Sistemas De Financiamiento Estudiantil Comparados

Sistemas de Financiamiento Estudiantil Comparados:

Los casos de Chile, Estados Unidos, Australia, Corea y Colombia

Alicia Leiva B.

Asesora Ministerio de Educación

Colaboradora Chile 21

Enero 2004

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Índice

1 INTRODUCCIÓN.............................................................................................................3

2 ALGUNOS ELEMENTOS EN COMÚN........................................................................3

3 BREVE HISTORIA DE LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA ......................5 3.1 ALGUNAS LECCIONES DE LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA ..................................6

4 ESQUEMAS INSTITUCIONALES ................................................................................7

5 FUENTES DE FINANCIAMIENTO ..............................................................................9

6 GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN SUPERIOR ....................................................10

7 EL CASO NORTEAMERICANO.................................................................................11 7.1 THE HIGHER EDUCATION ACT....................................................................................12 7.2 LOS PROGRAMAS FEDERALES ....................................................................................13

7.2.1 Operadores ........................................................................................................13 7.2.2 Resultados..........................................................................................................14

7.3 THE DIRECT LOAN PROGRAMME................................................................................14 7.4 PROGRAMAS PRIVADOS..............................................................................................14

8 EL CASO AUSTRALIANO ...........................................................................................15

8.1 HIGHER EDUCATION CONTRIBUTION SCHEMES (HECS)..............................................16

9 EL CASO COLOMBIANO ............................................................................................17

9.1 NUEVA LÍNEA DE CRÉDITO.........................................................................................18 9.2 LA PREOCUPACIÓN POR LA COBRANZA.......................................................................19 9.3 TÍTULOS DE DEUDA EDUCATIVA ................................................................................19 9.4 EN SÍNTESIS................................................................................................................20

10 EL CASO COREANO ................................................................................................20

10.1 EL CASO DE MOE&HR..............................................................................................21

11 EL CASO CHILENO..................................................................................................22 11.1 FONDOS DE CRÉDITO SOLIDARIO................................................................................23 11.2 LOS CRÉDITOS CORFO..............................................................................................25

11.2.1 Colocaciones CORFO .......................................................................................26 11.3 UN MODELO ALTERNATIVO EN DISCUSIÓN PARLAMENTARIA.....................................27

11.3.1 El Modelo de Financiamiento ...........................................................................27 11.3.2 Los Riesgos y Las Garantías .............................................................................28 11.3.3 La Propuesta .....................................................................................................28

11.4 EN SÍNTESIS................................................................................................................29

12 CONCLUSIONES .......................................................................................................30

13 CUADRO COMPARATIVO CON ALGUNAS VARIABLES CLAVES DE LOS SISTEMAS DE FINANCIAMIENTO ESTUDIANTIL ......................................................32

BIBLIOGRAFÍA .....................................................................................................................36

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1 Introducción La masificación de la educación superior es un fenómeno que se ha venido dando en muchos y muy diversos países en las últimas dos décadas. Asimismo, la incursión del sector privado ofreciendo una alternativa “a precios de mercado” para responder a esta gran demanda por educación superior, no es un fenómeno exclusivo de nuestro país. Es por ello que a los gobiernos se les imponen al menos dos tipo de desafíos: por una parte, la ampliación de la oferta pública y por otra, cómo facilitar el acceso a todos los jóvenes, no sólo a aquellos que tienen recursos para financiar una educación superior privada. En estos desafíos están involucrados aspectos de regulación y de financiamiento. Este documento tiene por objetivo mostrar cinco diferentes sistemas, uno de ellos el caso chileno, identificando elementos comunes y rasgos resaltantes de los diversos casos que puedan alimentar la discusión sobre la mejor forma de apoyar a los jóvenes que no tienen recursos, para que continúen sus estudios en la educación superior.

2 Algunos elementos en común Una característica común en los países, es que el enfoque del capital humano ha penetrado en los tan diversos sistemas, de manera que es cada vez más aceptado que quien recibirá los beneficios de una educación superior, contribuya a su financiamiento. En efecto, ya en la gran mayoría de los países, exceptuando los europeos, la educación superior es pagada. Ello los ha obligado a buscar soluciones al financiamiento estudiantil para quienes no puedan acceder. Pero el reconocimiento de los beneficios sociales impulsa a definir modelos de financiamiento compartido entre el Estado y los privados. Así, respondiendo a distintos matices según las características de cada país, la definición de los objetivos de política que se pueden encontrar en los diversos sistemas son: dar acceso a grupos desventajados, asegurar la provisión de recursos humanos calificados a las necesidades de desarrollo del país, compartir los costos de la educación superior, contribuir a la recuperación de costos para aliviar los presupuestos fiscales (cost- recovery, cost- sharing), asignación de recursos a la educación superior más eficiente (menor sobre-educación o sub-educación superior). Otro elemento común es que en varios países coexisten diversos sistemas, con condiciones diferenciadas de los préstamos, atendiendo a poblaciones específicas, sea focalizando con criterios geográficos, o con criterios de pertenencia a un gremio o sector de actividad específico, o por tipo de estudios. En esos casos se privilegia el hecho que instituciones más pequeñas, permiten focalizar mejor el grupo objetivo y controlar las políticas establecidas. También se puede detectar que todos nacen y funcionan al alero de leyes especiales que rigen los sistemas, a partir de fines de los años 1950. En esta época Colombia es pionera y crea el primer sistema en el mundo. Pero no es hasta los años 1970 en que empieza su masificación.

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Si casi todos los sistemas empezaron desde el Estado, con elevados subsidios o financiando enteramente el sistema de educación superior por parte del Estado, en la actualidad, casi todos emprendieron el camino contrario: buscando la manera de compartir los costos entre los propios beneficiarios, el Estado, las Instituciones de Educación Superior y el sector privado. Por último, es una característica común, que todos los sistemas se conciben con algún grado de subsidio. No encontramos hasta ahora un solo caso en el cual la solución sea netamente privada, o que dentro del apoyo estatal no se conciba algún grado de subsidio. En efecto, en la mayoría de los casos se detecta una elevada intervención pública, sea en la existencia de un ente administrador del sistema de naturaleza estatal, sea en la provisión de los recursos para prestar, sea con garantías o con subsidios fiscales. Aparte de las razones históricas o culturales por las cuales los modelos de financiamiento son de una u otra forma, las diferencias tienen que ver con la naturaleza propia de la educación superior y cuáles de sus aspectos son privilegiados. Esta, es un bien particular, pues contiene características tanto de bien privado como de bien público y además, su producción y su consumo generan externalidades positivas al resto de la sociedad. Se puede decir que los modelos se van constituyendo dependiendo de qué características de este bien son más relevantes para la autoridad que genera la política pública, las de bien privado, las de bien público o la generación de externalidades. Cuando se privilegia el enfoque de que la educación superior es un bien que tiene externalidades positivas o características de bien público, generalmente el Estado asume el rol de asegurar la provisión de recursos o regulaciones tales que permitan que se produzca la cantidad socialmente óptima o necesaria. De esa manera, el beneficio de la intervención estatal es que se realice la cantidad óptima de educación superior, que sin la intervención no se haría. Lo anterior ha llevado a muchos países a destinar subsidios a grupos pobres, por ejemplo vía una tasa de interés diferenciada o vía el otorgamiento de una parte no reembolsable de su préstamo (de una beca, como en Colombia y Corea), en el entendido que los jóvenes pobres son particularmente riesgosos, pues sus posibilidades de empleo futuras son menos favorables que las de jóvenes de familias más acomodadas. Una tasa de interés menor reduce sus cuotas futuras, con lo que eleva la probabilidad de pago, al impactar en una menor medida en sus ingresos1. Cuando se privilegia el enfoque de la educación superior como un bien que tiene básicamente apropiación privada de los beneficios, el rol del Estado tiende a ser el de prestar ayuda para la resolución de las fallas del mercado que impedirían proveer la cantidad óptima sin intervención estatal. En este enfoque, se supone que el joven gastará en educación superior porque el valor presente del diferencial de ingresos futuros que obtendrá si estudia, es mayor que el costo de realizarlos. Pero no lo hará si no tiene cómo afrontar los costos actuales. Existe entonces aquí un rol de la política pública en

1 Albrecht y Zimmerman estudiaron varios países y determinaron que en 20 de ellos existen estos subsidios, que varía de 13 a 91% de los préstamos otorgados, siendo la media de 50%. En:Financiang Universities in Developping Countries. 1995

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hacer posible este financiamiento, interviniendo para que los agentes económicos resuelvan el problema. Cada vez más, la manera de resolverlo ha sido dando acceso a créditos estudiantiles. La manera más básica es vía el otorgamiento de garantías que el joven no posee, de manera de suplir la ausencia de garantías reales y contrarrestar la percepción por parte del sector financiero de estos créditos como proyectos “inseguros”. Esta inseguridad deriva del hecho que, por una parte, los jóvenes no tienen garantías materiales o avales que los apoyen. Por otro lado, que se percibe que no todos van a salir airosos del proyecto de estudios y puede que al final, no tengan empleos adecuados para pagar su deuda. Por último, los costos administrativos de estos préstamos son elevados tanto por los montos (en general bajos para los estándares bancarios) como por la movilidad geográfica de los jóvenes, lo que en ciertos casos, hace difícil encontrarlos para cobrarles, elementos no menores que pesan en las decisiones de los agentes privados de proveer estos créditos. En la mayoría de los países se observa que se ha ido avanzando hacia una mezcla de ambos conceptos, con sistemas basados tanto en apoyo estatal como en mecanismos de mercado. En este documento revisaremos varios casos ilustrativos.

3 Breve historia de la experiencia latinoamericana La historia de los sistemas de créditos estudiantiles se inicia en Colombia, en 1950, con la fundación de ICETEX, Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, una institución pública dedicada al otorgamiento de créditos estudiantiles, promovido por Gabriel Betancourt. Fue una experiencia inédita en el mundo, que poco a poco fue adquiriendo fuerza. Es a partir de allí que en la actualidad, en más de 50 países existen sistemas de crédito estudiantiles. Sólo en América Latina son 14 países y alrededor de 31 instituciones, beneficiando a más de 2.5 millones de estudiantes, con un monto de 3.8 mil millones de dólares acumulados en créditos a comienzos del año 20002. A pesar de ello, la cobertura es en general baja: no más del 6% de los estudiantes tienen acceso al crédito estudiantil. Luego de ICETEX en los años sesenta, surgieron IFAHRU, en Panamá, y Educrédito en Venezuela en 1965, en 1967 se crea Fundapec en República Dominicana, en 1968 Educrédito en Honduras. De principio de los setenta son SACEV, en Venezuela (1970), IECE de Ecuador (1972) y FUNDAYACUCHO, de Venezuela nace en 1975 y CONAPE, de Costa Rica, en 1977. Posteriormente, se crean instituciones de crédito en Perú, Uruguay, Guatemala y México. La importancia que empezaron a adquirir estas instituciones gatilló la creación de APICE en 1969, Asociación Panamericana de Crédito Educativo, una organización destinada a fomentar sistemas de crédito para estudios superiores, universitarios o técnicos, investigar sus desempeños, capacitar y mejorar los sistemas sobre la base de la acumulación de experiencia internacional. Allí se reúnen periódicamente los diversos Fondos e Instituciones para intercambiar experiencias. 2 APICE, Informe de Estadísticas de Crédito Educativo en América Latina y el Caribe, Septiembre del 2000. En ellas no aparece Chile, por no ser miembro de dicha organización.

