Prirunik za zemlje u tranziciji - Министерство за …...4 Upravljanje javnim izdacima – Prirunik za zemlje u tranziciji communautaire, tamo gdje je to neophodno, i

Upravljanje javnim izdacima

�

Priru�nik za zemlje u tranziciji Urednici Richard Allen i Daniel Tommasi

Prevod ovog materiala omogu�en je podrškom Local Government and Public Service Reform Initiative (povezanim sa Open Society Institute). The translation of these materials has been made possible with the support of Local Government and Public Service Reform Initiative (affiliated with the Open Society Institute).

Center of Excellence in Finance zahvaljuje svima koju su omogu�ili prevod:

• OECD, koji je davao dozvolu za prevod i • NISPA CEE, koja je finansijski podržala prevod.

Center of Excellence in Finance highly appreciates contribution of

• OECD that granted copyright and • NISPA CEE that financially supported the translation.

Originalno izdanje izvršen od strane OECD na engleskom jeziku sa naslovom: Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries © 2004, Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Paris. Sva prava su pridržana. Originally published by the OECD in English under the title: Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries © 2004, Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Paris. All rights reserved. Za publikaciju na bosanskom jeziku U dogovoru sa OECD, Pariz Odgovornost za kvalitetu prevoda na bosanski i njegova saglasnost sa originalom podnosi Center of Excellence in Finance. For this Bosnian edition © 2004, Center of Excellence in Finance Published by arrangement with the OECD, Paris. The quality of the Bosnian translation and its coherence with the original text is the responsibility of the Center of Excellence in Finance. Prevoditelji: Snježana Kapi�, Adnan Pasafendi�, Asja Rasavac i Selma Rasavac Translators: Snježana Kapi�, Adnan Pasafendi�, Asja Rasavac, and Selma Rasavac Verifikaciju teksta: Samra Šuški�-Baši� Proof reading: Samra Šuški�-Baši�

Upravljanje javnim izdacima Priru�nik za zemlje u tranziciji

Uredili Richard Allen i Daniel Tommasi

SIGMA PROGRAM

SIGMA – Podrška unapre�enju vladavine i upravljanja u zemljama Srednje i Isto�ne Evrope – je

zajedni�ka inicijativa OECD i Evropske Unije, uglavnom finansirana od strane Phare Programa Evropske Unije. Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj je me�uvladina organizacija 30 demokratskih zemalja sa naprednom tržišnom ekonomijom. Njen Centar za saradnju sa zemljama ne-�lanicama usmjerava savjete i pomo� Organizacije za širok spektar ekonomskih pitanja za zemlje Srednje i Isto�ne Evrope, i zemalja bivšeg Sovjetskog Saveza koje prolaze kroz proces reformi. Phare obezbje�uje financiranje putem grantova kako bi pomogao svojim partnerima u Srednjoj i Isto�noj Evropi do onog nivoa sa kojeg oni postaju spremni da preuzmu obaveze �lanstva Evropske Unije.

Phare i Sigma opslužuju iste zemlje: Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Bugarsku, Republiku �ešku,

Estoniju, Bivšu Jugoslovensku Republiku Makedoniju, Ma�arsku, Latviju, Litvaniju, Poljsku, Rumuniju, Slova�ku i Sloveniju.

Sigma je osnovana 1992 godine i funkcioniše u okviru OECD-ovog Odjeljenja za javno upravljanje,

koji obezbje�uje informacije i stru�ne analize u smislu javnog upravljanja onima koji stvaraju politiku i istovremeno pomaže u ostvarivanje kontakata i razmjene iskustava izme�u upravitelja u javnom sektoru. SIGMA nudi zemljama korisnicima pristup mreži iskusnih javnih administratora, usporedne informacije i tehni�ko znanje povezano sa Odjelom za javno upravljanje.

Cilj SIGME je: • Pomagati zemljama korisnicama u ostvarenju dobrog upravljanja u cilju unapre�enja administrativne

efikasnosti i promovisanja ustrajnosti osoblja javnog sektora u pogledu primjene demokratskih vrijednosti, etike i poštovanja zakonitosti.

• Podržati izgradnju doma�ih kapaciteta na centralnom nivou vlade kako bi se mogla nositi sa izazovima

internacionalizacije i planova za integraciju u Evropsku Uniju

• Podržati inicijative Evropske Unije i drugih donatora u pomaganju zemljama korisnicama u pogledu reforme javne administracije i doprinijeti koordinaciji donatorskih aktivnosti

Kroz sav svoj rad, u ovoj inicijativi veliki prioritet se daje u olakšavanju saradnje izme�u vlada. Ovakva

praksa uklju�uje i davanje logisti�ke podrške u stvaranju mreže službenika u javnoj administraciji u Srednjoj i Isto�noj Evropi, kao i formiranje mreže izme�u njih i njihovih kolega u drugim demokratskim zemljama.

SIGMA trenutno radi u pet tehni�kih podru�ja: strategije razvoja javne administracije; stvaranje politike;

koordiniranje i propisivanje; budžetiranje i rasporedjeljivanje sredstava; upravljanje javnim službama i revizija i finansijska kontrol. Pored ovoga, Jedinica za informacione usluge distribuira objavljene i on-line materijale koji se ti�u javnog upravljanja.

Za dodatne informacije kontaktirajte: SIGMA Programme, 2 Rue Andre-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, Francuska. Fax. (33 1) 45 24 13 00. E-mail:[email protected]. Web stranica http://www.oecd.org/puma/sigmaweb. © OECD 2001

Dozvolu za reprodukovanje dijelova ovog rada za nekomercijalne svrhe ili školsku upotrebu, dobija se od Centre Francais d'exploitation du droit de copie (CCF), 20, rue des Grands-Augustins, 75006, Paris, Francuska. Tel. (33 1) 44 07 47 70, fax. (33 1) 46.34.67.19 za sve zemlje osim SAD. U SAD dozvola se dobija od Copyright Clearance Center, Customer Service, (508) 750-8400, 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, SAD ili CCC on-line : http//www.copyright.com . Sve druge aplikacije za dobijanje dozvole za reprodukovanje ili prevo�enje �itave ili dijelova ove knjige trebaju se dostaviti Rights Department, Public Affairs and Communications Directorate.OECD, 2 rue Andre-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, Francuska. Fax. (33 1) 45 24 13 00. E-mail: [email protected] N.b. Stavovi iskazani u ovoj publikaciji ne predstavljaju obavezno zvani�no mišljenje Evropske Komisije, zemalja �lanica OECD niti zemalja Srednje i Isto�ne Evrope koje u�estvuju u SIGMA programu.

PREDGOVOR

Ova knjiga upotpunjava važnu prazninu u literaturi koja se bavi upravljanjem javnim izdacima, kako u smislu svoje dubine i širine tako i u specifi�noj orijentaciji prema potrebama zemalja u tranziciji, naro�ito u Srednjoj i Isto�noj Evropi. �ak i nakon deset godina tranzicije, mnoge fundamentalne reforme još trebaju da se završe u ovim zemljama, a reforme koje su ve� prošle su predmet ponovnog razmatranja. Prepreke sa kojima se suo�avaju zemlje u tranziciji koje pokušavaju da postignu prihvatljiv standrad u�inka u izradi budžeta, ra�unovodstva i revizije postaju sve ve�e kako OECD zemlje modernizuju svoje sisteme, koriste�i iskustva i praksu drugih i kako se razvijaju novi me�unarodni standardi. Nadamo se da �e ova knjiga biti koristan priru�nik onima koji stvaraju politiku i koji se bave budžetom, ili �e na�i svoju primjenu u programima obuke i u�enja na daljinu.

Ova knjiga obra�uje sve aspekte upravljanja javnim izdacima od priprema budžeta do faza izvršenja budžeta, kontrole i revizije. Namjera je da ova knjiga posluži kao prakti�ni, operativni vodi� koji �e pomo�i zemljama koje izra�uju i implementiraju nove zakone i procedure koji se odnose na upravljanje javnih izdataka, kao i na unaprije�enje transparentnosti budžetskih procedura i informacija. Pored direktne namjene ove knjige za publiku u Srednjoj i Isto�noj Evropi, vjerujemo da �e ova knjiga biti zanimljiva i zemljama u razvoju i zemljama u tranziciji - kao i razvijenim zemljama – diljem svijeta. Dobri sistemi planiranja po�ivaju na izvjesnim klasi�nim administrativnim principima i praksama, ma gdje god da se ti sistemi mogu na�i. Uvod

U aprilu 1998, SIGMA i Azijska razvojna banka (ADB) su dogovorile da sara�uju u pripremi i objavljivanju priru�nika o upravljanju javnim izdacima koji je trebao da se pozabavi konkretnim problemima zemalja u razvoju i zemalja u tranziciji. Pripremljene su dvije verzije ovakve knjige: jedna za zemlje Jugoisto�ne Azije i druga za zemlje Srednje i Isto�ne Evrope, naro�ito za one koje u�estvuju u SIGMA programu. Ove dvije knjige sadrže dosta zajedni�kog materijala sa obzirom da se bave osnovama budžetskog sistema. Me�utim, izme�u Azije i Srednje i Isto�ne Evrope postoje velike razlike. Istorijat zemalja Srednje i Isto�ne Evrope je takav da su se specifi�ne sovjetske institucije i kultura, u ve�ini slu�ajeva, preklapale sa elementima sistema javne administracije i planiranja preuzetih iz Zapadne Evrope, naro�ito Francuske, Njema�ke, Austrije, a u slu�aju Balti�kih zemalja, iz skandinavskih država.

Nadalje, ve�ina zemalja Srednje i Isto�ne Evrope su kandidati za �lanstvo u Evropskoj Uniji i postoji velika vjerovatno�a da �e postati �lanice u 2004. ili 2005. i dalje. Ministarstva finansija, vladini uredi za kontrolu, vrhovne institucije za reviziju, državni statisti�ki zavodi i druge budžetske/finansijske institucije ovih zemalja su ve� veoma aktivno uklju�eni u proces uskla�ivanja svojih sistema i procedura sa zahtjevima koje name�e �lanstvo u EU; prihvataju�i osnovno evropsko zakonodavstvo, acquis

4 Upravljanje javnim izdacima – Priru�nik za zemlje u tranziciji

communautaire, tamo gdje je to neophodno, i dovode�i procedure planiranja, finansijske kontrole i revizije u sklad sa zapadnim standardima. Praksa i procedure koje se primjenjuju u državama �lanicama su u tom smislu naro�ito važni »modeli«.

ADB i OECD, kao vlasnici autorskih prava SIGMA publikacija, potpisali su sporazum koji omogu�ava ovim dvjema organizacijama da slobodno me�usobno koriste i prilago�avaju svoje materijaleu pripremanju obje verzije ove knjige. Rad na pripremi azijske verzije, Upravljanje izdacima vlade, zapo�elo je u ljeto 1998, a knjiga je objavljena u aprilu 1999 (Schiavo-Campo i Tommasi, 1999). SIGMA i OECD-ov Odjel za javno upravljanje (PUMA) su svojim materijalima doprinijeli toj knjizi, i u�estvovali su u tehni�koj radionici održanoj u novembru 1998. koja je organizovana kako bi se izvršio pregled preliminarnog nacrta knjige.

Rad SIGME na prilago�avanju ADB-ove knjige Upravljanje izdacima vlade za evropski

kontekst po�eo je u ljeto 1999. Daniel Tommasi, koautor ADB knjige, angažovan je kao glavni urednik/autor, kako bi obezbijedio potrebni kontinuitet. To je podrazumijevalo i uvrštavanje potpuno novih materijala (npr. o budžetu EU i procedurama upravljanja i kontrole EU pristupnim sredstvima namjenjenih budu�im zemljama �lanicama), oboga�ivanje postoje�eg materijala u odre�enim oblastima (npr. o finansijskoj kontroli i reviziji) i prera�ivanje slu�aja iz prakse i primjera kako bi im se dala jedna evropska nota. Struktura knjige je tako�er redizajnirana, neki aneksi su dodani a drugi izba�eni, rje�nik je kompletiran i uba�en je indeks. Kako koristiti ovu knjigu

U konsultantskim firmama ili donatorskim organizacijama (multilateralnih ili bilateralnih) širom svijeta može se na�i veliki broj savjetnika koji zastupaju pristup koji se zasniva na uvozu tehnika »najbolje prakse« u repertoar zemalja koje rade na izradi novih pristupa u budžetiranju ili u široj avnoj administraciji. Me�utim, ovakav pristup u praksi je rijetko uspješan. Za to postoji niz razloga: prisustvo »formalnih« i »neformalnih« pravila koja uti�u na ponašanje državnih službenika, kao i širi ekonomski i kulturni faktori koji odre�uju ova nezvani�na pravila ponašanja.

U mnogim zemljama u razvoju i zemljama u tranziciji (a i u razvijenim zemljama tako�er) dominiraju ova neformalna pravila. Posljedica je ta da se sistemi u javnoj administraciji sporo mijenjaju. Mala je korist, na primjer, u uvo�enju pregršt novih pravila i propisa ukoliko je primjena istih slaba. Isto tako, teško je promijeniti sistem u kojem vlada kultura unutrašnje kontrole u sistem u kojem vlada kultura vanjske kontrole, i obratno. Ipak, promjene se mogu desiti u odgovaraju�im okolnostima i okruženju, s pravim pobornicima i sa odgovaraju�im internim i vanjskim podsticajima. Promjena treba da se »uklapa« u okruženju sa datim ekonomskim i kulturnim ponašanjem i neformalnim pravilima. U širem smislu, ovo je pristup u reformi javne administracije koji SIGMA primjenjuje od samog po�etka svog programa.

Ova knjiga je u cjelini napravljena prvenstveno za tehni�ko i drugo osoblje direktno uklju�eno

u rad, na primjer, u odjelu za budžet pri Ministarstvu finansija ili pri potroša�kom ministarstvu, budžetskoj komisiji pri parlamantu, instituciji za vrhovnu revizijuj ili vladinom uredu za kontrolu, ili tehni�kim službama Evropske komisije. Namjera nije bila prvenstveno da se ova knjiga pro�ita odjednom, ve� da se koristi kad god postoji konkretna potreba da se provjeri rad odre�enog dijela budžetske »mašine«, npr. srednjoro�ni budžetski okvir, trezorski sistem, ra�unovodstvene konvencije, interni (upravni) sistemi kontrole, itd.

�itatelji koji žele ste�i brzi uvid o glavnim pitanjima kojima se bavi ova knjiga,

preporu�ujemo da pro�itaju Izvršni sažetak, uvodno poglavlje, �etiri kratka sažetka, upitnik u Aneksu I i pregled pojmova. Potom, ako žele, mogu krenuti sa detaljnim �itanjem, poglavlje po poglavlje. Takvi �itatelji bi mogli biti viši zvani�nici u uredu Premijera ili univerzitetski profesori ili novinari zainteresovani za opšta ili konkretna pitanja iz oblasti fiskalne politike, budžetskih pitanja ili

Predgovor 5

Evropskih integracija. Zahvale

Želio bih izraziti dužnu zahvalnost svima koji su dali doprinos u kreiranju ADB-ove knjige Upravljanje vladinim izdacima: njenim autorima-urednicima Salvatore Schiavo-Campou i Daniel Tommasiju i velikom broju stru�njaka IMF, OECD, UNDP, Svjetske banke i drugih organizacija koje su dale svoj doprinos.

Do sada, u pogledu ove knjige želio bih se posebno zahvaliti Bob Bonwittu, Direktoru SIGMA Programa, za podršku pruženu ovoj ideji i radu, kao i za inspiraciju i pomo� koju nam je pružio na mnogo na�ina; i mom ko-uredniku i autoru nekoliko poglavlja, Daniel Tommasiju. Posebnu zahvalnost zaslužuju autori novih ili umnogome revidiranih poglavlja ove knjige, a naro�ito poglavlja 3, 10, i 14, kao i Aneksa I, II i III: Benoit Chevauchez, Alan Pratley, Harry Havens, Bettina Rafaelsen i Larry O’Toole; i mojim kolegama iz SIGME, a naro�ito Brian Finn, Kjell Larsson, Stephen MacLeod, Johannes Stenbaek-Madsen i Nick Treen.

Ostali stru�njaci i kolege koji su dali zna�ajan doprinos ovoj knjizi su izme�u ostalih Jean-

Pierre Baché, David Darby, Rolf Eidem, Jan Kinst, Alain Morisset, Michael Spackman, Harry Wilkinson i Eduardo Zapico-Goñi. Ova knjiga je tako�e imala velikih unapre�enja kao rezultat interakcija, kojih je bilo previše da bi se spomenuli, izme�u SIGME i naših kolega i partnera iz ureda za budžete, ureda za kontrolu i vrhovnih institucija za reviziju zemalja sa kojima imamo �ast da sara�ujemo; i sa zvani�nicima Evropske komisije, IMFa, OECDa, US Treasury Department, Svjetske banke i drugih organizacija koje se bave sli�nim aktivnostima.

Na kraju, ali ne i najmanje važnu zahvalnost dugujem Belindi Hopkinson koja je ovu knjigu

dovela do krajnje uredni�ke faze; Halimi Benlatrèche za u�injeni bibliografski rad; Gillesu Plante za savjete koje je dao za index pojmova; Catherini Candea i Véronique Chamart iz OECD-ovog Direktorata za javne poslove i komunikaciju za pruženu podršku; Vif-Argentu za pripremu knjige u “kamera” formatu; i mom asistentu, Michelle Gillespie, koja je podnijela administrativni teret i teret prekucavanja za �itav projekat.

Bez svih ovih talentovanih i vrijednih ljudi, kao i bez drugih koje nisam imenovao, ova

knjiga ne bi ugledala svjetlo dana. Ova knjiga je objavljena na odgovornost Generalnog sekretara OECDa.

Richard Allen SIGMA, Paris

SADRŽAJ

PREDGOVOR .............................................................................................................................................. 3 LISTA PRILOGA (Boxes), PRIKAZA (Figures) I TABELA (Tables) ..................................................... 11 LISTA SKRA�ENICA ............................................................................................................................... 13 IZVRŠNI SAŽETAK.................................................................................................................................. 15 UVOD – REFORMA JAVNIH IZDATAKA: PREGLED......................................................................... 19

A. Definicije, opšti i posebni ciljevi ........................................................................................................ 19 B. Javne finansije u komandnim društvima ............................................................................................ 26 C. Poboljšanje upravljanja javnim izdacima u tranzicijskim zemljama.................................................. 28 D. Pristupi u upravljanju promjenama..................................................................................................... 31 E. Upravljanje procesom reforme ........................................................................................................... 36

DIO I

BUDŽET I INSTITUCIONALNI KONTEKST Poglavje 1 — BUDŽET I NJEGOVO POKRI�E ...................................................................................... 43

A. Osnovne definicije.............................................................................................................................. 43 B. Priroda zakonskih aproprijacija .......................................................................................................... 45 C. Pokri�e budžeta................................................................................................................................... 49 D. Ostali oblici aktivnosti vlade koje imaju fiskalni uticaj ..................................................................... 56 E. Budžetski dokumenti .......................................................................................................................... 62

Poglavje 2 — PRAVNI I INSTITUCIONALNI OKVIR ........................................................................... 65

A. Raspodjela odgovornosti izme�u izvršne vlasti.................................................................................. 65 B. Uloga zakonodavstva.......................................................................................................................... 69 C. Raspodjela nadležnosti izme�u razli�itih nivoa vlasti ........................................................................ 73 D. Zakonski okvir .................................................................................................................................... 76

Poglavje 3 — EVROPSKI BUDŽET I UTICAJ PRISTUPA EVROPSKOJ UNIJI .................................. 87

A. EVROPSKI BUDŽET........................................................................................................................ 87 B. Politike nacionalnih budžeta u Evropskoj Uniji ............................................................................... 102


Sažetak — DIO I ....................................................................................................................................... 113 A. KLJU�NE TA�KE .......................................................................................................................... 113 B. SMJERNICE ZA REFORMU.......................................................................................................... 117

DIO II

RASPODJELA SREDSTAVA Poglavje 4 —KLASIFIKACIJA BUDŽETA, PREZENTACIJA I PROGRAMIRANJE ........................ 121

A. Klasifikacija izdataka ....................................................................................................................... 121 B. Prezentacija izdataka u budžetu........................................................................................................ 129 C. Programski pristupi........................................................................................................................... 131 D. Menadžerijalizam ............................................................................................................................. 138

Poglavje 5 — FORMULISANJE POLITIKE I PRIPREMA BUDŽETA................................................ 143

A. Kontekst makroekonomije i politke.................................................................................................. 143 B. Pripremanje makroekonomskog okvira ............................................................................................ 147 C. Uslovi za dobru pripremu budžeta.................................................................................................... 157 D. Proces pripreme budžeta................................................................................................................... 163

Poglavje 6 — VIŠEGODIŠNJE PLANIRANJE I INVESTICIONO PROGRAMIRANJE..................... 175

A. Višegodišnje budžetiranje................................................................................................................. 175 B. Druge vrste kod planiranja i predvi�anja izdataka ........................................................................... 185 C. Budžetsko i programsko investiranje................................................................................................ 186

Sažetak- DIO II.......................................................................................................................................... 199

A. KLJU�NA PITANJA....................................................................................................................... 199 B. SMJERNICE ZA REFORMU.......................................................................................................... 204

DIO III IZVRŠENJE BUDŽETA Poglavje 7 — CIKLUS IZVRŠENJA BUDŽETA ................................................................................... 209

A. Ciljevi izvršenja budžeta.................................................................................................................. 209 B. Troškovni ciklus ............................................................................................................................... 211 C. Raspodjela odgovornosti .................................................................................................................. 215 D. Pravila za upravljanje aproprijacijama budžeta ................................................................................ 217 E. Druga pitanja implementacije budžeta ............................................................................................. 220

Poglavje 8 — UPRAVLJANJE OBAVEZAMA, OSOBLJEM I NABAVKOM..................................... 223

A. Upravljanje kontima dobavlja�a i neizmirenim obavezama............................................................. 223 B. Budžet i kontrola izdataka za osoblje ............................................................................................... 225 C. Javne nabavke5.................................................................................................................................. 231 D. Dodjeljivanje ugovora (engl. contracting-out).................................................................................. 235

Sadržaj 9

Poglavje 9 — RAD TREZORA I UPRAVLJANJE NOV�ANIM SREDSTVIMA................................ 241 A. Funckija trezora ................................................................................................................................ 241 B. Upravljanje nov�anim sredstvima .................................................................................................... 243 C. Financijsko planiranje i prognoze..................................................................................................... 248 D. Upravljanje vladinim dugom ............................................................................................................ 251 E. Upravljanje vladinom imovinom...................................................................................................... 255 F. Odnos sa centralnom bankom........................................................................................................... 256

Poglavje 10 — INTERNA KONTROLA I INTERNA REVIZIJA .......................................................... 259

A. Uvod ................................................................................................................................................. 259 B. Interna kontrola................................................................................................................................. 260 C. Interna revizija.................................................................................................................................. 267 D. Finansijsko upravljanje sredstava EU-a u zemljama-kandidatima ................................................... 273

Sažetak—DIO III....................................................................................................................................... 281

A. KLJU�NE TA�KE .......................................................................................................................... 281 B. UPUTE U POGLEDU REFORMI ................................................................................................... 286

DIO IV

RA�UNOVODSTVO, IZVJEŠTAVANJE I REVIZIJA

Poglavje 11 — RA�UNOVODSTVO...................................................................................................... 291

A. Ra�unovodstveni okviri...................................................................................................................291 B. Akrualno ra�unovodstvo..................................................................................................................297 C. Reformiranje ra�unovodstvenog sistema.........................................................................................302 D. Posebna pitanja................................................................................................................................307

Poglavje 12 — FINANSIJSKO IZVJEŠTAVANJE................................................................................. 317

A. Op�i principi ....................................................................................................................................317 B. Osnovni izvještaji ............................................................................................................................319

Poglavje 13 — INFORMACIONI SISTEMI ZA FINANCISJKO UPRAVLJANJE............................... 327

A. Integrirani pristup ............................................................................................................................327 B. Sistemi finansijskog upravljanja......................................................................................................330 C. Izvršenje budžeta i ra�unovodstvo...................................................................................................334 D. Tehni�ki aspekti...............................................................................................................................338

Poglavje 14 — VANJSKA REVIZIJA ..................................................................................................... 341

A. Preduvjeti za efikasnu reviziju ........................................................................................................342 B. Vrste revizije ...................................................................................................................................348 C. Izvještavanje o rezultatima revizije .................................................................................................355 D. Postupanje po rezultatima revizije...................................................................................................356 E. Ograni�enje revizij............................................................................................................................357

Poglavje 15 — MJERENJE U�INKA I EVALUACIJA.......................................................................... 359

A. Mjerenje u�inka ...............................................................................................................................359 B. Evaluacija programa........................................................................................................................369


Sažetak - DIO IV ....................................................................................................................................... 383 A. KLJU�NI STAVOVI......................................................................................................................383 B. UPUTE ZA REFORMU..................................................................................................................387

Aneks I. — UPITNIK ZA SISTEME UPRAVLJANJA JAVNIM IZDACIMA ...................................... 389

A. Uvod ................................................................................................................................................389 B. Upitnik.............................................................................................................................................390

Aneks II. — USPOSTAVA SISTEMA NACIONALNOG FONDA........................................................ 413

A. Sistem za upravljanje sredstvima EU (sistem Nacionalnog Fonda) ................................................414 B. Izvršenje budžeta, pla�anje i ra�unovodstvo ...................................................................................416 C. Financijska kontrola i revizija .........................................................................................................418 D. Nabavka prema pravilima Phare DIS ..............................................................................................418 E. Pra�enje i procjenjivanje .................................................................................................................418 F. Upravljanje Phare, SAPARD i ISPA sredstvima ............................................................................419 G. Procesiranje budžeta, programiranje sredstava EU i ko-finansiranje ..............................................420 H. Nepravilnosti, prevare, povrat neodgovaraju�ih troškova...............................................................420

Aneks II. — PRAVILNICI EVROPSKE ZAJEDNICE KOJI SE ODNOSE NA FISKALNO NADGLEDANJE, BUDŽET, FINANCIJSKU KONTROLU I REVIZIJU........................ 423 Aneks III. — KODOVI MMF-a DOBRE PRAKSE ZA FISKALNU TRANSPARENTNOST............... 431

A. Jasno�a pravila i odgovornosti ........................................................................................................431 B. Dostupnost informacija za javnost ..................................................................................................432 C. Otvorena priprema budžeta, izvršenje i izvještavaje .......................................................................432 D. Neovisne potvrde integriteta............................................................................................................433

INDEKS .................................................................................................................................................... 435 RJE�NIK .................................................................................................................................................. 437 BIBLIOGRAFIJA ..................................................................................................................................... 475 ODABRANI SVJETSKI WEB SAJTOVI................................................................................................ 491 INDEKS .................................................................................................................................................... 493

Sadržaj 11

LISTA PRILOGA (Boxes), PRIKAZA (Figures) I TABELA (Tables)

Prilogi Prilog 0.1. Osnovni uslovi fiskalne transparentosti .................................................................. 24 Prilog 0.2. Deset osnovnih principa reforme budžeta ............................................................... 26 Prilog 1.1. Primjer napla�ivanja korisni�kih naknada u OECD zemljama ............................... 54 Prilog 1.2. Porezni izdaci u Francuskoj .................................................................................... 61 Prilog 2.1. Organizacija Federalnog Ministarstva finansija u Njema�koj ................................ 66 Prilog 2.2. Proces usvajanja budžeta u Švedskoj ...................................................................... 71 Prilog 4.1. COFOG: Pregled po sektorima i grupama ............................................................ 123 Prilog 4.2. Budžetski izdaci klasifikovani po odgovornostima............................................... 130 Prilog 4.3. Primjer profila programa....................................................................................... 135 Prilog 5.1. Kodeks fiskalne stabilnosti – Velika Britanija ...................................................... 148 Prilog 6.1. Primjeri višegodišnjeg udžetitanja iz 70-tih i ranih 80-tih .................................... 176 Prilog 6.2. Srednjero�no budžetiranje u Velikoj Britaniji....................................................... 178 Prilog 6.3. Kontinuirane (rolling) budu�e višegodišnje procjene ........................................... 179 Prilog 8.1. Tuma�enje Evropske Komisije u vezi sa koncesionim ugovorima....................... 236 Prilog 8.2. Dodeljivanje ugovora vanjskom dobavlja�u krene pogrešnim putem-2 primjera. 238 Prilog 9.1. Poticaji za dobro upravljanje gotovinom u Švedskoj............................................ 248 Prilog 10.1. Klju�ni aranžmani kontrole i odgovornosti u Velikoj Britaniji............................. 260 Prilog 10.2. Kontrolna lista finansijske kontrole ...................................................................... 261 Prilog 10.3. Sistemi interne finansijske kontrole javnog sektora.............................................. 262 Prilog 10.4. Klju�ni elementi djelotvornog sistema finansijske kontrole ................................. 263 Prilog 10.5. Okruženje finansijske kontrole.............................................................................. 264 Prilog 10.6. Šta je to što interni revizor traži? .......................................................................... 269 Prilog 10.7. Revizijski trag ....................................................................................................... 271 Prilog 10.8. Nacionalni fond — Definicije ............................................................................... 274 Prilog 11.1. Usporedba izme�u punih troškova i gotovinskih isplata....................................... 311 Prilog 11.2. Primjer ABC analize ............................................................................................. 312 Prilog 13.1. Primjeri ra�unovodstvenih sistema izvršavanja budžeta....................................... 335 Prilog 14.1. Preporuke za uspostavljanje i pravilno funkcioniranje vrhovne institucije za

reviziju................................................................................................................... 343 Prilog 14.2. Obu�avanje revizora: Švedska .............................................................................. 347 Prilog 14.3. Upravljanje ugovorima zasnovanim na u�inku..................................................... 352 Prilog 14.4. Francuska politika izgradnje autoputeva............................................................... 353 Prilog 14.5. Švedska: Programi za smanjenje nezaposlenosti .................................................. 354 Prilog 14.6. Velika Britanija: Nabavka opreme iz grantova za istraživanje ............................. 354 Prilog 15.1. Pokazatelj u�inka u sektoru zdravstva u Velikoj Britaniji .................................... 367 Prilog 15.2. Primjer pristupa evaluaciji logi�kim okvirom....................................................... 371 Prilog 15.3. Primjer strukture evaluacijskog izvještaja............................................................. 379 Prilog 15.4. Institucionalni aranžmani za evaluaciju ................................................................ 381


Prikazi Prikaz 0.1. Osnovni ciljevi PEM-a i upravljanje budžetom ...................................................... 20 Prikaz 1.1. Tipovi Apropriacije................................................................................................. 47 Prikaz 2.1. Glavni elementi osnovnog zakona o budžetu.......................................................... 78 Prikaz 4.1. Ilustrativni odnosi izme�u klasifikacija izdatka.................................................... 128 Prikaz 5.1. Tabela vladnih operacija: definicija fiskalnih bilansa........................................... 151 Prikaz 5.2. Odnosi izme�u glavnih makroekonomskih ra�una ............................................... 153 Prikaz 5.3. Proces pripreme budžeta ....................................................................................... 162 Prikaz 6.1. Srednjero�ni budžetski okvir................................................................................. 181 Prikaz 6.2. Priprema višegodišnjih procjena izdatka............................................................... 184 Prikaz 7.1. Implementacija budžetskih izdatka ....................................................................... 213 Prikaz 9.1. Glavne funkcije trezora ......................................................................................... 242 Prikaz 9.2. Ilustrativna organizacijska struktura trezora ......................................................... 242 Prikaz 9.3. Tri platna sistema trezora ...................................................................................... 245 Prikaz 10.1. Primjer revizijskog traga za sredstava Evropske unije.......................................... 272 Prikaz 11.1. Opcije gotovinske i akrualne osnove obra�unavanja ............................................ 295 Prikaz 11.2. Kontni plan i finansijski izvještaji......................................................................... 296 Prikaz 12.1. Analiti�ki okvir GFS-a .......................................................................................... 323 Prikaz 13.1 Informacioni sistem financiskog upravljanja ........................................................ 329 Prikaz 15.1. Logika programa mjerjenje i evaluacija u�inka .................................................... 373 Tabele Tabela 1.1. Mjere upravljanja fiskalnim rizicima individualnih programa vlade ...................... 57 Tabela 3.1. Finansijska perspektiva 2000-2006......................................................................... 89 Tabela 3.2. Budžetski prihodi, 199. i 200. godina (miliona Eura) ............................................. 91 Tabela 3.3. EU Budžet 2000: Presjek rashoda po podsektorima ............................................... 92 Tabela 4.1. Funkcionalna i ekonomska klasifikacija rashoda/troškova ................................... 124 Tabela 5.4. Mogu�i raspored implementacije budžeta ............................................................ 170 Tabela 11.1. Ra�unovodstvena osnova na zakonsi usvojeni budžet .......................................... 308 Tabela 11.2. Planirani prelazak na budžetiranje na akrualnoj osnovi ........................................ 309

LISTA SKRA�ENICA

ABC Utvr�ivanje troškva na bazi aktivnosti ADB Azijska razvojna banka BOT izgradi, operiraj i transferiši (build, operate and transfer) CBA analiza društvenih troškova i koristi (cost-benefit analiza) CEEC zemlje Srednje i Isto�ne Evrope CIS Komonvelt nezavisnih država COFOG Klasifikacija funkcija vlade COREPER Komitet stalnih predstavnika DG Generalni Direktorat(Evropska komisija) EAGGF Evropski fond za upravljanje i garantovanje poljoprivrede EBF izvanbudžetski fond EBRD Evropska Bank za rekonstrukciju i razvoj EC Evropska komisija ili Evropska zajednica ili Vije�e Evrope (zavisno od konteksta) ECA Evropski sud revizora ECOFIN Ekonomsko i finansijsko vije�e ECSC Evropska zajednica za ugalj i �elik EEC Evropska ekonomska zajednica EIB Evropska Investiciona banka EMU Ekonomska i monetarna unija ERDF Evropski fond za regionalni razvoj ESA Evropski sistem ra�una ESF Evropski društveni fond ETF Evropska fondacija za obuku EU Evropska Unija EUROSAI Evropska Organizacija vrhovnih revizorskih institucija EUROSTAT Ured za statistiku Evropske zajednice FMIS informacioni sistem za finansijsko upravljanje FSU bivši Sovjetski Savez GAAP opšteprihva�eni ra�unovodstveni principi GDP bruto doma�i proizvod GFS Vladina financijska statistika GNP bruto nacionalni proizvod GPA Vladin ugovor o nabavci IASC Me�unarodni komiteta za ra�unovodstvene standarde IBRD Me�unarodna Banka za rekonstrukciju i razvoj IFAC Me�unarodna Federacija ra�unovo�a IFC Me�unarodna Finansijska korporacija IIA Institut internih revizora IFI me�unarodna finansijska institucija ILO Me�unarodna organizacija rada


IMF Me�unarodni monetarni fond INTOSAI Me�unarodna organizacija Vrhovnih revizijskih institucija IRR interna stopa povrata ISPA Instrument za strukturalnu politiku za potencijalne zemlje �lanice MTBF srednjero�ni budžetski okvir MTEF srednjero�ni okvir za izdatke MTFF srednjero�ni fiskalni/fiansijski okvir NPV neto sadašnja vrijednost OBL osnovni zakon o budžetu OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj OLAF Evropski ured protiv prevare PEM upravljanje javnim izdacima PHARE Pomo� Poljske i Ma�arske u rekonstrukciji ekonomije (Evropska komsija) PIFCS Sistemi javne interne finansijske kontrole PIP Program javnog investiranja PPBS sistem planiranja, programiranja i budžetiranja PPO ured/organizacija za javnu nabavku PUMA OECD-ovo Odjeljenje za javno upravljanje R&D istraživanje i razvoj SAI vrhovna institucija za reviziju SAPARD Specijalni program za poljoprivredu i seoski razvoj za potencijalne zemlje �lanice SIGMA Podrška unapre�enju vladavini i upravi u zemljama Srednje i Isto�ne Evrope (Evropska

Unija i OECD) SNA Sistem državnih ra�una TACIS Tehni�ka pomo� Komonveltu nezavisnih država (Evropska

komisija) TSA jedinstveni ra�un trezora UCLAF Radna grupa EZ za prevenciju prevare UN Ujedinjene nacije UNCITRAL Kokmisija za me�unarodni trgovinski zakon Ujedinjenih Nacija UNDP Razvojni program Ujedinjenih Nacija USAID Ameri�ka agencija za me�unarodni razvoj VAT porez na dodatnu vrijednost WTO Svjetska trgovinska organizacija ZBB budžetiranje sa nultom bazom

IZVRŠNI SAŽETAK

Nacionalni budžet je jedini najvažniji alat politike kojim se daje zna�aj ekonomskim i društvenim prioritetima jedne zemlje, u okviru ograni�enih sredstava koja su na raspolaganju vladi za javne izdatke. Ciljevi politike, koji se me�usobno nadme�u, kroz budžetski proces se uskla�uju i u konkretnim okvirima primjenjuju.

Ova knjiga daje sveobuhvatnu i detaljnu analizu svih aspekata upravljanja javnim izdacima: od pripreme budžeta do njegovog izvršenja pa do faza kontrole i revizije. Namjera je da ova knjiga posluži kao prakti�ni vodi� zemljama koje izra�uju i implementiraju nove zakone i procedure u ovoj oblasti, kao i da pomogne u unapre�enju transparentnosti budžetskih procedura i informacija. Ova knjiga �e biti od opšteg interesa, ali naro�ito usmjerena na potrebe zemalja u tranziciji posebno onih u Srednjoj i Isto�noj Evropi �iji je cilj da postanu �lanice Evropske Unije. Ove zemlje, poput mnogih drugih širom svijeta, moderniziraju svoje budžetske sisteme i procedure u skladu sa me�unarodnim standardima.

Ova knjiga je organizovana u �etiri dijela, i na kraju svakog od njih nalazi se sažetak koji

sadrži klju�ne ta�ke i smjernice za reformu.

Prvo poglavlje je Uvod. U njemu su sumirana tri glavna cilja PEM sistema: fiskalna održivost, alokacijska efikasnost i operativna efikasnost. Transparentnost je još jedan klju�ni cilj koji je integralni dio IMF-ovog Kodeksa dobre prakse u fiskalnoj transparentnosti. Ovo poglavlje naglašava zna�aj istorijskog naslije�a bivših komunisti�kih režima u zemljama Srednje i Isto�ne Evrope, što još uvijek predstavlja ko�nicu u reformi PEM procedura i ja�anja institucionalne uloge ministarstva finansija. Ovo poglavlje potom postavlja osnovne kriterije u skladu sa kojim zemlje mogu procijeniti u kojoj su mjeri njihovi PEM sistemi uskla�eni sa me�unarodnim standardima, uklju�uju�i (gdje je to primjenjljivo) posebne zahtjeve za �lanstvo u Evropskoj Uniji.

Uvodno poglavlje završava se dijelom koji opisuje metode �iju primjenu zemlje u tranziciji mogu razmotriti kao opciju za efikasno realizovanje procesa promjene. Efikasna komunikacija, saradnja i koordinacija su od klju�nog zna�aja za uspješnu reformu PEM sistema, kao i u drugim oblastima javne administracije. Od klju�nog je zna�aja stvoriti predanost ideji reforme unutar ministarstva finansija i drugih ministarstva i organizacija na koje promjene direktno uti�u .

Dio I bavi se budžetom i institucionalnim kontekstom.

Poglavlje 1 daje pregled osnovnih koncepta i definicije budžeta, govori o potrebi njegovog što ve�eg obuhvata kako bi se postigla tri osnovna cilja i o primjeni posebnih aranžmana kao što su izvanbudžetski fondovi i vanbudžetski izdaci. Ovo Poglavlje tako�er analizira druge oblike vladinih aktivnosti koje imaju fiskalnog uticaja, kao što su kvazi-fiskalne aktivnosti, vladine ugovorne obaveze i potencijalne obaveze, garancije na pozajmice i poreske izdatke.


Poglavlje 2 opisuje zna�aj postojanja dobre zakonodavne osnove za budžet, putem Ustava i

osnovnog zakona o budžetu ili “organskog zakona o budžetu”. Isti bi trebali obezbijediti uravnoteženu podjelu odgovornosti izme�u klju�nih aktera u budžetskom procesu - izvršne vlasti i parlamenta - a u sklopu izvršne vlasti izme�u vije�a ministara, ministarstva finansija i linijskih ministarstava, kao i drugih potroša�kih jedinica. Ovo Poglavlje postavlja osnovne elemente koji bi se trebali na�i u osnovnom zakonu o budžetu, daje pregled podjele fiskalne odgovornosti izme�u centralne i pod-nacionalne (državne i lokalne) vlasti – koje predstavlja pitanje “fiskalnog federalizma”.

Poglavlje 3 opisuje klju�ne karakteristike budžeta EU-a, osnovne elelmente izdataka i prihoda, ulogu Komisije, Vije�e Ministara i Evropskog parlamenta, kao i procedure koje se primjenjuju u pripremi godišnjeg budžeta i izvršenja budžeta. Ovo Poglavlje tako�er daje uvid u uticaj koji budžet EU-a ima na nacionalne budžete i na fiskalnu politiku zemalja �lanica i zemalja kandidata. Pakt za stabilnosti, kao i pristup zemalja kandidata pred-pristupnim sredstvima, name�u zahtjeve ovim zemljama da postrože budžetsku disciplinu, da usklade svoje državne ra�une i statistiku o javnom finansiranju sa evropskim standardima, da uspostave višegodišnje budžetske okvire, te da uvedu rigorozne procedure pra�enja, kontrole i izvještavanja.

Dio II se bavi pitanjima koja se odnose na raspodjelu sredstava, formulisanje politike i programiranje budžeta.

Poglavlje 4 opisuje na�ine prezentiranja informacija o izdacima u budžetu i zna�aj efikasnog, modernog sistema budžetske klasifikacije po funkcijama (COFOG), ekonomske klasifikacije (GFS) i klasifikacije po administrativnim jedinicama. Ovo Poglavlje tako�er daje pregled prednosti i ograni�enja tehnici budžetiranja po programima i po u�incima.

Poglavlje 5 opisuje osnovne korake i procedure koje se primjenjuju u izradi budžeta. Ono po�inje tako što vlada utvr�uje okvire makroekonomske i fiskalne politike, što uklju�uje i utvr�ivanje glavnih srednjero�nih fiskalnih ciljeva i zadataka. Ovo Poglavlje daje pregled razli�itih pristupa u izdradi budžeta, npr. odozgo prema dolje i odozdo prema gore; važnosti uloge ministarstva finansija u definisanju osnovnih pretpostavki i parametara za budžet putem davanja smjernica i cirkularnih pisama; vremenskog rasporeda budžeta; procesa pregovaranja i podjele odgovornosti u pripremi godišnjeg budžeta.

Poglavlje 6 Objašnjava srednjoro�ni budžetski okvir (MTBF) i osnovna pitanja vezana za ovu oblast - utvr�ivanja osnova politike, planiranje novih politika i programa i povezivanje jednogodišnje budžetskog planiranja sa višegodišnjim planiranjem. Ovo Poglavlje tako�er opisuje odnos programiranja kapitalnih ulaganja i MTBF, ulogu programa javnog investiranja (PIP) i potrebu za uvo�enje integrisanog pristupa u planiranja operativnih i kapitalnih izdataka.

Dio III se bavi izvršenjem budžeta, upravljanjem budžetom, uklju�uju�i internu (upravnu) kontrolu i internu reviziju

Poglavlje 7 opisuje šire ciljeve izvršenja budžeta i glavna pitanja koja se javljaju u vezi s tim. Ovo podrazumijeva jasnu radnu definiciju faza stvaranja ugovornih obaveze i verifikacije istih, operativna pravila za osloba�anje sredstava, kontrole usaglašenosti i posebna pitanja vezana za višegodišnje obaveze. Ovo Poglavlje se tako�er bavi pravilima upravljanja budžetskim ovlaštenjima, odnosno aproprijacijama, (kao što su npr. doznake izme�u budžetskih stavki), pitanjima prekomjernog trošenja ili nedovoljnog trošenja i pra�enjem izvršenja budžeta.

Poglavlje 8 daje pregled tri važne oblasti u izvršenju budžeta: upravljanje dospjelim i zaostalim dugovanjima, planiranjem i kontrolom troškova osoblja, i upravljanjem procesom nabavke. Sva ova podru�ja su potencijalni izvori zloupotreba i lošeg upravljanja javnim sredstvima, gdje je

Izvršni sažetak 17

potrebno snažnije upravljanje od centralne vlade. U evropskom kontekstu, od država �lanica se traži da nacionalne zakone i procedure usklade sa Direktivama Evropske Unije o nabavci i sa širim obavezama iz Sporazuma. Ovo Poglavlje tako�er sadrži komentare o prednostima i nedostacima dodjeljivanje ugovara o isporuci javnih usluga dobavlja�ima iz privatnog sektora.

Poglavlje 9 se bavi upravljanjem nov�anim sredstvima i funkcijama trezora. Osnovni cilj je centralizovati nov�ana salda unutar jedinstvenog ra�una trezora, kako bi se smanjili troškovi i pove�ala efikasnost isplata i ubiranja prihoda. Neophodni su efikasno finansijsko planiranje i tehnike prognoziranja. Ovo Poglavlje se tako�er bavi pitanjima koja se odnose na upravljanje javnim dugom i imovinom vlade.

Poglavlje 10 se bavi implementacijom efikasnih procedura interne (upravne) kontrole i interne revizije. One su neophodne ukoliko se želi smanjiti na minimum rizik od lošeg upravljanja ili zloupotrebe javnih sredstava, prevare i greške ili nezadovoljavaju�ih ra�unovodstvenih evidencija. Postoje dva osnovna modela interne kontrole: jednu karakteriše centralizovani pristup (npr. kontrole koje obavljaju službenici koje je imenovalo ministarstvo finansija) i drugi karakteriše decentralizovani pristup. Ovo Poglavlje sadrži i dio o finansijskom upravljanju sredstava EU-a u zemljama kandidatima, putem tzv. sistema Nacionalnih fondova, na koji se primjenjuju odre�eni propisi EC-a.

Dio IV se bavi pitanjima ra�unovodstva, finansijskog izvještavanja, informacionih sistema, revizije, mjerenja u�inka i evaluacije.

Poglavlje 11 govori o ra�unovodstvenim okvirima koji su osnov svakog dobrog budžetskog sistema. Predstavljaju se prednosti i nedostaci gotovinskog ra�unovodstva i akrualnog ra�unovodstva i varijante ovih dvaju pristupa. Generalno, ova knjiga smatra da bi se zemlje u tranziciji trebale usredsrediti na zahtijev za postizanje efikasnog sistema gotovinskog ra�unovodstva prije no što se prebace na sistem zasnovan na akrualnoj osnovi. Ovo Poglavlje tako�er, govori o posebnim pitanjima koja se ti�u budžeta na akrualnoj osnovi, generacijskog ra�unovodstva, mjerenja troškova i naknada po osnovu kapitala.

Poglavlje 12 govori o pripremi izvještaja o izvršenju budžeta i sveobuhvatnosti finansijskog izvještavanja u okviru vlade, uklju�uju�i izvještavanje o programima i projektima finansiranih iz vanjskih izvora, kao što je pomo� koju EU daje tokom priklju�enja. Neophodna je kvalitetan vanjski pregled ovih izvještaja u parlamentu i putem vanjske revizije.

Poglavlje 13 opisuje strukturu jedinstvenog informacionog sistema za finansijsko upravljanje od strane vlade. To podrazumijeva sisteme vezane za pripremu i izvršenje budžeta, upravljanje dugovima, gotovinsko planiranje, implementaciju pla�anja, ubiranje prihoda i ra�unovodstvo i izvještavanje.

Poglavlje 14 se bavi funkcijom vanjske revizije. Navedeni su razli�iti oblici revizije (ex ante revizija, ex post revizija, revizija uskla�enosti, atestiraju�a revizija i revizija u�inka) i definisani su preduslovi za uspješnu reviziju (nezavisnost, obuhvatnost, profesionalne vještine). Ovo Poglavlje daje pregled izvještavanja o rezultatima vanjske revizije i ograni�enjima revizijskog procesa.

Poglavlje 15 opisuje proces mjerenja u�inka i evaluacije programa. Mjerenje u�inka zahtijeva pažljivo planiranje i implementaciju. To je aktivnost koja zahtijeva dosta resursa i, ukoliko se ne primjeni pravilno, troškovi mogu nadmašiti korisne efekte. Tehnike evaluacije programa mogu biti korisne, ali imaju sli�ne ograni�avaju�e faktore, naro�ito u zemljama u tranziciji.


Knjiga sadrži i �etiri aneksa:

• Aneks I je upitnik napravljen za zemlje koje su uklju�ene u PEM reformu kojom se procijenjuju prednosti i nedostaci njihovih sistema u oblastima poput pripreme budžeta, upravljanja nov�anim sredstvima ili interne revizije i kako bi se ocijenio napredak u njihovim sistemima nakon odre�enom vremena. On tako�er omogu�ava zemljama da uporede svoje rezultate sa rezultatima drugih zemalja.

• Aneks II je kontrolni spisak glavnih pitanja bitnih za uspostavu efikasnog sistema upravljanja sredstvima EU-a putem tzv. Nacionalnog Fonda.

• Aneks III je spisak osnovnih propisa EC koji se odnose na budžet, finansijsku kontrolu i reviziju.

• Aneks IV je reprodukcija IMF-ovog Kodeksa dobre prakse u fiskalnoj transparentnosti.

Spisak skra�enica, rje�nik, bibliografiju, kratki spisak odabranih Internet stranica i indeks pojmova kompletiraju ovu knjigu.

Uvod Reforma janvih izdatka – Pregled 19

UVOD - REFORMA JAVNIH IZDATAKA: PREGLED

A. Definicije, opšti i posebni ciljevi 1. Zna�enje i uloga upravljanja javnim izdacima

Kako bi obavila ulogu koju su joj dodijelili njeni gra�ani, vlada mora, izme�u ostalog, da: (i) na dostatan i odgovaraju�i na�in prikupi sredstva iz privrede i da (ii) raspodijeli i koristi ta sredstva na odgovoran, efikasan i djelotvoran na�in. Nacionalni budžet1 je glavni instrument putem kojeg se te transakcije planiraju i izvršavaju. Upravljanje javnim izdacima (PEM)2 je povezano samo sa aktivnostima pod ta�kom (ii). Prema tome, to je samo jedan, ali ipak klju�ni instrument vladine politike. Stoga se savjetuje �itaocima da, iako se ova knjiga usredsre�uje na PEM, stalno imaju na umu integralni odnos izme�u prihoda i izdataka — npr. izme�u novca prikupljenog od gra�ana na direktan ili indirektan na�in i korištenje tog novca na na�in koji najviše odražava opredjeljenje gra�ana. Tako�e, dobra saradnja zvani�nika zaduženih za poreze i budžet je od klju�ne važnosti za pitanja kao što su makroekonomska i budžetska analiza i prognoziranje, kao i za analizu uticaja prijedloga za pove�anja javnih izdataka ili smanjenja poreza na politiku.

Upravljanje javnim izdacima je po svojoj prirodi instrumentalno. Neophodno je razlikovati pitanja

"šta treba da uraditi", a koje se odnose na politiku izdataka od pitanja "na koji na�in to uraditi" koje je u domenu upravljanja izdacima. �injenica je da pokušaji uspostavljanja krutih granica izme�u politike i implementacije vodi ka eventualno nerealnoj politici, ad hoc implementaciji i, vremenom, ka nastanku kako loše politike tako i loše implementacije. Ipak ostaje veoma bitno razlikovati razumne procedure i procese upravljanja javnim izdacima od ciljeva koji trebaju da se postignu. Pored ostalih stvari, mehanizmi, tehnike, vještine i podaci koji su potrebni za dobro upravljanje javnim izdacima se bitno razlikuju od onih koji su potrebni za definiranje dobre politike. U skladu s tim, analize i diskusije koje se dalje navode su generalno primjenjive bez obzira na strateške prioritete i odabir politike odre�ene vlade. 2. Ciljevi upravljanja javnim izdacima a. Tri osnovna cilja3

Generalno je prihva�eno da svi budžetski sistemi moraju posti�i tri dole navedena osnovna cilja:

• Održavanje ukupne fiskalne discipline. Fiskalna disciplina teži djelotvornoj kontroli ukupnih budžetskih iznosa kroz uspostavljanje ograni�enja na izdatke koji su obavezni i na ukupnom nivou i na nivou pojedinih potroša�kih tijela. Budžetski sistem je djelotvoran ukoliko uspije uspostaviti disciplinu (a ne fleksibilnost) u ukupnim iznosima. Kontrola ukupnih (agregatnih) iznosa je osnovna svrha svakog budžetskog sistema. Ukoliko bi se dozvolilo da ukupni iznosi budžeta se pove�avaju kako bi se udovoljilo svim zahtijevima, tada ne bi postojala potreba za budžetiranjem.


Ukupna fiskalna disciplina

Osnovni ciljevi

Alokacijska efikasnosti

Ukupna kontrola izdataka Dominantna uloga ministarstva finansija

Makroekon. ciljevi

Alokacija sredstava

Strateška podru�ja (me�usektorska) Mehanizmi koordinacije izme�u

ministarstava

Unutar strateških podru�ja Prioriteti programa/aktivnosti

Linijska ministarstva, potrša�ke jedinice

Tehni�ka efikasnost

Operativa-Pružanje usluga Uprave, programi, projekti

Nivoi upravljanja budžetom

Ciljevi politike

Operativni u�inak

Sistemi upravljanja ljudskim resursima

Pravila ponašanja, eti�ki kod, neformalna pravila

• Alokacija sredstava u skladu sa prioritetima vlade. Alokacijska efikasnost jeste mogu�nost

uspostavljanja prioriteta unutar budžeta, raspore�ivanje sredstava u skladu sa prioritetima vlade i djelotvornost programa, kao i mogu�nost prebacivanje sredstava sa starih na nove prioritete, ili sa manje produktivne na više produktivne aktivnosti, a sve u skladu sa vladinim ciljevima. Djelotvornost, koja se odnosi na omjer do kojeg se ciljevi politike, programi ili aktivnosti postižu, umnogome ovisi o odlukama o alokaciji sredstava.

• Promoviranje efikasnog pružanja usluga. Tehni�ka ili operativna efikasnost korištenja

budžetskih sredstava se odnosi na mogu�nost implementacije programa i pružanja usluga po što nižim troškovima (npr. minimiziranje troškova po jedini�nom outputu).

Prikaz 0.1. OSNOVNI CILJEVI PEM-a I UPRAVLJANJE BUDŽETOM

Ova tri cilja su komplementarna i neovisna. Bez fiskalne discipline nemogu�e je posti�i djelotvorne prioritete i implementaciju prioriteta i programe politike. Nema vjerodostojnosti u poboljšavanju internog sistema upravljanja sa ciljem postizanja efikasnosti bez jakog ograni�enja. Ali puka fiskalna disciplina uz postojanje proizvoljne raspodjele sredstava i neefikasnih operacija je nedvojbeno neodrživo. Ukoliko se u izolaciji i bez uvida u interni rad sistema javnih izdataka nametnu, "odozgo prema dole", ograni�enja u izdacima ishod �e najvjerovatnije biti nedovoljno financiranje mnogih


korisnih aktivnosti, kao i distorzija prioriteta politike. Teške situacije koje zahtijevaju specijalne mjere kako bi se osigurala fiskalna disciplina iziskuju pove�anu alokacijsku i tehni�ku efikasnost, a ne proizvoljna pravolinijska smanjenja. Niti jedan od gore navedena tri osnovna cilja ne treba ostvarivati neovisno od ostala dva.

Prilikom reforme budžetskog sistema, osnovna tri cilja PEM-a predstavljaju okvir za procjenu

napretka u poboljšavanju u�inka budžetskog sistema. Optimalna mješavina mjera koje su potrebne kako bi se postigao napredak u skladu sa ta tri osnovna cilja ovisi o kontekstu date zemlje. Poboljšanja u jednom ili drugom polju se mogu i trebaju nastaviti kada okolnosti to dopuštaju. Ali potrebna je koherentna vizija cjelokupne reforme kako bi se sprije�ilo da ostvarivanje “napretka” u odnosu na bilo koji od ciljeva ide toliko daleko da ugoržava napredak u odnosu na ostala dva cilja. b. Implikacije na budžetske procese Šematski, glavna veza izme�u tri osnovna cilja PEM-a i budžetskog procesa je sljede�a (pogledati Prikaz 0.1):

• Ukupna fiskalna disciplina zahtijeva sveopštu kontrolu nad izdacima, u kojem se procjene izdataka temelje na realnim prognozama prihoda i na kapacitetima za uspostavljanje fiskalnih ciljeva i za njihovo sprovo�enje. Kao što je istaknuto u Dijelu II ove knjige, priprema makroekonomskog i fiskalnog okvira mora biti po�etna osnova za izradu budžeta. Uloga ministarstva finansija je od klju�ne važnosti u postizanju ukupne fiskalne discipline.

• Alokacijska efikasnost funkcioniše na razli�itim nivoima unutar vlasti. Raspodjela sredstava

izme�u “strateških podru�ja” i/ili linijskih ministarstava iziskuje odgovaraju�e sporazume na ministarskom nivou i izme�u ministarstava kako bi se formulisale politike i donijela odluka o ukupnim sektoralnim finansijskim sredstvima. Raspodjela sredstava izme�u programa, projekata i aktivnosti u sklopu tih strateških podru�ja zahtijeva kako odgovaraju�e aranžmane unutar linijskih ministarstava, radi izrade sektoralne politike, tako i odgovaraju�e tehni�ke kapacitete unutar potroša�kih jedinica kako bi odabirali troškovno naju�inkovitije programe, projekate i aktivnosti.

• Tehni�ka efikasnost se uglavnom odnosi na operativni nivo i ovisi o na�inima implementacije

programa unutar potroša�kih jedinica4 na osnovu efikasnih i djelotvornih sistema upravljanja.

Operativni u�inak kod implementacije programa i pružanja usluga iziskuje da se sredstva

koriste efikasno i djelotvorno. Djelotvornost kod pružanja usluga je usko vezano sa odlukama o raspodjeli sredstava i sa alokacijskom efikasnoš�u. Ali postizanje poboljšanja efikasnosti i djelotvornosti na operativnom nivou tako�e ovisi o mnogim drugim faktorima koji nisu direktno vezani sa budžetskim sistemom (npr. primjena regulativa Evropske Komisije i, u sektoru obrazovanja, primjena politike koja se odnosi na nastavne planove). c. Politi�ki aspekti

Postizanje ukupne fiskalne discipline i efikasne raspodjele sredstava �esto sprje�ava tzv. “tragedija zajedništva" (engl. "tragedy of the commons"). Postoji velik broj onih koji isti�u svoja prava na budžet, npr. interesne grupe, �lanovi parlamenta, linijska ministarstva. Svaki od njih ima svoje opredjeljenje o tome kako se budžetska sredstva trebaju raspodijeliti. Zbir ovih individualnih opredjeljenja stvara pritisak ka pove�anju izdataka. Od prethodna tri pomenuta osnovna cilja, raspodjela sredstava je najizazovnija, jer nad njom dominiraju politi�ki faktori. Petrei (1998) je to ovako definisao:


“Raspodjela sredstava izme�u programa je vjerovatno najmanje tehni�ki dio budžetskog procesa. Sa izuzetkom investicijskih projekata, odluke o trošenju se rijetko zasnivaju na tehni�kim principima ili detaljnom radu kako bi se utvrdila opredjeljenja gra�ana. Na raspodjelu sredstava uti�e niz sila koji se prepli�u na razli�itim ta�kama u procesu donošenja odluka, uz arbitra koji se rukovodi u skladu sa pravilima zasnovanim na nesavršenoj percepciji sadašnje i budu�e politi�ke stvarnosti. U ministarstvima, središnjim uredima glavnih agencija i u mnogim drugim pozicijama na kojima se donose odluke su imenovani politi�ari koji su, teoretski, razvili odre�enu intuiciju o tome šta gra�ani žele”

Kao što je pomenuto dalje u tekstu, moraju postojati pravila i procedure kojim se disciplinirju debate o politici, ali politi�ka dimenzija budžetskog sistema je neizbježna. Strateške politi�ke odluke bi se trebale donositi od strane onih donosioca odluka koji su odgovorni parlamentu i društvu.

Ova knjiga je uglavnom usredsre�ena na tehni�ke aspekte upravljanja javnim izdacima, ali ne smije se izgubiti iz vida da uspješnost reforme budžetskog sistema u cilju poboljšanja fiskalne discipline i alokacijske efikasnosti u suštini ovisi od politi�ke obavezanosti da se ti ciljevi i postignu. 3. Institucionalni aranžmani

Kolokvijalno, pojam “institucija” se koristi kao sinonim za termin “organizacija”. Ipak, institucije je najbolje shvatiti kao skup pravila i samim tim se razlikuju od organizacija koje pod njima funkcionišu (pogledati, izme�u ostalih, North, 1990). Ako koristimo analogiju iz sporta, fudbalska igra ovisi o boljoj ili lošijoj igri fudbalera, ali svi igra�i moraju poštovati ista pravila; “institucija” fudbala se ne mijenja ukoliko se ne izmijene osnovna pravila (npr. dozvola za korištenje ruku tokom igre). Na budžetske rezultate duboko uti�u institucije koje se sastoje i od formalnih i od neformalnih pravila.

Sveobuhvatnost budžeta je od suštinske važnosti i za fiskalnu disciplinu i za utvr�ivanje strateških prioriteta. Kao što smo vidjeli u Poglavlju 2, pravni okvir mora uklju�ivati osnovne principe integralnosti i univerzalnosti budžeta.

Mehanizmi transparetnosti i odgovornosti su potrebni kako bi se nametnuli implicitni troškovi i, gdje je potrebno, eksplicitne sankcije politi�arima ili birokratama zbog kršenja budžetskih pravila. Odgovornost zna�i da politi�ari i javni zvani�nici (i) moraju periodi�no odgovarati na pitanja koja se odnose na njihove aktivnosti i (ii) moraju biti odgovorni zbog primjene ovlaštenja koja su im data. Odgovornost je klju�na ali ne postaje operativna dok se ne definiše “ko”, “za šta” i “kome” je odgovoran. Odgovornost zahtijeva jasnu definiciju nadležnosti. Odgovornost za nešto bi trebala imati posljedice koje mogu uklju�ivati nagrade i sankcije, ukoliko se radi o zloupotrebi javnih sredstava. Ali, odgovornost se može posmatrati i kao dio procesa u�enja uz rad, što nužno ne uklju�uje nagrade i sankcije.

