Servicios de Policía Comparados

Prohibida su reproducción sin permiso de sus autores

1

Servicios de Policía comparados

Universidad de Leicester Facultad de Ciencias Sociales

Departamento de Criminología

Ut Vitam Habeant

“Para que tengan vida”

Copilación y Traducción de:

Carlos Guillermo Blanco Comandante Mayor (R)

Máster en Ciencias en Liderazgo y Gestión Policial [email protected]

[email protected]

Índice general Pág. SERVICIOS DE POLICÍA COMPARADOS 2

Introducción 2 Realizar la investigación internacional sobre la Policía 2 Definiciones de servicio de policía (policing) 4 El surgimiento de la policía moderna 5 Sistemas policiales en todo el mundo 6 Presiones para la convergencia 8 Cuestiones clave en el Servicio de Policía: Una revisión internacional 9 Discusión 10 Lectura adicional 11 Bibliografía 11

SISTEMAS DE SERVICIOS POLICIALES COMPARADOS: BUSCANDO EL MODELO CONTINENTAL… 15 Introducción 15 Modelos para la policía pública 16 Figura 1 – Modelos de los primeros sistemas policiales modernos 17 La base de la legitimidad 17 Estructuras policiales 18 Funciones policiales 21 Sumario 22 Notas 23 Referencias 23


2

SERVICIOS DE POLICÍA COMPARADOS La meta es introducir al lector/estudiante en el servicio de policía en un contexto internacional. Los objetivos son: Investigar y comparar diferentes sistemas policiales en todo el mundo. Examinar las presiones hacia la convergencia entre diferentes sistemas policiales. Proporcionar una revisión internacional de las cuestiones claves del servicio policial. Introducción. Hasta hace relativamente poco la mayor parte de las composiciones escritas -y, de hecho, las investigaciones- sobre el servicio de policía se centraron en la situación en Inglaterra, Gales y los Estados Unidos. En este último país hubo renuencia a investigar sobre el servicio de policía en otras sociedades. En Gran Bretaña los autores, sin una literatura ‘de cosecha propia’ establecida -hasta los años ochenta-, tendieron a transportar el material de los Estados Unidos al otro lado del Atlántico sin tener en cuenta que los factores internos (a la policía) y externos (sociopolíticos) pueden ser muy diferentes para hacer arriesgadas comparaciones simplistas. Incluso ahora, los autores británicos tienden a ignorar el hecho que los sistemas policiales de Escocia, Irlanda del Norte e Islas del Canal son bastante distintos y que, cuando hablamos o escribimos acerca de ‘nuestra propia’ policía, realmente nos limitamos a Inglaterra y Gales. Es sorprendente la carencia de una dimensión comparada internacional. Las ciencias sociales, y la sociología en particular, fueron desarrolladas por varios teóricos que usaron las condiciones sociales en diferentes sociedades como el punto de partida desde el cual sonsacaron similitudes y diferencias clave entre sociedades. Marx, por ejemplo, miró la relación entre los medios de producción en las sociedades y los conceptos de clase y poder; Durkheim consideró la naturaleza del orden social en las sociedades pre-industriales e industriales; y Weber explicó el surgimiento del capitalismo en unas sociedades pero no otras, en términos de diferentes religiones/ideologías. Lo que esos autores estaban haciendo, en esencia, era identificar las variaciones en las condiciones sociales y en las instituciones sociales, y usar el método comparativo como un medio para la explicación. Muchas de esas mismas ventajas pueden ser atribuidas a una perspectiva internacional sobre el servicio de policía. Primero, una revisión del servicio policial en otras sociedades nos da una amplia perspectiva; nos ayuda a apreciar que las modalidades de servicio policial que tenemos en Inglaterra y Gales no son la única opción; que en otras sociedades, muchas similares a la nuestra, la policía es organizada diferentemente, es responsable en mayor o menor grado o en distintas formas, y se espera que lleve a cabo varias responsabilidades diferentes. En este contexto es notable que la investigación de Posen (1994) sobre las tareas centrales del servicio policial, supuestamente configuradas para permitir que el gobierno recomiende la disociación y la privatización de tareas marginales que la policía moderna no podría cumplir, ignoró deliberadamente la evidencia de otras sociedades donde, como veremos, las funciones policiales y sus roles a menudo son más amplias. Habiendo establecido el escenario e identificado puntos de similitud y diferencia, entonces los investigadores pueden explicar porqué los sistemas policiales, o rasgos específicos del servicio policial, se han desarrollado de modo diverso en distintas sociedades. Por ejemplo, en Escocia la policía ha sido tradicionalmente responsable ante el procurador fiscal -cuyas responsabilidades abarcan decisiones judiciales-, mientras que en Inglaterra y Gales no fue así sino desde 1986 (aún así, más diluido) cuando fue establecido el Servicio de Fiscalía de la Corona (Crown Prosecution Service); ello puede ser explicado en términos de la influencia de Francia sobre el sistema legal escocés. Por supuesto, también plantea la cuestión de porqué los sistemas francés e inglés son tan diferentes. Así, habiendo intentado explicar las diferencias entre las dos sociedades, quisiéramos ampliar la explicación y sostener que los diversos tipos de sociedades, medidas en términos de factores sociopolíticos, desarrollo económico, cultura, etc. producen diferentes modalidades de servicio policial. En este nivel, pasamos una considerable distancia desde los primeros teóricos de la sociología; ahora estamos en la cuestión práctica de preguntar hasta qué punto las experiencias internacionales pueden ser usadas para mejorar nuestra propia policía. Igualmente, sin embargo, una comprensión más clara de la relación entre servicio de policía y sociedad puede fortalecer tales recomendaciones prácticas. Realizar la investigación internacional sobre la Policía. Los primeros teóricos de la sociología prácticamente ignoraron cualquier análisis del servicio policial y no fue sino hasta el trabajo de David H. Bayley (nació en 1933) que se hizo un serio intento académico para teorizar acerca de la policía en un contexto internacional. El trabajo original de Bayley (1969) se centró en la policía de India. Luego comparó el sistema policial japonés y el norteamericano (1976). Más recientemente, produjo dos textos que intentan una comprensión del servicio policial a través de varios países (1985, 1994).


3

Sin embargo, como señala Mawby (1990), muchos de los primeros trabajos internacionales sobre la policía eran escritos por profesionales y administradores. Raymond Blaine Fosdick (1883-1972), por ejemplo, quien trabajó como administrador en el Departamento de Policía de Nueva York, hizo una gira por Europa a comienzos del siglo XX. Su texto, publicado en 1915 y posteriormente reeditado (Fosdick 1969), usa sus discusiones con oficiales superiores de la policía en varios países como la base para el desarrollo de una clasificación de los sistemas policiales, contrastando sistemas de Europa continental con aquellos de Inglaterra y Gales y los Estados Unidos. Sin sorprender, su trabajo es algo superficial, pero no tuvo rival por más de 40 años. Interesante fue otro intento para clasificar los sistemas policiales, proporcionado más tarde por otro profesional, esta vez un administrador colonial británico, Sir Charles Joseph Jeffries. Basado en su experiencia práctica en diferentes partes del Imperio Británico, Jeffries (1952) identificó un tipo específico de sistema policial, el modelo colonial, que argumentó fue creado para Irlanda y probó ser tan exitoso que se aprobó, en la modificación, conforme se expandiera el Imperio Británico. Fosdick y Jeffries proporcionan ejemplos de trabajos de profesionales. Siguiendo la guía de Bayley, más recientemente varios académicos han centrado su atención en el servicio policial en diferentes sociedades. Por supuesto, no son necesariamente comparativos, pero escritos de este tipo a menudo proporcionan medios para que otros establezcan comparaciones. Esto es especialmente así cuando el autor es un forastero, que explícita o implícitamente escribe sobre su conocimiento de diferentes sistemas policiales. El trabajo de Bayley (1969, 1976) en India y Japón es un buen ejemplo de los beneficios de tal análisis. De modo similar el amplio trabajo de Punch (1979, 1985) sobre la policía holandesa, el análisis de Brady (1982) sobre China y las recientes discusiones de la situación sudafricana por Brogden y Shearing (1993) y Brewer (1994) brindan buenos ejemplos de este tipo de análisis. Además los forasteros son, en cierto sentido, menospreciados (ver más abajo). Varios estudios hacen comparaciones más directas entre diferentes países. Por ejemplo, Miller (1977) examina la aparición de la policía moderna en el siglo XIX en Londres y Nueva York. Emsey compara Francia con Londres en el periodo 1750-1870. Las comparaciones contemporáneas de países con una serie de similitudes y diferencias claves también son brindadas por Brady (1981) -para China y Cuba- y MacKenzie y Gallagher (1989) para Inglaterra, Gales y los Estados Unidos. Otros han tomado un aspecto particular del servicio policial, como la policía del orden público (Bowden, 1978; Brewer y otros, 1988) o la rendición policial de cuentas (Bayler, 1983; Fogel, 1987) e intentan comprender y beneficiarse de tales contrastes. Mientras que la investigación de este tipo se está haciendo más y más común, el hecho que mucha de ésta es de muy reciente origen se debe mucho a las dificultades intrínsecas de llevar a cabo la investigación policial internacional. Al menos cuatro dificultades pueden ser identificadas, que podemos etiquetar como los problemas de los datos, la definición, la falibilidad del experto y el método comparativo en sí mismo. Primero vamos a considerar los problemas concernientes a los datos disponibles. En Inglaterra y Gales, si queremos realizar un análisis del servicio policial, podemos recurrir a varias fuentes primarias y secundarias; pero no están necesariamente disponibles en otros países. Por supuesto, la estadística criminal, los reportes policiales anuales y la documentación política y parlamentaria pueden ser accesibles en la mayoría de las sociedades industrializadas occidentales. ¡Pueden ser muy accesibles también! Sin embargo, incluso esos datos básicos pueden ser más difíciles de obtener en sociedades menos desarrolladas. Hasta hace poco, incluso las estadísticas criminales eran inaccesibles en la mayoría de las sociedades socialistas. Sin embargo, esas fuentes son sólo el punto de partida para cualquier análisis serio del servicio policial. Considere qué tan adecuado sería basar un análisis de la policía inglesa en registros de este tipo, sin una revisión de la multitud de estudios de investigación llevados a cabo en los últimos 30 años. Más aun, como la mayoría de los investigadores internacionales carece de recursos para concretar su propia investigación, tal vez todo lo que está disponible sean los datos secundarios. El resultado es que los datos, en los que se basa el análisis comparativo internacional, son frecuentemente inadecuados. Un segundo problema relacionado concierne a la cuestión de la definición. Está bien establecido que las definiciones de delito varían entre sociedades. Como veremos, así ocurre con las definiciones de policía y trabajo policial. Los investigadores entonces están en una posición difícil, donde a menudo no se compara con su semejante, o incluso pueden no ser conscientes de las diferencias que existen. Tome por ejemplo la cuestión aparentemente simple del número de policías en la sociedad. ¿Debemos comparar los números de la población, o índices de criminalidad, o comparar gastos en la policía con el PBI, gastos en otros servicios públicos, o qué? ¿Y tiene algún sentido decir que, por ejemplo, Alemania tiene una tasa de policías mas alta que Inglaterra, si la policía alemana tiene una mayor cantidad de responsabilidades? O, si estamos interesados en el balance de género, una lectura superficial de los datos de la policía israelí podría mostrarnos que hay relativamente más mujeres-policías en ese país, mientras que una


4

revisión más estrecha sobre cómo es definida la policía nos muestra que los guardianes de tráfico (predominantemente mujeres) son contadas como policías en Israel pero no en Inglaterra y Gales. Esos problemas no son insuperables. Podemos ser capaces de realizar investigaciones en diferentes países para complementar fuentes secundarias, y podemos desenredar problemas de definición. Sin embargo, hay varios problemas asociados con ser un experto en un país o países, además del propio, que incorporan dificultades prácticas de acceso al material, barreras lingüísticas, tiempo, etc. pero que además incluye la casi imposibilidad de convertirse en un experto externo, una meta que incluso es menos posible si incrementamos el número de países estudiados. Déjenos tomar dos ejemplos para ilustrar esto. Primero, la controversia que rodea el análisis del sistema suizo llevado a cabo por un norteamericano (Clinard, 1978) y un académico danés (Balvig, 1988). En su primer trabajo Clinard (1978) ha sostenido que Suiza es uno entre un pequeño número de sociedades altamente industrializadas con bajas tasas de crimen. Criticando esto Balvig (1988), sobre la base de un trabajo de un mes en Suiza, argumentó que la tasa del crimen suiza no era particularmente baja pero que, en un intento por presentar una ‘imagen de Blanca Nieve’, el sistema de justicia criminal suizo fue orientado a ocultar la verdadera extensión del delito. Este análisis fue, en su turno, criticado por un criminólogo suizo:

La investigación comparada en criminología es difícil y consume tiempo, no es un campo diseñado para estudios rápidos y fáciles. La tarea más difícil puede ser superar las barreras lingüísticas, ya sea mediante el aprendizaje de lenguas extranjeras o apoyándose en personal contratado y/o en la visión de los expertos… Balvig por lo tanto, no estaba ansioso por escuchar lo que los expertos de Suiza podrían haber sido capaces de decirle, pero desafortunadamente tampoco le preocupó aprender lenguas suizas. El resultado es una serie de tergiversaciones… Dado que es imposible señalar todos los errores en un examen, el lector debe ser advertido que las secciones sobre estadísticas, sobre los estudios de auto-informe, sobre la política de inmigración y el estatus de los extranjeros, sobre el crimen de cuello blanco, y sobre el rol jugado por los medios, son seriamente defectuosos (Killias, 1989:301).