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Las ofertas de estas instituciones de crédito varían, pero todas se centran en proveer recursos para jóvenes que teniendo buen desempeño académico, no cuentan con recursos para estudios superiores. La generalidad de los préstamos es para cubrir los costos de la escolaridad, pero también en algunos casos se incluyen recursos para manutención y compra de libros. Los pagos se empiezan a hacer una vez egresados, con un período de gracia de 6 meses a un año. Los regímenes de pago son en su gran mayoría contingentes al ingreso, es decir, se paga una proporción del ingreso de los profesionales. Sin embargo también están los sistemas de repago en cuotas fijas o en cuotas crecientes en el tiempo. En muchos casos nos encontramos con que se piden garantías a los jóvenes o sus familias (Costa Rica, Colombia entre otros) de tipo financiera o hipotecaria. Asimismo, en algunos casos, como en México por ejemplo, coexisten diversos sistemas: públicos (Instituto de Crédito Educativo Público) y privado (SOFES). En la sección 12 se presenta un cuadro comparativo de varios países. Allí se detallan las variables más importantes para la descripción de los diversos sistemas: Tipo de institución de crédito (privada, pública, mixta), fuentes de financiamiento de cada sistema, tipo de requisitos que se le exigen a las Instituciones de Educación Superior y a los postulantes, porcentaje de cobertura de los sistemas. Luego se detallan las principales características de los préstamos: qué cubren, tasas de interés, forma y período de repago. Es muy útil para comparar alternativas existentes con nuestros modelos internos. 3.1 Algunas Lecciones de la Experiencia Latinoamericana Los más de treinta años que tienen funcionando en algunos países de la región, han llevado a concluir que hay ciertos aspectos recurrentes que pueden constituirse en amenazas para los sistemas de Crédito Educativo 3 en las diversas experiencias que se han dado en América Latina. Algunos de ellos son:

• Fuentes financieras débiles • Tasas de interés insostenibles • Cobranza ineficaz • Recursos humanos sin capacitación • Insuficiente desarrollo de sistemas de información de las instituciones de crédito • Mecanismo de promoción y divulgación débiles • Devaluación acelerada • Desempleo de profesionales • Presencia de sistemas masivos de becas • Costos universitarios elevados • Falta de rigor académico de las universidades • Restricciones presupuestarias del gobierno • Clientelismo político

3 CONAPE, Las Amenazas que enfrenta el Crédito Educativo, Septiembre 2000, Mario Zaldívar.

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Cada uno de estos puntos podría ser tratado con detenimiento puesto que se concluye de la larga experiencia de los países miembros de APICE. Por la naturaleza de este documento destacamos de entre ellos lo siguiente: En general, las instituciones de crédito de América Latina fueron originadas desde el Estado y gerenciadas con criterios más sociales que económicos. Los fondos para prestar provenían del capital de la institución que había sido creada para el efecto. En un principio, sobre todo en la década de los setenta, los créditos educativos eran vistos más como becas que como deudas de los jóvenes con el Estado. Es así como el tema de la descapitalización de los fondos institucionales que dieron origen al sistema ha hecho crisis. Por ello, los temas de la cobranza y de los subsidios a las tasas de interés se repiten en las diversas publicaciones que han analizado el tema siendo señalados como importantes fuentes de problemas y urgente necesidad de reformas.4 Adicionalmente los elevados costos de administración y los niveles de ineficiencia de la gestión administrativa y de cobranza que demostraron en el pasado contribuyeron a perjudicar la viabilidad de las instituciones.

Los cambios a los que han sido sometidas las instituciones para que recuperen su viabilidad tienen que ver con gerenciar los sistemas acercándose a parámetros de eficiencia administrativa por una parte y acercando la naturaleza de los créditos cada vez más a créditos y no “Becas- Créditos” como eran en realidad. En el capítulo 11 se verá que éste, es también un desafío en Chile. Es decir, acercando las tasas de interés a los valores de mercado e indexándolas por la inflación (en muchos casos las tasas de interés fueron negativas en el pasado por este fenómeno, recurrente en América Latina). Ello no obsta para que se hayan ido buscando mecanismos de subsidios que complementen el “crédito-crédito” otorgado al estudiante, como el caso de Colombia, donde se prefiere entregar un crédito más pequeño, que sea cobrable y complementarlo con una beca de la institución de educación superior o del Estado.

Por último, una lección interesante tiene que ver con los tamaños de los sistemas. Salvo el caso de Australia donde el ciclo de otorgamiento – cobranza es centralizado y cien por ciento estatal, los sistemas con coberturas más reducidas parecen funcionar mejor, por el grado de control que pueden ejercer de las políticas implantadas.

4 Esquemas Institucionales Jamil Salmi 5 hace una interesante categorización de las instituciones que otorgan crédito, desde el punto de vista de su ámbito o radio de acción y el esquema de propiedad. El siguiente cuadro muestra ejemplos6 en diversas partes del mundo.

4 Ver varios de los capítulos del libro: Sostenibilidad Financiera y Gerencia Social del Crédito Educativo. Editado por Apice y Fundapec, Colombia, 1999. 5 Salmi, Jamil: Student Loans in an International Perspective: The Worl Bank Experience. 6 Revista de Apice, varios números.

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Esquemas Institucionales y Propiedad de las Instituciones de Crédito Estudiantil Pública Mixta Privada Sin fines

de lucro Privada con Fines de lucro

Multilaterales El Banco Mundial se asoció con el banco ABN. Dan créditos para postgrados en 3 prestigiadas escuelas de negocios en Europa, para jóvenes de Europa Central y del Este y Asia.

Nacionales ICETEX, Colombia, Agencia especializada FUNDAYACUCHO, Venezuela, Agencia especializada en convenio con un banco. SLB, Jamaica opera una Agencia con bancos comerciales. INABEC, Perú, otorga becas y créditos HECS, Australia. MOE&RHD y MOL de Corea.

COLFUTURO, Colombia, nace con aportes privados y públicos, para créditos estudios en el extranjero. Canadá, Polonia, Hungría, gobiernos diseñan programas, entregan subsidios y garantías y los bancos los ejecutan.

FUNDAPEC, República Dominicana, nació luego de fallar un sistema estatal. EDUCRÉDITO, Venezuela

Agencias Intermediarias USA, Bancos comerciales, varios países. En Chile, los crédito con garantías de CORFO a través de Bancos Comerciales y Bancoestado.

Regionales Québec ICEES, Estado de Sonora, México. Nace estatal, pero ahora tiene aportes del sector privado, personas y fundaciones. Créditos desde educación secundaria a postgrado. En convenio con un banco, administra un crédito del Banco Mundial.

Agencia en Massachussets, USA

Asociaciones SOFES, México, opera a través de Agencia con Universidades asociadas. FUNDAPLUB, Brasil. Banco Grameen , Bangladesh

Instituciones Universidades, China Fondos de Crédito Solidario de las Universidades del Consejo de Rectores, Chile, con recursos fiscales y de las Universidades receptoras de aportes fiscales.

Universidades, USA

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Como se muestra en el cuadro, la gran mayoría de experiencias descansa en instituciones específicas que gestionan los créditos. Además de la diversidad de composición de la propiedad de las instituciones de crédito y la heterogeneidad del alcance de sus acciones (desde internacional hasta unidades individuales como una Universidad), la gestión de los préstamos se hace a través de variadas formas institucionales, desde agencias especializadas, convenios con bancos comerciales, agencias directamente con universidades. En esa diversidad, los diseños de los programas, la selección de los beneficiarios, los desembolsos y la cobranza son procesos realizados en diversas combinaciones. Por ejemplo, se encuentras programas diseñados por el Estado pero canalizados por bancos comerciales, o programas estatales cuya cobranza la realizan instituciones privadas.

5 Fuentes de Financiamiento Las experiencias respecto de las fuentes de financiamiento, son también múltiples. Hay instituciones donde el aporte principal proviene del gobierno vía presupuesto de la Nación, otras gestionan préstamos con bancos, asociaciones o la banca multilateral a través de los gobiernos y las hay quienes combinan donaciones con fuentes más fijas. La estabilidad de los modelos está en directa relación a sus fuentes de financiamiento, siendo los presupuestos nacionales o provinciales, las fuentes más estables. Estas pueden ser:

• Aportes del Gobierno vía presupuesto de la Nación (casi todos) • Préstamos internacionales (México, Colombia) • Donaciones (República Dominicana) • Fondos en Fideicomiso (Colombia) • Bonos educacionales (Colombia, EEUU) • Préstamos locales (varios) • Captación de ahorro público (Colombia, Estados Unidos) • Devoluciones de préstamos, la cobranza (todos). • Impuestos específicos: a la lotería, a los juegos de azar, a las remuneraciones, a las utilidades

de los bancos (como en Costa Rica, que el 5% va al CONAPE), a las tarjetas de crédito. En el caso del Instituto de Crédito Educativo Público del Estado de Sonora, México, su patrimonio está compuesto por aportes de los gobiernos federal, estatal y municipales y de la sociedad civil y por los ingresos de los rendimientos de capital e intereses de los créditos concedidos, así como donaciones y créditos de la banca multilateral. En el caso del ICETEX, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo, su patrimonio inicial fue constituido por aportes estatales y luego ha ido combinando la emisión de bonos educativos (TAE), nuevas donaciones del sector público, la administración de fondos en Fideicomiso y la gestión de préstamos con la banca multilateral. En República Dominicana, a partir de una institución pública y una privada se creó una privada sin fines de lucro FUNDAPEC, con un directorio mixto donde participan representantes del Gobierno, las

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Universidades, el empresariado y la institución gestora, APEC. Se inició con el traspaso de los recursos del ente fiscal y una donación de la AID. Con los años se ha ido alimentando con nuevas donaciones, proyectos de cooperaciones técnicas con el BID y otras asistencias técnicas. En Chile, como veremos en el punto 11, se tiene un sistema mixto: para un subconjunto de Universidades los recursos son eminentemente fiscales pero complementados con las recuperaciones de los créditos otorgados y aportes adicionales de las propias instituciones receptoras de los recursos fiscales. Para un subconjunto mayor se tiene un sistema de crédito canalizado a través de bancos privados pero con fondos y garantías de una institución estatal, la Corporación de Fomento de la Producción, CORFO. Además, el Banco del Estado entrega recursos con fondos propios pero con garantía CORFO. El caso de Norteamérica es algo diferente, pues en la actualidad, el mercado del crédito educativo incluye un amplio rango de programas federales, estatales y privados. Sin embargo, casi dos tercios de todas las ayudas financieras anuales provienen del gobierno federal. Pero allí, los recursos para la educación superior se canalizan a través de agencias estatales o privadas. La mayoría de los préstamos movilizados por Agencias (como Sallie Mae, una de las grandes), se originaron bajo programas federales, es decir, con recursos o garantías federales como el programa FFELP (Federal Family Education Loan Program) o son hechos directamente por el gobierno de Estados Unidos bajo el Programa FDLP (Federal Direct Loan Program). La Agencia Salle Mae, en la actualidad tiene más de 7 millones de préstamos otorgados, habiéndole prestado a más de 50 millones de estudiantes desde 1966. Según cifras de esta institución el 29% del financiamiento total (aranceles, mantenimiento, transporte) para el año académico 2001 fue en base a préstamos federales (FFELP y FDLP). En el punto 7 se amplían detalles de este caso.