Odgovornost je potrebna u raznim segmentima, od politi�kih obe�anja koje politi�ari daju do operativnih aktivnosti. Postoje razli�iti oblici odgovornosti: neke su “interne” prema izvršnom ogranku vlade, druge se odnose na odnos izme�u izvršne vlasti i ostalih nivoa vlasti ili odnosa sa vanjskim svijetom. Odgovornost prema parlamentu je esencijalna i jedan je od osnovnih uslova za postojanje �vrstog budžeta. To bi trebalo dopuniti i sa odgovornoš�u prema gra�anima i to davanjem javnih politi�kih obe�anja i objavljivanjem izvještaja o aktivnostima vlade i postignutim rezultatima. Uz razvoj informativnih i komunikacijskih tehnologija (ICT), eksterna odgovornost putem povratne informacije od korisnika usluga i gra�ana �e se posti�i uz niže troškove i za mnogo razli�itih aktivnosti vlade. Interna odgovornost doprinosi pove�anju efikasnosti u implementaciji programa i politike vlade, ali upravitelji i osoblje se mogu smatrati odgovornim samo za izvršavanje ovlasti koje su im date. Ipak, zvani�nici nisu uvijek odgovorni za propast takvih politika. Bez predvidljivosti i jasnog razgrani�enja obaveza i odgovornosti, sistemi upravljanja koji su orijentirani ka rezultatima mogu proizvesti da javni službenici budu okrivljeni za promašaje svojih politi�kih vo�a.


Transparentnost podupire odgovornost. Fiskalne i finansijske informacije koje su u potpunosti, pravovremeno i redovno dostupne su bitni za izgradnju jednog informisanog izvršioca, te informisanosti zakonodavne vlasti i javnosti. Za obradu i dostavljanje tih informacija su od izrazite važnosti sposobno zakonodavno osoblje i neovisni javni mediji. Nije bitno samo obezbijediti te informacije, ve� one trebaju biti u relevantnoj i razumljivoj formi. Me�unarodni monetarni fond (IMF) je 1998. godine sa�inio Kodeks dobre prakse u fiskalnoj transparentnosti (pogledati Prilog 0.1 i Aneks IV) koji naglašava zna�aj jasnih fiskalnih uloga i odgovornosti, dostupnost informacija javnosti, otvorenost procesa pripreme budžeta, njegovog izvršenja i izvještavanje, neovisni pregled i osiguranje integriteta fiskalnih prognoza, informacija i ra�una. Ovaj Kodeks identifikuje dobru praksu koja predstavlja minimalni standard koji bi trebao biti implementiran u tranzicijskim zemljama.

Predvidljivost je bitna za operativni u�inak. Nedostatak predvidljivosti finansijskih sredstava ugrožava strateške prioritete i javnim zvani�nicima otežava planiranje isporuke usluga (a uz to je odli�an izgovor za loš u�inak). Predvidljivost vladinih izdataka, skupno i u razli�itim sektorima, tako�e je dobar signal privatnom sektoru po pitanju njihove proizvodnje, marketinga i investicijskih odluka. Me�utim, osiguranje predvidljivosti ne zna�i davanje nesmotrenih obe�anja koja bi oslabila fiskalnu disciplinu. Predvidljivost je relativan pojam, za koji izazov predstavlja suo�avanje sa neizvješnoš�u na najbolji mogu�i na�in uzimaju�i u obzir privredni i fiskalni kontekst te zemlje.

U principu, fleksibilnost kod donošenja odluka je bitna kako bi se postigao efikasan i djelotvoran operativni u�inak. Na politi�kom nivou, ministrima bi trebalo biti dato ovlaštenje za donošenje odluka koje se odnose na njihov sektor, naravno uz uslov da su usaglašene sa vladinim strateškim politi�kim ciljevima. Sli�no tome, na operativnom nivou upraviteljima treba dati ovlaštenje za donošenje odluka u sklopu njihove definirane nadležnosti. Ipak, takva fleksibilnost treba biti izbalansirana sa odgovaraju�im propisima i standardima ponašanja, odgovaraju�im sporazumima koji se odnose na odgovornost i mehanizmima kontrole.

Odgovaraju�e u�eš�e javnih zvani�nika i uposlenika je potrebno radi jasne formulacije programa izdataka; u�eš�e vanjskih tijela, radi nadgledanja operativne efikasnosti i povratne informacija od korisnika javnih usluga radi nadgledanja pristupa�nosti javnih usluga i njihove kvalitete. Ipak, evidentno je da je nemogu�e osigurati u�eš�e svih interesnih strana u svim fazama procesa trošenja, a nije mudro koristiti u�eš�e kao izgovor za izbjegavanje donošenja teških, ali neophodnih odluka.

Prilog 0.1 OSNOVNI USLOVI FISKALNE TRANSPARENTNOSTI

Jasne uloge i odgovornosti

• Treba da postoji zakon o budžetu ili administrativni okvir, koji se odnose na budžetske a i izvan-budžetske aktivnosti i kojim se preciziraju obaveze kod fiskalnog upravljanja.

• Oporezivanje treba biti propisano zakonom i administrativna primjena poreznih zakona

treba biti predmetom proceduralne zaštite.

(nastavak)


Prilog 0.1. OSNOVNI USLOVI FISKALNE TRANSPARENTNOSTI (nastavak)

Javna pristupa�nost informacijama

• Izvanbudžetske aktivnosti trebaju biti predstavljene u budžetskim dokumentima i ra�unovodstvenim izvještajima.

• Originalne i revidirane budžetske procjene za prethodne dvije godine trebaju biti dio

budžetskih dokumenata.

• O nivou i sastavu duga centralne vlade potrebno je izvještavati godišnje sa zaostatkom ne dužim od 6 mjeseci.

Otvorena priprema i izvršenje budžeta i izvještavanje

• Dokument o fiskalnom i ekonomskom ishodu treba biti dostavljen uz budžet uklju�uju�i, izme�u ostalog, izjavu o ciljevima i prioritetima fiskalne politike i makroekonomsku prognozu na �emu je budžet bio zasnovan.

• Uz budžetske dokumente bi trebala diti dostavljena Izjava o “fiskalnim rizicima”.

• Sve aktivnosti generalne vlade trebaju biti obuhva�eni budžetskom klasifikacijom i kontnim

planom.

• Ukupni bilans prihoda i izdataka treba biti iskazan u budžetskim dokumentima, zajedno sa analiti�kom tabelom koja �e pokazati njegovo odstupanje od budžetskih procjena.

• Izvještaj o ra�unovodstvenim standardima treba biti dostavljen uz budžet.

• Godišnji ra�uni centralne vlade trebaju odražavati visoke standarde i reviziju nad njim bi

trebao izvršiti neovisni vanjski revizor. Neovisno osiguranje integriteta

• Moraju postojati mehanizmi koji �e osigurati da rezultati vanjske revizije budu dostavljeni zakonodavstvu i da �e se poduzeti korektivne mjere.

• Standardi vanjske revizije trebaju biti konzistentni sa me�unarodnim standardima.

• Radne metodologije i pretpostavke korištene prilikom makroekonomskog planiranja trebaju

biti na raspolaganju javnosti. Izvor: IMF (1999).


4. Aspekt vladavine

Pored tri osnovna cilja, dobar sistem upravljanja javnim izdacima mora uzeti u obzir šire vrijednosti i zahtijeve društva. Odgovornost, transparentnost, predvidljivost i u�eš�e su bitni instrumenti dobrog upravljanja budžetom, ali tako�e imaju i suštinsku vrijednost i generalno se posmatraju kao �etiri stuba dobre vladavine.

Ukoliko upravitelji budžeta ne poštuju ovlasti date od strane parlamenta ili ukoliko se javna sredstva koriste u privatne svrhe upitno je da li �e biti postignuta ili održiva fiskalna disciplina ili efikasna raspodjela sredstava ili oboje. Obaveza postupanja u skladu sa ovlaštenjima datim od strane parlamenta i odgovornost prema parlamentu u suštini proisti�u od uloge koja se dodijeluje parlamentu u demokratskim društvima. U modernim društvima, gra�ani o�ekuju poštenje i ispravnost od osoba koje su zadužene za vladine aktivnosti. Prikladne norme i procesi su od klju�ne važnosti za primjenu prava gra�ana, kao i za razvijanje orijentacije prem klijentu u pružanju javnih usluga.

Korupcija, koja predstavlja zloupotrebu javnih ili privatnih pozicija u svrhu direktnog ili indirektnog li�nog dobitka, stvara moralne i pravne probleme i glavni je izvor neefikasnosti PEM-a. Sigurno je da je jedan od efikasnih na�ina ja�anja PEM-a, smanjenje mogu�nosti korupcije i kažnjavanje za slu�ajeve korupcije onda kada se dese5

. Obrnuto je tako�e istina: najbolji na�in spre�avanja korupcije je ja�anje sistema PEM-a. Korupcija unutar vlade se obi�no pojavljuje kod transakcija u vezi sa velikim nabavkama i zna�ajnim projektima javnih radova (pogledati, npr. Tanzi, 1993). Djelotvorni sistemi nabavke, interne (upravne) kontrole i revizije su neophodni kako bi se ograni�ile mogu�nosti pojave korupcije. �esto u tranzicijskim zemljama, tradicionalne inspekcije se fokusiraju na relativno male neregularnosti, dok se neki ozbiljni slu�ajevi korupcije ne istražuju i tako ostaju nekažnjeni. Takvi slu�ajevi se obi�no nalaze u »skrivenom« dijelu godišnjeg budžeta (npr. potencijalne obaveze, van-budžetski izdaci i višegodišnje ugovorene obaveze). Nadalje, izdaci u budžetu nisu jedini izvor potencijalne korupcije. Slabi sistemi porezne uprave, upravljanja dugom, carinske uprave, privatizacije itd. su jednako podložni korupciji i prevarama. Fiskalna transparentnost i odgovornost i odgovaraju�i sistem revizije su od klju�ne važnosti za borbu protiv korupcije u svim ovim poljima. 5. Administrativni i kulturni kontekst

Ne postoji automatska veza izme�u odre�enih instrumenata ili institucionalnih sporazuma i budžetskih ishoda. Relevantnost i djelotvornost institucionalnih aranžmana i sistema upravljanja budžetom ovisi o kontekstu zemlje. Samim tim, bilo koji od instrumenata upravljanja javnim izdacima koji potje�u iz druge zemlje, mora biti pažljivo analizirani u svjetlu lokalnog konteksta i odbijeni, usvojeni ili prilago�eni po potrebi. Ipak postoje neki osnovni principi koje svaki budžetski sistem mora primjeniti (kao što je sveobuhvatnost) i, kao što je isticao Schick (1999), da se prilikom reforme budžetskog sistema prioritetne aktivnosti trebaju usmjeriti prvenstveno na pravilnu uspostavu tih osnova (pogledati Prilog 0.2).

Za unapre�enje PEM-a posebno je bitna evaluacija institucionalnog okvira te zemlje. Pravila i procedure su uvijek kompleksnije nego što se to na prvi pogled u�ini. Neformalna pravila su jednako bitna kao i formalna, kao što su propisi, odluke i operativna uputstva koja usvaja vlada ili njene agencije. Ukoliko se reforme budžeta dizajnirju bez uzimanja u obzir ovih neformalnih pravila, najvjerovatnije �e propasti. Budžetska organizacija može biti restukturirana, pripojena i kreirana i mogu se primijeniti sofisticirani instrumenti, ali ne�e do�i do promjene ponašanja (samim tim i budžetskih ishoda) ukoliko se tako�e ne promijene osnovna pravila, procedure i podsticaji. Jedan od na�ina poboljšanja ukupnog institucionalnog okvira je u�initi da neformalna pravila budu vidljivija.


Ali, u svakom slu�aju, dugotrajne institucionalne promjene u generalnom smislu, a posebno javna izrada budžeta, iziskuju mnogo vremena kako bi se uspješno implemetirali — što je rezultat onoga što je North (1990) nazvao “ovisnost o putu”.

B. Javne finansije u komandnim društvima

Kao što je navedeno, upravljanje javnim izdacima je razli�ito u razli�itim zemljama i ukorijenjeno u administracijsku kulturu te zemlje. Kako bi se modernizirao budžetski sistem u tranzicijskim zemljama, bitno je razumjeti naslje�e komandnog društva iz kojih oni poti�u. 1. Funkcija budžeta

U komandnim društvima, glavna funkcija vlade je bila organiziranje ukupnog planiranja i proizvodnje roba i usluga. U velikom broju tih zemalja, najvažniji dokument koji se odnosio na stvaranje dohodaka i blagostanja je bio “plan”. Iako je postojao velik broj funckija koji su se obavljali na osnovu sredstava državnog budžeta koji su poticali iz tog plana – kao što su "društveno-kulturni"

Prilog 0.2 DESET OSNOVNIH PRINCIPA REFORME BUDŽETA

1. Podsticati okruženje koje podržava i zahtijeva ostvarivanje u�inaka prije uvo�enja

budžetiranja koja je na bazi u�inka ili ishoda.

2. Uvesti kontrolu nad inputima prije uvo�enja kontrole nad outputima.

3. Koristiti gotovinsko ra�unovodstvo prije uvo�enja akrualnog.

4. Uspostaviti eksternu kontrolu prije uvo�enja interne kontrole.

5. Uspostaviti interne kontrole prije uvo�enja upravne odgovornosti.

6. Koristiti pouzdan ra�unovodstveni sistem prije instaliranja integriranog sistema finansijskog upravljanja.

7. Budžetom planirati zadatke koje treba obaviti, prije nego uvesti planiranje

budžeta za rezultate koje treba posti�i.

8. Primijeniti formalne ugovore u tržišnom sektoru prije uvo�enja ugovora o u�inku u javnom sektoru.

9. Posjedovati efikasne finansijske revizije prije uvo�enja revizije u�inka.

10. Usvajati i implementirati predvidljiv budžet prije insistiranja da

upravitelji efikasno koriste sredstva koja su im povjerena. Izvor: Schick (1999).


izdaci i izdaci za “odbranu” i “administraciju” – uloga budžeta je bila manje bitna nego u tržišno orijentiranim ekonomijama. Na primjer, raspodjela dohotka je u suštini bila utvr�ena kao dio ukupnog plana i malo je ostajalo za prilago�avanje od strane državnog budžeta.

Nije potpuno jasno na kojoj osnovi su u komandnim društvima donošene odluke o raspodjeli

sredstava izme�u kategorija kao što su proizvodnja, investicije, socijalna davanja i odbrana. Takve odluke su izgleda bile rezultat »direktivne vlasti« partije. Sistem raspodjele sredstava nije bio utemeljen niti na javnom glasanju niti na decentraliziranoj konkurenciji izme�u državnih firmi. Umjesto toga, obi�no je podrazumijevao pregovore izme�u politi�kih vo�a kako bi se utvrdio n budžet koji �e o�uvati utvr�ene državne interese i politi�ke interese pregovara�a. Prema tome, u velikom omjeru je pravi cilj državnog budžeta bio osiguranje politi�kog opstanka vladaju�e strukture, obezbje�ivanje politi�kih informacija raznih vrsta i stvaranja utiska okolnom svijetu da nacionalna ideologija funkcioniše. 2. Budžet u kontekstu plana

U ve�ini komandnih društava, organizacijska struktura koja je podržavala aktivnosti planiranja i budžetiranja bila je tipi�na hijerarhijska stuktura gdje su sve formalne informacije putovale vertikalno. Enormna koli�ina informacija se obra�ivala unutar ove strukture, prvo kao dio procesa planiranja, a potom kao dio procesa stvarne proizvodnje. U planu je postojao bezbroj me�usobnih ovisnosti izme�u tehni�kih inputa i outputa, koji su bili neotporni na neo�ekivane životne situacije. Kako bi se osiguralo da oni koji izvršavaju budžet u potpunosti ispoštuju sve zahtjeve politi�kih lidera, dokument plana se obi�no objavljivao kao zakon.

Uloga ministarstva finansija u bivšim komandnim društvima je uglavnom bila osiguravanje izvora finansija kako za fizi�ku proizvodnju tako i za tok socijalnih transfera, o �ijem se pravcu i iznosima negdje drugdje donosile odluke. Sam državni budžet je, naravno, bila obaveza ministarstva finansija, ali to nije bilo dovoljno da se pove�a hijerarhijska uloga ovog ministarstva iznad ostalih linijskih ministarstava. Sastavljanje držvnog budžeta je bio sam po sebi relativno minoran posao u pore�enju sa "monetizacijom" ukupnog proizvodnog plana. Takva “ne�asna” i oslabljena pozicija ministarstva finansija je zna�ila da je bilo malo ili nimalo inovativnih inicijativa me�u vode�im osobljem.

Kao sastavni dio zakona o budžetu nalazio se ogroman broj detaljnih administrativnih instrukcija koje su ostavljale malo prostora za individualne inicijative u cilju promjena radnih metoda ili uticaja na politiku utvr�ivanja prioriteta. Tuma�enje zakona je bio posao dominantne partije i njenih �lanova, prije nego sudova. To je jedna od strana komandnih društava koja je veoma teška za shvatiti. Svugdje u društvu postoji neka vrsta sekundardnog (ako ne primarnog) “sudskog” sistema, �iji glavni uticaj (vjerovatno prije negativan nego pozitivan na nacionalno blagostanje) leži u blokiranju novih inicijativa za koje se smatra da su štetne za partiju. 3. Budžetski proces

Budžetski proces je u osnovi bio proces pregovaranja gdje “direktivna vlast” monopolisti�ke partije utvr�uje rezultat pregovora na svim nivoima.

Na primjer, u bivšem Sovjetskom savezu zahtijev za fizi�kim sredstvima i/ili novcem se, po�evši od op�inskog nivoa, dostavljao putem administrativnih tijela i proizvodnih organizacija prema regionalnom glavnom gradu. Predstavnici interesa op�inskog nivoa su u velikom broju odlazili u regionalne glavne gradove kako bi odbranili svoje prijedloge planova od drugih konkurentnih prijedloga. Zatim se sli�na procedura odigrava na nacionalnom nivou, gdje su regionalni predstavnici predstavljali svoje planove koordinatorima cjelokupnog nacionalnog plana., tj. Gosplan i ministarstvo


finansija. Perspektiva svake proizvodne jedinice u narednim godinama ovisio je u velikoj mjeri od dokumenta plana koji je bio dostavljen od strane viših nivoa prema nižim i od instrukcija koji je on sadržavao o tome šta se treba proizvesti i koja su sredstva potrebna kako bi se realizirao plan.

Cilj ovog procesa bio je izrada dva planska dokumenta: jedan koji je sadržavao proizvodni plan za cijelu zemlju6, a drugi koji je sadržavao državni budžet. Nakon dugotrajnih pregovora u cilju postizanja široke konzistentnosti izme�u ta dva plana, oni su se finalizirali u detaljnoj formi prije nego što bi se dostavili krajem godine Vrhovnom Sovjetu radi formalnog usvajanja. Uporedo sa ovim procesom odvijao se politi�ki proces u kojem je komunisti�ka partija, upotrebom tzv."direktivne ovlasti", osiguravala da su planovi bili u skladu sa njihovim politi�kim i socijalnim ciljevima.

U bivšim komandnim društvima, revizija u smislu vanjske, neovisne provjere finansijskih evidencija vladinih organizacija ili proizvodnih jedinica u smislu verificiranja njihove istinitosti, nikada nije sistemati�no primjenjivana. Kontrole su se uglavnom sastojale od interne provjere da li su se institucije pridržavale svih instrukcija tokom donošenja administrativnih odluka i vo�enja knjigovodstva. Takve provjere su se obavljale pod pokroviteljstvom jedinice za kontrolu i reviziju ministarstva finansija, a sli�ne procedure su se primjenjivale i u linijskim ministarstvima. To je bio više sistem inspekcija nego sistem interne revizije (u zapadnom smislu), jer taj sistem nije imao nikakve veze sa razvojem organizacije. Uz to, u Sovjetskom Savezu su postojale takozvane "narodne komisije za kontrolu" �ije je �lanove partija pozivala da obave istragu povodom navodne zloupotrebe ovlasti, neadekvatnog knjigovodstva itd. Ipak, te komisije nisu bile obu�ene za rad na reviziji i izgleda da su imale mali uticaj na poboljšanje funkcionisanja sistema.

C. Poboljšanje upravljanja javnim izdacima u tranzicijskim zemljama 1. Sadašnji kontekst

Tranzicijske zemlje prepoznaju zna�aj djelotvornog upravljanja izdacima vlade i one poduzimaju mnoge bitne reforme u tom polju. Ipak, one su još uvijek pod teretom svog naslje�a iz prošlih režima u omjerima koji se razlikuje od zemlje do zemlje.

U mnogim tranzicijskim zemljama, tendencija nametanja odluka sa vrha, bez adekvatne konsultacije i koordinacije, još uvijek stvara neefikasnost u razvoju politike i njene implementacije. Šta više, raspodjela budžetskih odgovornost izme�u ministarstva finansija i linijskih ministarstava �esto nije jasno definisana, te ministarstvo finansija ostaje bez dovoljnih ovlasti kako bi osiguralo adekvatan nadzor nad budžetskim prijedlozima. Fragmentacija budžeta – npr. kroz korištenje velikog broja izvanbudžetskih fondova i zbog zasebnih procedura kapitalnog budžetiranja i budžetiranja izdataka, te njihovog programiranja – smanjuju alokacijsku efikasnost. Malo se postiglo na ja�anju funkcije izgradnje politike i stvaranja potrebnih veza sa budžetom. Parlamenti su neiskusni i generalno nisu u situaciji da efikasno obavljaju svoj zadatak kontrole. Ra�unovodstveni standardi i standardi izvještavanja, te sistemi finansijske kontrole i revizije moraju se i dalje razvijati i uskladiti sa uslovima Evropske Unije. Razvoj zakona o nabavkama i sistem nabavke je neujedna�en.

Ispunjavanje standarda koje zahtijevaju �lanice Evropske Unije, a koji se odnose PEM, samim tim ostaje jedan od izazovnijih zadataka za zemlje u regiji koje žele postati njene �lanice. U stvari, Evropska komisija ne propisuje neki odre�eni model upravljanja javnim izdacima u zemljama �lanicama. Naprotiv, u tom polju postoji mali broj eksplicitnih uslova, osim u polju ukupne fiskalne discipline, upravljanju resursima EU-a i finansijske kontrole. Ipak, u zemljama Centralne i Isto�ne Evrope, raspodjela i efikasna upotreba sredstava EU-a i potreba za održanja fiskalne discipline


zahtijeva poduzimanje reformi u PEM-u u nekoliko bitnih podru�ja. Inicijalni cilj te reforme bi trebalo biti implementacija bitnih elemenata dobrih iskustava koji se odnose na budžetski sistem, kao i ispunjenje specifi�nih uslova EU-a koji se odnose na zemlje �lanice.

Imaju�i na umu te ciljeve, dalje u tekstu predstavljamo set "baznih" kriterija koji predstavljaju

osnovne uvjete za dobro funkcionisanje sistema upravljanja javnih izdataka koji se odnose i na sredstva EU i na nacionalna budžetska sredstva. Strategija implementacije tih baznih mjera i uskla�ivanje sistema upravljanja javnim izdacima sa zapadnoevropskim standardima je nadalje pojašnjeno u Odjeljcima D i E. 2. Bazne mjere a. Institucionalni okvir

Jasno definirani principi trebaju biti uspostavljeni kao dio ustava jedne zemlje, osnovnog zakona o budžetu i relevantnih zakona. Regulatorni okvir treba da osigura razumnu ravnotežu izme�u zakonodavne i izvršne vlasti. Parlament mora imati ovlasti da na odgovaraju�i na�in prou�i budžet i da raspravlja i razmatra fiskalnu politiku. Za dobro makroekonomsko upravljanje i efikasnu raspodjelu sredstava, budžet bi trebao obuhvatiti sve prihode i izdatke. Izvanbudžetska sredstva i izvori vanjskog finansiranja (npr. sredstva Evropske Unije) trebaju biti integrisana u nacionalni budžet. b. Srednjoro�ni fiskalni okvir

Budu�e �lanice EU-a trebaju osigurati informacije o budžetu u sklopu srednjoro�nog okvira i uspostaviti srednjoro�ne fiskalne ciljeve. Onda kada postanu �lanice EU-a, bilo kao dio ili izvan Evropske Monetarne Unije, one �e morati dostaviti svoj program stabilnosti ili program konvergencije. Oba programa �e morati naglasiti osnovne elemente srednjoro�nog fiskalnog okvira koji su u skladu sa odre�enim metodološkim principima i standardima (npr. statistika nacionalnih ra�una treba biti u skladu SNA937

i ESA958). c. Proces pripreme budžeta

Trebaju postojati dobro definirani i svima jasni koraci u procesu pripreme budžeta, �ime bi se osiguralo dovoljno vremena za efikasnu implementaciju svakog pojedina�nog koraka. Procedure koje se koriste prilikom pripreme budžeta za izdatke operativnih i kapitalnih investicijskih trebaju biti integrisane. Stroga budžetska ograni�enja tako�e trebaju biti uklju�ena. Nact budžeta treba biti dostavljen Parlamentu u odgovaraju�em formatu kako bi ga Parlament mogao na odgovaraju�i na�in razmotriti. U njemu trebaju biti specificirani fiskalni ciljevi vlade, makroekonomski okvir, budžetska politika i utvrdivi glavni fiskalni rizici. Informacija o budžetu treba biti predstavljena javnosti u jasnoj i pristupa�noj formi . d. Izvršenje i pra�enje budžeta

Linijska ministarstva trebaju poštivati ograni�enja u izdacima koje je utvrdio parlament, a ministarstvo finansija bi trebalo biti u mogu�nosti da prati ta ograni�enja. Ministarstvo finansija bi trebalo pratiti i kontrolisati tok izdataka tokom godine na osnovu jedinstvenog sistema finansijskih ra�una. Sistem pra�enja i kontrole izdataka osoblja treba biti razvijen kao i za ostale dijelove budžeta. Linijska ministarstva trebaju dostavljati redovne izvještaje ministarstvu finansija u koijma se upore�uje stvarno trošenje sa mjese�nim prognozama zasnovanim na aproprijacijama budžeta. Parlament i vije�e ministara trebaju imati odgovaraju�a ovlaštenja za razmatranje periodi�nih izvještaja o finansijskom u�inku koji se odnosi na budžet, kao i za izmjenu ciljeva i/ili politike usljed


promjene ekonomskih ili finansijskih okolnosti. Funkcija upravljanja nov�anim sredstvima (ili trezora) trebala bi se striktno upravljati putem jedinstvenog ra�una trezora koj bi bio pod kontrolom ministarstva finansija. e. Ra�unovodstvo i izvještavanje

Budžetske i ra�unovodstvene kategorije na nacionalnom nivou trebaju imati zajedni�ki sistem klasifikacije koja bi se olakšala analiza politike i promovisala odgovornost. Ra�unovodstveni koncepti bi trebali biti kompatibilni sa konceptima koji se odnose na raspodjelu sredstava EU-a (ugovorne obaveze, pla�anja, dozvoljeni izdaci itd.), a definicije pojmova “deficit” i “vlada” trebaju biti u skladu sa ESA95 standardima. Fiskalno izvještavanje treba biti blagovremeno, jasno, pouzdano i da utvr�uje budžetska odstupanja. Potrebno je uspostaviti procedure evaluacije efikasnosti i djelotvornosti politike i programa trošenja, uklju�uju�i i one koji su finansirani sredstvima EU-a. f. Finansijska kontrola

Obavezno je postojanje koherentne i jasne statutarne osnove koja definiše sistem, principe i na�in funkcionisanja upravne kontrole ili interne kontrole. Naredni sistemi i procedure su od klju�ne važnosti za postojanje jake interne (upravne) kontrole: (i) standardi i propisi koji se odnose na finansijsko izvještavanje; (ii) moderan ra�unovodstveni sistem koji je u skladu sa me�unarodnim standardima; (iii) definiran trag revizije koji �e u upravljanju sredstava Evropske Unije jasno definirati uloge i odgovornosti na razli�itim nivoima vlasti, uklju�uju�i Nacionalni Fond, Agencije za isplatu i Agencije za implementaciju (kao što je propisano propisima Evropske komisije); (iv) ex ante kontrola ugovornih obaveza i pla�anja; (v) procedure javnih nabavki koje su u skladu sa propisima EC-a i koji se djelotvorno primijenjuju i (vi) kontrola nacionalnih prihoda.

Treba biti uspostavljen efikasan mehanizam interne kontrole/inspekcije. Taj mehanizam mora ispunjavati naredne kriterije: (i) da bude funkcionalno neovisan; (ii) da ima adekvatan mandat revizije i (iii) da koristi me�unarodno priznate standarde. Trebaju postojati sistemi koji �e sprije�iti i poduzeti korake protiv neregularnosti i koji �e povratiti bilo koje iznose koji su izgubljeni kao posljedica neregularnosti ili nepažnje. g. Sistemi nabavke

Dostizanje odgovaraju�eg funkcionisanja tržišta je jedan od prioritetnih zadataka Evropske Unije. Jedan od klju�nih na�ina za postizanje tog cilja i ostalih relevantnih i klju�nih elemenata dobre vladavine je postojanje efiksanog sistema nabavki koji ohrabruje konkurenciju za ugovore koje dodjeljuju tijela iz javnog sektora. Dobre procedure nabavke mogu smanjiti troškove javnih izdataka, stvoriti blagovremene rezultate, stimulirati razvoj privatnog sektora i smanjiti gubitke, kašnjenja, korupciju i neefikasnost vlade.

Mjere za unapre�enje procedura nabavke se sastoje od: razumnih propisa koji se odnose na javne nabavke; uspostave centralne organizacije za javne nabavke sa ukupnom odgovornoš�u za izradu i implementaciju politike javnih nabavki i nacionalne programe obuke; razvoja kapaciteta potroša�kih jedinica u sklopu efikasnih procedura nabavke; i uspostave djelotvorne kontrole i procedura za razmatranje žalbi. h. Budžetsko upravljanje sredstvima EU-a

Evropska komisija o�ekuje od zemalja kandidata za �lanstvo u Evropskoj Uniji da se same pripreme za upravljanje sredstvima koja su na raspolaganju prije prijema (Phare / ISPA / SAPARD)


tako da kada pristupe Evropskoj Uniji ve� imaju potrebne budžetske i kontrolne instrumente. Kako bi se to ispunilo, vlade bi trebale imati kapacitet za prezentiranje višegodišnjih programa koji uklju�uju pažljivu koordinaciju partnera na razli�itim nivoima vlasti, dobro izra�ene procedure zajedni�kog finansiranja i razumne metode tehni�kog i ekonomskog procjenjivanja tih programa.

D. Pristupi u upravljanju promjenama

Oblikovanje sistema upravljanja javnim izdacima zahtijeva uspostavu strategije za reformu, kao i pravilno upravljanje promjenama. U ovom dijelu knjige sakupljene su glavne poruke i lekcije ove knjige i daju na uvid neke od generalnih i prakti�nih uputstava za razvoj strategije i upravljanje procesom promjena. Po�etna ta�ka za pripremu strategije reforme bi trebala biti sveobuhvatna procjena prednosti i nedostataka trenutnog budžetskog sistema. Radi toga, upitnik za procjenu prednosti i nedostataka budžetskog sistema se nalazi u Aneksu I. 1. Pristup u reformi budžetskih sistema a. Potreba za sveobuhvatnoš�u

Sistem upravljanja javnim izdacima uklju�uje širok raspon osnovnih usluga podrške i podsisteme, od makroekonomskog planiranja do revizije i evaluacije u�inka/politike. Postoje jake veze izme�u tih podsistema. Neuspjeh jednog od njih može imati negativan efekat na ostale podsisteme i može ugroziti djelotvornost �itavog budžetskog sistema. Kako bi se na odgovaraju�i na�in utvrdile mjere reforme i planirale njihove implementacije po fazama, od klju�nog je zna�aja utvrditi razloge osnovnih problema koje smo uo�ili kod upravljanja budžetom. Ipak, taj posao nije direktan. Na primjer, šta pojašnjava nerealno planiranje prihoda? Slab tehni�ki kapacitet kod planiranja? Razvoj vanjskih doga�aja koji nisu mogli biti uklju�eni u prognozama? Ili namjerna manipulacija nad prognozama prihoda radi odga�anja donošenja teških odluka u trošenju?

Kako bi se poduzela uspješna reforma, prvo je bitno definisati koji su to ciljevi reforme i kao drugo napraviti sveobuhvatan pregled budžetskog sistema kako bi se utvrdile osnovne slabosti i promjene potrebne za njihovo otklanjanje. Takav pregled bi se trebao sastojati od dijagnosticiranja problema, pregleda razli�itih sistema podrške i identificiranje svih me�usobnih veza i institucionalnih slabosti. Reforma budžeta bi u principu trebala da u sebi uklju�uje grupu aktivnosti komplementarnih u nekoliko sfera. Ograni�eno fokusirane reforme su �esto razo�aravaju�e. Na primjer, iluzorno je o�ekivati zna�ajnu korist od uvo�enja programskog budžetiranja ili procedura višegodišnjeg budžetiranja ukoliko snažna ograni�enja nisu ugra�ena u budžetski proces. Nadalje, bitno je izbje�i cijeli niz “reformi na papiru” koje se sastoje od implementiranja jedne mjere, zatim prelaska na sljede�u ta�ku dnevnog reda, bez procjene postignutih rezultata i posve�ivanja pažnje ostalim elementima budžetskog sistema.

Tako�e je bitno posti�i kombinaciju reformskih mjera kako bi se ispunila tri osnovna cilja budžetiranja – fiskalna disciplina, alokacijska efikasnost i operativna efikasnost – na uravnotežen na�in, uzimaju�i u obzir kontekst zemlje. Na primjer, implementacijom trezorskog sistema se doprinosi pove�anju fiskalne discipline i trebalo bi se blagonaklono prihva�ati u tranzicijskim zemljama. Ipak, implementacija trezorskog sistema ne bi trebala izuzeti potroša�ke agencije od njihove ra�unovodstvene obaveze i ne bi trebalo uticati na efikasno upravljanje programima koje finansira vlada. Prema tome, inicijative za ja�anje ra�unovodstvenih sistema i sistema upravljanja unutar linijskih ministarstava se trebaju op�enito sprovoditi sa implementacijom novog sistema trezora. Nadalje, poboljšanja procedure pripreme budžeta trebaju i�i pod ruku sa mjerama za efikasnije upravljanje nov�anim transakcijama.


Mora se uzeti u obzir veza izme�u sistema upravljanja javnim izdacima i ostalih sistema, kao što su politi�ki i upravni sistemi. Na primjer, za primjenu kontrole izdataka na nivou potroša�ke agencije, poboljšanja sistema upravljanja javnim nabavkama i ljudskim resursima su bitni isto koliko i reforme samih budžetskih procedura. Op�enito se zahtijeva unaprije�enje procesa pripreme budžeta i informativnih sistema potrebnih za neformalno donošenje odluka. Bilo kako bilo, prije svega treba imati na umu da je odabir politike obi�no politi�ka odluka, te ja�anje procesa donošenja odluka zahtijeva priznavanje niza faktora koji uti�u na odluke. Radi toga je tako�e veoma bitno razmotriti pitanja kao što su mehanizmi koordinacije unutar vlade, odnosi izme�u izvršne i zakonodavne vlasti i kapacitet zakonodavaca da razmotre i prou�e budžet. b. Institucije i organizacije

Unapre�enje upravljanja javnim izdacima zahtijeva i institucionalnu reformu (regulatornu i proceduralnu) i organizacioni razvoj. Unapre�enje budžetskog sistema je uglavnom funkcija institucionalne promjene, u savremenom smislu predstavljena kao osnovna pravila koja upravljaju ponašanjem organizacija i pojedinaca. Razlika izme�u "institucije" i "organizacije" - i njihov me�usobni odnos - je klju�na u razumijevanja izazova kod unapre�ivanja upravljanja javnim izdacima u tranzicijskim zemljama. Organizacije koje su uklju�ene u budžetiranju mogu biti unapre�ene, ali ekonomsko, socijalno i politi�ko ponašanje se ne�e promjeniti dok se ne promijene pravila i procedure. Ipak, obrnuta situacija je tako�e istinita: izmjena pravila sama po sebi vjerovatno ne�e proizvesti korisne rezultate dok se paralelno ne budu odvijala poboljšanja u samoj organizaciji. Unapre�enje upravljanja javnim izdacima zahtijeva i institucionalnu reformu i organizacioni razvoj.

U ve�ini tranzicijskih zemalja pravni okvir treba se urediti, a pravila za njegovu primjenu moraju biti ustanovljena. Proces za pripremu i izvršenje budžeta treba biti reguliran. Ipak, razumijevanje kulture "neformalnih pravila" jedne zemlje - a to su uglavnom ona pravila koja definiraju kako se ljudi, uklju�uju�i politi�are i zvani�nike vlade, u stvarnosti ponašaju - su od klju�ne važnosti radi izrade mjera reforme, poboljšanja formalnih pravila i omogu�avanje da ona postanu djelotvorna. Tako da zemlja može imati uzoran niz formalnih pravila, ali oni mogu biti bezna�ajna ukoliko se ne mogu primijeniti radi ja�ih neformalnih pravila. Sistematski upore�uju�i šta se zaista dešava u odnosu na ono što se trebalo dogoditi u skladu sa formalnim pravilima pomaže nam da otkrijemo neformalna pravila. Mnoga neformalna pravila imaju izopa�en efekat na budžetski sistem, kao što su ona koja vode ka korupciji i patronaštva. To zahtijeva pažljivo balansiranje fleksibilnosti i uzdržanost, pove�anje transparentnosti, kako bi ta pravila bila vidljivija, te primjena velikog opreza kod usvajanja tehnika upravljanja koja su usmjerena ka rezultatima, jer se sistem davanja inicijativa na osnovu u�inaka može lako zloupotrijebiti. Sa druge strane, neka neformalna pravila i procesi mogu imati koristi od budžetskog sistema (npr. u velikom broju zemalja neformalan rad mreže civilnih službenika može predvidjeti potencijalni konflikt u pripremi budžeta). Vlade bi trebale osigurati da se takve koristi zadrže prilikom koncipiranja reforme budžeta.

U ve�ini tranzicijskih zemalja fragmentirani organizacioni aranžmani i slaba me�uresorna koordinacija ometa efikasnu koordinaciju budžetskih aktivnosti. Kao što je navedeno u ovoj knjizi, budžetski proces mora biti jedinstven, a ministarstvo finansija adekvatno oja�ano. Ministarstvo finansija bi trebalo biti organizirano u skladu sa funkcionalnim linijama. Odjel za budžet treba u potpunosti biti odgovoran za pripremu budžeta uklju�uju�i: (i) budžet kapitalnih investicija i (ii) pregled dostavljanja sektoralnih budžeta što u nekim tranzicijskim zemljama obavljaju "podru�ni odjeli" koji su odvojeni od samog budžetskog odjela. Odjel (ili jedinica) za makroekonomsko i fiskalno planiranje treba biti sastavni dio ministarstva finansija. U nekim zemljama raspodjela odgovornosti izme�u odjela za trezor i odjela za budžet mora biti pojašnjena, a koordinacija izme�u ta


dva odjela unaprije�ena, naro�ito prilikom pripreme plana izvršenja budžeta i planova koji se odnose na nov�ana sredstva. Odjel za upravljanje dugom, koji se nekada dijeli na dvije zasebne jedinice, trebao bi biti ujedinjen. Obavezna je uska saradnja izme�u odjela odgovornih za upravljanje dugom i odjela za pripremu planova za izvršenje budžeta i za nov�ana sredstva. U ve�ini tranzicijskih zemalja koordinacija izme�u porezne uprave i ostalih odjela odgovornih za pripremu godišnjih prognoza poreznih prihoda i za njihovo ažuriranje tokom izvršenja budžeta je slaba i treba je oja�ati. U ve�ini tranzicijskih zemalja me�uresorna koordinacija, tako�e, treba biti oja�ana na politi�kom i operativnom nivou (npr. izme�u ministarstva finansija, ministarstva za ekonomiju i državnog ureda za statistiku). c. Upravljanje reformama u sklopu vlade

Specifi�ne aktivnosti su potrebne kako bi se reforme uspostavile na centralnom niou. Na primjer, poboljšanje budžetiranja za investicije planiranja u najve�oj mjeri ovisi o djelotvornosti procedura za pregled i odabir projekata u sklopu ministarstava i agencija na koje se oni odnose. Sli�no tome, rješavanje problema nastanka neizmirenih obaveza zahtijeva efikasnu internu (upravnu) kontrolu unutar linijskih ministarstava.

Za velik broj podru�ja, ministarstvo finansija mora pripremiti generalni okvir reforme i osigurati odgovaraju�e inicijative i uputstva. Me�utim, same mjere reforme moraju biti definirane i implementirane od strane linijskih ministarstava. U stvarnosti, može se javiti potreba za pristup reformi sa dva aspekta. Prvo, uklju�ivanje paralelne reforme na centralnom nivou fokusiraju�i se na mjere unapre�enja fiskalne discipline i strateške raspodjele sredstava. I drugo, reforme na sektoralnom nivou koje se fokusiraju na raspodjelu sredstava u sklopu tog sektora i mjere za unapre�enje interne kontrole i tehni�ke efikasnosti. Poželjan stepen integracije ova dva paralelna seta aktivnosti ovisi od prirode aktivnosti, ali konflikti izme�u njih moraju biti izbjegnuti. Na primjer, instrumenti specijalnog programiranja, kao što su uspostava programskog budžeta, može biti razvijen u nekim sektorima bez velikog u�eš�a vlade. Bilo kako bilo, takve se sektoralne aktivnosti moraju uskladiti sa ukupnim budžetskim ograni�enjem koje mora biti uspostavljeno na centralnom nivou.

U ve�ini tranzicijskih ekonomija odsustvo sistematske linije komunikacije izme�u agencija i nedostatak inicijative za razmjenom informacija rezultira fragmentiranom formulacijom politike i atomizirano donošenje odluka. To predstavlja glavni problem za implementiranje reforme. Izazov je kako unaprijediti komunikacije i smanjiti troškove informacija u sklopu javnog sektora. Radi toga, vode�i operativni kriterij za održivo poboljšanje sistema upravljanja javnim izdacima bi trebao biti ja�anje veze izme�u komponenti ukupnog sistema izrade i izvršenja budžeta, izme�u ministarstava i agencija i izme�u centralne vlade i nižih nivoa vlasti. �ak i kod davanje podrške u primjeni specifi�nih budžetskih procedura, od klju�ne je važnosti podržati pozitivnu interakciju sa ostalim vladinim agencijama. Takva podrška ne bi trebala biti samo retori�ka, nego bi trebala proizvesti specifi�ne inicijative za ve�om razmjenom informacija, obukom i saradnjom. Posebna pažnja bi trebala biti usmjerena na vezu izme�u centralne vlade i pod-nacionalne vlade. Pove�an stepen decentralizacije zahtijeva poboljšanu cirkulaciju informacija i pove�anu svjesnost o fiskalnim problemima na pod-nacionalnim nivoima vlasti. d. Tempo reforme

Razvoj sveobuhvatnog pristupa u reformi budžeta ne zna�i obavezno usvajanje teorije reforme “velikog praska” ili uvoza modela iz “naprednijih” zemalja u svim njegovim aspektima. Modeli “najbolje prakse” su korisna kako bi se iz iskustva izvukli zaklju�ci. Ali, koncept “najbolje prakse” je opasan kada se pogrešno protuma�i kao uvoz budžetskih modela bez detaljnog razmatranja lokalne


realnosti – posebno "neformalnih" pravila koja odre�uju ponašanje zvani�nika i njihovih saradnika. Formalna pravila se lako mogu preuzeti, a neformalna teže. Repliciranje institucionalnih praksa iz drugih zemalja treba uzeti u obzir samo ako ta iskustva imaju visoku komponentu formalnih pravila. To je slu�aj, na primjer, u više "tehni�kim" poljima upravljanja javnim finansijama, kao što su ra�unovodstvene procedure ili finansijska kontrola (iako je i u tim poljima preporu�en oprez). Nasuprot tome, kada priroda reforme iziskuje visoku komponentu neformalnih pravila kao što je podru�je "vladavine" ili gdje se uti�e na institucionalne inicijative, reforme �e obi�no morati biti doma�e ili, ukoliko su uvozne, zna�ajno adaptirane. Postoji, na primjer, mnogo potencijalnih klopki kod pokušaja da se u tranzicijskim zemljama replicira pristup tzv. “Novog javnog upravljanja” koji su nedavno usvojile neke od OECD zemalja (pogledati, primjer, Verheijen, 1996, i Allen, 1999).

Specifi�ni instrumenti i budžetske tehnike koje se mogu efikasno upotrijebiti u kontekstu jedne zemlje, mogu u drugoj zemlji biti jednostavno zastarjeli. Sadržaj je važniji od forme. Uz to, mnogi koncepti "programskih" pristupa u budžetiranju, kao što su pojašnjenje organizacionih ili upravnih ciljeva ili dobivanje boljih povratnih informacija od izvršenja budžeta do pripreme budžeta kroz evaluaciju ili pra�enje u�inka, se mogu postepeno implementirati u "tradicionalni" budžetski sistem. Bitnije je razvijati takve koncepte nego mijenjati format budžeta.

Ponekad je predmetom rasprave, posebno kod odre�enih modela budžetiranja, da li se prilikom reforme budžeta treba usvojiti pristup velikog praska ili gradacijski, obi�no stupnjevit, pristup kod reforme budžetskog sistema. Kada se postavi u generalnom smislu postoji aura nerealnosti oko takve rasprave. Potrebno je utvrditi tempo reforme u skladu sa kontekstom i prioritetima te zemlje i on ovisi o uspostavljenim ciljevima koji se odnose na zadati skup mjera. U tranzicijskim zemljma, a posebno u zemljama koje su kandidati za �lanstvo u Evropskoj Uniji, tempo reforme budžeta treba biti utvr�en primarno uzimaju�i u obzir dvije sljede�e stvari:

• Reforme moraju za cilj imati postizanje osnovnih prava i primjenu mjera potrebnih za postizanje minimum standarda razvijenih zemalja. Strateška pažnja se time treba usmjeriti na primjenu baznih mjera koje smo naveli na po�etku poglavlja. U nekim poljima, posebno kod finansijske kontrole i javne nabavke, ove mjere uklju�uju posebne uslove koji su dio acquis communautaire, t.j. formalni okvir pravila i propisa Evropske komisije. U tu svrhu, upitnik koji je uklju�en u ovoj knjizi (Aneks 1) predstavlja koristan instrument procjene prednosti i nedostataka sistema upravljanja javnim izdacima i utvr�uje u kojim je poljima potrebno poduzeti prioritetne aktivnosti.

• Proces reforme je neprekidan. Iskustvo pokazuje da je budžetska reforma umnogome proces u

kojem se u�i dok se aktivnosti obavljaju. Na budžetski sistem nepovoljno uti�u faktori kao što su politi�ka nestabilnost, utaboreni privatni interesi, strukturalni nedostatak ravnoteže izme�u postoje�ih obe�anja i sredstava, te jaka inflacija. Reforma u fazama i definiranje prioritetnih polja mora uzeti u obzir ovu realnost. Nadalje, veliki broj me�usobnih veza izme�u budžetskog sistema i ostalih sistema, može rezultirati neo�ekivanim rezultatima prilikom implementacije reforme. Izmjena ekonomskog i politi�kog okruženja može zahtijevati dodatne reformske mjere. Tokom procesa reforme, sistematska i redovna procjena rezultata reforme je potrebna kako bi se osiguralo da program reforme bude u skladu sa planom i da su izvršene potrebne izmjene. Prilikom reforme budžetskog sistema može do�i do neo�ekivanih doga�aja i potencijalnih zastoja, te je potrebno neprestano testirati kako reforma na njih reaguje.


2. Priprema i pra�enje akcionog plana

Onda kada su, na osnovu procjene budžetskog sistema, utvr�ene klju�ne reformske mjere primprema se akcioni plan koji se dijeli na faze. Taj plan bi trebao uklju�ivati sljede�e elemente:

• Opšti cilj reforme i posebni ciljevi za svaku od njegovih sastavnih dijelova.

• Lista komponenti (npr. ure�ivanje procesa pripreme budžeta, priprema novog osnovnog zakona o budžetu itd.).

• Lista aktivnosti za pripremu i implementaciju reformi (npr. pilot studije, korisni�ke ankete,

seminari za obuke, rokovi za završetak tih aktivnosti i smjernice za postizanje klju�nih ciljeva).

• Indikatori za pra�enje postignutog napretka.

• Organizacijski aranžmani za pripremu reforme i nadzor nad njenom implementacijom.

• Sredstva koja �e biti usmjerena za reformu kako bi se nabavili potrebni inputi tehni�ke

pomo�i, oprema, kompjuterski softver, obuka osoblja itd.

Bitno je raspodijeliti i na odgovaraju�i na�in razjasniti razli�ite komponente reforme. Na primjer, prije poduzimanja detaljne izrade informacionog sistema za pripremu i izvršenje budžeta, generalno je potrebno pregledati budžetske procedure, sistem budžetske klasifikacije i kontni plan.

Akcioni plan bi trebao uklju�ivati odgovaraju�e indikatore za procjenu napretka u odnosu na opšte i posebne ciljeve, kao i osiguravanje povratne informacije kako bi se korigirao ili kompletirao proces reforme. Ti indikatori bi trebali mjeriti:

• Postignuti napredak tokom pripreme i implementacije reforme. Kako bi se upravljalo programom reforme potrebno je pratiti: (i) inpute koje su predvi�eni za reformu (npr. broj radnih sati, nabavljena oprema, aktivnosti obuke, konsultantske usluge itd.) i (ii) outpute, odnosno rezultate, procesa reformi (npr. napisani zakoni, usvojeni zakoni, objavljene i efikasno implementirane cirkularne odredbe, napisana operativna uputstva, održani seminari obuke).

• Djelotvornost reforme. To zahtijeva evaluaciju da li je reforma doprinijela poboljšanju u�inka

budžetskog sistema na osnovu tri osnovna kriterija (fiskalne discipline, alokacijske efikasnosti, tehni�ke efikasnosti). Kako bi se uradila takva evaluacija, moraju biti uspostavljene kvalitativne i kvantitativne mjere za (i) procese i outpute budžetskog sistema (npr. blagovremena izrada godišnjeg zakona o budžetu) i (ii) ishoda tog sistema (npr. smanjen budžetski deficit).

Uspostavljanje ishodnih indikatora za mjerenje u�inka budžetskog sistema je težak zadatak jer

me�usobna veza izme�u budžetskog sistema, ostalih sistema i promjena u ekonomskom smislu predstavlja dodatni problem. Ipak, bitno je posti�i napredak u tom polju iz nekoliko razloga. Prvo, kako bi se dobila podrška od donosioca odluka za prihvatanje reformi, potrebno je navesti o�ekivane rezultate. Drugo, kao što smo prije pomenuli, proces reforme je neprekidan. Možda loši ishodi ne zna�e da je reforma loše koncipirana, ali �e ipak dati snažnu poruku: “reforme nisu završene i dodatne mjere se moraju poduzeti kako bi se oja�ao budžetski sistem ili njegovi relevantni dijelovi”.


Sljede�i primjeri indikatora mogu biti korišteni za procjenu ukupne djelotvornosti budžetskog sistema:

• Fiskalna disciplina: Da li su ispunjeni ciljevi koji se odnose na deficit? Jesu li planirani

prihodi realni (koji je odnos izme�u planiranih i prikupljenih prihoda)? Je li došlo do smanjenja pretjerano preuzetih obaveza? Postoji li smanjenje u ukupnom iznosu neizmirenih obaveza?

• Alokacijska efikasnost. Da li trenutni sastav budžeta ispunjava ciljeve utvr�ene politike? Koji

je stepen uskla�ensoti izme�u planiranog i trenutnog sastava izdataka po sektorima? Da li se investicijski programi fokusiraju na troškovno najdjelotvornije projekte ili se sredstva još uvijek neefikasno raspodjeljuju izme�u raznih nedovršenih projekata? Koje je prosje�no vrijeme potrebno za završetak projekata koji su uklju�eni u budžet? Koji su ukupni troškovi godišnjih tranši za te projekte u pore�enju sa iznosom preostalih izdataka potrebnih za završetak rada na projektima?

• Tehni�ka efikasnost. Da li je poboljšana efikasnost porezne uprave (npr. smanjen iznos

neizmirenih poreznih obaveza, pove�an odnos izme�u broja poreznih prijava i bruto nacionalnog dohotka nakon eliminisanja uticaja bilo koje nove porezne mjere)? Da li mjere na ja�anju upravljanja nov�anim sredstvima doprinose smanjenim troškovima pozajmljivanja? Da li tenderske procedure dovoljno podsti�u konkurenciju?

Takvi indikatori osiguravaju, gdje je to potrebno, korisne povratne informacije za izmjenu i

adaptaciju procesa refomi za neo�ekivane situacije. Ipak, bitno je ne davati previše zna�aja povoljnom razvoju situacije po pitanju nekoliko indikatora. Takvi slu�ajevi, u stvarnosti, mogu se pripisivati vanjskim faktorima, a poboljšanja se možda ne održe.

E. Upravljanje procesom reforme 1. Izgradnja posve�enosti reformi

Reforma �e uspjeti jedino ukoliko ima svoj šampion ili šampione unutar vlade. Finansijske reforme zahtijevaju nepokolebljivu odlu�nost i jako liderstvo od strane ministra finansija. Najviši upravni nivo ministarstva finansija treba aktivno u�estvovati u procesu reforme. Reforme pripremljene van ministarstva, ili od strane komiteta za reformu ili konsultanata koji rade u izolaciji, �esto se suo�avaju sa izazovom da kopiraju tzv. najbolja iskustva iz drugih zemalja ili da se fokusiraju na tehni�ka pitanja bez razmatranja specifi�nog institucionalnog karaktera i kulture zemlje u kojoj se reforma provodi.

Od klju�ne je važnosti posti�i konsenzus po pitanju reforme izme�u razli�itih u�esnika uklju�enih u upravljanje javnim izdacima. Prilikom izrade i implementacije te reforme, ministarstvo finansija treba usko sara�ivati sa linijskim ministarstvima, nižim nivoima vlasti i ostalim klju�nim igra�ima.

Konsultacije sa zakonodavstvom su veoma bitne, posebno ukoliko reforma ima uticaj na njihove aktivnosti ili na pravni okvir. Na primjer, zakonodavstvo mora biti uklju�eno u ranoj fazi pripreme novih budžetskih zakona. Parlamentarne komisije moraju biti konsultirane o svim bitnijim promjenama koje se reformom predlažu, a odnose se na budžetske dokumente ili finansijske izvještaje koji se dostavljaju parlamentu. Unapre�enje prezentacije i sadržaja dokumenta treba biti u skladu sa mjerama za poboljšanje kapaciteta parlamenta da analizira takav materijal. Na primjer, dostavljanje informacije na akrualnoj osnovi ra�unovodstva u budžetskim dokumentima �e biti korisno samo ako je


parlament u potpunosti svjestan zna�enja dostavljenih podataka i ako u tim dokumentima može prona�i informacije koje su mu potrebne.

Kako bi se unutar vlade postigao konsenzus o reformi, bitno je jasno precizirati ciljeve koji se pripisuju reformi i o�ekivanu korist. Radi toga, bilo bi korisno održati seminare o problemima koji se reformom žele razriješiti sa visokim vladinim zvani�nicima, �lanovima parlamenta i zvani�nicima sa nižih nivoa vlasti.

Širenje informacija o prijedlogu reformi izme�u �lanova parlamenta i javnosti i postizanje šireg dogovora o reformi je, tako�e, bitno kako bi se osigurala održivost reformi. Reforma mora biti održiva nakon što sljede�a generacija zamijeni glavne agente promjena. To obi�no zahtijeva period od najmanje pet do deset godina.

Racionaliziranje organizacijskih struktura, moderniziranje procedura i procesa i/ili implementacija moderniziranih kompjuterskih programa može jednostavno biti izostavljen ukoliko operativno osoblje ne razumije i ne podržava promjenu. Posebna pažnja treba biti usmjerena na to kako �e se upravljati procesom sa stanovišta osiguranja neophodnog nivoa saradnje i u�eš�a. To zahtijeva izradu aktivnosti koje za cilj imaju promociju promjena i komuniciranje o promjenama prema i putem uprave srednjeg nivoa, kako bi se pridobilo prihvatanje i aktivno u�eš�e upravitelja iz javne službe i operativnog osoblja.

Takve aktivnosti, koje mogu uklju�ivati radionice i javnu disiminaciju dokumenata, za cilj trebaju imati:

• Osigurati da visoki zvani�nici unutar vlade budu u potpunosti informirani o ciljevima predloženih reformi i da njima daju podršku, kao i o mjerama koje se moraju implementirati i da su svjesni potrebe za adekvatnom internom komunikacijom i potencijalnim socijalnim efektom koje �e promjene prouzro�iti.

• Stvaranje kulture “vlasništva” nad reformom tako što se osigura adekvatno u�eš�a uprave

srednjeg nivoa u reformskim aktivnostima i da ti upravitelji objasne svojim kolegama svrhu reforme.

Reformu ne treba posmatrati kao “jednokratni” doga�aj ili dodatni teret upraviteljima i osoblju

koje prilike name�u, nego kao na�in ja�anja profesije javne službe, kako na nivou pojedinca tako i na nivou kolektiva. Bitno je da se u svakoj fazi procesa reforme naglase informacije o postignutom napretku na odgovaraju�im javno cirkuliranim saop�enjima, kako bi se podstaklo svo osoblje na davanje povratnih informacija i kako bi se poduzele potrebne ispravke reformskih aktivnosti.

Kada su neki odjeli predmet organizacijskih promjena, kao dio predložene reforme, poželjno je:

• Odrediti upravitelja koji �e biti zadužen za predlaganje, promociju, koordinaciju i podršku svojim kolegama kod pojašnjavanja reforme i pružanje informacija o narednim aktivnostima i rezultatima.

• Organizirati seriju seminara za upravitelje na srednjem nivou na temu ciljeva, sadržaja, faza i

posljedica refome.

• Organizirati sli�ne seminare za osoblje na operativnom nivou na koje �e reforma direktno uticati.


• U isto vrijeme najaviti mjere koje �e biti poduzete kako bi se ublažio uticaj odre�enih aktivnosti. Mjere koje �e pratiti reformu, a odnose se na preraspodjelu osoblja na druge poslove i njihovu obuku, trebaju biti smišljene unaprijed kako bi se minimizirala neizvjesnost.

• Vršiti redovne evaluacije mišljenja osoblja o reformi.

2. Organizacioni aranžmani

Organizacioni i kadrovski kapacitet je od klju�ne važnosti za administriranje reformi i primjenu novog okvira. Odgovaraju�i organizacioni aranžmani moraju biti postignuti kojim bi se upravljalo reformom. Ti aranžmani moraju biti uskla�eni sa kontekstom zemlje i sa obimom planiranih reformi. Ukoliko je potrebna velika reforma, ti aranžmani generalno moraju uklju�ivati uspostavljanje grupe za upravljanje, osnovne jedinice i radnih grupa, koje �e biti organizirane na sljede�i na�in:

• Upravna grupa. Ova grupa �e davati opšti smjer reforme i sprovodi�e ukupno nadgledanje. Sastojat �e se od visoko rangiranih javnih služenika koji su uklju�eni u proces, a grupom �e obi�no predsjedavati ministar finansija ili zamjenik ministra. Bitno je, radi djelotvornosti, da u ovu grupu budu uklju�eni šefovi odjela ministarstva finansija, predstavnici linijskih ministarstava i ostalih organizacija koje u�estvuju u reformi (npr. predstavnici pod-nacionalnih vlada). Jedan od ciljeva uspostave ove grupe je da osiguraju da se ciljevi reforme podijele izme�u visoko rangiranih zvani�nika koji imaju u�eš�e u ovom procesu.

• “Osnovna jedinica”. Ova sržna jedinica ili izdvojeni odjel treba biti odgovoran za ukupno

upravljanje reformom. Ta jedinica treba biti na odgovaraju�i na�in locirana, a to je u principu u sklopu ministarstva finansija. U osnovi tim mora imati veoma jasnu viziju op�ih i posebnih ciljeva koje je potrebno ostvariti. Potreban je odgovaraju�i broj osoblja koje je kompetentno, motivirano i efikasno. Potrebno im je osigurati odgovaraju�e ovlasti za širenje novih institucionalnih i organizacionih praksi u sklopu vlade i to kroz organiziranje obuka, seminara i radionica. Ta jednica, uz pomo� radne grupe, �e biti odgovorna za utvr�ivanje potreba vanjskih konsultanata i pripremu opisa projekta za te savjetodavne zadatke koji bi trebali uklju�ivati: (i) cilj zadatka; (ii) aktivnosti konsultanata; (iii) vremenski okvir za taj posao; (iv) o�ekivane rezultate i (v) aranžmani na osnovu kojih �e konsultanti pripremati redovne izvještaje koje �e dostavljati upraviteljima projekta.

• Radne grupe. Radne grupe �e biti odgovorne za implementaciju specifi�nih reformi u

odre�enim poljima (npr. informacioni sistem za financijsko upravljanje). U mnogo slu�ajeva, formalni aranžmani moraju biti implementirani kako bi se upravljalo tim radnim grupama uklju�uju�i: (i) planiranje projekta; (ii) ra�unovodstvo i (iii) sistem za nadgledanje progresa i izvještavanje.

3. Obuka

Program obuke za svaku komponentu reforme je od klju�ne važnosti za njihovu uspješnu implementaciju. Aktivnosti obuke trebaju pokrivati razli�ita polja kao što su: osnovna obuka za specijalizirana podru�ja (npr. obuka ra�unovo�a na korištenju novih ra�unovodstvenih procedura); napredna obuka za specijalizirana podru�ja (npr. obuka informati�kih stru�njaka o makroekonomiji); ili generalna obuka (npr. kurs stranog jezika za osoblje Odjela za upravljanje dugom ili obuka za bolje korištenje programa sa tabelama ili za procesiranje teksta).

Kako bi se pove�ao stepen poznavanja sistema upravljanja javnim izdacima i kako bi se olakšao dijalog izme�u resornih i linijskih ministarstava, ekonomska i budžetska "kultura" mora biti


raširena u vladi. Tako da, obuka budžetskih upravitelja ne treba biti limitirana na predstavljanje specifi�nih tehnika i metoda (npr. kako ispuniti obrasce za pripremu budžeta), nego na davanje informacija tim upraviteljima o kontekstu modernih budžetskih sistema i na pove�anje njihovog poznavanja makroekonomskih problema ili pitanja financiranja od strane EU-a.

Kako bi se poboljšala priprema budžeta neophodno je pove�ati kapacitet ministarstva finansija i potroša�kih agencija kako bi jasno definirali ciljeve javnih izdataka i donijeli neformalni izbor izme�u konkurentnih programa. Razvoj tog kapaciteta uklju�uje kako poboljšavanje metoda analize tako i metode razmatranja pitanja sektoralne politike. Generalno to zahtijeva uvo�enje nekih aktivnosti "u�enje uz rad" u programe obuke, kao što je sprovo�enje pregleda sektora zajedno sa timom vanjskih specijaliziranih konsutanata.