Por supuesto, es fácil referirse a esos peligros y decir que el estudio de Balvig era severamente defectuoso –metodológicamente- debido a sus propias deficiencias como investigador. Sin embargo los investigadores forasteros con credenciales académicas considerablemente fuertes no son inmunes a algún grado de crítica de los ‘residentes’ en el país. Así por ejemplo, en el primer libro en lengua inglesa publicado sobre la policía japonesa, Miyazawa (1992) argumenta que Bayley (1976) fue confrontado con la imagen pública de la policía japonesa o la fachada [tatemae, 建前, comportamiento y opiniones que uno despliega en público] antes que con la realidad [honne, 本音, los verdaderos sentimientos y deseos de una persona]. Su propia investigación, en consecuencia, demuestra cómo la intimidación de la policía a los sospechosos, la corrupción y las prácticas ilegales no son solamente rasgos comunes de la policía japonesa, sino de la cultura ocupacional policial y un sistema legal conservador que realmente facilita tales prácticas. Una dificultad muy diferente, al llevar a cabo una investigación internacional, es endémica para el método comparativo en sí mismo. Es decir, si vamos a elaborar comparaciones entre sistemas y luego vamos a explicar diferencias en el servicio policial, ¿sobre qué bases deberíamos estar haciendo comparaciones? En un nivel, podemos distinguir acorde a una tipología de sistemas policiales. Ya nos hemos referido al modelo continental y al modelo colonial de servicio policial y discutiremos éstos, y otros, con más detalle luego. Pero también podríamos querer relacionarlos con otras maneras, más generales, de clasificar sociedades. Por ejemplo, siguiendo a Cole y otros (1988) podemos hacer una distinción acorde a la tradición legal del país. O podemos desear usar una tipología política, comparando quizás democracias capitalistas, sociedades socialistas, dictaduras de derecha, etc. Sin embargo, como ilustra la investigación sobre China, hay marcadas diferencias entre sociedades socialistas urbanas/industriales y rurales/industrializándose por lo que podemos sentir que ese nivel de desarrollo o urbanización es un componente crucial en cualquier categorización. Quizás inevitablemente, mientras no haya una manera ‘correcta’ de clasificar sociedades, dentro de una serie de permutaciones podemos desear limitar las comparaciones a aquellas que son factibles; en otras palabras, tratando de no comparar sistemas policiales en sociedades totalmente diferentes sino, en cambio, comparar la situación en sociedades que tienen algunas similitudes y algunas diferencias. Así el estudiante que compara el servicio policial entre, por ejemplo, China y Alemania, puede encontrar que las diferencias son tan grandes que eliminan cualquier beneficio potencial. Definiciones de servicio de policía (policing). Identificamos las cuestiones de definición como un problema clave en la investigación comparativa. Igualmente, señalamos que nuestra comprensión de los temas claves del servicio policial puede ser estrecha si nos concentramos exclusivamente en la policía inglesa y asumimos que ‘eso es todo acerca del servicio policial’. De hecho la palabra policía, derivada de la griega politeia [πολιτεία], originalmente era aplicada a los


5

instrumentos generales de gobierno, de policía del Imperio Romano; posteriormente, en Europa en el siglo XVII, estaba cargada con un mandato mucho más amplio que el que hoy conocemos como servicio de policía. La visión estrecha es ilustrada en la revisión de Cain (1979) de la investigación policial en ese momento, donde ella señaló que mientras numerosos académicos escribieron acerca de la policía, pocos la definieron. Con posterioridad, ella definió policía en términos de su práctica clave, mantener el orden que aquellos que lo sostienen definen como apropiado (Cain, 1979:158). Mientras que las definiciones ofrecidas por otros como Bayley (1985:7) difieren en parte de esto, la mayoría incorpora tres elementos: [i] Función: el servicio policial se centra, aunque no exclusivamente, en el mantenimiento del orden y la regulación de normas. [ii] Estructura: el servicio policial es llevado a cabo por individuos específicos, organizados con el fin de cumplir esas funciones. [iii] Legitimidad: sustentando esta estructura u organización está la supervisión de la policía por alguna autoridad ‘política’. Usando esa triple distinción, Mawby (1990) sostiene que los diferentes sistemas policiales pueden ser comparados acorde a la naturaleza precisa de la función, estructura y legitimidad de la policía. Esto es, mientras la policía es la encargada de mantener el orden, en algunas sociedades ellas están predominantemente preocupadas en sofocar los disturbios políticos, en algunas incorporan una serie de responsabilidades administrativas, mientras que en otras están asociadas con varias tareas de bienestar. De manera similar, la estructura y organización de la policía varía, por ejemplo, en términos de si son un cuerpo local o nacional, si incorporan rasgos militarizados, etc. Finalmente, la medida en que la policía es responsable, y la fuente de su legitimidad, difiere entre sociedades. El surgimiento de la policía moderna. Si adoptamos una definición amplia de servicio policial (policing), ¿significa que la policía es una característica inevitable de todas las sociedades? Sorprendentemente, no. El antropólogo Malinowski (1926) halló poca evidencia de policías en las sociedades primitivas, y mientras Hoebel (1961) argumenta que esto es en cierto sentido resultado de una aproximación estrecha de miras -donde los ejemplos de una ‘policía’, que es muy diferente en las sociedades industriales, pueden ser pasados por alto-, además proporciona ejemplos de sociedades sin policía. Las sociedades esquimales, por ejemplo, eran muy dependientes de la auto-ayuda, mientras que los ifugao [Ifugao es una provincia de Filipinas cuya capital es Lagawe] trataron con conflictos a través de procedimientos civiles con mediadores de alto estatus, pero no tenía un cuerpo de policía. Más aun, Schwartz y Miller (1964) reconocieron, al revisar 51 sociedades pre-industriales, que alguna forma de policía puede ser distinguida en sólo una minoría. Sin embargo, conforme se desarrollan las instituciones sociales con más complejidad, con escritura, dinero, propiedad sustancial y permanente y gobernantes especializados nombrados por mérito, se forman las instituciones legales, incluyendo la policía. Un ejemplo de ello es el sistema de policía basado en la comunidad de la Inglaterra pre-industrial que Critchley (1978) describe y puede ser hallada, con notables variaciones, en la mayoría de las sociedades en una etapa similar de desarrollo. Mientras que numerosos autores, sobre todo Reiner (1992) y Brogden y otros (1988) han considerado porqué tales instituciones fueron transformadas en sus modernas contrapartes, Bayley (1985) considera primero cuál fue la precisa transformación de su naturaleza. En otras palabras, ¿qué es eso de la moderna policía –en todas sus variedades- que la distingue de la policía de las sociedades preindustriales? Argumenta que la policía moderna puede ser distinguida en tres niveles: [i] Especialización: el servicio policial se convierte en un trabajo de tiempo completo, con la policía concentrada en tareas concernientes a la regulación y el orden. [ii] Profesionalización: el servicio policial se convierte en una habilidad que requiere crecientes grados de capacitación, en una organización que es cada vez más compleja y burocrática. [iii] Carácter público: el Estado toma la responsabilidad de supervisar y controlar a la policía. Una vez hecho esto, y siguiendo el análisis de Monkkenon (1981) del servicio policial de EEUU del siglo XIX, Bayley ve la aparición de la policía moderna como una respuesta al problema percibido (de crimen, desorden y conflictividad) donde la naturaleza precisa de la respuesta, o la solución, tiene que ser vista en el contexto de nuevas reformas de la administración urbana. Si era cada vez más especializada, profesional y públicamente responsable, es poco


6

sorprendente hallar que las formas a tiempo parcial, amateur y privada de ejecución de la ley eran consideradas inadecuadas. Pero si esta es la forma y la explicación para la policía moderna, ¿qué hay acerca de los sistemas de servicio policial post-modernos? En muchos sentidos, las dimensiones que Bayley distingue no pueden ser vistas meramente en términos de progreso. Por lo tanto la policía es posiblemente menos especialista, menos profesional y menos pública que hacen unos años atrás. Presenciar el creciente papel de los civiles en Inglaterra y Gales en años recientes; llamadas para un regreso a la policía comunitaria con policías más genéricos y menos especialistas; intentos del gobierno para implicar al público en el servicio policial en mayor medida (¿por ejemplo ‘caminando con un propósito’?); argumentos recientes a la luz de la investigación de Posen (1994) que un nivel más bajo de patrullaje policial debe ser introducido (Cassel, 1994); y la rápida expansión del servicio policial privado (Johnston, 1992). El hecho que el servicio policial puede tomar una variedad de formas en una sociedad, mucho menos en una serie de países, nos traen de nuevo a la cuestión de la diferencia, o quizá a variaciones sobre un tema. Sistemas policiales en todo el mundo. Se hizo referencia a los llamados sistemas de servicio policial continental y colonial. En Europa continental los estados desarrollados muy centralizados, con amplios sistemas de administración, incorporaron funciones de orden público a partir del siglo XVII (Chapman, 1970; Raeff, 1975). En Francia existió una policía centralizada y militarizada incluso antes, con una policía separada para París creada en el siglo XVII (Emsley, 1983; Stead, 1983). Si bien una decisión temprana en 1789 del gobierno revolucionario fue abolir este viejo sistema policial, casi inmediatamente fueron establecidas nuevas versiones de las viejas instituciones. Joseph Fouché, por ejemplo, nombrado por Bonaparte en 1799 como Ministro de la Policía Central, se jactaba de que sus agentes le proporcionaban mucha información para controlar al populacho. El reporte de Fosdick (1969) de la policía continental a comienzos del siglo XX es el primero de muchos intentos de identificar características claves de los sistemas policiales de Europa continental (ver por ejemplo Bayley, 1975; Fijnaut, 1990; Mawby, 1990; 1992). En función de las dimensiones descritas antes, Mawby (1990) argumenta que los sistemas policiales continentales pueden ser caracterizados como: [i] Estructuralmente más centralizados y militarizados. [ii] Funcionalmente, poniendo mas énfasis en tareas políticas y administrativas. [iii] En términos de legitimidad, más estrechamente ligados al gobierno y menos responsables ante el público o la ley. Sin embargo, hay marcadas variaciones entre países (Mawby, 1992). Por ejemplo, el sistema holandés no era excesivamente centralizado y los cambios recientes lo hicieron más parecido a Inglaterra y Gales (Interpol, 1992) y mientras la policía sueca fue amalgamada en un cuerpo nacional en 1965, se hicieron esfuerzos en esa etapa para asegurar la continuidad de las estructuras locales de rendición de cuentas (Akermo, 1986). Más aun, mientras que la policía francesa, italiana y española puede tradicionalmente ser identificada más completamente con el modelo, en cada caso el mantenimiento de al menos dos fuerzas policiales les permitió a los gobiernos asegurar que ninguna institución acumulara mucho poder. Sobre todo, aunque hay marcadas diferencias entre la policía de Inglaterra y Gales y sus contrapartes del continente, hay además considerables diferencias entre las naciones de Europa continental (Mawby, 1992). El otro sistema policial consistentemente reconocido en la literatura es el modelo colonial. En muchos sentidos corresponde al modelo continental, que no es de extrañar teniendo en cuenta que gran parte de la estructura legal y administrativa de los estados europeos se basó en las primeras instituciones romanas, donde los romanos mismos eran colonizadores. Además es importante tener presente esto, ya que nos recuerda que los británicos ¡no fueron los únicos colonizadores! Sin embargo, mientras que los franceses transportaron su estructura policial centralizada y militarizada por todo su imperio, el gobierno británico supuestamente creó un tipo diferente de servicio policial para su imperio, uno que era más apropiado para el control de la población subyugada. El modelo que usó fue uno establecido primeramente en Irlanda (Tobías, 1977) donde la policía no podía confiar en el consenso público. Usando de nuevo el modelo de Mawby (1990), la policía colonial podría ser caracterizada como: [i] Estructuralmente más centralizados y militarizados; por ejemplo, armados y viviendo como unidades en barracas. [ii] Funcionalmente, dándole más prioridad a las tareas de orden público, pero también teniendo varias responsabilidades administrativas. [iii] Derivando su legitimidad de sus amos coloniales más que de la población autóctona.


7

Otra vez, uno no debe exagerar las diferencias. Brogden (1987) por ejemplo ha argumentado que hubo considerable intercambio entre la policía inglesa y sus primos coloniales. La táctica para el control de los disturbios es un ejemplo reciente de métodos desarrollados en las colonias, que fueron trasladados a Inglaterra; la toma de huellas dactilares –desarrollada primero en India- es un primer ejemplo. Igualmente, en dos excelentes textos recientes editados por Anderson y Killingray (1991, 1992) varios historiadores han hecho hincapié en el alcance de la diversidad en cuestiones del servicio policial a través de todo el imperio, sobre todo donde las condiciones locales llevaron a refinar el proyecto original y donde los actores locales claves adoptaron diferentes prioridades. Claramente las viejas colonias, donde el énfasis estaba en proporcionar servicio policial para las poblaciones migrantes dominantes, desarrollaron diferentes combinaciones de servicio policial. En EEUU por ejemplo, mientras que los primeros policías fueron armados, preocupaba que la policía no sustituyera al gobierno británico como una agencia de control central/externo; esto previno la creación de cualquier significativa policía nacional. Incluso hoy, mientras algunas fuerzas policiales especializadas existen y el FBI cubre el crimen interestatal, la mayoría de los delitos es tratada por uno u otro de una miríada de cuerpos policiales locales (Sweatman y Cross, 1989). No obstante, como lo describe Repetto (1978), en áreas donde el desorden fue identificado y la ‘amenaza’ asociada con grupos marginales de inmigrantes, fueron establecidas fuerzas policiales más parecidas al modelo colonial. De modo similar en Canadá, mientras las áreas urbanas desarrollaron dispositivos policiales más similares a los de Inglaterra o EEUU, el control de la masa de la tierra rural donde predominaban las consideraciones políticas fue acreditada a la NWMP (luego, la RCMP, Royal Canadian Mounted Police) con sus raíces en la herencia colonial (Morrison, 1985). Incluso hoy la RCMP sigue siendo fuertemente centralizada, militarizada, multi funcional, y ampliamente protegida por los acuerdos locales de rendición de cuentas (Mawby, 1992). Pero, ¿qué hay de los otros países? Un candidato obvio para la inclusión como un sistema policial son los arreglos asociados con las sociedades socialistas, sobre todo la URSS, y de hecho varios autores han caracterizado al servicio policial de la URSS con la incorporación de una policía centralizada y militarizada, subordinada a una policía igualmente secreta y centralizada, con estrechas conexiones políticas y ninguna rendición de cuentas pública, cuyas funciones eran vastas, con la incorporación de preocupaciones por el orden público y responsabilidades administrativas (Mawby, 1992: Shelley, 1990). Sin sorprender, un cuadro similar emerge de otros países del Bloque Oriental (Fogel, 1994; Ward, 1984). Sin embargo, se puede argumentar que muchas características del servicio policial dentro del régimen soviético tienen sus orígenes en la Europa pre-socialista. Por ejemplo la Cheká (en ruso, Vserossíiskaya chrezvicháinaya komissia po borbié s kontrrevoliútsiyey i sabotázhem; en español, ‘Comisión Extraordinaria de Todas las Rusias para Combatir la Contrarrevolución y el Sabotaje’), la anterior policía secreta bolchevique que, según Kowalewski (1981), fue modelada sobre sus predecesores zaristas. También es notable que en las sociedades socialistas con poblaciones menos urbanizadas o industrializadas, como China y Cuba, la policía comparta muchas características, y también difiera en aspectos notables. Por ejemplo, hubo mucho involucramiento público en el proceso policial, incluso aunque, como en China, la línea de masas puede reflejar las preocupaciones de partido en lugar de combatirlos (Brady, 1992; Mawby, 1992). Otro ejemplo, que a primera vista parece bastante diferente, es Japón, quizá el más extensamente investigado de todos los sistemas policiales fuera de Inglaterra y Norteamérica. Con su baja tasa de delitos, Japón se ha convertido en la envidia de muchas sociedades occidentales, y mientras el servicio policial es sólo un aspecto de esto, es pertinente considerar cuánto contribuye el sistema policial de Japón a su aparente tranquilidad. Comparada con los servicios policiales anglo-americanos, quizás la característica más notable de la policía japonesa rodea a sus funciones, que abarcan una serie de responsabilidades de bienestar, y la estructura, con una policía firmemente ubicada dentro de sus comunidades. Sin embargo, como señalara Ames (1981), esto no significa –como dio a entender Bayley (1976) – que la policía era localmente responsable. Reflejando a la sociedad japonesa, la policía era una organización centralizada y las definiciones culturales de autoridad y deber significan que la policía no es una organización públicamente responsable. Recientemente, Leishman (1994) ha proporcionado una interpretación a medio camino entre las de Ames y Bayley, y señaló por ejemplo, que en realidad la policía japonesa puede ser no más (o menos) centralizada que la policía en Inglaterra y Gales. Sin embargo, el hecho que la policía opere dentro de una cultura moldeada por el confucianismo, budismo y taoísmo, donde el deber y la obligación son subordinados centrales y correctos, sugieren que el control social en Japón es más problemático de lo que insinúa Bayley (ver además Miyazawa, 1992) y que la policía japonesa puede compartir muchas características con sus vecinos geográficos y culturales. Así, por ejemplo, China puede ser vista como una sociedad cuya policía ha sido modelada por los principios socialistas y la cultura asiática, y Hong Kong de modo similar puede evidenciar rasgos de Asia y la influencia colonial. Singapur es otro ejemplo de un sistema policial que parece combinar una orientación comunitaria con un fuerte