6 Gasto Público en Educación Superior Antes de pasar a analizar diferentes casos específicos de sistemas de financiamiento estudiantil, es interesante revisar los datos de gasto público en educación superior en diversos países, pues nos da una perspectiva de la prioridad y del esfuerzo nacional de cada país en esta área. Así, con datos de 1999 del Banco Mundial, el siguiente cuadro nos muestra el porcentaje del gasto público destinado a educación superior para los siguientes 19 países. Los Estados Unidos son quienes gastan un mayor porcentaje de su producto interno en educación superior, llegando a ser el 2,4%. En esta lista le sigue Brasil, con 2%, el único país latinoamericano que gasta más que países europeos como Suecia, Alemania, y asiáticos como Japón. Vemos que Chile se sitúa comparativamente dentro del rango de países que gastan menos del 1% en su sistema de educación superior, similar a Colombia y México, siendo estos dos países de mucho mayor tamaño, tanto en lo geográfico, poblacional y PIB. Llama la atención que Corea, siendo uno de los países con economías más dinámicas del Asia, el Estado gaste una fracción tan pequeña de su Producto Interno.

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Gasto Público en educación superior varios países, 1999

País % Gasto del

PIB

País % Gasto del

PIB USA 2,4 UK 0,9 Brasil 2,0 Kenya 0,9 Australia 1,8 Senegal 0,8 Suecia 1,6 Turkía 0,7 Egipto 1,6 Colombia 0,6 Dinamarca 1,4 Chile 0,5 Alemania 1,1 México 0,5 Japón 1,1 China 0,4 Venezuela 1,0 Corea 0,3 Sud Africa 1,0

Fuente: Bruce Johnstone, Banco Mundial. Pero este ranking general no debe llevar a conclusiones rápidas puesto que para realmente poder comparar el impacto de este gasto en la población, es necesario conocer el nivel de cobertura de la educación superior, el entorno general de las políticas de financiamiento, las políticas internas de precios de las Instituciones de Educación Superior, los subsidios públicos disponibles para las instituciones y los estudiantes, las exenciones tributarias relacionadas a la educación, el nivel de vida de la población, etc. Asimismo, la realidad de los jóvenes varía entre los países: mientras en Estados Unidos los jóvenes se alejan tempranamente de sus hogares maternos, en América Latina permanecen más tiempo viviendo con sus padres. Todos estos elementos tienden a hacer difícil las comparaciones simples entre los países. En este documento presentamos los casos de Estados Unidos, el país que más gasta, Corea, el que menos. Australia, que es de los países de elevado gasto público en educación superior y que tiene un sistema único de préstamos estudiantiles. Incluimos a Colombia por ser el caso más distintivo y exitoso de América Latina y próximo a Chile en su nivel de gasto público en educación superior.

7 El Caso Norteamericano El financiamiento de la educación superior en los Estados Unidos es un tema de proporciones, pues el mercado del crédito educativo incluye un amplio rango de programas federales, estatales y privados, respondiendo a un sistema educativo complejo y vasto. La complejidad institucional es también grande por la diversidad de agentes involucrados. Sin embargo, hay dos elementos bastante determinantes: por una parte existe mucha ayuda pública: proveniente del Estado federal, casi dos tercios de todas las ayudas financieras hacia los estudiantes provienen del gobierno federal, y de los estados particulares. El año 2001 se destinaron 40 billones de dólares en ayudas estatales, de las cuales 8 billones fueron

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becas (Pell Grant). Por otra parte, existe una amplia gama de soluciones privadas y mixtas, donde el Estado tiene un rol coadyuvante en el proceso de financiamiento estudiantil. Es frecuente encontrar como argumento de venta de las instituciones de crédito estudiantil que una persona con estudios superiores en Norteamérica gana un millón de dólares más en su vida laboral que alguien que no realizó estudios superiores. Si se estima una duración de 30 años eso implica un ingreso anual mayor en 33 mil dólares por año para quienes siguieron estudios terciarios7. El tema es también de debate público periódicamente, a propósito del déficit fiscal u otros temas relacionados. Transcribimos aquí parte de las conclusiones de la conferencia sostenida entre representantes del mundo académico y autoridades educativas federales como el Secretario de Estado, del US Department of Education, Sr. Riley, y la Senadora Nancy Kasebaum, presidenta del comité de recursos humanos del US Congress, en la Conferencia Nacional de 19958: “En estos tiempos en que se cuestiona si el Estado Federal tiene o no un rol en la educación, los participantes en esta conferencia, quienes representan un amplia gama de perspectivas y visiones políticas, concordaron en que hay un importante rol para el Estado Federal, en el financiamiento de la educación postsecundaria. Cada participante admitió que el financiamiento de la educación superior debe ser una responsabilidad compartida entre estudiantes, familias, el gobierno federal, los estados y las instituciones. A pesar que hubo desacuerdo en cómo debe ser esta ayuda y en cómo estructurar los programas, hubo un acuerdo general que el Departamento de Educación del Gobierno de los Estados Unidos debe asistir a los estudiantes a través de programas bien estructurados y bien gestionados”. Es decir, el sistema norteamericano reconoce un rol del Estado en el financiamiento de la educación superior, y lo sitúa en el marco de una responsabilidad compartida con estudiantes, familias, estados federales y las propias Instituciones de Educación Superior. 7.1 The Higher Education Act La “Higher Education Act” es el texto legal por el cual se rigen los programas federales de ayudas estudiantiles. Cada cinco años, ésta debe re- autorizarse por el Congreso Nacional. Es la oportunidad donde se rediseñan aspectos de los sistemas de préstamos, garantías, u otros temas afines. Los diversos agentes interesados (stakeholders) como las familias, la clase política, representantes del sistema educativo, se manifiestan con propuestas de reformas para el mejoramiento de diversos objetivos. Estas se analizan, se negocian y se transforman en una nueva acta quinquenal.

7 El diferencial de salarios de profesionales universitarios y no profesionales en Estados Unidos es de 1.5 mientras que en Chile se acerca a 4. 8 Financing Postsecondary Education: National Conference on the Best Ways for the Federal Government to Help Students and Families Finance Postsecondary Education. October 1995, Charleston, South Carolina.

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7.2 Los Programas Federales Los programas Stafford y Perkins, son garantizados por el Gobierno americano bajo el Federal Family Education Loan Program (FFELP). Para los padres, está el programa PLUS, Parent Loan for undergraduate students. Stafford está disponible para pre- grados y estudiantes graduados que quieran continuar con un postgrado. Los hay con y sin subsidios. Los préstamos subsidiados son para los estudiantes de escasos recursos y consiste en que el gobierno federal paga los intereses de los préstamos durante el período de estudios y el de gracia. Se entregan a través de las agencias de crédito (como Sallie Mae) y tienen diversos sistemas de repago: pueden ser contingentes al ingreso o de cuotas fijas. Tienen posibilidades de suspender pagos por causas justificadas y pre-establecidas. En la actualidad, las tasas de interés del Stafford están en torno a los 3.4% anual, de las más bajas de las última década. El año 2000 estuvo en torno al 8%. Perkins, está orientado a jóvenes pobres. Se entregan a través de las Instituciones de Educación Superior con bajo interés y en base a demostración de necesidad económica. Las mismas instituciones determinan los montos a prestar y disponen de pocos recursos por lo que son muy selectivas. Como límite, se establece un préstamos de US$ 4,000 al año y no pueden sobrepasar los US$ 20,000 en total para una persona. Tienen una tasa de interés fija, del 5% para toda la vida del préstamo. No pagan intereses mientras estudian. Tienen 9 meses de gracia y la exigencia de pagar al menos 480 US$ al año durante el período de repago. EL programa Parent Loan for Undergraduate Students, PLUS, está destinado a los padres. Con este crédito se reducen los préstamos estudiantiles. Los padres pueden financiar todo lo relacionado con el estudio: costo de vida, libros, transporte y costos de matrícula y aranceles.

Las ventajas de este crédito son que no se evalúa el ingreso o los activos de los padres. Deben demostrar que su hijo está matriculado en la enseñanza superior. No necesita aval y la tasa de interés no puede exceder del 9%. (Actualmente está a 4.2%). Pueden, adicionalmente, deducir de impuestos los intereses pagados. Tienen un plazo de 10 años de repago, con prepagos sin multas y si demuestran un pago a través de un sistema de pago automático, se ahorran un 0.25% de la tasa de interés. Para solicitarlo, deben tener un buen historial como deudor (sin Dicom).

7.2.1 Operadores

Los operadores de los préstamos estudiantiles son instituciones privadas: bancos, instituciones financieras u otras que entran en convenio para prestar recursos a los jóvenes con la garantía federal bajo cualquiera de los programas arriba mencionados. El profesional graduado debe pagar su préstamo a la institución que le prestó, al nuevo acreedor si éste vendió su cartera o al “Servicer”9 que se ha hecho cargo de la administración de su crédito: cobranza, recolección, postergaciones u otras operaciones relativas al crédito. 9 Son instituciones especializadas en la administración de los préstamos estudiantiles. Pueden incluir desde la originación hasta el cobro de la última cuota del mismo.

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7.2.2 Resultados

A la fecha actual, los datos sobre morosidad de los programa federales son promisorios: 5.4% del total. Este es un índice bajo, comparado como fue el año 1990: 22.4%. A esta baja ha contribuido diversos factores: de gestión de la cobranza y legales. Un préstamo en mora es informado inmediatamente a las oficinas respectivas (bancos u otras), con lo que la capacidad de endeudamiento futura de la persona se ve restringida. Asimismo, dado ciertos plazos, el servicer (quien lleva la cobranza) puede solicitar descuento de sus ingresos a su empleador o retención de devoluciones de impuestos.

Por su parte, las Instituciones de Educación Superior cuyos estudiantes sobrepasan un determinado nivel de morosidad, dejan de ser elegibles para que nuevos estudiantes reciban préstamos con garantía federal. Este es un importante elemento regulador del sistema, en el cual las Instituciones de Educación Superior se involucran directa o indirectamente en los mecanismos de cobranza, de manera que la conducta de pago de sus ex estudiantes no afecte su elegibilidad como institución dentro del sistema.

7.3 The Direct Loan Programme

Este programa es parte del programa Federal Student Aid (FSA) entregado por el Departmento de Educación del Gobierno Federal.

Este es un programa donde los estudiantes piden prestado directamente al Gobierno y no pasan a través de bancos comerciales. Los recursos provienen directamente del Tesoro Norteamericano vía la emisión de bonos regulares. Los profesionales graduados luego pagan sus deudas al mismo Departamento de Educación. El repago puede realizarse en cuatro diferentes formas: estándar, extendida, graduados y contingente al ingreso. Es posible cambiar de mecanismo cada vez que sea necesario según las condiciones del deudor. Tiene las mismas condiciones y prerrogativas que las señaladas para los programas FFELP.