Programi obuke moraju biti unaprijed pripremljeni i zahtijevaju detaljan pregled postoje�ih vještina i potreba za obukom. Obuka potrebna u polju upravljanja javnim izdacima je razli�ita, a velika linijska ministarstva bi trebala imati svoje mogu�nosti za poduzimanje ili ugovaranje obuke. Ministarstvo finansija treba osigurati da se te aktivnosti uklapaju u zajedni�ki okvir kojim diktira budžetski zakon i procedure. U tu svrhu, predava�i moraju biti dobro informirani o postoje�em sistemu, planiranim reformama i svoje aktivnosti trebaju koordinirati sa nadležnom jedinicom za upravljanje reformama.


NAPOMENE 1. U �itavoj knjizi obi�no smo koristili izraz "nacionalni budžet" ili samo "budžet" kako bismo ukazali na

budžet centralne vlade, a izraz "pod-nacionalni budžet" se odnosi na pod-nacionalne nivoe vlasti kao što su regije, okruzi ili op�ine. Izraz “državni budžet” se koristi povremeno i odnosi se na budžetske sisteme i procese centralno planiranih društava – kao na primjer u Odjeljku B ovog Poglavlja.

2. U ovoj knjizi termin “upravljanje javnim izdacima”, koji se �esto koristi, odnosi se na upravljanje izdacima

vlade, ali ne i na aktivnosti javnih preduze�a koja su, u suštini, komercijalna preduze�a, niti aktivnosti finansijskih institucija �iji je vlasnik država. Knjiga se generalno fokusira na centralnu vladu iako se ve�ina analiza i preporuka tako�e primjenjuje na druge nivoe vlasti.

3. Preuzeto od osnovnih ciljeva predloženih od strane Campos i Pradham-a (1996) i prezentacije osnovnih

zadataka iznesenih od strane Allen Schick-a u OECD-u (1997c). U vezi sa tim osnovnim ciljevima, Priru�nik za upravljanje javnim izdacima koji je izdala Svjetska banka (1998) razvija koncept tri nivoa budžetskih ishoda: (1) ukupna fiskalna disciplina; (2) strateška prioritetizacija; i (3) efikasnost i djelotvornost programa i pružanja usluga.

4. “Potroša�ka jedinica” se koristi u ovoj knjizi i odnosi se na sva tijela koja imaju ovlaštenje da troše iz

budžeta, npr. linijska ministarstva, subordinarne agencije i ostale vladine organizacije. 5. Nedavno se desila konvergencija aktivnosti i politika sa cljem borbe protiv korupcije. OECD je uspio

ugovoriti u decembru 1997. godine Konvenciju protiv primanja mita, koja je na snagu stupila krajem 1998. godine. Pogledati link http://www.oecd.org/.

6. Naravno podijeljeni na planove proizvodnje na nacionalnom (federalnom), regionalnom (državnom) i

lokalnom nivou. 7. Sistem nacionalnih ra�una je uspostavljen 1993 od strane EC, IMF, OECD, UN i Svjetske banke. 8. �lanice Evropske Unije koriste zajedni�ki okvir i metodologiju nacionalnih ra�una (ESA95), što je

specifikacija SNA93 standarda u evropskom kontekstu.

DIO I BUDŽET I INSTITUCIONALNI KONTEKST

Budžet i njegovo pokri�e 43

POGLAVLJE 1 BUDŽET I NJEGOVO POKRI�E

Ovo Poglavlje predstavlja neke osnovne definicije, razmatra prirodu zakonodavnih ovlasti, govori o pokri�u budžeta i nekim osnovnim pitanjima koja se odnose na druge fiskalne instrumente osim direktne potrošnje. Ciljevi koje je uspostavila vlada mogu biti postignuti upotrebom razli�itih instrumenata: direktna potrošnja, indirektna potrošnja (kao što su porezni izdaci, potencijalne obaveze i zajmovi) i mjere porezne politike. Kako bi bili djelotvorni instrumenti za primjenu ciljeva vlade, budžetski dokumenti moraju ne samo pokrtiti sve prihode i izdatke vlade, nego i da na transparentniji na�in objelodane sve politi�ke obaveze i odluke koje imaju trenuta�ni ili budu�i fiskalni uticaj.

A. Osnovne definicije 1. Šta je “budžet”?

Rije� budžet poti�e od (srednjo)engleske rije�i “budjet” koja je predstavljala kraljevu vre�u u kojoj se nalazio novac potreban za javne izdatke1. Budžet se razvijao u dva pravca. Najprije su se parlamenti borili da preuzmu kontrolu nad budžetom i da u�ine vlade odgovornim za trošenje sredstava. U demokratskim društvima, na primjer, usvajanje budžeta ("mo� kese sa novcem") je glavni oblik parlamentarne kontrole nad izvršnom vlaš�u. Budžet daje ovlaštenje izvršnoj vlasti da troši i prikuplja prihode. U kasnijim godinama, obim aktivnosti vlade se zna�ajno pove�ao i uloga njenog budžeta je postala kompleksnija. Danas, izdaci vlade su usmjereni ka razli�itim ciljevima, uklju�uju�i ekonomski razvoj, socijalne ciljeve ili ciljeve redistribucije. Zbog toga vladi je potrebna dobra fiskalna politika, t.j. politika koja se odnosi na prihode, izdatke i pozajmljivanje vlade, kako bi se postigla makroekonomska stabilnost i drugi ciljevi politike.

Obim budžeta ovisi o podru;ju aktivnosti vlade, ali tako�e mora biti takav da omogu�i zakonodavnoj vlasti i javnosti da na odgovaraju�i na�in razmatraju vladine politike. Kao što je ve� re�eno, ova knjiga se ne bavi u zna�ajnijoj mjeri prihodovnom stranom budžeta. Ipak, bitno je napomenuti da je, sa makroekonomskog stanovišta, od suštinske važnosti prihode i izdatke razmatrati zajedno. U velikom broju zemalja, nacrti zakona o prijedlozima za javno trošenje i prijedlozi vezani za promjene u porezima se parlamentu odvojeno dostavljaju. To uzrokuje mnogo problema u smislu koherentnosti donošenja i predlaganja politike, te u smislu nadgledanja budžeta od strane parlamenta. Procjena racionalnosti i realnosti poreznih prognoza bi trebala biti bitan preliminarni korak prilikom analiziranja budžeta. S obzirom da se fiskalna stabilnost i politi�ki ciljevi koji se odnose na raspodjelu dohotka ili bogatstva ili na raspodjelu sredstava, može posti�i ili kroz promjene porezne politike ili politike javnih izdataka, ili oboje, zajedni�ka pitanja i problemi trebaju biti zajedno razmotreni. Tako�e, tokom procesa izrade budžeta potrebno je koordinirati pripremu prihoda i izdataka budžeta i konsolidirati ih u jedinstven dokument u trenutku kada se on dostavlja parlamentu.


2. Šta je “vlada”?

Vlada može biti definirana kao grupa lica ili jedinica koja, uz to što ispunjavaju svoje politi�ke obaveze i svoju ulogu u ekonomskoj i socijalnoj regulativi, pružaju javne usluge radi individualne ili kolektivne potrošnje i redistribucije dohotka i bogatstva. Determiniraju�e karakteristike vlade su mogu�nost direktnog ili indirektnog nametanja poreza i drugih obaveznih nameta za koje ne postoji direktni quid pro quo u ostalim sektorima ekonomije. “Generalna vlada” je termin koji se koristi za opisivanje svih tijela Vlade na bilo kojem nivou: centralnom, regionalnom ili lokalnom nivou.

Sistem nacionalnih ra�una (SNA93 i ESA95) klasificira vladu u �etiri kategorije koje se mogu definirati na sljede�i na�in2:

• Centralna vlada. Nacionalna vlada u federalnim i unitarnim zemljama. Generalno, centralna

vlada je odgovorna za one funkcije koje uti�u na državu kao cjelinu: npr. odbrana, odnosi sa drugim zemljama i me�unarodnim organizacijama, uspostava zakonodavne, izvršne i sudske funkcije koja se odnosi na državu kao cjelinu i pružanje javnih usluga kao što su zdravstvo i obrazovanje. Netržišne i neprofitne institucije, koje su uglavom finansirane od strane centralne vlade, su njen sastavni dio.

• Lokalna vlada. Lokalna vlada je skup javnih tijela koja imaju ovlast nad dijelom zna�ajnog

podru�ja teritorije zemlje. To je ili tre�i nivo u federalnim zemljama ili drugi i tre�i nivo u unitarnim zemljama (regije, okruzi, op�ine itd.) Kako bi egzistirala kao poseban entitet, tijela lokalne vlade moraju imati ovlasti da primjenjuju vlast neovisno od ostalih nivoa generalne vlade.

• Državna vlada. Državna vlada ima neovisnu ovlast nad odre�enim funkcijama na zna�ajnom

dijelu teritorije jedne zemlje. Ovakav srednji nivo vlasti postoji u svim zemljama sa federalnim ustavom (npr. Länderi u Njema�koj). Regionalne vlasti imaju sli�ne karakteristike u smislu teritorijalne jurisdikcije, ali ih uglavnom nalazimo u zemljama koje nemaju federalni ustav.

• Fondovi socijalnog osiguranja. Fondovi koji osiguravaju socijalne doprinose zajednici putem

sistema socijalnog osiguranja koja obi�no uklju�uje obavezne doprinose u�esnika. U ve�ini zemalja takvi fondovi su organizirani neovisno od ostalih aktivnosti vlade, imaju svoj budžet, a svoju imovinu i obaveze drže odvojenim. Sistemi socijalnog osiguranja koji svoju imovinu i obaveze ne drže odvojenima ne zovu se Fondovi socijalnog osiguranja. U GFS, preferirani tretman fondova za socijalno zbrinjavanje je da se oni klasificiraju kao dio nivoa vlasti na kojem rade. Alternativni pristup ovome je uvezivanje svih socijalnih fondova u odvojeni pod-sektor. Penzioni planovi uposlenika koje finansira vlada nisu fondovi socijalnog osiguranja. Oni su finansijske korporacije i isklju�ene su iz generalnog vladinog sektora.

Kada govorimo o terenskim uredima i autonomnim agencijama, zakonska nadležnost pod

kojom one rade i priroda njihovih funkcija predstavlja odgovaraju�i kriterij za procjenu nivoa vlasti kojem bi oni trebali biti priklju�eni (npr. bolnicom upravlja ministarstvo zdravlja i gdje god da je locirana predstavlja dio centralne vlade). Njihova klasifikacija treba odražavati razliku izme�u "decentralizacije" koja predstavlja transfer ovlasti na niže demokratske nivoe vlasti i "dekoncentracije" po kojoj se nadležnost centra efikasnije izvršava kroz lokalna i regionalna tijela ili uredi koji funkcionišu kao agenti centralne vlade.


Svaki nivo vlasti bi trebao imati svoj budžet koji pokriva njihovo polje odgovornosti i nadležnosti. Mnoge zemlje imaju uspostavljene aranžmane kojima su utvr�ene potrebne raspodjele odgovornosti i, gdje je to potrebno, aranžmani o raspodjeli prihoda ili transferisanja sa jednog nivoa na drugi. Ipak, u nekim tranzicijskim ekonomijama organizacija budžetskog sistema i na�in pregovoranja oko raspodjele poreza, koji su zasnovani na politi�kim pregovorima, ne osigurava jasnu raspodjelu odgovornosti kod planiranja budžeta. U takvim slu�ajevima, jedan od prvih koraka u reformi javnih izdataka je utvr�ivanje jasne raspodjele odgovornosti izme�u razli�itih nivoa vlasti i usvajanje stabilnih i transparentnih sporazuma oko organiziranja odnosa unutar i izme�u gore navedenih nivoa vlasti. 3. Šta je “javni sektor”?

Uz samu vladu, javni sektor uklju�uje i nefinansijske i finansijske korporacije i kvazi-korporacije koje posjeduje ili kontrolira vlada. Kvazi-korporacija je uspostavljena od strane vlade i uklju�ena u aktivnosti za koje: (i) napla�uju za svoje usluge ili proizvode; (ii) njima se upravlja i rade na sli�an na�in kao kompanija iz privatnog sektora i (iii) imaju skupinu ra�una koji omogu�avaju da se njihov operativni višak, uštede, imovine i obaveza zasebno identifikuju i obra�unavaju.

U tržišnim ekonomijama javna preduze�a3 bi trebala biti tržišno orijentirana i kad god je

mogu�e za cilj trebaju imati stvaranje profita. Radi toga preduze�a moraju posjedovati autonomiju prilikom upravljanja, kao i korporativnu strukturu. Uz to, njihovi izdaci i prihodi ne mogu biti na isti na�in razmotreni i usvojeni kao javni budžet koji treba da pokriva samo finansijske transakcije preduze�a sa vladom, a ne i transakcije preduze�a sa ostatkom privrede4.

Ipak, tako�e je bitno razviti sistem pra�enja i izvještavanja finansijskih informacija za javni

sektor kao cjelinu. Tako, u budžetskim dokumentima se mogu prikazati u analiti�kim tabelama, koji se prezentiraju samo kao informacija, konsolidirani ra�un javnog sektora (koji se ponekad naziva “konsolidirani budžet”, iako on nema legalni status nacionalnog budžeta).

Vlada bi trebala, radi odgovornosti i transparentnosti, izvještavati o u�inku i finansijskoj

situaciji svih tijela koje ona kontrolira. U praksi, na�in na koji se definiše izvještajno tijelo je razli�ito od jedne nadležnosti do druge.

B. Priroda zakonskih aproprijacija 1. Osnove aproprijacije

Priroda ovlaštenja za trošenje koja se dobija od zakonodavstva ovisi i o budžetskom sistemu i o prirodi izdataka. Iako postoje izuzeci, ta ovlaštenja su generalno dodijeljena putem "aproprijacija" koja predstvaljaju ovlaštenja kojima se omogu�ava vladi i njenim agencijama da potroše novac za specifi�ne svrhe.

Neke zemlje (npr. Ujedinjeno Kraljevstvo) parlamentu dostavljaju zakon o aproprijaciji koji se

razlikuje od budžeta. Me�utim, u ve�ini zemalja ne postoji odvojeni akt o aproprijaciji. Aproprijacija je implicitno definirana nizom pravila sadržanih u zakonu o budžetu koji propisuje stepen slobode koja se daje izvršnoj vlasti za korištenje budžetskih sredstava i za realiziranje transfera (prenosa) izme�u “glava”. U pogledu uloge parlamenta, ova dva razli�ita pristupa su ekvivalentna,.

Aproprijacije mogu biti grupisane u nekoliko širih kategorija:

• Aproprijacije zasnovane na obavezama omogu�avaju stvaranje obaveza i gotovinskih pla�anja u skladu sa tim preuzetim obavezama, bez prethodno utvr�enog vremenskog


ograni�enja. Takve aproprijacije imaju svoj životni vijek i nisu ograni�ene na period od jedne godine. Takav sistem se više ne koristi za sve izdatke, ali se može koristiti za specijalne programe (npr. u SAD).

• Gotovinske aproprijacije –daju ovlaštenje za vršenje isplate u gotovini u toku ograni�enog

vremenskog perioda, koja obi�no odgovara fiskalnoj godini. Taj sistem je najrašireniji. U principu, aproprijacija utvr�uje gotovinska ograni�enja koja se ne smiju prekora�iti, ali postoje i izuzeci. Izuzeci se odnose na prispjela pla�anja.

• Aproprijacije na osnovu nastanka doga�aja (akrualna aproprijacija) pokriva ukupne

operativne troškove ministarstva ili agencije i pove�anje stanja obaveza ili smanjenje stanja imovine (kao što su zastarjele penzione obaveze, amortizacija stalne imovine itd.). “Ukupni troškovi” predstavljaju robe i usluge korištene ili potrošene (naspram nabavljenih) tokom tog perioda. Radi toga, amortizacija fizi�ke imovine, izmjene u zalihama i promjene u stanju obaveza se dodaju stvarnim pla�anjima kako bi se obra�unali ukupni troškovi programa. Nadalje, možda postoji razlika izme�u vremenskih perioda za koje su roba i usluge nabavljene, pla�ene i korištene/potrošene. Za tijela centralne vlade, aproprijacije na osnovu nastanka doga�aja se sada koriste u samo nekoliko zemalja (Novi Zeland, Australija i od 2002. godine Velika Britanija). Kada su aproprijacije akrualne moraju biti uspostavljeni posebni mehanizmi za kontroliranje gotovine.

U zavisnosti po kojoj se osnovi utvr�uju aproprijacije, budžetski sistemi se mogu šematski

klasificirati na budžete koji su bazirani na obaveze, budžete na gotovinskoj osnovi i budžete na akrualnoj osnovi. Ve�ina sadašnjih budžeta su na gotovinskoj osnovi.

Kao što �e biti predstavljeno u Poglavlje 11, osnova aproprijacije, u ovisnosti od prirode

ovlaštenja koje daje parlament, se ne treba miješati sa ra�unovodstvenom osnovom. Akrualno ra�unovodstvo ne zahtijeva odbacivanje prezentacije parlamentu aproprijacija na gotovinskoj osnovi. U mnogim tranzicijskim zemljama, potroša�ke agencije vode knjige na “akrualnoj” osnovi. Pored toga, te zemlje su u skorim reformama svojih budžetskih sistema dale prioritet primjeni gotovinskog budžetskog sistema

Budžetski sistem koji je zasnovan na gotovini se dobro uklapa sa potrebama oko regularnosti i

kontole izdatala. Pla�anja se kontroliraju na osnovu ovlaštenja parlamenta. Makroekonomski ciljevi, kao što je gotovinski deficit, su direktno povezani sa aproprijacijama. Sve tranzicijske zemlje moraju oja�ati svoj sistem odgovornosti prema parlamentu, kao i svoju makroekonomsku kontrolu. Prezentiranje gotovinskih aproprijacija parlamentu služi objema svrhama. Bez obzira kakav je njihov ra�unovodstveni sistem, tranzicijske ekonomije parlamentima trebaju dostavljati aproprijacije zasnovane na gotovini. Prikaz 1.1 daje pregled triju razli�itih vrsta aproprijacija. Uz to, neke zemlje i Evropska Komisija primjenjuju procedure za stvaranje višegodišnjih obaveza. 2. Bruto iznosi

Kako bi se korektno procijenila i formulirala politika i aktivnosti vlade (uklju�uju�i njene poslovne aktivnosti) prihodi i izdaci u budžetu moraju biti iskazani u bruto iznosima, �ak iako su sa stanovišta parlamentnog ovlaštenja i kontrole izvršenja budžeta bitni samo neto aproprijacije (tj. izdaci koji premašuju komercijalne prihode).


Prikaz 1. 1 TIPOVI APROPRIJACIJA...

Za teku�e troškove Aproprijacija zasnovane na obavezama Aproprijacija Obaveze Pla�anje Pla�anje Pla�anje Fiskalna godina 1 Fiskalna godina 1 Fiskalna godina 1 Fiskalna godina 2 Fiskalna godina 3 Gotovinska aproprijacija Aproprijacija Obaveze Pla�anje (samo za godinu) Aproprijacija na osnovu nastanka doga�aja Aproprijacija Obaveze Pla�anje (samo za godinu)

... I APROPRIJACIJA ZASNOVANA NA OBAVEZAMA

Ovlaštenje za Obaveze Aproprijacija Pla�anje Aproprijacija Pla�anje preuzimanje Fiskalna godina 1 Fiskalna godina 1 Fiskalna godina 2 Fiskalna godina 2 obaveza 3. Godišnja priroda budžeta

Budžeti su skoro uvijek godišnji (“fiskalna godina” može biti kalendarska godina ili neki drugi period od 12 mjeseci). Kra�i period bi otežavalo upravljanje, duži period bi budžetsko planiranje i primjenu u�inio zna�ajno nesigurnim. Iz razloga što se veliki broj relevantnih statistika (npr. me�unarodna trgovina) objavljuje na kalendarskoj osnovi, fiskalna godina koja po�inje 1. januara i traje do 31. decembra je najpogodnija za svrhe analize i izvještavanje, te se tako mnoge zemlje prilago�avaju tom vremenskom ciklusu.

Amortizacija i ostalo

Vrijeme


Kao što je ranije navedeno, osim u budžetskim sistemima koji se zasnivaju na obavezama i nastanku doga�aja, godišnje aproprijacije su gotovinska ograni�enja za ve�inu roba i usluga i kapitalne izdatke. Ova ograni�enja isti�u krajem godine. Ovo godišnje pravilo doprinosi efikasnijoj kontroli gotovine. Me�utim, može tako�e podsta�i distorzije u upravljanju, posebno u dijelu koji se odnosi na kapitalne izdatke i "val trošenja na kraju godine" što predstavlja neefikasno korištenje budžetskih sredstava. Ve�ina zemalja, radi toga, mijenja godišnja pravila tako što dozvoljavaju prenos odre�enog dijela bilo koje aproprijacije koja nije iskorištena do kraja godine u naredni period. Argumenti za i protiv odredbi za prenos sredstava su izneseni u Poglavlju 7. Ukoliko je dato ovlaštenje, prenos mora biti striktno reguliran.

4. Budžetski tretman programa "za sticanje prava"

�ak i u stabilnim ekonomskim okruženjima programi "za sticanje prava" (ponekad ih zovu

“programi koja pokre�u potražnja”) ovise o razli�itim ekonomskim i demokratskim parametrima koje je teško precizno predvidjeti. Uz to, u ve�ini zemalja, pla�anje socijalnog osiguranja i ostalih obaveza, servisiranje duga i pla�anje funkcija vlade koje su neovisne od izvršne vlasti (kao što je sudstvo) je regulirano posebnim propisima. Ta ovlaštenja se �esto nazivaju “postojane” ili “trajne” aproprijacije ili "ovlaštena potrošnja”. U nekim industrijskim zemljama te doznake predstavljaju ve�i dio izdataka vlade5. Procjene relevantnih izdataka do kojih �e do�i tokom fiskalne godine su generalno prikazane u godišnjem budžetu, ali sa druge strane nisu sadržane u zakonu o budžetu niti su uklju�ene samo radi informativnih razloga.

Neke zemlje (npr. Francuska) razlikuju tri kategorije aproprijacija: (i) obavezna ograni�enja u potrošnji; (ii) ”aproksimativne” procjene koje su samo indikativne (uglavnom servisiranje duga koji ovisi o vanjskim faktorima koji nisu pod potpunom kontrolom vlade) i (iii) privremene aproprijacije (za izdatke kao što su pomo�i). Privremene aproprijacije su ograni�enja u potrošnji, ali izvršna vlast je ovlaštena da dozna�i sredstva iz rezervi za nepredvi�ene izdatke u slu�aju prekora�enja potrošnje. “Aproksimativne” procjene su u potpunosti ekvivalentne stalnim aproprijacimama.

U prošlosti, stalne aproprijacije su u mnogim zemljama doprinijele stvaranju velikih problema oko deficita (O’Toole, 1997). Implementacija takvih procedura u zemljama koje ih tradicionalno nisu koristile je predstavljala zna�ajan rizik u odnosu na fiskalnu disciplinu. To tako�e može dovesti do stvaranja fragmentiranog procesa donošenja odluka, jer odluke o ste�enim pravima se moraju donijeti nauštrb ostalih odluka o izdacima i mogu dovesti vladu u iskušenje da neke programe smjeste izvan budžeta. Definiranje godišnjih ograni�enja za ste�ena prava i izdatke vezano za osoblje je presudan izazov. To podsti�e uspostavu odgovaraju�ih budžetskih ciljeva. Time se obavezuje vlada da bude preciznija u definiranju svojih budžetskih mjera kako bi se postigla uskla�enost sa ukupnih resursima koji su na raspolaganju za trošenje.

U tranzicijskim zemljama svi izdaci trebaju biti odobreni prilikom usvajanja godišnjeg

budžeta i, izuzev možda za kamate, sve aproprijacije trebaju biti definirana kao godišnja gotovinska ograni�enja. To zahtijeva ta�ne procjene i pažljive analize odluka i zakona koji dodjeljuju ste�ena prava, beneficije uposlenima itd. Paralelno tome, rezerve za nepredvi�ene izdatke generalno trebaju biti uklju�ene u budžet kako bi se finansirala neo�ekivana pove�anja u ste�enim pravima. Iznos fonda za nepredvi�ene izdatke, ipak, ne bi trebao prelaziti mali procenat ukupne potrošnje, a njegova upotreba treba biti precizno definirana i striktno regulirana.

5. Ovlaštenje za budu�e obaveze

Nekoliko zemalja �lanica Evropske Unije u svoje budžete, pored gotovinskih aproprijacija, uklju�uju i “ovlaštenja za budu�e ugovorne obaveze” ili “aproprijacije za obaveze” za neke kategorije izdataka (uglavnom za kapitalne investicije). Na isti na�in, budžet Evropske Unije uklju�uje dvije grupe aproprijacija: aproprijacije za pla�anje i aproprijacije za obaveze (pogledati Poglavlje 3).


“Ovlaštenje za budu�e ugovorne obaveze” dozvoljava preuzimanje obaveza za višegodišnji period, ali su i dalje potrebne godišnje aproprijacije kako bi se izvršilo pla�anje. One se razlikuju od “aproprijacija zasnovanim na obavezama” koje tako�e pokrivaju višegodišnje programe, ali ovlaštenja su data i za pla�anje, kao i za preuzimanje obaveza. U nekim zemljama, te aproprijacije za ugovorne obaveze su navedena u procjenama za višegodišnji period koje se dostavljaju parlamentu. Uklju�ivanje takvih ugovornih obaveza u budžet predstavlja djelotvoran instrument kontrolisanja i upravljanja investicijskim programima ili projektima, a tranzicijske ekonomije ih trebaju ozbiljno razmotriti. Pitanja koja se odnose na upravljanje višegodišnjim programima su razmotrena u Poglavlje 7.

C. Pokri�e budžeta 1. Potreba za sveobuhvatnim budžetom

Kako bi budžet bio djelotvoran instrument trebao bi biti što je mogu�e sveobuhvatniji. Tu se radi o dva velika pitanja: prvo, ukoliko budžet isklju�i glavne izdatke onda nema sigurnosti da �e skromni resursi biti raspodijeljeni na prioritetne programe i da �e pravna kontrola i javna odgovornost biti na odgovaraju�i na�in primijenjeni. Drugo, iznos izdaraka koji nije uklju�en u budžet je sam po sebi �esto nejasan i nedostaje mu transparentnost. Sa druge strane, otežava se makroekonomsko planiranje i pove�ava rizik od korupcije i rasipanja. Sveobuhvatnost budžeta ne zna�i da svim izdacima treba upravljati u skladu sa istim proceduralnim mjerama. Kako bi se promovirala efikasnost, posebni sporazumi za administriranje nekih programa bi trebali biti uspostavljeni koji ne�e voditi ka fragmentiranom pristupu u budžetskom planiranju, izradi politike potrošnje i gubitku kontrole nad izdacima.

Standardi nadzora i odgovornosti koji se primjenjuju na izdatke koji su finansirani iz fondova, autonomnih agencija ili sa specijalnih ra�una, ne bi trebali biti niži od onih koji se primjenjuju na ostale izdatke.

Radi toga, sljede�a minimalna pravila se trebaju primjenjivati na svaki program trošenja, bez

obzira na na�in upravljanja (uklju�uju�i izdatke koji se pokrivaju specijalnim ili izvanbudžetskim sredstvima) i izvor finansiranja:

• Procjene svih prihoda i izdataka trebaju biti iskazane u budžetu.

• Procjene izdataka u budžetu trebaju biti iskazane u bruto a ne neto iznosima, bez obzira na oblik zakonodavnih aproprijacija za te izdatke.

• Svi izdaci i prihodi trebaju biti klasificirani po istom sistemu klasifikacije.

• Ra�uni autonomnih fondova i specijalni ra�uni moraju redovno biti predmet vanjske revizije.

• Finansijski izvještaji vlade trebaju konsolidirati aktivnosti autonomnih fondova i agencija sa

redovnim vladinim aktivnostima. 2. Izdaci finansirani vanjskim zajmovima i grantovima

Izdaci finansirani iz vanjskih izvora (zajmovi i grantovi) trebaju biti sastavni dio budžeta kao i ostali izdaci vlade. Potrebno je uspostaviti procedure za davanje ovlaštenja za potpisivanja zajmova i kontrole zaduženosti. Samo jedno tijelo vlade (ministarstvo finansija) treba biti ovlašteno za potpisivanje sporazuma o vanjskom pozajmljivanju i davanju garancija. U nekim zemljama svaki projektni sporaum o pozajmljivanju mora dobiti odobrenje parlamenta. Ovakva procedura omogu�ava


parlamentu da kontroliša takve zajmove. Ipak, postoji rizik od pove�anja budžetskih izdataka ukoliko se projektni zajmovi odobravaju od slu�aja do slu�aja. Mora biti jasno da se izdaci odobravaju godišnjim zakonom o budžetu, ili dodatnim budžetom, a ne putem davanja saglasnosti na finansijske sporazume. Nadalje, ukupni iznos zajmova koje vlada namjerava uzeti tokom fiskalne godine treba biti odobren od strane parlamenta kao sastavni dio zakona o budžetu. Lista tih projektnih zajmova i grantova treba biti u obliku priloga koji je dio budžeta. Lista treba naglasiti o�ekivane iznose u finansijskom smislu, npr. o�ekivani period otplate i kamata od zajma.

Izdaci koji se finansiraju iz partnerskih fondova (engl. counterpart funds) koji se odnose na korištenje vanjskih zajmova i grantova tako�e trebaju biti uklju�eni u budžet. Sa makroekonomskog stanovišta, isplata sa ra�una partnerskih fondova predstavlja doma�e finansiranje koje ima uticaj na fiskalnu masu.

Pitanja koja se odnose na upravljanje dugom su razmotrena u Poglavlju 9.

3. Izvanbudžetski fondovi

U mnogim zemljama, zna�ajan udio izdataka vlade se odnosi na specijalne fondova i procedure. Takvi specijalni aranžmani uklju�uju: revolving fondove, trgovinske fondove za poslovne aktivnosti i ostale komercijalne usluge koje osigurava vlada, fondove za hitne situacije, specijalne fondove za posebne izdatke (kao što su fondovi za puteve i zdravstvo) kojima se upravlja na sektoralnom nivou; izdaci koji se finansiraju iz vanjskih dugova; partnerski fondovi; budžeti autonomnih i decentraliziranih agencija uglavnom za visoko školstvo i zdravstveni sektor; i specijalni ra�uni kojima upravlja ministarstvo finansija ili njegov odjel za trezor. U velikom broju zemalja izdaci nad kojima se upravlja na takav na�in nisu iskazani u budžetu i njima se upravlja kroz izvanbudžetske fondove (EBF). Izanbudžetski fondovi se odnose na aktivnosti vlade koje nisu sastavni dio budžetskih dokumenata i koje obi�no ne podliježu normalnim procedurama izvršenja budžeta. Izvanbudžetski fondovi, koji su obi�no uspostavljeni u skladu sa posebnim propisima, mogu se razlikovati od “vanbudžetskih ” izdataka koji trebaju biti sastavni dio budžeta (Potter i Diamond, 1998).

Ima mnogo razloga za uspostavljanje izvanbudžetskih fondova u razli�itim zemljama i oni odražavaju ciljeve kao što su: zaštita prioritetnih izdataka od budžetskih smanjenja; izbjegavanje problema u izvršenju budžeta; izbjegavanje neprimjenjivosti nekih pravila oko upravljanja aproprijacijama na odre�ene vrste izdataka; udovoljavanje zahtjevima mo�nih politi�ara ili lobija i ispunjenje zahtijeva koje su postavili donatori za izoliranje njihovih projekata i programa u prioritetnim sektorima. U nekim slu�ajevima, osnovni motiv za uspostavljanje izvanbudžetskih fondova je želja za prikrivanjem transakcija od nadzora parlamenta, a takvi fondovi mogu biti izvor prevara i korupcije.

Nisu svi razlozi za uspostavljanje izvanbudžetskih fondova negativni sa ekonomskog i socijalnog stanovišta6

. Na primjer, u ve�ini zapadnih zemalja programima zdravstvene i socijalne zaštite, koji se u potpunosti ili djelimi�no pla�aju iz poreza sa utvr�enom namjenom, se efikasno i djelotvorno upravlja putem izvanbudžetskih fondova. Ipak, bez obzira na motiv, takvi fondovi predstavljaju problem kod raspodjele sredstava. Izvanbudžetske transakcije vjerovatno ne�e biti predmetom iste fiskalne discipline kao budžetske, djelimi�no radi njihove finansijske neovisnosti, a djelimi�no radi toga jer se te transakcije eksplicitno ne porede sa ostalim izdacima. Kao posljedica toga, aktivnosti koje obi�no ne bi preživjele pregled kroz regularni budžetski proces obi�no opstaju po svojoj vlastitoj inerciji ili silom uloženih interesa. Broj izvanbudžetskih fondova treba biti striktno kontroliran i minimum pravila koja smo ranije naveli trebaju biti sistemati�no primijenjena. Budžetski dokumenti koji se dostavljaju parlamentu trebaju uklju�ivati procjenu prihoda i izdataka za izvanbudžetske fondove zajedno sa izvještajem o tokovima i bilansima. Gdje je to mogu�e, izvršenje budžeta i procedure kontrole bi trebale biti integrirane sa procedurama koje se odnose na nacionalni budžet, npr. da sva pla�anja iz izvanbudžetskih fondova idu kroz jedinstveni ra�un trezora.


Mnogi odjeli za trezor imaju “specijalne ra�une”. Neki od tih ra�una se koriste za upravljanje

izvanbudžetskim fondovima koji su pod nadležnoš�u ili ministarstva finansija ili linijskog ministarstva i zbog toga predstavljaju sli�an problem za ostale izvanbudžetske fondove u smislu raspodjele sredstava. U nekim slu�ajevima transakcije na takvim specijalnim ra�unima se prije odnose na interne fiinansijske transfere unutar vlade nego na stvarne izdatke. Takvi aranžmani su �esto komplikovani i zahtijevaju mnogo vremena. Nadalje, u stvarnosti, netransparentni i “istinski” izdaci obi�no dolaze iz tih fondova. Na sli�an na�in i ra�uni “fondova rezerve” i partnerskih fondova za strane zajmove i grantove �esto nisu transparentni.

U ve�ini zemalja �est je slu�aj da se dodatni prihodi i neki neporezni prihodi alociraju na

odre�ene programe kako bi se stvorio fond za njihovo upravljanje. Sa stanovišta fiskalne održivosti, najefikasnije je iskoristiti neo�ekivane dodatne prihode za otplatu skupljih vrsta dugova iz portfolia vlade. U neuobi�ajenim okolnostima možda bi bilo adekvatno pripisati dodatne prihode nekim specifi�nim potrebama, ali ovo ne smije dovesti do fragmentiranja budžeta tako što �e se dozvoliti uspostava izvanbudžetskog fonda..

4. Vanbudžetski izdaci

Generalno, izvanbudžetski fondovi su regulirani zakonom i uglavnom se nad njima upravlja u skladu sa definisanim procedurama i pravilima. Ipak, u nekim zemljama, �injenica da izvanbudžetski fondovi se pune od namjenski odre�enih prihoda koji se drže na odvojenim bankovnim ra�unima, uzrokuje vanbudžetsku potrošnju. Ostali oblici vanbudžetske potrošnje uklju�uju izdatke koji se finansiraju iz vanjskih zajmova i višegodišnjih investicijskih projekata jer �esto odgovaraju�i instrumenti za upravljanje nad tim izdacima ne postoje.

U nekim zemljama, informacije o izvorima i korištenju odre�enih prihoda vlade - posebno prihodi od minerala i ostalih prirodnih resursa - �esto nisu predmetom razmatranja od strane parlamenta i šire javnosti. Takvi prihodi se obi�no tretiraju više kao doprinosi u korist predsjednika ili kao politi�ki “fond za podmi�ivanje” koji koriste nadležni ministri, a ne kao prihodi budžeta. Uklju�ivanje tih prihoda i izdataka u budžet je preduslov za unapre�enje transparentnosti i promoviranje dobre vladavine. Iako, postoji nekoliko izuzetaka (npr. iz bezbjedonosnih razloga), rijetko postoji dobar razlog za stavljanje u tajnovitosti odre�ene prihoda i izdatke. Generalno, postojanje takvih "crnih kutija" ili tajnih “fondova za podmi�ivanje” treba biti protuma�eno kao vjerodostojan dokaz slabog upravljanja ili potpune korupcije. 5. Specijalni aranžmani upravljanja

Uspostavljanje fondova sa specijalnim aranžmanom upravljanja je ponekad uzrokovano nedostatkom fiskalne discipline, ali tako�e može biti opravdano �injenicom da standardne budžetske procedure nisu usvojene za odre�ene kategorije izdataka. Kao što je razmotreno u Poglavlju 7, pravila za upravljanje budžetskim aproprijacijama, kao što su pravila za transfer sredstava izme�u linijskih stavki ili za poništavanje aproprijacije na kraju fiskalne godine, su potrebna ali ne bi trebala biti previše rigidna. Generalno, ukoliko postoje�e budžetske procedure nisu adekvatne za upravljanje odre�enim aktivnostima, optimalno rješenje je ili ja�anje budžetskih procedura i/ili uspostavljanje posebnih procedura radi tih aktivnosti. Te aktivnosti, ipak, ne bi trebale biti tretirane van budžeta.

Revolving sredstva mogu tako�e biti potrebna radi nabavke robe koja ne�e odmah biti

isporu�ena i pla�anje koje bi sa druge strane bilo ugroženo radi principa jednogodišnjosti budžeta. Javna preduze�a trebaju takve mehanizme kako bi obavljali svoje trgovinske aktivnosti.


Odre�eni broj “autonomnih agencija” je uspostavljen u nekoliko zemalja i radi fleksibilnosti i iz institucionalnih razloga (kao što je poseban status odre�enih profesija ili aktivnosti), uglavnom u sektoru visokog obrazovanja. Te agencije se uglavnom finansiraju putem budžetskih transfera od strane centralne vlade, ali imaju i svoje budžete (u nekim zemljama se zovu “dodatni budžeti”). Neke zemlje OECD-a trenutno pove�avaju broj autonomnih agencija kako bi unaprijedili operativnu efikasnost.

Ipak, uspostavljanje revolving fondova ili autonomnih agencija radi operativne efikasnosti nikada ne treba biti izgovor za isklju�ivanje programa ili politika od uvida parlamenta, a minimalna pravila koja smo maloprije spomenuli trebaju biti sistemati�no primijenjena. 6. Izdvajanje poreza za posebne namjene i korisni�ke naknade a. Izdvajanje poreza

Izvanbudžetski fondovi su obi�no finansirani od prihoda izdvojenih za posebnu namjenu (npr. doprinosi za socijalno osiguranje, fondovi za puteve, regionalni fondovi, energetski fondovi itd.). Neki ekonomisti (npr. Buchanan, 1968) tvrde da je ukupnu potrošnju i njenu strukturu potrebno utvrditi istovremeno. Izdvajanje za posebnu namjenu bi se moglo koristiti, u principu, kao instrument za objelodanjivanje voljnosti poreznih obveznika da plate za željene usluge, kao i za donošenja odluke izme�u smanjenja poreza i pove�anja naknada za javna dobra. Na taj na�in �e i nivo rezultata javnih usluga i poreza biti utvr�eni korištenjem mehanizama za izdvajanje za posebne namjene. U skladu sa filozofijom javnog izbora, to može dovesti do optimalne raspodjele sredstava i uravnoteženog budžeta, ali samo pod restriktivnim pretpostavkama koje generalno ne postoje za javna dobra (npr. konstantni povrat na istu razmjeru i nedostatak eksternalija).

U praksi, ipak, fiskalna disciplina ne može biti primijenjena u procesu u kojem budžet poti�e od posebnih i neograni�enih interesa. Generalno, izdvajanje prihoda za posebne namjene, �ak i kada su sredstva budžetski "konsolidovana", smanjuju fleksibilnost raspodjele sredstava i ometaju adekvatnu prioritetizaciju programa. To programe �ini ovisnim o posebnim prihodima i može dovesti do prekomjernih izdataka, ukoliko su potrebna sredstva raspoloživa, ili do manjka izdataka jer aktivnosti koje su u pitanju ne mogu se finansirati iz opštih poreznih prihoda. Najnezgodnije je da je ponekad izdvajanje prihoda za posebne namjene uvjetovano odlukama koje se ne donose na osnovu kriterija efikasnosti i djelotvornosti, nego na osnovu sposobnosti politi�ara i grupa za lobiranje da uspostave aranžmane financiranja koji �e zaštititi njihove favorizirane programe. Aranžmani za izdvajanje prihoda za posebne namjene uklju�uju, na primjer (McCleary, 1991):

• Posebne poreze ili naknade usaglašene sa korespondentnim krajnjim korisnikom, npr. porezi za socijalno osiguranje, porez na naftu za investiranje u puteve itd.

• Posebne poreze ili naknade za širu javnu upotrebu, npr. dobici od lutrije za finansiranje

investicijskih projekata koji oboga�uju okruženje.

• Generalne poreze odre�ene za specifi�nu krajnju potrošnju, npr. fiksni procenat prihoda od poreza na dohodak namijenjen za specijalne programe.

U ve�ini slu�ajeva, su upitni aranžmani kojim se izdvajaju za posebne namjene udio od

ukupnog prihoda ostvaren opštim oporezivanjem. Kada govorimo o posebnim porezima i naknadama, razlika se obi�no pravi izme�u: (i) ”dobre osnove za izdvajanje”, gdje postoji bliska veza izme�u uplate korisni�ke naknade i vezanih troškova (npr. naknade za poha�anje kurseva na univerzitetu) i (ii)


”slabe osnove za izdvajanje” gdje je veza izme�u koristi i naknada ili poreza manje jasna (npr. korištenje dobiti od lutrije za investiranje - Hemming i Miranda, 1991).

Kada postoji snažna veza izme�u koristi i prihoda i kada se usluge pružaju jasno

identificiranim korisnicima, izdvajanje za posebne namjene je poželjno kako bi se agencije ohrabrile da poboljšaju svoj u�inak i da im se omogu�i da pokriju svoje troškove. Korištenje poreza �ija je namjena utvr�ena može pove�ati znanje poreznih obveznika o tome na koji na�in se koriste naknade koje oni pla�aju, što pove�ava šanse da �e oni budno pratiti efikasnost pruženih usluga (Petrei, 1998). b. Korisni�ke naknade

Generalno, i radi prihoda i tehni�ke efikasnosti, bitno je da vlada uvede korisni�ke naknade kada nudi kvazi-javna dobra ili usluge, te da potroša�ke agencije koje prikupljaju takve naknade imaju slobodu da zadrže zna�ajan dio tih prihoda (bolnice ili univerziteti sigurno ne bi poduzeli inicijativu za poboljšanje svoje efikasnosti ukoliko ne bi imali slobodu korištenja dijela prihoda koje ostvaruju prodajom svojih usluga). �ak i kada je poželjno izdvajanje za posebne namjene, ipak je potrebno u budžetu osigurati procjenu prihoda i korespondentnih izdataka. Korist od uvo�enja korisni�kih naknada, tako�e, treba mjeriti u odnosu na dodatne "transakcijske troškove" koji nastaju definiranjem i prikupljanjem tih naknada.

Sistem uspostave i implementacije korisni�kih naknada mora biti transparentan i efikasan (pogledati Prilog 1.1). Sljede�i principi trebaju biti usvojeni (preuzeto od OECD, 1998b):

• Jasna pravna osnova. Pravni temelj na osnovu kojeg organizacija napla�uje svoje usluge treba biti jasno definisan. Ipak, ta osnova treba biti generalni okvir i treba dozvoljavati da se nivo korisni�kih naknada mijenja bez dodatnih pravnih procedura.

• Konsultacije sa korisnicima. Konsultacije služe radi izbjegavanja nesporazuma i korisne su pri

implementaciji i izradi sistema naknada.

• Utvr�ivanje ukupnog troška. Ukupni trošak pružanja usluga (uklju�uju�i i operativne troškove i troškove kapitalne imovine, amortizacije i kamata koje se stvaraju svake godine) treba biti utvr�en bez obzira da li je namjera da se pokriju ukupni ili dio troškova. Kod slu�aja pokri�a svih troškova, subvencije koje je dodijelila vlada prilikom pružanja usluga bi trebale biti transparentne zahvaljuju�i informacijama o troškovima (pitanje mjerenja troškova je razmotreno u Poglavlje 11).

• Razmatranje pravi�nosti. Potrebno je razmotriti da li treba smanjiti korisni�ke naknade ili ih

besplatno dati odre�enoj kategoriji korisnika, npr. penzionerima ili invalidima.

• Konkurentna neutralnost. Kod utvr�ivanja cijene usluga, procedura mora biti precizna i mora uklju�ivati sve troškovne stavke sa kojima se suo�avaju tijela javnog sektora koja nude iste (ili sli�ne) usluge.

• Djelotvorno prikupljanje. Sistem za prikupljanje korisni�kih naknada mora biti efikasan.

Slu�ajevi nepla�anja korisni�kih usluga trebaju biti momentalno upra�eni.

• Revizija. Obavezna je redovna revizija organizacija koje name�u ili prikupljaju naknade.

• Evaluacija u�inka. U�inak organizacije treba redovno nadgledati kako bi se osigurao odgovaraju�i nivo kvalitete i efikasnosti usluga (pogledati Poglavlje 15 radi detaljne diskusije o ovoj temi).


Nekoliko zemalja u svoje budžete uklju�uju samo neto izdatke agencija koje obavljaju komercijalne aktivnosti ili name�u korisni�ke naknade i budžetska aproprijacija predstavlja razliku izme�u planiranih izdataka i o�ekivanih prihoda. Ukoliko su bruto iznosi veliki, iskazivanje neto iznosa može sprije�iti dobru analizu aktivnosti vlade i ta�nost procjene ekonomskih troškova. “Prelaz na neto budžetiranje �e smanjiti izmjerenu veli�inu vlade i dovesti do smanjene uporedivosti podataka o izdacima koji se odnose na generalnu vladu” (Heald i Georgiou, 2000). Zahtjevi za efikasnost ne mogu nadja�ati potrebu parlamenta da ima uvid u potpune informacije o funkcionisanju vladinih agencija. U nekim zemljama koje obra�unavaju aproprijacije u neto iznosima (npr. nekoliko FSU zemalja), agencije vode ra�une na akrualnoj osnovi (na osnovu nastanka doga�aja), a bruto prihodi i izdaci se knjiže, ali to nije dovoljno da bi se zadovoljila potreba za parlamentarnim razmatranjem i informiranjem javnosti.

Prilog 1.1 PRIMJERI NAPLA�IVANJA KORISNI�KIH NAKANADA U OECD ZEMLJAMA

Jasna pravna osnova

Finski Ustav eksplicitno zahtijeva da korisni�ke naknade budu propisane zakonom. Parlament Finske je 1992. usvojio Zakon o naplati korisni�kih naknada za usluge vlade. Taj zakon propisuje generalne principe koje utvr�uju za koje vrste usluga vlade je potrebno napla�ivati korisni�ke usluge, kao i osnove na kojima �e naknade biti izra�unate. U okviru ograni�enja koje je propisano zakonom vlada ima slobodu da nametne naknade. Svako ministarstvo odlu�uje koje �e od njihovih usluga biti predmet pla�anja naknada i nakon toga objavljuje propis kako bi se implementirale potrebne procedure. Utvr�ivanje pune cijene

Uprava za socijalno osiguranje SAD-a je jedan od najve�ih svjetskih informaciono-tehnoloških operatora u svijetu. U prosjeku, ova Uprava obra�uje 21 milion transakcija dnevno. 1988. godine su donijeli odluku da uvedu sistem pripisivanja troškova gdje bi trošak svake transakcije bio pripisan korisniku te usluge. Prije toga, svi troškovi informacione tehnologije su bili pripisani u Uredu za sistemske operacije. Uveden je opsežan sistem obra�una troškova. U ranoj fazi bilo je jedino mogu�e da se svaki �etvrti do peti trošak pripiše nekon specifi�nom korisniku. Uz poboljšani sistem, sada je mogu�e pripisati skoro sve te troškove. Kao rezultat toga, upravljanje tom funkcijom se unaprijedilo.

Ordanance Survey u Velikoj Britaniji prodaje vladinim organizacijama, javnim preduze�ima, komercijalnim organizacijama i opštoj javnosti razne mape i ostale sli�ne usluge u smislu osiguranja podataka. Uspostavljen je konsultativni komitet koji predstavlja oko 160 organizacija koje imaju interes za usluge Ordnance Survey-a. Ti komiteti daju mišljenje o pokri�u, raspoloživosti i cijenama usluga koje nudi Ordnance Survey. Traženjem mišljenja klijenata na ovakav na�in, Ordnance Survey je bio u mogu�nosti da bolje prilagodi svoje usluge potrebama korisnika. Odgovaraju�a strategija utvr�ivanja cijene Kada Statistika Švedske dobije nalog za specijalizirane informacije koje oni imaju u svojim kompjuteriziranim sistemima podataka, tada oni nude diferencirane cijene koje su bazirane

(nastavak)


7. Fondovi socijalnog osiguranja

Obavezuju�a priroda socijalnog osiguranja i njene dalekosežne socijalne, ekonomske i finansijske implikacije iziskuju uklju�ivanje fonda za socijalno osiguranje u budžet. Mogu�i izuzetak postoji u zemljama gdje se u upravi ovih fondova, tako�e, uklju�uju i poslodavci i sindikat (ovo je prije svega slu�aj u nekim zemljama �lanicama Evropske Unije). Bilo bi teško integrirati u budžet fondove socijalnog osiguranja nad kojima direktno ne upravlja tijelo vlade. Pored toga, imaju�i na umu �injenicu da fondovi mogu predstavljati zna�ajan dio ukupnih izdataka, bitno je, ako ništa, konsolidirati fondove socijalnog osiguranja u jedinstven finansijski izvještaj. Njihovi budžeti trebaju predstavljati dodatak budžetu centralne vlade i biti dostavljeni parlamentu na razmatranje u isto vrijeme. Oni tako�e trebaju biti predmet ekvivalentne i paralelne procedure razmatranja i revizije.

Prilog 1.1 PRIMJERI NAPLA�IVANJA KORISNI�KIH NAKANADA U OECD ZEMLJAMA

(nastavak)

na osnovu prioriteta naloga. Premium cijene se primjenjuju za hitne naloge koji se moraju odmah obraditi a umanjene cijene se primjenjuju na naloge koji se mogu obraditi tokom no�i ili kada je pritisak na sistem manji.

Kada je Njema�ka uvela sistem naplate korištenja autoputeva na vremenskoj osnovi - Euro-Vignet, to je povuklo saradnju susjednih zemalja koje su uvele jedinstveni sistem kojim �e se zajedni�ki upravljati na jedinstven na�in u svim zemljama. Neugodnosti za voza�e su minimizirane a proces prikupljanja svih naknada je usmjeren. Razmotriti pravi�nost

Kada se na Islandu uvele korisni�ke naknade za primarne i specijalisti�ke doktorske usluge, država je priznala da �e to predstavljati nerazuman teret za osobe sa niskim primanjima. Kao rezultat toga uvedene su kartice sa popustom koje korisnicima tih kartica omogu�avaju pristup tim uslugama po cijeni koja predstavlja jednu tre�inu regularne cijene.

U Luksemburgu se, prilikom naplate naknade za korištenje domova za penzionere ili stara�kih domova, u obzir uzima finansijska sredstva svakog gra�anina. Ukoliko im je mjese�ni prihod manji ili jednak iznosu naknade, tada se naknada smanjuje, a gra�anima se ostavlja standardni iznos za džeparac. Postoje tako�e i specijalni aranžmani po kojima se u razmatranje uzima imovine koje gra�anin posjeduje. Osiguravanje konkurentne neutralnosti

U Finskoj je u�injen veliki napor kako bi se osigurala konkurentna neutralnost.Vladine organizacije su ograni�ene u smislu koje komercijalne usluge mogu ponuditi. Sve takve usluge moraju biti usko povezane sa osnovnom statutarnom funkcijom organizacije. Posebne odredbe se primjenjuju na utvr�ivanje cijena takvih usluga kako bi se osigurala ta�nost i kompletnost. Pridržavanje ovih odredbi nadgleda Ured za slobodnu konkurenciju koji može narediti vladinoj organizaciji da promijeni cijene svojih usluga. Izvor: OECD (1998b).


D. Ostali oblici aktivnosti vlade koje imaju fiskalni uticaj

1. Kvazi-fiskalne aktivnosti7

Kvazi-fiskalne aktivnosti su finansijske transakcije poduzete od strane centralne banke ili

banaka u državnom vlasništvu kako bi se postigli ciljevi vladine politike. Te aktivnosti uklju�uju: subvencije kamatnim stopama, podrška "bolesnim" preduze�ima ili finansijskim institucijama, pla�anje vladinog duga i finansiranje gubitaka od kursnih razlika koje je napravila vlada. Generalno je bolje posti�i željene ciljeve kroz transparentne budžetske subvencije nego putem kvazi-fiskalnih aktivnosti. Nadalje, monetarne vlasti u zemlji se trebaju fokusirati na monetarnu politiku i operacije bez uklju�ivanja u aktivnosti koje, u stvari, zamjenjuju fiskalne operacije kroz budžet. U svakom slu�aju, kvazi-fiskalne operacije centralne banke i ostalih bankarskih institucija trebaju biti pod nadzorom u isto vrijeme kad i direktni programi trošenja vlade i trebaju biti iskazani u budžetskim dokumentima. Kao minimum, izvještaj o kvazi-fiskalnim aktivnostima bankarskog sektora treba biti dostavljen uz budžet u formi priloga. Stvaranje transparentnih ra�una od strane centralne banke je tako�e bitno jer procjena troškova kvazi-fiskalnih operacija nije lagan zadatak. 2. Obaveze vlade i potencijalne obaveze8

Pored pravnih obaveza, vlade imaju i druge implicitne ili eksplicitne obaveze koje mogu

prouzrokovati momentalni ili budu�i fiskalni uticaj. Fiskalni rizici i neizvjesnosti se pove�avaju. Me�unarodne integracije finansijskih tržišta stvaraju me�udržavne tokove ve�ih obima, brzine i nestabilnosti i vlade mogu postati obavezne da intervenišu kako bi podržale finansijski sistem. Državne garancije i šeme osiguranja su �esta pojava. Privatizacija je �esto pra�ena implicitnim i eksplicitnim državnim garancijama.

Stoga, obaveze vlade mogu biti izvjesne i neizvjesne (potencijalne) i eksplicitne ili implicitne.

Po fiskalnoj predvidivosti:

• Eksplicitne obaveze ili ugovorene obaveze su pravosnažne i predvidive. Ova kategorija uklju�uje, npr. planirane programe trošenja, višegodišnje investicijske programe, plate za javne službenike, penzije i obaveze po osnovu duga.

• Eksplicitne i potencijalne obaveze su pravne i ugovorne obaveze izazvane diskretnim

doga�ajem koji se može, a i ne mora desiti. Ta kategorija uklju�uje npr. državne garancije za zajmove dodijeljene tijelima koja nisu na nivou centralne vlasti (pod-nacionalne vlade, javna i privatna preduze�a) i državne šeme osiguranja (za bankarske depozite, poplave, štete na usjevima itd.). �esto je vjerovatno�a da �e se desiti situacija kojom �e se aktivirati garancije visoka, jer se takve garancije obi�no dodjeljuju kako bi se podržala "bolesna" preduze�a ili sektori koji su u poteško�ama.

• Implicitne obaveze predstavljaju obligacije ili o�ekivani teret koji nije pravan, ali proizilazi iz

o�ekivanja javnosti. Na primjer, od vlade se o�ekuje da održava javnu infrastrukturu i da podržava sistem socijalnog osiguranja, �ak iako to nije obavezna raditi po zakonu.

• Implicitne i potencijalne obaveze su kategorija koju je najteže predvidjeti i predstavljaju

obavezu koja nije proistekla iz zakona i koja proizilazi od diskretnog doga�aja koji se može, ali i ne mora dogoditi. Na primjer, gereralno je prihva�eno da �e vlada intervenirati ukoliko bankarskom sektoru prijeti rizik od bankrota, ako zemlji prijeti prirodna katastrofa itd.


Generalno se kod budžetiranja donošenje odluka fokusira na programe trošenja i djelimi�no na dugogodišnje pravne obaveze, kao što je servisiranje duga. U ve�ini zemalja, kada se priprema budžet ne obra�a se pažnja na dugogodišnje obaveze i na implicitne ili potencijalne obaveze. Kada se zemlja suo�i sa finansijskim poteško�ama ili poduzima korake na fiskalnom prilago�avanju, �est je slu�aj da se previde fiskalni rizici koji nisu momentalni ili eksplicitni. Iako razumljiva, takva tendencija stvara budu�e probleme gorima nego što bi oni bili da se sa njima suo�ilo direktno.

“Nefinansirane obaveze” se djelimi�no objašnjavaju razli�itim izvorima fiskalnih rizika centralnih vlada i �injenicom da nisu dovoljno uzete u obzir kada se formulirao budžet. Penzione obaveze ovise o demografiji i u ve�ini zemalja se stalno pove�avaju. Finansiranje zahtijeva za zdravstvenu skrb je u porastu u društvima sa ve�im brojem starijih lica. Nedostatak sredstava za teku�e troškove investicija smanjuje efikasnost originalne investicije. Obaveze i obe�anja vlade koja su izvan budžetskog sistema umanjuju fiskalnu održivost.

Dobar sistem budžetiranja i formulisanja politike zahtijeva širi i ambiciozniji pristup, koji efikasnije pokriva fiskalne rizike sa kojima se suo�ava vlada na kratkoro�noj i dugoro�noj osnovi. Potreban je sistem kako bi vlada bila svjesnija fiskalnog uticaja donesenih odluka i kako bi se pove�ala odgovornost. Najbitnija su, ipak, pitanja politi�ke volje, liderstva i djelotvorne komunikacije sa javnoš�u po pitanju fiskalne realnosti. U skladu s tim, bitno je realisti�no procijeniti obaveze koje proisti�u iz postoje�ih ili novih programa trošenja, bez obzira na njihovu prirodu (implicitnu ili eksplicitnu, direktnu ili potencijalnu). Ta procjena je od klju�ne važnosti za definisanje fiskalnih ciljeva i odabira alternativnih politika i programa trošenja. Fiskalni rizici trebaju biti dio procjene. Informacija o eksplicitnim i potencijalnim obavezama treba biti objavljena u finansijskim izvještajima (pogledati Poglavlje 12) i u izvještajima o dugu i potencijalnim obavezama koji se dostavljaju uz budžet. Implicitne i potencijalne obaveze ne mogu po definiciji biti kvantificirane niti predvi�ene. Stvarnost njihovog postojanja, ipak, treba pove�ati fiskalnu obazrivost, a mehanizmi donošenja odluka bi trebali biti uspostavljeni kako bi se osigurala brza i djelotvrona reakcija ukoliko do�e do tog neo�ekivanog doga�aja.

Tabela 1.1 ilustrira mjere koje se mogu poduzeti od strane ministarstva finansija kako bi se upravljalo fiskalnim rizikom koji sa sobom nose programi javnog trošenja.

Tabela 1.1 MJERE UPRAVLJANJA FISKALNIM RIZICIMA INDIVIDUALNIH PROGRAMA VLADE

Prije nego Vlada preuzme • Procjeniti kako se ta obligacija slaže sa najavljenom ulogom i strateškim novu obligaciju prioritetima države. • Procijeniti programski rizik individualno i zajedni�ki uz postoje�e rizike,

procijeniti potencijalni fiskalni trošak obligacije i utvrditi zahtijeve za rezerve. • Razmotriti politi�ke opcije i oblike podrške u smislu vezanih finansijskih rizika, kao i kapacitet vlade za upravljanje rizikom. • Izraditi program koji �e dobro štititi vladu od rizika. • Definirati i saopštiti standarde i limitirati uplitanje vlade kako bi se maksimizirao moralni hazard.

Kada je nova obaveza • Budžetom predvidjeti i evidentirati potencijalni fiskalni trošak.

prihva�ena • Pra�enje faktora programskog rizika. Kada je nova obaveza • Ukoliko je implicitna, procjeniti da li se ispunjenje obligacije podudara sa izvršena najavljenom ulogom države i da li promovira željeno ponašanje na tržištima.

• Izvršiti obligaciju u sklopu prethodno utvr�enih limita i donijeti zaklju�ke za budu�e politi�ke izbore. • Uporediti i prijaviti stvarne fiskalne troškove naspram planiranih, ocjeniti u�inak i sankcionirati promašaje.


Odre�eni instrumenti koji su navedeni u ovoj knjizi mogu pomo�i prilikom rješavanja ovih problema. Na primjer, upotreba pristupa koji uzima u obzir dugogodišnji aspekt prilikom procjene fiskalne održivosti trenutnih obaveza koje proisti�u iz usvojene politike, kao i nekih implicitnih obaveza tokom srednjoro�nog perioda (pogledati Poglavlje 6). Ra�unovodstvena osnova nastanka doga�aja (bilo “modificirana” ili “puna”) osigurava okvir za procjenu uticaja eksplicitinih obaveza (pogledati Poglavlje 11). Ipak, ti instumenti nisu ni potrebni niti dovoljni kako bi se izvršila potpuna procjena fiskalnog rizika. Klju�ni uslov je razumijevanje i svjesnost o postoje�im fiskalnim rizicima, uklju�ivanje analize o tim rizicima u proces pripreme budžeta i objelodanjivanje podataka javnosti. 3. Garancije na zajmove

Naj�eš�e, eksplicitne i potencijalne obaveze proizilaze iz garancija na zajmove. Garancije može dati vlada za zajmove koje su uzele agencije, preduze�a i ostale autonomne agencije pod njenom kontrolom, kao i korporacije iz privatnog sektora u odabranim situacijama. Garancije mogu biti date i za doma�e i za strane zajmove. Me�unarodne finansijske institucije koje daju zajmove nevladinim tijelima obi�no zahtijevaju garancije koje izdaje vlada.

Iako su garancije priznate kao odgovaraju�i instrument vlade, one mogu prouzrokovati zna�ajne fiskalne posljedice. To je postalo evidentno u slu�aju ve�ine zemalja Latinske Amerike u osamdesetim godinama kada ve�ina zajmova nije izmirena od strane pozajmljiva�a. U toj situaciji trošak servisiranja duga i otplate neizmirenih zajmova su se morale uzeti u obzir od strane vlade, �ime se dodatno opteretili ionako prenategnuti budžeti vlade.