8

control central (Austin, 1987) y mientras la más reciente comparación de Lee entre Japón y Corea del Sur enfatiza las diferencias, también señala que:

Ambas fuerzas son naturales, jerárquicas, autoritarias, respetadas y temidas por la vasta mayoría; al contrario, incluso odiadas por las minorías políticamente progresistas (Lee, 1990:99).

Claramente todo lo que puede intentarse aquí es una amplia barredura. Sin embargo, mientras el énfasis en esta sección ha sido sobre la variedad de diferentes arreglos de servicios policiales en diferentes países, también es importante destacar similitudes cuando ocurren. En esencia, podemos argüir de un lado que ciertos factores han influido en el transporte de factores clave de la policía de una sociedad a otra; por el otro, podemos considerar cuán lejos los cambios futuros minimicen probablemente las diferencias entre países. Presiones para la convergencia. Mawby (1990) dijo que un elemento comparativo internacional de las prácticas policiales es inevitable, debido a uno o más de cuatro procesos: emigración, conquista, unión y adopción. Un examen más detenido de esos cuatro procesos ayuda a enlazar muchos de los temas discutidos hasta aquí en un contexto donde el cambio es crucial. Primero, la influencia de los emigrantes. Cuando la gente migraba de un país a otro, llevaban inevitablemente con ellos en su ‘bagaje’ las culturas de su casa y creaban nuevas instituciones reflejando experiencias pasadas. En términos del servicio policial fue muy notable en el pasado, donde, por ejemplo, los emigrantes hacia Norteamérica adaptaron medios para tratar con el conflicto y el desorden que han prevalecido en Inglaterra, Francia o en otra parte y los aplicaron a nuevas circunstancias. En Estados Unidos el concepto de posse [Posse comitatus, en los países anglosajones, un grupo de hombres convocados para ayudar al cumplimiento de la ley] era de origen anglosajón y podría decirse que el sistema actual de procesamiento público es más cercano a las originales justicias de paz que la estructura que posteriormente apareció en Inglaterra y Gales. Mientras que los modernos sistemas policiales fueron creados algo más tarde, Miller (1977) sugiere que la policía metropolitana de Londres proporcionó un modelo para sus contrapartes en Nueva York. De modo similar la influencia francesa puede ser hallada en el sistema policial original de Nueva Orleáns (Emsley, 1983) y Canadá en Quebec (Kelly y Kelly, 1976). La influencia de una cultura sobre otra es más marcada a través del proceso de conquista. Ya hemos señalado la influencia del Imperio Romano (ver además Kelly, 1987) y de los poderes coloniales británico y francés. Más aun, es evidente que la influencia rusa en los sistemas policiales de la posguerra en Alemania Oriental (Cullen, 1992), Polonia, Checoslovaquia y Hungría (Fogel, 1994) fue considerable y ¡puede ser descrito más fácilmente como el resultado de la conquista más que de una fraternal influencia! La expansión japonesa en el siglo XX también se refleja en su influencia sobre el servicio policial. Por ejemplo el sistema pao-chia o baojia de servicio policial vecinal local adoptado por Mao estaba basada en aquel desarrollado antes por los japoneses (Salaff, 1967), y Lee (1990) detalla las maneras en las cuales los invasores japoneses modificaron sus arreglos planificados en casa para encajar en el ambiente coreano. La ocupación japonesa de Singapur y Hong Kong durante la Segunda Guerra Mundial también dejó su marca en los desarrollos policiales de posguerra. Una cuestión clave es cómo influyen los cambios en la policía cuando decaen los conquistadores. Es de relevancia actual en Europa central y oriental (ver mas abajo) y en las sociedades post-coloniales, donde intentan adoptar el servicio policial consensuado a menudo fundado sobre un legado de dominación y opresión. En esos casos el sistema de servicio policial impuesto por los opresores fue bien establecido. En otros, las influencias externas fueron abandonadas con mayor facilidad. Por ejemplo el Japón de posguerra pronto ‘modificó’ los arreglos del servicio policial local impuesto por McArthur (Ames, 1981) y mientras los ingleses, franceses y norteamericanos intentaron crear una fuerza policial alemana a su propia imagen, ésta estaba condenada al fracaso (Bayley, 1979). El reporte de Fairchild (1988) del amoldamiento de la policía de la posguerra proporciona fascinantes detalles del intercambio entre los requerimientos de los Aliados y la casi inamovible encarnación de la cultura alemana. A primera vista el proceso de unión, o fusión, puede ser visto como menos controversial y que permite la armoniosa adopción de prácticas policiales. Este no es necesariamente el caso, sin embargo, como indica la controversia actual sobre el retorno de Hong Kong a China, y muchos pueden argüir que la situación allí será más parecida a la conquista, donde las instituciones chinas son impuestas en Hong Kong sin consenso. En menor medida, lo mismo puede decirse para aplicar a Alemania donde tras la reunificación las instituciones legales, políticas y económicas de Alemania Occidental fueron transferidas al este sin mucha consideración en cuanto a si hubo ventajas en los últimos sistemas que pudieran retenerse (en el contexto de las políticas de bienestar ver por ejemplo a Lorenz, 1991).


9

Una disposición ligeramente diferente existe donde la unión se refiere no a la creación de una nueva nación sino a la unión o refuerzo de los cuerpos internacionales con consecuentes presiones para la armonización de políticas y prácticas entre naciones. La Comunidad Europea es un ejemplo de ello, donde los años recientes han visto varios movimientos hacia una mayor cooperación policial, especialmente relacionada con el crimen internacional (Benyon y otros, 1993; Fijnaut, 1993; King, 1995). El Grupo TREVI (cooperación policial y judicial europea) por ejemplo, fue establecido en 1975 como un mecanismo de cooperación originalmente interesado en el terrorismo pero diversificándose luego para cubrir drogas, crimen organizado, cuestiones de orden público, asuntos de alta tecnología, etc. El Acuerdo de Schengen proporciona otra fuente de cooperación, donde la relajación de los controles de las fronteras internas es compensada por una mezcla de políticas incluyendo aquellas en relación con la policía, facilitar el derecho de persecución inmediata (hot pursuit), mejorando las redes de comunicaciones transfronterizas y la creación de un nuevo Sistema de Información de Schengen (SIS). Más cooperación entre las policías de la Comunidad Europea ha sido realzada con el establecimiento de una Oficina Central de Investigación Criminal Europea, que está directamente vinculada al Servicio Nacional de Inteligencia Criminal [NCIS, disuelto en 2006 y reemplazado por la SOCA] en Inglaterra y Gales. En tanto que ninguna de esas medidas en si mismas sugieren que estamos en la ruta hacia un sistema policial europeo estandarizado, como señala Mawby (1992), los supuestos problemas del crimen internacional son usados a veces por los defensores británicos de un servicio policial nacional, que facilitaría la cooperación internacional así como pondría a la policía inglesa más en línea con el aparente (pero no necesariamente cierto) modelo europeo de policía centralizada. Otro proceso hacia la convergencia de relevancia actual es el de la adopción, esto es, adaptar ejemplos de mejores prácticas de otra parte. Como ya ha sido señalado, esto es más difícil de lo que parece a primera vista. Ya que la policía está consagrada en la estructura sociopolítica y la cultura de la sociedad, trasplantar ejemplos que parecen funcionar en una sociedad y esperar que sean exitosos en un contexto diferente es problemático. Es instructivo señalar que cuando los japoneses, durante el período Meiji, miraron modelos en Occidente para moldear su nuevo sistema policial, vieron los sistemas más centralizados de Francia y Alemania como los más adaptables a la manera japonesa (Westney, 1982). Otros ejemplos contemporáneos de intentos de adaptar sistemas casi completos de otros países pueden ser hallados en Europa central y oriental donde, desde la caída del Bloque Oriental, países como Polonia, Hungría y la República Checa han mirado a Occidente por ideas sobre cómo remodelar sus policías y alejarse del proyecto soviético (Mawby, 1995). Cuán amplia será cualquier transformación es cuestionable, al menos en parte porque la anterior tradición en tales países era la de un sistema continental que compartía muchas características con el modelo socialista. Fogel (1994) proporciona un informe reciente sobre los cambios que han tenido lugar que sugieren que los cambios periféricos, tales como la adopción de uniformes menos militarizados, y el reemplazo del personal pueden ser más fáciles de implementar que los cambios estructurales más fundamentales. La noción de usar el sistema policial de otro país como un modelo para transformar el propio es obviamente ambiciosa e inusual. Los ejemplos más comunes de adopción se relacionan con características específicas del servicio policial. Por ejemplo, las iniciativas norteamericanas de vigilancia vecinal fueron importadas a Canadá (Nuttall, 1988) y a Inglaterra y Gales (Bennett, 1987). En efecto, no nos centramos precisamente sobre la policía en total sino sobre las características particulares del servicio policial que son más fáciles de apreciar y son de importancia para el análisis internacional. Cuestiones clave en el Servicio de Policía: Una revisión internacional. Es poco sorprendente que cuando se revisan asuntos policiales de actualidad en Inglaterra y Gales, muchos de ellos preocupan también en otros países. Por ejemplo, el lugar y el rol de la mujer en la policía ha estado en el centro del debate en Estados Unidos, donde han sido evaluados métodos alternativos para mejorar la situación (Alder, 1990; Heidensohn, 1992), y la experiencia holandesa de despliegue poco frecuente de oficiales femeninas (van der Poel y Punch, 1981) ha sido transformada a través varias políticas proactivas recientes (Cadman, 1991). En un contexto muy diferente, mientras van Dijk (1985) era capaz de argüir, al criticar el tratamiento policial a la victimas de delitos que, ‘a los oficiales de policía se les debe enseñar que sus modales de oficina son tan importantes para las víctimas como los modales de cabecera de los doctores lo son para los pacientes’, y los documentos del Consejo de Europa y de las Naciones Unidas reflejan la tradicionalmente pobre calidad de los servicios policiales en este aspecto; un examen de las experiencias holandesa, norteamericana y británica nos permite valorar el uso de circulares o entrenamiento adicional como medios para mejorar estos asuntos (Mawby y Walklate, 1994). Esto plantea una segunda cuestión. Es decir, al evaluar los diferentes problemas que enfrenta la policía inglesa, puede ser ventajoso mirar al exterior para ver si (y cómo) otros países han manejado exitosamente ese asunto. Como se señalara, el debate reciente sobre las tareas centrales del servicio policial ha sido notable por la carencia de un elemento comparativo. En otros aspectos, sin embargo, la discusión tiene en cuenta ejemplos internacionales. Por ejemplo, los debates recientes sobre la conveniencia de armar a la policía inglesa fueron conducidos contra el telón de