7.4 Programas Privados Una nueva tendencia en esta industria es el crecimiento de los préstamos estudiantiles asegurados por privados, financiados por el sector privado mayoritariamente, o por el Estado, en menor proporción, básicamente destinados a financiar la vuelta a los estudios de profesionales en procesos de educación permanente. El financiamiento mayoritario de todos los programas se hace a través de la emisión de bonos. Sallie Mae, la gran agencia de préstamos estudiantiles tiene varias otras líneas de préstamos. Por ejemplo, el Sallie Mae Home Equity Line of Credit, son garantizados con la hipoteca de una casa propia. Con ellos se puede obtener un préstamo estudiantil por hasta el 95% del valor de la casa, con un plazo de pago de 20 años. También tiene créditos especiales para quienes estudien medicina o leyes y para estudios de postgrado. Las condiciones y tasas son de mercado, sin subsidios o garantías estatales.

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8 El Caso Australiano La educación superior australiana es un caso distintivo, predominantemente público y en la actualidad, relativamente homogéneo. Junto con Estados Unidos, es uno de los países que más gasto público destinado a la educación superior tiene: llega al 1.8% de su PGB, cuando el primero gasta 2.4% del mismo. En 1998 se realizó una reforma tendiente a unificar todo el sistema de educación superior australiano, haciendo desaparecer la división entre Universidades y Colleges de educación avanzada (CAE). Se consolidaron alrededor de 70 instituciones. Compuesto básicamente por Universidades, también los colleges de educación superior técnica y vocacional entregan títulos (awards). Sólo hay 5 Universidades privadas entre 44 elegibles para recibir fondos fiscales. En 1999 había 86 institutos privados, pero reunían sólo al 3% de los estudiantes de educación superior. En la enseñanza media, en el área vocacional y de capacitación se nota una mayor presencia privada. En Australia, la política ha buscado un balance entre aporte fiscal y el privado a la educación superior. Esto se ha venido realizando como un proceso a lo largo del siglo XX. Por los claros beneficios sociales, el Estado asegura el financiamiento de las Universidades, pero sin desconocer los beneficios privados que la educación superior entrega, solicita una aporte a los profesionales. Sin embargo, es el Estado Australiano y la Commonwealth, los que siguen asegurando la mayor parte de los recursos. De hecho en 1974 la Commonwealth asumió la responsabilidad completa del financiamiento de la educación superior y abolió todos los aranceles y cobros a los estudiantes. Pero desde 1987 se produjo un movimiento inverso, hacia el cobro de una parte de los costos de la educación superior, con la implantación de un sistema llamado Higher Education Administrative Charge (HEAC) que cargaba pequeños costos a los estudiantes. En 1989 se introduce el sistema que funciona en la actualidad, el Higher Education Contribution Scheme (HECS), bajo la óptica de acrecentar la equidad al diferir los pagos de estos cargos hasta el momento en que tengan los ingresos suficientes para pagarlos. En 1997 los cargos por el acceso a la educación superior se incrementaron. Así, los HECS como proporción de las becas se incrementaron desde un 20% en 1996 a un 32% en el año 2000. Si esto se analiza desde el punto de vista de los subsidios provenientes de la Commonwealth, la proporción de la contribución de un estudiante a los costos de producción de sus estudios pasó del 18 al 25% del total de costos. Por otro lado, el total de cobros, incluyendo los diferidos, ahora representan el 36% de los ingresos de las Universidades australianas. Alrededor del 45% de sus ingresos provienen de la Commonwealth. El movimiento que se ha ido experimentando en las Universidades es hacia una mayor vinculación con la comunidad y las necesidades del sector productivo, generando ingresos por esa vía, así como un mejoramiento de la gestión interna y acercamiento a las necesidades de los estudiantes (flexibilidades curriculares). En resumen, la gran mayoría de las Instituciones de Educación Superior son públicas, se han integrado con Colleges e institutos de formación vocacional para hacer un sistema homogéneo. Todavía una parte muy sustantiva es de financiamiento estatal, a pesar que ha crecido el aporte de los estudiantes y de fuentes no tradicionales, como el sector privado y la comunidad.

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8.1 Higher education contribution schemes (HECS) El sistema tiene sus fundamentos legales en the Higher Education Funding Act de 1988 y se administra a través del Ministerio de Educación y el Servicio de Impuestos Internos australiano. En este país no se habla de arancel de una carrera, sino de una cuota de contribución al sistema de educación superior. Es un sistema que asegura que todos contribuyan al financiamiento de su educación superior. El sistema le presta al estudiante el aporte que se le solicita, indexado al aumento general de precios, pero sin interés, pagadero contingente al ingreso. Se trata de asegurarse que todos puedan acceder a estudios superiores, pagando cuando tengan ingresos. Los dineros recolectados se gastan solo en la educación superior. Todos los estudiantes son elegibles, en la medida que estén matriculados en una Institución de Educación Superior. Pueden con ello financiar estudios de pregrado, de postgrado, una segunda carrera e incluso para estudios cortos. Recientemente se abrió una línea de crédito especial para postgrados: Postgraduate Education Loan Scheme que extiende los beneficios de la contingencia al ingreso y ausencia de intereses. Sin embargo, para los postgrados, el Estado no subsidia como lo hace en los cursos de pregrado. Los estudiantes de postgrado deben pagar el costo total de sus cursos. Existen tres niveles de contribución al sistema según tipos de estudios. En la fijación de los valores de cada tipo de estudios, intervinieron tanto el costo de producción como los salarios futuros esperados por las diversas áreas del conocimiento. La contribución anual de cada estudiante se calcula en función del tipo de estudios que se cursen y de la carga académica que toma en cada semestre. Si toma cursos correspondientes a diferentes tipos, se pondera y se obtiene así la contribución exacta que debe hacer cada semestre. En valores de 2003, se tienen los siguientes tres niveles: Tipo 1 Au$ 3.680

US$ 5.560 Artes, Humanidades, Estudios Sociales, Ciencias delComportamiento, de la Educación, Artes Visuales y EscénicasEnfermería, Estudios jurídicos.

Tipo 2 Au$ 5.242 US$ 7.919

Matemáticas, Computación Otras ciencias de la salud, Agricultura,Medio Ambiente, Construcción, Arquitectura, Ingeniería,Administración y Economía.

Tipo 3 Au$ 6.136 US$ 9.269 Derecho, Medicina, Odontología y Veterinaria.

Considerando que existen altos subsidios para las vacantes de pregrado, los valores que se cobran no son bajos. La comparación no es realmente válida10, pero en el caso del primer nivel equivale a un arancel anual de 3.9 millones de pesos chilenos. Si se pagara en 10 cuotas anuales equivaldría a un arancel mensual de 389 mil pesos. En el caso de los estudios de derecho o medicina, estos valores suben a 6.5 millones de pesos al año o en 10 cuotas, 649 mil pesos mensuales.

10 Los niveles de vida en ambos países difieren por lo que no cabe una comparación directa. Se presenta sólo con el objetivo de mostrar un orden de magnitud.

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http://www.austlii.edu.au/au/legis/cth/consol_act/hefa1988221/

Un elemento de gestión importante del sistema es que gran parte de los procesos se estructuran en torno a una fecha precisa, llamada “Census Date”. Existen dos al año, una para cada semestre. Los jóvenes deben tener toda su documentación tanto de matrícula como de los medios de pago que usarán para financiar sus estudios tramitada a esa fecha. Pasada esa fecha, quedan fuera si no han cumplido. Es interesante destacar que es una fecha nacional, por la que todos se rigen por ella. El sistema opera así: luego de matricularse, el estudiante debe llenar un formulario llamado “Payment Options Declaration” donde suscribe su forma de pago. Este formulario es igual para todos los estudiantes y para todas las carreras e instituciones. Aquí se detalla la forma de pago: contado, diferido o una mezcla de ambos. En el caso de que pagará el 100% de la contribución, recibe un descuento del 25%. También puede declarar que pagará una parte de la misma y por esa parte recibe también un 25% de descuento, más un pago diferido, o declara que difiere el pago total. En estos últimos casos, la Institución de Educación Superior notifica a la ATO, el Servicio de Impuestos Internos australiano de la deuda contraída por el estudiante. La ATO registra esta deuda en Tax File Number (RUT) del estudiante. Cada junio, la deuda se indexa con el IPC (pero sin intereses). Mientras el profesional no alcance los Au$ 24,36511 de ingreso anual, no paga. En el momento que los alcanza, es imperativo su pago. Se calcula que pagan entre un 3 y un 6% de sus ingresos. También pueden prepagar, o realizar aportes de prepago, con un 15% de descuento. En síntesis, el modelo de financiamiento australiano combina un subsidio general a las Universidades con un pago de los estudiantes que refleja una parte del costo de su educación. Para quienes no pueden hacer dicha contribución para sus estudios, se ha previsto un sistema de pago diferido que se cobra a partir de un determinado nivel de ingresos del profesional egresado, a través del sistema de impuestos. Es decir, es la autoridad impositiva la que lleva el control de las deudas universitarias y las cobra agregándolas al pago de impuestos anuales que le corresponde al profesional, hasta su extinción.

9 El Caso Colombiano Colombia está en el rango de países que gasta menos del 1% en su sistema de educación superior, con un 0.6% del PGB, semejante a Chile, que gasta 0.5% del PGB. Sin embargo es el país pionero en sistemas de crédito estudiantil creando en los años 1950 un Instituto nacional de crédito estudiantil, ICETEX, entidad pública sin fines de lucro cuya misión es resolver los problemas de financiamiento de jóvenes sin recursos para continuar estudios terciarios. En los últimos años ha ido extendiendo sus actividades hacia el apoyo a las Instituciones de Educación Superior, por la vía de prestamos para proyectos e mejoramiento de la calidad u otros.

11 US$ 36.806 equivalentes a 25,7 millones de pesos al año. Esto equivaldría a un sueldo promedio de 2.1 millones mensuales. Recién a partir de esa cifra empieza a pagar su contribución a los costos de su educación superior.Si pagara un 6% de sus ingreso equivaldría a 1.5 millones de pesos en contribución al año.

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A pesar de ello, los medios de financiamiento en Colombia para cursar estudios en educación superior (matrícula y sostenimiento) son escasos. En el año 2000 tan sólo el 6%12 de la población matriculada fue financiada con recursos del ICETEX, que representó menos de la mitad de lo solicitado por los estudiantes. El resto de ellos tuvo que financiar sus estudios con el apoyo de los ingresos de sus familias, con los recursos propios generados por sus empleos y con créditos financieros a través de los bancos, corporaciones y/o las instituciones educativas. La oferta de créditos educativos por parte de las entidades financieras privadas es reducida, de corto plazo y con exigencias muy altas en cuanto a las garantías de codeudores y el nivel de ingresos. Este mercado financiero tiene consideraciones de rentabilidad, riesgo, plazo y garantía que no cumple una función social y que por lo tanto no llega a poblaciones más necesitadas del país.