Generalno, garancije vlade su opravdane u slu�ajevima kada pozajmljiva�u nedostaje kreditna sposobnost (ili kada limitirani kreditni bonitet iziskuje visoke troškove), dokle god je njihova svrha konzistentna sa politikom, ciljevima i programima vlade. Kada nekompletna informacija daje neadektvantu sliku potencijalnom zajmodavcu o kreditnoj sposobnosti pozajmljiva�a, garancija vlade može korigirati distorziju na tržištu i, samim tim, je opravdana i sa ekonomskog i politi�kog stanovišta. Ipak, u praksi takve garancije se obi�no daju bez procjene kapaciteta korisnika o otplati duga ili kao usluga pozajmljiva�u sa dobrim vezama i nisu sistematski evidentirane.

Teško je pouzdano izra�unati javne troškove izdatih garancija jer to uglavnom ovisi o subjektivnoj procjeni rizika od neizmirenih obaveza. Ipak, ako ništa, onda u budžet treba biti uklju�ena lista svih garancija koje vlada namjerava dati i/ili ukupni monetarni prag tih garancija. (Potrebno su, tako�e, odgovaraju�a pravila i procedure za upravljanje i ra�unovodstveno evidentiranje). U nekoliko zemalja vlada napla�uje naknadu za davanje garancije na zajmove. Ta procedura ima prednost jer stvara mehanizme za registrovanje i nadzor nad takvim garancijama i, tako�e, u neku ruku predstavlja osiguranje pla�anja u slu�aju neizmirenja obaveze. Ukoliko je naknada na garanciju proporcionalna riziku da se zajam ne otplati (i ako je rizik pravilno procijenjen), uzimaju�i jednu garanciju sa drugom, ta naknada �e biti dovoljna za pokrivanje troškova.

Djelotvorno upravljanje budžetom za sobom jednako povla�i djelotvorno upravljanje garancijama. Prvo, mora postojati sistem koji zahtijeva prethodno razmatranje finansijskih implikacija predložene garancije i koji �e osigurati da se elementi rizika kod takvih garancija mogu izra�unati. Drugo, treba postojati proceduralna zaštita za minimiziranje negativnog uticaja garancije na fiskalnu poziciju vlade Tre�e, treba postojati sistem za nadziranje finansijskog u�inka primaoca garancije. Na kraju, potreban je odgovaraju�i nadzor i odgovornost kako bi se sprije�ilo da garancija bude zloupotrebljena.

Ograni�enje na iznos garancija treba biti propisan. Taj limit treba biti odobren od strane parlamenta prilikom usvajanja godišnjeg budžeta. Bez tog ograni�enja, liberalno davanje garancija


mogu negativno uticati na kreditnu sposobnost same vlade i kao posljedicu može imati ve�e kamate u srednjoro�nom periodu. Nadalje, ograni�enja na visinu garancije promoviraju rigorozniji nadzor i uz to ohrabruju konkurenciju izme�u potencijalnih pozajmljiva�a i usmjeravanje garancija na finansijski stabilnija tijela. Element rizika treba izra�unati, eksplicitno evidentirati i prikazati u budžetskim dokumentima.

U nekim zemljama, svaka garancija mora biti ovlaštena od strane parlamenta. U drugim zemljama, samo je ministarstvo finansija ovlašteno da odobrava garancije. Za garancije preko odre�enog iznosa, poželjno je imati dodatne procedure odobrenja kao što je dobijanje ovlaštenja od vije�a ministara ili parlamenta.

Na kraju, nadzor nad garancijama zahtijeva periodi�ne preglede kako bi se predvidjela mogu�a nepla�anja od strane pozajmljiva�a i na�ini njihovog finansiranja. Inicijalni bitni korak bi bilo objavljivanje podataka o garancijama i to kao dio informacije o budžetu i kompletiranih ra�una vlade. 4. Zajmovi vlade

Zajmovi koje daje vlada su još jedan od mogu�ih na�ina postizanja ciljeva vladine politike, a u nekim okolnostim mogu zamijeniti direktnu potrošnju. Stoga o zajmovima treba odlu�ivati transparentno, njih treba nadgledati na isti na�in kao i direktnu potrošnju i moraju biti jasno iskazani u budžetu.

Zajmovi koje odobrava vlada su obi�no usmjereni onima koji nisu u mogu�nosti uzeti zajmove pod komercijalnim uslovima ili zbog toga što te aktivnosti trebaju biti subvencionirane ili zato što je kreditna sposobnost korisnika subvencije slaba (tipi�an primjer je zajam za proizvodnju poljoprivrednih proizvoda ili zajam državnim preduze�ima). Zajmovi vlade se tako�e mogu koristiti za nadomješ�ivanje komercijalnog pozajmljivanja i kao njihova zamjena. Vanjski zajmovi za finansiranje javnog finansijskog sektora se �esto dodjeljuju vladi koja onda “dalje pozajmljuje” te zajmove korisnicima.

�injenica da su zajmovi (u principu) otplativi, može u�initi pozajmljiavnje od strane vlade troškovno djelotvorniji instrument za postizanje javne politike nego direktne potošnje. Ipak, pozajmljivanje se, tako�e, može koristiti kako bi se zaobišla budžetska ograni�enja. Zajmovi se manje razmatraju nego direktna potrošnja i ne dostavljaju se zakonodavstvu radi odobrenja.

Obi�no, zajmovi vlade uklju�uju subvencijske kamate9 i predstavljaju ve�i rizik nego krediti

koje daju komercijalne banke. Ustupanje vanjskih zajmova koji su dodijeljeni vladi radi daljeg pozajmljivanja javnim tijelima obi�no uklju�uje odredbu da nastavak pozajmljivanja mora biti pod komercijalnim uslovima kako bi se izbjeglo favoriziranje javnih preduze�a na štetu javnog sektora. U praksi, se ipak ove odredbe ne primjenjuju sisitemati�no. Gubitke od kursnih razlika može preuzeti i snositi vlada, što pove�ava rizik od nesolventnosti. Budžetski tretman pozajmljivanja od strane vlade treba uklju�ivati sljede�e elemente:

• S obzirom da pozajmice idu na uštrb odluka o trošenju, program pozajmljivanja treba biti razmotren zajedno sa tim programima tokom pripreme budžeta.

• Krediti trebaju biti uklju�eni u budžet uz potpuno objašnjenje njegovih uslova i trebaju biti

dostavljeni zakonodavstvu na odobrenje.

• Subvencijske kamate se u budžetu uvijek trebaju planirati kao izdatak. Dva pristupa mogu biti razmotrena: (i) planiranje diskontne vrijednosti subvencije kada zajam bude dodijeljen; ili (ii)


planiranje subvencija u skladu sa kamatnim rasporedom. Prvi pristup je preporu�ljiviji jer se subvencije planiraju za godinu u kojoj se dodjeljuju i bolji je sa administrativnog aspekta.

• Pozajmice u budžetu trebaju biti navedene u bruto iznosima.

5. Porezni izdaci

Porezni izdaci su još jedan instrument fiskalne politike i trebaju biti izloženi istoj budžetskoj proceduri i kriterijima transparentnosti kao i posu�ivanje. Porezni izdaci su “izgubljeni prihod radi preferencijalnih odredbi porezne strukture” (United States, FASAB, 1995) i pokrivaju sljede�e:

• Izuzetak, kada je prihod posebne grupe poreznih obveznika izuzet iz porezne osnovice.

• Odbitak, kada se za odre�ene troškove ili iznose umanjuje porezna osnovica.

• Olakšice, koje se odbijaju od poreznog duga (za razliku od odbitka, koji smanjuje porezni prihod).

• Odga�anje, kada se rok za pla�anje poreza odga�a bez kamate ili kazne.

• Umanjena porezna osnovica, kada odre�ena kategorija poreznih obveznika ili poslovanja ima

korist od smanjenja normalne porezne stope.

Cilj poreznih izdataka u sferi javne politike je osiguranje koristi kvalifikovanim pojedincima ili tijelima ili podržavanje odre�enih aktivnosti. Cilj im tako�e može biti poboljšanje porezne pravi�nosti ili uklanjanje nesavršenosti u drugim dijelovima porezne strukture. Ista skupina ciljeva (na primjer, finansijska pomo� porodicama) može biti postignut ili putem direktne potrošnje ili putem poreznih odricanja ili izuzetaka.

Kako bi se utvrdilo da odre�ena porezna mjera stvara “porezni izdatak” prvenstveno je neophodno uspostaviti “normalnu” poreznu strukturu od koje se ta mjera odvaja. To je relativno lako kada porezni izdatak korespondira sa specifi�nim izuzecima (npr. porezna stopa na posebni prihod od poljoprivrednih aktivnosti), ali postojanje poreznog izdatka može biti predmet rasprave kada cijela porezna stuktura trpi (npr. porezna stopa na diferencirani porez na dohodak ovisno o porodi�noj situaciji poreznog obveznika). Tako�e, je predmetom rasprave koja �e se metodologija koristiti za mjerenje uticaja poreznog izdatka, pošto odre�eni porezni izdaci mogu imati druga�iji uticaj na direktno trošenje, uzimaju�i u obzir i rezultiraju�e promjene ponašanja poreznih obveznika10.

Porezni izdaci su propisani poreznim zakonima koji se u ve�ini zemalja dostavljaju zajedno sa

godišnjim budžetom. Ipak, porezni izdaci nisu podložni istom sistemu interne kontrole i zakonskih ovlaštenja kao ostale vrste izdataka. Zbog toga, porezni izdaci su �esto lak i manje transparentan na�in osiguranja specijalnih koristi za odre�ene grupe. U odre�enim slu�ajevima, grupa ili grupe koje imaju koristi od poreznih izdataka su manje jasne nego grupe koje imaju korist od direktne potrošnje i to može donijeti rezultate koji su druga�iji od ciljeva koje je uspostavila vlada. Na primjer, doma�instva sa visokim prihodom mogu imati više koristi od diferenciranih stopa poreza na dohodak, koje za cilj imaju podršku ve�im porodicama, nego doma�instva kojima je to potrebnije. Uz to, otpisi poreza (posebno na robe i usluge) stvaraju rupe u samom poreznom sistemu.


Porezni izdaci trebaju uvijek biti upore�eni sa ekvivalentnim potroša�kim inicijativama i trebaju biti što je mogu�e transparentniji. Idealno, u slu�ajevima posu�ivanja od strane vlade, direktni uticaj poreznih izdataka treba biti prikazan u bruto iznosima i na prihodovnoj strani i na strani izdataka. Ovakav pristup se može primjeniti na porezne izdatke koje je lako mjeriti i nadzirati (kao što je povrat poreza ili otpis poreza koji se odobrava u skladu sa odredbama ugovora). S obzirom da je mjerenje poreznih izdataka teško, ovakav pristup nije mogu�e primijeniti u svim slu�ajevima.

Ipak, procjenu uticaja poreznih izdataka treba uvijek uklju�ivati u redovni proces donošenja odluka o budžetu. Radi toga izvještaj o poreznim izdacima treba pripremati redovno kako bi se razmotrila politika poreznih izdataka prilikom pripreme budžeta i kako bi se moglo opredijeliti izme�u poreznih izdataka i direktne potrošnje. Neke zemlje �lanice Evropske Unije (npr. Belgija, Francuska i Španija) takve izvještaje stavljaju u prilog godišnjem budžetu (pogledati Prilog 1.2). To poboljšava zakonodavni nadzor nad politikom vlade.

Prilog 1.2 POREZNI IZDACI U FRANCUSKOJ

Izvještaj o poreznim izdacima se u Francuskoj objavljuje od 1980. godine kao dio

Izvještaja o na�inima i sredstvima, koji je dodatak Zakona o finansijama. Izvještaj obuhvata sve centralne vladine poreze. Porezi se klasificiraju na tri na�ina: (i) na osnovu ekonomske prirode poreza; (ii) na osnovu osnovne svrhe poreznog izdatka (ekonomski razvoj, štednja, regionalna ili sektoralna podrška, stambena ili socijalna politika) i (iii) po kategoriji korisnika (ku�anstva, preduze�a ili oboje).

U svakom slu�aju utvr�uje se direktni korisnik i ne pokušava se utvrditi na�in prebacivanja poreznog optere�enja. Koristi se formalna definicija poreznog izdatka: “dezignacija ‘poreznog izdataka’ može biti primijenjena na svaki propis ili regulativu koja predvi�a gubitak državnih prihoda i otuda olakšanja tereta poreznom obvezniku upore�uju�i sa naknadom koja bi rezultirati primjenom "norme", t.j. generalnih principa francuskog poreznog zakona..”

Glavni porezni izdaci u Francuskoj obuhvataju:

• Smanjenje poreza radi “porodi�ne kvote” koje u obzir uzima broj penzionera koji žive bez prihoda.

• Izuzeci od poreza na prihod veterana pernzionera, kamatu na odre�ene šeme štednje,

odre�eni socijalni doprinosi itd.

• Olakšice za stare i iznemogle.

• Dodatni standardni odbici za odre�ene poslovne troškove.

• Smanjenje troškova za odre�ene ve�e ku�ne popravke.

• Popusti za odre�ene dividende i prihod od kamata.

• Zajedni�ka fiksna porezna stopa za farmere.

(nastavak)


E. Budžetski dokumenti

Budžetske informacije koje se dostavljaju parlamentu bi trebale uklju�ivati sve elemente koji su potrebni kako bi se ocjenila fiskalna politika vlade i njeni budu�i rezultati. O tim pitanjima smo ranije govorili u ovom Poglavlju, a još detaljnije �e se govoriti u Poglavljima 4, 5 i 6. Budžetski dokumenti trebaju sadržavati ve�inu ili sve naredne informacije:

• Srednjoro�ni makroekonomski i fiskalni plan.

• Izjava o budžetskoj politici i ciljevima fiskalne politike.

• Narativne izjave ministarstva ili agencije uz pojašnjenje sektoralnih aktivnosti koje �e se finansirati, njihove ciljeve i o�ekivane rezultate.

• Procjene prihoda i izdataka u bruto iznosima �ak i ako su aproprijacije obra�unate na neto

osnovi. Te procjene trebaju pokrivati sve prihode i izdatke centralne vlade uklju�uju�i specijalne fondove i ra�une, ukoliko postoje.

• Ovlaštenje za stvaranje budu�ih obaveza, ukoliko ih ima.

• Finansiranja iz vanjskih izvora, grantova i zajmova.

• Izjava o potencijalnim obavezama koje su proistekle iz državnih garancija za dugove tre�e

strane i procjena isplata koje �e vjerovatno biti obavezne radi tih garancija tokom budžetske godine.

• Izjava o glavnim utvrdivim fiskalnim rizicima.

• Izjava o poreznim izdacima.

Prilog 1.2 POREZNI IZDACI U FRANCUSKOJ (nastavak)

• Razni izuzeci i specijalne olakšice za korporativne poreze. • Specijalni aranžmani za VAT.

• Izuzeci ili smanjene stope od internih poreza na potrošnju derivata petroleja za odre�ene

brodove, gorivo za avione, ku�no grijanje itd. Izvor: OECD (1996g).


NAPOMENE

1. “Budžet” je izvedenica od stare francuske rije�i “bouge”, što zna�i mala torba.

2. Nivoi ispod centralne vlade su obi�no kolektivno definisani kao “pod-nacionalne vlade”. Ovaj termin se koristi tokom �itave knjige.

3. U ovoj knjizi koristimo termin “javna preduze�a” koji se odnosi na organizacije koje kontrolira vlada a

koje rade na komercijalnoj osnovi. To uklju�uje tijela koja zovemo javne korporacije i javne kvazi-korporacije u SNA93 i ESA95. Pogledati rje�nik na kraju knjige radi pojašnjenja ovih pojmova.

4. U centralno planiranim ekonomijama, linija razgrani�enja izme�u aktivnosti javnih preduze�a i

aktivnosti vlade je nejasna jer preduze�a u vlasništvu države su �esto uklju�ena u pružanje socijalnih usluga.

5. Na primjer, u Australiji trajne aproprijacije su za 1993./1994. predstvljale više od 80% ukupnih vladinih

procjenjenih izdataka (Allan, 1994).

6. Radi interesantne diskusije, uz korištenje argumenata za i protiv izvanbudžetaskih fondova i odre�ivanja namjene poreza u sferi okoliša, pogledajte OECD-ov Akcioni program za okoliš u Centralnoj i Isto�noj Evropi (EAP) (2000). Taj dokument donosi zaklju�ak da su “ta sredstva obi�no raspoloživa u zemljama sa najuspješnijom reformom tržišta, gdje se tranzicija bliži kraju i gdje je glavni razlog za postojanje namjenskih, izvanbudžetskih sredstava za okoliš nestaje”.

7. Pogledati Mackenzie i Stella (1996); i Robinson i Stella (1993).

8. Ovo poglavlje je uglavnom preuzeto od Hane Polackove (1999).

9. Metode razdvajanja “�istog kredita” od njegovog “grant” elementa su razmotrene u Wattleworth

(1993).

10. Zajedni�ka studija Ureda za ra�unovodstvo SAD-a i Ureda generalnog revizora Kanade (1986) navodi komentar: “Ukidanje velikih poreznih izdataka fakti�ki može imati negativan efekat na rezultate i prihode u ekonomiji rezultiraju�i sa smanjenjem ukupnih prihoda od dodatnih poreza nego što to navode procjene u tabelama. … Porezni izdaci mogu imati ve�i efekat od direktne pomo�i u formi grantova, jer selektivne mjere direktno uve�avaju prihod nakon oporezivanja, a grantovi bi obi�no bili oporezovani ili troškovi koji su predmet odbitaka bili smanjeni.”

POGLAVLJE 2 PRAVNI I INSTITUCIONALNI OKVIR

Djelotvorno upravljanje budžetom po�inje sa jasnom raspodjelom odgovornosti i dužnosti u sklopu vlade i izme�u razli�itih nivoa vlasti, kao i pažljivim balansiranjem podjele ovlasti izme�u parlamenta i izvršne vlasti. Radi toga, pravni okvir mora bit uspostavljen na ispravan na�in. Ovo poglavlje razmatra principe koji se odnose na raspodjelu odgovornosti izme�u izvršne vlasti, ulogu zakonodavstva, odnos izme�u razli�itih nivoa vlade i glavne odredbe koje je potrebno unijeti u pravni okvir.

A. Raspodjela odgovornosti izme�u izvršne vlasti 1. Ovlasti ministarstva finansija1

Ministarstva finansija su odgovorna za �uvanje i upravljanje svim javnim sredstvima. Kako bi

bili efikasni �uvari kolektivnog fiskalnog integriteta vlade, ministarstvo finansija mora biti zna�ajno oja�ano potrebnim pravnim i tehni�kim instrumentima i osobljem sa odgovaraju�im vještinama i obukom. Ministarstva finansija u OECD zemljama obi�no imaju zna�ajne ovlasti. U nekim zemljama u razvoju i ekonomijama sa srednjom razinom dohotka, ministarstva finansija su tako�e mo�ne institucije koje ponekad zloupotrebljavaju svoje ovlasti kroz miješanje u upravljanje budžetima linijskih ministarstava. U ekonomijama u tranziciji, ministarstva finansija �esto nemaju dovoljno snage za djelotvorno obavljanje funkcije donošenja odluka, nadzora i primjene.

Ministarstva finansija imaju vode�u odluku u održavanju fiskalne discipline, osiguranju uskla�enosti sa zakonom o budžetu i primjeni djelotvorne kontrole nad budžetskim izdacima. Tako�e, oni pripremaju nacrt budžeta i pregledaju sve finansijske zahtijeve koji se upu�uju vije�u ministara. Te ovlasti se, ipak, razli�ito tuma�e. Na primjer, u odre�enim sistemima centralnog planiranja, budžet koji priprema ministarstvo finansija je u osnovi bilo mehani�ko sortiranje brojeva i iznosa koji su rezultat ve� donesenih odluka ureda za planiranje, linijskih ministarstava ili javnih preduze�a. U ve�ini zemalja �lanica Evropske Unije, ipak, ministarstvo finansija ima jake ovlasti da postupa kao "�uvar" svih finansijskih prijedloga vije�a ministara i uz to da ima klju�nu ulogu u discipliniranju �itavog budžetskog procesa.

Ministarstvo finansija mora biti sposobno da nadgleda i kontrolira primjenu budžeta. Treba imati ovlasti da regulira ra�unovodstvene standarde, finansijsku kontrolu i procedure interne revizije i relevantne administrativne aktivnosti i aktivnosti osoblja. Ministarstvo bi trebalo imati pravo pristupa svim informacijama, kod drugih ministarstava i ogranaka vlade koje bi bile potrebne za analize i kontrolu (posebno je to bitno u federalnim zemljama kao što je Austrija i Njema�ka). Prilog 2.1, radi ilustracije, opisuje ulogu i odgovornosti Federalnog Ministarstva finansija u Njema�koj, uklju�uju�i budžet.


Prilog 2.1 ORGANIZACIJA FEDERALNOG MINISTARSTVA FINANSIJA U

NJEMA�KOJ

Federalno Ministarstvo finansija (FMF) se može posmatrati kao jedno od "klasi�nih" odjela vlade. U sklopu sfere budžetskih pitanja, Ministar finansija je zadužen za pripremanje nacrta federalnog budžeta i vo�enje ra�una sa stanjima federalnih prihoda i izdataka, imovine i dugovanja. Godinama se zadatak Ministarstva finansija širi dalje od pukog upravljanja sredstvima. Oporezivanje i fiskalna politika se sve više koriste kako bi se postigli ekonomski i socijalni ciljevi i kako bi se regulirala ekonomska aktivnost. U tom smislu, tako�e je od velikog zna�aja odgovornost ministarstva finansija za monetarnu i kreditnu politiku i na državnom i na internacionalnom nivou. FMF ima specijalni status u odnosu na ostala ministarstva na federalnom nivou. Na primjer, ministar finansija nije obavezan da prihvati procjenu izdataka koje dostave vrhovne federalne vlasti. Ministar ih može promijeniti nakon konsultacija sa drugim agencijama. Ministar je tako�e ovlašten da uti�e na odluke federalne vlade koje imaju finansijski zna�aj. Samo federalni kancelar uz ve�insku podršku federalnih ministara može preglasati ministra finansija. Federalno Ministarstvo finansija je tako�e odgovorno za koordinaciju fiskalne politike sa ostalim nivoima vlasti. Uz to, Ministar predsjedava Vije�em za finansijsko planiranje koje daje preporuke kako koordinirati budžet i finansijske planove Federalne vlade, Länder-a i op�ina. Time se osigurava da budžet i finansijski planovi javnih zvani�nika budu uporedni i da se primjenjuje standardni sistem budžetske klasifikacije. S obzirom na bitnu koordinatorsku ulogu FMF-a, sektoralni Direktorat koji je u sklopu Ministarstva, bavi se finansijskim odnosima sa Länder-om i op�inama. Aktivnosti Direktorata koje se odnose na raspodjelu zadataka i obaveza izme�u Federacije i Länder-a uklju�uju i podjelu poreznih prihoda izme�u federalne vlade, vlade Länder-a i op�ina. U 1999. godini Ministarstvo se sastojalo od 11 Direktorata, 30 pod-Direktorata i 192 odjela ili administrativne jedinice sa oko 2,300 uposlenika. Nadležnosti su sljede�e:

I Fiskalna i ekonomska politika. II Federalni budžet. III Carinske usluge. IV Porezi na imovinu i akcize. V Finansijski odnosi sa Länder-om i op�inama. VI Upravljanje imovinom. VII Novac i krediti. VIII Privatizacija i politika vrijednosnih papira. IX Me�unarodna monetarna politika. X Evropska politika.

FMF je tako�e nadležno za nadgledanje nekoliko javno-pravnih tijela i institucija kao što je Federalni penzioni fond i Länder, organizacije nasljednice Treuhandanstalt –a i Banka za obnovu i razvoj.

(nastavak)

Pravni i institucionalni okvir 67

2. Vije�e ministara i koordinacija politike

Vije�e ministara predstavlja klju�no tijelo za donošenje centralnih odluka vlade.2 Vije�e odobrava glavne budžetske parametre i fiskalne ciljeve na preporuku ministra finansija, uspostavlja prioritete potrošnje, donosi odluke o glavnim politi�kim pitanjima, razrješava sporove izme�u ministra finansija i njegovih kolega ministara i daje saglasnost na nacrt budžeta koji se dostavlja parlamentu. Mora se primijetiti da ve�ina ovlasti vije�a ministara proizilazi iz �injenice da ima ekskluzino pravo da budžet prezentira parlamentu. Ovo je slu�aj u kojem ovlasti parlamenta potvr�uju ovlasti vije�a ministara. S obzirom da niti jedan ministar ne može samostalno od parlamenta tražiti sredstva, svi su obavezni da svoje planove potrošnje dostave svojim kolegama na mišljenje. Dinamika uloge vije�a ministara u pripremi budžeta može se korisno posmatrati kao na�in za balansiranje interesa ministara kao kolektivnih tijela i interesa ministara kao pojedinaca. Najosnovniji interes vije�a ministara kao

Prilog 2.1 ORGANIZACIJA FEDERALNOG MINISTARSTVA FINANSIJA

U NJEMA�KOJ (nastavak) Federalne nadležnosti koji su na nižoj razini u odnosu na Federalno Ministarstvo financija su sljede�a: Federalne nadležnosti

• Federalna Uprava za dug.

• Federalna Uprava za monopol nad prometom alkoholnih pi�a.

• Federalni Ured za finansije (uklju�uju�i Federalni Ured za isplate i kompjuterski centar za upravu prihoda).

• Carinska Nadležnost za krivi�ne prekršaje.

• Federalni Ured za rješavanje neriješenih imovinskih pitanja.

• Federalni Ured za nadozr bankarstva.

• Federalni Ured za nadzor.

• Federalni Ured za trgovinu vrijednosnim papirima.

Regionalne nadležnosti

• Regionalni uredi za finansije. Lokalne nadležnosti

• Glavni carinski uredi i njihove administrativne jedinice.

• Carinski Odjel za istrage.

• Federalni uredi za imovinu i Federalni uredi za šumarstvo.


kolektivnog tijela je održavanje povjerenja u parlamentu i ostanak na vlasti. Porezi i potrošnja su dominantni faktori koji odlu�uju o uspjehu ili porazu. Po prirodi stvari pojedina�ni ministri preferiraju stalno pove�anje trošenja u svojim sektorima, što je stajalište koje je u direktnom konfliktu sa kolektivnim interesom vije�a u smislu smanjenje poreza i posu�ivanja uz istovremeno usmjeravanje potrošnje na politi�ki najvažnije prioritete.

Cirkulacija informacija unutar vlade je od klju�nog zna�aja. S obzirom da se na njih gleda kao na robu sa kojom se trguje, informacije ne�e same od sebe kružiti. Formalni i razblaženi mehanizmi su potrebni, kao što su sistematske konsultacije ministara, jasna pravila cirkuliranja nacrta odluka prije sastanka vije�a ministara3, uputstva za dokumentiranje odluka, odgovaraju�e nagrade i kazne. Ali, uzdržanost je obavezna kako bi komunikacija ostala relevantna i kako bi se izbjeglo sa druge strane nagomilavanje informacija, što otežava pravu komunikaciju isto onoliko kao i nedostatak informacija. Komiteti koji se bave pitanjima od zajedni�kog interesa na razli�itim administrativnim nivoima generalno podržavaju cirkulaciju informacija, ali takvi mehanizmi ne smiju umanjiti odgovornost linijskih ministarstava za njihove resore.

Formalna pravila i procedure i jasna komunikacija su bitni kako bi se izbjegli nesporazumi, posebno u zemljama gdje su uspostavljene jake personalizirane mreže. Vije�e ministara mora biti mjesto gdje se donose klju�ne politi�ke odluke; odakle se inicijative ministara dostavljaju centralnoj vladi; inicijative koje uti�u na javne finansije dostavljaju ministarstvu finansija; te odluke moraju biti sistematski dokumentovane i formalno razmotrene.4

Uska saradnja i savez izme�u ministra finansija i premijera je bitna kako bi se osigurala

budžetska disciplina. U nekim zemljama eksplicitna uloga premijera po pitanju budžeta je definirana osnovnim zakonom o budžetu, ali u ve�ini slu�ajeva ta klju�na osovina i specijalni odnos, ima oblik neprekidnih konsultacija i razvoja jakih bilateralnih sporazuma o bitnim pitanjima.

Središte vlade treba koordinirati proces formuliranja politike. Tako�e, bi trebalo da utvr�uje prioritete, priprema sastanke vije�a ministara, koordinira me�u-ministarske komisije, postupa kao arbitar i koordinira pripremom strateških planova ministarstava. Središte vlade mora imati kapacitet strateškog planiranja, što se može sastojati od male grupe savjetnika koji imaju redovne kontakte sa operativnim ministrima. U nekim zemljama, postoji dvojni proces donošenja politi�kih odluka, jer radom vlade koordinira i ured predsjednika i ured premijera. U tim slu�ajevima potrebna je jasno razgrani�enje odgovornosti i uloge ta dva ureda.

Me�u-ministarski komiteti su potrebni kako bi rješavali pitanja politike od zajedni�kog interesa npr. zapošljavanje, okoliš itd., koordinirali politi�ka pitanja koja pokriva nekoliko ministarstava ili rješavali specijalne probleme (npr.regionalna pitanja). Uspostava radnih grupa može biti fleksibilan na�in razrješavanja specifi�nih problema uz to da se donosi i "završna odredba" kako bi se spje�ilo da takva tijela opstaju dugo nakon što je nestala potreba radi koje su i uspostavljeni..

Koheziona "kultura" civilne službe je bitna radi djelotvorne koordinacije. Obi�no, fleksibilni sistemi u kojima se ohrabruje prelazak zvani�nika iz jednog ministarstva u drugo, kao i izme�u profesionalnih “branši” kao što je ekonomija, inžinjering i generalna administracija, promoviraju bolju koordinaciju rada nego sistem u kojem civilni službenici provedu ve�inu svoje karijere u jednom ministarstvu. Me�utim, ukoliko to bude dovelo do prekomjernog pomjeranja osoblja, efikasna koordinacija može biti ugrožena. Nekoliko tranzicijskih zemalja se suo�ilo sa ovim problemom.


3. Linijska ministarstva

Upravljanje i kontrola nad budžetom, naravno, nije isklju�iva odgovornost ministarstva finansija. Linijska ministarstva su nadležna za planiranje, upravljanje i kontrolu nad svojim budžetima. Odgovorni su za definisanje i implementaciju politike vlade u sklopu svog sektora. Radi toga, ministarstva trebaju biti nadležna za razvoj sektoralne politike kao i za budžet tog sektora, ali u sklopu okvirne politike, regulative i procedura propisanih od strane vlade. Nadalje, linijska ministarstva (a ne ministarstvo finansija) imaju potrebne tehni�ke kapacitete da djelotvorno odmjere postoje�e programe i procjene nove procedure i programe.

Linijska ministarstva bi trebala biti odgovorna za donošenje odluka koje se odnose na njihov portfelj. Ovaj o�igledni princip treba naglasiti jer se ponekad krši – ili zbog prevelike intervencije od centra u vezi pitanja sektoralnih politika ili od strane ministarstva finansija po pitanju budžeta tog sektora; ili od strane ministarstva za ekonomiju prilikom odabira sektoralnih projekata koji �e biti uklju�eni u programe javnog finansiranja; i/ili radi izbjegavanja odgovornosti od strane samog linijskog ministarstva koriste�i bilo koji od gore navedenih razloga.

Djelotvornost linijskih ministarstava u koordinaciji sektoralne politike može tako�e biti ugrožena od strane internih organizacionih aranžmana sa samim linijskim ministarstvom. Uz to, naprimjer, u zemljama gdje se poduzimaju zna�ajni koraci na smanjenju budžeta ministarstva za operativne i kapitalne troškove, autonomni fond koji ima korist od namjenskih prihoda ili preduze�a koja su u državnom vlasništvu, a pod nadležnoš�u su tog sektora, može imati više ovlasti nego relevantni resorni ministar.

Linijska ministarstva su odgovorna za operativnu efikasnost u pružanju javnih usluga i moraju osmišljavati aktivnosti na njihovom unapre�enju. Skromni operativni budžeti su stvarnost u skoro svakoj zemlji. Radi toga, linijska ministarstva su ultimativno odgovorna za poboljšanje produktivnosti usluga svog sektora, smanjenje troškova roba i usluga koje nabavlja vlada i utvr�ivanje polja gdje se može uštediti, a da se pri tome ne umanji kvalitet pružanja usluga.

Ne postoji šematski plan za optimalnu organizacijsku strukturu vlade. �est uslov je da organizacioni aranžmani moraju osigurati koherentnost i usku koordinaciju izme�u razli�itih u�esnika. Australija je bila uspješna pri implementaciji super-ministarstava (“portfeljska ministarstva”), koja su bila zadužena za utvr�ivanje prioritea u svojim sektorima. Takav organizacioni aranžman omogu�io je prilago�avanje sastava programa trošenja. Stavljanje komplementarnih programa pod jedan portfelj naglašava potrebu za prilago�avanjem politike i daje prostora za finansiranje novih prioriteta kroz postignute uštede, istovremeno se pridržavju�i ukupnih ograni�enja u trošenju. Me�utim, u Kanadi, tokom osamdesetih godina, Sistem upravljanja izdacima i politikom (PEMS), koji je podrazumjevao grupisanje federalnih programa trošenja u devet do deset “portfeljskih grupa” i po kojem su uspostavljene �etiri komisije za politiku, nije postigao zadovoljavaju�e rezultate (Sims, 1996). U nekim zemljama “super-ministarstvo” može biti jednostavno kombinacija “mla�ih” ministarstava. Ipak, ovaj trend komplicira formuliranje politike jer zahtijeva uvo�enje još jednog nivoa u mašineriji vlade radi donošenja odluka.

B. Uloga zakonodavstva 1. Potreba za balansiranim ovlaštenjima

Djelotvorni budžet po�inje sa pažljivo uravnoteženom podjelom odgovornosti izme�u parlamenta i izvršne vlasti. Nadmetanje za mo� nad budžetom je �est slu�aj, ali tenzije izme�u te dvije institucije je prihvatljiva kao jedna od vitalnih kontrolnih mehanizama demokratije. Sa dobro


organiziranim ustavom i osnovnim zakonom o budžetu, ovlasti jednih su osmišljenje kako bi oja�ali ostale. Prihvatljiv demokratski kriterij je to da izabrani parlamet ima “mo� nad nov�anom kesom”; tj. da daje ovlaštenje za trošenje, za sva pozajmljivanja i za prikupljanje svih prihoda putem države. U o�iglednom paradoksu, ipak, mo� parlamenta se ispoljava davanjem jakih ovlasti izvšnoj vlasti i ministarstvu finansija. Parlament funkcioniše tako što drži izvršnu vlast odgovornom. Ali ukoliko samo vije�e ministara ne posjeduje potrebne mehanizme ili postoji nedostatak ovlaštenja za upravljanje javnim sredstvima, onda kontrola parlamenta nad izvršnom vlaš�u ima malo smisla. Otuda je paradoks. 2. Prezentacija budžeta parlamentu

Usvajanje budžeta ne bi trebalo biti samo formalna obaveza ispunjavanja odredbi ustava. Zakonodavstvo je, generalno, odgovaraju�e mjesto gdje se koncentriše ukupna finansijska odgovornosti. U suštini njegova uloga bi trebala biti odobravanje budu�ih aktivnosti, a ne formalno odobravanje odluka koje su u suštini ve� donijete. Uz to, budžet treba blagovremeno biti dostavljen zakonodavstvu, što je dva do �etiri mjeseca prije po�etka fiskalne godine, kako bi se omogu�ilo da debate o budžetu budu završene prije po�etka fiskalne godine.

Budžet se ponekad dostavlja zakonodavstvu nakon po�etka fiskalne godine, zbog izuzetnih okolnosti kao što su promjena sastava vije�a ministara, ekonomske ili finansijske krize, prirodne nepogode ili pregovori sa me�unarodnim finansijskim institucijama (IFI). Ipak, u nekim zemljama odlaganja su institucionalizirana. Na primjer u Kini, Nacionalni narodni kongres se ne sastaje kako bi odobrio budžet dok se ne završi fiskalna godina.5 Kao rezultat toga, od njega se traži odobravanje aproprijacija za budžet koji je ve� implementiran.

S obzirom da može do�i do odlaganja usvajanja budžeta, osnovni zakon o budžetu bi trebao imati odredbu koja ovlaš�uje izvršnu vlast da, pod specificiranim uslovima preuzime, stvara obaveze za trošenje prije nego se usvoji budžet. Te odredbe trebaju biti zasnovane na zakonu o budžetu iz prethodnih godina, prije nego na budžetu koji još uvijek nije razmotren. 3. Usvajanje budžeta

Fundamentalno pitanje jeste omjer mo�i parlamenta da daje amandmane na budžet. �lanovi zakonodavne vlasti imaju razli�ite preporuke u vezi sa na�inom raspodjele sredstava i predmet su razli�itih pritisaka od strane bira�a. Zbir tih razli�itih preporuka i rezultiraju�ih zahtjeva može stvoriti sistematsku tendenciju za pove�anje izdataka tokom debata o budžetu (fenomen poznat kao “kotrljanje klada”). U skladu s tim, mnoge zemlje su usvojile proceduralna pravila kako bi regulirale i limitirale rasprave o budžetu. Ta pravila pokrivaju (i) raspored glasanja o budžetu i (ii) ovlasti zakonodavstva da izmijeni budžet.

Kako bi se primijenila ex ante fiskalna disciplina, u nekoliko zemalja parlament usvaja budžet u dvije faze. Prvo se odobrava ukupna gornja granica izdataka , a aproprijacije i alokacije sredstava izme�u ministarstava se odobravaju samo u drugoj fazi. Ova procedura za cilj ima zaštitu granica ukupnih izdataka i ukupnih fiskalnih ciljeva. Neki komentatori tvrde da stvarni efekat ove procedure nije jasan jer zakonodavstvo može predvidjeti op�i uticaj budžeta na pojedine favorizirane programe prije po�etka prve faze i prije nego se u skladu s tim utvrde limiti izdataka.6 Ipak, razmatranje ukupnih izdataka i prihoda u isto vrijeme ima prednost jer se daje mogu�nost da zakonodavna vlast eksplicitno razmatra makroekonomsku i fiskalnu politiku i takav pristup bi se trebao razmotriti u tranzicijskim zemljama.


Švedska je otišla još dalje i koristi se procesom usvajanja budžeta koji se odvija u dvije faze, odozgo prema dolje (pogledati Prilog 2.2). Fiskalni ciljevi, usvojeni od strane Parlamenta u mjesecu aprilu, uspostavljaju ograni�enja unutar kojih se priprema budžet. U ve�ini tranzicijskih zemalja, prioritet treba dati ja�anju procesa pripreme budžeta kao što je to navedeno u Poglavlju 5. Ipak, treba razmisliti o dvofaznom pristupu procesu usvajanja budžeta, ili bar u prvoj fazi informirati parlament o donesenim odlukama od strane vlade.

Ovlasti zakonodavstva da izmijene nacrt budžeta variraju od zemlje do zemlje. Te razlike mogu biti klasificirane na sljede�i na�in:7

• Neograni�ene ovlasti su mogu�nost zakonodavstva da mijenjaju i prihode i izdatke u bilo

kojem smjeru bez saglasnosti izvršne vlasti. Neki predsjedni�ki sistemi su usvojili ovaj model. Ameri�ki kongres, na primjer, ima veoma velike ovlasti za davanje amandmana. �esto, u potpunosti odbacuje nacrt zakona koji je dostavljen od strane Predsjedniku i, koriste�i se svojim velikim

Prilog 2.2 PROCES USVAJANJA BUDŽETA U ŠVEDSKOJ

Klju�nom reformom, koja je implementirana u Švedskoj 1994. godine, je uvedeno

razmatranje i usvajanje budžeta od strane parlamenta po principu "odozgo prema dolje". U aprilu svake godine, prije dostavljanja budžeta, parlament daje saglasnost na ukupne izdatke vlade (kao i prihode) u formi Zakona o fiskalnoj politici. Prijedlog zakona koji dostavlja vlada mora biti u skladu sa tim ograni�enjem ukoliko vlada odvojeno ne predlaže ve�e ograni�enje. Razmatranje budžeta od strane parlamenta je potom podijeljeno na dvije razli�ite faze. Parlament odobrava nivo izdataka za svaku od 27 vrsta izdataka. Tek nakon toga parlament odobrava nivo pojedina�nih aproprijacija za svaku od tih vrsta. Rokovi za razmatranje prijedloga budžeta od strane parlamenta su sljede�i: 15 april Vlada dostavlja Parlamentu Zakon o fiskalnoj politici. Po�etak juna Parlament usvaja Zakon o fiskalnoj politici. 20 septembar Vlada dostavlja zakon o budžetu Parlamentu. Izdaci su podjeljeni na 27 vrsta ,

koji su zatim podjeljeni na 500 pojedina�nih aproprijacija. Kraj novembra Parlament jednoglasno odobrava ukupni iznos izdatka za svaku od 27 vrsta

izdataka. Kraj decembra Parlament odobrava pojedina�ne aproprijacije u sklopu jedne od 27 vrsta sa

jednim glasom za svaku vrstu izdatka 1 januar Po�etak fiskalne godine. Izvor: OECD (1998a).


istraživa�kim resursima, sastavlja dosta druga�iji budžet. Ipak, te velike ovlasti date zakonodavnoj vlasti su djelimi�no balansirane mogu�noš�u veta od strane predsjednika.

• Ograni�ene ovlasti su ovlasti za mijenjanje budžeta u okviru njegovih uspostavljenih

ograni�enja, �esto kroz definiranje maksimalnog pove�anja izdataka ili maksimalnog smanjenja prihoda. Raspon tih ograni�enih ovlasti je razli�it od zemlje do zemlje.8 U nekoliko zemalja sa Westminster tradicijom, parlament je primoran da usvoji budžet bez izmjena ili vlada mora dati ostavku. U Francuskoj, parlament nema ovlasti da predlaže izmjene koje bi pove�ale izdatke. Sa druge strane, Njema�ka dozvoljava takve izmjene, ali samo u saglasnosti sa izvršnom vlaš�u.

• Balansirane budžetske ovlasti su mogu�nost pove�anja ili smanjenja prihoda ili izdataka dokle

god postoji kontra-balansiraju�a mjera kako bi se o�uvala budžetska ravnoteža.

Ograni�avanje ovlasti zakonodavne vlasti da mjenja budžet je posebno potrebno u slu�ajevima kada debate na parlamentu vode do sistemati�nog pove�anja izdataka kao što je nedavno bio slu�aj u nekoliko tranzicijskih zemalja. Generalno, parlament koji usvaja mnogo amandmana na budžet ugrožava svoju vlastitu mogu�nost kritikovanja vije�a ministara ukoliko kasnije te promjene rezultiraju u slabljenju fiskalne discipline. Parlamentima u Centralnoj i Isto�noj Evropi se zato savjetuje da svoj pravni okvir naprave na na�in koji osigurava jasan i �vrst balans izme�u izvršne i zakonodavne vlasti. Tako�e je potrebna jaka i djelotvorna procedura pregleda izdataka i ostalih mjera kako bi vlada bila odgovorna javnosti. U tom smislu, vrhovne institucije revizije mogu pružiti korisnu podršku parlamentu (pogledati Poglavlje 14).

Pravni okvir tako�e treba propisati da aktivnosti zakonodavstva na pove�anju izdataka može biti prihva�eno samo ukoliko su sami izdaci utvr�eni u budžetu ili dodatnim propisima. Druge dvije zakonodavne prakse se razmotraju u nekim zemljama �lanicama OECD-a - uglavnom stalne ili permanentne aproprijacije i veoma detaljni programski zakoni. Druga procedura u kojem je dat odraza pokušaju odre�enih parlamenta da osiguraju uvida u svakodnevno administriranje programa, je rezultirala rigidnostima i neefikasnostima koje svaka vlada želi izbje�i. (O’Toole, 1997). 4. Uloga parlamentarnih komisija

Jake i sposobne parlamentarne komisije omogu�avaju zakonodavstvu da razviju svoju ekspertizu i dobiju ve�u ulogu u procesu usvajanja budžeta. Generalno, razli�ite komisije se bave razli�itim aspektima upravljanja javnim izdacima. Na primjer, komisije za budžet i finansije razmatraju prihode i izdatke i u ve�ini zemalja imaju bitnu koordinatorsku ulogu u obradi godišnjeg zakona o budžetu; komisije za javne ra�une osiguravaju da zakonodavstvo ima zakonski uvid i predstavlja vezu sa vrhovnim uredom za reviziju; sektoralne ili stalne komisije rade na pitanjima sektoralne politike i mogu razmatrati sektoralne budžete. Koordinacija izme�u aktivnosti tih komisija bi trebala biti djelotvorna. U zemljama gdje je uloga zakonodavne vlasti u izmjenama budžeta zna�ajna, amandmane obi�no pripremaju sektoralne komisije koje su koordinirane sa komisijama za budžet i finansije, umjesto da se amandmani predlažu od strane pojedinih poslanika tokom zasjedanja. Vremenski period odvojen za zakonodavni budžetski proces i, unutar tog procesa, razmatranje od strane komisija, mora biti dovoljno dug kako bi se osiguralo kvalitetno razmatranje budžeta. U njema�kom Bundestag-u, na primjer, usvajanje budžeta od strane zakonodavstva može trajati i do 4 mjeseca Zakonodavstvo i njihove komisije trebaju imati pristup neovisnoj ekspertizi radi odgovaraju�eg pregleda budžeta. Komisije bi tako�e trebale imati pristup svim informacijama od


ministarstva finansija i linijskih ministarstva koje su im potrebne radi razmatranja budžeta. U Njema�koj, budžetske komisije imaju kvazi-permanentnu interakciju sa odjelima vlade kroz redovne informativne sastanke koji se održavaju u odjelima i uz redovne izvještaje o troškovima. Poželjne su �este konsultacije izme�u administracije i zakonodavnih komiteta po pitanju budžetske politike i njene implementacije koje su van okruženja koje je pod pritiskom od debata i rasprava vezani za godišnje budžete. Takav pristup omogu�ava izvršnoj vlasti djelotvroan mehanizam detaljnijih konsultacija po pitanju adekvatnosti politike i ja�anje kapaciteta zakonodavstva da razmatra budžet i fiskalnu politiku vlade. 5. Usvajanje završnog ra�una U svakoj demokratskoj zemlji, krug nadležnosti za pitanje budžeta u parlamentu se zatvara sa usvajanjem završnog ra�una i izvještaja vrhovne revizije (SAI) koja u mnogim slu�ajevima izdaje formalno certificiranje tog ra�una. Bitna karakteristika SAI-a je to i da su odgovorni samo parlamentu, da su neovisni od vlade ili ostalih politi�kih faktora i da posjeduju visoke profesionalne sposobnosti. Uloga vanjske revizije i SAI-a je razmotrena u Poglavlje 14.

C. Raspodjela nadležnosti izme�u razli�itih nivoa vlasti Ova knjiga se fokusira na rashode izdatke vlade. Ipak, odre�ena klju�na pitanja koja se odnose na fiskalne odnose izme�u nacionalnog i pod-nacionalnog nivoa vlasti se moraju razmotriti. Kao što je pomenuto u Poglavlje 1, svaki entitet vlade (centralna vlada, država, op�ina itd.) mora imati svoj budžet, usvojen u skladu sa odredbama ustava ili zakona. Ipak, postoje jake veze izme�u budžeta centralne vlade i budžeta pod-nacionalnih vlada. Nadalje, izdaci, porezi i politika posu�ivanja pod-nacionalnih vlada ima bitne implikacije na ukupan fiskalni i ekonomski u�inak zemlje. Izrada i implementacija tih politika je samim tim pitanje koje je od direktne važnosti za nacionalnu vladu, a posebno ministarstvo finansija. 1. “Fiskalni federalizam”: klju�na pitanja Stepen odgovornosti i raspon ovlaštenja pod-nacionalnih vlada, dodjela izdataka i mo�i pozajmljivanja pod-nacionalnih vlada i prikupljanje i raspodjela prihoda treba biti osmišljena u skladu sa kontekstom zemlje i ovisi o mnogim politi�kim pitanjima. Sa stanovišta efikasnosti, Oates-sova “teorema decentralizacije” (pogledati Shah, 1994) navodi da: “svaka javna usluga treba biti omogu�ena od strane jurisdikcije koja ima kontrolu nad minimumom geografske teritorije koja bi povezala koristi i troškove takvih odredbi.” U skladu sa tim principom oporezivanje, potrošnja i regulatorne funkcije bi trebale biti izvršavane od strane nižih nivoa vlasti osim ukoliko postoji uvjerljiv razlog za njihovo dodjeljivanje višim nivoima vlasti. Sli�no tome, Evropska Unija je usvojila generalni princip “subsidijarnosti” kako bi se definiralala podru�ja u kojima zemlje �lanice imaju neovisno pravo da djeluju, tj. podru�ja gdje se ne primjenjuje acquis communautaire. Decentralizacija je veoma kompleksno pitanje i u generalnom smislu i u odnosu na pitanja upravljanja javnim izdacima. Generalno je poželjna sa stanovišta efikasnosti i lokalne odgovornosti. Ti kriteriji moraju biti balansirani sa ostalim elementima, kao što su prostorne karakteristike, ekonomija razmjera; ukupna fiskalna efikasnost (npr. bolje javne usluge u jednoj regiji �e ohrabriti ljude da se tamo presele �ak iako ne postoji mogu�nost zaposlenja.); regionalna jednakost; i redistributivne odgovornosti


vlade. Administrativni kapacitet pod-nacionlanih vlada i trošak administrativne usaglašenosti decentralizacije se moraju uzeti u obzir prilikom raspodjele izdataka razli�itih nivoa vlasti. Politi�ka pitanja, etni�ki ili nacionalni problemi se u ve�ini zemalja tako�e ne mogu ignorisati. Literatura o fiskalnom federalizmu razmatra ova pitanja i daje hipoteti�ke i stvarne primjere dodjele rashoda.9 Tako�e daje razli�ite i u neku ruku kontradiktorne poglede po pitanju poželjnog stepena decentralizacije. Generalno je priznata potreba za odre�enim pove�anjem fiskalne decentralizacije. Ve�ina posmatra�a, ipak, naglašavaju rizike od gubitka kontrole nad izdacima, o pove�anoj korupciji i neefikasnost raspodjele prihoda koji mogu rezultirati iz prenagljene ili prekomjerne decentralizacije, �ak i kada je takva decentralizacija opravdana na osnovu drugih razloga (pogledati Prudhomme, 1994). Aranžmani koji se odnose na poreze i prihode bi trebali biti u skladu sa dodjelom izdataka, i u obzir trebaju uzeti pitanje efikasnosti porezne uprave. Takvi aranžmani mogu uklju�ivati: (i) dodjeljivanje odre�enih poreza pod-nacionalnim vladama; (ii) sporazume o podjeli poreza; (iii) osiguravanje udjela ili udruživanje poreznih prihoda za pod-nacionalne nivoe vlasti; (iv) bezuslovne grantove ili transfere od strane centralne vlade; (v) uslovljene grantove ili transfere koji su predmet odre�enih uslova ili standarda koji se odnose na pružanje usluga i (vi) ciljani grantovi za posebne svrhe ili projekte. 2. Opšti principi Bez obzira na stepen decentralizacije koji je adekvatan za odre�enu zemlju, budžetski okvir koji upravlja odnosima izme�u centralne i lokalnih vlada treba biti jasan i efikasan. Pravni okvir bi trebao upravljati odnosima izme�u razli�itih nivoa vlasti. Ipak, nemogu�e je propisati zakon ili ugovor za svaku situaciju. Mehanizmi rješavanja konflikata su bitni kako bi osigurali glatke fiskalne odnose izme�u razli�itih nivoa vlasti. Takvi mehanizmi mogu funkcionirati kroz specijalizovana tijela. U Njema�koj, druga parlamentarna komora i predstavnici Länder-a doprinose koordinaciji me�uvladine politike. Specijalizovana vije�a za sektoralnu koordinaciju su �est slu�aj u ve�ini zemalja. Za efikasno i transparentno upravljanje:

• Svaki nivo vlasti treba imati jasno razgrani�ene nadležnosti, bez obzira koje su ovlasti dodijeljene vladi kao cjelini. Preklapanje nadležnosti se generalno treba izbje�i, a duge “liste saglasnosti" oko podijeljenih nadležnosti posebno stvaraju nejasno�e.

• Aranžmani fiskalnih podjela i dijeljenja prihoda izme�u centralne i lokalne vlasti trebaju biti

stabilni i predvidivi. S vremena na vrijeme se mogu mijenjati, ali ponavljanje pregovaranja svake godine treba izbje�i.

• Pod-nacionalne vlade trebaju imati pouzdane procjene prihoda koji su im na raspolaganju

prije nego pripreme svoje budžete. U nekim tranzicijskim zemljama, pod-nacionalne vlade moraju �ekati izradu budžeta centralne vlade prije nego što po�nu sa pripremama svog budžeta. Takav nedostatak predvidivosti negativno uti�e i na efikasnost i na finansijsku kontrolu na lokalnom nivou. Bez indikacije nivoa sredstava koji �e im biti dodijeljeni, pod-nacionalne vlade ne mogu uskladiti svoje izdatke kako bi ispoštovali predvi�ena fiskalna ograni�enja. U skladu sa tim, plan prihoda treba dostaviti pod-nacionalnim vladama �im se o tome donese odluka, a procjene grantova za lokalne vlade treba pripremiti po�etkom budžetskog procesa.

• Potreban je podstrek za poboljšanje efikasnosti pružanja usluga na pod-nacionalnom nivou. �esto centralna vlada silazno prilago�ava svoje transfere za pod-nacionalne nivoe vlasti kada


oni postanu ekonomi�niji pri trošenju javnih sredstava ili kada poboljšaju vlastito prikupljanje poreza. To može dovesti do negativnih reakcija na lokalnom nivou. Treba razmisliti o opciji kojom se omogu�ava da pod-nacionalne vlade imaju udio u svakoj uštedi koju postignu putem poboljšanja svoje efikasnosti.

• Bilo bi dobro posti�i dogovor o višegodišnjim “ugovorima” izme�u centralne vlade i pod-

nacionalnih vlada koji bi regulirali aranžmane koji se odnose i na prihode i na dodjelu izdataka (podjela poreza, grantova itd.). Ti ugovori mogu, ukoliko je potrebno, uklju�ivati minimum standarda za usluge koje pružaju pod-nacionalne vlade. Oni mogu definirati odnos na transparentan na�in i uspostaviti procedure za pra�enje i kontrolu.

• Državni zakon treba propisati ra�unovodstvene standarde i budžetska pravila koja se odnose

na pod-nacionalni dio vlasti. Za kontrolu izdataka i stratešku raspodjelu resursa:

• Fiskalni ciljevi bi trebali pokrivati opšti vladin sektor (pogledati Poglavlje 5).

• Raspodjela prihoda treba u potpunosti biti konzistentna sa raspodjelom izdataka. Dovoljni resursi trebaju biti dodijeljeni pod-nacionalnim vladama kako bi se osiguralo ispunjenje njihovih dužnosti. Kada se pod-nacionalnom nivou dodijele nove dužnosti ili obaveze, onda im trebaju biti dodijeljena i odgovaraju�a sredstva. Sa druge strane, ukoliko im se oduzmu neke ovlasti ili obaveze, u skladu s tim potrebno je smanjiti transfer.

• “Prenošenje” fiskalnog deficita ne smije biti dozvoljeno (definisanje fiskalnih ciljeva

centralne vlade bi to trebalo sprije�iti). Prilikom uravnoteživanja svog budžeta, centralna vlada treba izbje�i prebacivanje svojih finansijskih problema na pod-nacionalni nivo kroz smanjenja me�uvladinih transfera ili pove�anja dodjele izdataka bez kompenzacijskih mjera. Da bi to uradili ne bi trebali, tako�e, promijeniti ukupne zahtjeve centralne vlade koji se odnose na pozajmljivanje ili stvarati obaveze.

• Potrebni su posebni mehanizmi kako bi se nadgledalo posu�ivanje od strane pod-nacionalnih

vlada (pogledati Pododjeljak 3 ispod).

• U slu�aju kada pod-nacionalni budžet prevazilazi ili akumulira neizmirene dospjele obaveze, zakon bi trebao propisivati sankcije ili hitne mjere. Na primjer, pod-nacionalne vlasti mogu biti primorane da smanje izdatke ili pove�aju poreze, ili lokalni budžeti mogu biti pod nadležnostima centralne vlade u ograni�enom vremenskom periodu dok se situacija ne stabilizira.

• Dobro izvještavanje i ra�unovodstveni sistem od klju�ne je važnosti. Finansijske operacije

pod-nacionalnih vlada moraju biti konsolidirane sa operacijama centralne vlade. Sistem izvršenja budžeta, interne kontrole i interne revizije pod-nacionalnih vlada treba biti sli�an procedurama koje se primjenjuju za centralnu vladu. U idealnim uslovima takve propise bi donosilo ministarstvo finansija.

• Radi analize politike (kao i uspostave fiskalnih ciljeva na generalnom nivou vlasti), bitno je

konsolidirati izdatke na razli�itim nivoima vlasti. U ve�ini zemalja bilo bi teško saznati samo na osnovu ra�una centralne vlade, koliko se troši na klju�ne sektore, kao što je obrazovanje i zdravstvo. Zato bi pod-nacionalne vlade i centralna vlada trebali imati zajedni�ku funkcionalnu i ekonomsku klasifikaciju izdataka koja �e biti bazirana na me�unarodnim standardima (pogledati Poglavlje 4).


3. Kontrola zajmova poddržavnih vlada10

Kao što je objašnjeno u Poglavlju 5, fiskalni ciljevi, kao što su cjelokupni suficit ili deficit i uslovi za neto pozajmljivanje, trebaju biti uspostavljeni za generalnu vladu. Centralna vlada može kontrolisati taj deficit pripremom budžeta i nakon toga direktno putem ustanovljenih procedura za kontrolu izvršenja budžeta. Pošto pod-nacionalne vlade imaju svoje budžete, generalno su centralnoj vladi potrebni posebni instrumenti za kontrolu nastalih deficita koje stvaraju pod-nacionalne vlade. Ovisno od stepena decentralizacije, ovi instrumenti �ine mehanizme za dodjelu grantova, fiskalni ciljevi odre�eni zakonom i direktna kontrola nad zajmovima. Kontrola zajmova je najefikasniji instrument koji osigurava da takve neto pozajmice, i samim tim i gotovinski deficit, bude u skladu sa fiskalnim ciljevima. Mnoge zemlje Evropske Unije su prihvatile ”zlatno pravilo”, koje ograni�ava zajmove koji se daju pod-nacionalnim vladama u svrhu investiranja (npr. Njema�ka). Osim toga, nekoliko zemalja Evropske Unije su osim “zlatnog pravila” uvele dodatne kontrole zajmova (npr. Velika Britanija). Neke zemlje odobravaju kratkoro�nu posudbu u svrhu likvidnosti, ali generalno zagovaraju da takvi zajmovi budu otpla�eni do kraja svake fiskalne godine. U tranzicijskim ekonomijama nivo razvijenosti finansijskih tržišta i nedostaci u sistemu javnog informisanja ne omogu�avaju centralnoj vladi da se pouzda samo na tržišnu disciplinu kako bi kontrolisala politiku zajmova lokalnih vlada. Zlatno pravilo za budžete pod-nacionalnih vlada generalno je poželjno, ali su dodatne kontrole i/ili pravila tako�e potrebna za usaglašavanje sa fiskalnim ciljevima. Direktne kontrole nad zajmovima mogu biti u razli�itim oblicima, kao što su ograni�enja godišnjih zajmova, ex ante ovlaštivanje individualnih zajmova ili centralizacija zajmova svih lokalnih vlada putem ministarstva finansija i/ili centralne banke. Dva elementa moraju se uzeti u obzir prilikom propisivanja procedura kontrole zajmova pod-nacionalnih vlada. Prvo, cilj pove�anje decenralizacije i smanjenja birokratskih procedura sugerira razvijanje sistema, barem za doma�e zajmove, koji je zasnovan na pravilima primjenjivim na nivou pod-nacionalne organizacije, a ne na ex ante kontrolu pojedina�nih aktivnosti kroz agencije centralne vlade. Drugo, pravila moraju biti adekvatna kako bi se sprije�ilo njihovo neprimjenjivanje, kao sto su, na primjer, pogrešna klasifikacija troškova ili odre�ivanje ad hoc sredstava za pozajmljivanje11. Na primjer, ta pravila mogu biti zasnovana na proporciji teku�ih i planiranih visina zaduženja naspram prihoda. Neke zemlje utvr�uju detaljan kvalifikacijski kriterij koji odre�uje kojim je lokalnim vladama dozvoljeno pozajmljivanje12. Ovi kriteriji su bazirani na stabilnosti politike pod-nacionalne vlade, administrativnim procedurama i prirodi projekata koji mogu biti finansirani iz zajmova. U vezi sa vanjskim pozajmljivanjem, potrebna je centralna koordinacija politike vanjskog zaduživanja. Njihov uticaj na bilans pla�anja se moraju uzeti u obzir. Pristupi na strana tržišta kapitala i pregovaranja s me�unarodnim finansijskim institucijama trebaju biti koordinirana. Osim toga, strani zajmodavci, kada daju zajam pod-nacionalnim vladama, generalno zahtijevaju eksplicitnu ili implicitnu garanciju od strane centralne vlade. Dakle, u najmanju ruku, pozajmljivanje od strane pod-nacionalnih vlada nastalo u inostranstvu, mora biti u skladu sa uslovima postavljenim od strane centralne vlasti.