10

fondo de la falta de relación aparente entre la tasa del delito de un país y si su policía está armada o no y otros problemas creados cuando la policía está armada (ver por ej: Binder y Scharf, 1982; Fyfe, 1981, 1988; McKenzie y Gallagher, 1989; Geller, 1982; Hackler y Janesse, 1985; Swanton, 1985). Claramente toda una serie de temas actuales del servicio policial son tan relevantes en un contexto internacional como lo son localmente. Si deseamos comprender el dramático incremento del servicio policial privado, (Johnston, 1992), es importante darse cuenta que es una tendencia común en la mayoría de las sociedades capitalistas occidentales, y de paso en Europa oriental también. Si estamos preocupados acerca del rol de la policía en situaciones de orden público, es importante ver hasta qué punto las diferencias en otras partes en entrenamiento, despliegue, etc. (Brewer y otros, 1988; Roach y Thomaneck, 1985) producen resultados distintos. Cuando consideramos la importancia de las subculturas ocupacionales dentro de la policía (Reiner, 1992), puede ser útil preguntar hasta qué punto la estructura y el contenido de tales subculturas son reproducidos en otras sociedades. Y si a la policía británica se le impide golpear, podemos desear evaluar esta política a la luz de las experiencias del exterior donde la policía ha golpeado (Ayres, 1977; Clark, 1975; Pfuhl, 1983; Takala y otros, 1979). Esto plantea una dificultad en la investigación internacional a la cual también se ha aludido, a saber, el problema de la definición. Por ejemplo, si otras naciones le permiten a sus policías formar sindicatos, ¿es esto realmente muy diferente de Gran Bretaña, o es más un asunto de diferentes maneras de definir “sindicato”? Y si deseamos evaluar los servicios policiales para las víctimas de delitos, ¿queremos decir ‘servicios a la víctima’ de los servicios policiales que están orientados hacia el bienestar, la ayuda o el apoyo para las víctimas o servicios que las víctimas mismas consideran apropiadas? Mientras podemos asumir el primero, ¡no deberíamos necesariamente esperar que las víctimas evalúen a la policía más positivamente como resultado de tales cambios! De hecho, cuando consideramos evaluar cuestiones policiales en un contexto internacional, puede ser más apropiado comenzar centrándose en la actualidad de la cuestión y seguir esto con una discusión sobre cómo pueden ser definidos los conceptos claves. Por ejemplo, al considerar al servicio policial en la comunidad, Mawby (1990) adopta una amplia definición que le permite categorizar tales iniciativas bajo cuatro títulos: participación de la policía en la comunidad; rol policial en la comunidad; participación comunitaria en el servicio policial; y ubicación del poder. Esto entones lo habilita a comparar a varios países en cada dimensión y argumentar que mientras algunos países pueden caer en los extremos de cada uno de ellos, en muchos casos las naciones parecen haber desarrollado buenos lazos policiales con la comunidad en una dimensión pero no en otra. Interesantemente, esto confirma la conclusión de Bayley (1989) de que en Australia (un país no considerado por Mawby) la vigilancia vecinal (un ejemplo de participación comunitaria en el servicio policial) es mucho mejor desarrollada que otros aspectos de la policía comunitaria. Bayley (1983) mismo, en una revisión de la rendición de cuentas policial (police accountability), identifica dos dimensiones en las cuales tal responsabilidad puede ser medida: interna/externa y especializada/no especializada. Esto proporciona una clasificación cuádruple de los mecanismos de rendición de cuentas y Bayley entonces se concentra en uno de esos, los mecanismos especializados externos. Usando material de una serie de países, argumenta que no hay una relación particular entre la extensión de tales mecanismos de responsabilidad y las estructuras políticas. Concluyó que los mecanismos externos tienen importancia simbólica pero son menos significativos para influir el comportamiento policial que los mecanismos internos. Mientras que el argumento de Bayley es contencioso, la manera en la que él claramente establece las dimensiones alternativas de la responsabilidad sin duda ayuda a la discusión de los puntos clave en su argumento. Discusión. Crear un conocimiento general de la policía en Inglaterra y Gales es una tarea suficientemente difícil. Intentar ser un experto en el servicio policial en todo el mundo es casi imposible. A menos que usted esté particularmente interesado en un país específico del exterior, entonces es probable que su principal preocupación sea cómo la comprensión del servicio policial extranjero lo ayuda a su comprensión del servicio policial ‘en casa’. Esto es pertinente en lo que se refiere a las Unidades anteriores. La historia de la policía en las sociedades angloamericanas, por ejemplo, es muy diferente de otros países, y puede querer reflejar porqué es así. De manera similar, el mayor trabajo en cultura policial, como se expresara, tuvo lugar en Gran Bretaña y Norteamérica; podemos querer considerar si esa cultura policial existe en otra parte y, de ser así, si tiene las mismas características. Igualmente, la militarización de la policía inglesa tiene más sentido si se considera en el contexto más amplio de los sistemas alternativos de servicio policial. Los posteriores capítulos sobre responsabilidad policial, privatización y servicio policial y la comunidad también pueden ser leídos a la luz del material internacional. Después de todo, un mensaje central de esta unidad es que podemos tener un mejor sentido de nuestras instituciones si tenemos políticas y prácticas alternativas contra las cuales medirlas.


11

Lectura adicional: Bayley, D. (1985) Patterns of Policing: A Comparative International Analysis, New Brunswick: Rutgers University Press. Bayley, D. (1994) Police for the Future, Nueva York: Oxford University Press. Mawby, R.I. (1990) Comparative Policing Issues: The British and American Experience in International Perspective, Londres: Routledge/Unwin. Mawby, R.I. (ed.) (1996) Policing across the World: Issues for the Twenty-first Century, Londres: UCL Press.

Bibliografía: Akermo, K.E. (1986) ‘Organisational Changes and Remodelling of the Swedish Police’, Canadian Police College Journal 10 (4): 245-63. Alder, Z. (1990) ‘Hill Street Clues; The US Record on Promoting Women’, Personnel Management, Agosto: 28-33. Ames, W.L. (1981) Police and Community in Japan, Berkeley: University of California Press. Anderson, D.M. y Killingray, D. (1991) Policing the Empire, Manchester: Manchester University Press. Anderson, D.M. y Killingray, D. (1992) Policing and Decolonisation, Manchester: Manchester University Press. Austin, W.T. (1987) ‘Crime and Custom in an Orderly Society: The Singapore Prototype’, Criminology 25 (2): 279-94. Ayres, R. M. (1977) ‘Class Studies of Police Status in Two Cities’, Journal of Police Science and Administration 5 (1): 19-31. Balvig, F. (1988) The Snow-White Image: The Hidden Reality of Crime in Switzerland, Oslo: Norwegian University Press. Bayley, D.H. (1969) The Police and Political Development in India, Princetown: Princetown University Press. Bayley, D.H. (1975) ‘The Police and Political Development in Europe’, in C. Tilly (ed.) The Formation of Nation States in Europe, Princetown: Princetown University Press. Bayley, D.H. (1976) Forces of Order: Police Behaviour in Japan and the United States, Berkeley: University of California Press. Bayley, D.H. (1979) ‘Police Function, Structure and Control in Western Europe and North America’, in N. Morris and M. Tonry (Eds) Crime and Justice: An Annual Review of Research, Chicago: University of Chicago Press. Bayley, D.H. (1983) ‘Accountability and Control of Police: Lessons for Britain’, in T. Bennet (ed.) The Future of Policing, Cambridge: Cropwood Papers, Institute of Criminology. Bayley, D.H. (1985) Patterns of Policing: A Comparative International Analysis, New Brunswick: Rutgers University Press. Bayley, D.H. (1989) ‘Community Policing in Australia’, in D. Chappell and P. Wilson (Eds) Australian Policing: Contemporary Issues, London: Butterworths. Bayley, D.H. (1994) Police for the Future, New York: Oxford University Press. Bennet, T. (1987) ‘Neighborhood Watch: Principles and Practices’, in R. I. Mawby (ed.) Policing Britain, Plymouth: Plymouth Polytechnic. Benyon, J., Turnbull, L., Willis, A., Woodward, R. y Beck, A. (1993) Police Cooperation in Europe: an Investigation, Leicester: Universidad de Leicester, CSPO.


12

Binder, A. y Scharf, P. (1982) ‘Deadly Force in Law Enforcement’, Crime and Delinquency 28 (1): 1-23. Bowden, T. (1978) Beyond the Limits of the Law, Harmondsworth: Penguin. Brady, J. P. (1981) ‘The Transformation of Justice under Socialism: The Contrasting Experiences of Cuba and China’, The Insurgent Sociologist 10: 5-24. Brady, J. P. (1982) Justice and Politics in People´s China: Legal Order as Continuing Revolution, Nueva York: Academic. Brewer, J. D. Guelke, A., Mume, J., Moxon-Browne, E. y Wilford, R. (1988) The Police, Public Order and the State, Londres: Macmillan. Brewer, J. D. (1994) Black and Blue: Policing in South Africa, Oxford: Clarendon Press. Brogden, M. (1987) ‘The Emergence of the Police – The Colonial Dimension’, British Journal of Criminology 27 (1): 4-14. Brogden, M. y Shearing, C. (1993) Policing for a New South Africa, Londres: Routledge. Brogden, M., Jefferson, T. y Walklate, S. (1988) Introducing Police work, Londres: Unwin Hyman. Cadman, G. (1991) ‘Going Dutch or Equality’, Police, June: 16-17. Cain, M. (1979) ‘Trends in the Sociology of Police work’, International Journal of the Sociology of Law 7: 143-67. Cassel, Sir J. (1994) Independent Committee of Inquiry into the Role and Responsibilities of the Police, Londres: Police Foundation. Chapman, B. (1970) Police State, Londres: Pall Mall Press. Clark, G. (1975) ‘What Happens When the Police Strike?’, en W. J. Chambliss (ed.) Criminal Law in Action, Santa Bárbara: Hamilton. Clinard, M. B. (1978) Cities with Little Crime: The Case of Switzerland, Cambridge: Cambridge University Press. Cole, G. F., Frankowski, S. J. y Gertz, M. G. (Eds) (1987) Major Criminal Justice Systems: A Comparative Study, Beverley Hills: Sage. Critchley, T. A. (1978) The History of Police in England and Wales, Londres: Constable. Cullen, P. (1992) The German Police and European Co-operation, Edimburgo: Universidad de Edimburgo, Departamento de Políticas. Dijk, J. van (1985) ‘Research and the Victim Movement in Europe’, Council of Europe, Research on Victimisation, Estrasburgo: Consejo de Europa. Emsley, C. (1983) Policing and its Context, 1750-1870, Londres: Macmillan. Fairchild, E. S. (1988) German Politics, Springfield: Charles C. Thomas. Fijnaut, C.F.C.F. (1990) ‘The Police and the Public in Western Europe: A Precarious Comparison’, Police Review 63 (4): 337-45. Fijnaut, C.F. (1993) ‘The Schengen Treaties and European Police’, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice 1. Fogel, D. (1987) ‘The Investigation and Discipline of Police Misconduct: A Comparative View – Londres, Paris, Chicago’, Police Studies 10 (1): 1-15.


13

Fogel, D. (1994) Policing in Central and Eastern Europe, Helsinki: Heuni. Fosdick, R. B. (1969) European Police Systems, Montelair: Patterson Smith. Fyfe, J. J. (1981) ‘Observation on Police Deadly Force’, Crime and Delinquency 27 (3): 376-89. Fyfe, J. J. (1988) ‘Police Shootings: Environments and License’, en J.E. Scott y T. Hirschi (Eds) Controversial Issues in Crime and Justice, Beverly Hills: Sage. Geller, W. (1982) ‘Deadly Force: What We Know’, Journal of Police Science and Administration. Hackler, J. J. C. y Janessen C. L. (1985) ‘Police Killings in Perspective’, Canadian Journal of Criminology 27 (2): 227-32. Heidensohn, F. (1992) Women in Control? The Role of Women in Law Enforcement, Oxford: Clarendon Press. Hoebel, E. A. (1961) The Law of Primitive Man, Cambridge: Harvard University Press. INTERPOL (1992) ‘Netherlands’, Police, Noviembre: 20-21. Jeffries, S. C. (1952) The Colonial Police, Londres: Max Parrish. Johnston, L. (1992) The Rebirth of Private Policing, Londres: Routledge. Kelly, M. A. (1987) ‘Western Civilization’s First Detectives’, Police Studies 10: 36-41. Kelly, W. y Kelly, N. (1976) Policing in Canada, Toronto: Macmillan. Killias, M. (1989) ‘Review of the Snow White Image’, British Journal of Criminology 29 (3): 300. King, M. (1995) ‘Police Co-operation and Border Controls in a “New” Europe’, en L. Shelley y J. Vigh (Eds) Social Change, Crime and the Police, Chur, Switz: Harwood Academic. Kowalewski, D. (1981) ‘China and the Soviet Union: A Comparative Model for Analysis’, Studies in Comparative Communism 14 (4): 279-306. Lee, S. Y. (1990) ‘Morning Calm, Rising Sun: Character and Policing in South Korea and in Japan’, Police Studies 13.3: 91-110. Leishman, F. (1994) ‘Under Western Eyes: Perspectives on Policing and Society in Japan’, Policing and Society 4: 35-51. Lorenz, W. (1991) ‘Merger or Takeover?’ Social Work Today, 2 May: 18-19. McKenzie, I. K. y Gallagher, G. P. (1989) Behind the Uniform: Policing in Britain and America, Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf. Malinowski, B. (1926) Crime and Custom in Savage Society, Londres: Paul, Trench and Trench. Mawby, R. I. (1990) Comparative Policing Issues: The British and American Experience in International Perspective, Londres: Routledge/Unwin. Mawby, R. I. (1992) ‘Comparative Police Systems: Researching for a Continental Model’, en K. Bottomley, T. Fowles y R. Reiner (Eds) Criminal Justice: Theory and Practice, Londres: BSC/ISTD. Mawby, R. I. (1995) ‘Changing the Police: Preliminary Thoughts as Eastern Europe Moves West’, en L. Shelley y J. Vigh (Eds) Social Change, Crime and the Police, Chur, Suiza: Harwood Academic. Mawby, R. I. y Walklate, S. (1994) Critical Victimology, Londres: Sage.


14

Miller, W. R. (1977) Cops and Bobbies: Police Authority in New York and London, 1830-1870, Chicago: University of Chicago Press. Miyazawa, C. P. (1992) Policing in Japan: A Study on Making Crime, Nueva York: Sunny Press. Monkkonen, E. (1981) Police in Urban America, 1860-1920, Cambridge: Cambridge University press. Morrison, W. R. (1985) Showing the Flag: The Mounted Police and Canadian Sovereignty in the North, 1894-1925, Vancouver: University of British Columbia Press. Nuttall, C. P. (1988) ‘Crime Prevention in Canada’, en T. Blage y M. Shaw (Eds) Communities and Crime Reduction, Londres: HMSO. Pfuhl, E. (1983) ‘Police Strikes and Conventional Crime’, Criminology 21 (4). Poel, S. van der y Punch, M. (1981) ‘Everybody’s Watching: Policewomen in Amsterdam’, Police Review, 12 de junio: 1142-4 y 1173-5. Posen, I. (1994) ‘What is Policing?’ Police Review, 11 de febrero: 14-15. Punch, M. (1979) Policing the Inner City, Londres: Macmillan. Punch, M. (1979) Conduct Unbecoming: the Social Construction of Police Justice and Control, Londres: Tavistock. Raef, M. (1975) ‘The Well-Ordered Police State’, American Historical Review 80 (5): 1221-43. Reiner, R. (1992) The Politics of the Police, Brighton: Wheatsheaf. Repetto, T. A. 81978) The Blue Parade, Nueva York: Free Press. Roach, J. y Thomaneck, J. (Eds) (1985) Police and Public in Europe, Londres: Croom-Helm. Salaff, J. (1967) ‘The Urban Communities and Anti-City Experiment in Communist China’, China Quarterly, 29: 82-109. Schwartz, R. D. y Miller, J C. (1964) ‘Legal Evolution and Societal Complexity’,American Journal of Sociology 70: 159-69. Shelley, L. I. (1990) ‘The Soviet Militsiia: Agents of Political and Social Control’, Policing and Society 1 (1): 39-56. Stead, P. J. (1983) The Police of France, Londres: Macmillan. Swanton, B. (1985) ‘Shootings of Police Officers: American and Australian Hypotheses’, Police Studies 8 (4). Sweatman, B. y Cross, A. (1989) ‘The Police in the United States’, Criminal Justice International 5 (1): 11-18. Takala, H., Makinen, T. y Siren, R. (1979) ‘The Police Strike in Finland’, en J. Knutsson y otros (Eds) Police and the Social Order, Estocolmo: National Swedish Council for Crime Prevention. Tobias, J. J. (1977) ‘The British Colonial Police: An Alternative Police Style’, en P. J. Stead (ed.) Pioneers in Policing, Maidenhead: Patterson Smith. Ward, R. H. (1984) ‘Police and Criminal Justice in Hungary’, Police Studies 6: 31-4. Westney, D. E. (1982) ‘The Emulation of Western Organizations’ in Meiji Japan: The Case of the Paris Prefecture of Police and the Keishi-do’, Journal of Japanese Studies 18 (2): 307-42. Fuente consultada: Traducción -del idioma inglés- de la Unidad 6 (Comparative Policing), del Módulo 4, páginas 167 a 193, de la Maestría en Ciencias en Estudios de Justicia Criminal, exCentro para el Estudio del Orden Público, Universidad de Leicester (Inglaterra). Publicado con permiso de la Universidad de Leicester (según nota de Adrián Beck, Jefe del Departamento de Criminología), que mantiene los derechos de autor de este material.