9.1 Nueva Línea de Crédito El Gobierno colombiano ha negociado un proyecto con el Banco Mundial con el cual se abren nuevas líneas de créditos estudiantiles con subsidios diferenciados por estratos de ingreso y en alianzas con las Instituciones de Educación Superior. Estas alianzas consisten en las Instituciones de Educación Superior entreguen una beca por el 25% de la matrícula o un crédito. Si fuera un crédito, se le suma al crédito del ICETEX y luego este organismo cobra por cuenta de la casa de estudios. La política es que a menor estrato socioeconómico, mayor subsidio del Estado y beca de las Instituciones de Educación Superior. Si el estudiante pertenece al estrato socioeconómico 3 (medio) o superior, el estudiante debe poner una parte como co-pago anual.

Distribución del financiamiento según Estratos Socioeconómico Subsidio estatal Subsidio

institucional (Beca)

Monto crédito otorgado

Co-pago del alumno

Instituciones de Educación Superior Estrato socioeconómico 1-2 25% del total 25% 50% Estrato socioeconómico 3 25% 50% 25% Estrato 4 a 6 (previa demostración insolvencia)

25% 50% 25%

Escuelas Normales Superiores Estratos socioeconómico 1-2 25% 50% 25% Estrato socioeconómico 3 75% 25% Estratos 4 a 6 (previa demostración insolvencia)

50% 50%

12 Cálculos del Departamento Nacional de Planeación, DDS, SE con la información suministrada por el ICETEX.

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9.2 La preocupación por la Cobranza La experiencia del ICETEX los ha llevado a definir programas muy severos en la cobranza y a establecer avales para todos los préstamos. Así, en el Reglamento del nuevo programa ACCES se puede ver: “Artículo 33º: Retención de Ingresos: En caso de incumplimiento en la amortización de la deuda el ICETEX quedará expresamente autorizado para ordenar la retención de ingresos del BENEFICIARIO y/o del DEUDOR SOLIDARIO, con base en lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto Ley 3155 de 1968.”

“Artículo 34º: Autorizaciones Especiales: EL BENEFICIARIO y su DEUDOR SOLIDARIO, aceptan, entienden y autorizan voluntaria e irrevocablemente lo siguiente: a) La consulta y reporte de su nombre en las centrales de riesgo; b) La obtención de referencias sobre su comportamiento comercial y financiero; c) La consulta de información sobre sus resultados académicos y demás información que se requiera; d) El suministro a las diferentes entidades de riesgos financieros y demás bases de datos de la información pertinente con el fin de registrar la forma como cumple sus obligaciones. e) La exoneración de toda responsabilidad por el suministro de tales datos, tanto al ICETEX como a las centrales de riesgos financieros, con las cuales tenga convenio.” 9.3 Títulos de Deuda Educativa Una ingeniosa fuente de financiamiento para el sistema de créditos lo constituyen los Títulos de Deuda Educativa. Los TAE son bonos que compra un ahorrante hoy, para asegurar el pago de matrículas de educación superior en 10 o 20 años más. Se pueden comprar por 4, 6 o 10 semestres, según el número de años de enseñanza superior que se quiera asegurar. Los TAE se expresan en Unidades de Matrícula Constante (UMAC) lo que permite la valorización periódica en relación con el incremento anual de las matrículas en los centros de educación superior. Vendrían a ser como un Arancel de Referencia. El ICETEX y el Instituto de Fomento de la Educación Superior (ICFES) regulan el incremento de las UMAC a partir del costo anual de las matrículas en las universidades públicas y privadas y el número de alumnos matriculados en ellas. Legalmente se estableció, que el incremento de las UMAC no podrá superar el Índice de Precios al Consumidor. El reglamento de la ley establece: “Los Títulos de Ahorro Educativo T.A.E. son Títulos valores nominativos de contenido crediticio, que incorporan el derecho a futuro de asegurar a su tenedor que el ICETEX cancelará en la fecha de su vencimiento y contra prestación de los cupones o el título, el valor en dinero equivalente al número de UMAC expresado en cada cupón, por el valor de la Unidad de Matrícula constante de la fecha de su vencimiento, para cubrir los costos, totales o parciales, de matrícula, de textos y de otros gastos académicos, de acuerdo con las condiciones convenidas en el momento de la suscripción y acorde con el presente prospecto.” La emisión la realiza el ICETEX. Con la venta de los TAE, en un 30% esos recursos pueden financiar préstamos educativos y en un 30% puede prestarlos a Instituciones de Educación Superior para

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proyectos de inversión. Asimismo, la legislación que dio origen a los TAE, obligó a crear un fondo de garantías, con el restante 40% de los recursos captados más un aporte estatal. Esto, con el fin de garantizar las obligaciones para con terceros, derivadas de la captación de los recursos. En Colombia se emitieron dos veces, agotándose rápidamente los stocks y se está solicitando la autorización a las autoridades financieras para hacer una tercera emisión. Es una opción interesante para ir resolviendo en el largo plazo el problema del financiamiento de la educación superior. En Chile, ante la ausencia de un organismo como el ICETEX, la Tesorería General de la República bien podría emitir este tipo de títulos para captar recursos privados para alimentar el sistema de créditos estudiantiles. Los compradores serían padres que quieren ahorrar hoy para la educación superior de sus hijos en el largo plazo (maduraciones largas o medianas, según como se estructure)13. 9.4 En Síntesis En el caso colombiano, el financiamiento de los créditos estudiantiles se hace a través de un instituto público, el ICETEX, que tiene recursos propios alimentado con donaciones por parte del Estado, préstamos contraído con organismos internacionales y la emisión de Títulos Educativos (TAE). La cobertura es reducida, alrededor del 6% de los estudiantes de nivel terciario, pero con objetivos de ampliarla a través de alianzas con las Instituciones de Educación Superior y un crédito con el Banco Mundial. Se prestará con subsidios tanto de capital como de tasa de interés. La cobranza la realiza el propio ICETEX y en convenios con entidades privadas.

10 El Caso Coreano

Corea, a pesar de ser de los tigres asiáticos, y que el 20% del Gasto público está destinado a la educación sólo gasta el 0.3% de su PGB en educación superior (16% del total del gasto en educación). Según las diversas estadísticas, en cuanto a cobertura, el sistema coreano ha sido exitoso en abarcar al conjunto de la población hasta los estudios secundarios. En cuanto a la educación superior el sistema se ha multiplicado 17 veces entre 1970 y el año 2000: de 200 mil estudiantes ha pasado a 3.4 millones en 30 años. La participación privada alcanza a más del 70% en este nivel, mientras que sólo al 40% a nivel primario y secundario.

En promedio, el 35% de los estudiantes tiene algún tipo de beca, representando éstas del orden del 14% del total de aranceles a pagar. Si se desglosa por sector de la educación superior, el 42% de los estudiantes de las Universidades públicas reciben alrededor del 18.5% de los aranceles en becas y sólo el 29% de los estudiantes del sector privado, que representan el 11% del total de aranceles. Sin embargo la gran mayoría de estas becas es otorgada según el mérito y no según situación económica, con lo que dentro de los estudiantes más pobres sólo el 29% recibe recursos de becas.

13 A principios de los años 1990 el Tesorero General de la República de la época, Humberto Vega, junto a Oscar Landerretche hicieron una propuesta en esa misma línea.

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En los años 1960 se inician los programas de créditos estudiantiles en Corea. En la actualidad, existen seis sistemas de préstamos estudiantiles. Todos tienen focos bien específicos y diversos. El programa más grande, que data de 1975, da cuenta de casi la mitad de los préstamos (46%) y es el que lleva a cabo el Ministerio de Educación, el MOE&HRD14 es para estudiantes pobres: préstamos a bajo interés a través de bancos comerciales. Los préstamos del Gobierno Coreano son de alcance nacional, lo que implica una cobertura regional y por tipo institucional universal. También existen sistemas de préstamos privados en las grandes empresas o de ONGs, pero de los cuales no hay datos sistemáticos.

Durante los años 1980 este programa creció rápidamente absorbiendo los resultados de las medidas de ampliación de la cobertura de la enseñanza media que fue una política impulsada masivamente por el gobierno.

La mayoría de los programas de crédito se vincula con bancos privados, quienes son las entidades que prestan y administran los créditos. Por tanto los jóvenes, una vez aprobado su crédito, se relacionan con los bancos. Sólo el programa KPF entrega créditos por si mismo.

El programa de la Corporación de pensiones de los empleados fiscales GEPC, es el segundo en importancia, genera el 40% de los préstamos, apunta a dichos empleados y sus hijos. Los fondos provienen del mismo Fondo de Pensiones de los Empleados Fiscales.

El programa KRF es para estudiantes pobres pero de mérito académico, con especial énfasis en estudiantes de pueblos agrícolas. Responde por el 4% del total de préstamos estudiantiles.

En el caso del programa del Ministerio del Trabajo, éste se focaliza en trabajadores industriales y también abarca al 4% del total de préstamos. Es a ellos o a sus hijos que se les presta para que estudien una carrera terciaria, así como el programa de la Asociación de Profesores (KTP) apunta hacia sus asociados y sus hijos, representando el 7% de los préstamos. The Korea Labor Welfare Corporation (KLWC) se orienta a las víctimas de accidentes industriales es un programa muy pequeño, con menos del 1% del total de préstamos.

10.1 El Caso de MOE&HR

El objetivo central de este programa es permitir a los estudiantes compartir el costo de su educación superior con el gobierno, a través de pagos futuros, cuando tengan ingresos derivados de su trabajo profesional. La prioridad son los estudiantes pobres, puesto que son ellos a los que el sector financiero coreano deja de lado. La cobertura de este programa es de 6.4% del total de estudiantes de educación superior coreano.

El gobierno coreano opera con 13 bancos comerciales. Negocia con ellos la tasa de interés y en función de su decisión de tasa final al estudiante, se determina en monto del subsidio anual. Los datos para el año 2000 indican que el subsidio a la tasa fue de casi el 50%.

Con ese presupuesto se reparten cuotas de crédito por institución de educación superior en función de su tamaño. No se realizan consideraciones de tipo de institución o zona geográfica. Al recibir ese dato,

14 Ministry or Education and Human Resources Department.

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las Instituciones de Educación Superior seleccionan a los estudiantes elegibles y los envían al Banco para la obtención de su préstamo.

Estos préstamos requieren de aval. Algunos bancos usan un sistema de seguros como garantías.

Las Condiciones del re-pago son comparativamente las siguientes:

MOE&HR KRF GEPC KTP MOL KLWC Promedio ponderado

Interés nominal

5.75% 0% 0% 0% 1% 3% 2.2%

Interés real 3.45% -2.3% -2.3% -2.3% -1.3% 0.7% -0.1% Años de pago máx.

7 8 4 4 4 4 5.5

Subsidio a la Tr sobre el total del préstamo

19% 49% 45% 45% 41% 23% 33%

Cobertura 6.4% 0.15% 6% 0.82% 0.6% 0.1% 14.07% Fuente: Anna Kim y Young Lee, UNESCO, 2002.