D. Zakonski okvir 1. Komponente zakonskih okvira Zakonski okvir za javno planiranje budžeta sadržan je u nekoliko nivoa: ustav, osnovni zakon o budžetu (ili zakon o upravljanuju budžetom) i srodni zakoni (ra�unovodstveni, upravljanje državnim


dugom, trezorsko poslovanje, finansijska kontrola, vanjska revizija, finansije lokalnih vlada), godišnji zakon o budžetu i dopunskim budžetima i finansijski propisi i uputstva. Ustav djeluje u potpunosti sa najrasprostranjenijim principima zaštite javnih finansija, koji obuhvataju, na primjer (i) zahtjev da sva javna sredstva moraju biti upla�ena na odre�enim ra�unima, i da se ta sredstva mogu utrošiti samo pod nadzorom zakonodavstva, (ii) finansijski odnosi izme�u nacionalinh i pod-nacionalnih vlada i (iii) raspored snaga prilikom planiranja budžeta izme�u izvršnog i zakodavnog tijela. Kada nisu propisani ustavom, ovi klju�ni principi bi trebali biti regulisani osnovnim zakonom o budžetu. Osnovni zakon o budžetu13

(OBL) obezbje�uje neophodnu zakonsku osnovu za sve klju�ne uloge i odnose, koji su prethodno opisani u ovom poglavlju, i obavezuju�e principe budžetskog poslovanja i revizije. U nekim zemljama (npr. SAD) fiskalno upravljanje je propisano sa nekoliko zakona koji pokrivaju specifi�na podru�ja, a ne samo jednim osnovnim zakonom o budžetu. Velika Britanija i druge zemlje sa sli�nim zakonima, imaju brojne finansijske propise i ra�unovodstvena uputstava, ali nemaju osnovni zakon o budžetu. Najviše se oslanjaju na uspostavljenu administrativnu praksu i procedure parlamenta kao osnov budžetskih pravila. Za razliku od toga, zemlje sa gra�anskim pravom kao što su Francuska, Njema�ka i Italija su izrazito kodificirali svoje zakonske okvire i svoje osnovne zakone o budžetu. Zemlje u tranziciji ne mogu se pouzdati u svoje prethodne administrativne i zakonodavne prakse i moraju uspostaviti obavezuju�e principe u fiskalnom poslovanju. Radi toga one bi trebale da prihvate ovaj pristup i svoje fisklano upravljanje uobli�iti u skladu sa osnovnim zakonom o budžetu koji ispunjava standarde najbolje prakse. Zemljama u tranziciji može biti korisna upotreba osnovnog zakona o budžetu kako bi se nosile sa specifi�nim nedostacima budžetskog poslovanja i kontrole. Na primjer, u odnosu sa centralnom vladom, pažnju treba obratiti na: (i) poredak posebnih snaga i prerogativa dodjeljenih ministarstvu finansija, koja su �esto nedovoljno definirana (ii) podjela uloge izme�u izvršnih i zakonodavnih tijela (iii) procedure koje se ti�u implementacije zakona o godišnjem budžetu. U odnosu na pod-nacionalne vlade, bolje je propisati odvojenim propisima finasijsko poslovanje lokalnih vlada koje se odnosi se na raspodjelu ovlaštenja nad porezima i raspodjeli izdataka. Odredbe osnovnog zakona o budžetu mogu se fokusirati na kontrolu zahtijeva za pozajmljivanje i izvještavanje. U nekim zemljama bivšeg Sovjetskog Saveza, osnovni zakon o budžetu obuhvata detaljne odredbe pripreme budžeta regija i njihovo ujedinjenje u državni budžet. U praksi, ipak, ovi nivoi vlasti su dekoncentrirane jedinice, prije nego lokalne samoupravne vlade. U zavisnosti od zakonskih tradicija, zakoni o osnovnom budžetu u nekim zemljama su manje detaljni, ali su zato sekundarni propisi i administrativne politike detaljnije. Drugi rade obratno. Generalno, bolje je ograni�iti osnovni zakon o budžetu na klju�ne odredbe od trajne važnosti i definisati druge podzakonske akte i instrukcije, koji se mogu lakše dopuniti kada se okolnosti izmjene. Glavne odredbe obuhva�ene budžetskim propisima su dolje prikazane, ali osnovni zakon o budžetu i podzakonski akti i detaljnost osnovnog zakona o budžetu moraju biti u skladu sa specifi�nim državnim praksama. 2. Glavne odredbe budžetskih propisa14 Prikaz 2.1 rezimira glavne elemente osnovnog zakona o budžetu. Karakterisitke tog zakona mogu biti podjeljene na tri opšte oblasti: glavni principi, pitanja u vezi sa formulisanjem budžeta i pitanja u vezi sa izvršenjem budžeta i revizije. Da bi se osiguralo uzajamno razumijevanje budžetskih principa, osnovni zakon o budžetu trebalo bi da obuhvatiti podru�je koje definiše pojmove i koncepte koji se koriste.


Prikaz 2.1 GLAVNI ELEMENTI OSNOVNOG ZAKONA O BUDŽETU

a. Osnovni principi Principi integralnosti i univerzalnosti budžeta bi trebali biti jasno odre�eni osnovnim zakonom o bužetu. Principi integralnosti zahtijevaju da se prihodi i izdaci iskažu u jednom dokumentu, dok princip univerzalnosti zahtjeva da svi prihodi i izdaci budu predstavljeni u tom dokumentu. Oba principa su važna za strateško raspore�ivanje resursa i za fiskalnu disciplinu. Osnovni zakon o budžetu tako�e treba da:

• Dadne ovlasti za otvaranje ra�una vlade na koji sav državni novac mora biti položen i sa kojeg se stvaraju svi izdaci samo na osnovu aproprijacije parlamenta. Svi državni prilivi se trebaju usmjeriti na jedinstveni ra�un ili na ra�une koji su stavljeni pod jedinstvenom nadležnoš�u (ministarstvo finansija/trezor). Upravljanje nekim ra�unima/pod-ra�unima može biti delegirano na linijska ministarstva od strane gore navedenih ovlaštenih tijela, ali u skladu sa striktnim uslovima koji �e biti scpecificirani u posebnim finansijskim propisima. Konsolidirani finansijski izvještaji se moraju redovno pripremati.

Opšti principi

• Principi dobre pripreme budžeta - fiskalna disciplina, alokacijska efikasnost i troškovna efikasnost

• Koncepti i definicije • Obim budžeta – sveobuhvatnost • Ra�unovodstvo i pitanja klasifikacije • Aproprijacije i gotovinska ograni�enja • Uloge i odgovornost budžetskih institucija • Veza sa drugim zakonima iz sfere javnih finansija • Ovlaštenja ministarstva finansija za regulisanje budžetskog

sistema

Izvršenje budžeta i Revizija

• Trezor/funkcija gotovinskog poslovanja • Gotovinska ograni�enja tokom godine • Interna kontrola i interna revizija • Kazne i procedure za nepridržavanje • Analize fiskalnog uticaja • Godišnji izvještaj o izvršenju budžeta • Procedure vanjske revizije • Rukovo�enje vladinim zaduženjima, finansijskim

rizicima i potencijlanim obavezama • Fiskalna pravila za EBF i pod-nacionalne vlade

Formulisanje budžeta

• Budžetski vremeski raspored • Višegodišnji okvir • Uspostavljanje inicijalnih budžetskih ograni�enja

u prolje�e • Budžetske obavijesti (ili akt o pripremi budžeta) • Integrisana procedura za teku�e i kapitalne

rashode • Analiza budžetskih zahtjeva • Priprema nacrta zakona o budžetu • Dostavljanje nacrta Parlamentu • Sadržaj budžetskih dokumenata • Pravila za dopunske budžete


• Ograni stvaranje specijalnih ili izvanbudžetskih fondova samo na izuzetne slu�ajeve, koji �e

biti propisni posebnim statutom, i osigurati da su izdaci i prihodi tih fondova uklju�eni u budžet i prikazani u skladu sa standardnom klasifikacijom zajedno sa relevantnim finansijskim izvještajima.

b. Klasifikacija budžeta i definisanje budžetskog deficita/suficita Osnovni zakon o budžetu treba odrediti da klasifikacija prihoda, izdataka i transakcija finansiranja, kao i na�in vo�enja ra�unovodstva bude reguliran propisima koji su pod nadležnoš�u ministarstva finansija (vidjeti tako�e stavku k). Za utvr�ivanje svoje uloge u makroekonomskom poslovanju, budžet mora dati jasnu sliku fiskalne situacije, baziranu na jasnim analiti�kim definicijama. U te svrhe, osnovni zakon o budžetu tako�e treba da obuhvati sljede�e:

• Definicije glavnih elemenata primitaka i izdataka koji moraju biti sadržani u procjenama (na primjer, prihod od poreza mora biti odvojen od neporeskih prihoda, i otplata glavnice duga odvojena od pla�anja kamata).

• Definicije deficita/suficita. U zemljama sa ambicijom uklju�enja u Evropsku Uniju, deficit bi

trebao biti odre�en u skladu sa EU standardima (ESA 95). Ali zbog �injenice da su zajmovi dodijeljeni od strane vlade “ispod-linijske stavke” kada se obra�unava deficit, ne zna�i da ne�e biti predmetom aproprijacija.

• Odredbe koje predvi�aju da granica deficita treba biti eksplicitno obuhva�ena u godišnjem

zakonu o budžetu (ili zakonom o aproprijaciji). c. Ovlaštenja ministarstva finansija nad upravljanjem budžetom Kao što je ranije objašnjeno, ministarstvo finansija mora biti dovoljno ovlašteno i mora imati sposobno osoblje kako bi se njegova funkcija provela. Stoga, finansijski propisi moraju propisati sljede�e odgovornosti ministra finansija:

• Nadziranje pripreme godišnjeg budžeta, nadziranje svih vladinih bankovnih ra�una, primitke i isplate sredstava, svu imovinu i obaveze centralne vlade i potpisivanje svih vladinih zajmova i pozajmica.

• Osiguravanje da su izdaci i na�in upotrebe kredita kontrolisani unutrar ograni�enja propisanih

godišnjem zakonom o budžetu.

• Pregledavanje svih prijedloga trošenja ili finansiranja i pravljenje preporuke o ovim pitanjima prije odobrenja od strane zakonodavnih tijela.

• (Uz odobrenje vije�a ministara), privremeno obustavljanje aproprijacija ukoliko iznos

prikupljenih prihoda nije dovoljan za pokrivanje izdataka.

• Zahtijevanje izvještaja za sve državne ra�une (�ak i ako su formirani izvan budžetskog okvira).

d. Aproprijacije Osnovni zakon o budžetu i druge finansijske odredbe moraju propisati na�in za odobravanje korištenja državnog novca. On bi trebao uklju�iti odredbe za sljede�a podru�ja:


• Stepen slobode izvršnih tijela da vrše preraspodjelu sredstava izme�u budžetskih stavki, ili pravila za transfere izme�u aproprijacija. Kao što je ranije pomenuto, granica izme�u sfere odgovornosti izvršnih i zakonodavnih tijela je definisana zakonom o aproprijacijama koji je zaseban od budžeta ili putem pravila koja definišu stepen slobode izvršnih tijela za vršenje preraspodjele sredstava izme�u stavki ili oboje. Osnovni zakon o budžetu može dati odre�eni stepen fleksibilnosti izvršnim tijelima za transfere izme�u razdjela ili glava, ali ova fleksibilnost se treba definisati na odgovaraju�i na�in u svrhu sprje�avanja izmjena utvr�enih ciljeva politike (tokom faze izvršenja budžeta), koji su jasno navedeni u budžetu. Nivo fleksibilnosti �e u velikoj mjeri zavisiti od stepena agregacije aproprijacija.

• Aproprijacije su ograni�enja u trošenju postavljeni samo u svrhu odre�enu u godišnjem

zakonu o budžetu. Ipak, posebne odredbe se mogu ustanoviti za neke obavezne izdatke, kao što je servisiranje duga ili za poduzetni�ka sredstva vezana za prodaju roba i usluga.

• Vremensko ograni�enje ovlaštenja za trošnje generalno mora iste�i krajem fiskalne godine. U

zemljama sa dobrom fiskalnom disciplinom, prenos kapitalnih troškova i malog udjela teku�ih izdataka se mogu uzeti u obzir. Ovo unapre�uje efikasnu raspodjelu sredstava. U nekim slu�ajevima, finansijski propisi moraju navesti pravila koja odobravaju prenos, koji treba na prethodno odobrenje biti dostavljeno ministarstvu finansija (vidi Poglavlje 7).

• Rezerve za nepredvi�ene izdatke, sadržane u budžetu mogu pokriti urgentne izdatke,

nepredvi�ene izdatke ili porast u pravima. Rezerve trebaju biti korištene pod ograni�enim uslovima i o njihovoj upotrebi u cjelosti izvjestiti parlament. Njihovi iznosi trebaju biti ograni�eni na mali procenat ukupne potrošnje. Sredstva bi trebala biti utrošena (ili preba�ena na drugu aproprijaciju) uz odobrenje ministarstva finansija.

• Posebne odredbe za planiranje budžeta i pregledanje tajnih državnih aktivnosti.

• Posebne odredbe za nastavak redovnih aktivnosti vlade ukoliko godišnji zakon o budžetu nije

odobren od strane parlamenta prije po�etka fiskalne godine (na primjer, jedna dvanaestina prethodnih godišnjih aproprijacija po mjesecu).

• Odredbe za upravljanje budu�im obavezama preko “ovlaštenje za stvaranje budu�ih obaveza”,

ako su takva ovlaštenja sadržana u budžetu. e. Prihodi

Vladino zakonsko pravo da prikupi prihode (poreze, kazne, razli�ite naknada, itd.) treba biti propisano zakonom. U ve�ini zemalja ova prava su data godišnjim zakonom o budžetu. Osnovni zakon o budžetu treba sadržavati odredbu kojom osigurava da od takve obaveze vlade ne treba odustati bez iskazane ili delegirane ovlasti ministra finansija. Ministarstvo finansija bi trebalo parlamentu izvještavati o poreskim izdacima i takvi izdaci bi trebali biti predmetom revizije. f. Prezentiranje budžeta parlamentu i procedure odobrenja Osnovni zakon o budžetu i drugi finansijski propisi trebaju naglasiti sljede�e:

• Vrijeme do kada izvršna vlast budžetske procjene mora prezentirati parlamentu. • Vrijeme do kada parlament mora odobriti budžet.

• Osnovni zahtjevi koji se ti�u oblika i sadržaja budžeta


• Zahtjevi za specificiranjem fiskalnih ciljeva (npr. deficit i proporcije duga) za budžetsku godinu.

• Zahtjev za dostavljanje srednjoro�ne makroekonomske strategije vlade i njenih ciljeva

ekonomske politike uz budžet. Takvi dokumeti iskazuju politi�ke obaveze vlade, ali nemaju obavezni zakonski status. Zbog poteško�a predlaganja realnog i održivog cilja, zakonska uspostava ograni�enja za srednjoro�ni budžetski deficit �e predstavljati poteško�u za ve�inu zemaljha. (pogledati Allan , 1994).

• Odredbe za regulisanje parlamentarnih debata i ovlasti parlamenta da mijenja budžet.

• Odredbe koje propisuju da zakonodavne i izvršne odluke koje uve�avaju izdatke mogu stupiti

na snagu jedino ako su ti izdaci odobreni budžetom ili njegovim dodatnim aktima.

• Odredbe koje se ti�u dostavljanja dopunskih budžeta. Kao što je razmotreno u Poglavlju 6, broj budžetskih izmjena tokom fiskalne godine treba biti veoma ograni�en. Ukoliko je vlada u posebnim okolnostima primorana mijenjati budžet, revidirani budžet treba biti dostavljen parlamentu na odobrenje u odre�enom vremenskom periodu.

g. Priprema budžeta Kao što je ranije navedeno, ministarstvo finansija treba biti ovlašteno da koordinira procesom pripreme budžeta. Formulisanje budžetskih zahtjeva od strane korisnika budžeta, treba biti zasnovano na prioritetima vladine politike i njenim fiskalnim ciljevima, kao i na detaljnim pretpostavkama i instrukcijama koje propisuje ministarstvo finansija svakog prolje�a u formi "budžetskog cirkulara". Osnovni zakon o budžetu bi trebao obavezivati linijska ministarstva da se pridržavaju direktiva i instrukcija datih od strane ministarstva finansija u budžetskim cirkularima. Ministarstvo finansija treba biti ovlašteno za uspostavljanje smjernice za evaluacije investicijskih programa u sklopu ukupnih budžetskih prioriteta. Transferi sa vladinog budžeta prema javnim preduze�ima trebaju biti u skladu sa posebnim instrukcijama. Finansijsko zakonodavstvo tako�e treba postaviti rokove za prezentiranje budžeta parlamentu (tako�e vidjeti stavak . gore). h. Izvšenje budžeta U vezi sa izvršenjem budžeta, osnovni zakon o budžetu treba uklju�iti sljede�e odredbe (od kojih �e neke ovlastiti ministra - ili ministarstvo - finansija za izdavanje detaljnih propisa koji se odnose na finansijsko upravljanje javnim sredstvima):

• Odredba po kojoj nijedan trošak ne može biti ostvaren od strane bilo kojeg ministarstva izuzev pod ovlaštenjem datim od strane ministra finansija (na primjer, razdjeljivanje aproprijacija, planovi budžetske implementacije, dotacije itd.)

• Zahtjevi za implementiranje budžeta i postavljanje gotovinskih ograni�enja tokom godine.

• Odredbe po kojem se ovlaš�uje ministarstvo finansija da izdaje propise koji regulišu transfere

izme�u budžetskih stavki u okviru istih aproprijacija ili glava i shodnih ovlaštenja linijskih ministarstava i ministarstva finansija za njihovo odobravanje.

• Odredba po kojoj ministar finansija, putem vije�a ministara, izvještava parlament o svim

bitnim promjenama koje su nastale u budžetu ili kada je izvjesno da �e se prekora�iti utvr�eni deficit do kojeg �e vjerovatno do�i usljed postoje�ih politi�kih i ekonomskih uslova.


• Odredbe po kojima izvještaji za pra�enje izdataka, prihoda, državnog duga i lokalnih budžeta moraju biti izdati jednom u mjesecu i pripremljeni u skladu sa instrukcijama utvr�enim od strane ministarstva finansija.

• Odredbe prema kojima ministar finansija treba parlamentu dostaviti polugodišnji izvještaj o

progresu u izvršenju budžeta.

• Procedure sekvestriranja (vidjeti stavak c gore).

• Odredbe koje definišu odgovornost trezora za finansijsko izvršenje budžeta.

• Odredbe koje definišu odgovornost za internu kontrolu, uglavnom kako bi se osiguralo poštivanje budžetskih propisa i zakona o nabavkama, te izbjeglo nenamjensko trošenje sredstava i loše upravljanje imovinom.

• Odredbe za internu reviziju.

i. Zajmovi vlade i izdavanje garancija U pogledu zajmova vlade i izdavanja garancija, OBL treba obuhvatiti sljede�e odredbe:

• Samo ministar finansija je ovlašten da pozajmljuje i dodijeli garanciju. Drugi ministri nisu ovlašteni da ugovaraju pozajmice bez ovlaštenja od strane ministra finansija.

• Pozajmice mogu biti ugovorene za iznos koji ne prelazi visinu finansijskih ograni�enja

odre�enih godišnjim zakonom o budžetu.

• Vlada, putem ministra finansija, može izdati garanciju za dug stvoren od strane privatnih ili državnih lica pod odre�enim uslovima, na primjer: (i) garancije ili godišnja ograni�enja za garancije moraju biti odobrena od strane parlamenta, (ii) sve garancije se dostavljaju parlamentu i objavljuju u službenom listu; (iii) mogu�a zaduženja koja nisu prispjela tokom finansijske godine se prikazuju kao dodatak godišnjim procjenama i odredba za nastanak potencijalne obaveze se uklju�uje u procjene kako bi se pokrili mogu�i gubici; (iv) ministarstvo finansija vodi registar svih potencijalnih obaveza vlade.

• Vlada nema obavezu da snosi troškove dugova njenih autonomnih entiteta, osim u

slu�ajevima nekih pozajmica za koje je garantirala ili iznosa za koje je zakonski odgovorna da doprinese.

• Stroga pravila kontrole zajmova pod-nacionalnih vlada.

j. Bankarstvo i finansijska imovina Ministar finansija bi trebao biti odgovoran za otvaranje, zatvaranje i direktno rasplaganje ili nadziranje svih bankovnih ra�una centralne vlade. k. Finansijsko izvještavanje i revizija ra�una Ministar finansija treba pripremiti odgovaraju�i izvještaj i priložiti finansijske dokumente koje �e dostaviti vanjskom revizoru, obi�no vrhovnoj instituciji za reviziju. Sljede�e odredbe trebaju biti sadržane u OBL:


• Od ministarstva finansija se traži priprema konsolidovanog izvještaja koji navodi finansijsko stanje generalne vlade i izvještaja o sredstvima svake od centralnih vlada za tu finansijsku godinu. Pripremljeni izvještaj treba, minimalno, da sadrži: (i) finansijsko stanja na po�etku i na kraju godine; (ii) prihode i izdatke (u usporedbi sa aproprijacijama); (iii) godišnji zajmovi i ukupni zajmovi; (iv) nepredvi�ene obaveze na kraju godine; (v) hitne procedure nastale tokom godine; (vi) usporedni klju�ni pokazatelji za prethodnu finansijsku godinu;

• Vrhovna institucija za reviziju je nezavisna od izvršne vlasti i odgovorna za reviziju cjelokupnih javnih sredstava, imovine, ra�una i drugih finansijskih podataka.

• Trezor je zadužen da proslijedi godišnji finansijski izvještaj vrhovnoj revizorskoj instituciji

(ne duže od dva mjeseca nakon završetka finansijske godine)

• Vrhovna institucija za reviziju je obavezna da izda revizorsko mišljenje o vladinim finansijskim izvještajima do odre�enog roka.

• Ministar finansija mora parlamentu priložiti godišnji finansijski izvještaj zajedno sa

revizorskim izvještajem.

• Oblik ra�unovodstva je propisan regulativom koja je u nadležnosti ministarstva finansija. Vrhovna institucija za reviziju, u konsultaciji sa ministarstvom finansija, treba uvesti priznate ra�unovodstvene prakse za pripremu vladinih finansijskih izvještaja.

• Ministarstvo finansija utvr�uje obavezu godišnjeg finansijskog izvještavanja za ministarstva i

drugih vladinih agencija koje su korisnici budžeta. l. Odgovornost i sankcije Osnovni zakon o budžetu treba sadržavati opšti dio koji govori o odgovornosti i sankcijama koje obavezuje poštivanje njegovih odredbi i odredbi godišnjeg zakona o budžetu. Ovo poglavlje bi trebalo jasno definisati odgovornosti linijskih ministarstava i ministarstva finansija koje se odnosi na osiguranje sprovedbe zakona. Propisi trebaju nametnuti obavezu zvani�nim vlastima da izvještavaju o sumnjivom kriminalnom ponašanju i uspostaviti skup stepenovanih administrativnih sankcija za kršenje budžetske regulative. Iz prakti�nih razloga, sistem sankcija mora biti uskla�en sa nivoom prekršaja. U nekim tranzicijskim zemljama, sistem sankcija pokriva samo "krivi�ne radnje", s toga ih je teško primjeniti u slu�ajevima manje ozbiljnih prekršaja.

m. Pod-nacionalni nivoi vlade Detaljne odredbe koje se ti�u budžetskog procesa i procedura finansijskog poslovanja na razli�itim nivoima pod-nacionalne vlade i �esto kompleksnim fiskalnim odnosima izme�u centralnih i pod-nacionalnih nivoa, trebaju biti definisani zasebnim propisima. Osim toga, osnovni zakon o budžetu treba obuhvatiti sljede�e odredbe o:

• Osnovnim principima finansijskog poslovanja, kontrole i vanjske revizije kao i raspodjeli prihoda, ukoliko postoje.

• Restrikcije na pozajmljivanje.


• Budžetske ra�unovodstvene metodologije i klasifikacije kako bi bile koherente i iste za sve nivoe vlade.

n. Definicija vladinih tijela Budžetska regulativa treba definisati razliku izme�u onih tijela koja sprovode funkcije centralne vlade (agencije centralne vlade) i onih koji neovisno funkcionišu (tijela javnog sektora). Ona bi trebala definirati razli�ite grupe budžetskih institucija, agencija i preduze�a, ovlaštenja za uspostavljanje i raspuštanje takvih tijela i pravila za finansijsko poslovanje i kontrolu tijela iz svake gore navedene grupe. o. Pitanja koja se odnose na budžet Evropske Unije U zemljama kandidatima za �lanstvo, neophodno je uspostavljanje zakonske osnove za upravljanje i kontrolu finansijskih tokova od i prema budžetu EU, za funkcionisanje Nacionalnog Fonda i raspodjele odgovornosti na osnovu Sporazuma o razumijevanju izme�u zainteresiranih zemalja i Evropske Komisije. Zakonski okvir treba propisati da svi izdaci iz Nacionalnog Fonda budu uklju�eni u budžet u skladu sa standardnom klasifikacijom i da su predmet sli�nog nadzora i kontrole kao i drugi izdaci. U svim zemljama �lanicama Evropske Unije, EU budžetski tokovi su na taj na�in u potpunosti integrisani sa nacionalnim budžetom.


INDEKS

1. Uglavnom izvedeno iz " O’Toole (1997). Izraz "ministarstvo finansija", kao što je korišten u ovom Poglavlju može se odnositi tako�e na prava i ovlaštenja ministarstva finansija u okviru izvršnih tijela vlade i u odnosu sa parlamentom. Takva prava su ste�ena u okviru i formalnih pravila i procedura i u sklopu neformalnih normi ponašanja i kulturnih tradicija koja se mogu razlikovati od zemlje do zemalje. Neke tradicije i zakonski sistemi prenose svoja ovlaštenja li�no ministru finansija; u drugim zemljama samo ministarstvo ima odre�ena prava i ovlasti.

2. Ovisno od zemlje, "centralna vlada" se sastoji od kabineta predsjednika i ureda vije�a ministara ili ureda

premijera vlade.

3. U ovoj knjizi, termin "vije�e ministara" se odnosi na grupu ministara koju predvodi premijer, a koja se redovno sastaje s ciljem raspravljanja o politici vlade. Sli�ni termini uklju�uju "kabinet", "kabinet ministara" i "vlada".

4. U Francuskoj, na primjer ova funkcija je sistemati�no primjenjena od strane Generalnog sekretarijata

vlade, u Velikoj Britaniji - od strane Kabineta.

5. Ahmad, Kennedy i Klering (1995).

6. Pogledati –Alesina i Perotti (1996)

7. Izvedeno iz Krafchik i Wehner (1998).

8. Pogledati Von Hagen i Harden (1996); Von Hagen (1992); Milesi-Ferretti (1996).

9. Pogledati, na primjer, Shah (1994) i Ter-Minassian (1997).

10. Pogledati Ter-Minassian (1997).

11. U Kini, lokalnim vladama zakonom nije dozvoljeno stvaranje deficita ili pozajmljiavnje od lokalnih predstavništava Narodne Banke Kine. Stoga, lokalne vlade indirektno posu�uju uglavnom osnivaju�i finansijske kompanije koje uzimaju zajmove kako bi na taj na�in pokrile izdatke lokalnih vlada. Pogledati Ahmad in Ter-Minassian (1997).

12. Na primjer Koreja, pogledati Chu i Norregaard in Ter-Minassian (1997).

13. U nekim zemljama (npr. Francuska) osnovni zakon o budžetu ima poseban ustavni status, u drugim zemljama njegov status je ekvivalentan sa drugim zakonima

14. Pogledaj Allan (1994).

POGLAVLJE 3

EVROPSKI BUDŽET I UTICAJ PRISTUPA EVROPSKOJ UNIJI

Za zemlje Centralne i Isto�ne Evrope, �lanstvo u Evropskoj Uniji �e stvoriti mnoge posljedice u podru�ju implementacije budžetske politike i upravljanja javnim finasijama – posljedice za koje se državne uprave trebaju pripremiti. Ovo Poglavlje izdvaja glavne implikacije budu�eg utjecaja na javne finansije, na na�in na koje se danas vide. Me�utim, jasno je da, s obzirom na vrijeme koje je preostalo do proširenja EU, neke od politika i procedura koje su dole opisane mogu pretrpjeti brojne promjene.

A. EVROPSKI BUDŽET 1. Budžetska struktura, pravila i procedure

a. Pozadina Razvoj sistema planiranja budžeta u EU je rezultat dugih, komplikovanih i burnih procesa; što je rezultiralo uspostavom pravila i procedura koje se u mnogim vidovima razlikuju od onih u sistemima planiranja budžeta kod drugih državnih i multinacionalnih organizacija. Porijeklo sistema poti�e još od 1951.godine kada je osnovana Evropska zajednica za ugalj i celik koja se sastojala od šest zemalja koje su inicirale proces evropske integracije, Njema�ke, Francuske, Italije, Belgije, Holandije i Luksemburga. Do 1970. godine ovaj sistem, koji je obuhva�en i Rimskim sporazumom kojim je formirano zajedni�ko tržište 1958. godine, je bio finansiran doprinosima zemalja �lanica, što je bilo obra�unavano na osnovu procenata propisanih sporazumom. U skladu s tim, na primjer, Francuska, Njema�ka i Italija je svaka morala finansisrati 28% od budžeta. Zapravo, ovo je na�in na koji se finansira ve�ina multinacionalnih organizacija: organizacijski sporazumi i konvencije propisuju fiksnu skalu u�eš�a za obra�un godišnjih doprinosa koji svaka od zemalja u�esnika mora platiti organizaciji koja je u pitanju. Kada je 1970. godine usvojena takozvana "odluka o vlastitim sredstvima", budžetski sistem Evropske Zajednice se radikalno promijenio, jer je odluka obdarila Zajednicu sa sopstvenim sredstvima i okon�ala njenu zavisnost od direktnih doprinosa od strane zemalja �lanica. Zajedno sa direktnom podjelom carinskih obaveza i poljoprivrednih taksi, Evropski budžet je od tada imao korist iz dijela VAT prihoda rezerviranih za trošenje na politike Zajednice. Iako su predstavaljale odlu�an korak prema budžetskoj autonomiji Zajednice, odluke o vlastitim sredstvima nisu sprije�ile razvoj budžetske krize, koja je trajala od sredine 70-tih do kasnih 80-tih. Ova kriza je nastala kombinacijom tri fakotra. Prvo, izdaci su se rapidno uve�ali zbog jakog porasta u sektoru poljoprivrede i razvojem novih politika Zajednice. Istovremeno, tradicionalna vlastita sredstva su padala i prihod od VAT-a je bio ograni�en malim nivoom ekonomske aktivnosti.


Pored toga, neke zemlje �lanice – uglavnom Ujedinjeno Kraljevstvo - suprostavile su se na�inu po kojem bi budžetski teret bio raspore�en me�u �lanicama. I na kraju, Zajednica je još morala na�i vlastiti interni institucionalni balans, naro�ito u pogledu odnosa izme�u Parlamenta, Vije�a i Komisije u procesu pravljenja budžeta. Ovaj težak period u istoriji budžeta Zajednice, okon�ao se 1988. godine usvajanjem višegodišnjeg finansijskog okvira i reforme sistema sopstvenih sredstava, kao dijela me�uinstitucionalnog sporazuma1. Ove promjene su pomogle da se stanje budžeta Zajednice u narednoj deceniji normalizuje i uvede ja�a kontrola trošenja. Novi srednjero�ni finansijski okvir (ili "finansijska perspektiva" u Komisijskoj terminologiji) za period od 2000.– 2006. godine je usaglašen 1999. godine, i uzet je u obzir mogu�i utiecaj budu�eg uve�anja Zajednice na budžet. Ovo je prikazano u Tabeli 3.1. Neke promjene su predstavljene u sistemu sopstvenih sredstava u svrhu smanjenja neuravnoteženosti budžetskih pozicija nekih zemalja �lanica. Reforma sistema finansijskog upravljanja je tako�e pokrenuta kako bi oja�ala efikasnost i djelotvornost programa Zajednice i da se uvedu nove finansijske kontrole i procedura sprje�avanja prevare (pogledati dolje). b. Na�ela Glavna pravila Evropskog budžetskog sistema su izvedena iz kontinentalnih budžetskih sistema, posebno Francuske. Svi iznosi budžeta Zajednice su izraženi u Eurima. Na�ela koja se primjenjuju su sljede�a:

• Jedinstvo. Neke aktivnosti i finansijski instrumenti su planirani budžetom, finansirani i/ili dodjeljeni u skladu sa posebnim pravilima:

— Fond Evropskog regionalnog razvoja, ERDF. — Operativni budžet ESCS — Posebni budžeti za autonomne Evropske ustanove i agencije. — Transakcije posu�ivanja/pozajmljivanja. — Operativna potrošnja vezana za zajedni�ku vanjsku i sigurnosnu politiku, kao i saradnju u

podru�jima pravosu�a i unutarnjih poslova, ukoliko Vije�e isklju�ivo jednoglasno usvoji posebna pravila za finansiranje odredjenih mjera.

• Godišnji period. U skladu sa klasi�nim principom planiranja budžeta, prihodi i izdaci budžeta

Evropske Unije se usvjaju za period od jedne godine (od 1. januara do 31. decembra). Naravno, krutost ovog pravila je smanjena brojnim specialnim odredbama.

U budžetu Zajednice, raspodjele su "razdvojene" u dvije kategorije: prvo, postoje aproprijacije zasnovane na obavezama, koje pokrivaju ukupni trošak zakonskih obaveza nastalih tokom teku�e finansijske godine, a zbog aktivnosti koje se moraju sprovesti u periodu dužem od jedne godine. Drugo, tu su aproprijacije za pla�anja koja pokrivaju efektivna poravnanja izdataka proistekla iz izvršenja obaveza ugovorenih tokom teku�e godine i/ili prethodnih godina. U skladu s tim, pla�anja za aktivnosti koje su ugovorene tokom jedne godine mogu biti raspore�ene na period duži od jedne godine. Iako korisno sa stanovišta, podjela izme�u obaveza i pla�anja može stvoriti probleme u smislu budžetske kontrole.

Evropski budžet i uticaj pristupa Evropskoj Uniji 89

Tabela 3.1 FINANSIJSKA PERSPEKTIVA 2000-2006

Miliona Eura (po cijenama 2000) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1 Poljoprivreda 41,738 43,656 44,778 44,646 43,615 42,768 42,493 Poljoprivredni izdaci (osim ruralnog razvoja) 37,352 39,250 40,361 40,219 39,178 38,321 38,036 Ruralni razvoj i prate�e mjere 4,386 4,406 4,417 4,427 4,437 4,447 4,457 2 Strukturalne operacije 32,678 32,076 31,474 30,882 30,180 30,180 29,746 Strukturalni fondovi 30,019 29,417 28,815 28,223 27,622 27,622 27,193 Kohezioni fond 2,659 2,659 2,659 2,659 2,558 2,558 2,553 3 Interne politike (1) 6,031 6,143 6,255 6,366 6,478 6,590 6,712 4 Vanjske aktivnosti 4,627 4,638 4,648 4,658 4,668 4,678 4,688 5 Administracija (2) 4,638 4,678 4,780 4,882 4,983 5,085 5,187 6 Rezerve 906 906 656 406 406 406 406 Monetarne rezerve 500 500 250 Rezerve za urgentu pomo� 203 203 203 203 203 203 203 Rezerve za garanciju datih zajmova 203 203 203 203 203 203 203 7 Pred-pristupna pomo� 3,174 3,174 3,174 3,174 3,174 3,174 3,174 Poljoprivreda 529 529 529 529 529 529 529 Pred pristupni strukturalni instrument 1 058 1 058 1,058 1,058 1,058 1,058 1,058 Phare (zemlje koje apliciraju) 1 587 1 587 1,587 1,587 1,587 1,587 1,587 Ograni�enja, aproprijacije iz obaveza 93,792 95,271 95,765 95,014 93,504 92,881 92,406 Ograni�enja, aproprijacije iz pla�anja 91,322 92,860 96,037 96,714 93,684 91,898 91,347 Ograni�enja, dodjele za pla�anja, po % GNP 1.13% 1.12% 1.13% 1.11% 1.05% 1.01% 0.98% Na raspolaganju za pristup (odvajanja za pla�anje)

4,221 6,842 9,065 11,666 14,501

Drugi izdaci 1,632 2,071 2,499 2,989 3,468 2,589 4,771 6,566 8,677 11,033 Sveobuhvatna ograni�enja, odvajanja za pla�anje 91,312 92,860 100,258 103,556 102,749 103,564 105,84

8 Opšte ograni�enje, pla�anja (% GNP-a) 1.13% 1.12% 1.18% 1.19% 1.16% 1.14% 1.13% Marginalni 0.14% 0.15% 0.09% 0.08% 0.11% 0.13% 0.14% Ograni�enje vlastitih sredst (% GNP-a) 1.27 1.27 1.27 1.27 1.27 1.27 1.27 Ograni�enja sopstvenih sredstava (1) Pod �lanom 2 Odluke Br. 1821/1999/EZ Evropskog Parlamenta i Vije�a i �lanom 2 Odluke Vije�a 1999/64 Euratom (OJL 26, 1,2,1999, p. l i p.34) dio rashoda raspoloživ za istrazivanje tokom perioda 2000-2002 je 11,510 miliona eura po trenutnim cijenama. (2) Rashodi za penzije uklju�ena unutar ograni�enja za ovo poglavlje je obra�unato na neto doprinosima penzionoj semi, sa maskimumom od 1,100 miliona eura po cijenama 1999.godine za period od 2000-2006. Izvor: Evropska Komisija


U vezi sa aprorpijacijama, prenosima, i dodatnim periodima, budžet Zajednice je propisao ure�enja sli�na mnogim drugim nacionalnim budžetima u svrhu izbjegavanja administrativne nepovezanosti. Pod odre�enim uslovima, dijelovi budžetskih aproprijacija za datu godinu se mogu prenijeti u sljede�u godinu, �ime finansijska godina nije zatvorena 31. decembra, ve� se u praksi produžava za dvije do �etiri sedmice, ovisno od tipa aproprijacije. Na kraju i najvažnije, �injenica da su ciklusi višegodišnjeg planiranja u upotrebi od 1988. godine name�e okvir u kojem je ukupni nivo budžeta, kao i njegova raspodjela po glavnim kategorijama izdataka, ustanovljen za period od pet godina.

• Univerzalnost. Na osnovu ovog pravila, budžetski prihod ne smije biti namjenjen za odre�ene kategorije ili stavke izdataka. Ipak, ovo pravilo se odnosi samo na generalni budžet, s obzirom da se za neke aktivnosti i finansijski instrumenti, koji tako�er izbjegavaju gore pomenuto pravilo jedinstva, raspodijeljuju njihova sopstvena sredstva. Postoji odre�eni broj drugih manjih izuzetaka, uklju�uju�i mehanizam takozvanih "negativnih" izdataka (npr. izgubljene garancije i povra�ena sredstva).

• Posebnost. Svaka aproprijacija mora biti raspore�ena za specifi�nu funkciju i svrhu.

Teoretski, budžet može sadržati aproprijacije samo za programe koji su predhodno definirani odlukom Zajednice po kojom se postavljaju relevantni ciljevi i uslovi. Budžetska nomenklatura omogu�ava presijek aproprijacija izme�u razli�itih institucija (Parlament, Vije�e, Komisija itd.), a potom, u Komisijskom budžetu, na razli�ite politike Zajednice. Pod odre�enim uslovima, aproprijacije se mogu transferisati sa jedne stavke na drugu, uz korištenje posebne procedure. Budžet tako�je sadrži brojne "rezervne" glave za pokrivanje potencijalnih obaveza.

• Ravnoteža. Princip budžetske ravnoteže uvijek je bio od fundamentalnog zna�aja. Uprkos

pritiscima da to urade, zemlje �lanice su uvijek odbijale da odobre mogu�nost pozajmljivanja. Sistem EU finansiranja jasno reflektira prihvatanje ovog principa obezbje�uju�i marginalno uskla�ivanja resursa, (prethodno VAT, a trenutno prihod u odnosu na bruto nacionalni dohodak ili takozvanog "�etvrtog izvora"), �iji je iznos, po definiciji, jednak potrebama finansiranja.

Princip striktno uravnoteženog budžeta ne poznaje izuzetke. Evropska Zajednica može uzeti zajam samo u svrhu daljnjeg pozajmljivanja u korespodentnim izosima. Instrumenti pozajmljivanja i davanja zajmova koji su trenutno na snazi, ti�u se: aktivnosti ECSC-a, nuklearna sigurnost u tre�im zemljama, srednjoro�na podrška bilansu pla�anja zemalja �lanica i srednjoro�na makroekonomska pomo� tre�im zemljama. Evropska Komisija tako�er garantuje dio sredstava, koje Evropska Investicijska Banka pozajmljuje iz svojih vlastitih bankovnih sredstava izvan Evropske Unije. U slu�aju neizvršenja povrata dodijeljenog zajma ili garancije od strane Zajednice, povrati zajmodavcima se finansiraju iz opšteg budžeta. Fond za garancije je uspostavljen 1994. godine radi zajmova dodjeljenih tre�im zemljama. Ovaj Fond, koji je sa�injen od isplata iz opšteg budžeta, funkcioniše kao zaštita opšteg budžeta od uticaja neotpla�enih zajmova. Ako su rezerve u Fondu nedovoljne da pokriju gubitke, ostatak se nadomiruje iz opšteg budžeta. Svi iznosi budžeta Zajednice su izraženi u eurima.


c. Prihodi Budžet Zajednice obuhvata �etiri glavne kategorije prihoda koje su prikazane u Tabeli 3.2 :

• Carinske dadžbine. Dadžbine koje se name�u na granicma Zajednice, na uvoz iz tre�ih zemalja, se prikupljaju putem nadležnih carinskih uprava svake zemlje �lanice. Ipak, sredstva koji oni prikupe se direktno upla�uju na budžet Zajednice, umanjeno za 10% na ime naknade za prikupljanje.

• Poljoprivredne naknade. Za odre�ene proizvode za koje je generalno cijena na svjetskom

tržištu ispod Evropske cijene, pravila Zajedni�ke poljoprivredne politike propisuju naknade na uvoz takvih proizvoda u Zajednicu. Naknada je, tako�er, uvedena na proizvodnju še�era.

Prve dvije kategorije sredstava predstavljaju ono što je poznato kao "tradicionalna" vlastita sredstva i postoje od osnivanja Evropske Zajednice (one su osnovne odlike svake carinske unije). Pravila odre�ivanja osnove i stope ovih obaveza i naknada, su definisana od strane EU. Ovi prihodi se direktno napla�uju od uvoznika roba i usluga i prikupljaju se od strane zemalja �lanica i po zakonu pripadaju EU od momenta njihovog nastanka.

Tabela 3.2 EU BUDŽETSKI PRIHODI, 1999. I 2000. GODINA (miliona Eura)

Vrsta prihoda Budžet 1999. godine Provizorni nacrt budžeta 2000. godine Poljoprivredne obaveze i naknade za še�er 1,921.0 2,2% 2,038.4 2,3% Carinske naknade 11,893.9 13,9% 11,070.0 12,4% VAT 30,374.2 35,5% 32,554.6 36,4% �etvrti izvori 39,260.0 45,9% 43,049.8 48,2% Razno i viškovi raspoloživi iz prethodne godine 2,108.6 2,5% 674.1 0,8% Total 85,557.7 100,0% 89,387.0 100,0%

Izvor: Evropska komisija Uprkos svom nazivu, "druga vlastita sredstva" imaju razli�ite karakteristike:

• VAT (PDV) sredstva sa�injena od uplata zemalja �lanica, u iznosu koji je jednak "jedinstvenoj stopi" VAT-a, pomnožena sa obra�unatom VAT osnovicom. Obra�unata VAT osnovica je jednaka VAT oporezivoj osnovici uskla�ena tako da se uzimaju u obzir nacionalni izuzeci. Unificirana stopa je jednaka takozvanoj "maksimalnoj stopi" od koje se oduzima korektivni faktor koji predstavlja umanjena pla�anja Velike Britanije. Maksimalna stopa do 2001. godine je 1%, 0.75% u 2002. i 2003. godini i 0.50% od 2004. i dalje. Veli�ina korektivnog faktora Velike Britanije je obi�no oko 0.15%. Ovo uslovljava primjenu jedinstvene stope u prosjeku od 0.85%, 0.60% i 0.35% u tri perioda.

• Sredstva iz "bruto nacionalnog proizvoda (GNP)", koji je nastao 1988. godine kako bi

kompenzirao smanjenje sredstava iz VAT-a, osnovan je da osigura ravotežu prihoda i izdataka budžeta. Po definiciji, ova �etvrta kategorija sredstava je jednaka preostalim izdacima koji nisu pokriveni iz ostale tri kategorije sredstava. Njihov nivo je promjenjljiv i zavisi od razlike izme�u predvi�enih izdataka i procijenjenih prinosa od drugih prihoda.

Na kraju, vlastita sredstva EU-a su predmet ukupnog ograni�enja koje se promijenilo. Po�ev od 1999. godine limit ograni�ava ukupno u�eš�a zemalja �lanica za Evropsku Uniju na 1.27% od njigovog GNP. Iznos pla�en od svake od zemalja �lanica je uglavnom u direktnoj proporciji sa


njihovim udjelom u ukupnom GNP-u Zajednice. Me�utim, Velika Britanija je 1984. godine, nakon produženih pregovora sa svojim partnerima, dobila pravo na smanjenje svog u�eš�a, što nakon kompleksne kalkulacije zna�i da ova zemlja pla�a znatno manje nego što je iznos koji proisti�e iz primjene generalnih pravila. Svakim uve�anjem Zajednice, nove zemlje �lanice su uvijek imale koristi od prelaznih mjera kojima se umanjuje njihovo u�eš�e u budžetu Zajednice. Obrazloženje za takvo ure�enje je da, dok se ukupni iznos uplate vlastitih sredstava izmiruje odmah po pristupanju, izdaci Zajednice prema novim zemaljama �lanicama postižu svoj "normalni" nivo tek nakon nekoliko godina. Procedura koja je uvijek korištena, osim prilikom zadnjeg uve�anja Zajednice, za cilj je imala ukidanje smanjenih doprinosa za nove �lanice tokom prelaznih godina, što je bilo propisano relevantim ugovorima o pristupu. Me�utim, zadnje zemlje koje su pristupile – Austrija, Finska i Švedska – dobile su umanjuju�e predodre�ene paušalne uplate (budžetske kompenzacije) od budžeta EU. d. Izdaci Presjek izdataka budžeta EU na glavne kategorije (ili "pododjeli") za 2000. godinu je prikazan u Tabeli 3.3). Dvije glavne kategorije izdataka Zajednice su poljoprivreda i takozvana "strukturalna sredstva". Iako su primjetno opadali tokom više godina, poljoprivredni izdaci i dalje iznose 42% budžeta Zajednice. Zajedni�ka poljoprivredna politika je prvobitno bila uspješna u podržavanju razvoja poljoprivredne proizvodnje, porasta izvoznih tržišta, efikasne upotrebe poljoprivredne zemlje i samoodržvosti za ve�inu poljoprivrednika. Me�utim, podržavanje vješta�ko visokih cijena dovelo je do oštrog pove�anja budžetskih troškova, koji nakon više od 15 godina ciljanih reformi, zajedno sa pritiscima vanjskih konkurenata, jedva se po�eo smanjinjivati tokom zadnjih par godina i (ukoliko se pravila znatno ne izmjene) pove�a�e se sa budu�im proširenjem EU.

Tabela 3.3 EU BUDŽET 2000: PRESJEK RASHODA PO PODSEKTORIMA (miliona Eura)

(odvajanja po obavezama) Podsektor Iznos % 1 EAGGF Garancijski sektor 41,493.9 44,5% 2 Strukturalne aktivnosti, strukturalni i kohezioni troškovi, finansisjki mehanizam, ostale poljoprivredne i regionalne aktivnosti, transport i ribogojilišta 32,811.5 35,2% 3 Obuke, omladina, kultura, audio-vizuelni mediji, informisanje, socijalna dimenzija i zapošljavanje 841.6 0,9% 4 Energija, Euratom nuklearno obezbje�enje i okruženje 211.2 0,2% 5 Zaštita potroša�a, interno tržište, industrijske i trans-Evropske mreže i regija slobode, sigurnosti i pravde 1,210.7 1,3% 6 Istraživanje i tehnološki razvoj 3,630.0 3,9% 7 Vanjske aktivnosti 8,127.8 8,7% 8 Zajedni�ka inostrana i bezbjedonosna politika 47.0 0,1% 9 Kompenzacije, garancije, rezerve 203.0 0,2% 10 Administrativni troškovi (svih institucija) 4,703.7 5,0% Total 93,280.4 100,0%

Izvor:Evropska Komisija


Izraz "strukturalna sredstva" (ili ta�nije "strukturalne aktivnosti" jer Kohezioni fond nije strukturalni fond) koristi se za razne vrste subvencije iz budžeta Zajednice za najnerazvijenije regije, industrijske aktivnosti koje su u padu i stvarajnje zaposlenja. Postoji pet kategorija strukturalnih aktivnosti:

• ERDF (sa budžetskom alokacijom od 12 milijardi Eura u 2000. godini) koristi se primarno za finansiranje investicija u infrastukturu.

• ESF (6.8 milijardi Eura) korsti se za stru�no obrazovanje i preraspodjele u regije koje su u tranziciji.

• EAGGF-Smjernica (3.5 milijardi eura) pomaže u financiranju investicija u poljoprivrednoj

infrastrukturi

• FIFG obezbje�uje finansije za investicije u ribogojilištima.

• Kohezioni Fond (2.6 milijardi) osigurava subvencione investicije za transportnu infrastrukturu u �etiri najmanje razvijene zemlje EU.

Programi strukturalnog fonda i njihova finansijska raspodjela je vo�ena mnogim klju�nim "ciljevima":

• Cilj 1: Najmanje razvijene regije Zajednice (�iji je GDP po glavi stanovnika manji od 75% od prosjeka Zajednice).

• Cilj 2: Podru�ja sa strukturalnim problemima vezanim za ekonomski razvoj (npr. industrije

koje su u padu i ruralna podru�ja).

• Cilj 3: Obuka i zapošljavanje. Tako�er postoje programi za podru�ja koja ovise od aktivnosti uzgajanja ribe izvan cilja 1 i "programa inicijative Zajednice", kreiranih da se bave problemima širom Zajednice ili prekograni�nih aktivnosti. Strukturalne aktivnosti su u 1999. godini sa�injavale oko 40% troškova Zajednice. To je kategorija izdataka sa najve�im rastom. Drugi troškovi se korste za razne politike Zajednice, kao što su istraživanje, kultura i obrazovanje. Planirani budžetski izdaci za pred-pristupnu pomo� kandidovanih zemalja u 2000. godini je oko 3.2 milijarde Eura, što predstavlja oko 3.4% ukupnog budžeta. Na kraju, trebalo bi pomenuti administrativne troškove Zajednice, koji �ine oko 5% od ukupnih troškova i uglavnom se odnose na osoblja svih institucija Zajednice (primarno Komisije, koja obuhvata 52% totala) e. Uloga Parlamenta, Vije�a i Komisije Osnovni principi i zahtjevi, kao i glavne odlike budžetskih procedura, su utemeljene Sporazumom. Nešto preciznija pravila implementacije ovih procedura definisana su finansijskim propisima i odlukama o sopstvenim sredstvima. Nadalje, bilo je nekoliko sporazuma izme�u tri budžetske institucije (Parlamenta, Vije�a i Komisije), kako bi se unaprijedila me�uinstitucionalna


saradnja i prevazišli potencijalni konflikt.

• Komisija. Glavni budžetski u�esnici su sljede�i:

— 20 Komesara.

— Generalna direkcija za budžet (GD Budžeta), prethodno GD XIX, koji ima 335 dužnosnika.

Dok GD Budžet obavlja važnu ulogu koordinacije u procesu budžeta, svaka potroša�ka direkcija (odgovorni za poljoprivrednu politiku, Strukturalne fondove, istraživanje, itd.), odgovorna je za predvi�anje i planiranje sopstvenih izdataka.

Formalno, odluke Komisije donose Komesari, koji se sastaju kao tijelo od kojih svaki od 20 �lanova ima po jedan glas. U praksi, ipak, odluke se donose konsenzusom bez pristupanja formalnom glasanju.

• Vije�e. Sa�injeno od predstavnika zemalja �lanica na ministarskom nivou, Vije�e se sastaje

tokom "konfiguracije budžeta" na svakom koraku godišnjeg budžetskog ciklusa. Po pravilu, Vije�e za budžet uklju�uje ministre ili sekretare zemalja koji su odgovorni za svoje državne budžete. Me�utim, okolnosti mogu zahtjevati od ECOFIN Vije�a (koje je sa�injeno od ministara finansija li�no) ili u posebnim slu�ajevima Evropsko Vije�e (koje predstvljaju šefovi država ili vlada), da razmatraju budžetska pitanja. Na primjer, veoma osjetljiva politi�ka pitanja, kao što su pravila za utvr�ivanje budžetskih doprinosa zemalja �lanica, ili "finansijske perspektive" se obi�no rješavaju na najvišem nivou.

Vije�e, uz pomo� svog Sekretarijata, razmatra prijedloge Komisije. Odluka se donosi kvalifikovanom ve�inom u skladu sa generalnim pravilima propisanim u Sporazumu.

Vije�e delegira pripremu sopstvenih odluka Komitetu stalnih predstavnika (COREPER, sa�injen od ambasadora zemalja �anica EU), koji deligiraju glavne odluke "Komitetu za budžet", koji je Sa�injen od viših dužnosnika zaduženih za budžet iz svake od zemalja �lanica. Ovi komiteti rade po sli�nim procedurama i glasaju kao i Vije�e Ministara.

• Parlament. Zajedno sa Vije�em, Parlament predstavlja drugi ogranak onoga što se �esto

naziva "budžetska vlast".

Zasijedaju�i u Strazburu i Briselu, Parlament u sebi uklju�uje Komitet za budžet, koji postavlja temelje za parlamentarne diskusije po pitanju budžeta koju pripremaju izvješta�i. Dok Vije�e odlu�uje o takozvanim "obaveznim" izdacima, Parlament odlu�uje o izdacima "koji nisu obavezni" (vidjeti tako�e dolje odjelajk "f" radi definisanja ovih izraza i detalja procedura pod kojim se razmatra i usvaja nacrt budžeta).

Sukcesivnim inter-institucionalnim sporazumima se pokušalo uvesti procedure i dogovore kojima bi se mogli smanjiti rizici od konflikta izme�u dvije strane budžetskih nivoa vlasti po pitanju izdataka koji su obavezuju�i i koji nisu. Posebno, zadnji inter-institucionalni sporazum od 6.5.1999. godine, potvr�uje principe uskla�enosti radi odre�ivanja nivoa obavezuju�ih troškova, dok u isto vrijeme proširuje ove procedure, koje su uvedene 1993, za sve budžetske rashode.


f. Budžetski ciklus Budžetska procedura je propisana �lanom 272. Sporazuma Evropske Komisije koji predvi�a niz faza i vremenske rokove koji se moraju poštivati od strane dva krila budžetske vlasti: Vije�a i Parlamenta. Budžetska procedura, kao što je definisano Sporazumom, odnosi se na period od 1. septembra do 31. decembra za godinu koja prethodi budžetskoj godini. U praksi, ipak, vremenski raspored na snazi od 1977. suštinski je bio zasnovan na pragmati�nom pristupu. Razli�ite faze procedure su slijede�e:

• Formiranje preliminarnog nacrta budžeta od strane Komisije i njegov prenos budžetskim vlastima ne kasnije od 15. juna.

Nakon interne debate za postavljanje glavnih politi�kih i budžetskih prioriteta za narednu godinu, Komisija priprema svoj "izvještaj o procjenama" prikupljanjem budžetskih zahtjeva svih potroša�kih odjela i arbitrira u slu�aju konfliktnih zahtjeva. Tako�e, uzima u obzir zaklju�ke "triparitetnog" sastanka izme�u Parlamenta, Vije�a i Komisije, gdje se razmatraju budžetski prioriteti. Pored toga, Komisija prima procjene drugih institucija i uklju�uje ih u preliminarni nacrt budžeta, što je ukupna procjena prihoda i izdataka za idu�u budžetsku godinu. Ovaj preliminarni nacrt Komisija obi�no usvaja po�etkom maja i proslje�uje budžetskim vlastima na svim jezicima Zajednice ne kasnije od 15. juna.

Preliminarni nacrt budžeta se može naknadno izmijeniti putem amandmana koje daje Komisija, kako bi se inkorporirale nove informacije koje nisu bile raspoložive u vrijeme pripreme preliminarnog nacrta budžeta.

Ostatak budžetske procedure uglavnom se temelji na razlici izme�u izdataka koji su obavezuju�i i koji to nisu, pošto se time utvr�uje raspodjelua budžetskih ovlasti izme�u Parlamenta i Vije�a.

Pomalo maglovita definicija ovih dviju kategorija izdataka koja je sadržana u Sporazumu, razjašnjena je 1982. godine putem Zajedni�ke deklaracije triju institucija. Ova Deklaracija navodi da " su obavezni izdaci oni troškovi za koje budžetske vlasti imaju obavezu unijeti u budžet kako bi omogu�ile Zajednici da izvrši svoje obaveze, interne i eksterne, u okviru sporazuma i akata usvojenih u skladu s tim". Svi drugi izdaci su klasificirani kao neobavezuju�i. Ipak, problem klasifikacije izdataka je još uvijek, s vremena na vrijeme, izvor konflikta izme�u Parlamenta i Vije�a.

• Formiranje nacrta budžeta od strane Vije�a.

Vije�e obavlja svoje prvo razmatranje preliminarnog nacrta budžeta i na toj osnovi, nakon sastanka sa delegacijom Parlamenta, prije 31. jula utvr�uje nacrt budžeta koji se šalje Parlamentu u prvoj polovini septembra. Dok je ovaj proces u toku, pokre�e se ad hoc "procedura uskla�ivanja" na obavezuju�im izdacima koji trebaju biti uneseni u budžet, zbog �ega se krajem juna održava triparitetni sastanak institucija.

• Prvo razmatranje od strane Parlamenta.

Kako bi se institucijama omogu�ilo da identificiraju programe na kojima se uskla�ivanje


fokusira, te kako bi se postigao sporazum o raspodjeli budžeta, novi triparitetni sastanak se održava prije prvog razmatranja na Parlamentu u oktobru. Na tom sastanku, institucije tako�er razmjenjuju stavove o stanju implementacije budžeta teku�e godine, uz diskusiju o mogu�im dodacima i amandmanima na budžet.

Prvo razmatranje od strane Parlamenta po�inje na osnovu nacrta Vije�a. Za dopune izdataka koji su neobavezni i koji to nisu, potrebno je glasanje apsolutne ve�ine �lanova. Za predložene izmjene obaveznih izdataka, neophodno je apsolutna ve�ina glasova.

Ukoliko to smatra potrebnim, Komisija može prezentirati ad hoc amandmane u formi pisma dvjema stranama budžetskih vlasti prije kraja oktobra. Svrha ovog pisma je da podesi iznose na osnovu kojih se vrše procjene poljoprivrednih izdataka u preliminarnom nacrtu budžeta i/ili da, na osnovu posljednjih raspoloživih informacija vezanih za sporazum o ribogojilištima koji je na snazi od 1. januara finansijske godine, ispravi presjek odvajanja za operativne stavke koje se odnose na internacionalne sporazume o ribogojilištima i rezerve.

• Drugo razmatranje od strane Vije�a.

Institucije nastavljaju sa procesom uskla�ivanja nakon prvog razmatranja budžeta od strane dviju krila budžetskih vlasti. Cilj je osigurati dogovor oko obaveznih i neobaveznih izdataka i, posebice, razmotriti ad hoc pismo sa amandmanima. Drugi triparitetni sastanak se obi�no održava u ove svrhe odmah nakon prvog razmatranja od strane Evropskog Parlamenta. Ishod ovog sastanka se razmatra na drugom sastanku uskla�ivanja koji se održava prije drugog razmatranja od strane Vije�a, a koje obi�no po�inje u tre�oj sedmici novembra. Nacrt budžeta je dopunjen u skladu sa amandmanima koje je dao Parlament (neobavezuju�i izdaci) ili predloženom modifikacijom (obavezuju�ih izdataka). Uglavnom, odluke Vije�a na drugom razmatranju budžeta u vezi sa obaveznim izdacima utvr�uju kona�ne iznose u budžetu. Osim u slu�aju da Parlament odbije kompletan budžet, "zadnju rije�" u vezi sa ovom kategorijom izdataka ima Vije�e. Dopunjen nacrt budžeta se vra�a Parlamentu oko 22. novembra.

• Drugo razmatranje od strane Parlamenta i usvajanje budžeta.

Pošto Vije�e ima posljednju rije� u vezi sa obaveznim izdacima, Parlament posve�uje ve�inu svog decembarskog zasjedanja na razmatranje neobavezuju�ih izdataka, za koje može prihvatiti ili odbiti prijedloge Vije�a. Djeluju�u na osnovu ve�ine svojih �lanova i tri petine datih glasova, Parlament usvaja budžet. Predsjednik Parlamenta objavljuje usvojeni budžet koji se potom može implementirati. U slu�aju neizbježnih, izuzetnih i nepredvi�enih situacija Komisija, tokom godine, može predložiti izmjene budžeta. Izmjena se vrši na na�in da se dostavi prijedlog izmjene i/ili amandmana na budžeta. Proceduralna pravila za izmjene ili amandmane na budžet su sli�na pravilima koja se odnose na opšti budžet.

g. Nacionalne institucije i budžet Zajednice

Kada pristupaju Evropskoj uniji, zemlje �lanice moraju poduzeti brojne važne korake u svrhu integracije svojih državnih zakona o budžetu i budžetskih procedura u sistem budžeta Evropske unije.


Tradicionalna sopstvena sredstva ne predstavljaju nikakav poseban problem. Kao što je gore navedeno, ovi prihodi se prikupljaju od strane nacionalnih vlasti, upla�uju direktno Komisiji i ne zahtijevaju posebnu ra�unovodstvenu ili budžetsku proceduru. U suprotnom, dok su pravila Evropske Zajednice koja regulišu obra�un VAT-a i resursa iz bruto nacionalnog proizvoda veoma prercizna, administrativne procedure zemalja �lanica po pitanju njihovog u�eš�a u budžetu se mnogo razlikuju. Neke zemlje tretiraju ovaj doprinos kao vanbudžetski gotovinski transfer, dok neke to tretiraju kao budžetske izdatke uklju�ene u njihove nacionalne budžete; druge zemlje �lanice su došle do srednjeg rješenja. U nekim oblastima potrošnje (npr. Strukturalni fondovi), Evropski budžet finansira mjere politike zajedno sa nacionalnim budžetima. Postavlja se fundamentalno pitanje: da li izdaci Zajednice zamjenjuju ili dopunjuju nacionalne izdatke? zemlje �lanice su ponudile mnogo pragmati�nih rješenja u ovisnosti od oblasti koja su u pitanju. Teško je izna�i generalno pravilo, ali sljede�e smjernice se mogu uzeti u obzir: U vezi sa poljoprivrednim izdacima, generalno pravilo do danas je prili�no rasprostranjena supstitucija izdataka Zajednice za nacionalne izdatke. Po�evši od Rimskog sporazuma (1957. godine), poljoprivredna politika je suštinski bila predmet Zajednice, sa velikim budžetom koji ne ostavlja prostora za nacionalne izdatke. Nadalje, pažljivije pra�enje pravila konkurencije, Zajednica reguliše nekoliko preostalih programa nacionalne pomo�i farmerima. Pored toga, još uvijek je mogu�e da �e pojedini dijelovi poljoprivrednih izdataka u budu�nosti biti vra�eni na nacionalni nivo, imaju�i na umu dodatne pritiske na budžet Evropske unije usljed njenog proširenja. U slu�aju Strukturalnih fondova, ovaj osnovni princip je obratan: budžet Zajednice je korišten za dopunu nacionlanih aproprijacija kako bi se pove�ao njihov ekonomski i finansijski uticaja. Stoga, Komisija osigurava da aproprijacije za ERDF, ESF i EAGGF-Smjernicu nadopunjuju nacionalno finansiranje i da ne služi kao izgovor za smanjenje napora zemalja �lanica. Kao rezultat toga, kod planiranja aproprijacija za Evropske Strukturalne Fondove pridaje se dosta važnosti tom pojmu komplementarnosti – pitanje koje je dodatno komplicirano složenoš�u nivoa intervencije, s obzirom da izdaci uklju�uju pod-nacionalne nivoe vlade i u nekim slu�ajevima privatni sektor, kao i nacionalni budžet. Za druge politike (kao što su istraživanje i edukacija), generalno pravilo je izgleda pravilo komplementarnosti izmedju nacionalnih aproprijacija, koja su još uvijek najvažnija, i Evropskih aproprijacija, koja su nešto skromnija. Dok su problemi koordinacije razli�itih nivoa aproprijacija manje dalekosežni, ipak trebaju biti regulisana odgovaraju�im informativnim sistemom i odgovaraju�im procedurama nadzora. Ja�anje administrativne povezanosti izme�u dva nivoa budžeta – naciolanog budžeta i budžeta Zajednice – je od vitalnog zna�aja za nacionalne budžetske vlasti. Ministri generalno prihvataju stav da je za zemlje �lanice bitno da upotrijebe Evropske aproprijacije, na koja imaju pravo, jer budžet Evropske Unije posmatraju kao potencijalni izvor finansiranja svojih politika, i u nekim slu�ajevima, šansu za dobijanje sredstava koja nisu bili u mogu�nosti dobiti od svojih ministara finansija. Me�utim, ovakvi pokušaji moraju biti u skladu sa op�im interesima svake od zemalja �lanica. Naro�ito, mora postojati koherentnost sa generalnom budžetskom politikom zemalja �lanica, poštivanje prioriteta utvr�enih nacionalnom politikom (a naro�ito me�uresornih odabira) i konzistentnost sa stavom zemlje �lanice vis-a-vis finansiranja od strane Zajednice.