15

SISTEMAS DE SERVICIOS POLICIALES COMPARADOS: BUSCANDO EL MODELO CONTINENTAL…

Rob I. Mawby, Ph.D. Introducción. La relación entre los llamados sistemas de servicios policiales anglosajón y continental es de particular relevancia, no solo en el contexto de esta conferencia sino también de cara a la futura estructura política de Europa. La cooperación más estrecha entre países dentro de la Comunidad Europea, ilustrada específicamente a través de mecanismos como el Grupo TREVI, está reflejada actualmente en las proposiciones para terminar con los controles de fronteras dentro de la comunidad en 1992, y plantea varias cuestiones en cuanto a las diferencias legales, procesales y de implementación entre estados miembros, incluyendo por ejemplo el medio a través del cual los diferentes sistemas policiales interactúan entre sí (Alderson, 1988; Cannings, 1991; Kattan, 1990). Al mismo tiempo, la perspectiva de la expansión de la Comunidad Europea de incluir más países escandinavos, la incorporación de fiat (de hecho) de Alemania Oriental, y la posibilidad de las sociedades ‘poscomunistas’ de Europa oriental de hacer contactos mas estrechos con Europa occidental [1] enfatiza la necesidad de un análisis académico mas detallado en el campo del servicio policial comparado. Mirando fuera de Inglaterra y Gales, las discusiones contemporáneas implican un grado de ironía. A fines del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX, el debate concerniente a las innovaciones en la policía estaba enclavado dentro de un supuesto generalmente aceptado de que los males de la llamada policía continental, personificada por la experiencia francesa, pesan considerablemente más que las ventajas (Critchley, 1978; Radzinowicz, 1956; Reiner, 1985). Interesantemente algunos reformadores sociales y penales, como Colquhoun y Chadwick, encontraron al sistema francés más agradable, pero la visión informada más amplia parece haber sido que la libertad de la tiranía de un estado policial era preferible a la libertad de la amenaza de la delincuencia. Por lo tanto, cuando fue promulgada la legislación en el siglo XIX, la estructura del servicio policial que apareció en Inglaterra y Gales, y de hecho en Escocia, era de fuerzas uniformadas, desarmadas y locales, las cuales, mientras podrían ser dirigidas por antiguo personal militar, ciertamente no estaban dominadas numéricamente por ellos (Critchley, 1978; Steedman, 1984; Wall, 1987). La situación en Irlanda -y desde 1920 en Irlanda del Norte- era, por supuesto, completamente diferente y formó la base para un estilo colonial de servicio policial (Brewer y otros, 1988; Mawby, 1990; Tobías, 1977). Aparte de eso, el sistema policial de las Islas Británicas fue considerado por muchos comentaristas como cualitativamente diferente del de Europa continental. Por supuesto, los críticos han sostenido siempre que las diferencias en las estructuras policiales nos pueden inducir a error al asumir que las diferencias en las prácticas policiales son mayores de lo que son de hecho. Sin embargo, recientemente, las críticas adicionales se han centrado en los cambios estructurales y procedimentales que pueden indicar convergencia; o, dicho más emotivamente, señalar el cambio hacia un ‘estado policial’ [2]. Ciertamente, hubo marcados cambios en el balance entre el control local o central del servicio policial (Fielding, 1991). Así el gobierno central, responsable del 51% de los gastos policiales que tiene la titularidad de la evaluación, el monitoreo y el conjunto de los estándares (Comisión Auditora, 1990; Ministerio del Interior, 1983; Horton, 1989; Sinclair y Miller, 1984), trató de imponer mayor influencia, como de hecho ocurre en otros lugares [3]. Paralelo a esto, las organizaciones basadas centralmente, como la Inspectoría de Policía de Su Majestad (HMIC, Her Majesty’s Inspectors of Constabulary), la Asociación de Jefes de Policía (ACPO) y el Centro de Información Nacional (National Reporting Centre), han actuado, tanto independientemente como con la aprobación del Ministerio del Interior, para imponer estándares nacionales y ayudar a la cooperación inter-fuerzas. La creación del Servicio Nacional de Inteligencia Criminal (NCIS*, National Crime Intelligence Service) en junio de 1991, anuncia una punta más en la escala a favor del comando central.

[Nota sobre NCIS: La SOCA (Serious Organised Crime Agency) opera desde el 1 de abril de 2006, por la fusión del NCIS (National Crime Intelligence Service), la NCS (National Crime Squad), la Unidad Nacional de Delitos de Alta Tecnología (NHTCU, National High-Tech Crime Unit), las secciones de investigaciones e inteligencia de Aduanas y Rentas (HM Revenue & Customs) sobre tráfico de drogas, y las responsabilidades de los Servicios de Inmigración referidas al delito migratorio organizado. La Oficina para Fraudes Serios (Serious Fraud Office) aún es una agencia separada. Cuatro años después de su creación, el Ministerio del Interior analiza crear una Agencia Nacional para el Crimen (National Criminal Agency) que quizás comience a operar en el año 2013].

Ahora existe, en efecto, más discusión que antes dentro de las policías británicas sobre las ventajas de una fuerza nacional (Mason, 1991; Tendler, 1990), así como otros aspectos de las fuerzas continentales, como las armas de fuego (Mason, 1990; Pead, 1991), la categoría de los oficiales (Ingleton, 1990ª) y la policía del orden público (Ingleton, 1990b). Sin embargo, antes que aceptemos la noción de un nuevo sistema de servicio policial monolítico europeo, dos cuestiones requieren mayor atención. Primero, debemos considerar la naturaleza precisa del sistema policial


16

continental. Segundo, debemos evaluar hasta dónde difieren los sistemas policiales en las Islas Británicas, y que previamente han diferido de éstas. En otra parte he abordado esas cuestiones centrándome en dos países de la Comunidad Europea (Francia y Holanda) y dos sistemas británicos (Irlanda del Norte y Jersey) y sugerido que hay considerables variaciones dentro del continente y dentro de las Islas Británicas (Mawby, 1991). Acá quiero mirar más ampliamente a una variedad de sistemas policiales continentales europeos, incluyendo a la Comunidad Europea y los países que no son sus miembros. Antes de hacerlo, sin embargo, es importante revalorar brevemente los modelos policiales continental y anglosajón. Modelos para la policía pública. Parte del carácter distintivo de los sistemas policiales de tipo continental que aparecieron entre los siglos XVIII y XIX, se encuentra en la definición del término ‘policía’ que, derivada de sus antepasados griego (politeia) y romano (polita), se referían a la más amplia administración del estado (Chapman, 1970; Radzinowicz, 1956; Raeffe, 1975). Así como las responsabilidades departamentales se volvieron más especializadas, aparecieron las agencias policiales con funciones más fácilmente equiparadas con la ‘policía’ tal como la reconocemos actualmente. Sin embargo, cuando a fines del siglo XVIII y comienzos del XIX los comentaristas británicos miraron a Europa, y particularmente a Francia, a los modelos de policía pública, vieron mucho de que lo deseaban evitar. Por ejemplo, la policía francesa, antes y después de la revolución, era percibida como centralizada, controlada por el gobierno, generalmente ‘encubierta’ y esencialmente preocupada con el control político, lo que se denominó ‘alta policía’. En contraste, el modelo desplegado en Inglaterra y Gales enfatizaba como predominantes a las fuerzas locales, abiertas, distanciadas mucho del control del gobierno central, con el bobby desarmado como símbolo de las tareas de prevención del delito. La distinción ganó aprobación semi-académica a comienzos del siglo XX cuando Raymond Fosdick (1969a; 1969b) hizo una gira por Europa y comparó a las fuerzas policiales europeas entre sí y con las fuerzas norteamericanas con las que estaba más familiarizado. Fosdick esencialmente admiró el llamado modelo anglosajón, preferible antes que el sistema potencialmente corrupto, políticamente controlado y basado en la comunidad de Estados Unidos (Repetto, 1978). Más aun, mientras que una lectura más estrecha del texto revela que Fosdick (1969b) estaba bien enterado de la considerable variación entre países de Europa continental, el mensaje central de su trabajo es que habían ‘dos tipos principales de organización policial, rápidamente distinguibles uno de otro -el inglés y el continental’ (Fosdick, 1969b, 140). El último se distinguía por tener poderes legislativos y de enjuiciamiento; tenían amplias funciones administrativas; eran centralizadas y estaban bajo el control del gobernante; e incorporaban una serie de características militarizadas. Autores posteriores han confirmado esta distinción (ver por ejemplo Bayley, 1985, 1979; Fijnaut, 1990). Al mismo tiempo, las variaciones dentro de Europa continental fueron apreciadas más ampliamente. Por ejemplo Regan (1984), comparando la medida de la centralización, el alcance del rol policial y el grado de control político en Alemania Occidental, Francia y Gran Bretaña, sostiene que en muchos sentidos Alemania occidental cae en alguna parte entre los ‘extremos’ francés y británico. Bayley (1975), incorporando las cinco dimensiones: las tareas, la estructura nacional, la naturaleza de la rendición de cuentas, la organización interna y el rol del comportamiento/imagen, también ve a la policía alemana como intermedia en muchos sentidos, con los franceses e italianos en un extremo. Sin embargo, como ha señalado un historiador al considerar la ley y el orden a fines del siglo XIX en Italia:

Esto no quiere decir que los códigos legales o la forma en que se administró la ley en la liberal Italia necesariamente difieran mucho de otros grandes estados europeos en este período. En respuesta a las críticas de determinados métodos y medidas, los ministros italianos participaron muy poco para proporcionar persuasivos precedentes extranjeros. Incluso los poderes más draconianos ejercidos bajo el Reglamento de Seguridad Pública Italiano, no podían exceder los disponibles en la Policía de Irlanda bajo los términos de las Leyes de Coerción, mientras que muchas de las facultades de arrestos y detenciones arbitrarias conferidas por esa Regulación tenía paralelismos con ciertas características de las Leyes de Vagos y Maleantes de la Inglaterra Victoriana (Davis, 1988: 212)

¿Entonces las similitudes entre las fuerzas europeas superan a las diferencias? Para centrar el debate en este punto quiero referirme al modelo de diferentes sistemas policiales que desarrollé con más detalle en otra parte (Mawby, 1990). Esencialmente, he sostenido que las agencias policiales modernas pueden ser definidas en términos de legitimidad, estructura y función. La legitimidad implica que a la policía se le concede un cierto grado de monopolio dentro de la sociedad por quienes tienen poder para autorizarla; la estructura denota una organización sujeta por las reglas; y la función refleja un enfoque en la ley y el orden. Sin embargo, cada una de esas dimensiones permite una variación considerable entre diferentes sistemas. Por ejemplo, la legitimidad de la policía puede estar basada en la ley y el acuerdo popular, o puede, como en los sistemas coloniales, derivar solamente del poder ocupante; las variaciones en la estructura permiten que hayan servicios policiales civiles y locales o fuerzas militarizadas y centralizadas; y las


17

variaciones en la función significa que algunos sistemas policiales pueden incluir tareas administrativas, otras un rol de bienestar, otras un énfasis político. En la figura 1 he ilustrado esas diferencias distinguiéndolas de los primeros sistemas policiales modernos de Inglaterra, Gales, los Estados Unidos, Europa continental y las colonias, sobre esas tres dimensiones (tomado de Mawby, 1990: 30).

Figura 1 - Modelos de los primeros sistemas policiales modernos

Inglaterra y Gales Estados Unidos Modelo Continental Modelo Colonial

Legitimidad Gobierno local:

basado en la ley. Gobierno local:

basado en la ley. Gobierno central, al final, el Gobernante. Autoridad colonial

Estructura Descentralizada,

fuerza civil desarmada.

Descentralizada, fuerza civil armada.

Centralizada, fuerza militar armada.

Centralizada en parte, militar, fuerza, usa

armas, personal extranjero.

Función

Delito y algunas responsabilidades

administrativas y de bienestar.

Delito y algunas responsabilidades

administrativas y de bienestar.