El cuadro anterior muestra las condiciones de repago comparativamente de los seis programas. Se puede ver que la tasa de interés máxima es la que cobra el programa del Ministerio de Educación, y es del 5.75% (cuando la de mercado es del 10.5%) mientras que los programas del Fondo de Pensiones de empleados fiscales (GEPC), el de la Fundación Coreana de Investigación (KRF), y el del Fondo de Pensiones de los profesores (KTP) no cargan intereses y en los otros dos programas son sólo de 1 y 3% respectivamente.

Dados los años de plazo para amortizar estos créditos, el subsidio implícito en cada uno de ellos y los valores se muestran en la penúltima fila: el que menos subsidio involucra es el que carga una tasa de interés más parecida a la del mercado, el programa de MOE&HRD, con un 19% de subsidio sobre el total del préstamo. Los otros casi llegan al 50% de subsidio y en promedio, se calcula un 33% del total prestado.

La última fila del cuadro muestra comparativamente las coberturas de cada programa. El programa del MOE&HRD abarca la mayor cantidad de jóvenes, con el 6.4% del total. El resto suma el 14% de los jóvenes, que son aproximadamente 488 mil beneficiarios.

11 El Caso Chileno El sistema de educación terciaria en Chile es actualmente, un sistema complejo y diversificado que comprende universidades, institutos profesionales (IP) y centros de formación técnica (CFT). En mayor o menor medida, según las instituciones, se realizan las funciones de docencia de pre y postgrado, se

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imparten cursos de formación permanente, de capacitación profesional y se realizan actividades de investigación y extensión. Es un sistema mixto en términos de propiedad, con instituciones públicas y privadas, con instituciones tradicionales que reciben aportes estatales e instituciones nuevas que no reciben recursos fiscales. Como en los otros casos vistos más arriba, la educación superior se paga. Sea ésta pública o privada, los estudiantes deben cancelar un arancel anual por su colegiatura que fluctúa entre los mil (carreras técnicas) y cinco mil dólares (carreras como medicina) al año. Las becas estatales disponibles para pre-grado benefician a alrededor de 60 mil estudiantes, 12% de la matrícula de educación superior. Las particularidades del sistema de educación superior han ido generando un sistema mixto y segmentado de financiamiento estudiantil. Por un lado, los estudiantes de las Universidades del Consejo de Rectores, las llamadas instituciones “tradicionales” tienen acceso a un crédito altamente subsidiado, en un esquema de fondeo mayoritariamente estatal pero distribuido por las Universidades que lo reciben. Por otro lado, los estudiantes de las Universidades e Instituciones de Educación Superior privadas si bien no tienen acceso a este tipo de créditos, desde 1997 cuentan con una alternativa a través de los bancos comerciales, con fondos y garantías de la CORFO, como banca de segundo piso. Los estudiantes de Instituciones de Educación Superior privadas nuevas, que no tienen posibilidades de contraer un crédito bancario por su situación de debilidad de ingresos o falta de aval, hasta ahora no han sido cubiertos por un sistema que los apoye. El proyecto de ley que se detalla al final, tiene por objetivo suplir ese vacío. 11.1 Fondos de Crédito Solidario Desde el año 1982 funciona en Chile un Sistema de Crédito para estudiantes que ha tenido varias transformaciones15. En la actualidad rige el sistema llamado de Crédito Solidario destinado a estudiantes que pertenecen al subconjunto de Universidades tradicionales, privadas y públicas del Consejo de Rectores. Este es un fondo que se alimenta de año en año de sus propias recuperaciones y con recursos frescos casi al 100% públicos y una fracción de aportes adicionales de las propias Universidades. Es decir, el origen de esos fondos en un inicio fue 100% público. Luego, cada universidad ha ido agregando adicionalmente recursos para préstamos año tras año. El origen de esos recursos complementarios proviene de lo que alcanzan a recuperar por la vía de la cobranza o de sus presupuestos propiamente y llega al 14% en promedio. Este es un crédito muy barato, de largo plazo y que significa para quienes acceden, pagar en función de sus ingresos profesionales. Es decir, sin importar el arancel cobrado por la universidad para la carrera que se estudie, este crédito se reembolsa con el 5% de los ingresos que se reciben a partir del 3er año de egresado, y por 15 años como máximo.

15 Nos referimos al crédito fiscal universitario (DFL N° 4 de 1981), crédito universitario (Ley N° 18.591 de 1987) y crédito solidario (ley N° 19.287 de 1994).

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Este es un subsidio bastante peculiar, pues no está solamente dirigido a estudiantes que actualmente son de escasos recursos, sino que después apoya más a quienes escogieron carreras que generan bajos ingresos profesionales. Dicho de otra manera, se entrega un subsidio mayor a las carreras que producen profesionales que el mercado retribuye menos. Dado el actual diseño de ese crédito, tres elementos contribuyen a su déficit permanente: el porcentaje de pago según ingreso declarado, el plazo de pago, la tasa de interés. En efecto, quienes reciben esos créditos, no todos pagan de acuerdo a la deuda contraída, sino que cancelan el 5% de sus ingresos y por un lapso limitado de tiempo: 12 o 15 años (según el monto acumulado). Al cabo de los cuales la deuda se extingue, hayan o no pagado la totalidad de su deuda. Quienes declaran ingresos elevados, dejan de pagar al momento de extinción de la deuda, que puede ser un plazo inferior a los señalados. Otro fenómeno que contribuye a la reducción de los recursos disponibles en cada uno de los Fondos, es el hecho que se cobra una tasa de interés inferior al costo de fondo del Estado (se cobra 2%). Esto implica que cada fondo “renta” un interés muy bajo que no permite multiplicar los recursos disponibles para otros estudiantes a una tasa de mercado. Cuál de los elementos es responsable de qué parte del déficit no es tan fácil de deducir. Las cifras actualmente disponibles señalan que en promedio, las Universidades recuperan el 47% de sus vencimientos anuales. Es decir, queda sin volver a los Fondos un 53% de lo que debería haber vuelto en el año. Este promedio oculta diferencias muy sustantivas entre Universidades que van desde una recuperación de un 20% hasta un 80% en algunas instituciones. La suma de los elementos del diseño señalados más los problemas en los sistemas de cobranza explican ese 53% que queda sin recuperar. Como se puede deducir, hay un subsidio “que no se ve” detrás de cada crédito entregado en las condiciones del Crédito Solidario. En un estudio realizado para estimar los recursos involucrados en ese subsidio, Larrañaga16 estima que por cada crédito el sistema entrega entre un 10% y un 75% de subsidio, según el ingreso declarado por los profesionales egresados. Un ejemplo es el siguiente: un individuo ubicado en la mediana de la distribución del ingreso del grupo profesional que se endeudó en 1 millón anuales, alcanza a pagar sólo el 56.5% del monto adeudado, recibiendo, sin saberlo, un 45% de subsidio. También se puede ver en montos per cápita: El Estado debe poner, adicionalmente a lo que el beneficiario se alcanza a dar cuenta, 2.84 millones de pesos (unos US$ 4.700 o 165 UF) en valor presente, por cada crédito entregado. Un último elemento no menor contribuye al déficit: los sistemas de gestión de cobranzas de las Universidades que tiene derecho a él, pero al cual no nos referiremos aquí. En materia de cifras, el año 2003, los fondos destinados al Crédito Solidario alcanzaron a ser alrededor de 49.3 mil millones de pesos, representando un 17 % del total destinado a la educación superior. En forma de becas, el Estado asignó para el año 2003 alrededor de 23 mil millones de pesos favoreciendo a alrededor de 40 mil estudiantes de universidades del Consejo de Rectores a través de

16 Osvaldo Larrañaga, Elementos para una Reforma del Sistema de Crédito Estudiantil en Chile. FACEA, N° 189, Universidad de Chile, 2002.

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las partidas presupuestarias del Ministerio de Educación, a las que se agregan otros 8 mil millones que favorecen a unos 20 mil estudiantes adicionales a través de las becas Presidente de la República, Primera Dama y becas Indígenas. 11.2 Los Créditos CORFO Antes del año 1997 no existían instituciones bancarias que ofrecieran créditos para realizar estudios superiores masivamente. Para estimular el crecimiento de esa oferta, la Corporación de Fomento de la Producción, CORFO, presta a bancos comerciales para que ellos entreguen créditos a estudiantes. Estos préstamos a los bancos son a una tasa baja (3 a 4%) y les permite cobrar hasta el 8,5% anual en UF. Hoy en día, por la baja de tasas, los bancos están cobrando a alrededor del 7.6%. Adicionalmente, CORFO estableció un subsidio17 para los bancos ante eventuales pérdidas por no-cumplimiento de los estudiantes. Esta garantía se entrega sólo por créditos a familias de hasta 75 UF de ingreso familiar mensual. Sin embargo se puede prestar a familias de hasta 120 UF con fondos CORFO pero sin la garantía. Algunos bancos prestan a personas por sobre estos límites con fondos propios y a su riesgo, pero esto se produce en casos muy especiales. El Suco cubre hasta el 85% de los fondos entregados para créditos de primer año y hasta 75% del resto de los fondos. Para postular, los jóvenes deben pertenecer a familias de hasta 120 UF de ingreso familiar y estudiar en una Instituciones de Educación Superior acreditada por CORFO y Ministerio de Educación (básicamente las autónomas o en avanzado proceso de autonomía). Deben presentar un aval con buen comportamiento comercial y tener ingresos mínimos para ser aceptados por los bancos. Este mínimo ha fluctuado entre las 25 y 35 UF (entre 420 mil y 600 mil según los bancos). Asimismo, se adquiere un compromiso de pago durante el período de estudios que como mínimo es una cuota de intereses. Existe un año de gracia post egreso para iniciar el pago del capital. Esta alternativa presenta como ventajas que utiliza la infraestructura de la banca comercial y su conocimiento experto de cobranza y al ser canalizados por los bancos, reduce las presiones a incumplimiento que tiene el sistema altamente subsidiado, Sus inconvenientes son en relación a los requisitos que se le imponen a los postulantes y en que es un sistema limitado en sus recursos. En efecto, los jóvenes son evaluados bancariamente, es decir, con su capacidad actual de cumplir con un pago mensual. Esto es sin tomar en cuenta que será con su trabajo profesional que podrá cancelarlo. Así, las familias endeudadas y que no pueden presentar un aval, no pueden postular. En cuanto a la disponibilidad de recursos, está limitado a lo que CORFO destine anualmente.

17 El mecanismo se llama Subsidio Contingente (Suco).

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11.2.1 Colocaciones CORFO Los recursos de CORFO colocados en el sector educación, fueron en total unos 20 mil millones, con alrededor de 4 mil millones para postgrado. El año 2002 se entregaron 10,300 créditos a través de bancos comerciales. Adicionalmente, el Bancoestado colocó el mismo año, con fondos propios, 14.470 créditos por más de 17 mil millones de pesos. Gran parte de estos créditos están acogidos a la garantía (SUCO CORFO) pues son créditos para familias de menos de 75 UF de ingreso mensual. En el año 2003 las cifras son bastante parecidas, con un crecimiento del Bancoestado a más o menos 18.000 operaciones por UF 1.500.000. Esto lleva a que en la actualidad, hay 26,755 estudiantes con créditos CORFO y Bancoestado, que representan un 5% del total de estudiantes de la educación superior. Si se comparan a los estudiantes cubiertos por el Fondo Solidario, representan un 24% de ellos. Ahora bien, si se considera que el 50% de todos los estudiantes no requieren de crédito para estudiar, esta cifra representa alrededor del 10% de los jóvenes que necesitan préstamos. Desde la creación del sistema, se ha visto un crecimiento, muy lento al principio, pero sostenidamente. El Bancoestado es el que mayor impulso le ha dado, tanto en materia de colocaciones como en número de personas.