Sukladno s tim, važno je da ministri finansija svake zemlje �lanice, a posebno njihov budžetski odjel, nadgledaju koordinaciju državnih stavova o pitanjima evropskog budžeta i pažljivo nadgledaju budžetske zahtjeve koje zainteresovani resorni ministri dostavljaju Zajednici. Svako nacionalno "Stalno Predstavništvo" u Briselu bi trebalo imati jednog ili više stru�njaka za budžet (obi�no to su zvani�nici koji su pozajmljeni iz ministarstva finansija); svaka komunikacija ili predloženo mišljenje o pitanjima koja se odnose na Evropski budžet treba biti dostavljena ministarstvu finansija na odobrenje. Unutar svake od zemalja �lanica, ovi stavovi trebaju naravno biti koordinirani sa drugim ministarstvima i centralnom vladom. S tim u vezi, pridržavanje procedura planiranja Evropskog budžeta zahtijeva visok nivo znanja i spremnosti zemalja �lanica, koje moraju imati mišljenje o svakoj budžetskoj stavci kao i o svim predloženim amandmanima u svakoj fazi ciklusa tokom kojeg se razmatra nacrt budžta. Veze izme�u Brisela i glavnog grada svake od država moraju biti vrlo "reaktivne" (i iznijete posredstvom odgovaraju�ih tehni�kih sredstava), kako bi nacionalni stavovi bili jasno definisani, djelotvorno i jasno izraženi na blagovremen na�in, tokom razmatranja budžeta na Komisiji za budžet, nakon toga na COREPER-u i kona�no na Vije�u za budžet.

b. Budu�nost sistema Sistemu planiranja budžeta Evropske unije vjerovatno trebaju reforme. Osnovni elementi su kreirani prije 40 godina, tokom perioda rapidnog proširenja Zajednice od šest zemalja �lanica koje su bile na sli�nom nivou ekonomskog razvoja. Od tada, zajednica se proširila na 15 zemalja, a naredno proširenje se o�ekuje u narednih 10 godina na 25 do 30 zemalja, od kojih �e ve�ina biti na relativno niskom nivou razvoja. Ovo proširenje �e zahtijevati preispitivanje politike u podru�jima kao što su poljoprivreda i Strukturalni Fondovi. Uz to, sistem planiranja budžeta �e možda trebati uskla�enja kako bi u obzir uzeo faktore kao što su izmjene uloga i odgovornosti triju budžetske institucija, mogu�e reforme sistema glasanja u Zajednici i potrebe da se oja�a finansijsko poslovanje i procedure za prevenciju prevara. Dok �e mnogi sadašnji elementi sistema vjerovatno ostati isti, pažnja se posve�uje potrebi unapre�enja informacija i analiza razmotrenih u ovom poglavlju, uz pažljivo i kontinuirano pra�enje dešavanja u Zajednici. 2. Korištenje sredstava Zajednice a. Administracija

1. Organizacija Komisije Administracija nad sredstvima Zajednice uklju�uje odjele Komisije i po jedan odjel iz svake od zemalja �lanica. Zakonski, Komisija je ta koja je odgovorna za implementaciju budžeta. Me�utim, u praksi ova formalna mo� ima odre�na ograni�enja:

• Prvo, Komisija je, u korištenju aproprijacija, potpomognuta od strane velikog broja "komiteta". Postoji oko 250 tehni�kih komiteta koji pokrivaju razli�ita podru�ja, okupljaju�i predstavnike iz zemalja �lanica i u nekim slu�ajevima, socijalno-profesionalne interesne grupe. Ovi komiteti, koji su stvarani tokom uvo�enja razli�itih politika Zajednice, imaju razli�ite stepene ovlasti i politi�kog uticaja. Teoretski, njihova ovlast je isklju�ivo savjetodavna, ali u nekim slu�ajevima njihovi stavovi su od velikog uticaja na administrativne odluke Komisije. Komplikovane i teške diskusije izme�u Komisije, Parlamenta i zemalja �lanica su godinama za ove komitete predstavljale svakodnevnicu. Njihova je uloga donekle razjašnjena 1988 godine takozvanim sporazumom "Jedinstveni akt".


• Drugo, Komisija se više oslanja na administrativne odjele zemalja �lanica oko upravljanja nad aproprijacijama Zajednice, u pogledu i prihoda i izdataka, u angažiraju u finansijskoj kontroli i revizijskim aktivnostima. Sa obzirom na nedostatak administrativnih vještina i izvora potrebnih za efikasano upravljanje sredstvima, Komisija ovaj zadatak uglavnom delegira upravama zemalja �lanica.

Implementaciju budžeta Zajednice prati pravilo - što je tradicionlano u mnogim kontinentalnim evropskim zemljama - da izdaci Zajednice trebaju uklju�iti �etiri posebne faze :

• Obaveza je zakonski akt putem kojeg Komisija preuzima finansijske obaveze od tre�eg lica, koje može biti tijelo iz javnog sektora ili privatno preduze�e.

• Vrednovanje (verifikacija) omogu�ava službeniku, koji izdaje odobrenje, da provjeri pravo

povjerioca na pla�anje i da provjeri autenti�nost i ta�an iznos njegovog potraživanja. Ovo se poduzima kada ugovorna strana ispuni svoje obaveze, zadovoljavaju�i takozvano pravilo "pružene usluge".

• Autorizacija je akt kojim službenik koji daje odobrenje, izdaje nalog ra�unovo�i za izvršenje

pla�anja, nakon prethodne provjere i odobrenja. Ove prve tri faze se izvršavaju pod odgovornoš�u službenika za davanje ovlaštenja i službenika za ra�unovodstvo.

• Pla�anje je �etvrta i posljednja faza u izvršavanju izdataka. Isplate se vrše od strane službenika za ra�unovodstvo i zavisi od raspoloživosti sredstava.

Dva glavna sudionika ovog procesa su službenik za davanje ovlaštenja i službenik za ra�unovodstvo.

• Službenik koji izdaje odobrenje je ovlašten da stvara obaveze u odnosu na izdatke i prihode. Službenik odlu�uje da stvara obaveze za izdatke, da ustanovljava pravo na prihode i da izdaje naloge za pla�anje i naloge za naplatu. Konkretnije, službenici koji izdaju odobrenje su komesari, generalni direktor za budžet, drugi generalni direktori i odre�eni broj viših službenika komisije postavljenih u svakoj Generalnoj direkciji.

• Službenik za ra�unovodstvo je odgovoran za prikupljanje prihoda i vršenje pla�anja. Rade�i sa

nekoliko pomo�nika, službenik za ra�unovodstvo Komisije je jedan od viših funkcionera Generalne direkcije za budžet.

2. Upravljanje prihodima i izdacima i) Prihodi. U ovom podru�ju je uloga Komisije ograni�ena, pošto ona samo provjerava i nadgleda iznose prihoda koje joj svaka od zemalja �lanica mora dostaviti. Kao što je gore navedeno, sopstveni prihodi Evropske unije se prikupljaju od strane administracija zemalja �lanica, pošto Komisija nema nikakve sopstvene carinske i poreske uprave. Upravljanje prihodima uklju�uje tri administrativne faze:

• Prihod se prvo procjenjuje. Tradicionalna izvorna sredstva se procjenjuju na osnovu iznosa koji su djelotvorno prikupljeni od strane nacionalnih carinski uprava. Sredstva od VAT-a i


bruto nacionalnog proizvoda se procjenjuju uz pomo� obra�unskih metoda propisanih Evropskim regulativama. Ove procedure su usuštini jednake statisti�kim obra�unima zasnovanim na makroekonomskim podacima.

• Kada se potraživanje procijeni, iznos se "knjiži" na ra�un otvoren od strane Komisije kod

svakog nacionalnog trezora ili drugog tijela odre�enog od strane zemlje �lanice.

• Kada su uknjiženi kod svih nacionalnih trezora, sredstva su Komisiji na raspolaganju za korištenje po potrebi.

Ova procedura upravjanja sopstvenim sredstvima se nadgleda od strane "Savjetodavnog komiteta za sopstvena sredstva", koji uklju�uju predstavnike zemalja �lanica i Komisije koja ima predsjedavaju�u ulogu. Komitet radi na tehni�im problemima koji obuhvataju procjenu i transfere sopstvenih izvora, i može biti koristan za sprje�avanje potencijalnih politi�kih konflikata koji bi u suprotnom eskalirali na viši nivo. ii) Izdaci. Administrativni aranžmani se razlikuju od zemlje do zemlje i izme�u razli�itih kategorija izdataka. Sredstva za poljoprivredu (EAGGF), koja još uvijek �ine skoro polovinu utroška Zajednice, prolaze kroz posebnu proceduru. Propisi Zajednice zahtijevaju od svake zemlje �lanice da uspostave jednu ili više agencija za isplatu za transfer sredstava Zajednice krajnjim korisnicima. Status agencije za isplatu se daje agencijama ili ustanovama koje imaju dokazanu sposobnosti u polju upravljanja, ra�unovodstva i finansijske kontrole. Postavljeni kriterij je dat u Propisu Zajednice iz 1995. godine. Pored toga, zemlje �lanice tako�e moraju odrediti "ovlaštenu" agenciju (javnu ili privatnu) za reviziju godišnjih ra�una svake agencije za isplatu. Tehni�ki, finansiranje od strane Zajednice prelazi u oblik nadokna�ivanja sredstava Komisije, koja prvobitno moraju biti data avansno od strane zemalja �lanica. Nove �lanice, stoga, moraju biti spremne da obezbijede po�etni radni kapital koji je potreban kako bi sistem po�eo funkcionisati. Komisijska nadoknada dolazi samo nakon procedure poznate kao "�iš�enje ra�una". Svake godine, nakon verifikacije i kontrole, Komisija pregleda godišnje ra�une svake od agencija za isplatu i nadokna�uje samo one iznose koji su pravilno utrošeni u njeno ime od strane nacionalne administracije. Poljoprivredni izdaci koji nisu striktno u skladu sa propisima Zajednice se ne nadokna�uju. S toge, nacionalne administracije, a naro�ito ministri finansija, moraju osigurati da agencije za isplatu dosljedno primjenjuju pravila Zajednice: bilo koja nepravilnost može rezultirati zna�ajnim kaznama. Kao podstrek visokoj ekonomi�nosti po ovom pitanju, neke zemlje su odlu�ile naplatiti te "kazne" iz budžeta ministarstava koja su odgovorna za grešku. Izdaci koji nastaju iz programe strukturalnih fondova su raspodijeljeni na višegodišnjoj osnovi i zahtijevaju ko-finansiranje iz nacionalnih i pod-nacionalnih budžeta zemalja �lanica. Pored pitanja koja se odnose na upravljanje i kontrolu pla�anja to iziskuje da zemlje �lanice uspostave sporazume na nacionalnom i pod-nacionalnom nivou u vezi sa odre�ivanjem prioriteta, pripremom potrebnih planova i sprovo�enjem tehni�kih analiza projekata. Nacionalne administracije bi trebale biti uklju�ene u proces od po�etnih faza traženja pomo�i: iskustvo pokazuje da je potrebna velika koli�ina kooordinacije u fazi izbora vrijednih projekata i osiguranja da �e sve uklju�ene strane biti u mogu�nosti da daju svoje finansijske doprinose na vrijeme. U nekim zemljama �lanicama, ova koordinacija se obavlja i od strane me�u-ministarskih grupa i posebnih administrativnih jedinica koje imaju status ministarstava.


iii) Kontrola, Kontrola nad upravljanjem sredstvima Zajednice (prihodima i izdacima) uklju�uje tri kategorije u�esnika i procedura:

• Generalna direkcija za finansijsku kontrolu (bivša Generalna direkcija za reviziju), koja sprovodi sveobuhvatnu funkciju interne kontrole svih budžeta za koje je odgovorna Komisija. To se dodaje na funkcije interne kontrole Generalne direkcije koja je odgovorna za specifi�na podru�ja budžetske potrošnje.

Generalni direktor Generalne direkcije za finansijsku kontrolu je finansijski kontrolor Komisije. On ili ona primjenjuju prethodnu kontrolu svih operacija trošenja i prihoda parafiranjem sve prijedloge date od strane službenika koji izdaju odobrenja. To im omogu�ava provjeru raspoloživosti aproprijacija, da li su transakcije zakonski važe�e i da li su finansijske procedure pravilno sprovedene. U slu�aju neusaglašenosti, službenik koji izdaje odobrenje može odbiti odluku finansijskog Kontrolora o �emu se Sud Revizora odmah obaviještava. Pored toga, od finansijskog kontrolora se traži mišljenje o ra�unovodstvenim sistemina korištenim od strane Komisije; on izvještava o svim problemima upravljanja o kojima ima saznanja; ako je potrebno, on može obavljati kontrolu na terenu. Na kraju, Generalna direkcija za finansijsku kontrolu sprovodi redovnu reviziju sistema interne kontrole Generalne direkcije Komisije.

• Evropski Sud Revizora (ERS), smješten u Luksemburgu, obavlja funkciju vanjske revizije

budžeta evropskih institucija. Sud nema ovlasti i stoga ne može nametnuti sankcije ili finansijske kazne u slu�ajevima zloupotrebe sredstava Zajednice. ERS obavlja ex post reviziju svih budžetskih i finansijskih operacija, uklju�uju�i prihode i izdatke i ima veliku ovlast da provjeri dokumente i obavi istraživanja na terenu. Njihove analize i preporuke se rezimiraju u godišnjem izvještaju koji se proslije�uje svim institucijama Zajednice do 15. jula svake godine i objavljuje do 15. novembra, zajedno sa odgovorima zemalja �lanica i Komisije. Svake godine ERS se poziva da Parlamentu potvrdi pouzdanost ra�una Komisije putem takozvane "Potvrde o ispravnosti".

Sud obavlja dvije glavne vrste funkcija:

• Da konstatuje da li su aktivnosti uprave pravilno sprovedene u skladu sa formalnim budžetskim i ra�unovodstvenim procedurama.

• Da procijeni kvalitet sistema finansijskog upravljanja Zajednice u pogledu ekonomi�nosti, efikasnosti i djelotvornosti.

Po pravilu, Sud se više fokusira na analize i evaluaciju procesa donošenja odluka i sistema interne revizije, nego na same aktivnosti. ERS održava blisku vezu sa vrhovnim institucijama za reviziju svih zemalja �lanica.

• Odjeli i institucije za reviziju zemalja �lanica, od kojih se traži saradnja na razli�itim revizorskim aktivnostima i procedurama korištenje sredstava nad kojim zemlje �lanice upravljaju u skladu sa ovlastima koja im je dala Komisija. Ove aktivnosti pokrivaju oko 80% budžeta Zajednice.

U�eš�e zemlja �lanica u ovakvim revizijama se razlikuje u ovisnosti od kategorije izdataka.


Poljoprivrednim izdacima se upravlja putem agencija zemalja �lanica, koje su ovlaštene od strane Komisije, koja osigurava i redovno provjerava da li agencije posjedjuju efikasne odjele za reviziju i procedure. Djelotvornost ovakvih kontrola, jedan je od glavnih kriterija kojima se Komisija vodi u svojoj gore pomenutoj proceduri "�iš�enja ra�una".

U pogledu Strukturalnih fondova koji su ko-finansirani od strane Zajednice, zemalja �lanica i pod-nacionalnih vlada, svaka zemlja �lanica ima odre�eni broj obaveza koje odre�uju prirodu režima kontrole:

• Mora imenovati odgovaraju�e agencije (u mnogim slu�ajevima nadležna ministarstva koja su

odgovorna za rukovo�enje sredstvima ili programima) za provjeru valjanosti zahtjeva za pla�anje.

• Mora Komisiji da obezbijedi opis sistema upravljanja i kontrole sa kojima �e se ona koristi.

• Mora Komisiji staviti na raspolaganje sve revizorske izvještaje i kontrolne dokumente koji se

ti�u upravljanje sredstvima. Direktorati Komisije mogu obaviti terensku reviziju ili zahtijevati da to obave njihovi nacionalni saradnici. Unutar Komisije, Generalna direkcija za finansijsku kontrolu ima odgovornost da koordinira rad na finansijskoj kontroli. S tim u vezi, potpisan je sporazum sa brojnim zemljama �lanicama u vezi sa uskla�ivanjem metoda, koordinacije programa i razmjene podataka. Koordinacioni sastanci se održavaju dva puta godišnje. Sli�ne procedure su razvijene za kontrolu vlastitih sredstava. Prethodne godine su dovele do rastu�e zabrinutosti unutar Zajednice i Komisije vezano za problemom sprje�avanja prevara na polju poljoprivrednih troškova i drugih programa Zajednice. Komisijski odjel za koordinaciju prevencije prevara je uspostavljen 1987. godine. Tako�e, u�injeni su napori da se oja�a kooperacija izme�u Komisije i zemalja �lanica na podru�ju spre�avanja prevara. U aprilu 1999. godine, nakon finansijskih skandala u Komisji i raspuštanja same Komisije, UCLAF je zamijenjen sa OLAF (Office de Lutte Anti-Fraud), koji ima uve�ane ovlasti i sredstva. Ure�enje finansijskog upravljanja unutar Komisije je tako�e oja�an.

B. Politike nacionalnih budžeta u Evropskoj Uniji

Za javne finansije jedne zemlje, mehanizmi za u�eš�e u budžetu Zajednice su najtrenuta�nija i najvidljivija posljedica �lanstva u EU. Ali tako�e postoji i šira problematika. Naime, to su posljedice evropskih integracija na cjeli spektar ekonomskih i finansijskih politika zemalja �lanica, kojima se posebno odražava utiecaj Sporazuma iz Mastrihta i usvajanje jedinstvene valute. Ovaj fenomen je po�eo mnogo prije donošenja odluka o uspostavljanju Ekonomske i Monetarne Unije (EMU) sa jedinstvenom valutom: na primjer, uspostavljanje Zajedni�kog tržišta (1958.) oja�ano kroz formiranje Jedinstvenog tržišta (1993.), dovelo je do bitnih promjena na prihodima budžeta zemalja �lanica. Usvajanje harmoniziranog sistema VAT-a pokrenuto 70-tih i nastavljeno 80-ti godina, sa pokušajem da se objedine akcize, izazvalo je važne budžetske implikacije. Zemlje u kojima je indirektno oporezivanje imalo nadprosje�an udio u budžetu su izgubile prihode snižavanjem svojih


stopa, dok su zemlje u kojima je indirektno oporezivanje bilo umjereno morale pove�ati svoje stope i time su pove�ale svoje budžetske prihode. Konvergencija poreznih struktura i stopa se tako�e pojavila u podru�ju oporezivanja štednje i (naro�ito) poreza za korporacije, djelimi�no kao rezultat uticaja otvorenih tržišta kapitala i konkurencije unutar jedinstvenog tržišta izme�u zemalja Evropske unije i konkurencije izme�u EU i svjetskih tržišta. Ovaj trend u konvergenciji evropskih poreznih stopa i struktura poreza je od posebnog interesa za ekonomiste i porezne stru�njake. Tako�er, to je i dosadašnji interes budžetskih vlasti, s obzirom na njihov utiecaj na generalni nivo prihoda i uslova za postizanje budžetskog bilansa. �lanstvo u Evropskoj Uniji je zapravo umanjilo stepen slobode Zemalja �lanica u pogledu mijenjanja stopa i strukture poreza, za koje više nemaju toliko slobode kao prije. Ove tendencije u pogledu konvergencije su naglašene odredbama koje se ti�u jedinstvene valute. Ekonomska i Monetarna Unija se suo�ila sa budžetskim posljedicama koje su mnogo zahtjevnije i više formalne nego posljedice jedinstvenog tržišta. Ove posljedice su i direktni (propisi koji proizilaze iz Sporazuma iz Mastrihta) i indirektni (implikacije na upravljanje nacionalnim bužetom).

1. Sporazum iz Maastrichta i Pakt stabinosti Kreatori evropske politike su smatrali da kulminacija jedinstvenog tržišta zahtijeva jedinstvenu valutu – kao što je moneterna nestabilnost u 1992.-93. godini, odmah nakon potpisivanja Sporazuma iz Mastrihta, jasno pokazala. Jedinstvena valuta može biti uvedena samo nakon usaglašavanja makroekonomskih uslova svih zemalja u�esnica. Sukladno s tim, Sporazum iz Maastrichta postavlja 5 kriterija, od kojih se dva direktno odnose na javne finansije:

• Javni dug: Ukupni javni dug ne smije iznositi vise of 60% bruto nacionalnog dohotka.

• Budžetski deficiti: Budžetski deficit za datu godinu ne smije prelaziti 3% bruto nacionalnog dohotka.

Pored toga, na osnovu principa nazvanog "bez pomo�i", ni zemljama �lanicama, niti EU nije dozvoljeno preuzmanje obaveze zemalja koje su u finansijskim poteško�ama. Primjena ovih kriterija je naknadno formulirana u propisima. a. Kriterij: metodi obra�una i interpretacije Ekonomsko obrazloženje kriterija od 3% i 60% je veoma upitan. Jasno je da na vrijednosti ovih stepenovanja uti�e ekonomski razvoj i posebno promjene kamatne stope i trendova u ekonomskom razvoju i inflaciji. Na tehni�kom nivou, glavna pitanja su sljede�a:

• Procenti 3% i 60% su utvr�eni u svim budžetima nacionalnih i pod-nacionalnih vlada i obaveznim šemama društvene zaštite. Javna preduze�a, sa komercijalnim aktivnostima, u ovo nisu uklju�ena. Konsolidacija zahtijeva eliminaciju me�uvladinih transakcija uklju�uju�i dugovanja/potraživanja i prihode/izdatke, u svrhu izbjegavanja duplog obra�una. To podrazumijeva da �e najzna�ajnije interne transakcije izme�u entiteta javnog sektora biti identificirane, po mogu�nosti, �im nastanu.


• Iznosi su bazirani na bruto konceptu javnog duga koji uklju�uje samo finansijske obaveze i

isklju�uje iz obra�una cjelokupnu imovinu izuzev gotovine i gotovinskih ekvivalenata. Posebno su zanemarena finansijska potraživanja od firmi, stranih zemalja ili me�unarodnih agencija. Logi�no, nekretnine se tako�e ne bi trebale uzimati u razmatranje.

• Na kraju, �isto finansijske transakacije se ne uzimaju u obzir: posebno, prilivi nastali

prodajom imovine nemaju uticaj na budžetski deficit, iako mogu u�estvovati u smanjenju optere�enja duga. Slu�ajevi zamjene sredstava, kao u slu�aju kada se sredstva od privatizacije direktno usmjeravaju u finansiranje javnih investicija, se teško kategoriziraju ali se obi�no ta sredstva pove�avaju troškovnu stranu budžeta bez otpisa na strani prihoda.

Druge posebne transakcije nalažu detaljno ispitivanje u skladu sa kriterijima iz Mastrihta. Na primjer, da li se transfer od javnih preduze�a prema vladi na ime penzionog fonda može smatrati stavkom prihoda kada vlada istovremeno preuzima budu�e obaveze od osoba koja se penzionišu? Da li se nepriznati kapitalni dobici od likvidnih sredstava smatraju budžetskim prihodom? Statisti�ki stru�njaci iz zemalja �lanica, koji se sastaju u statisti�kom uredu EZ (EUROSTAT), �esto razmatraju ovakve teške slu�ajeve i pripremili su "zakon zasnovan na slu�aju" koji može biti primjenjen u pomenutim situacijama. U cilju izbjegavanja grešaka u ovom polju, budžetska administracija nekih od zemalja �lanica, koje u�estvuju u EMU, su usvojile pravilo da bilo koje transakcije rashoda ili izdataka, �ije je postupanje po Evropskom standardu (ESA95) nejasno, se prvo iskontrolišu od strane njihovih kompetentnih stru�njaka. U najkompleksnijim slu�ajevima, državni eksperti mogu konsultovati EUROSTAT za mišljenje. Postavljena su pitanja o tome što je nekad posmatrano kao mehani�ka priroda kriterija iz Mastrihta. U praksi, ipak, kriterij se treba interpretirazti u politi�kom kontestu, i izgleda vjerovatno da �e u budu�nosti sposobnost zemalja za u�eš�e u EMU biti odre�eno po tome kako se njihovo fiskalno poslovanje razvija tokom više godina. b. Sankcije U svrhu ispunjenja kvalifikacionih kriterija, zemlja �lanica treba održati konzistentno �vrsto fiskalno stanje tokom dužeg perioda. Dok su ekonomske i politi�ke prednosti za kvalifikovanje u tre�u fazu EMU – neopozivo podešavanje kursa 01. januara 1999. godine – bile snažan podsticaj zemljama �lanicama da primjene restriktivne fiskalne politike, postojala je zabrinutost da, kada se prevazi�e ova kriti�na ta�ka, �e do�i do olakšanja i povrata ka laganijoj budžetskoj politici �ime bi se ugrozila stabilnost zajedni�ke valute. Zato je bilo potrebno prona�i mehanizam održive budžetske procedure na kontinuiranoj osnovi: ovo je bila centralna ideja Pakta stabilnosti (koja je više fokusirana na deficit nego na dugove). Glavne odredbe su sljede�e:

• U slu�aju da zemlje �lanice imaju prekomjeran deficit i da nisu uspjele primjeniti preporuke Vije�a, od njih se traži da na ra�un EU deponuju iznos jednak 0,2% od svog bruto nacionalnog dohotka plus iznos jednak jednoj desetini (1/10) deficita koji prelazi dozvoljenih 3%. U cijelosti, depozit ne treba prelaziti 0.5% bruto nacionalnog dohotka.

• Ukoliko situacija nije poboljšana tokom dvije godine, depozit se konvertuje u neopozivu kaznu, koja se distribuira drugim EMU �lanovima.


• Na kraju, primjena ovog mehanizma, koji je u principu automatski, uzima u obzir ekonomske uslove. U slu�aju ekonomske recesije, strogost mjera se olakšavaju na sljede�i na�in: ako se bruto nacionalni dohodak smanji za 0.75%, sankcije se više ne primjenjuju automatski - one su predmet odluke Vije�a koje procjenjuje uslove i odre�uje kada su sankcije opravdane; ukoliko se bruto nacionalni dohodak smanji za 2% ili više, sve finansijske kazne �e, naravno, biti ukinute.

U diskusijama u Paktu stabilnosti je naglašena �injenica da kriterij od 3% budžetskog deficita nije prosje�an nivo koji se može posti�i kroz nekoliko godina, ve� gornja granica koja se ne treba prekora�iti. Uzevši u obzir ciklusnu prirodu ekonomske aktivnosti i razlike izme�u strukturalnog deficita i ciklusnog deficita, po ovom pravilu, u praksi, tokom ekonomskog ciklusa potrebno je posti�i ravnotežu budžeta, ili �ak, ako zemlja ima zna�ajan dug za povrat, neznatan budžetski suficit. Gore opisani mehanizam je sada unesen u zakon Zajednice. Naglasak je na njegovim preventivnim aspektima, više nego na njegovoj kaznenoj prirodi, a posebno je pažnja posve�ena razvoju preventivnih mjera.

c. Pocedura prevencije U skladu sa ovim pristupom, EU je prihvatila proceduru nadzora sa namjerom da sprije�i greške i tako izbjegne primjenu gore opisanih finansijskih kazni. Ova procedura, koja je fomulisana u okviru koordinacije ekonomske politike, propisuje da zemlje �lanice podnesu programe stabilnosti/konvergencije koji se godišnje nadopunjuju. Takvi programi osiguravaju informacije o sljede�em (pogledati Poglavlje 5 – diskusija o odnosu ovih programa i vladinog srednjoro�nog fiskalnog okvira):

• Srednjoro�nim ciljevima za postizanje vladine ravnoteže i o�ekivanog smjera dugovnih omjera.

• Projekcija istih ukupnih iznosa za period od tri godine.

• Naglašavanje makroekonmskih pretpostavki.

• Analiziranje osjetljivost budžetskih podataka na promjene u makorekonomskim

pretpostavkama.

• Opis budžetskih i drugih ekonomsko-politi�kih mjera koje su neophodne za postizanje predvi�ene ravnoteže vlade.

U skladu sa propisima Evropske komisije, Vije�e treba provjeriti ovu informaciju i dati svoje komentare. Izvještaji Vije�a moraju biti objavljeni. Ovi propisi su se po prvi put po�eli primjenjivati 1999. godine2. d. Fiskalni nadzor za zemlje kandidate: PEPs Komisija je predložila da se, za zemlje kandidate uvede nova godišnja fiskalna procedura nadzora – zasnovana na "pred-pristupnim ekonomskim programima" (PEP). Ova procedura �e zamijeniti postoje�e zajedni�ke procjene ekonomsko politi�kih prioriteta. Ona je usmjerena ka dovo�enju procedura izvještavanja, pra�enja i kontrole javnih finansija, posebno fiskalnih pozicija, u sklad sa EU procedurama, što �e nakon pristupa EU dovesti do konvergencije i programa stabilnosti


koje �e primjenjivati zemlje �lanice, kao što je gore opisano u dijelovima a do c. Komisija ovu novu proceduru vidi kao mehanizam koji pomaže zemljama kandidatima da se pripreme za eventualno �lanstvo u EMU, a kasnije, za prihvatanje jedinstvene valute. Nova pocedura �e biti neformalna i uklju�i�e brojne korake. Prvo, kandidovane zemlje �e obavijestiti Komisiju o njihovom fiskalnim deficitima i visini duga u skladu sa ESA metodologijom3. Drugo, zemlje �e pripremiti PEPs. Tre�e, Komisija i EUROSTAT �e dati svoje mišljenje o adekvatnosti (a) obavještenja o deficitu i dugu i (b) PEPs-a u odnosu na Kopenhagenski kriterij, uklju�uju�i makroekonomsku stabilnost i fiskalnu poziciju. �etvrto, multilateralni sastanci izme�u kandidovanih zemalja, zemalja �lanica i Komisije �e se održavati s ciljem razmjene pogleda na PEPs. Kona�no, Komesar za finansijske odnose �e predstaviti zvani�nu evaluaciju ministrima finansija zemalja na koje se odnosi. Komisija preporu�uje da ove procedure fiskalnog nadzora po�nu u julu 2000. godine i da se završe do marta 2002. godine. • Komisija je predložila da PEP-s pripremljen od strane kandidovanih zemalja treba uklju�iti sljede�e bitne komponente:

• Pregled najnovijih ekonomskih dešavanja.

• Koherentan i konsistentan makroekonomski okvir, identificiraju�i glavne opšte i posebne ciljeve makroekonomske politike.

• Javne finasije – izvještaj o vladinom pristupu fiskalnom prilago�avanju i analiza održivosti

fiskalne politike; srednjoro�nog fiskalnog okvira; pitanja u vezi sa upravljanjem dugom, finansiranjem deficita i fiskalnim rizicima.

• Ciljevi strukturalne reforme, koji se odnose na privatni (poduzetni�ki) sektor, finansijski

sektor , tržište rada, administrativnu reformu, poljoprivredu , itd. 2. Implikacija za upravljanje javnim finansijama �lanstvo Evropske unije, a posebno u�eš�e u mehanizmima nadgledanja i procedurama budžetske discipline vezanim za jedinstvenu valutu, �e poja�ati potrebu da budžetske administracije zemalja �lanica modernizuju upravljanje javnih finansija. Brojna pitanja, koja su direktno proizišla iz mehanizama opisanih u prethodnom dijelu teksta kao i u nastavku teksta, zahtijevaju posebnu pažnju budžetskih zvani�nika. Treba naglasiti da Evropska komisija daje slobodu zemljama �lanicama u upravljanju sa svojim javnim finansijama onako kako smatraju da je odgovaraju�e; ovo je neupitna oblast u kojoj prevladava princip "subsidijarnosti" (Larsson and Allen, 1998; SIGMA, 1997b). a. Upravljanje dugom Najneposrednija budžetska posljedica jedinstvene valute podrazumijeva promjenu u na�inu na koji se finansiraju deficiti, jer je jedno od fundamentalnih pravila Maastrichtškog Sporazuma zabrana direktnog monetarnog finasiranja od strane nacionalne centralne banke i samim tim zahtjev za neovisnost nacionalne centralne banke. Ovaj jednostavni princip ima dosta konkretnih posljedica i pokre�e brojna pitanja u pogledu upravljanja i) trezorskog sistema i ii) sistema pla�anja:


i) Trezorski sistem

• Pod uslovima o kojima se odlu�uje u vrijeme kada zemlja prihvati jednistvenu valutu, ograni�it �e se mogu�nost povla�enje novca bez pokri�a ili mogu�nost pozajmljivanja nacionalnog trezora od nacionalne centralne banke.

• Možda �e trebati razviti druge finansijske metode, naro�ito u cilju zadovoljenja kratkoro�nih

potreba.

• Lako�a pristupa finasiranju od centralne banke je ponekad odvra�ala nacionalne trezore od razvijanja efikasnih procedura i alata za prognoziranje. Sofisticiraniji i pouzdaniji sistem prognoze gotovinskog toka treba se razvijati u bliskoj saradnji sa odjelima zaduženim za izdatke i prihode. U tom pogledu, neophodni su kvalitetni ra�unovodstveni sistemi.

ii) Platne usluge

• Nezavisnost centralne banke ne sprje�ava trezor da nastavi koristiti bankarske usluge poslovnih banaka, uklju�uju�i njihove platne usluge, koje zbog geografske umreženosti, omogu�ava trezoru da osigura svoju sopstvenu internu likvidnost putem jedinstvenog ra�una.

• Centralna banka je tako�e ekonomski entitet koji upravlja javnim sredstvima i bilansom stanja

imovine i obaveza. Država, sama ili zajedno sa drugim javnim institucijama je dioni�ar. Banka ima uticaj nad tim kako upravlja svojom imovinom i obavezama, kao i nad svakim nastalim profitom ili gubitkom.

b. Sveobuhvatna kontrola nad ukupnim javnim financijama Stepen do kojeg su javne finansije centralizovane zavisi od njenih kulturnih tradicija i sistema administracije. Pored centralnog budžeta, generalno postoje pod-nacionalni budžeti, u mnogim slu�ajevima na razli�itim nivoima (regije, opštine, kantoni). U nekim zemljama �lanicama, budžeti socijalnog osiguranja su nezavisni. Obim kontrole ili uticaj centralne vlade nad ovim entitetima, zajedno sa njihovim kapacitetom da se zadužuju, razlikuje se od jedne zemlje do druge i ova pitanja nisu regulirana od strane Zajednice. Ipak, zahtjevi Maasrichtiškog Sporazuma indirektno prisiljavaju centralne vlade da pooštre svoju kontrolu nad budžetima ovih autonomnih entiteta, pošto se kriterij od 3% i 60% primjenjuje na ukupni budžet, a ne na budžete centralne vlade ili budžete pod-nacionalnih vlasti. Kao rezultat, vlade zemalja �lanica se smatraju odgovornim za sve finansijske uslove svih državnih entiteta koji potpadaju pod definicije Maastrichtškog kriterija, bez obzira na zakonske ili institucionalne odnose izme�u ovih entiteta. Ova "prisilna solidarnost" ima nekoliko posljedica:

• Centralna vlada prvo mora ste�i sposobnost da usko prati budžetsku situaciju drugih vladinih institucija i agencija. Odgovaraju�i statisti�ki i ra�unovodstveni sistem mora biti razvijen, uklju�uju�i nomenklaturu koja je uskla�ena kroz razli�ite tipove budžeta. Tehnike konsolidacije moraju biti u stanju da eliminišu dupliciranje u obra�unu (zajedni�ka potraživanja i dugovanja).

• Deficiti i nivoi duga autonomnih tijela moraju biti nadgledana od strane centralne vlade. U

praksi je mogu�e više rješenja koja se mogu i kombinirati:


— Kontrole koje su kreirane da bi se izbjegli neravnoteže izme�u prihoda i izdataka: takav pristup može voditi ka izmjeni na�ina na koji su troškovi i prihodi raspore�eni izme�u razli�itih organa vlasti.

— Restrikcije opcija pozajmljivanja koja mogu ili biti zabranjena, ograni�ena na

odre�eni iznos ili za odre�enu svrhu. — Garancija finansijske podrške od centralne vlade: iako je tehni�ki mogu�e, ovakvo

rješenje u stvarnosti rezultira prenošenjem neuravnoteženosti autonomnih budžeta na budžet centralne vlade. Samim tim ovo je malo rizi�no ukoliko nije korišteno zajedno sa drugim vrstama kontrole (vidi gore).

• U slu�aju da ukupno stanje javnih finansija odstupa od Maastrichtškog kriterija, potrebno je

razmisliti o tome kako mjera popravke odlu�ene na nivou Zajednice trebaju biti raspore�ene. Jedan mogu�i pristup, koji je zapravo prihva�en u Njema�koj, bi bio da se formulišu pravila o tome kako �e se kazne, ustanovljene Paktom Stabilnosti, podijeliti izme�u vladinih tijela i centralnog i pod-nacionlanog nivoa.

Uglavnom, pravila za budžetsku disciplinu izme�u centralnih vlada i decentralizovanih vlasti moraju biti isto tako stroga kao što je ono koje je Maastrichtški Sporazum nametnuo izme�u EU i zemalja �lanica. c. Obra�anje više pažnje na rezultate budžetske politike U ve�ini zapadnih demokratija, glavni interes politi�ara i javnosti u pogledu budžetskih pitanja je posve�en pripremi budžeta i procesu njegovog odobravanja, što je u suštini praksa kojom se gleda u budu�nost. Stvarni budžetski ishodi finansijske godine, koji ne mogu biti poznati prije isteka odre�enog vremena, generalno privla�i malo pažnje. Pod ovim okolnostima, rad budžetske administracije se uglavnom fokusira na pripremu budžeta, ostavljaju�i ra�unovodstvenim stru�njacima i trezorskim službenicima da nadgledaju implementaciju.

Nasuprot tome, pravila budžetske discipline koja su predvi�ena EMU-om, podsta�i �e budžetsku administraciju da usredsredi zna�ajan dio svojih aktivnosti na implemetaciju budžeta, pošto se Maastrichtški kriterij odnosi na stvarnu budžetsku ravnotežu i odnosima zaduživanja, a ne samo na prognoze. Ova promjena u pristupu ima neke bitne prakti�ne posljedice:

• Potrebno je posvetiti kontinuiranu pažnju na kvalitet ra�unovodstvenih izvještaja. Informacije o izvršenju budžeta, u pogledu prihoda i izdataka, moraju biti pouzdane i za centralni budžet i za ostale javne budžete. Pored toga, takvi podaci moraju biti dostupni odmah nakon zatvaranja ra�una za tu godinu, kako bi zemlja ispoštovala proceduru nadzora Zajednice.

• Interes za budžetsko ostvarenje ne bi trebalo biti ograni�en na dešavanja nakon završetka

finansijske godine. Cilj da se ispoštuje budžet mora biti dominantna preokupacija tokom godine. Privremena izvještavanja, iako manje sveoubuhvatna nego ona krajem godine, moraju dati dovoljno informacija i posebice omogu�iti vlastima da na vrijeme budu upozorene o svim negativnim rizicima na prihodovnoj ili troškovnoj strani budžeta.

• U skladu s tim, instrumenti za regulaciju izdataka, pa �ak i prihoda, tokom godine trebaju se

utvrditi kako bi se prognozirani deficit pažljivo kontrolisao i da bi se lakše riješile neo�ekivane situacije nastale uslijed promjena u ekonomskom pogledu ili novih politi�kih odluka.


d. Višegodisnje budžetske projekcije

Ubrzo nakon implementacije Maastrichtškog sporazuma, a naro�ito kada je kreiran Pakt stabilnosti, potreba da se prevazi�e strogi jednogodišnji okvir postala je veoma jasna. Ve�a pažnja posve�ena cikli�noj prirodi ekonomskih aktivnosti, pažnja koju kreatori politike posve�uju ocjeni budžetskog u�inka pojedinih zemalja na osnovu trendova, a ne na osnovu najnovijih dešavanja i potrebe za osiguranje odre�enog kontinuiteta u javnim politikama, �emu javni administratori daju sve više priznanja – su sve razlozi za prihvatanje višegodišnjeg pristupa u budžetiranju. Kao što je ranije objašnjeno, ovakav pristup je bio sastavni dio nadzornih procedura koje �ine suštinu Pakta stabilnosti. Još uvijek je preuranjeno donositi zaklju�ke o tome da li se ovi zahtjevi poštuju u praksi ili ne – ova procedura nadzora je bila prvi put primjenjena 1999. godine. Niz zemalja �lanica je ve� uklju�eno u razli�ite oblike višegodišnjeg planiranja – neke nešto detaljnije, više obavezuju�e i šire od drugih. Za druge zemlje koje su mnogo odanije principu godišnjeg budžetiranja, ova pravila �e donijeti odre�ene promjene:

• Razvoj alata za izradu srednjoro�nih ekonomskih prognoza. Nesofisticirane metode, koje su još uvijek u �estoj upotrebi, �e se morati unaprijediti; naro�ito je neophodno imati bolje poimanje o osjetljivosti prognoza na promjene u varijablama, jer od toga zavisi eksterni kredibilitet vlada na polju koordinacije ekonomske politike

• Kontrola nad mehanizmima koji stvaraju poreske prihode (uklju�uju�i upoznatost sa zahtjevima

poreskih prinosa sa promjenama u prihodima, potrošnji i drugim mjerama ekonomske aktivnosti).

• Soficisticiranije prognoze javnih izdataka. Sa obzirom da pravila Pakta Stabilnosti ne zahtijevaju

detaljnost, višegodišnje prognoze trebaju samo pokriti šire kategorije izdataka, sa raš�lanjenjem izme�ju obaveznog i neobaveznog trošenja, izme�u operacija, investicija i društvenih transfera, itd.

• Pored ovih tehni�kih aspekata, višegodišnje budžetiranje stvara probleme više administrativne i �ak politi�ke prirode: npr. podjela odgovornosti i informacija izme�u ministarstva finansija i ministarstava korisnika: zakonske i politi�ke posljedice prgnoza; konzistentnost sa pripremom godišnjeg budžeta itd.

e. Naglasak na uštedi novca Naglasak na finansijsku održivost dominira Maastrischtškim mehanizmima, dok istovremeno, kao što je ranije pomenuto, konvergencije poreskih stopa za korporacije (i druge) proizišle iz konkurencije unutar jedinstvenog tržišta, ograni�ava sposobnost zemalja �lanica da pove�aju dodatne prihode. Kao rezultat, potreba da se ostvari budžetska ušteda je bitan cilj u planiranju. Zbog toga, procedure koje su formulisane za okruženje u kojima budžetska sredstva stalno rastu (karakteristika prvih 30 godina Zajednice) moraju se sagledati u cilju budžetske discipline. Ovo navodi da:

• Poznavanje prirodne dinamike rasta potrošnje, u kombinaciji sa pouzdanim prognozama poreskih prihoda, bi olakšala procjenu mogu�nosti manevrisanje – pozitivno ili negativno – od po�etka budžetskog ciklusa.

• Planiranje budžeta od dole prema gore, što je karakteristi�na pojava u periodima rasta, moraju

biti dopunjene procedurama od gore prema dole: pregovaranja izme�u budžetskih agencija i potroša�kih agencija, mora biti ograni�ena ciljnim trendovima ili ograni�enjima.


• Dodirna ta�ka izme�u godišnjeg budžetiranja i svake redovne procedure revizije politike, treba biti vrlo pažljivo organizovana. Budžetski proces se �esto koristi za postizanje uštede i to je vrlo snažan mehanizam. Ipak on ima svoje slabosti: on je brz, ali formalan, i ponekad može isklju�iti razmatranje mehanizama uštede koji bi bili bolje formirani i realniji. S druge strane, periodi�ne procedure pregleda, sprovedene izvan okvira godišnjeg budžeta, omogu�avaju potpuniji i ponekad prihvatljiviji na�in razmatranja reformi koje se trebaju poduzeti, ali one uvijek nemaju djelotvoran uticaj.

f. Unapre�enje efiksanosti i ekonomi�nosti javne potrošnje Disciplinske procedure budžeta, koje su potrebne za osiguranje zadovoljavaju�e primjene Maastrichskih kriterija, zajedno da težnjom za uštedama stvaraju odre�enu opasnost – a to je da se fokusira samo na finasijsku u�inkovitost, zanemaruju�i adekvatnost na�ina raspodjele sredstava i težnju za kvalitetnom upravom. Ograni�enja postavljenja na javne resurse moraju, prema tome, podsta�i napore za unapre�enje na�ina raspodjele i upravljanja sredstavima, uklju�uju�i sredstva dobijena iz EU budžeta i na�i efekasnije sisteme za prikupljanje i upravljanje budžetskim informacijama. Tehnike za rješavanje ovih pitanja i pitanja razmotrenih u ranijim dijelovima ovog poglavlja, su opisane u narednim poglavljima knjige.


NAPOMENE

1. Ovo je sporazum izme�u tri budžetskih "institucija" Zajednice: Parlamenta, Vije�a i Komisije. 2. Pogledati: Komisija Evropskih zajednica (1999.)

3. Da bi se pomoglo zemljama kandidatima u pripremi ove informacije – Generalna Direkcija za

Ekonomske i Finansijske Odnose i EUROSTAT pripremila je brojne korisne tehni�ke dokumente. Pogledati naro�ito "Okvir za izvještavanje o vladinom deficitu i nivou duga" (Framework for the Reporting of Government Deficits and Debt Levels), pripremljen od strane DG Ekonomskih i Finansijskih Odnosa u martu 2000. god.; i "ESA95 Uputstvo o vladinom defictu i dugu" (ESA95 Manual on Government Deficit and Debt)), Prvo izdanje, objavljeno od strane EUROSTAT-a u januaru 2000. godine. Ovaj dokument je prezentacija EUROSTAT-ovih "primjera iz prakse" u pristupa rješavanju teških tehni�kih pitanja u pogledu tuma�enja ESA 95.

SAŽETAK — DIO I

A. KLJU�NE TA�KE 1. Planiranje budžeta i ciljevi upravljanja javnim izdacima Državni budžet je najvažniji instrument politike za utvr�ivanje državnih ekonomskih i društvenih prioriteta u okvirima nedovoljnih sredstava koja su na raspolaganju vladi za javno trošenje. Tri osnovna cilja sistema upravljanja javnim izdacima su fiskalna disciplina, alokacijska efikasnost sredstava i operativna efikasnost. Transparentnost je još jedan od klju�nih ciljeva. Uspješna reforma sistema upravljanja izdacima, kao i reforma u drugim oblastima državne administracije, zahtijeva djelotvornu komunikaciju, kooperaciju i koordinaciju aktivnosti. Posve�enosti reformi i kapaciteti za sprovo�enje potrebnih promjena unutar ministarstva finansija i budžetskih i finansijskih odjela ministarstava i vladinih agencija na koje proces reforme direktno uti�e, od klju�ne su važnosti. 2. Obuhvatnost budžeta a. Budžet i ovlaštenja Parlamenta "Generalna vlada"», sa�injena je od centralne vlade i pod-nacionalnih vlada (državna vlada i lokalne vlade). Javni sektor uklju�uje generalnu vladu i sve institucije koje ona kontroliše (npr. preduze�a pod državnim vlasništvom). Svako vladino tijelo i tijelo javnog sektora trebaju imati svoj sopstveni budžet. Ali, u cilju osiguranja odgovornosti i djelotvorne kontrole, finasijski izvještaji trebaju da obuhvate finasijske operacije generalne vlade i (što je više mogu�e) finansijske aktivnosti svih javnih tijela koje kontroliše vlada. Sva ovlaštenja za trošenje novca u konkretne svrhe generalno daje parlament putem "aproprijacija". Ve�ina zemalja ima budžetski sistem na "gotovinskoj osnovi", po kojoj aproprijacije definišu granicu za gotovinska pla�anja. Budžetski sistemi sa gotovinskom osnovom zadovoljavaju potrebe troškovne i makroekonomske kontrole, kao i potrebe administracije budžeta. Ve�ina aproprijacija se odobravaju na godišnjoj osnovi. Neke zemlje odobravaju odre�eni broj programa za ostvarivanje prava u skladu sa posebnim zakonima (tzv. "stalne" aproprijacije). Ipak, definisanje limita godišnjeg trošenja na financiranje ste�enih prava i na li�ne izdatke ima stanovitih prednosti, pošto obavezuje vladu da definiše strukturalne mjere za uskla�ivanja sa godišnjim aproprijacijama. U zemljama u tranziciji, svi izdaci bi trebali biti raspo�eni onda kada se usvaja godišnji budžet i, generalno, aproprijacije bi trebale definisati godišnje gotovinske limite. Pored godišnjih aproprijacija, budžet može tako�e uklju�iti ovlaštenja za stvaranje budu�ih obaveza, koje su od pomo�i u pra�enju i kontroli kapitalnih investicijskih projekata i drugih višegodišnjih izdataka.


b. Sveobuhvatnost budžeta U svrhe kontrole izdataka i efikasne raspodjele sredstava, pokrivenost budžeta treba biti sveobuhvatna. Budžet treba uklju�iti sve prihode i sve izdatke vlade, bez obzira na aranžmane u pogledu upravljanja odre�enim programima i zakonske propise za davanje ovlaštenja na trošenje. Konkretnije, na strani izdataka budžeta treba uklju�iti sljede�e:

• Sva odobrenja za trošenje

• Procjenu rashoda finansiranih pozajmicama i grantovima.

• Transakcije posebnih izvanbudžetskih fondova (EBF) ili izvanbudžetskih ra�una.

• Fiskalne transfere pod-nacionalnim vladama za generalne i posebne svrhe.

• Sve investicije, trasnfere i druge transakcije izme�u budžeta i državnih preduze�a.

• Transakcije sa finansijskom i nefinasijskom imovinom i obavezama. Operativna efikasnost zahtjeva uzimanje u obzir specifil�nosti nekih programa trošenja, kada kod stvaranja pravila budžetskog upravljanja. Tako kada (ali samo kada) postoji snažna veza izme�u prihoda i beneficijama u vezi sa odredjenim programom ili aktivnosti (sprje�avanje zagadjivanja ili izgradnja puta npr.) aranžmani izdvajanja za posebne namjene i korisni�ke naknade mogu se smatrati na�inima za unapre�enje u�inkovitosti programa. Me�utim, posebni aranžmani za upravljanje nekim programima ne treba da sprje�avaju kontrolu izdataka i efikasnost u raspodjeli sredstava. Naredna minimalna pravila, treba da se uvedu, kakva god da je metoda upravljanja programom trošenja:

• Sredstva, posebni ra�uni, izdaci finansirani od vanjskih izvora itd., treba da se postave pod isti nadzor kao i drugi izdaci.

• Sredstva, posebni ra�uni, autonomne agencije, itd., treba da prihvate isti sistem klasifikacije

izdataka, kao i drugi programi.

• Transakcije treba da se sistemati�no evidentiraju i predstavljaju u budžetu u bruto iznosima (�ak i kada su parlamentarne autorizacije izuzete).

Isti principi treba da se primjenjuju na budžete pod-nacionalnih vlada. c. Troškovi koji prelaze gotovinu Sve obaveze i odluke koje imaju momentalan ili budu�i finacijski utjicaj ili stvaraju fiskalni rizik, treba da budu uklju�eni i pregledani zajedno sa informacijom o direktnom trošenju. Budžetska dokumentacija treba uklju�ivati, gdje je god mogu�e, dodatne informacije o potencijalnim obavezama, vladinim zajmovima i garancijama, fiskalnim rizicima i kvazi-fiskalnim izdacima i poreskim izdacima. Da bi kontrolisala zaduženost, godišnji budžet treba da uklju�uje odredbe koje za tu fiskalnu godinu: (i) daju ovlaštenja na ograni�enja oko pozajmljivanja i vladinog zaduživanja; (ii) daju ovlaštenja na garancije na vladin dug.

Sažetak — Dio I — Budžet institucionalni okvir 115

3. Odgovornosti i utjecaj nad finansijskim upravljanjem Djelotvorno budžetsko upravljanje zahtijeva jasnu raspodjelu odgovornosti i obaveza u okviru centralne vlade i izme�u razli�itih nivoa vlade. Takodje, zahtijeva pažljivo izbalansiranu podjelu uticaja izme�u zakonodavnih i izvršnih ogranaka vlasti. U tu svrhu, zakonski okvir mora biti pravilno kreiran. Da bi bilo efikasno kao �uvar fiskalnog integriteta vlade, ministarstvo finansija mora biti dovoljno opunomo�eno i da ima adekvatna zakonska i tehni�ka sredstva, te dovoljno osoblja osposobljenog da obavi ove funkcije. Vije�e ministara predstavlja klju�no tijelo za odlu�ivanje u centru vlade. Disciplina sistema budžetiranja oslanja se na, u najve�em dijelu, blisku koordinaciju i savez izme�u ministarstva finasija i premijera. Resorna ministarstva su zadužena za definisanje i implementaciju vladine politike, u svojim sektorima, unutar politi�kog okvira i unutar budžetskih ograni�enja definisanih od strane vlade. Zakonodavstvo treba imati odgovaraju�a sredstva da procjeni vladinu politiku, nadzire budžet i kontroliše djelotvornost njegovog izvršenja. Vlada mora prezentirati parlamentu, osnovni minimum budžetske dokumentacije koji treba da specifizira ciljeve njene fiskalne politike, makroekonomski okvir, predložene budzetske mjere i glavne prepoznatljive fiskalne rizike. Potrebno je da se uspostave posebni parlamentarni komiteti radi pregleda budžeta i finacijske politike, kao i radi analize godišnjeg ra�una i izvještaja vanjske revizije. Me�utim, da bi osigurali fiskalnu disciplinu i ograni�ili pritisak za pove�anje izdataka, tokom parlamentarnih debata, potrebno je regulisati ovlasti zakonodavstva u izmjenama i dopunama budžeta (npr. zahtjevom da se pove�anje potrošnje kompenzira ekvivalentnim smanjenjima u drugim izdacima). Koji god da je stepen centralizacije u zemlji, okviri kojima se uspostavljaju fiskalnih odnosi izme�u centralnih i lokalnih vlasti po pitanjima ka što su aranžmani oko budžetiranja, ovlasti nad porezima i raspodjele poreza i odre�ivanje izdataka, treba da budu transparentni. Da bi se osigurala fiskalna disciplina, moraju se ustanoviti mehanizmi kontrole koji regulišu pozajmljivanje lokalne vlade. 4. Zakonski okvir i osnovni zakon o budžetu Zakonski okvir za javno budžetiranje sastoji se od nekoliko nivoa: ustav, osnovni zakon o budžetu i drugi statutarni zakoni (kao sto je, ovisno od zemlje, zakon o ra�unovodstvu, o trezorskom upravljanju, upravljanje javnim dugom, finasnisranje lokalne vlade itd.) i finansijski propisi i instrukcije. Osnovni zakon o budžetu (OBL) pruža zakonske osnove za sve klju�ne uloge i odnose izme�u razli�itih aktera u finacijskom upravljanju i postavlja glavne principe budžetskog upravljanja i revizije. Zakonski okvir treba uklju�ivati, izmedju ostalih pitanja, sljede�e principe i pravila:

• Principe cjelovitosti i univerzalnosti budžeta. Princip cjelovitosti zahtjeva da se prihodi i izdaci predstave posebnim dokumentom, dok princip univerzalnosti zahtijeva da svi prihodi i izdaci budu prikazani u tom dokumentu.

• Analiti�ka definicija budžetskog deficita i suficita, koja sa prihodne strane budžeta isklju�uje

zajmove i koristenje bankovnih salda i isklju�uje otplatu glavnice na strani izdataka.


• Principi koji upravljaju distribucijom ovlasti izme�u izvršnih i zakonodavnih ogranaka vlasti,

uklju�uju�i definisana ograni�enja na ovla{tenja Parlamenta da dopuni budžet i specifi�ne uslove za prezentaciju budžetskih dokumenata.

• Pravila za prezentaciju budžeta zakonodavstvu i stavljanje na snagu godišnjeg budžetskog

zakona ( ili akta o raspodjeli). Procedure prezentacije i odobrenja dodatnih troškova tokom godine, ukoliko je potrebno.

• Pravila za prelazno finansiranje radi nastavka uobi�ajenih funkcija vlade, kada Parlament nije

odobrio budžet na vrijeme, za po�etak financijske godine (kao sto je mjese�ni transfer 1/12 dodjeljenih sredstava iz prethodne godine.

• Raspored za izvještavanje Parlamenta o finansijskim informacijama, tokom godine i

prezentiranje godišnjeg ra�una.

• Opunomo�enost ministarstva finansija u financijskom upravljanju uklju�uju�i: (i) odgovornost za nadgledanje pripreme budžeta, (ii) odgovornost da se osigura da su izdaci kontrolisani unutar granica deficita, (iii) kontrola nad svim vladinim bankovnim ra�unima i (iv) kontrola nad vladinim zajmovima i zajmodavnim garancijama.

• Pravila koja ograni�avaju stvaranje izvanbudžetskih fondova, osim u posebnim slu�ajevima, u

skladu sa ovlaštenjima datim posebnim statutom.

• Pravila koja ovlaš�uju otvaranje vladinih ra�una na koje cjelokupni javni novac mora biti upla�en i sa kojeg se mogu praviti izdaci samo po odobrenju parlamenta.

• Pravila za reviziju vladinih ra�una

• Zakonska osnova za kontrolu upravljanja i internu reviziju

• Pravila sankcionisanja u slu�aju povrede budžetske regulative, što uvodi obavezu javnim

službenicima da izvještavaju o sumnjivim kriminalnim ponašanjima.

• Pravila kontrole zajmova pod-nacionalnih vlada, predvi�aju�i da pod-nacionalnim vladama bude dozvoljena posu�ivanje samo od strane centralne vlade ili da njihovo pozajmljivanje mora pro�i prethodno odobrenje od strane ministarstva financija.

Zakonodavni okvir mora takodje uspostaviti zakonsku osnovu za upravljanje i kontrolu financijskih protoka prema i od EU budžeta i za funkcionisanje Nacionalnog Fonda, koji je postavljen da upravlja EU pred-pristupnim sredstvima. 5. Pripremanje za �lanstvo u EU Cilj pristupanja u EU, a posebno u�eš�e u mehanizmina pra�enja i procedurama budžetske discipline, koji dolaze sa jedinstvenom valutom, poja�ava potrebu zainteresiranih zemalja da oja�aju upravljanje njihovih državnih finansija. Komisija je predložila da, za kandidovane zemlje, u periodu od 2000. - 2002. godine mora biti provedena nova neformalna procedura financijskog nadzora, koja je zasnovana na pripremi shodnih? zemalja za "pred-pristupni ekonomski program" (PEP), koji bi onda bili dopunjavani svake godine.

Sažetak — Dio I — Budžet institucionalni okvir 117

PEP procedura koja zamjenjuje postoje�i sistem Zajedni�kih procjena je vi�ena kao mehanizam za pomo� kandidovanim zemljama, u pripremi za eventualno �lanstvo u EMU i kasnije usvajanje jedinstvene valute. U pripremanju za pristup, na polju javnih finansija, kandidovane zemlje �e morati posvetiti posebnu pažnju na sljede�e oblasti:

• Zbog zabrane (pod Maastrichtom) od direktnog monetarnog financiranja od strane centralne banke, pandam nezavisnosti centralne banke, vlada treba preuzeti direktnu odgovornost za upravljanje dugom i funkcijama trezora (upravljanje nov�anim sredstvima). Ove funkcije bi normalno trebale biti postavljene u ministarstvu finansija.

• Pod širom definicijom javnih finansija koja se koristi u Paktu Stabilnosti, zemlje �lanice treba

da sprovodu opsežnu kontrolu nad izdacima i posudbenim aktivnostima, ne samo centralne vlade, ve� i socijalno osiguravaju�ih fondova, drugih izvan-budžetskih fondova i van-budžetskih izdataka i financiranja pod-nacionalnih entiteta. U mnogim zemljama, ovo zahtijeva da obim i pokri�e nacionanih i pod-nacionalnih budžeta budu redefinirani u svrhu osiguranja njihove sveobuhvatnosti.

• zemlje �lanice treba da godisnje Vije�u prilože programe konvergencije/stabilnosti

(produžetak predloženih PEP-ova za kandidovane zemlje). Tražena informacija je bazirana na ESA 95 standardima za nacionalne ra�une i statistike javnih finacija postavljenih u propisima EU-a. Od zemalja se tako�e zahtijevalo da postave svoja ekonomske i fiskalne prognoze u srednjoro�nom okviru.

• Sli�no tome, za pristup pred-pristupnim sredstviama od zemalja kandidata se zahtijeva da

kreiraju višegodisnji okvir za pripremanje zahtijeva i da oja�aju svoje sisteme informisanja i procedure za pra�enje, kontrolisanje i izvjestavanje o izdacima, u skladu sa relevantnim propisima EU. Zemlje tako�e moraju razviti tehnike za mjerenje efikasnosti i djelotvornosti programa trošenja i projekata finaciranih iz EU izvora.

B. SMJERNICE ZA REFORMU Prioritentne akcije se moraju sastojati od postavljanja osnova za �vrst sistem budžetiranja i formulacije politike u skladu sa specificnim EU zahtjevima, uklju�uju�i:

• Sveobuhvatno pokri�e budžeta

• Procjenu, objavljivanje i pregled procedura. Ovo treba pokriti ne samo odluke vezane za budžetske izdatke, ve� i sve politi�ke odluke, koje imaju momentalni ili budu�i fiskalni uticaj, kao sto su davanje zajmova, nužne obaveze, poreski izdaci i kvazi-fiskalni izdaci.