Delito, sólo una función: énfasis en

funciones políticas y administrativas

Delito subsumido en una mayor

preocupación para funciones políticas /

administrativas. En este papel quiero concentrarme en las diferencias dentro de Europa, con particular énfasis sobre las diferencias en estructura y función. Sin sorprender, el material publicado sobre muchos sistemas policiales es difícil de conseguir, y el material publicado en inglés es aun menos disponible (para las dificultades de los análisis comparativos ver Mawby, 1990: 12-15). Por lo tanto me he concentrado en los países europeos donde los datos están más completos; aun así hay lagunas considerables. Dentro de la Comunidad Europea esto significa que la mayoría de las siguientes discusiones se centra en Francia, Alemania, los Países Bajos, Bélgica, España, Italia, Dinamarca e Irlanda. En otros lugares en Europa occidental me referiré particularmente a Suecia y Noruega, en Europa oriental haré algunas comparaciones con la Unión Soviética. Dada la amplia gama de países y la dificultad para acceder a muchos datos secundarios, ¡debe apreciarse que esto es algo especulativo! La base de la legitimidad. La idea de que la policía no le rinda cuentas a la ley ni al público, como una fuerza por encima de la ley que opera por los intereses y a instancias de un dictador, fue simbolizada en Francia antes de la revolución y después, por ejemplo bajo Bonaparte y Fouché (Duque de Otranto), su Ministro de la Policía. Es menos difícil de conciliar con las democracias liberales de Europa Occidental. Parece más bien una característica de los países del Bloque Oriental hasta hace poco, tales como la Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y los sistemas coloniales como los que aún operan en Hong Kong (Mawby, 1990). Sin embargo, varía la medida en la cual la policía es considerada políticamente confiable, protegida del control externo y directamente responsable ante el gobierno. La Gendarmería francesa, por ejemplo, opera bajo disciplina militar donde la lealtad al estado reemplaza otros niveles de responsabilidad y donde, a la inversa, predominan las formas internas de control y responsabilidad (Regan, 1984). En muchos aspectos la policía italiana ha adaptado el mismo rol, con la policía sujeta al mandato del estado, o los partidos en el poder, antes de la dominación fascista, a través del periodo fascista, y desde este (Collin, 1985). En España también, la policía, particularmente la policía de civil, tradicionalmente tuvo un rol político y, bajo Franco, la investigación y la acusación cayeron casi enteramente en la policía, con procesamientos públicos y cortes que en gran medida ponían sellos de goma a las decisiones policiales (Hudson, 1988; MacDonald, 1985; 1987). La infructuosa revuelta dentro de la Guardia Civil en 1981 [el 23-F] de hecho ilustra una voluntad permanente de la policía de apelar a lealtades ‘más elevadas’ y actuar por encima de la ley (Hudson, 1988). Los intentos para utilizar la ley para controlar a la policía son ilustrados en las leyes posteriores que explícitamente tipifican como delito obedecer órdenes ilegales (MacDonald, 1987). Otra cuestión que prueba la base de la legitimidad es, ¿qué área de gobierno es responsable de la policía? Si una o más fuerzas dentro de un país son ubicadas en el nivel ministerial con el Ministro de Defensa (o equivalente), podemos esperar que sean menos responsables que si son ubicadas dentro del Ministerio del Interior/Asuntos Internos/Justicia. A este respecto, varios países europeos tienen al menos una fuerza policial significativa dentro de sus Ministerios de Defensa, incluyendo Francia, Holanda, Alemania, España (responsabilidad dual) [4], Italia y Luxemburgo.


18

En general, sin embargo, los sistemas policiales europeos son similares en que la legitimidad de la policía depende de la ley y el público. Por supuesto, el balance entre ambos difiere, como lo hacen los mecanismos por los cuales opera la responsabilidad pública. Más aun, dada la extendida y tradicional flexibilidad y discreción que caracteriza al trabajo policial, el alcance con el cual la policía prioriza mantener ciertas leyes, contra ciertos ciudadanos, está abierto a la pregunta. No obstante, se encuentran bastante menos diferencias dentro de Europa en las bases de la legitimidad que en el caso que consideremos características estructurales. Estructuras policiales. Aunque todas las fuerzas policiales modernas están estructuradas hasta cierto punto, la forma de su estructura varía considerablemente. En un nivel, siguiendo a Bayley (1985), podemos comparar naciones acorde con el número de fuerzas dentro de un país, y si hay más de una, si las fuerzas son centralizadas, descentralizadas o una combinación de ambas. En otro nivel, podemos considerar otros aspectos en los que las fuerzas parecen tener rasgos militarizados. En cada caso, las definiciones son cruciales para la comparación. Por ejemplo, en Inglaterra y Gales la policía es considerada descentralizada pese al alcance de la financiación gubernamental central, pese a la influencia del gobierno central sobre las prácticas y políticas locales, y pese a los crecientes niveles de cooperación entre fuerzas individuales, porque no hay una estructura policial unificada. Una definición que puso más énfasis en el alcance del involucramiento local en las operaciones día a día y en la política, y menos en la existencia de una estructura unificada -esto es si, una vez en el cargo, los jefes locales tienen considerable autonomía de la organización y correspondientemente más responsabilidad ante los ciudadanos locales- puede llevarnos a la conclusión, digamos, que la policía de Suecia es menos centralizada que las policías de Inglaterra y Gales. El problema aquí está compuesto por la escasez de información de muchos países europeos, pero claramente la centralización significa más que la presencia de una fuerza policial unificada. Similarmente, si consideramos la medida en la cual la policía evidencia características militaristas podemos, idealmente, querer incluir datos sobre las relaciones policiales/militares, jerarquía, estructura del reclutamiento, perfiles de reclutamiento, entrenamiento, condiciones de vida (por ejemplo, si están o no en barracas) y armamento. Así, mientras que Fosdick (1969b) consideró a las policías inglesas menos militarizadas que las italianas, también señaló de paso que las primeras reclutaron muchos oficiales del ejército para sus grados superiores, ¡mientras que las últimas fueron quizás el primer (¿quizás el único?) sistema policial en reclutar a científicos sociales para los cargos superiores! Si consideramos primero la cuestión de la centralización, al menos cinco naciones europeas occidentales tienen una fuerza centralizada predominante: Irlanda, Dinamarca, Suecia, Noruega y Finlandia. En Irlanda la Garda Síochána na hÉireann, en español ‘Guardianes de la Paz de Irlanda’, fue formada en 1922 en la partición, y continuó algunas, sino todas, las tradiciones de la Real Policía de Irlanda (RIC, Royal Irish Constabulary). Es una fuerza central, bajo el Ministerio de Justicia, que comprende 23 divisiones y 109 distritos. La tradición del servicio policial en los cuatro países escandinavos es marcadamente diferente. En Finlandia, la policía es responsabilidad del Ministerio del Interior, en los otros tres, del Ministerio de Justicia. En Finlandia hay una larga tradición de centralización, pero la estructura policial está subdividida en el nivel provincial, donde el gobierno local tiene algún grado de responsabilidad y control. En Noruega, la fuerza policial nacional fue formada en 1936 cuando amalgamaron una fuerza policial rural centralizada y fuerzas municipales locales. Hay 53 distritos, pero los nombramientos superiores en cada uno de ellos son efectuados centralmente. En Suecia, sobre la cual existe considerable información disponible en inglés (ver por ejemplo Akermo, 1986; Archer, 1985; Becker y Hjellemo, 1976; Fraser, 1978; Nelson, 1987; Plantin, 1979; Romander, 1986; Sperling, 1979; Terril, 1984), la policía es administrada a través de la Junta Policial Nacional (National Police Board) que actúa para separar a la formulación de políticas de la administración; la acción judicial fue sacada de las manos de la policía en 1965 (Sperling, 1979). Tradicionalmente, el servicio policial estaba organizado sobre una base local, aunque desde 1932 la policía estatal estaba disponible como una reserva en tiempos de emergencia (Becker y Hjellemo, 1976; Plantin, 1979). La fuerza nacional fue reorganizada en 1965 y sujeta a varias modificaciones específicamente dirigidas a prevenir cualquier desvío hacia la ‘policía estatal’ (Akermo, 1986; Plantin, 1979). La fuerza está dividida en los niveles condado y distrito, siendo el último el más significativo. Hay 118 distritos, cada uno de los cuales tiene una Junta Policial Distrital que permite una influencia externa local considerable. Cada junta comprende 6-10 personas laicas políticamente elegidas. Mientras que la junta no se involucra en las decisiones operacionales individuales, tiene considerable mandato en la política cara-a-cara, el planeamiento, la organización y la dotación de personal. El entrenamiento policial es centralizado. Sin embargo la Junta Policial Nacional no tiene control operacional a nivel distrital excepto cuando los incidentes requieren coordinación de operaciones que involucren a varios distritos. La amalgamación de la policía de Dinamarca tuvo lugar un poco antes, entre 1911 y 1938. El sistema actual es centralizado (Aaron, 1972; Baun, 1978; Comisionado Nacional de la Policía Danesa, 1987; Rodwell, 1977). Es coordinado y financiado centralmente, y el entrenamiento es llevado a cabo sobre una base nacional. La fuerza está subdividida en el nivel regional en 7 unidades, en paralelo a las estructuras militar y de defensa civil, y cada una es


19

conducida por un comandante de región. Hay entonces 54 distritos, cada uno al mando de un jefe de policía. El reclutamiento se realiza sobre una base local, y los jefes policiales tienen una autonomía considerable. Cada distrito tiene una junta local de quejas presidida por un edil y que, además del jefe de policía, está comprendida por políticos locales. Así, mientras que el alcance de la influencia local parece menor que en Suecia, la estructura danesa no es totalmente centralizada. Al menos otras cinco naciones de Europa occidental se caracterizan por tener dos fuerzas policiales centrales: Italia, Francia, España, Austria y Luxemburgo. En Italia (Berenyi, 1972; Collin, 1985; Griffiths, 1979) hay considerable superposición en el área de las responsabilidades de los carabinieri y la policía estatal, y cada una tradicionalmente tiene una responsabilidad de orden público. La policía estatal es la responsabilidad del Ministerio del Interior, y hay algún grado de control provincial. Los carabinieri, que eran tradicionalmente responsables del servicio policial urbano, es en teoría además responsable en el nivel provincial, aunque parece ser más centralmente controlada por ser parte del ejército y responsabilidad del Ministerio de Defensa. En Francia, España, Austria [en 2005 la Bundesgendarmerie se convirtió en Bundespolizei] y Luxemburgo [en 2002 la gendarmería y la policía nacional luxemburguesa se fusionaron bajo la Pólice Grand-Ducal], las dos fuerzas centrales están más claramente demarcadas, con una fuerza cubriendo las áreas urbanas y otra en las partes más rurales del país, las últimas siendo más militarizadas y disponibles como una fuerza de orden público de emergencia. En Francia (Emsley, 1983; Jammes, 1982; Mawby, 1990; Perry, 1976; Roach, 1985; Stead, 1983) la police nationale cubre París y todas las ciudades provinciales con más de 100.000 habitantes y está bajo el control del Ministerio del Interior y Descentralización. Aunque las CRS (Compañías Republicanas de Seguridad) son parte de pólice nationale, históricamente la gendarmerie nationale, que es parte del ejército y responsabilidad del Ministerio de Defensa, tiene responsabilidades combinadas de servicio policial rural con las de orden público. De hecho, aún mantiene unidades especializadas tales como la unidad antiterrorista y la gendarmerie mobile. España (Hayes, 1986; Hudson, 1988; MacDonald, 1985; 1987) también tiene dos mayores fuerzas policiales centralizadas. El Cuerpo Nacional de Policía provee servicio policial en áreas urbanas. Formada en 1986 desde la Gubernativa al incorporar a la policía política de Franco, la Policía Armada, la policía nacional está bajo el control del Ministerio del Interior pero en la práctica tiene considerable autonomía regional y provincial. La Guardia Civil es su equivalente rural más militarizado. Responsable ante los ministerios del interior y de defensa [bajo el mando de la Dirección General de Policía y Guardia Civil], la Guardia Civil es centralizada con un comando de estructura de unidad de área en paralelo con el del ejército. Mientras claramente cada uno de esos países es dominado por fuerzas controladas centralmente, con menos control local que en las naciones escandinavas citadas más arriba, también es cierto que a veces hay una igualmente larga tradición de policía local, municipal, aunque con poderes mucho más restringidos. Esto es ciertamente así en Italia y España, mientras que en Francia la importancia de las fuerzas policiales locales parece haberse incrementado (Kania, 1989). Una estructura de servicio policial más bien diferente es evidente en Holanda, Bélgica y Alemania, En Holanda (Brink y Bulthuis, 1979; Dijk, 1989; Doornebal, 1987; Mawby, 1990; Wiebrans, 1989) una fuerza nacional, korps rijkspolitie, cubre las áreas rurales. Establecida como el korps maréchaussée a comienzos del siglo XIX, es responsabilidad del Ministerio de Justicia. En contraste, las áreas urbanas reciben servicio policial de unas 148 fuerzas municipales, que están dentro del área del Ministerio del Interior. Mientras que hay cierta ambigüedad sobre la medida en que hay responsabilidad local para esas fuerzas (Mawby, 1990; 1991), Okojie (1991) sostuvo recientemente que en muchos aspectos es más pronunciada que en Inglaterra y Gales. El material sobre Bélgica es más difícil de conseguir, pero parece que la estructura belga en algunos aspectos es paralela a la holandesa (Outrive, 1976; Perry, 1976). La gendarmerie, una fuerza nacional que cubre áreas rurales, refleja la influencia francesa, y aunque no es parte del ejército, es responsabilidad del Ministerio de Defensa. Las fuerzas policiales municipales operan en los pueblos más grandes donde son responsables ante el alcalde o burgomaestre. En Holanda (Wiebrens, 1989) y Bélgica (Outrive, 1976) hubo un giro hacia un control más central. El sistema policial de Alemania también ha sido definido aquí incorporando las fuerzas centrales y locales, pero es marcadamente diferente del de Holanda y Bélgica (Fairchild, 1986; 1988; Gemmer, 1978; Romig, 1977; Thomaneck 1985). Los elementos nacionales son brindados por la fuerza federal de fronteras (BGS*, Bundesgrenzschutz), la oficina federal de investigación criminal (BKA, Bundeskriminalamt) y la paramilitar Bereitschaftspolizei (BEPO, policía en apresto o antidisturbios) que actúa como reserva policial de orden público y como cuerpo nacional de entrenamiento, donde todos los reclutas nuevos son entrenados dentro de esta organización nacional. Además, el servicio policial es


20

generalmente organizado sobre la base de los Länder, que de hecho es la estructura política más significativa dentro de Alemania y una transferencia de la era de Bismarck [5].