Gráfico 3

Colocaciones Créditos Universitarios Corfo y Bancoestado

0200.000400.000600.000800.000

1.000.0001.200.0001.400.0001.600.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

UF

BHIF CORPBANCA CREDITO E INV

DESARROLLO SANTANDER ESTADO

El siguiente gráfico muestra el aumento de beneficiarios atendidos por el sistema desde 1997. A la fecha se registra una acumulación de 42.267 beneficiarios por los bancos privados y por el Bancoestado 48.481. En total, han sido 91.748 operaciones cursadas. En términos de recursos, las colocaciones de parte de los bancos privados han sido 3.935.688 UF, por el Bancoestado, 3.622.582. En total, 7.558.270 UF colocadas desde el inicio del sistema.

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Gráfico 4

Nº Beneficiarios Crédito Universitario Corfo y Bancoestado

05.000

10.00015.00020.00025.00030.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Nº personas BHIF CORPBANCA CREDITO E INV DESARROLLO SANTANDER ESTADOTOTALES

11.3 Un Modelo Alternativo en discusión parlamentaria Este proyecto busca generar los mecanismos de financiamiento y la institucionalidad requerida para apoyar de manera permanente el acceso al financiamiento de estudiantes que, teniendo las condiciones académicas requeridas, no pueden obtener avales privados para financiar sus estudios.

11.3.1 El Modelo de Financiamiento Para estos efectos, se sientan las bases de un sistema que intermedie recursos desde el mercado de capitales hacia los estudiantes, en condiciones que permitan la devolución de estos fondos en concordancia con el incremento futuro de sus ingresos. El modelo de financiamiento es mixto por etapas: En primer lugar, uno o más bancos con los que se haya llegado a un convenio, provee los fondos temporalmente, emite los pagarés y entrega los recursos para las matrículas y aranceles de los jóvenes que se hayan beneficiado con un crédito. En segundo lugar, una vez completado el ciclo de préstamos para un año calendario específico, el Estado recompra toda la cartera otorgada. En tercer lugar, a través de una entidad especializada se estructura un bono cuyos activos subyacentes son la totalidad de esa cartera y se securitiza en mercado de capitales, es decir, se licuan los créditos para obtener fondos para una segunda vuelta. El ciclo puede resumirse así: las instituciones financieras interesadas en participar de este sistema, ofrecen créditos a estudiantes, el Estado les recompra la cartera y a su vez, con esa cartera se refinancia en el mercado de capitales vía la securitización. Esos recursos sirven para prestarle a nuevos jóvenes el año siguiente.

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11.3.2 Los Riesgos y Las Garantías Cualquier sistema de crédito se basa en su capacidad para recuperar los mismos a través de un eficiente sistema de cobranza. Allá apuntan todo el conjunto de restricciones que se imponen en el mercado financiero para otorgarlos. Por lo tanto, los sistemas de evaluación de ese riesgo son claves. En el caso de créditos a estudiantes además, se enfrentan dos riesgos: 1) el riesgo de que el joven no termine sus estudios y por tanto, eleve su probabilidad de morosidad. 2) el riesgo que al titularse, no tenga ingresos para servir su deuda. Si además esos mismos créditos se usarán como mecanismo de refinanciamiento de nuevos créditos, sin presionar gasto fiscal o sin requerir aportes extras pasado el período de acumulación inicial, se debe disponer de un sistema que de tranquilidad y sea atractivo para quien decida invertir en ellos. El éxito de este sistema dependerá de un esfuerzo conjunto de todos los actores involucrados. Es así como las instituciones educacionales participantes deberán garantizar el riesgo académico de sus estudiantes, inversionistas institucionales deberán aportar los recursos, el Estado deberá aportar garantías que reduzcan el riesgo de los créditos y los estudiantes deberán asumir responsablemente el cumplimiento de las obligaciones financieras contraídas. Sólo este conjunto de esfuerzos garantizará la sustentabilidad en el tiempo de este sistema.

11.3.3 La Propuesta La propuesta consiste en un modelo de crédito estudiantil con garantías de los propios beneficiarios, del Estado y las instituciones de educación superior (IES). Específicamente, (a) las IES garantizan el riesgo académico, entendido como el riesgo que el alumno por razones de vocación o fracaso estudiantil abandone la carrera que está estudiando; (b) el Estado garantiza el riesgo de incumplimiento de los egresados; (c) los jóvenes firman un pagaré con un mandato de descuento por planilla a sus empleadores y a Tesorería General del República, para que retenga de su devolución de impuestos la parte que le corresponde pagar dentro del año. Los créditos pueden ser canalizados y administrados a través de los bancos u otras entidades que se creen para tales efectos, quienes podrán cobran una comisión por originarlos y administrarlos (cobranza)18. Pero es la Entidad de Crédito Estudiantil quien define las características de estos créditos, buscando los mejores arreglos institucionales para sus beneficiarios. Es decir, el proceso de otorgamiento del crédito estudiantil se independiza de las decisiones tradicionales de los bancos en cuanto a quienes son sujeto de crédito y se define sobre la base de criterios ajustados a las Políticas de Financiamiento a la Educación Superior. La asignación del crédito se produce en forma centralizada, atendiendo a criterios socio- económicos y académicos (bases para mantener la garantía estatal) y preferentemente académicos (instituciones de

18 En USA el sistema funciona en base a empresas llamadas “Servicers”. Son entidades especializadas que se dedican a administrar los créditos. En ciertos casos incluso están ubicados físicamente en las propias IES, como una ventanilla mas de los tramites de admisión que deben realizar los alumnos al matricularse. Gestionan créditos cuyos fondos proviene de diferentes fuentes.

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educación superior); no se añaden a estos, criterios bancarios (como posiblemente ocurriría si son los bancos quienes otorgan los créditos, aún con fondeo CORFO). Así, los plazos y condiciones de los créditos son diseñados en forma nacional. Al securitizar, el financiamiento para los siguientes años académicos proviene de inversionistas de largo plazo y no de los fondos fiscales. 11.4 En Síntesis Con la implementación del nuevo sistema, Chile contará con tres sistemas de financiamiento a la Demanda por estudios de educación superior. Cada uno de ellos está dirigido a un grupo de estudiantes cuyas características están dadas por el tipo de institución en la que estudian y por el nivel de ingresos familiares. El nuevo modelo implica un salto cualitativo para todos los actores:

• Para los jóvenes que no tenían acceso a ningún tipo de financiamiento de sus estudios, con este sistema lo tendrán.

• Para las Instituciones de Educación Superior, contarán con un modelo de financiamiento que depende fuertemente de sus decisiones acerca de las políticas de ingreso.

• Para el Estado, reducirá las presiones por ingentes recursos frescos cada año. Su aporte se limitará en un principio a proveer de fondos para iniciar el sistema. Luego apoyará marginalmente los aumentos en los volúmenes de créditos entregados tanto por el crecimiento de la población como por la ampliación paulatina de la cobertura de educación superior. Su rol será mayoritariamente respecto a las garantías.

Este es un sistema que para la obtención de los recursos de préstamos, descasará fuertemente en las garantías estatales. Pero no todo lo que el Estado deba pagar en garantías será irrecuperable, pues el sistema de cobranza se basará en un esquema privado, donde los jóvenes sabrán de antemano que deberán honrar sus compromisos, y sólo en casos extremos de incapacidad real de pago la garantía actuará como un subsidio expost, una vez comprobada su vulnerabilidad en el mercado del trabajo. Con este sistema, es esperable que se complete la parte de la demanda por educación superior que había quedado sin ningún apoyo para el financiamiento de sus estudios, y con ello se avance en mayores grados de equidad en el país.

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12 Conclusiones El financiamiento de la educación superior es un tema de mucha actualidad y se ha ido constituyendo en un importante desafío de equidad para todos los países. Fuera de los europeos, donde aún la educación superior es en gran medida gratuita, la gran mayoría ha ido adoptando la modalidad de una educación superior pagada por sus beneficiarios. Al mismo tiempo, han implementado sistemas de crédito que permiten a los jóvenes sin ingresos suficientes para pagar por ella, contar con alternativas para su financiamiento. En ninguno de los casos estudiados se encontró que el mercado haya resuelto solo este problema. Más bien lo contrario: en general los sistemas de crédito estudiantil empezaron siendo fuertemente estatales y han ido progresivamente incorporando al sector privado. Es el caso chileno en particular, donde la existencia de los créditos CORFO, institución estatal que otorga fondos y garantías para que bancos privados presten, ha permitido incrementar en un 50% la matrícula con financiamiento crediticio de los estudios superiores. Un elemento interesante de destacar aquí es que los sistemas de crédito funcionan en países muy diferentes entre si, en los cinco continentes. Países con participación estatal muy elevada en la economía nacional o muy baja, países donde el Estado tiene un rol muy fuerte en el financiamiento de la educación superior (USA) o muy débil (Corea). Puede sorprender el caso norteamericano donde la educación superior es totalmente privada y con elevados costos para los estudiantes, el grado de involucramiento del Estado en el sistema. En efecto, se vio que el 2.4% del PIB norteamericano se destina a la educación superior y de esto una buen parte se destina a diversos tipos de ayudas estudiantiles, a través del Estado Federal así como de los Estados descentralizados. Tienen políticas diferenciadas por tipo de población atendidas y elevados niveles de subsidios a la población de menores recursos. Esto se traduce en tres grandes programas estatales canalizados a través de agencias privadas o instituciones financieras con diversidad de condiciones, tasas, plazos para los alumnos. La cobertura es la mayor registrada: 45% de los estudiantes de educación superior acceden a financiamiento. Por el contrario, en países de bajo gasto público en educación superior como Colombia, Chile y Corea, también existen sistemas de crédito estudiantil con diversas coberturas: 6%, 24% y 14% respectivamente por lo que no se puede atribuir el impacto sólo a la cantidad de recursos fiscales involucrados. Con respecto al tipo de población atendida por estos sistemas de créditos, se puede decir que hay dos grandes criterios: el de sistemas con exigencias y sistemas abiertos. En los sistemas con exigencias, éstas son de dos tipos: académicas y económicas, predominando las consideraciones de tipo económicas, es decir, se le presta si demuestra que no puede pagar. En los sistemas abiertos como el norteamericano, los préstamos sin exigencias suelen ser sin subsidios y en los con exigencias, demostrar tanto necesidad de apoyo económico como el cumplimiento de requisitos académicos mínimos. En la gran mayoría se exige estar matriculado en una Institución de Educación Superior para poder postular. Otra característica que vale la pena destacar es que los sistemas en general se fundaron sobre instituciones que financian y coordinan el proceso de otorgamiento de crédito a estudiantes como los