• Pravovremeno prezentiranje budžeta zakonodavstvu, kako bi se omogu�ila odgovaraju�a

analiza i okon�anje debata o budžetu prije po�etka fiskalne godine. Ukupni prihodi, izdaci i fiskalni ciljevi treba da budu razmotreni zajedno.

• Adekvatan zakonski okvir i, posebno, osnovni zakon o budzetu koji uokviruje budžetske

procese i procedure, te raspore�uje jasne odgovornosti za fiskalno upravljanje, kao što je gore obrazloženo.


Ove aktivnosti treba da budu provedene skupa sa prioritetnim akcijama, usmjerenim na unapre�enju pripreme budžeta, izvršenja i ra�unovodstvenih procedura (pogledati dio II, III i IV). To su preduslovi za naredna unapre�enja u sistemu budžeta. Pored osnovnih aktivnosti u vezi sa pripremom godišnjeg budžeta, trebalo bi razviti metode koje olakšavaju bolju procjenu vladinih srednjoro�nih i potencijalnih obaveza, njenih zajmova i garancija i kvazi-fiskalnih transakcija i fiskalnih rizika. To uklju�uje unapre�enje ra�unovodstvenih procedura, kontrole srednjoro�nih obaveza i procedure za predvi�anje srednjero�nog uticaja vladine politike. Kada se jasno definiše raspore�ivanje odgovornosti u budžetiranju i �vrsto ustanovi uloga ministarstva finansija, naredna unaprje�enja mogu se usmjeriti na pove�anje odgovornosti resornih ministarstava u upravljanju budžetom i razvijanju kapaciteta zakonodavstva za kontrolu budžeta. Fleksibilna ure�enja u na�inu upravljanja mogu biti korištena za neke potrošacke programe u odre�enim oblastima (npr. delegirano upravljanje za neke agencije koje pružaju usluge za javnost). Ova ure�jenja, ipak ne bi trebala �initi budžet manje sveoubuhvatnim ili sprije�iti zakonodavnu odgovornost i kontrolu nad ukupnim izdacima. Pitanja vezana za raspore�ivanje odgovornosti za upravljanje nad izdacima izmedju razli�itih nivoa vlade bi se moralo pristupiti transparentno, �im se ustanove osnovni pricipi za fiskalne odnose unutar vlade.

DIO II

RASPODJELA SREDSTAVA

POGLAVLJE 4

KLASIFIKACIJA BUDŽETA, PREZENTACIJA I PROGRAMIRANJE

Ovo poglavlje se bavi osnovnim zahtjevima za klasifikaciju izdataka i prezentaciju izdataka u budžetu, koji su suštinski elementi u formulisanju budžeta i politike. Pored ovih osnovnih zahtijeva, ovo Poglavlje daje pregled razli�itih “programskih” pristupa u planiranju. U njemu se tako�er razmatra da li tzv. reforme “Nove javne uprave” koje su nedavno po�ele u nekim OECD zemljama i kojima se osporavaju zajedni�ki organizacioni modeli vlade, odgovaraju kontekstu zemalja u tranziciji.

A. Klasifikacija izdataka

1. Zna�aj klasifikacionog sistema

Klasifikacija izdataka je važna za formulisanje politike i mjerenje raspodjele sredstava me�u sektorima; za obezbje�enje uskla�enosti sa zakonodavnim ovlastima; za provjeravanje politike i analizu uspjeha; kao i administriranje budžeta na dnevnoj osnovi. Klasifikacija izdataka obezbje�uje normativni okvir kako za donošenje odluka o politici, tako i za odgovornosti.

Pristupi planiranju �esto odre�uju organizaciju i strukturu sistema klasifikacije izdataka. Tako da budžetiranje po principu uskla�enosti se fokusira na korištenje sredstava i samim tim na klasifikaciju ulaznih komponenti i administrativnih jedinica. Formulisanje politike i pitanja vezana za efikasnu raspodjelu sredstava su osnov klasifikacije izdataka prema funkciji i programu. Klasifikcija programa trošenja po aktivnostima ili izlaznim komponentama je dobra ukoliko je fokus na operativnom u�inku. Agregatna fiskalna kontrola zahtijeva ekonomi�nu klasifikaciju koja se zasniva na jasnim konceptima (npr. odvajanje pozajmljivanje od primitaka), kao što je slu�aj standardne klasifikacije Vladine Financijske Statistike (GFS) koju je uspostavio IMF1.

Možda postoji potreba da se izdaci klasifikuju na razli�ite na�ine i za razli�ite svrhe, kao što

su: priprema izvještaja koji odgovaraju potrebama korisnika izvještaja (oni koji odlu�uju o politici, javnost, budžetski upravitelji); administriranje budžeta i budžetskog ra�unovodstva; i prezentacija budžeta parlamentu. O izdacima treba izvještavati u skladu sa me�unarodnom standardnom klasifikacijom, definisanom u GFS. Me�utim, treba imati na umu da GFS daje smjernice za klasifikaciju samo u pogledu potreba izvještavanja. On nije predvi�en da predstavlja budžetsku ili ra�unovodstvenu klasifikaciju. Nadalje, GFS se fokusira samo na ekonomsko i funkcionalno izvještavanje, dok budžetska klasifikacija treba da bude instrument formulisanja politike, administriranja budžeta i ra�unovodstva2.

U skladu sa raznovrsnim potrebama formulisanja politike, izvještavanja i budžetskog

upravljanja, javni izdaci se generalno klasifikuju u skladu sa sljede�im kategorijama:


• Funkcijama, za istorijsku analizu i analizu politike.

• Organizacijama, za odgovornost i administriranje budžeta.

• Fondovima, za administriranje budžeta.

• Ekonomskim kategorijama, za statisti�ko izvještavanje i agregatnu fiskalnu kontrolu.

• Po linijskim stavkama (ili objekatima), za kontrolu uskla�enosti i interno upravljanje

• Programima, za formulisanje politike i odgovornost za u�inak.

2. UN klasifikacija funkcija vlade (COFOG)

“Funkcionalna” klasifikacija organizuje vladine aktivnosti prema njihovoj svrsi (npr.

obrazovanje, socijalna zaštita, stanovanje, itd.). To je klasifikacija koja je nezavisna od organizacione strukture vlade. Funkcionalna klasifikacija je važna za analizu raspodjele sredstava izme�u sektora. Stabilna funkcionalna klasifikacija je potrebna kako bi se pružilo istorijsko istraživanje i analiza trošenja vlade, kao i da se uporede podaci iz razli�itih fiskalnih godina.

“Klasifikaciju funkcija vlade”(COFOG) koju su utvrdile Ujedinjene nacije, nalazi se u GFS priru�niku. Osnovni cilj COFOG-a je dati standardnu klasifikaciju za potrebe me�unarodne usporedbe. COFOG se tako�er koristi za pripremu državnih ra�una prema metodologiji Sistema državnih ra�una (SNA) koja je ustanovljena 1993. i koja definiše vladine izdatke od kojih korist imaju individualna doma�instva. Da bi se obra�unala kona�na potrošnja doma�instava, ovi izdaci se odbijaju od kona�ne potrošnje vlade i uklju�uju u stvarnu kona�nu potrošnju doma�instava.

COFOG se može primiijeniti i na vladine izdatke i na potrošnju fiksnog kapitala3 i finansijskih transakcija za svrhu politike, (npr. krediti dati javnim preduze�ima). COFOG metodologija je bila revidirana 1999. kako bi se uzele u obzir i pitanja kao što su ra�unovodstva u oblasti zaštite okoline i SNA93 metodologije, kao i ESA95. COFOG ima tri nivoa: Sektori (1- 10), Grupe i Klase. U prilogu 4.1. prikazani su ovi sektori i grupe u skladu sa Klasifikacijom izdataka prema svrsi , Ujedinjenih nacija (2000).

U zemljama koje još nisu razvile vlastitu funkcionalnu klasifikaciju, preuzimanje COFOG-a umjesto preure�ene klasifikacije predstavlja izvjesnu prednost. Ovakav pristup je ve� utvr�en i dobro objašnjen u GFS priru�niku. Mnoge zemlje, me�utim, mogu odlu�iti da reorganizuju COFOG sistem na na�in koji odgovara njihovim programskim strukturama i koji se bavi konkretnim pitanjima politike. GFS poznaje i takve slu�ajeve.4 U svakom slu�aju, odnos izme�u COFOG i funkcionalne (i programske) klasifikacije koju koristi odre�ena zemlja ili koja postoji izme�u organizacione klasifikacije te zemlje i COFOGa, treba omogu�iti kreiranje izvještaja koji bi mogli biti zahtijevani COFOG sistemom.

Treba pripremiti i javne izvještaje koji prikazuju izdatke prema funkcionalnim kategorijama.

Oni ne moraju biti pretjerano detaljni, ali bi trebali makar prikazivati izdatke vlade po deset sektora kako preporu�uje COFOG i po grupama koje su najvažnije u pogledu ciljeva politike vlade (npr. razlikovanje izme�u razli�itihgrupa u sektoru "obrazovanja").

Klasifikacija budžeta, prezentacija i programiranje 123

Prilog 4.1 . COFOG: PREGLED PO SEKTORIMA I GRUPAMA

01. OPŠTE JAVNE SLUŽBE 01.1 Izvršni i zakonodavni organi, finansijski i fiskalni poslovi, vanjski poslovi 01.2 Ekonomska pomo� iz inostranstva 01.3 Opšte službe 01.4 Osnovna istraživanja 01.5 Istraživanje i razvoj opšte javne službe 01.6 Ostale opšte javne službe 01.7 Transakcije javnih dugova 01.8 Opšti transferi izme�u razli�itih nivoa vlade 02. ODBRANA 02.1 Vojna odbrana 02.2 Civilna zaštita 02.3 Strana vojna pomo� 02.4 Istraživanje i razvoj -odbrana 02.5 Ostalo 03. JAVNI RED I BEZBJEDNOST 03.1 Policijske službe 03.2 Službe protivpožarne zaštite 03.3 Sudovi 03.4 Zatvori 03.5 Istraživanje i razvoj-javni red i bezbjednost 03.6 Ostalo 04. EKONOMSKI POSLOVI 04.1 Opšti ekonom., komercijalni i poslovi rada 04.2 Poljoprivreda, šumarstvo, ribarstvo i lov 04.3 Gorivo i energija 04.4 Rudarstvo, proizvodnja i gra�evinarstvo 04.5 Transport 04.6 Komunikacije 04.7 Ostale industrije 04.8 Istraživanje i razvoj -ekonomski poslovi 04.9 Ostalo 05. ZAŠTITA OKOLINE 05.1 Upravljanje otpadom 05.2 Upravljanje otpadnim vodama 05.3 Smanjenje zaga�enja 05.4 Zaštita bioraznolikosti i prirode 05.5 Istraživanje i razvoj -zaštita okolinre 05.6 Ostalo Izvor: Ujedinjene Nacije (2000).

06. STAMBENI I DRUŠTVENI SADRŽAJI 06.1 Stambeni razvoj 06.2 Razvoj zajednice 06.3 Vodovod 06.4 Uli�na rasvjeta 06.5 Istraživanje i razvoj-stambeni i drušveni sadržaji 06.6 Ostalo 07. ZDRAVSTVO 07.1 Medicinski proizvodi, aparati i oprema 07.2 Ambulante 07.3 Bolnice 07.4 Javno zdravstvo 07.5 Istraživanje i razvoj -zdravstvo 07.6 Ostalo 08. REKREACIJA, KULTURA I VJERA 08.1 Službe za rekreaciju i sport 08.2 Službe za kulturu 08.3 RTV i izdavaštvo 08.4 Vjerske i druge službe u zajednici 08.5 Istraživanje i razvoj-rekreacija, kultura i religija 08.6 Ostalo 9. OBRAZOVANJE 09.1 Predškolsko i osnovno obrazovanje 09.2 Srednješkolsko obrazovanje 09.3Netercijarno obrazovanje nakon srednje škole 09.4 Tercijarno obrazovanje 09.5 Obrazovanje koje se ne definiše po nivoima 09.6 Sekundarne službe u obrazovanje 09.7 Istraživanje i razvoj u obrazovanju 09.8 Ostalo 10. SOCIJALNA ZAŠTITA 10.1 Bolesti i invalidnost 10.2 Starost 10.3 Preživjeli 10.4 Porodica i dijete 10.5 Nezaposlenost 10.6 Stanovanje 10.7 Društveno isklju�enje 10.8 Istraživanje i razvoj- socijalna zaštita 10.9Ostalo


3. GFS Ekonomska klasifikacija

Ekonomska klasifikacija izdataka je neophodna za analizu budžeta i definisanje pozicija

makrofiskalne politike. Na primjer, dio plata u vladinim izdacima i vrijednost transfera prema javnim preduze�ima su važna mjerila uticaja fiskalne politke. Za potrebe fiskalne i ekonomske analize, važno je razlikovati a) pla�anja kamata , koja su transakcije trošenja, od otplate zajmova, koje predstavljaju transakcije financiranja i b) teku�e izdatke5 od kapitalnih izdataka. Minimalni zahtjev koji treba da ispunjava ekonomska klasifikacija je da ona bude u skladu sa GFS ekonomskom klasifikacijom vladinih izdataka.

Verzija GFS-a iz 1986. godine je na gotovinskoj osnovi, dok su standardi nacionalnih ra�una (SNA93 i ESA95) na akrualnoj osnovi. GFS 2000 je na akrualnoj osnovi s mogu�noš�u kreiranja ve�e statisti�ke uporednosti izme�u fiskalnih izvještaja i nacionalnih ra�una. Me�utim, sa izuzetkom potrošnje fiksnog kapitala, linijske stavke ekonomskoj klasifikaciji vladinih operacija, kao što je predstavljeno u GFS 2000, jednako se odnose na gotovinsku i akrualnu osnovu (vidjeti Tabelu 4.1. dat ispod).

U ve�ini slu�ajeva, standardne GFS tabele uklju�uju neto stavke. Neto stavke mogu zadovoljiti svrhu makroekonomske analize, ali ne i formulisanje budžeta i upravljanje. Kada su u pitanju vladini ra�uni, moraju biti registrovani bruto tokovi. Zato, s aspekta formulisanja politike, nabavka finansijske imovine za potrebe nove politike (npr. pozajmljivanje javnim preduze�ima bi se trebalo razdvojiti od otpla�ivanja dugova, koji su rezultat ranijih odluka politike).

Unakrsna klasifikacija izdataka i/ili troškova po ekonomskoj prirodi i funkciji je veoma koristan instrument za analiziranje budžeta. Podaci iz takve analize otkrivaju na�ine na koje vlada obavljanje svoje funkcija. Tabela 4.1 pokazuje primjer unakrsne klasifikacije izdataka i/ili rashoda.

Tabela 4.1 FUNKCIONALNA I EKONOMSKA KLASIFIKACIJA RASHODA/TROŠKOVA

Ekonomska klasifikacija Funkcionalna klasifikacija

Nak

nada

zap

osle

nim

a

Kor

ište

nje

roba

i sr

edst

ava

Potr

ošnj

a fi

ksno

g ka

pita

la

(1)

Kam

ate

Ost

ali i

mov

insk

l tro

škov

i

Subv

enci

je

Gra

ntov

i

Soci

jaln

e be

nefi

cije

Kap

italn

i tr

ansf

eri

i os

tali

rash

odi

Nab

avka

fiks

nog

kapi

tala

Net

o na

bavk

a fi

nans

ijske

im

ovin

e z

a sv

rhu

polit

ike

Opšti javne službe Odbrana Javni red i bezbjednost Ekonomski poslovi Zaštita okoline Stambeni i društveni sadržaji Zdravstvo Rekreacija, kultura i vjera Obrazovanje Socijalna zaštita

(1) Samo u uslovima akrualnog ra�unovodstva


4. Klasifikacija prema linijskim stavkama(ili objektima)

Za potrebe upravljanja budžetom, tradicionalni budžeti koriste klasifikaciju po linijskim stavkama (ili objektima). Ova klasifikacija grupiše nabavku prema kategorijama koje se koriste za budžetsku kontrolu i pra�enje. To su razli�ite kategorije izdataka za osoblje, putni troškovi, troškovi štampanja, iznajmljivanja imovine, itd. Za robe i usluge klasifikacija po stavkama predstavlja klasifikaciju inputa (ulaza).

Klasifikacija po linijskim stavkama je u širem smislu jednaka ekonomskoj klasifikaciji, ali niz

zemalja bi je trebale izmijeniti i reorganoizovati tako da bude kompatibilna sa GFS ekonomskom klasifikacijom. �esto se za robe i usluge ovo može u�initi putem reorganizacije klasifikacije po linijskim stavkama tako da se stavke predstave kao podkategorije ekonomskih kategorija GFSa. Za transfere i druge stavke je možda potrebno napraviti pregled stavki i njihovo svrstavanje u homogene kategorije koje odgovaraju GFS klasifikaciji. Kapitalni izdaci se trebaju definisati strogo prema standardima SNA93 i ESA95.

Klasifikacija po linijskim stavkama jeste (ili je bila) �esto povezivana sa pristupom formulisanja budžeta koji je uglavnom bio fokusiran na ulazne elemente i strogim pravilima o upravljanju raspore�enim sredstvima. Me�utim, u svakom efikasnom internom sistemu upravljanja, brižljivo pra�enje ulaznih elemenata je neophodno. Ministarstvo finansija ne mora provjeravati raspodjelu sredstava izme�u izdataka za npr. papir i ostali kancelarijski materijal, ali upravitelji potroša�kih jedinica to trebaju �initi. Precizno pra�enje stavki trošenja za koje postoji rizik stvaranja neizmirenih dospjelih obaveza (kao što je potrošnja gasa, struje i usluge drugih komunalnih preduze�a) je poželjno i zahtijeva adekvatno osmišljenu klasifikaciju ulaznih elemenata. U nekim slu�ajevima, je potrebno definisati pravila za pokrivanje ili zaštitu odre�enih stavki. Me�utim, ovo ne zahtijeva veoma detaljnu klasifikaciju ulaznih elemenata. 5. Administrativna klasifikacija

Administrativna klasifikacija izdataka (po vladinim organizacijama) je neophodna kako bi se utvrdile obaveze osnovnih grupa javnih izdataka, kao i za svakodnevno administriranje budžeta. Izdaci bi se trebali razdvojiti na posebne dijelove za svako ministarstvo, odjeljenje ili agenciju. Administrativna klasifikacija bi se trebala organizovati u skladu sa razli�itim nivoima obaveza i odgovornosti u upravljanju budžetom (npr. administrativne jedinice resornih ministarstava koje zajedno sa ministarstvom finansija rade na pripremi budžeta i jedinice koje parlamentu dostavljaju finansijske izvještaje). Ona treba bit uskla�ena sa organizacionim aranžmanima budžetskog administriranja (npr. hijerahijske ljestivce u okviru ministarstva koje je direktno uklju�eno u proces obrade pla�anja u trezoru).

U nekim zemljama, statisti�ki podaci o izdacima se predstavljaju po organizacijama, ali ne uvijek na istom nivou agregacije ili na dosljedan na�in. Na primjer, izdaci za osoblje se mogu predstaviti na nivou ministarstva, dok su ostali teku�i izdaci predstavljeni po nižim nivoima vladinih institucija (npr. odjeljenja ili subordinirane agencije). Ovo može odgovarati potrebama administracije i kontrole, ali otežava pravljenje procjene operativnih troškova razli�itih ministarstava i agencija.

Projekat je jedinstvena, nerazdvojiva aktivnost sa utvr�enim vremenskim rokom i utvr�enim budžetom. Nekim projektima se upravlja putem posebnih organizacionih aranžmana i imaju, npr. svoje vlasitite, ra�une. U tim slu�ajevima, projekat se može tretirati i kao pod-odjel potroša�ke jedinice odgovorne za upravljanje tim projektom, te se tako može smatrati najnižim nivoom administrativne klasifikacije. Projekti se, tako�er, mogu smatrati posebnim nivoom u okviru programske klasifikacije i klasifikacije aktivnosti.


6. Programska klasifikacija

Program predstavlja niz aktivnosti koje vode istovjetnom nizu ciljeva (npr. razvoj proizvodnje žitarica). Za razliku od COFOGa, klasifikacija po programima uzima u obzir ciljeve vladine politike i na koji na�in �e se te politike implementirati.

Programi se uglavnom sastoje od nekoliko aktivnostii/ili projekata. U okviru budžetskog

sistema, pojam programa se može upotrijebiti za neke posebne aktivnosti ili kao element sistema klasifikacije izdataka. Kada je program kategorija sistema budžetske klasifikacije i kada su svi izdaci klasifikovani u programe, oni mogu, a i ne moraju, imati odre�eni vremenski rok.

Programi imaju jasno definisan budžet i može se razlikovati od politike, koja predstavlja niz aktivnosti koje se mogu razlikovati po svom karakteru i mogu imati razli�ite direktne korisnike. Politika se usmjerava prema zajedni�kim opštim ciljevima. Politika uglavnom nije ograni�ena u smislu budžeta i rokova. Ona se �esto sastoji od mješavine teku�ih i budu�ih programa trošenja, poreskih mjera i propisa. U smislu klasifikacija izdataka, aktivnost predstavlja podjelu programa na homogene kategorije (npr. vakcinisanje u okviru programa preventive, koji se sastoji od nekoliko aktivnosti).

Hijerarhija izme�u "širih funkcija" ili "strateških podru�ja", "programa" i "aktivnosti" je uporediva s strukturom vlade ("ministarstvo", "sekretarijat" i "odjeljenje") . Teoretski ne postoji sistemska veza izme�u funkcionalne i programske strukture i organizacione strukture vlade, ali važno je i za odgovornost i za potrebe uprave utvrditi programsku strukturu u skladu sa organizacionim obavezama. Pregled 4.1. pokazuje odnose izme�u kategorija programa/aktivnosti i ostalih klasifikacija. Na ovoj slici aktivnosti koje sprovodi odre�ena organizacija osigurava potrebnu vezu izme�u programske i organizacione strukture.

Programsko klasificiranje izdataka može služiti dvojako: (i) za utvr�ivanje i pojašnjavanje ciljeva i politika; i (ii) za pra�enje operativnog u�inka putem indikatora u�inka, koji se mogu odnositi na inpute, na outpute ili na ishode odre�enog programa. Klasifikacija po programima može doprinijeti poboljšanju transparentnosti i odgovornosti. Me�utim, programska klasifikacija nije sama sebi cilj i ne treba dozvoliti da skrene pažnju sa mnogo važnijih stvari, npr. odgovaraju�e analize pitanja koja proizilaze iz osnovnih pitanja politike. 7. Ostale klasifikacije

Ostale klasifikacije mogu biti potrebne: na primjer za upravljanje pred-pristupnim sredstvima EU. Izdaci bi trebali biti klasifikovani prema izvoru finansiranja i dopunskim sredstvima koja se koriste za evidentiranje stranih kredita i donacija. Izvanbudžetski fondovi ili posebni trezorski ra�uni se tako�er trebaju utvrditi. Ostale posebne klasifikacije mogu se koristiti za upravljanje budžetom. Na primjer, parlamenti �esto zahtijevaju od vlada informacije o izdacima po regijama. Informacioni sistem za upravljanje budžetom bi trebao biti dovoljno fleksibilan da integriše razli�ite zahtijeve za klasifikacijama o kojima se nije razmišljalo u vrijeme njegovog stvaranja.


8. Pitanja implementacije a. Klasifikacija izdataka i upravljanje budžetom

S aspekta upravljanja budžetom, najvažnija pitanja koja se odnose na klasificiranje izdataka su sljede�a:

• • Za pra�enje upotrebe aproprijacija (“budžetsko ra�unovodstvo”), ra�unovodstveno knjiženje, kodiranje transakcija, itd., neophodno je definisati klasifikaciju izdataka koja �e obuhvatiti, makar, relevantne administrativne kategorije (tj. potroša�ke jedinice) i dati mogu�nost dodatne podjele potroša�kih jedinica prema aktivnostima, izvorima finansiranja i klasifikaciji po ekonomskim stavkama

• • Za prezentiranje budžeta zakonodavcu, neophodno je definisati “aproprijaciju”, t.j. šta je obavezuju�e za izvršne organe (budžet ministarstva, program u okviru ministarstva, individualne stavke, itd).

• • Za upravljanje budžetom neophodno je utvrditi na kojem nivou se utvr�uju pravila za transfere izme�u budžetskih stavki, kontrole, itd. (tj. na nivou linijskih stavki, ekonomskih kategorija, programa, itd). Ponekad “racionalizacija” šifri za objekte vodi ve�oj ex? anti kontroli, jer se uvode dodatne stavke. Promjene u budžetskoj klasifikacijii bi trebale obuhvatiti i pregled pravila upravljanja aproprijacijama i uticaja svaku predloženu promjenu na administraciju budžeta.

b. Administrativna i institucionalna pitanja

Klasificiranje izdataka zahtijeva prvenstveno utvr�ivanje tehni�kih i institucionalnih ograni�enja u pogledu reforme sistema. Neophodno je obratiti pažnju na organizaciju knjiga i informacionih sistema. Na primjer, kada se kamatna pla�anja pomiješaju sa amortizacijom (otplata kapitala), tu postoji o�igledna potreba da se oni razdvoje, ali još važniji je nadzor i pra�enje na koji na�in ured za servisiranje duga vodi svoje knjige. Osim toga, loše kreiran ili dokumentovan informacioni sistem može biti prepreka reformi sistema klasifikacije izdataka. Zato, je potrebna revizija postoje�ih aplikacija i softvera prije nego se pristupi reformi. Razvijanje softvera i aplikacija treba biti kompatibilno ne samo sa postoje�om klasifikacijom, ve� bi trebalo omogu�iti daljnju nadogradnju sistema.

Reforma sistema klasificiranja izdataka ne može riješiti nedostatke u izvještavanju koji su

nastali uslijed neodgovaraju�ih institucionalnih aranžmana. Na primjer, snažan izvanbudžetski fond može se suprotstaviti uvo�enju “transparentnijeg” sistema klasificiranja. U takvim slu�ajevima institucionalna pitanja moraju se tretirati na pravi na�in, ne treba o�ekivati da reforma bužetske klasifikacije može biti zamjena za administrativnu reformu. c. Izvještavanje i šifriranje

Kada se reformiše sistem klasifikacije izdataka, promjene u organizaciji ra�unovodstvenih sistema bi se trebale fokusirati na ono što je potrebno da se transakcije utvrde na odgovaraju�i na�in. �esto reforma sistema budžetske klasifikacije pokušava uklju�iti šifre svih kategorija neophodnih za izvještavanje (funkcije, programi, itd). Zato, sistem šifara koji se koristi za registrovanje transakcija postaje obiman i teško se njime upravlja, naro�ito ukoliko izvršenja budžeta nije u potpunosti kompjuterizovano. Ovo je doprinijelo zaustavljanju ili odlaganju reformi sistema klasificiranja izdataka u nekoliko zemalja.


Ovakvu preobimnu strukturu treba izbjegavati. Na primjer, zemlje koje imaju detaljnu administrativnu klasifikaciju ne moraju mijenjati format ra�una i sistema šifara kako bi mogle praviti izvještaje u skladu sa COFOG-om. Priru�nici SNA93 i GFS daju sli�ne prijedloge.6 Na primjer, ukoliko izvještaj o pla�anjima koristi klasifikaciju po "odjeljenju/projeku" i ukoliko su "odjeljenja/projekti" klasifikovani u skladu sa COFOG sistemom, mogu�e je onda prezentirati pla�anja dosljedno COFOG-u jednostavno povezuju�i izvještaje o pla�anjima i tabelu u kojoj su organizacije klasificirane u skladu sa COFOG kategorijama. Ovo bi se jednostavno moglo uraditi sa personlanim ra�unarom i tabelom. U nekoliko posebnih slu�ajeva, kada je nekoliko funkcija dodijeljeno jednoj potroša�koj jedinici, neophodno je klasifikovati aktivnosti relevantnih organizacija prema COFOG-u, ali to ne zahtijeva velike promjene u klasifikacijskoj strukturi. Mali dodatak administrativnom kodu je dovoljan da se identifikuje odre�ena aktivnosti. Sli�an pristup se može primjeniti u slu�aju programske klasifikacije.

Prikaz 4.1. ILUSTRATIVNI ODNOSI IZME�U KLASIFIKACIJA IZDATAKA

ADMINISTRATIVNA PROGRAMSKA COFOG

Resorno ministarstvo Ministarstvo poljoprivrede i

šumarsta

Subordinirana agencija/sekretarijat Opšti sekretarijat za

poljoprivredu

Odjel Zemljišna pitanja

Širi programi Strateške oblasti

Poljoprivreda Multisektoralni program

Program razvoja udaljenih regija

COFOG Sektor

Ekonomski poslovi

Program

Podrška zemljoradnicima COFOG Grupa

Poljoprivreda, Šumarstvo, Lov i ribolov

Aktivnost

Navodnjavanje

COFOG Klasa

Poljoprivreda

OBJEKAT (Linijska stavka)

EKONOMSKA KLASIFIKACIJA

GFS, SNA 93, ESA 95

OSTALE KLASIFIKACIJE Izvor finansiranja, fond,...


Prikaz 4.1 prikazuje razli�ite podstisteme klasifikacija izdataka i njihove me�usobne odnose. Kombinovanje odjel (ili u nekim slu�ajevima aktivnost), linijske stavke i izvore finansiranja (ili fonda) generalno daje "zajedni�kog nazivnika" podsistemu klasifikacije izdataka. Sistem šifriranja koji se koristi u svakodnevnoj administraciji budžeta mora utvrditi ovaj zajedni�ki nazivnik, ali nije neophodno da opisuje ostale karakteristike stavke izdataka.

Generalno, u okviru jedne kategorije klasikicaijskog sistema (npr. administrativna kategorija),

potrebno je decimalno ili hijerarhijsko šifriranje (npr. da pokaže hijerarhiju resornog ministarstva, generalnog sekretarijata, odjela). U velikom broju zemalja, hijerarhijski pristup je tako�er prihva�en za budžet koji podliježe nomenklaturi koja se koristi u svakodnevnom upravljanju budžeta. Nomenklatura je, na primjer, organizovana na sljede�i na�in: resorno ministarstvo->sekretarijat->potroša�ka jedinica->linijska stavka/objekat->budžetska šifra (uklju�uju�i administrativnu šifru i šifru linijske stavke/objekta).

Uspostavljanje ovakve hijerarhije je važno za definisanje prezentacije trošenja u budžetu ili pravila upravljanja aproprijacijama. Hijerarhijsko, ili decimalno, šifriranje je tako�er korisno unutar okruženja finansijskog upravljanja, koja se umnogome oslanja na ru�nim (kao suprotnost kompjuterizovanim) procedurama, ali bi ono trebalo biti što je mogu�e jednostavnije. U kompjuterizovanom okruženju i tamo gdje se budžetske transakcije evidentiraju u “relacionoj bazi podataka”, hijerarhijski sistem šifara je manje koristan. Relaciona budžetska baza podataka se sastoji od tabela koje su povezane odre�enim pravilima i definicijama. Svaka tabela treba odgovarati samo jednoj kategoriji sistema budžetske klasifikacije, a šifre su definisane po tabelama, po kategorijama (organizacija, funkcija, stavka, itd). Za izvještavanje ili implementaciju automatskih kontrola, mogu�e su razli�ite kombinacije ovih elementarnih kategorija i šifara.

B. Prezentacija izdataka u budžetu 1. Osnovni zahtjevi

Budžet koji se dostavlja zakonodavcu treba obuhvatati elemente potrebne za procjenjivanje budžetske i fiskalne politike. On bi tako�er trebao dati pregled aproprijacija u skladu sa potrebom da parlament vrši svoj nadzor. Informacije o prihodima, izdacima, pozajmljivanje vlade i o ostalim fiskalnim podacima se trebaju zajedni�ki predstaviti.

Poželjan broj aproprijacija zavisi od razli�itih elemenata, kao što su pravila oko upravljanja transferima izme�u aproprijacija, organizaciona struktura vlade, raspored snaga izme�u zakonodvnih i izvršnih organa vlasti. Veliki broj aproprijacija može umanji fleksibilnost u izvršenju budžeta, ali one moraju biti dovoljno detaljne da ukazuju na glavne, politikom preuzete obaveze i da omogu�e parlamentu da o njima raspravlja.

U nekim neevropskim zemljama, broj aproprijacija je ograni�en na 20 ili �ak i manje. Detaljan

godišnji plan izdataka po organizacijama, programima i ekonomskim kategorijama je pripremljen, ali on u stvari predstavlja interni dokument koji koriste izvršni organi. U takvim slu�ajevima mo� parlamenta u pogledu planiranja je �esto vrlo ograni�ena, te ukoliko je to slu�aj onda ne zadovoljava osnovni kriterij dobre uprave.

Budžetske aproprijacije mogu, ali ne moraju, uklju�ivati podstavke koje služe isklju�ivo kao

informacija. Neke zemlje u svom budžetu imaju hiljade stavki, a neke imaju mnogo manje. Hiljade stavki mogu otežati analizu budžeta, a to zahtijeva da sažetak bude takav da omogu�i �itljivost materijala.


Veoma je važno da se budžetom jasno utvrdi koja je organizacija u okviru vlade odgovorna za upravljanje svakim pojedina�nim ve�im programom ili stavkom trošenja. Trošenja bi se zato trebala prezentirati po linijskim ministarstvima i njihovim glavnim odjelcima, na na�in prikazan u Prilogu 4.2.

Ukoliko se uspostavlja klasifikacija po programima, programi mogu biti ili integrisani u

prezentaciji trošenja u skladu sa odgovornostima pojedinih organizacija da njima upravljaju ili mogu biti predstavljeni odvojeno. Ovaj drugi pristup može pružiti više fleksibilnosti u organizovanju strukture programa i njegovog odnosa sa administrativnom strukturom. Na primjer, kada se u okviru resornog ministarstva neki programi pripajaju generalnom sekretarijatu, a neki se pripisuju odjeljenju ili odjelu, onda je teško sve te informacije predstaviti u jednoj prezentaciji. Sitemi za upravljanje relacionim bazama podataka omogu�avaju razli�ite prezentacije troškova u budžetu, koji može onda biti ili detaljno razra�en ili dat kao sažetak.

Prezentirani troškovi bi se trebali uporediti sa troškovima iz ranijih godina.

2. Aneksirani budžeti

U velikom broju zemalja, budžet je predstavljen u nekoliko posebnih dijelova ili dokumenta tzv. “aneksirani budžeti”. To su “teku�i budžet”; “razvojni budžet”; “budžet za administrativnu opremu”; “budžet socijalnog osiguranja”. Aneksirani budžeti mogu biti potrebni zbog nekih pravnih ili administrativnih aranžmana. U nekim zemljama oni se smatraju neophodnim za garantovanje autonomije nekim tijelima (univerzitetima, sudovima, itd). Me�utim, da bi se ograni�ili problemi koji se javljaju u slu�aju ovakve iscjepkane prezentacije budžeta, poželjno je eksplicitno navo�enje �itavog budžeta po resornim ministarstvima (uklju�uju�i i dijelove koji se odnose na odgovaraju�e aneksirane budžete). Izdaci aneksiranih budžeta se trebaju klasificirati prema principima o kojima je ranije bilo rije�i.

Prilog 4.2 BUDŽETSKI IZDACI KLASIFIKOVANI PO ODGOVORNOSTIMA

Linijsko ministarstvo (ili agencija) Direktorat (ili neki drugi veliki administrativni pod-odjel)

Programi i projekat (gdje je primjenljivo) Teku�i izdaci

Doma�a sredstva (Opšti fond) Linijska stavka

Ostali fondovi (ukoliko ih ima) Linijska stavka

Vanjski izvori Linijska stavka

Kapitalni izdaci (doma�i/vanjski izvori) Doma�a sredstva (Opšti fond)

Linijska stavka Ostali fondovi (ukoliko ih ima)

Linijska stavka Vanjski izvori

Linijska stavka


3. Ostale prezentacije budžeta a. Prezentacija po funkciji i programu

Prezentacija budžeta po funkciji treba prikazivati kretanja izdataka u prethodnih nekoliko godina. Usporedbe po funkcijama su relevantinije od usporedbi po organizacijama ili �ak po programima sa obzirom da su administrativna i programska struktura uglavnom manje stabilne od funkcionalne strukture. Ovakva prezentacija treba obuhvatiti i dovoljno detaljne narativne izjave koje uklju�uju objašnjenja ciljeva i o�ekivanih rezultata, predstavljene u skladu sa glavnim ciljem i funckcijom sektorske politike (i prema programu i aktivnosti, ukoliko je implementirana detaljna klasifikacija). Kao što je ranije nazna�eno, programi, ukoliko ih ima, mogu se integrisati u prezentaciju po organizacijama ili se evidentirati odvojeno.

Ukoliko se budžet priprema na konzistentan na�in, višegodišnje prognoze bi trebale biti u

iskazane kao aneks budžetu. b. Prezentacija kapitalnih izdataka

Niz zemalja prezentira kapitalne izdatke i teku�e izdatke u odvojenim dokumentima ili u dva posebna dijela budžeta, a ne kao integrisanu strukturu. Ovo otežava analiziranje budžeta resornih ministarstava i treba ga pokušati sprije�iti na svaki na�in. Ipak, jasna razlika izme�u teku�ih i kapitalnih izdataka je neophodna, za svrhu analiziranja i efikasnog donošenja odluka iz oblasti politike.7 Odvojeno prikazivanje (u aneksu budžeta ili u sažecima) elemenata kapitalnih izdataka i budu�ih troškova budžetiranih projekata pomaže u analizi budžeta. Ukoliko je ta informacija pripremljena, davanje ovlaštenja za preuzimanje budu�ih obaveza bi tako�er trebalo biti prezentovano u budžetu, po mogu�nosti sa okvirnim rasporedom budu�ih pla�anja. U zemljama koje pripremaju program javnog investiranja koji se razlikuje od budžeta, poželjno je uporediti budžet sa investicionim programom u budžetskim dokumentima (npr. u budžetskim aneksima ili memorandumskim stavkama). c. Projekti finansirani iz pomo�i

Projekti finansirani iz pomo�i �esto podrazumijevaju i kapitalne i teku�e izdatke. U nizu zemalja u tranziciji teško je u budžetu identifikovati projekte finansirane iz spoljnih izvora, jer su njihova kapitalna i teku�a komponenta predstavljene u odvojenim dijelovima budžeta nekog resornog ministarstva. Ovo je u skladu sa ranije datim preporukama za klasificiranje izdataka prema njihovoj ekonomskoj kategoriji. Ipak, iz razloga dobre uprave i transparentnosti, projekti finansirani iz pomo�i bi trebali biti jasno nazna�eni u budžetu, naro�ito kada je rije� o velikim projektima. Zato bi bilo poželjno da zemlje koje primaju stranu pomo�8 u aneksu budžeta daju spisak svih projekata finansiranih iz vanjskih izvora, zajedno sa doma�im partnerskim finansiranjem. U takvim slu�ajevima, spisak projektnih kredita i donacija bi trebao biti uklju�en u budžetski dokument. Me�utim, takav prikaz projekata finansiranih iz pomo�i ne bi trebao biti smatran zamjenom za prezentiranje ovih projekata u budžetima resornih ministarstva.

C. Programski pristupi 1. Planiranje po u�inku i programsko planiranje: ranija iskustva.

U nekim zemljama sa centralnim planskim ekonomijama (npr. zemlje bivšeg Sovjetskog Saveza), budžet se uobi�ajeno prezentirao putem programa. Ovo je bilo u skladu sa pristupom centralnog planiranja i pripremom budžetskih alokacija na osnovu normi, tradicija koje je još uvijek


zadržana u mnogim od ovih zemalja. U mnogim drugim zemljama, ono što bi se moglo smatrati "tradicionalnim" budžetom, u stvari je "budžet po linijskim stavkama" prezentiran po organizacionim i ekonomskim kategorijama (linijskim stavkama/objektom). Dok je takav budžet sveobuhvatan i uklju�uje odgovaraju�i klasifikacioni sistem, budžet po linijskim stavkama odgovara zahtjevima kontrole izdataka kako na najnižim strukturalnim nivoima, tako i na sveukupnom nivou. On omogu�ava da se nadležnosti u budžetskoj upravi jasno definišu. Njegova prednost leži u njegovoj jednostavnosti i jasno�i prilikom kontrole upotrebe sredstava. Budžeti po linijskim stavkama su se vezivali (a u ve�em broju zemalja još uvijek se povezuju) sa pripremom budžeta "na osnovu inputa (ulaznih elemenata)" i strogom i detaljnom vanjskom kontrolom. Me�utim, pristupi se razlikuju od zemlje do zemlje. U ve�em broju zemalja osnovni cilj sistema kontrole je da se izbjegnu transferi izme�u izdataka za osoblje i drugih stavki, a detaljne stavke mogu biti uvrštene u budžet samo kao informacija.

Ipak, osnovni razlog za kritikovanje budžeta po linijskim stavkama je taj što se on ne bavi klju�nim ciljevima politike vlade; njihovom povezanoš�u sa budžetom; te traganjem za najefikasnijom kombinacijom inputa kako bi se isporu�ile usluge koje obezbje�uje vlada. U cilju bavljenja ovim pitanjima, mnoge industrijske zemlje i zemlje u razvoju, zadnjih 50 godina pokušavaju implementirati sistem budžetiranja po u�inku ili sistem programskog budžetiranja. Ovi budžetski sistemi su napravljeni tako da procjenjuju efikasnost i djelotvornost aktivnosti vlade. U okviru budžeta po u�inku ili programskog budžeta, izdaci se klasifikuju po programima i aktivnostima, utvr�uju se operativni ciljevi svakog programa , a indikatori u�inka se ustanovljavaju za svaki program i aktivnost. U prošlosti su budžeti u�inka ili budžeti programa imali namjeru da zamijene budžete po linijskim stavkama i postanu osnovni instrument raspodjele sredstava.

Prva iskustva sa širokom primjenom budžetiranja po u�inku po�ela su 1949. godine u

Sjedinjenim Ameri�kim Državama, nakon preporuka koje je dala Hooverova Komisija. Naglasak je bio na punom mjerenju troškova, evaluaciji obima poslova i smanjenje troškova po jedinici mjere. U fokusu je bio rad koji je trebalo obaviti, a ne korisnost samih ciljeva. Budžetiranje po u�inku bilo je usmjereno na ve�u operativnu efikasnost, a ne na efikasnost u raspodjeli sredstava. Od 1951., budžet Sjedinjenih Država je uklju�ivao spiskove aktivnosti ili programe po budžetskim ra�unima i narativne izjave kojima su opisivani programi i u�inak, od kojih su neki navodili informacije o obimu poslova i o troškovima obra�unate na akrualnoj osnovi. Usprkos velikoj koli�ini informacija o u�incima i analizama koje su napravljene, nije se smatralo da je ovaj eksperiment bio uspješan. Pored tehni�kih poteško�a u oblastima poput mjerenja troškova, javila se zabrinutost da budžet nije na adekvatan na�in povezivao politike sa programima.

Traženje metoda planiranja koji �e uzeti u obzir efikasnost izdataka dovelo je do programskog

budžetiranja. (U literaturi o budžetskim reformama, programsko budžetiranje se uglavnom smatra jednom vrstom budžetiranja po u�inku ili se tretira kao poseban pristup.9) Sistem Planiranja Programiranja i Budžetiranja (PPBS) je bio implementiran na svim nivoima vlade SAD-a u 1965 .godini. PPBS je bio napravljen kao instrument za raspodjelu sredstava izme�u programa. PPBS proces se sastojao u suštini od tri faze. U fazi planiranja, analiza sistema je korištena za utvr�ivanje ciljeva i odgovaraju�ih rješenja. U fazi programiranja, sredstva su se pregledala i upore�ivala sa rješenjima utvr�enim u fazi planiranja. Nizovi aktivnosti su grupisani u višegodišnje programe koji su bili procjenjivani i upore�ivani. Cost-benefit analize i analize troškovne djelotvronosti su korištene da bi se razli�iti programi i aktivnosti uporedili kao konkurentna sredstva za postizanje datog cilja. Kona�no, faza budžetiranja je prenosila ove programe u godišnji budžet.

Nakon šestogodišnjih napora i obeshrabruju�ih rezultata, PPBS je napušten. Zaista, izgledalo je da je ostvarenje cilja u obliku savršene i neosporne organizacije ciljeva vlade i njenih aktivnosti bilo iluzorno. Osnovni problem sa PPBS-om je bio taj što je on zanemarivao politi�ke aspekte procesa donošenja odluka. �injenica da su ciljevi i aktivnosti vlade politi�ki izbor koji odražava razmjenu razli�itih sudova vrijednosti nije bio prepoznat u dovoljnoj mjeri. PPBS je pokušao da prevazi�e


administrativnu podjelu tako što je programe tretirao nezavisno od organizacionih odnosa. Ovakav tehnokratski pristup prekinuo je važnu vezu izme�u programske strukture i administrativne strukture i stoga naišao na otpor kod upravitelja. Na dalje, korisnost i primjenljivost ekonomske analize u ovoj oblasti su bile pretjerano naglašene. PPBS je zna�ajno pove�ao obim rada, sa obzirom da su zvani�nici bili zaduženi i da pripremaju redovni godišnji budžet i programski budžet. PPBS je zahtijevao angažman visoko obu�enih administratora za sprovo�enje razli�itih analiza, a njih je bilo nedovoljno. Na dalje, nametanje sistema od viših nivoa teško da je moglo predstavljati osnov za uspjeh.

Kasnih 70-tih u Americi je pokušan još jedan eksperiment –Budžetiranje sa nultom bazom

(ZBB). Bukvalno prevedeno, ZBB se sastoji od evaluacije svih programa svake godine i pripremanje budžeta ispo�etka, umjesto koncentrisanja na grani�ne budžetske promjene. U praksi, ZBB sistem nije daleko stigao. Od agencija se tražilo da rangiraju programe u okviru unaprijed postavljenih finansijskih ograni�enja. Osnovne karakteristike ovog sistema su bile: (i) formuliranje ciljeva za svaku agenciju; (ii) utvr�ivanje alternativnih pristupa za postizanje ciljeva agencije; (iii) identifikovanje alternativnih nivoa finansiranja, uklju�uju�i "minimalni" nivo obi�no ispod teku�eg finansiranja; (iv) pripremanje “paketa odluka”, uklju�uju�i informacije o budžetu i u�inku; i (v) me�usobno rangiranje paketa odluka. U praksi, neke agencije nisu utvr�ivale minimalni nivo ispod teku�eg finansiranja, a mnoge su utvr�ivale ove nivoe kao proizvoljne postotke teku�ih finansiranja, uglavnom u opsegu 75-90% (GAO, 1997a). Nadalje, ZBB je zahtijevao izuzetno mnogo vremena, a pokazalo se da je kratkog daha. ZBB pristup je koristan za povremene preglede izdataka (i kao takav se primjenjuje u Velikoj Britaniji i nekim drugim zemljama), ali u praksi je nemogu�e sprovoditi ZBB svake godine prilikom pripremanja godišnjeg budžeta.

Osim u SAD, programsko budžetiranje je pokušano i u mnogim drugim zemljama10, ali u ve�ini slu�ajeva ovaj eksperiment se nije održao. Nigdje se nije pokazao kao efikasan instrument za centralnu raspodjelu sredstava. Na primjer, u kontekstu Latinske Amerike, Petrei (1998) prmje�uje: “Teoretski, nekoliko zemalja u regionu koristi programsko budžetiranje i u nekim slu�ajevima to obuhvata kvantitativne ciljeve. Ali oni nemaju nikakvu ulogu u raspravama o budžetu, niti se koriste za pra�enje programskih sredstava.”

Uprkos razo�aravaju�im rezultatima, raniji eksperimenti sa programskim budžetiranjem nisu ostali bez nekih trajnijih pozitivnih rezultata. Na primjer, PPBS je doprinio razvoju ekonomske analize u okviru vlade i razvoju funkcionalne klasifikacije izdataka kao sredstva prioritetizacije i procjene politike. Analiti�ke metode koje su bile suština PPBS-a se još uvijek koriste, ali od slu�aja do slu�aja, a ne kao generalni instrumenti za raspodjelu sredstava izme�u sektora. Kao što Lacasse (1996) komentariše: “potreba za sveobuhvatnoš�u budžeta, preokupacija za konkretizacijom odnosa krajnjih sredstava pri formulisanju politke i evaluaciji; zabrinutost za me�usobni uticaj i održivost programa; insistiranje na predvi�anjima i komparativnoj procjeni novih inicijativa u politici; sve su to stvari koje nisu ro�ene sa PPBS, ali su u to vrijeme dobile svoju osnovnu formulaciju, koja se danas široko primjenjuje ”. 2. Noviji pristupi budžetskom programiranju u zemljama OECDa Neke OECD zemlje trenutno razvijaju programski pristup koji uklju�uju pojašnjavanje ciljeva svake agencije i programa; pripremu strateških planova i planova u�inka; i evaluaciju programa. Karakteristika ovih pristupa planiranju razlikuje se od zemlje do zemlje.

Ove reforme rješavaju mnoga pitanja koja su vodila do razo�aravaju�ih rezultata mnogih ranih eksperimenata sa programskim budžetiranjem i budžetiranjem po u�inku. Instrumenti kao što su mjerenje u�inaka i troškova ponovo zaokupljaju pažnju. Nakon razvoja informacionih tehnoloških sistema, ovakve procedure se danas lakše implementiraju nego što je to bio slu�aj 50-tih godina, mada


i dalje ostaje prisutan niz poteško�a. U usporedbi sa iskustvima PPBS-a, noviji pristupi ne pokušavaju zamijeniti normalne administrativne aranžmane sa pristupom programskog budžetiranja. Naprotiv, naglasak je stavljen na klju�nu ulogu agencija-korisnika budžeta. U nekoliko zemalja "sporazumi oko resursa" izme�u centra (npr. ministarstva finansija) i potroša�kih agencija može odre�eni dio izdataka vezati za dogovore u pogledu u�inka (na primjer, investiciona sredstva mogu biti obezbje�ena pod uslovom da �e do�i do ušteda na osoblju). Ali u ve�ini slu�ajeva ne postoji direktna veza izme�u u�inka i raspodjele sredstava izme�u programa. 3. Mogu�i pristupu programiranju budžeta za zemlje u tranziciji a. Me�usektorska raspodjela sredstava

Uvijek je potrebno jasno utvrditi ciljeve vlade i pripremiti sektorske budžete tako da odgovaraju ciljevima politike vlade. Ovaj postupak zahtijeva mehanizme za koordinaciju politike i gra�enje strogih ograni�enja u procesu planiranja, sa obzirom da definisanje ciljeva i pripremanje sektorskih programa bez efikasne kontrole fiskalnih agregata �esto vodi proglašavanju uopštenih i loše definisanih ciljeva politike i kreiranju spiska želja od strane linijskih ministarstava. Konkretno, u kontekstu ve�ine zemalja u tranziciji, neophodni (ali ne i dovoljni) uslovi za razvijanje programskog pristupa su pove�anje kapaciteta ministarstva finansija u smislu koordinacije aktivnosti pripreme budžeta i jasnije definisanje uloge svakog u�esnika u procesu.

Razvijanje programskog pristupa može se raditi na razli�ite na�ine, kao što je pripremanje

strateških planova sektora i planova u�inka, strateških dokumenata i sektorskih pregleda. Neke zemlje u tranziciji su nedavno zapo�ele, ili su trenutno u procesu razvoja, pripreme programskih budžeta. Prezentiranje izdataka po programima može pomo�i da se razmišljanje o javnim izdacima fokusira u smislu njihovih ciljeva i outputa, pod uslovom da proces formulisanja budžeta poti�e potroša�ke agencije da svoje programe prioritetizuju na adekvatan na�in.

Programi se uglavnom opisuju putem obrazaca za profil programa. Ovi obrasci se satoje od narativne izjave, indikatora ranijih i o�ekivanih u�inaka i projekcija troškova. Prilog 4.3 prikazuje primjer obrasca za profil programa.

Kada je osnovna svrha razvijanja programskog pristupa ja�anje analize budžeta i pomaganje u me�usektorskoj alokaciji sredstava, program može biti relativno širok u svom obimu i odgovarati širokim ciljevima ili funkciji linijskog ministarstva ili nekoj oblasti strateške politike (npr. osnovno obrazovanje). U ovom slu�aju “program” se definiše kao grupisanje ve� postoje�ih budžetskih stavki, pod uslovom da su funkcionalna i administrativna klasifikacija adekvatno utvr�ene. On može odgovarati, na primjer, grupisanju kategorija COFOGa. Nekad je potrebno prilagoditi COFOG sistem tako da se on može baviti pitanjima politike koja su svojstvena datoj zemlji. Alternativno, program se može definisati kao sekretarijat u okviru ministarstva ili kao grupa administrativnih odjela koji obavljaju sli�nu funkciju.

Ovakvi pristupi u definisanju "programa" su empiri�ki, dok bi sistemati�ni pristupi programskom budžetiranju navodili da se zapo�inje sa definisanjem ciljeva politike prije no što se napravi definicija programa. Empirijski pristup je unato� tome troškovno djelotvorniji. Bilo bi teško i pomalo iluzorno definisati ciljeve organizacije neovisno od njene strukture i unaprijed definisanih funkcija.


Indikatori i narativne izjave trebaju se dostaviti zajedno sa programima. Ali na ovom nivou

agregacije, indikatori uglavnom služe da se ilustruju osnovna pitanja politike, da se pruži povratna informacija organima nadležnim za donošenje odluka, a ne za pra�enje operativnog u�inka. Ipak, neke zemlje, poput Velike Britanije, u nekim oblastima uspostavljaju i sistem indikatora višeg nivoa i konkretne indikatore namijenjene za pra�enje operativnih u�inaka vladinih agencija. Naravno, bilo bi nerazumno dodijeliti budžetska sredstva isklju�ivo na osnovu programskih u�inaka. Loš u�inak u prioritetnim sektorima �esto zahtijeva pove�avana, a ne umanjena sredstava. Ponekad, budžet koji

Prilog 4.3 PRIMJER PROFILA PROGRAMA

Uvodne informacije o zahtijevu potroša�kog ministarstva

• Opšti ciljevi politike ministarstva.

• Prioriteti politike ministarstva (sa osvrtom na relevantno zakonodavstvo)

Profil programa

• Naziv.

• Ciljevi.

• Projekti i aktivnosti obuhva�ene programom.

• Indikatori u�inka (inputi, outputi i ishodi):

— Pregled u�inka u prethodnim godinama i ciljevi za teku�u godinu.

— Ciljevi za narednu godinu.

— Ciljevi za period od 2 do 3 godine ( ukoliko se priprema višegodišnji budžet)

• Procijenjeni troškovi (prema izvoru finansiranja)

— Stvarni podaci za prethodnu godinu.

— Budžet za teku�u godinu.

— Zahtijev za budžet u pripremi.

— Procjene budu�ih troškova za sljede�e 2 do 3 godine (ukoliko se pripremaju

višegodišnji programi)

• Potencijalne obaveze i rizici: osnovne pretpostavke i vanjski faktori koji mogu uticati na uspjeh

programa.


obiluje detaljima o programima i aktivnostima može uklju�ivati stotine stranica narativnih izjava i indikatora. Ove budžete je nekad veoma teško analizirati i za posljedicu može imati da im se ne posveti odgovaraju�a pažnja. Prezentacija budžeta po programima bi se prije svega trebala fokusirati na strateške oblasti (ili osnovne programe/funkcije) i na ciljeve strateške politike vlade.

Razo�arenja koja su se javljala nakon ranijih eksperimenata sa programskim budžetiranjem ukazuju na to da se izbjegavju kompleksni pokušaju u re-klasifikaciji izdataka i da klasifikacija po programima bude jednostavna. Kada se razvija programski pristup, aktivnosti bi se trebale usredoto�iti na opisivanje ciljeva vlade, a ne na upuštanje u sveobuhvatnu reklasifikaciju izdataka. Istina, prezentiranje izdataka po programima može pomo�i kod analize budžeta, ali samo onda kada su programi definisani na jasan i jednostavan na�in. b. Programiranje izdataka u okviru agencija

Na nivou agencija, programi bi se trebali definisati na na�in koji najbolje odgovara internoj upravi. Programska struktura bi trebala biti dovoljno detaljna, a programi generalno podijeljeni na aktivnosti. U principu, aktivnosti odgovaraju ograni�enom broju outputa. Indikatori u�inka su utvr�eni prema aktivnostima, a procedure pra�enja obezbje�uju povratnu informaciju programskim upraviteljima, što je korisno za rapore�ivanje sredstava izme�u aktivnosti. Na primjer, �injenica da je projekat prevencije AIDS-a imao nezadovoljavaju�e rezultate trebala bi pota�i ministarstvo zdravlja da redefiniše aktivnosti sprovo�ene u okviru tog programa. Osim pružanja povratne informacije onima koji donose operativne odluke, pra�enje u�inka se tako�er može koristiti kod sistema upravljanja orijentisane na rezultate (npr. kada je dio plate upravitelja vezan za u�inak). Me�utim, kao što �e bti govora u Poglavlju 15, u ovoj oblasti je potreban oprez.

Standardna funkcionalna klasifikacija poput COFOG-a ne odgovara uvijek zahtijevima

sistema za pra�enje u�inaka detaljnih programa. Linijska ministarstva su odgovorna za operative u�inke u svojim sektorima, te samim tim i za definisanje odgovaraju�ih instrumenata za pra�enje. Sli�no, klasifikacija izdataka po programima ili aktivnostima trebaju pripremiti relevantna ministarstva i agencije, u okviru metodološkog okvira koje je utvrdilo ministarstvo finansija.

Široka i detaljna primjena programskog budžetiranja nije potrebna da bi se implementirao

sistem sa indikatorima u�inka. Na primjer, ukoliko su glavni outputi doma zdravlja ku�ne posjete i vakcinacije, mjerenje u�inaka te organizacije ne zahtijeva pripremu programskog budžeta za takve aktivnosti. Indikatori se mogu zasnivati direktno na budžetu doma zdravlja. Na dalje, programi i aktivnosti za pružanje podrške operativnoj upravi može se uspostaviti po potroša�kim agencijama isklju�ivo za potrebe internog upravljanja i ne zahtijevaju aktivnosti programskog budžetiranja na nivou cijele vlade. Na primjer da bi se postigalo bolje znanje studenata u oblasti engleskog jezika, ministarstvo obrazovanja može za svoje potrebe internog upravljanja organizovati “program u�enja engleskog jezika” i planirati i pratiti razli�ite aktivnosti od kupovine knjiga, obuke nastavnika i pripreme novog nastavnog plana. Me�utim, to ne zahtijeva podjelu budžeta na kategorije poput “budžet programa u�enja engleskog jezika”, “budžet za program u�enja matematike”, itd. c. Pitanja odgovornosti i uprave

Programsku klasifikaciju izdataka ne treba posmatrati kao zamjenu za administrativnu klasifikaciju, koja predstavlja osnovu efikasnog sistema javne uprave i javne odgovornosti. Zemlje u tranziciji su ve�inom napustile ranije metode planiranja koje su se zasnivali na programima i normama. Me�utim, mnoge još uvijek tek trebaju da postignu efikasno i transparentno budžetiranje po inputima, gdje su aproprijacije vezane sa tijelima koja �e zapravo trošiti novac, a ne sa Sovjetskim “sferama” aktivnosti ili programa. Zemlje u tranziciji bi pogriješile ukoliko bi smatrale da je razvoj programske klasifikacije razlog za ponovno uvo�enje ove stare prakse. Na primjer, u ovoj knjizi se


preporu�uje da bi ministarstvo finansija trebalo uspostaviti, u saglasnosti sa vije�em ministara, inicijalna ograni�enja na izdatke na po�etku procesa pripreme budžeta i obavijestiti linijska ministarstva o ovim ograni�enjima . U ve�ini slu�ajeva ovakva ograni�enja �e se zasnivati na budžete organizacionih jedinica (tj. linijsko ministarstvo ili ve�a potroša�ka agencija), a ne budžet programa, �ak ni onda kada je budžet ministarstva zasnovan na programskoj klasifikaciji.

Programsko budžetiranje može uzrokovati odlaganja u pripremi budžeta, naro�ito ukoliko je programska struktura veoma razli�ita od administrativne strukture. “Mapiranje” programa i organizacija nadležnih za njihovu implementaciju može se uraditi uz pomo� kompjutera, ali vo�enje budžetskih pregovora u smislu programa i organizacija zahtijeva dosta vremena. Izdaci klasificirani po programima moraju biti lako uporedivi sa izdacima klasifikovanim prema budžetskoj klasifikaciji korištenoj za administriranje budžeta. Ukoliko se budžetom upravlja ili ukoliko se prati putem programa, programska struktura mora odgovarati aranžmanima za pripremanje financijskih ra�una. Kada je proces pripreme budžeta otvorenog tipa, ministarstva mogu nekada po svojoj želji predložiti pove�anje svojih aktivnosti kako bi opravdali pove�ane budžetske zahtjeve. Naravno, ministarstvo finansija mora biti svjesno ovakvih takti�kih sredstava.

Može biti poželjno za izdatke koji imaju uticaja na više razli�itih oblasti politike i na više

razli�itih ministarstava, uspostaviti me�uministarske programe (npr. program za nuklearnu energiju može društvu nametnuti troškove za zaštitu okoliša; program regionalnog razvoja �esto name�e pitanja koja uti�u na više ministarstava). Me�utim, ovo ne bi trebalo sprije�iti prezentaciju razli�itih komponenti programa u okviru budžeta ministarstva ili agencije koji su prevashodno nadležni za upravu nad njim. Tabela data u aneksu budžeta kojom se pokazuje koje bi aktivnosti bile obuhva�ene me�uministarskim programima bi trebala biti dovoljni za potrebe donošenja odluke i pra�enja i kontrolu implementacije programa. d. Završne napomene

Teoretski, programsko budžetiranje i budžetiranje po u�incima su namijenjeni poboljšavanju kako donošenja odluka o politici, tako i poboljšanju operativnog u�inka. Troškovno djelotvoran pristup bi se sastojao od sljede�eg:

• Za dokumentovanje raspodjele sredstava i sektorske politike: pripremanje opisa sveobuhvatnih programa ili funkcija, uklju�uju�i narativne izjave potkrijepljene relevantnim indikatorima u�inka. Ovi opisi osnovnih programa mogu dokumentovati budžetske zahtjeve linijskih ministarstava i biti prezentirani zajedno sa budžetom kako bi olakšali funkciju pregleda koju obavlja parlament.