[Nota sobre BGC: La BGS fue la primera organización policial federal permitida -en 1951- por la ocupación aliada después de la Segunda Guerra Mundial. En julio de 2005 fue renombrada como Policía Federal (BPOL, Bundespolizei) para reflejar esa transición hacia una agencia policial multifacética. Es probable que para septiembre de 2011, la BPOL (41.000 efectivos) se fusione con la BKA (5.300 efectivos)]

Hasta el momento, he descrito brevemente 13 países de Europa occidental, cada uno de los cuales tiene al menos una significativa fuerza centralizada, pero donde sólo cinco tienen fuerzas policiales únicas. En el otro extremo, dos países fuera de las Islas Británicas parecen tener grandes fuerzas locales. Esos son Islandia, con 26 distritos policiales separados, y Suiza, donde pese a la influencia francesa la policía está organizada separadamente en cada cantón. Sobre este criterio, por lo tanto, las policías de Inglaterra y Gales están en el otro extremo. Sin embargo, en todas partes en Europa hay alguna variación, y muchas fuerzas escandinavas, que son centralizadas, están estructuradas para permitir una considerable influencia local. Igualmente, mientras que el ejemplo francés, italiano y español puede ilustrar ejemplos más ‘amenazantes’ de estructuras centralizadas, en cada uno de esos países se teme que un sistema policial único pueda volverse demasiado poderoso (y por lo tanto una amenaza para el gobernante), lo que llevó a la preservación de sistemas centralizados separados. De manera similar, los países del bloque oriental han tendido a contrarrestar una fuerza policial criminal centralizada con otra policía política centralizada. La centralización es considerada a veces un elemento del militarismo. Como se notara, otros se preocupan por la medida en la cual los grados policiales equivalen a los grados militares, ya sea que la policía sea definida o no como parte del ejército, por la medida en que el personal policial es reclutado en las fuerzas armadas, una ‘categoría de oficiales’, un entrenamiento militarizado, vivan o no los policías en barracas, y por el armamento. Sobre el último punto, está claro que la mayoría de las fuerzas policiales, y la mayoría de las policías europeas, porta armas rutinariamente. Las excepciones, además de las policías de Inglaterra, Gales y Escocia, son Finlandia, Islandia, Noruega e Irlanda. Más de la mitad de los países considerados acá también incorporan dos (o más) niveles básicos de entrada a la estructura [6]. En otros criterios, sin embargo, parece haber una clara distinción entre muchas naciones europeas en las cuales al menos una fuerza exhibe varias características militares, y otras, donde tales características militares están en gran medida ausentes. Los últimos incluyen a Irlanda, Dinamarca, Suecia, Noruega y Finlandia (todos países con un único sistema policial centralizado), Islandia y Holanda. Hay al menos una fuerza policial de estilo militar en Alemania, Francia, España, Italia, Bélgica (gendarmerie), Austria (bundesgendarmerie) y Suiza (gendarmerie local). En Francia, la gendarmerie nationale es parte del ejército, con jerarquía militar, entrenada sobre líneas militares, con oficiales y grados más bajos comúnmente reclutados del ejército, con personal y sus familias alojados en barracas. En España la Guardia Civil es también parte del ejército, con un entrenamiento de estilo militar y una estructura de grados y alojamientos en barracas. Ésta y el Cuerpo Nacional de Policía son reclutadas de las fuerzas armadas, con un 90% de oficiales superiores que son exmilitares. La Reserva General del Cuerpo Nacional de Policía mantiene una reputación como una dura unidad que trata con el orden público en los resorts de vacaciones (Hooper, 1988). Interesantemente, en años recientes han sido adoptadas las políticas para ampliar el perfil de los reclutas, generalmente opuestas por la policía misma (Neislon, 1988). En Italia la policía estatal y carabinieri mantienen fuertes vínculos con el ejército y son contados como parte de las fuerzas armadas, y la última en particular es similar al ejército en su jerarquía y entrenamiento. Como lo aclarara Fairchild (1988), Alemania es diferente de esos países en varios aspectos. Después de la segunda guerra mundial hubo un esfuerzo consciente para desmilitarizar a la policía, por ejemplo a través de la introducción de armas más ligeras y nuevos uniformes y cambios en la terminología. Sin embargo, el concepto de militarización era central a la filosofía policial, siendo equiparada a profesionalismo, y la creación de la fuerza federal de fronteras y la reintroducción de la Bepo (Bereitschaftspolizei, policía antidisturbios), cada una de las cuales estaba alojada en barracas, ayudó a mantener la imagen militar. Diría que la medida en la cual sean militarizados uno o más sistemas policiales dentro de un país, es de mayor importancia que si hay o no una estructura policial centralizada. Igualmente, la relación entre esos dos aspectos de la estructura es claramente tenue. Ninguno de los países identificados por tener una única estructura centralizada ha sido definido por tener una policía de estilo militar. Del último, Francia, España, Italia, Luxemburgo y Austria tienen predominantemente dos fuerzas centrales, Alemania y Bélgica una mezcla y Suiza un sistema basado en cantones. Por tanto, parece que la creación de una policía nacional centralizada no necesita ser en si misma una policía más


21

militarizada, y de hecho Suecia es un buen ejemplo de un país donde los esfuerzos han sido hechos para establecer la responsabilidad local dentro de la estructura nacional. Igualmente, mientras Irlanda e Irlanda del Norte adoptaron sistemas centralizados en 1922 (el último para parte del Reino Unido), el primero fue desde el comienzo el menos militarizado de los dos. Por otra parte, claramente, en naciones donde fue considerada la necesidad de establecer orden y delinear fronteras nacionales, la imposición de estructuras centralizadas y militarizadas aparecería como medios compatibles con ese fin. ¿Entonces cómo explicamos las diferencias nacionales? Como observa Bayley (1986), el tamaño es un determinante importante de si las naciones tienen uno o más sistemas policiales centralizados. Así los cinco países más grandes de Europa occidental (excepto el Reino Unido) –Alemania, Italia, Francia, España y Holanda- tienen más de una fuerza policial donde al menos una es centralizada. Por otra parte, los cinco países con una fuerza centralizada son relativamente bajos en población. Otras naciones más pequeñas, sin embargo, evidencian una variedad de sistemas policiales: los dos más pequeños considerados acá, Luxemburgo e Islandia, por ejemplo, ¡tienen dos sistemas centrales y 26 fuerzas locales respectivamente! El otro único patrón demográfico es que siete de los ocho países con la menor densidad de población –Noruega, Finlandia, Suecia, Irlanda, España, Austria y Francia- (la excepción de nuevo es Islandia) tienen sistemas centralizados. Sin embargo los países con densidad de población más alta tienen una variedad de sistemas. Parece entonces que los rasgos demográficos son de limitado valor explicativo y que los factores políticos presentes cuando los sistemas policiales fueron introducidos han tenido un considerable impacto en las estructuras policiales (Bayley, 1975). Tales factores incluirán algunos importados (la influencia de Francia ha sido notable a través de la mayor parte de Europa central), las presiones contra las amenazas externas, los conflictos internos, y las tradiciones políticas donde la administración pública en general ha seguido un particular camino. Por ejemplo, antes de la Revolución Francesa los gobernantes priorizaban la necesidad de mantener el control del país y contrarrestar la influencia de la aristocracia (Emsley, 1983; Stead, 1983); Bismarck concedió autonomía a los Länder en Alemania en retorno por la unidad nacional (Fairchild, 1988); y en Inglaterra y Gales el poder de la aristocracia local neutralizó los intentos del gobierno central de imponer consistencia sobre las fuerzas individuales (Steedman, 1984). Aunque no deseo explorar acá esos factores por separado (ver en vez Bayley, 1975), está claro que las tradiciones policiales están firmemente establecidas dentro de las tradiciones culturales y las estructuras sociopolíticas. A la inversa, son resistentes al cambio, como los ejemplos de la Francia revolucionaria (Emsley, 1983) y la Alemania de posguerra (Fairchild, 1988) lo ilustran bien. Funciones policiales. En la medida en que el mantenimiento del orden es una responsabilidad policial, todas las fuerzas policiales cumplen una función política. Igualmente, como lo hace clara la comparación de las características militares de la policía, el rol político de la policía varía marcadamente entre naciones europeas, y entre fuerzas dentro de países específicos. Por ejemplo, en Italia y España, cada fuerza nacional ha abarcado tradicionalmente un rol político, que en ciertos tiempos sirvieron para apoyar al régimen totalitario. En Alemania, el sistema policial brindó un embrión desde el cual fue formada la policía estatal (Chapman, 1970), y en Francia la gendarmerie estuvo tradicionalmente concentrada en la alta policía (Emsley, 1983). Como ilustra Chapman (1970), en alguna medida este énfasis refleja la concepción continental original de la policía, derivada del modelo colonial romano, por el que la polita abarcaba la administración del estado. Así, mientras que de un lado esto hizo de la policía un brazo central del gobierno, del otro lado implicó que tuvo una responsabilidad administrativa más amplia y que el crimen era sólo una parte menor de su mandato. El contraste entre éste y el modelo anglosajón / EE.UU. era crudamente evidente hacia el fin de siglo:

Por lo tanto, en Berlín el departamento de bomberos, el departamento de salud, el departamento de prisiones, el departamento de construcciones (incluyendo la expropiación de la tierra para propósitos públicos) y ciertas funciones del departamento de caridad eran todas ramas de la gran organización policial. La policía supervisa los mercados y la venta de provisiones; se expide sobre la calidad de los productos alimenticios; ejerce una vigilancia de las asambleas públicas y reuniones; reduce las molestias; supervisa farmacias, veterinarias y los detalles de varias profesiones; prepara planes de construcción para las calles y mejoras para las costaneras de los ríos; mantiene una estricta vigilancia sobre ciertas clases de instituciones bancarias; encuadra regulaciones para la conducta pública de los ciudadanos y reparte penas por violaciones (Fosdick, 1969b; 21-2).

En Alemania, la policía fue despojada de muchas de esas amplias responsabilidades abarcadoras por los aliados durante el periodo de reconstrucción de posguerra (Fairchild, 1988). En Francia, los años ochenta vieron moverse al gobierno de Mitterrand para aliviar a la policía de los deberes concernientes a visas, cédulas de identidad y pasaportes (Roach, 1985) aunque la gendarmerie aun está colectando datos meteorológicos, regulando mercados, servicios


22

veterinarios y mataderos, y supervisando las condiciones laborales de los trabajadores extranjeros (Jammes, 1982: 154-62). Más aun, a través de una serie de naciones continentales difíciles, la función policial sigue siendo amplia. En Holanda, trata con la salud pública y las condiciones de empleo; en Bélgica la gendarmerie es responsable de la inspección de la leche; en Islandia el cobro de impuestos, la regulación de licencias y el control de pasaportes son funciones policiales; en Dinamarca, ¡la policía cubre el cierre de comercios, el registro de vehículos, las pensiones alimenticias, los reclamos de paternidad, los procedimientos de adopción y la regulación de las autoridades de salud! Tampoco hay un claro vínculo entre tales tipos específicos de policía y tales responsabilidades dentro de una nación. En España el Cuerpo Nacional de Policía expide cédulas de identidad y pasaportes y regula el juego pero la menos poderosa y menos prestigiosa policía municipal tiene responsabilidades por los problemas de salud pública y la inspección de mercados. Similarmente en Italia la policía de pueblo incorpora la supervisión de los mercados y mataderos y la inspección de edificios, mientras que los carabinieri cubren:

…el trabajo policial estándar y la detección del crimen, las investigaciones antidrogas y de narcóticos, las operaciones de rescate con equipos de esquí y de buceo, el desarme de bombas, la precisión en el control de pesos, medidas y anuncios, investigaciones sobre adulteraciones de comidas y bebidas, inspección de establecimientos industriales para la seguridad de los trabajadores, servicios de tareas variadas a los tribunales, protección del Presidente de la República, asignación de personal para servicios de inteligencia y contraespionaje y varios otros deberes (Collin, 1985: 186-7).

Lo que brilla por su ausencia en estas y otras listas es un rol de bienestar u orientación comunitaria para la policía. Por supuesto que hay excepciones. Steinhilper (1986) describe el trabajo policial social accesorio en Hannover; Jensen (1987), el involucramiento interagencial en Dinamarca; y Craen (1986), movimientos similares en Bélgica. Sin embargo, las ilustraciones útiles de esta falta de énfasis en el involucramiento en la comunidad pueden ser tomadas de Francia y Holanda (Mawby, 1990). En el primero, un programa de prevención criminal imaginativo que está dirigido a brindar facilidades recreativas para los jóvenes de las ciudades del interior parece implicar poco involucramiento policial. En Holanda, hubo intentos para moverse hacia un enfoque orientado a la comunidad a fines de los años sesenta; luego, siguiendo una revisión mayor del rol policial en 1975, el Comité Roethof de 1983 también abogó por la cooperación interagencial (Dijk, 1989; Junger-Tas, 1987; Nordholt y Straver, 1983; Tjepkema, 1984). Sin embargo, las evaluaciones de esas iniciaciones fueron pesimistas, viendo generalmente a las filosofías policiales tradicionales que presentaban una barrera casi impenetrable al cambio. Aunque no quisiera dar a entender que el enfoque orientado a la comunidad y la filosofía de bienestar del modelo anglosajón es tan evidente en la práctica como es sugerido en la mitología, en muchos aspectos aparece una tradición más explícita de involucramiento comunitario en Inglaterra y Gales. Por lo tanto, por ejemplo, la imagen de ‘policía de pueblo’ no tiene un equivalente real en países como Holanda o Francia donde el servicio policial rural ha sido más centralizado y menos focalizado en la comunidad que otros servicios policiales y donde, en el primer caso, ¡las estaciones locales están abiertas sólo durante el horario normal de trabajo! Parece, por tanto, que permanecen diferencias marcadas entre Inglaterra y Gales y muchos países de Europa continental en términos de qué hace la policía y qué no es tradicionalmente considerado como parte del trabajo policial. Sumario. Una comparación de las Islas Británicas con Europa occidental sugiere al menos tres conclusiones amplias. Primero, como dijera (Mawby, 1991), hay marcadas diferencias dentro de las Islas Británicas. Así, Irlanda del Norte ilustra bien la presencia de una fuerza centralizada y militarizada dentro del Reino Unido, mientras que en el otro extremo Jersey tiene un sistema basado en la comunidad. Segundo, y como deja en claro un análisis más cercano de este último ejemplo, no se debe asumir que los sistemas localmente orientados a la comunidad sean necesariamente panaceas; incorporan problemas de no-rendición de cuentas, de control de élites y de partidismo. Tercero, como he sugerido aquí, claramente no hay un sistema de servicio policial continental, con Gran Bretaña como la excepción dentro de la Comunidad Europea. En términos de estructura interna, las naciones varían acorde al número de sistemas policiales que tienen, si los sistemas son centralizados o locales y la medida en la cual las fuerzas evidencian rasgos militaristas. En términos de función, varían acorde al énfasis puesto sobre el servicio policial político, las responsabilidades administrativas civiles, y la orientación comunidad/bienestar. Sin embargo, aunque el servicio policial político ha sido más una característica de los sistemas policiales en países donde la policía es militarizada, no hay una clara relación entre la presencia de un sistema policial central y esos rasgos. Ni es un sistema central necesariamente incompatible con la rendición local de cuentas. Los cambios en aumento en Inglaterra y Gales han llevado a muchos comentaristas a decir que ahora tenemos, de facto, una policía nacional, y que hay desventajas adicionales donde tal sistema es cubierto o implícito. No voy a sostener un sistema policial nacional como particularmente ventajoso; puede ser que una discusión que se centre exclusivamente en este tema tienda a perder el punto. Podemos, por ejemplo, rechazar la noción de una movida hacia


23

un rol más político para la policía, y un sistema policial más militarizado, y ver una creciente responsabilidad local como un medio por el cual puedan ser evitadas las desventajas que trae aparejada la centralización. El ejemplo sueco parece reasegurarse aquí. Más generalmente aun, como lo ilustra el ejemplo escandinavo, ¡la presencia o ausencia de una única policía centralizada no es más evidencia de una ‘policía de estado’ que la presencia o ausencia del sistema judicial!