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latinoamericanos: ICETEX, CONAPE, dos de las 31 instituciones que existen en 14 países y Sallie Mae en los Estados Unidos. Diferente al caso chileno o al caso Coreano, los cuales no descansan sobre una institución sino sobre procesos presupuestarios del fisco con Instituciones de Educación Superior particulares en un caso o en procesos de garantías descentralizadas en el otro. Es interesante destacar aquí la experiencia latinoamericana de problemas de gestión y déficit severos de estas mismas instituciones. La historia ha mostrado que estos déficit fueron gestados en gran medida por los conceptos que estaban involucrados en las décadas anteriores en relación al crédito educativo. La confusión entre becas y créditos, fue facilitada por la idea de la gratuidad de la educación superior emulando la situación europea, pero sin los presupuestos fiscales de esos países. Con ello, durante mucho tiempo no se asumió que dólar que no se recuperaba era dólar que se dejaba de prestar a otro estudiante. Sin embargo su acercamiento a una verdadera gestión financiera de los recursos desde la década anterior ha permitido sacarlos adelante, lo que ha conllevado beneficios para los propios estudiantes que cuentan con fondos crecientes y no decrecientes como antes. Por último, en este recuento es importante destacar al coexistencia de múltiples sistemas sirviendo a diferentes poblaciones de estudiantes, como en Corea, donde existen seis sistemas, en USA, donde hay múltiples, en Chile, donde habrán tres. Además, en los países coexisten sistemas con subsidio y sin subsidios, gestionados por el sector privado y por instituciones públicas. A su vez, esta coexistencia hace que los estudiantes tengan múltiples tipo de préstamos estudiantiles y en su mayoría, puedan escoger lo que más les acomoda: de corto, mediano y largo plazo, con pago de intereses mientras estudia o con capitalización de esos intereses. Muchos exigen aval, sólo los estratos desfavorecidos acceden sin aval. En cuanto a las condiciones de plazo y tasas, hay que destacar que Chile presenta una situación muy ventajosa en materia de bajas tasas y largo plazo. En general, en los sistemas estudiados el mayor plazo es de diez años (salvo Australia que es hasta que se consuma la deuda) y en Chile éste se eleva a quince años. El porcentaje de los ingresos que se paga también en bajo (5%) comparado con el 16% de Colombia o los sistemas con cuotas fijas en los que puede llegar a ser el 25% de los ingresos. En el sistema público chileno además, los jóvenes no requieren de aval. Por último, un elemento común es que los sistemas de crédito exigen a las Instituciones de Educación Superior participantes, que sean acreditadas de una u otra forma. Es decir, hay algún tipo de selección de las casas de estudio en las cuales los jóvenes tienen créditos y eso se relaciona con los mecanismos de regulación que cada nación haya definido. Los sistemas pues, dependen tanto de los recursos involucrados como de la manera cómo los países deciden resolver su desafío de facilitar a todos los jóvenes, el acceso a la educación superior.

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13 Cuadro comparativo con algunas variables claves de los sistemas de financiamiento estudiantil

Institución País

Tipo Institución

Fuente Financiamiento

Requisitos a IES

Requisitos a estudiantes

% cobertura Monto de Préstamos

Tasa interés (Nominales)

Forma repago Plazo repago

ICETEX Colombia

Público sin fines lucro

• Propios • transferencia

pública • Fondos en

Administra- ción

Instituciones acreditadas (ley en trámite). Nuevo programa: Instituciones de Educación Superior deben poner una parte del crédito: 25% del total prestado en promedio, en iguales condiciones que ICETEX.

Rendimiento académico. Exige aval a estratos 3 a 5 (más pobres exentos). Con subsidio a estratos 1 y 2 contra trabajo social o reembolso del préstamo

6% del total. 12,000 nuevos al año (46% de la demanda)

15% al 100% de los costos de matricula y también para sostenimiento. Nueva línea incluye subsidio para estratos pobres.

22%, nominal =12% real, (menor a comerciales) capitaliza intereses. Diferenciada según estratos de ingresos: 1,2 3 tasa = 12%, 4,5,6 = 18%. Interés mora: 22% anual. Se pagan intereses durante período de estudio y el año de gracia.

Cuota fija o % ingreso, < o = 16% de sus ingresos. Seguro desempleo.

3 tipos: corto plazo, se paga durante el período de estudios; mediano plazo, se paga el 50% durante el período de estudios y el resto cuando se termina la carrera, en un período igual al de los desembolsos; y largo plazo, se paga a partir de la terminación de la carrera o la suspensión, en el doble de años estudios. Un Año Gracia.

Fondos de Crédito Solidario (FCS) Chile

Sin institución central

Mixta público y privado, para Universidades del Consejo de Rectores

1) FCS Sólo acceden Universidades del Consejo de Rectores

Sólo demostración de necesidad económica y estar matriculado en Instituciones de Educación

24% del total de estudiantes de educación superior matriculado en esas

Desde el 20% al 100%

2% más inflación

Contingente al ingreso, 5%

Límite por 12 y 15 años según monto de deuda.

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Institución Tipo Fuente Requisitos a Requisitos a % cobertura Monto de Tasa interés Forma repago Plazo repago País Institución Financiamiento IES estudiantes Préstamos (Nominales)

Superior. (En vías de exigir rendimiento académico)

instituciones

CORFO Chile

Pública A través de bancos comerciales con recursos y garantías estatales

Créditos CORFO todas acreditadas por Ministerio de Educación: Ues, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica

Estar matriculado en instituciones aceptadas por el Mineduc, presentar aval, umbral máximo y mínimo de ingresos

9% estudiantes de otras instituciones

Máximo préstamo US$ 4250

De mercado con tope. Actual 7% más inflación

Cuota fija Hasta 15 años

SOFES México

Privado Sociedad financiera entre 40 Universidades

• Privado • Préstamo

Banco Mundial

Estar acreditada

Estar matriculado Rendimiento Alto (70-80%). Exige Aval. Pagar estudio socio económico y del crédito. Pagar seguros e IVA de intereses.

Solo a Ues asociadas, 25,000 estudiantes

20% al 80% monto total colegiatura

UDIS +2%, no capitalizables, paga intereses mientras estudia

Cuota fija a 6 meses egreso. Con pre-pago. Si abandona, exigible de inmediato.

Doble de años de estudio

ICEP de Sonora, México

Público Sin fines lucro

Aportes estatales, comunales y privados

Estar acreditada en Comisión Educación del Estado

Estudiantesdel Estado de Sonora, desde secundaria a Postgrado

Para matrícula y sostenimiento

10%, interés compuesto

FIMPES, México

Privado Préstamo delBanco Mundial a través del Gob

Estar acreditada por asociación USA

Universidadesprivadas, responsables por las deudas de sus estudiantes

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Institución Tipo Fuente Requisitos a Requisitos a % cobertura Monto de Tasa interés Forma repago Plazo repago País Institución Financiamiento IES estudiantes Préstamos (Nominales) IECE Ecuador

Pública con patrimonio propio

Fondo Público + Impuestos petróleo para estudios petroleros y geología

Nacional 7% mientrasestudia, Creciente hasta 12,8% al mes

48 meses de pago

CONAPE Costa Rica

Pública 5% de las utilidades de los bancos

Rendimientomínimo

19% paraestudios internos 24% extranjero

F(Y) = en función del ingreso

9 años

Fundayacucho Venezuela

Pública, adscrita al Ministerio de la Familia

Banco Mundial > 4% (inflación =70%)

Cuotas crecientes

HECS Australia

Autoridad Impositiva. Es un sistema de contribución diferida a los costos de la educación superior

Fondos Públicos

Haber recibido cupos

Ser ciudadano australiano o residente permanente. Estar matriculado en un “higher education award course”.

Nacional, importante cobertura

Para todo tipo de estudios superiores incluido, diplomados (cortos) y doctorados. Se contribuye en f(carga académica)

IPC, sin intereses

Se paga según ingreso, deuda tributaria obligatoria

Pagos se inician cuando contribuyente alcanzó cierto nivel de ingresos, hasta que consume la deuda

Corea

6 Programas estatales

Bancos comerciales con subsidios y garantías fiscales

No tienen Méritos académicos y necesidad económica

14% del total de estudiantes de educación superior

Para aranceles y mantenimiento

0% a 5.75% nominal, con lo que varias tienen interés negativo. El subsidio asociado es en promedio del 33% del crédito .

Cuotas fijas con 1 o 2 años de gracias

De 4 a 8 años

• MOE&HR Pública BancosComerciales

No tienen Necesidad económica, seleccionan IES

6.4% 5.75% Cuotas fijascon dos años de gracia

Igual número de años de estudios: 2 o 4.

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Institución Tipo Fuente Requisitos a Requisitos a % cobertura Monto de Tasa interés Forma repago Plazo repago País Institución Financiamiento IES estudiantes Préstamos (Nominales)

• MOL Ministerio del Trabajo

Publica 13 Bancoscomerciales con garantía estatal proveniente del Fondo de seguro para desarrollo habilidades vocacionales

Trabajadoresindustriales y sus hijos, sin aval desde 2002.

0.6% Aranceles yseguros estudios 2 a 4 años (no doctorados)

1% Cuotas fijascon dos años de gracia


• GEPC Fondo de Pensiones de empleados fiscales

Pública

Parte de los Fondos de Pensiones de trabajadores del Estado

Instituciones seleccionadas, solo estudios universitarios (no técnicos)

Necesidad económica, selección centralizada de beneficiarios

4% 0% Cuotas fijascon dos años de gracia


USA

Varios sistemas

Necesidadeconómica

45% total de estudiantes

Subsidio del33% en promedio

• FFELP: Satfford Loans con y sin subsidio

Privadas Privados usanprogramas estatales de garantías y subsidios cuando corresponden.

Existe límite máximo de morosidad en los pagos de alumnos aceptable, si sobrepasa, deja de ser elegible.

Estar matriculado, Académicos mínimos. Deben pagar 3% del préstamos al Gobierno Federal y 1% al Estado, por costos administrativos y de garantía.

Límitesanuales y totales por estudiante

T-bill +1.7% durante estudio y gracia (si es subsidiado, lo paga el Estado, sino, los capitaliza). T-bill +2.3% período de pago

Eligen cuota fija o fracción del ingreso, con pagos parciales o totales sin multa. Mínimo pago = 600 US$ al año.

Hasta 10 años, con posibilidad de reducir o suspender pagos por motivos pre-establecidos. 6 Meses gracia.

• Perkins Loans

Privadas Recibencuotas reducidas. Deben seleccionar a los más necesitados

Necesidad económica. No pagan gastos.

Máximo US$4000 año y US$ 20.000 en total

5% fijo.No pagan intereses mientras estudian

Elegible cuota fija o fracción del ingreso, con pagos parciales o totales sin multa. Mínimo pago = 480 US$ al año

Hasta 10 años, con posibilidad de reducir o suspender pagos por motivos pre-establecidos. 9 meses de gracia.

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Bibliografía

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Sistemas De Financiamiento Estudiantil Comparados