Notas: [1] Así, la mayoría de esos países ahora están afiliados a Interpol. [2] Para un resumen y rechazo de este argumento, ver Reiner (1984; 1985) [3] Por ejemplo en la educación a través del currículo tradicional y la subvención directa del estado. Para los debates actuales sobre libertad condicional ver Cámara de los Comunes (1990) [4] Varios países que tienen fuerzas tipo gendarmería responsables del orden público, han desplazado esta responsabilidad de Defensa al Ministerio del Interior. En España la Guardia Civil es responsable ante ambos ministerios. [5] La reunificación de Alemania ha llevado a incorporar a Alemania Oriental dentro de la estructura de los Länder y a la disminución significativa de la policía de frontera, aunque la reserva nacional y los elementos de entrenamiento es probable que sean mantenidos. [6] El caso de Francia, Alemania, España, Italia, Bélgica, Austria, Dinamarca, Suecia y Holanda.

Referencias: Aaron, T. J. (1992), ‘The Danish Police: function, organization and administration’, in W. J. Bopp (ed.) Police Community Relationships. Springhill: Charles Thomas, pp. 292-303. Akermo, K. E. (1986), ‘Organizational Changes and remodeling of the Swedish Police’. Canadian Police College Journal, 10(4): 245-63. Alderson, J. (1988), ‘Policing sans Frontiers’, Police Review, 1 de julio: 1382-3. Andreotti, F. (1970), ‘The Italian Police’, Police World, Verano: 24-25. Archer, C. (1985), ‘The Police in Sweden’, en J. Roach y J. Thomaneck (eds.), Police and Public in Europe, Londres: Croom-Helm. Audit Commission (1990), ‘Effective Policing: Performance Review in Police Forces’, Police Papers, Audit Commission Paper Nº 8. Baun, A. (1978), ‘The Danish Police System’, Police Studies, 1.1: 47-53. Bayley, D. M. (1975) ‘The police and political developments in Europe’, en C. Tilly (ed.), The Formation of Nation States in Europe, Princeton: Princetown University Press. Bayley, D. H. (1979) ‘Police function, structure and control in Western Europe and North America: comparative and historical studies’, en N. Morris y M. Tonry (eds.), Crime and Justice: an Annual Review of Research. Chicago: University of Chicago Press. Bayley, D. H. (1983), ‘Accountability and Control of Police: lessons for Britain’, en T. Bennett (ed.), The Future of Policing. Cambridge: Cropwood Papers. Bayley, D. H. (1985), Patterns of Policing: a Comparative International Analysis. New Brunswick: Rutgers University Press. Becker, H. y Hjellemo, E. (1976), Justice in Modern Sweden. Springfield, Illinois: Charles Thomas.


24

Berenyi, I. (1972), ‘Italy’s New Style Police Network’, Police, Mayo: 14-15. Brewer, J.D., Guelke, A., Hume, I. Moxon-Browne, E. y Wilford, R. (1988), Police, Public Order and the State. Londres: Macmillan. Brink, F. y Bulthuis, J.J. (1979), ‘The Dutch Police in Evolution’, Police Studies, 2.3: 13-23. Cannings, D. (1991), Policing in Europe, Towards 1992.Exeter: Devon and Cornwall Constabulary. Carr-Hill, R.A. (1989), ‘Police Waves in Europe’, Paper to British Sociological Association Conference, Plymouth. Chapman, B. (1970), Police State. Londres: Pall Mall Press. Colijn, G.J., Lester, D. y Slothouwer, A. (1985), ‘Firearms and Crime in the Netherlands: a Comparisson with the United States of America’, International Journal of Comparative and Applied Criminal Justice, 9(1): 49-55. Collin, R.O. (1985), ‘The Blunt Instruments: Italy and the Police’, en Roach y Thomaneck (eds.), op cit 185. Craen, A.E.J. (1986), ‘Policing and social policy in the multi-ethnic area of Genk, Belgium’, Police Studies, 9(2): 92.98. Critchley, T.A. 81978), The History of Police in England and Wales. Londres: Constable. Davis, J.A. (1988), Conflict and Control: Law and Order in Nineteenth Century Italy. Basingstoke: Macmillan. Dijk, J. van, Mayhew, P. y Killias, M. (1990), Experiences of Crime across the World: Key Findings of the 1989 International Crime Survey. Deventer, Países Bajos: Kluwer. Dijk, J. van. (1989) ‘Confronting Crime: the Dutch Experience’, Paper to Crime Prevention Strategy Seminar: Adelaide. Doornebal, R. (1987), ‘The Police Service in the Netherlands’, Police Affairs Department, Ministry of Home Affairs, La Haya. Emsley, C. (1983), Policing and its Context, 1750-1970. Londres: Macmillan. Fairchild, E.S. (1984), ‘Demilitarization of police forces: the case of the Federal Republic of Germany’, Police Studies 7(4): 189-99. Fairchild, E.S. (1988), German Police. Springfield, Mass: Charles C. Thomas. Fielding, N. (1991), The Police and Social Conflict. Londres: Athlone Press. Fijnaut, C.F.C.F. (1990), ‘The Police and the public in Western Europe: a precarious comparison’, Police Review, 63.4:337-45. Fosdick, R.B. (1969a), American Police Systems. Nueva York: the Century Co. (1st edition, 1920). Fosdick, R.B. (1969b), European Police Systems. Montclair, Nueva jersey: Patterson Smith (1915). Fraser, G. (1978), ‘The Swedish Police’, Police Review, 13 de enero: 42-3. Gemmer, K.H. (1978), ‘Police and crime control in the Federal Republic of Germany’, Police Studies, 1(1):55-61. Gill, M. y Mawby, R. (1990), A Special Constable: A Study of the Police Reserve. Aldershot: Avebury. Griffiths, B. (1979), ‘Italy’s Police in Turmoil’, Police, febrero; 20-21. Hayes, B. (1986), ‘The New Spanish Police’, papel no publicado. Home Office (1993), ‘Manpower, Effectiveness and Efficiency in the Police Service’, Circular 114.


25

Hooper, J. (1988), ‘When fun turns violence’, Guardian, 16 de agosto. Horton, C. (1989), ‘Good practice and evaluating policing’, en R. Morgan y D. J. Smith (eds.), Coming to Terms with Policing, Londres: Routledge. House of Commons (1990), Supervision and Punishment in the Community: a Framework for Action. Londres: HMSO, Cmd. 966. Hudson, R.C. (1988), ‘A Matter of Confidence: Police, Government and Society in France since 1981’, Police Journal, 61(2): 169-174. Ingleton, R. (1990a), ‘Officer Class: how the other half live’, Police Review, 24 de agosto: 1675. Ingleton, R. (1990b), ‘A CRS for Btitain?’ Police Review, 21 de septiembre: 1862-3. Jammes, J.R.J. (1982), The French gendarmerie. Bradford: MCB Publications. Jensen, L.R. (1987), ‘Crime and social strategies in local communities of Europe: a co-operative approach- the city of Aalborg’, en J. Junger-Tas, A. Rutting y J. Wilzing (eds.), Crime Control in Local Communities in Europe. Lochem: Van den Brink. Junger-Tas, J. (1987), ‘Crime Prevention in Practice’, en Junger-Tas, A. Rutting y J. Wilzing (eds.), Crime Control in Local Communities in Europe. Lochem: Van den Brink. Kania, R.R.E. (1989), ‘The French municipal police experiment’, Police Studies, 12: 125-31. Kattau. T.F. (1990), ‘1992 – Europe without Frontiers’, paper to Conference on Crime and Policing: 1992 a Global Perspective, Islington. MacDonald, I.R. (1985), ‘The Police System of Spain’, en Roach I Thomaneck (Eds), op cit: 215-254. MacDonald, I.R. (1987), ‘Spain’s 1986 Police Law: transition from dictatorship to democracy’, Police Studies, 10:16. Mason, G. (1990), ‘A call to arms’, Police Review, 7 de diciembre: 2405-6. Mason, G. (1991), ‘Kendall’s Kingdom’, Police Review, 4 de enero: 19-21. Mawby, R.I. (1990), Comparative Policing Issues: the British and American Experience in International Perspective. Londres: Unwin Hyman. Mawby, R.I. (1991), ‘The Continental Policing System: Myth or Reality’, Paper to International Conference of Law and Society, Amsterdam. Miller, W.R. (1977), Cops and Bobbies: Police Authority in New York and London, 1830-1870. Chicago: University of Chicago Press. Monkkonen, E. (1981), Police in Urban America, 1860-1920. Cambridge MA: Cambridge University Press. National Commissioner of the Danish Police (1987), The Police in Denmark. Copenhagen: Oficina Nacional del Comisionado. Neilson, J. (1988) ‘Police dismay over “recruit criminals” plan’, Sunday Times, 17 de abril. Nelson, A. (1987), ‘Sweden’, en G.F. Cole, S.J. Frankowski y M.G. Gertz (eds.) Major Criminal Justice Systems: a Comparative Study. Beverley Hills: California: Sage. Nordholt, E. y Straver, R. (1983), ‘The Changing Police’, en M. Punch (ed.) Control in the Police Organization. Cambridge, Mass: MIT Press.


26

Okojie, P. (1991), ‘The processes of police accountability in the Netherlands, England and Wales’; Paper to International Conference of Law and Society, Amsterdam. Outrive, L. van (1976), ‘Police in Modern Society: Centralization or descentralization; the Belgian case’, en L. van Outrive y S. Rizkalla (eds.) Final Report on the International Seminar on Police Research. Leuven, Bélgica; Centre for Interdisciplinary Studies of the Administration of Criminal Justice, Katholeike Universiteit. Pead, D. (1991), ‘Firearms polls reveals a service divided’, Police Review, 4 de enero: 16-17. Perry, M. (1976), ‘Recruiting and Conditions of Service in the Police Forces of France and Belgium’, report on International Police Association Study Tour. Plantin, L.E. (1979), ‘The Organization of the Swedish Police’, en J. Knutsson et al (eds.), Police and the Social order – Contemporary research Perspective. Estocolmo, Suecia: National Swedish Council for Crime Prevention. Punch, M. (1985), Conduct Unbecolming: the Social Construction of Police Deviance and Control. Londres: Tavistock. Punch, M. (1979), Policing the Inner City: a Study of Amsterdam’s Warmoesstraat. Londres: Macmillan. Punch, M. (1987), ‘Institutional and Political Obstacles to Planned Change in the Dutch Police: a Comparative Analysis of the Dilemmas of Implementing Team Policing’, Paper to American Society of Criminology Annual Conference, Montreal. Radzinowicz, L. (1956b), A History of English Criminal Law and its Administration from 1750, volume 3: Cross Currents in the Movement for the Reform of the Police. Londres: Stevens & Sons. Raef, M. (1975), ‘The Well ordered Police State’, American Historical Review, 80(5):1221-43. Reenen, P. van (1981), ‘Urban Crisis Management and the Police Force: the Case of Amsterdam’, Netherlands Journal of Sociology, 17: 151-178. Regan, D. (1984), ‘Police Status and Accountability: a Comparison of the British, French and West German Models’, Paper to ECPR, Salzburgo. Reiner, R. (1984), ‘Is Britain Turning into a Police State?’ New Society, 2 de agosto: 51-56. Reiner, R. (1985), The Politics of the Police. Brighton: Wheatsheaf. Repetto, T.A. (1978), The Blue Parade, Nueva York: Free Press. Roach, J. (1985), ‘The French Police’, en Roach y Thomaneck (eds.), op cit pp.107-141. Rodwell, K.A. (1977), ‘A short survey of the Danish police’, report on International Police Association Study Tour. Romander, H. (1986), ‘Policing in Sweden’, Paper to Third Annual International Policing Seminar, IACP, Copenhagen. Romig, C.H.A. (1977), ‘The West German federal Police’, Journal of Police Science and Administration, 5(4):451-5. Sinclair, I. y Miller, C. 81984), Measures of Police Effectiveness and Efficiency. Londres: HMSO (HORPU, 25). Smith, B. (1960), Police System in the United States. Nueva York: Harper and Row (1940). Sperlings, S. (1979), ‘The evolution of the police during the period of industrialization – the Stockholm example’, in J. Knutsson et al (eds.) op cit: 46-59. Stead, P.J. (1983), The Police of France. Londres: Macmillan. Stead, P.J. (1985), The Police of Britain. Londres: Macmillan.


27

Steedman, C. 81984), Policing the Victorian Community: the Formation of English Provincial Police Forces, 1856-80. Londres: Routledge. Steinhilper, G. (1986), ‘Training police for social work? – experience from a German program’, in J.C. Yuille (ed.), Police Selection and Training. Durdsecht: Martinus Nijhoff. Tendler, S. (1990), ‘A new force for a new century’, Police Review, 27 de Julio: 1940. Terrill, R.J. (1984), World Criminal Justice Systems. Cincinnati, Ohio: Anderson. Thomaneck, J. (1985), ‘Police and public order in the Federal Republic of Germany’, in Roach and Thomaneck (eds.) op cit: 143-83. Tholmason, F.J. (1975), ‘Uniformed police in the city of Berlin under the Empire’, in E.C. Viano and J.H. Reiman (eds.), The Police in Society. Lexington, Mass: D.C. Heath. Tjepkema, J.R. (1984), ‘The Police of the Netherlands – at the Crossroads’, Police Studies, 7.2:61. Wall, D. (1987), ‘Chief Constables: a Changing Elite’, in Mawby R. I. (ed.), Policing Britain. Plymouth Polytechnic, pp. 84-100. Wiebrens, C. (1990), ‘Police Manpower Re-Allocation: the Dutch case’, Policing and Society. Fuente consultada: Traducción -del idioma inglés- de la conferencia del Dr. Rob I. Mawby [1992] Comparative Policing Systems: Searching for a Continental Model…, De: Bottomley, K. Fowles, T. y Reiner R. (Eds) (1992) “Justicia Criminal: Teoría y Práctica: Conferencia de Criminología Británica de 1991: Papeles Seleccionados, Volumen 2”, Londres: Sociedad Británica de Criminología en asociación con el Instituto para el Estudio y Tratamiento de la Delincuencia. Incluido en la Unidad 6 (Comparative Policing), del Módulo 4, páginas 195 a 221, de la Maestría en Ciencias en Estudios de Justicia Criminal, exCentro para el Estudio del Orden Público, Universidad de Leicester (Inglaterra) Publicado en español con permiso de su autor, de la Universidad de Leicester (según nota de Adrian Beck) y de la Sociedad Británica de Criminología (según nota de Mandy Ross, Membership Secretary of the British Society of Criminology, BSC), cuyos derechos de autor mantienen su autor y las Instituciones mencionadas.

Education

Servicios de Policía Comparados