• Za upravljanje programom: implementiranje odgovaraju�ih dokumenata koji su prilago�eni

specifi�nostima sektora i osnovnim pitanjima politike za koju je nadležan. Pripremanje internih višegodišnjih programskih budžeta za programiranje i pra�enje konkretnih aktivnosti je veoma poželjno kada su u pitanju sektori koji su uklju�eni u pružanje javnih usluga. Me�utim, ove aktivnosti ne zahtijevaju reklasifikaciju svih izdataka na nivou cjelokupne vlade.

• Sve ja�e razvijanje, mehanizama povratnih informacija, kao što je evaluacija programa (vidi

Poglavlje 15).

Ministarstvo finansija može poticati agencije da razviju interne programske pristupe tako što �e utvrditi konkretne zahtjeve u godišnjem budžetskom cirkularnom pismu za podnošenje budžetskih zahtijeva od strane ministarstava. Me�utim, ne bi se trebalo previše o�ekivati od kapaciteta ovakvih tehnokratskih procedura, naro�ito ne u smislu njihovog doprinosa donošenju glavnih odluka o


raspodjeli sredstava. “Tamo gdje su budžetski sistem i procesi orijentisani na u�inak, to je zbog toga što institucionalni okvir i poti�e i zahtijeva u�inak, a ne zbog implementiranih specifi�nih tehnika i instrumenata” (Svjetska banka, 1998). Osim toga u OECD studiji iz 1997. se kaže: “Inputi su još uvijek važni kao budžetske smjernice; veza izme�u u�inka i budžeta je indirektna i �esto izvedena, a ne direktna i automatska; i budžetski pritisci prenosi korištenje indikatora u�inka više ka fazi vanjske evaluacije.”

D. Menadžerijalizam 1. Šta je »menadžerijalizam«?

Prilikom razvijanja pristupa budžetiranju koje je orijentisano na u�inak, neke OECD zemlje posebno naglašavaju ulogu agencije i razvoj mehanizama tržišnog tipa. Ovi pristupi su u suprotnosti sa modelima javne uprave koji se obi�no koriste. Javna administracija se tradicionalno zasniva na hijerarhijskom modelu i lancu komande u kojem postoji strogo postupanje po nalozima i instrukcijama od viših ka nižim instancama i gdje dominira visok stepen bezbjednosti operacija i jaka interna disciplina koje po�ivaju na unaprijed utvr�enim pravilima i propisima.

Briga za ja�anje u�inka javne administracije tokom perioda kada se sredstva namijenjena javnom sektoru smanjuju rezultirala je u traženju novih sistematskih pristupa za poboljšanje operativne efikasnosti. U tom smislu, mogu se razmatrati dva široka pristupa.

Prvi pristup je usmjeren na pove�anju ovlasti upravitelja daju�i im ve�i stepen operativne slobode i pove�avanjem njihove odgovornosti. Izbor alata za upravljanje koji su ponu�eni u cilju postizanja ovog rezultata uklju�uje planiranje i evaluaciju, delegiranje ovlasti i fleksibilnost u korištenju sredstava, ciljanje i mjerenje u�inka i korporativno planiranje i redovna evaluacija uz upore�ivanje sa referentnim pokazateljima (engl. benchmarking). Ovaj pristup nadovezuje se na postoje�e sisteme upravljanja i organizacione strukture.

Drugi, i nešto radikalniji pristup koji se �esto opisuje kao “manadžerijalizam” sastoji se od

primjene ili simuliranja tržišnog ponašanja u vladinim agencijama i jedan je od klju�nih elemenata onoga što se naziva modelom Nove javne uprave (NPM).11 Širi cilj uvo�enja menadžerijalizma u vladu je da se postigne da javni upravitelji upravljaju na na�in sli�an onome kako upravljaju menadžeri u privatnom sektoru. On u sebi objedinjuje novije elemente teorije o firmi, koja ispituje odnose izme�u osobe (principala ili nalogodavca) koji angažuje drugu osobu (agenta) u cilju preduzimanja konkretnih aktivnosti. Funkcije agenta i principala su jasno razgrani�ene. Odnos izme�u agenta i principala može imati formu izri�itog ili implicitnog ugovora, što poti�e i osigurava da aktivnosti koje preduzima agent budu zadovoljavaju�e i na taj na�in izbjegava birokratsko “zarobljavanje” i iskrivljavanje slike ciljeva principala.

Bitna karakteristika NPM paradigme je uloga agencije. U zemljama poput Velike Britanije ili

Novog Zelanda veliki broj posebnih institucija ili agencija je kreirano u cilju obavljanja operativnih aktivnosti. Stavljanjem granice oko operativnih funkcija i davanjem zadataka posebnim institucijama, pretpostavlja se da se nadležnosti osoblja i upravitelja mogu jasno odrediti, na�ini mjerenja u�inka razviti, a u�initi da osoblje i upravitelji budu direktno odgovorni za svoje rezultate. Na dalje, tradicionalna financijska odgovornost je ovdje proširena i na odgovornost za efikasnost i ekonomi�nost operacija, a u nekim slu�ajevima i na rezultate. Agencije imaju svoje vlastite ra�une, na kvazi-komercijalnoj osnovi, imaju postavljene financijske ciljeve i rade godišnje financijske izvještaje koji otkrivaju njihove financijske rezultate, imovinu i obaveze. Razvoj akrualnog ra�unovodstva i akrualnih budžetskih sistema je jedan drugi aspect ove poboljšane usredsre�enosti na outpute i rezultate.


“Budžetiranje po outputima”, koje je prihva�eno u Novom Zelandu, je najsveobuhvatnija primjena NPM principa i doktrine. Ministri se tetiraju kao “principali” i “izvršni direktori” izvršnih agencija kako njihovi “agenti”. Ugovori izme�u ministara i izvršnih direktora se zasnivaju na outputima, a ne na rezultatima, sa obzirom da na rezultate uti�u mnogi promjenljivi faktori koji su van kontrole agenata. “Na primjer, policijski komesar potpisuje ugovor s ministrom unutrašnjih poslova koji ga obavezuje na pružanje odre�enog nivoa policijskih usluga, patrola, programa bezbjednosti zajednice, plakata o sigurnosti, itd. Komesar ne potpisuje ugovor koji ga obavezuje da smanji stopu kriminaliteta. Stopa kriminaliteta je podložna mnogim promjenljivim uticajima koje su van kontrole komesara” (Bale i Dale, 1998). Budžetske aproprijacije za outpute su na akrualnoj osnovi i definisani su klasom outputa.12 Trenutno se troškovi outputa utvr�uju na osnovu troškova inputa. Zato, u stvari, procesi budžetiranja još uvijek nisu potpuno orijentisani na outpute.13 2. Relevantnost modela menadžerijalizma za zemlje u tranziciji14

Da li bi zemlje u tranziciji trebale razmišljati o usvajanju pristupa menadžerijalizma? Potrebno je primjeniti neke nau�ne metode da bi se utvrdili efekti koje imaju neki NPM eksperimenti na ponašanje javnih službenika i efikasnost i djelotvornost sa kojom se pružaju javne usluge. Do danas nije prikupljeno dovoljno dokaza. Prošlo je premalo vremena da bi se moglo procijeniti da li je eksperiment bio potpuni ili djelimi�ni uspjeh. Sama ova �injenica trebala bi biti upozorenje zemljama u tranziciji da ne kre�u ovim putem bez neophodnog opreza. Schick (1998) daje nekoliko jakih argumenata vezani za opasnost oko kopiranja novozelandskog pristupa u zemljama koje još nisu izgradile osnove budžetskog sistema i druge klju�ne preduslove.

Mnogi ugovori koje vlada potpisuje u okviru reformiranog novozelandskog modela nisu pravi

ugovori u komercijalnom smislu, to jeste oni se ne zasnivaju na pretpostavci odnosa na distanci i ne dozvoljavaju "kupcu" usluga da raskine ugovor i traži naknadu putem suda ukoliko "prodavac" ne izvrši svoje obaveze po ugovoru. U tom smislu naro�ito su nerealni ugovori u kojima je "kupac" usluga ministarstvo, a "prodavac" službenik u ministarstvu ili agenciji. U svakom slu�aju ne mogu se baš sve aktivnosti ugovoriti na jednostavan na�in. Samo aktivnosti koje su lako kvantitativno odredive i predvidive, male politi�ke osjetljivosti, a potreba za diskrecijom se može detaljno odrediti ugovorom.

Ideji da je mogu�e napisati potpun ugovor izme�u kupca i pružaoca usluga koji bi na jasan i

nedvosmislen na�in definisao poticaje i standarde u�inka koji bi vrijedio za ve�inu vlada mora se pristupiti sa velikim oprezom. U zapadnim zemljama veliko korištenje ovakvih ugovora može oslabiti tradicionalne vrijednosti javnih usluga, li�nu odgovornost i profesionalizam i informacije i mehanizme dobijanja povratnih informacija izme�u politike i pružanja usluge. Element neformalnosti je klju�no mazivo za podmazivanje to�kova mašine javne administracije u kojima formalne procedure i pravila vladaju svim zna�ajnijim vladinim aktivnostima. Smanjenje neformalne komunikacije i razmjene može osiromašiti obje strane. Ministarstvo rada Novog Zelanda je ovo prepoznalo i nekoliko godina se odupiralo razdvajanju politike od pružanja usluga.

U zemljama u tranziciji, ovakva upotreba ugovora može otežati izgradnju modernog sistema javne administracije koja obuhvata osnovne kvalitete i eti�ke standarde koji se sastoje od tradicionalnih vrijednosti javnih usluga u zapadnim demokratijama. Tamo gdje nedostaju pravila uprave javnom administracijom, troškovi neformalnosti su visoki. Vrijeme i sredstva se troše na pobijanje sistema, neobra�aju�i pravu pažnju na rezultate programa. U finansijski i politi�ki nesigurnom kontekstu, sredstva obe�ana ugovara�u vjerovatno se vežu za koli�inu uticaja koji agent može ostvariti potpisivanjem tog ugovora i za iznos neznanja principala koji potpisuje ugovor o tome koliko usluge koštaju.


Standardi procesa - konkurentno angažovanje i promovisanje, etni�ka i polna jednakost, poštenje i transparentnost, nepristranost pri upotrebi prava kontrole dodijeljenih od regulatornih vlasti, prakticiranje državnog monopola nad prisilom na umjeren i obziran na�in – �ine važan dio onoga što vlada treba pružiti. Reduciranje ove kompleksnosti na proste linijske stavke – i u finansijskom i uslužnom smislu – otvara prostor zloupotrebama i korupciji vladinih aktivnosti i ostavlja javnost izloženom i ranjivom.

Pregovaranje i izvršavanje ugovora podrazumijeva velike transakcijske troškove. Tako�er

mogu biti važna i ograni�enja u pogledu kapaciteta. Upravljanje ugovorima zahtijeva prethodno definisanje rezultata rada, njihovo mjerenje ex post, odmjeravanje nagrada na odgovaraju�i i fer na�in. Teško je i u sebi nosi potencijalni rizik primjeniti pristup ugovornog menadžmenta u zemljama koje su tradicionalno funkcionisale na bazi komandovanja, a ne na bazama saradni�kog i konsultativnog ponašanja.

Formiranje posebnih agencija za pružanje javnih usluga može popraviti operativnu efikasnost i može biti poželjna u zemljama u tranziciji za neke funkcije. Ipak, oprez je neophodan. U nizu zemalja u tranziciji “specijalna tijela” mogu u praksi vrlo lako degradirati u “izvanbudžetski fond” što bi imalo posljedice koje su ve� razmatrane u ovoj knjizi. Tako�er je upitno da li je organizaciona reforma zaista potrebna za pojašnjavanje mandata (npr. upore�eno sa odgovaraju�im prenosom ovlasti). Osim toga, u mnogim zemljama razdvajanje funckije savjetovanja o politici od pružanja usluga, bez davanja ve�ih iznosa sredstava centralnim odjelima nadležnim za davanje savjeta o politici, �esto rezultira rascjepkanoš�u i nedosljednoš�u u formulisanju politike sektora, sa obzirom da u stvari ove politke na kraju formulišu institucije koje su nadležne za pružanje usluga. Tipi�ni rezultat su razli�ite varijante “zadržavanja”. Ministarstvo finansija direktno rdai sa instutucijama za pružanje usluga u toku pripreme budžeta dok su linijska ministarstva vrlo malo uklju�ena. Na primjer, u zemljama u tranziciji, o budžetu sektora za transport �esto pregovaraju ministarstvo finansija i odgovaraju�e agencije, uz slabu koordinaciju na sektoralnom nivou.

Princip odgovornost zahtijeva razvijenje odgovaraju�eg ra�unovodstva i sistema za

finansijsko izvještavanje. Me�utim, mora se naglasiti da u svrhu formulacije politike i njene implementacije linijsko ministarstvo je to koje predstavlja centar operacija. Ekonomije u tranziciji ne bi trebale finansijsko izvještavanje u�initi zamijenom za efikasno izvršenje budžeta i rascjepkanu politi�ku nadležnost, kao što bi se moglo desiti ukoliko pot�injene agencije postanu tijela koja izvještavaju parlament i javnost. Kao što kaže Premchand (1998) fokusiranje na agencije ili izvještavanje institucija moglo bi doprinijeti fragmentaciji koja se može izbje�i.

U stvari, po�etni entuzijazam spram NPM modela za razdvajanje politike od davanja usluga,

kupaca i ugovara�a i pisanih ugovora izme�u njih, mijenjao se sa ste�enim iskustvom. Ovo iskustvo podrazumijeva i otkri�e da vlada nije oslobo�ena odgovornosti za rezultate pred izbornim tijelom zato što je potpisala ugovor i distancirala se od aktivnosti. Zaista, vlada bi se mogla suo�iti sa najve�im problemima u smislu da može izgubiti direktnu kontrolu nad rezultatima, a još uvijek pred o�ima javnosti biti odgovorna za neispunjavanje obe�ane politike i gubitak fiskalne kontrole. Vlada Velike Britanije je nedavno preipitivala omjer do koeg je veliki dio vladinih aktivnosti prenijet putem ugovora na agencije.

�ini se da postoje teško�e u primjeni novozelandskog tipa reformi u okruženjima koja ne

dijele sli�ne pravne i kulturne karakteristike. Neke kontinentalne evropske zemlje su se suo�ile sa ozbiljnim poteško�ama u svojim pokušajima da podrže NPM rješenja i djelimi�no iz tog razloga ovakve reforme nisu daleko stigle. Generalno govore�i, zemlje u tranziciji bi trebale biti obazrive u prihvatanju NPM rješenja a da prethodno nisu osigurale da su odre�eni preduslovi ispunjeni, npr. snažno centralno upravljanje gotovinom i mehanizmi kontrole.


INDEKS

1. Odjeljenje za statistiku IMF revidira Priru�nik o vladinoj financijskoj statistici izdanje iz 1986. Novi priru�nik �e opisivati novi jedinstveni sistem vladine finansijske statistike (GFS) harmoniziran, koliko je to mogu�e, sa sistemom Nacionalnih Ra�una iz 1993. Ukoliko nije druga�ije navedeno, ova knjiga se poziva na verziju nacrta GFSa iz januara 2000. koja je kratko nazvana “GFS 2000”. Revidirani GFS bi�e objavljen krajem 2000. ili po�etkom 2001. Za više informacija provjerite http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual.

2. Vidjeti detaljna objašnjenja o razlikama izme�u zahtjeva budžetske/ra�unovodstvene klasifikacije i

klasifikacije za GFS izvještavanje, Allan (1998). 3. I izraz “amortizacija” koji se koristi u poslovnom ra�unovodstvu i SNA koncept “potrošnje fiksnog

kapitala” odnose se na raspodjelu troškova fiksnih sredstava tokom ra�unovodstvenih perioda. Me�utim, vrijednost potrošnje fiksne imovine predvi�ena u nacionalnim ra�unima može uveliko odstupati od amortizacije evidentirane u poslovnom ra�unovodstvu ili zbog potreba poreza, naro�ito u slu�ajevima inflacije. Prema SNA metodologiji, potrošnja fiksne imovine se obra�unava prema cijeni koja preovladava u vrijeme proizvodnje, a ne u vrijeme kada su sredstva originalno dobijena.

4. U rapravama o GFS-u, IMF navodi (1986): “postoji veliki stepen slobode u donošenju odluka u

pogledu funkcija koje se trebaju izolovati i na�in na koji bi se trebale grupisati. Donijete odluke nisu nikada kona�ne i trebaju se periodi�no revidirati [kako bi utvrdile] da li zahtijevi javnosti i prioriteti vlade trebaju biti odraženi u izmijenjenoj klasifikaciji. Na primjer, (ranih 80-tih) prisutna zabrinutost u pogledu snabdijevanja energijom i njenom konzervacijom bili su osnovni motivi zbog kojih se oformila kategorija goriva i energije. S druge strane, klasifikacija još uvijek ne sadrži kategoriju koja se odnosi na zaštitu okoline, sa obzirom da se u ovom trenutku �ini nemogu�im definisati i izmjeriti takvu grupu”.

5. Pored izraza “teku�i izdaci” kako je definisano u rje�niku pojmova (tj. svi izdaci osim izdataka za

kapitalne projekte i transfere kapitala), ova knjiga koristi dva druga sli�na koncepta. “Povratni trošokvi” su budu�i troškovi (kapitalni i teku�i) nastali iz investicionih projekata; “operativni izdaci” ili “teku�i troškovi” su administrativni izdaci nastali u ministarstvima i agencijama u procesu upravljanja svojim operacijama tj. troškovi plata i drugi troškovi vezani za osoblje, namještaj i opremu, grijanje, struju, najamninu za kancelarijski prostora, redovno održavanje, itd.

6. “Za ve�inu drugih vladinih troškova [osim transfera i pozajmljivanja od kojih se onda oduzme otplata],

generalno ne�e biti mogu�e koristiti transakcijekao klasifikacione jedinice. Umjesto toga, COFOG šifre �e se dodijeliti agencijama, programskim jedinicama, biroima i sli�nim jedinicama unutar vladinih odjeljenja”, IMF (1986), str. 143. Sli�ne preporuke su date u Poglavlju 2 UN (2000).

7. Neke zemlje koje ne prave jasnu ralziku izme�u kapitalnih izdataka i teku�ih izdataka u prezentaciji

budžeta raspravljaju o mogu�nosti kreiranja posebnog “kapitalnog ra�una”. Za SAD, vidjeti GAO (1993); za Kanadu, vidjeti Auld (1985).

8. Ovo podrazumijeva, u kontekstu Evropske Unije, zemlje kandidate koje koriste EU fondove pomo�i za

oblast poljoprivrede, regionalni razvoj, itd. 9. ’Priru�nik za programsko budžetiranje i budžetiranje po u�inku” (koji su objavile UN (1965) daje

definiciju budžetiranja po u�inku koja je utjelovila formulaciju programa kao i mjerenje u�inka za postizanje ciljeva projekta.

10. Vidjeti “Primjene modernih tehnika budžetiranja: Varijacije na temu”, Premchand (1983), Tabela 23.


11. �italac može na�i opise NPM modela i rasprave o njegovom zna�aju kod Christopher Hood (1991),

Savoie (1995) i Borins (1995).

12. Budžet Novog Zelanda razlikuje sljede�e kategorije aproprijacija: “(i) klase outouta, npr. savjeti u oblasti politike, upravljanje ugovorima, policijske uspluge, usluge pritvora, itd.; (ii) koristi, npr. za nezaposlene, za doma�instva, stipendije; (iii) troškovi zaduživanja, npr. troškovi kamata, premije, pozajmljivanja, drugi finansijski troškovi; (iv) drugi troškovi (npr. troškovi restrukturiranja, troškovi sudskih sporova, gubici na prodaji fiksne imovine, me�unarodna pomo� za razvoj); (v) kapitalni doprinosi, pove�anja u investiranja u odjel da bi se pove�ao vlastiti kapacitet outputa ili poboljšala efikasnost; (vi) nabavka i razvoj npr. državnih autoputeva, nacionalnih parkova, parlamentarna izgradnja kapitalne imovine i (vii) otplata duga, npr. otplata deviznog duga”. Aproprijacije za beneficije i kapitalne doprinose se daju na gotovinskoj osnovi (Novi Zeland, Trezor, 1996).

13. “U pripremi i reviziji budžeta stavkama se pridaje više pažnje nego što se to ranije mislilo. Neki

outputi, kao što su savjeti u oblasti politike, budžetirani su u smislu inputa, a upravitelji su u svojim intervjuima rekli da su njihovi budžeti za odjeljenja u tom smislu ispitali analiti�ari Treasury Votea... Prelza sa cijena inputa in cijene outputa zahtijevalo bi velika poboljšanja u ra�unovodstvu troškova, raspodjeli sredstava i analizi” (Schick, 1996).

14. Djelimi�no preuzeto od Allen (1999) i Sutch (1999).

POGLAVLJE 5

FORMULISANJE POLITIKE I PRIPREMA BUDŽETA

Ovo poglavlje govori o osnovnim procesima neophodnim za obezbje�enje agregatne fiskalne discipline i efikasne raspodjele sredstava u skladu sa ciljevima politike vlade i fiskalnim ciljevima. Ovi procesi se sastoje od:

1. Utvr�ivanje fiskalnih ciljeva i njima kompatibilnih nivoa izdataka.

2. Pripremanje srednjero�nog makroekonomskog i fiskalnog okvira.

3. Koordinacioni mehanizmi za donošenje odluka u oblasti politike.

4. Priprema samog budžeta.

A. Kontekst makroekonomije i politke 1. Zna�aj srednjero�nog stajališta za planiranje budžeta a. Opšta pitanja

Mada se gotovo u svim zemljama vladini budžeti pripremaju u godišnjim ciklusima oni moraju uzimati u obzir i doga�aje van godišnjeg ciklusa, a naro�ito o�ekivane prihode, troškove dugoro�nijih programa i politika vlade i održivost fiskalne politike vlade, a pogotovo njihov uticaj na nacionalni dug. Srednjero�na perspektiva je tako�er neophodna jer je vremenski period godišnjeg budžeta prekratak za potrebe prilago�avanja troškovnih prioriteta. U vrijeme kad se budžet formuliše, ve�ina izdataka budžetske godine su ve� preuzeti. Na primjer, kratkoro�no gledano, plate stalnih vladinih službenika, penzije i troškovi servisiranja duga nisu varijable. Ostali troškovi se mogu prilago�avati, ali �esto je to samo marginalno. Granica manevrisanja je obi�no oko 5 do 10% od ukupnih izdataka. Ovo zna�i da bilo koje stvarno prilago�avanje troškovnih prioriteta, ukoliko ono treba da bude uspješno, se mora odvijati tokom višegodišnjeg perioda. Na primjer, vlada može htjeti da pre�e sa pružanja socijalnih usluga široj skupini na ciljno pružanje usluga namjenjenom za najugroženije kategorije gra�ana. Implikacije ovakve promjene politike na izdatke proteže se niz godina i iz tog razloga politika se teško može implementirati samo kroz fokusiranje na jednogodišnji budžet. Srednjero�ne fiskalne projekcije su neophodne da bi se administraciji i javnosti ukazalo na željeni pravac promjene. U nedostatku srednjero�nih projekcija, hitne promjene u trošenju, koje �e odražavati izmijenjene okolnosti, imat �e tendenciju da budu pravolinijske i ad hoc, fokusirane na inpute i aktivnosti koje se mogu kratkoro�no smanjiti.

Da bi se uokvirila izrada godišnjeg budžeta, procijenilo da li su budžetske politike održive i utvrdila poželjne promjene politike, izuzetno je važna i od suštinskog je zna�aja priprema srednjero�nog makroekonomskog okvira. Makroekonomske projekcije nisu jednostavna predvi�anja trendova makroekonomskih varijabli. Projekcije se zasnivaju na definiciji ciljeva i instrumenata u


oblastima poput monetarne politike, fiskalne politke, politike deviznih te�ajeva i trgovinske politike, upravljanja vanjskim dugom regulicija i promocija aktivnosti privatnog sektora i reforme javnih preduze�a. Na primjer, cilj politike za smanjenje inflacije odgovara ciljevima kao što su nivo deficita i odnos dug/GDP, a konkretni instrumenti mogu uklju�ivati promjene u stanju direktnih i indirektnih poreza i mjera kreditne politike.1 Makroekonomski okvir treba obuhvatiti projekcije vladinih ra�una, koji formiraju srednjero�ni fiskalni (finansijski) okvir (MTFF). Projekcije trebaju obuhvatiti teku�u godinu i period od narednih 3-4 godine. MTFF bi trebao konkretizovati i detaljnije prikazati široke ekonomske kategorije prihoda i izdataka. Osim toga, kao što je ranije re�eno, on bi trebao po mogu�nosti biti potkrijepljen sa procjenama izdataka po glavnim funkcijama ili po sektoru.

Polazne osnove za pripremanje godišnjeg budžeta su jasne definicije fiskalnih ciljeva i strateškog okvira koji se sastoji od sveobuhvatnog niza ciljeva i prioriteta. Kapacitet za prenošenje prioriteta politike u budžet, a potom i obezbje�enje uskla�enosti stvarnih izdataka sa dijelovima budžeta zavisi uveliko od racionalnosti srednjero�nih makroekonomskih i fiskalnih projekcija i o projekciji prihoda.

Pored toga, pri pripremi budžeta sljede�i zna�ajni višegodišnji faktori bi trebali biti uzeti u

obzir:

• Budu�i troškovi investicionih projekata/programa koji su u toku, uklju�uju�i njihove povratne (teku�e) troškove.

• Potrebe za budu�im finansiranjem programa u okviru kojih se ostvaruju ste�ena prava, gdje

se nivo izdataka može promijeniti, mada osnovna pravila i procedure koje utvr�uju pojedina�na prava i nivo beneficija ostaju ista.

• Potencijalne obaveze ili druge implicitne ili eksplicitne politikom preuzete obaveze koje

mogu rezultirati budu�im zahtjevima za trošenje. • Uticaj koji fiskalni deficit ima na servisiranje javnog duga.

b. EU Programi konvergencije i stabilnosti

Pripremanje srednjero�nog makroekonomskog okvira i MTFF je opšti preduslov za racionalno planiranje budžeta. Pored toga to je specifi�ni zahtijev za �lanice EU (vidjeti Poglavlje 3). Od jula 1997., u skladu sa Paktom za stabilnost i rast, zemlje �lanice EU moraju formulisati i dostaviti programe stabilnosti, ukoliko su prihvatile euro, ili programe konvergencije ukoliko nisu.

Ovi programi stabilnosti i konvergencije moraju obezbijediti sljede�e informacije:

• Srednjero�ne budžetske ciljeve, koji bi trebali biti približno uravnotežene ili biti u suficitu, i postepene promjene u opštem deficitu vlade i deficit odnosa duga prema GDP-u. Budžetski programi moraju biti pouzdani i održivi, a teret prilago�avanja bi se trebao rasporediti na pravedan i pravilan na�in.

• Osnovne pretpostavke o o�ekivanim kretanjima ekonomskih varijabli relevantnih za

programe konvergencije (tj. javne investicije, realni GDP rast, zaposlenost i inflacija). • Budžetske mjere i mjere ekonomske politike, preduzete i/ili predložene u smislu

postizanja budžetskih ciljeva, uklju�uju�i ocjenjivanje njihovog kvantitativnog efekta na budžet.

Formulisanje politike i priprema budžeta 145

• Analize osjetljivosti o na�inu na koji bi promjene glavnih ekonomskih pretpostavki mogle uticati na pozicije budžeta i duga.

Srednjero�ni fiskalni ciljevi se trebaju striktno poštivati kako bi obezbijedili konvergenciju, ali

istovremeno moraju biti i realni i pripremljeni po kvalitetnoj metodologiji. Utvr�ivanje i procjenjivanje promjena politike i relevantnih mjera su neophodne, preko detaljnih analiza postoje�ih eksplicitnih ili implicitnih politikom preuzetih obaveza.

Pored programa stabilnosti i konvergencije, neke EU zemlje pripremaju okvirne višegodišnje budžete. Ovi pristupi, koji se po svom obimu i sadržaju razlikuju od zemlje do zemlje, dati su u Poglavlju 6. Ovo poglavlje se fokusira na osnovne zahtjeve za smještanjem budžeta i izrade politike unutar višegodišnjih okvira. 2. Formulisanje politike a. Povezanost budžeta i politike

Proces pripreme budžeta je mo�an instrument za postizanje koherentnije politike. Budžet je i instrument ekonomskog i finansijskog upravljanja i implicitna izjava o politici, sa obzirom da on utvr�uje relativne nivoe trošenja za razli�ite programe i aktivnosti. Me�utim, donošenje odluka o politici je kompleksno i zahtijeva uklju�ivanje razli�itih aktera kako unutar, tako i izvan vlade. Pogrešno je pokušavati kombinovati sve procedure za formulisanje politike i sam proces budžeta (kako je u izvjesnoj mjeri bila ambicija PPBS-a). Me�utim, neophodno je uspostaviti koherentne odnose izme�u zadatka stvaranja politike (što bi trebalo uzeti u obzir ekonomsku i fiskalnu realnost) i budžeta (koji bi trebao na ta�an na�in odražavati prioritete vladine politike).

Budžetski proces bi trebao uzeti u obzir ve� formulisane politike i biti glavni instrument koji �e ih u�initi jasnim, konkretnim i “operativnim”. Me�utim, prijedlozi politike trebali bi se razvijati i mijenjati izvan okruženja budžetskog procesa koje je i samo pod pritiskom. Stvaranje politike putem godišnjeg budžeta dalo bi prevelik zna�aj kratkoro�nim umjesto dugoro�nim strateškim pitanjima, sa obzirom da bi u raspravama o politici neizbježno dominirali neposredni finansijski problemi.

Globalni strateški okvir bi trebao podržati izradu sektorskih politika pod uslovom da je to

originalna i konkretna strategija zasnovana na temeljnoj analizi. U ovom okviru, ministarstva i agencije bi trebali pripremiti vlastite strateške planove koji �e uklju�iti: (i) njihov mandat, u skladu sa zakonskim zahtjevima; (ii) niz željenih ciljeva politike (ishodi i ciljevi); (iii) široki pristupi u postizanju ovih ciljeva politike; (iv) opis konkretnih mjera politike koje �e se koristiti za ostvarenje ovih ciljeva i (v) okvirnu procjenu troškova. Kada se utvrdi raspodjela sredstava izme�u razli�itih sektora, onda se mogu dobiti programi trošenja i planovi u�inka za ove strateške planove. Ovakvo strateško planiranje nije stati�an niti povremeni doga�aj, ve� dinami�an i sveobuhvatan proces. Ukoliko se dobro napravi, strateško planiranje je kontinuirano i pruža osnov za svakodnevni rad organizacije koja upravlja razli�itim programima trošenja. Nažalost, u ve�ini slu�ajeva, ova praksa se degeneriše u birokratski formalizam, gdje se koriste dugoro�ni izgledi, nerealne pretpostavke i logi�ni okvirovi se koriste kao zamjena za jasno razmišljanje o realnim mogu�nostima i instrumentima politike. Dobro prakti�no pravilo za pripremu (i evaluaciju) strateškog okvira je: neka sve bude što je mogu�e jednostavnije.

Most izme�u procesa izrade politike i budžetskog procesa je od suštinskog zna�aja kada je

rije� o tome da politka odražava i živi realnost, a ne da bude spisak želja. U tom cilju, neophodno je uspostaviti najmanje sljede�a dva jasna pravila (vidjeti Allen, 1996.):


• Prije donošenja odluke iz oblasti politike, potrebno je utvrditi posljedice koje promjene politike imaju na izvore. Svaka institucija koja predlaže nove politike treba kvantificirati njihov efekat na javne izdatke, uklju�uju�i i uticaj na vlastito trošenje i uticaj na trošenje drugih vladinih odjeljenja.

• Prije nego što do�u na provjeru pred vije�e ministara (ili neki drugi minisarski savjet), a

naro�ito prije nego se javno objave, trebalo bi se blagovremeno konsultovati sa ministarstvom finansija u vezi sa svim prijedlozima koji se ti�u izdataka.

U sklopu procesa izrade budžeta, neophodna je uska saradnja izme�u ministarstva finansija i

centralne vlade, kako na politi�kom tako i na tehni�kom nivou. Uloga centra je da obezbijedi da se budžet pripremi u skladu sa prethodno definisanim principima, posreduje i ublaži konflikte izme�u ministarstva finansija i ostalih ministarstava i da osigura da relevantni akteri budu na odgovaraju�i na�in uklju�eni u budžetski proces. Me�uministarska komisija mogla bi biti korisna kod razmatranja pitanja vezana za smanjenja i za provjeravanje posebno osjetljivih pitanja. I, što je najvažnije od svega, svi koji su uklju�eni u budžetski proces moraju odigrati datu ulogu na neformalan i odgovoran na�in i moraju im se obezbijediti kapaciteti i mogu�nosti da to i u�ine. b. Konsultiranje drugih: važnost slušanja

Konsultacije mogu oja�ati proces zakonodavnog nadzora nad strategijom vlade i budžetom. Zakonodavne rasprave putem komisija i pod-komisija, naro�ito izvan okruženja godišnjeg budžeta koje je pod pritiskom, mogu pružiti efikasan mehanizam za konsultacije na širokom nivou u pogledu primjerenosti politike.

Vlada bi trebala pokušati dobiti povratne informacije od drugih organizacija, uklju�uju�i tijela koja predstavljaju poslodavce i zaposlene, profesionalne institute i akademike i nevladine organizacije, o svojim politikama i izvršenju budžeta. Na primjer, konsultativni odbori, grupe iz razli�itih segmenata društva mogu biti koristan mehanizam za diskutovanje o vladinoj politici trošenja. O klju�nim pitanjima iz oblasti politike, vlada može oformiti ad hoc grupe. Priprema i distribucija studija koje evaluiraju uticaj prijedloga vladinih politika, sprovo�enje istraživanja, itd. obezbje�uje informacije akterima i civilnom društvu i pomaže vladi da dobiju pouzdanu povratnu informaciju. Ispitivanje korisnika i/ili sastanci sa klju�nim akterima i korisnicima prilikom pripreme strateških planova agencija može poboljšati njihovu efikasnost. Kona�no, u zemljama sa slabim izvršenjem budžeta i slabim procedurama pra�enja izvršenja, samo dalekosežni mehanizmi povratnih informacija od gra�ana mogu biti efikasni u utvr�ivanju loše prakse, poput projekata infrastrukture koji nisu završeni u skladu sa utvr�enim standardima u pogledu materijala, troškova ili vremenskog roka, te prevara ili gubitaka. Izvršni sektor �esto izbjegava ove mehanizme, mada bi ih vlada trebala tretirati kao ekonomi�na sredstva za pra�enje izvršenja i kao takve bi ih trebala poticati i podržavati

Me�utim, ne bi trebala postojati direktna veza izme�u ovih konsultacija i samog budžetskog procesa, koji treba organizovati u skladu sa striktnim pravilima što bi omogu�ilo blagovremeno pripremanje budžeta i izbjeglo pretjerani pritisak razli�itih interesa i lobija. U�eš�e, kao i odgovornost, je relativan, a ne apsolutan koncept. 3. Konsolidacija fiskalnih obaveza

Makroekonomske projekcije i ciljevi politike vlade moraju biti javni. Zakonodavac i stanovništvo imaju pravo jasno znati koji su to ciljevi vladine politike, ne samo iz razloga pove�ane transparentnosti i odgovornosti, nego i da bi se postigao konsenzus u okviru civilnog društva. Iako gra�enje konsenzusa može potrajati neko vrijeme i zahtijevati neke teške rasprave, ono �e biti veoma važna osnova za zdravu i efikasnu implementaciju politike vlade i programa trošenja.


U nekim zemljama, makroekonomske projekcije vlade se dostavljaju panelu nezavisnih

stru�njaka koji procjenjuju njihovu ta�nost i pouzdanost. U drugim zemljama, projekcije ocjenjuje Generalni Revizor (npr. u Velikoj Britaniji i kanadskoj pokrajini Nova Scotia2). Nezavisnost Generalnog Revizora daje dodatnu mjeru kredibiliteta projekcijama. Me�utim svaki drugi oblik u�estvovanja ureda za reviziju u procesu izrade budžeta je upitna.

Nekoliko zemalja imaju zakone i propise koji ograni�avaju fiskalnu politiku vlade (“pravila fiskalne politike”3). Na primjer, takozvano “zlatno pravilo” kaže da javno kreditiranje ne smije prelaziti potrošnju za kapitalne investicije (�ime se utvr�uje obavezna ravnoteža ili suficit teku�eg budžeta).4 U nekim slu�ajevima, ukupni budžet mora po zakonu biti uravnotežen. U mnogim zemljama budžeti nižih nivoa vlade moraju biti balansirani. Generalno govore�i, u zemljama sa krhkim koalicionim vladama, fragmentiranim na�inom donošenja odluka i zakonodavnim komisijama koje kao da su predmet periodi�nog pregovaranja, preporu�ljivo je utvrditi obavezuju�e ciljeve. Me�utim, �esto se kao kritika javlja da takva pravila favoriziraju “kreativno ra�unovodstvo”i poti�u netransparentnu fiskalnu praksu. Ra�unovodstvene metode i standardi trebaju biti javno objavljeni kako bi se takve mogu�nosti svele na minimum. Još jedna kritika je upu�ena u pogledu ograni�avaju�ih pravila koja mogu sprije�iti vlade da prilagode svoje budžete ekonomskom ciklusu , pretpostavljaju�i da su ta pravila zapravo na snazi 5

U Evropskoj Uniji, Maastrichski sporazum navodi konkretne kriterije za fiskalnu

konvergenciju, uzimaju�i u obzir i odnos fiskalnog deficita u odnosu na GDP i odnos dug/GDP (vidjeti Poglavlje 3). Ovi kriteriji su veoma važni za zemlje kandidate u smislu evropske integracije i mnoge od njih su ve� pokrenule programe fiskalne konvergencije.

U 1992. godini jedna studija Evropske Unije otkrila je da fiskalni u�inak zavisi više od

institucionalnih pitanja, kao što su distribucija ovlasti u planiranju, nego od primjene dugoro�nih fiskalnih ograni�enja.6 Zbog toga je od klju�nog zna�aja obezbijediti da su uspostavljeni oni institucionalni aranžmani o kojima je ranije bilo govora.

Neke zemlje (na primjer, “Akt o fiskalnoj odgovornosti” na Novom Zelandu) ne odre�uju

konkretne fiskalne ciljeve, ali se pozivaju na kriterije kao što su “nivoi razboritosti” i “razumni stupnjevi” zaduživanja vlade, vladinog duga, itd. U slu�aju Novog Zelanda ostavljeno je da vlada utvrdi konkretne ciljeve u Izjavi o budžetskoj politici, koja predstavlja ukupne prihode i izdatke i projekcije za nekoliko godina. Ova izjava se objavljuje tri mjeseca prije nego što se budžet predstavi parlamentu i bude pregledan od strane parlamentarne komisije, ali ne i formalno izglasan u parlamentu (vidjeti OECD, 1997b). Sli�no tome, vlada Ujedinjenog Kraljevstva je 1998. usvojila Kodeks fiskalne stabilnosti na�injen da “oja�a otvorenost, transparentnost i odgovornost fiskalne politike”. Detalji su prikazani u Prilogu 5.1.

B. Pripremanje makroekonomskog okvira 1. Fiskalni ciljevi i indikatori

Uspostavljanje fiskalnih ciljeva za period od nekoliko godina daje okvir za izradu budžeta, omogu�ava vladi da jasno definiše svoju politiku, a zakonu i javnosti omogu�ava pra�enje implementacije vladine politike i kona�no, �ini vladu politi�ki i finansijski odgovornom. Fiskalni ciljevi i indikatori trebali bi obuhvatiti tri oblasti: trenutnu fiskalnu poziciju (npr. fiskalni suficit ili deficit), fiskalnu održivost (npr. dug, porez ili izdaci u odnosu na GDP) i slabosti (npr. analizu sastava vanjskog duga, koji se nekad naziva i stranim dugom).


Koncept "opšte vlade" definisane u skladu sa standardima GFS i ESA95 bi se trebao koristiti tokom priprema fiskalnih projekcija i definisanja fiskalnih ciljeva, ali ovi ciljevi bi se trebali rasporediti izme�u centralne i lokalne vlade. Fiskalne projekcije trebale bi pokriti konsolidovane ra�une opšte vlade i kvazi-fiskalne operacije bankarskog sistema. Trebalo bi procijeniti budu�e izdatke vezane za potencijalne obaveze nastale kao rezultat vladinih garancija i drugih izvora. Nekad je samo centralna vlada uklju�ena u fiskalne projekcije, ali to �esto vodi stvaranju pogrešne fiskalne projekcije i stvara iskušenje da se fiskalni deficit prenese na tijela lokalne vlade. �esto je poželjno pripremiti i

Prilog 5.1 KODEKS FISKALNE STABILNOSTI- VELIKA BRITANIJA

Prema Kodeksu, vlada preuzima sljede�e obaveze. Ona �e:

• Voditi fiskalnu politiku i politiku upravljanja dugom u skladu sa odgovaraju�im principima.

• Eksplcitino navesti ciljeve svoje fiskalne politike, ciljeve i operativna pravila i obrazložiti svaku njihovu promjenu.

• Sprovoditi politiku upravljanja dugom kako bi postigao konkretni primarni cilj

• Otkriti, a gdje je mogu�e i kvantificirati, sve odluke i okolnosti koje mogu uticati na

ekonomski ili fiskalni izgled.

• Osigurati primjenu najboljih ra�unovodstvenih metoda iz prakse kako bi napravila javne ra�une.

• Objaviti Pred-budžetski Izvještaj u cilju poticanja diskusija o prijedlozima koji se razmatraju

za budžet.

• Objaviti Finansijski Izvještaj i Budžetski Izvještaj u cilju raspravljanja o klju�nim budžetskim odlukama i kratkoro�nom ekonomskom i fiskalnom izgledu.

• Objaviti Izvještaj o Ekonomskoj i Fiskalnoj Strategiji u kojem se navode dugoro�ni ciljevi

vlade i strategija za budu�nost.

• Objaviti konkretan obim informacija iz oblasti svojih ekonomskih i fiskalnih projekcija, uklju�uju�i procjene cikli�no-promjenljivih fiskalnih pozicija.

• Pozvati Državni ured za reviziju (NAO) da prekontroliše promjene nastale u osnovnim

pretpostavkama i obi�ajima koji podržavaju fiskalne projekcije.

• Sa�initi Izvještaj o upravljanju dugom, navode�i planove vlade u pogledu upravljanja dugom.

• Sve izvještaje objavljene po ovom Kodeksu dostaviti Trezorskoj Komisiji pri Donjem domu; i

• Osigurati da javnost ima puni pristup svim izvještajima objavljenim u skladu sa Kodeksom.

Izvor: Velika Britanija , Trezor NJ.V. (1998a).


"konsolidovane ra�une javnog sektora", u cilju utv�ivanja finansijskih zahtijeva javnog sektora u cjelini.

Tabelarni pregled vladinih operacija pripremljen u skladu sa GFS metodologijom je klju�ni instrument u procjenjivanju vladine fiskalne pozicije sa obzirom da on sažima sve prihode, izdatke ili rashode i finansijske transakcije, te pokazuje najvažnija fiskalna stanja. Srednjero�ne projekcije vlade �ine srednjero�ni fiskalni okvir, koji je je osnovna komponenta makroekonomskog okvira. GFS 2000 je akrualnog karaktera, ali osim izuzetka potrošnje fiksnog kapitala sve ostale stavke ove tabele se jednako primjenjuju i za gotovinsko i za akrualno ra�unovodstvo. Prikaz 5.1. daje usporedbu tabele vladinih operacija na gotovinskoj osnovi sa tabelom koja je na akrualnoj osnovi.

Ukupni indikator fiskalne pozicije koji se naj�eš�e koristi je budžetski deficit/suficit. Osnovni cilj politike je osigurati da se budžet finansira na na�in koji ne izaziva inflaciju i bez potiskivanja privatnih investicija, a istovremeno zadržavanje rasta javnog duga pod kontrolom.

U Evropskoj Uniji, u okvirima konetksta Maastrichtskog i Amsterdamskog sporazuma

deficitom se smatra neto pozajmljivanje opšte vlade, kao što je definisano u ESA95. Ova mjera deficita jednaka je ukupnim transakcijama trošenja uve�ani za neto nabavku kapitalne imovine, a umanjen za ukupan iznos prethodnih transakcija. Prema SNA93 i ESA95 metodologiji, finansijske transakcije kao što su prodaja (ili kupovina) dionica nisu uklju�ene u prihode (ili izdatke) prilikom obra�una deficita. Kamata se mora obra�unati na akrualnoj osnovi, a obaveze se moraju evidentirati na adekvatan na�in.

Budžetski deficit/suficit na gotovinskoj osnovi (ili stanje gotovine) prema definiciji GFS-a iz

1986. godine je jednak troškovnim pla�anjima uve�anim za neto pozajmljivanje/dati zajmovi za potrebe politike ("pozajmljivanje umanjene za otplate") umanjen za prikupljene prihode (na gotovinskoj osnovi). Za razliku od Maastrichske/Amsterdamske definicije, ova definicija sastoji se samo od gotovinskih transakcija i obuhvata "iznad-linijske" finansijske transakcije za potrebe politike, kao što su prodaja dionica koje se odnose na privatizacijske programe. Pošto ne uzima u obzir zaostala pla�anja i plutaju�i dug, mnoge zemlje obra�unavaju i mjeru deficita koja se zove "deficit na osnovu ugovorenih obaveza". Ona bi se mogla definisati kao razlika izme�u izdataka u fazi verifikacije i prikupljenih prihoda (na gotovinskoj osnovi). Kada se evidentiraju na pravi na�in, ugovorene obaveze obuhvataju narudže koji još nisu isporu�ene i višegodišnje ugovore koji nisu izvršeni. Da bi se neizmirene obaveze na adekvatan na�in procijenile, narudžbe koje nisu isporu�ene se moraju razdvojiti od stvarnih izdataka. U cilju izra�unavanja deficita na osnovu ugovorenih obaveza, u mnogim zemljama su uspostavljeni posebni sistemi za izvještavanje o neizmirenim obaveza,a. Ali, ovakvi sistemi nisu zamjena pravom ra�unovodstvu postoje�ih obaveza.

Prema metodologiji GFS 2000, tabela operacija vlade obuhvata tri klju�na bilansa: • Neto operativni bilans su prihodi umanjeni za izdatke, što predstavlja promjenu u neto

vrijednosti koja je nastala uslijed transakcija. Ovo omogu�ava mjerenje održivosti fiskalnih politika. U praksi �e se, me�utim, �eš�e procjenjivati bruto operativni bilans sa obzirom da je teško mjeriti potrošnju fiksnog kapitala .

• Neto pozajmljivanje drugima i od drugih mjeri finansijski zahtijev vlade. Kao što je ranije

re�eno, neto pozajmljivanje odgovara deficitu obra�unatom prema zahtjevima sporazuma iz Maastrichta/Amsterdama.

• Bilansa politike jednaka je razlici izme�u prihoda i izdataka, koji nisu potrošnja fiksne

(stalne) imovine, plus neto nabavka nefinansijske imovine (kapitalne imovine) za potrebe politike. To je akrualni ekvivalent deficita/suficita na gotovinskoj osnovi.


Razli�ite definicije o deficitu odgovaraju razli�itim svrhama. Deficit na gotovinskoj osnovi omogu�ava direktnu vezu sa prilivom novca, a samim tim i sa ciljevima monetarne politike. Ali deficit prema definiciji ESA95 metodologije daje mnogo zna�ajniju procjenu fiskalne pozicije vlade, jer obuhvata i negotovinske transakcije koje pove�avaju obaveze. On na odgovaraju�i na�in definiše vladine transakcije financiranja. Me�utim, razdvajanje finansijskih transakcija za potrebe politike, kako bi se obra�unao bilans politike prema definiciji iz GFS 2000, tako�er je korisno pri analizi uticaja koje imaju odluke politike. Zato �e zemlja možda trebati izra�unati nekoliko deficita koji odgovaraju razli�itim definicijama. Ovo ne bi trebalo prouzrokovati nikakve poteško�e pod uslovom da su klasifikacije izdataka, prihoda i financiranja pravilno definisani i dovoljno detaljni. Me�utim, zemlje koje su kandidati za �lanstvo u Evropskoj Uniji trebale bi u svojim finansijskim propisima, po mogu�nosti, usvojiti definiciju deficita koja je u skladu sa ESA95, kako bi osigurale da njihov sistem fiskalnog izvještavanja odgovara zahtjevima EU.

Metodologije ESA95 i GFS 2000 se zasnovane na akrualnoj osnovi. Me�utim, potrošnja sredstava fiksnog kapitala ne uti�e na deficit obra�unat na akrualnoj osnovi (potrošnja fiksnog kapitala je uklju�ena kao izdatak, ali je ovo u ravnoteži sa obzirom na �injenicu da je taj iznos umanjen iz transakcija u kapitalnoj imovini). Procjenjivanje utroška fiksnog kapitala nije neophodno da bi se obra�unali fiskalni bilansi koji odgovaraju definicijama iz ESA95 i GFS 2000.

Prikaz 5.1 prikazuje osnovne elemente uklju�ene u razli�ite definicije deficita i fiskalnog

bilansa i na gotovinskoj i na akrualnoj osnovi. Zavisno od ciljeva analize i konteksta zemlje, za fiskalnu analizu su se pokazali korisnim i

drugi bilansi. Primarni bilans predstavlja razliku izme�u ravnoteže politike i beskamatnih izdataka i prihoda i grantova. Kao cilj budžetske politike on ne zavisi od hirovitih kamatnih stopa ili kursnih razlika i zbog toga je pod odre�enim okolnostima bolja mjera vladinih aktivnosti oko fiskalnih prilago�avanja.

Neto (bruto) uštede vlade su jednake neto (bruto) operativnom bilansu umanjenom za potraživanja kapitalnih transfera i uve�ane za dospjele kapitalne transfere. Teoretski na ovaj na�in se mjeri doprinos vlade investicionim izvorima i ekonomskom rastu. Me�utim, sa obzirom da teku�e trošenje vlade može biti jednako važno za rast kao i kapitalno trošenje, makroekonomski zna�aj ovog indikatora bi se trebao posmatrait sa oprezom.

U zemljama sa velikom inflacijom, u cilju uzimanja u obzir uticaja inflacije na zalihe duga

�est indicator je operativni deficit, koji je jednak deficitu na gotovinskoj osnovi umanjenom za inflacijski dio kamatnog pla�anja.7 Zavisno od okolnosti, tako�er može biti potrebno izolovati jednom-zauvijek fiskalne efekte drugih operacija, na primjer prodaju javne imovine ili posebno naplatu dospjelih poreskih obaveza.

Indikatori fiskalne održivosti vladinih politika uklju�uju odnose duga prema GDP-u, odnos ukupnih poreskih prihoda prema GDP, neto nefinansirane obaveze iz sfere socijalne zaštite, itd.

Odnosi poreskih prihoda i GDP i javnih izdataka prema GDP su važni indikatori težine vlade

u ekonomiji. Mnoge zemlje su uspostavile kao ciljeve svoje politike smanjenje ovih odnosa kako bi potakle ekspanziju aktivnosti privatnog sektora.

Akrualno ra�unovodstvo omogu�ava vladi da bolje procjeni vrijednost svoje imovine i

obaveza i neto vrijednosti, kao i njihov uticaj na održivost fiskalne politike.


Prikaz 5.1 TABELA VLADINIH OPERACIJA:DEFINICIJE FISKALNIH BILANSA

(1) Jednako je bruto operativnom bilansu uve�anom za bruto kupovinu kapitalne imovine. Neto pozajmljivanje (drugima/i od drugih) je deficit opšte vlade kako je definisano u propisima Vije�a Evrope (EC 475/2000). Izvor: GFS (1986 i 2000).

Gotovinska osnova (GFS 1986) Prihodi i grantovi Prihodi

Poreski prihodi (Uklju�uju�i i doprinose) Neporeski teku�i prihodi Kapitalni prihod (uklju�uju�i prodaju fiksne imovine)

Grantovi Izdaci i pozajmljivanje umanjeno za otplate Teku�i izdaci

Robe i usluge Plate Doprinosi poslodavca Ostale robe i usluge

Isplate kamata Subvencije Transferi

Kapitalni izdaci i transferi Pozajmljivanje umanjeno za oplate Deficit (-)/Suficit (+)na gotovinskoj osnovi Finansiranje

Doma�e Bankarski sektor Ostalo

Inostrano

Memorandumska stavka: Odstupanja u neizmirenim obavezema

Pla�ene neizmirene obaveze Novi neizmirene obaveze

Akrualna osnova (GFS 2000)

Teku�e transakcije i kapitalni transferi Prihodi

Porezi Doprinosi Grantovi Ostali prihodi

Rashodi Kompenzacija zaposlenima Upotreba robe i usluga Kamate Subvencije Grantovi Socijalne beneficije Transferi i ostali rashodi

Bruto operativni bilans (prihodi umanjeni za rashode, ne uklju�uju�i utrošak fiksne imovine) Potrošnja sredstava fiksnog kapitala Neto operativni bilans (prihodi umanjeni za rashode, uklju�uju�i utrošak fiksnih sredstava) Transakcije u kapitalnim sredstvima

Neto kupovina sredstava fiksnog kapitala Kupovine fiksnog kapitala umanjena za likvidirani fiksni kapital umanjena za utrošak fiksnog kapitala

Promjene u inventaru Neto kupovina drugih nefinansijskih sredstava Neto pozajmljivanje drugima i od drugih (1) (prihodi umanjeni za neto transakcije u kapitalnoj imovini) Transakcije u finansijskoj imovini i obavezama (finansiranje) Neto kupovina finansijskih sredstava za potrebe politke Ravnoteža politke (neto pozajmljivanje drugima, i od drugih umanjeno za neto kupovinu finansijskih sredstava za potrebe politke) Neto kupovina finansijskih sredstava za

upravljanje likvidnoš�u

Doma�i Centralna banka i finansijske korporacije Ostali

Strani Neto stvorene obaveze

Doma�i Centralna banka i finansijske korporacije Ostali

Inostrani


Ranije definisani neto operativni bilans uklju�uje promjene u imovini i obavezama, a koje se odnose samo na transakcije. Ove promjene direktno zavise od politike vlade. Me�utim, promjene u neto vrijednosti mogu se pojaviti uslijed nekih drugih ekonomskih faktora. Velika kretanja u neto vrijednosti mogu biti prouzrokovana promjenama u procjeni imovine, kao što je zemlja koju vlada ne namjerava direktno likvidirati. Zato “mjere neto vrijednosti mogu biti opasne ukoliko se koriste kao indikatori za kratkoro�nu fiskalnu politiku”.8

Procjena fiskalne slabosti je tako�er neophodna, naro�ito u zemljama koje imaju koristi od kratkoro�nih kapitalnih priliva. Ovakva procjena bi se temeljila na analizi dospjelosti vladinog duga, obima raspoloživih deviznih rezervi, itd. 2. Metodološka pitanja a. Analiti�ki okvir

Fiskalni ciljevi vlade bi se trebali definisati u sklopu dosljednog i sveobuhvatnog srednjero�nog

makroekonomskog okvira. Srednjero�ni makroekonomski okvir obi�no uklju�uje projekcije bilansa pla�anja, privrede (ili proizvodnog sektora) fiskalnih ra�una i monetarnog sektora. To je tako�er i na�in da se provjeri konzistentnost pretpostavki, odnosno projekcija, koje se ti�u ekonomskog rasta, fiskalnog suficita ili deficita, bilansa pla�anja, kursnih razlika, inflacije, kreditnog rasta i njegove zastupljenosti u privatnom i javnom sektoru, politika vezanih za vanjsko pozajmljivanje, itd.

Makroekonomske projekcije bi se trebale zasnivati na konzistentim opisima odnosa izme�u

ekonomskim agenta. Za ovu svrhu, zemlje �lanice EU koriste jedinstveni okvir i metodologiju Nacionalnih ra�una (ESA95).

S druge strane, projekcije transakcija i bilansa javnog sektora trebale bi se predstavljati po osnovi koja je kompatibilna sa državnim budžetom i fiskalnom statistikom, dok se projekcije vanjskog sektora trebaju predstavljati u skladu sa me�unarodno priznatim (IMF) formatom bilansa pla�anja. Zato, kada se uspostavlja analiti�ki okvir za makroekonomske projekcije neophodno je uzeti u obzir metodološke razlike izme�u SNA standarda, ra�unovodstvenog sistema vlade date zemlje i IMF-ovog priru�nika za bilans pla�anja. Ovo ne predstavlja veliki problem ukoliko su oni koji prave projekcije svjesni ovih metodoloških problema i ukoliko usko sara�uju sa stru�njacima za nacionalne ra�une, kako bi uskladili projekcije nacionalnih ra�una sa fiskalnim projekcijama i projekcijama bilansa pla�anja.

U ve�ini zemalja, osnovne razlike izme�u vladinog sistema finansijskog izvještavanja i

nacionalnih ra�una, odnosi se na ra�unovodstveni osnov i definiciju vladinog sektora. SNA je na akrualnoj osnovi, dok je vladin sistem finansijskog izvještavanja, koji generalno prati metodologiju GFS iz 1986, na gotovinskoj osnovi. Osim toga, pokrivenost vladinog sektora je �esto sveobuhvatnija u nacionalnim ra�unima nego u finansijskim izvještajima, koji �esto ispuste neka vladina tijela (kao što su niži nivoi vlasti ili neki nezavisni fondovi i agencije). Stoga, da bi se makroekonomski okvir pripremio u skladu sa SNA93 i ESA95 standardima, kreatori projekcija bi trebali znati na koji na�in nacionalni ra�uni procjenjuju potrošnju vlade i bruto investiranje. �injenica da se mnoge makroekonomske projekcije pripremaju u neznanju da ovakvi metodološki problemi postoje, stvara nedosljednost izme�u projiciranih i stvarnih podataka koja bi se ina�e mogla izbje�i.

Pored toga, iako bi se makroekonomski okvir trebao zasnivati na definiciji vlade u skladu sa

SNA93 i ESA95, fiskalne projekcije su tako�er važan izvor informacija za pripremu budžeta. Zbog toga se u projekcijama treba jasno razgrani�iti centralna vlada od ostalih vladinih tijela.


b. Modeliranje

Svaka projekcija treba da se zasniva na formalnom modelu ekonomije, što se sastoji od uspostavljanja analiti�kog okvira zasnovanog na nacionalnim ra�unima i opisu ponašanja ekonomskih agenata. Stepen sofisticiranosti ovog modela zavisi ne samo od tehni�kih kapaciteta u samoj zemlji, postojanja odgovaraju�ih instrumenata i kvaliteta nacionalnih ra�una i drugih relevantnih statisti�kih podataka, nego i od svrhe i obima projekcije.

Makroekonomski modeli mogu biti relativno jednostavni. Osnovni cilj vlade koja priprema

makroekonomske projekcije je da uspostavi opšti okvir za formulisanje makroekonomskih ciljeva i provjeri njihovu dosljednost. Sofisticirani ekonometrijski modeli i detaljni opisi analiti�kog okvira su korisni, ali ne i neophodni za pripremanje makroekonomskih projekcija. Zaista, u ovom kontekstu, ovakvi modeli imaju izvjesne nedostatke. Rad sa detaljnim modelima zahtijeva vrijeme i jak tehni�ki tim za podršku, dok se budžet uglavnom sprema u kratkim vremenskim periodima. Napredne ekonometrijske tehnike mogu stvoriti osje�aj neutemeljene konkretnosti i “iluziju prognoze” što može umanjiti njihovu prakti�nu vrijednost. Osim toga, jednostavniji modeli se lakše koriste kada se raspravlja o fiskalnoj politici, dok outputi sofisticiranog ekonometrijskog modela zavise od pristupa prihva�enog od strane “modelara” i taj proces je �esto mnogo bolji.

Najjednostavniji makroekonomski modeli obi�no sadrže �etiri osnovna ekonomska faktora:

vlada, bankarski sektor, vanjski sektor i “residulani” sektor koji se �esto naziva i “privatni” sektor: vidjeti Prikaz 5.2. Ovi faktori razmjenjuju i finansijska sredstva i robe i usluge.

Prikaz 5.2 ODNOSI IZME�U GLAVNIH MAKROEKONOMSKIH RA�UNA

*Strelice pokazuju smjer finansijskih tokova

OPŠTA VLADA

OSTALI DOMA�I SEKTORI

Direktni porezi

BANKARSKI SEKTOR

VANJSKI SEKTOR

TRŽIŠTE ROBA I USLUGA (privreda)

Ostali tokovi

Finansiranje

Izvozi

Uvozi

Indirektni porezi

Investiranje potrošnja

Servisiranje duga

Plate transferi

Investiranje potrošnja

Ostali tokovi

Proizvodnja


Tržište za robu i usluge je “privreda” (ili “proizvodni sektor”) izvedeni iz nacionalnih ra�una. Najjednostavniji modeli su generalno modeli “kvazi-ra�unovodstva”. Ovi modeli obuhvataju uglavnom ra�unovodstvene odnose kako bi se sravnila stanja na ra�unima svakog sektora, kao i analizu tokova sredstava, a obuhvataju samo mali broj relacionih odnosa, koje se �esto definišu jednostavnim odnosima bez pribjegavanja ekonometrijskim tehnikama.9 Primjer ra�unovodstvenog odnosa je poznati GDP identitet (GDP uve�an za neto uvoz jednak je potrošnji uve�anoj za bruto doma�e ulaganje). Primjer relacionog odnosa je izme�u promjena u fiskalnom deficitu neke zemlje ili priliva novca (koji se može definisati na razli�ite na�ine) i promjene u njenom GDP-u ili nacionalnom dohotku.

Model sadrži i egzogene varijable (tj. pretpostavke i odnose odre�ene van ovog modela) i endogene varijable koje su obra�unate prema ovom modelu. Mogu se razmatrati razli�ite procedure razrješavanja ili “zatvaranja”. Na primjer, model se može napraviti tako da obra�unava vladine zahtijeve za pozajmljivanje, za dati niz egzogenih pretpostavki za GDP vladine izdatke; ili se možda može procijeniti uticaj na rast GDP egzogenog finansiranja i pretpostavki monetarne politke. U teoriji, zatvaranje modela odre�eno je osnovnim makroekonomskim pristupom (npr. monetaristi�kim, keynsovim, itd.). Me�utim, u praksi, na�in rada na modelu je važniji od samog zatvaranja modela. Da bi se od modela dobili zadovoljavaju�i rezultati potreban je niz ponavljanja, moraju se testirati razli�ite vrijednosti egzogenih varijabli, a relevantnost rezultata se mora ocijeniti svaki put. Ono što je egzogeno u modelu, zapravao je �esto endogeno u ovom procesu ponavljanja. U stvarnosti, zatvaranje bi trebalo definisati na na�in koji je najprikladniji za rad sa modelom i kreiranje efikasnog dijaloga sa višim zvani�nicima i ministrima. U tom smislu, po�injanje sa GDP projekcijama i fiskalnim projekcijama u cilju izra�unavanja razli�itih scenarija za vladine zahtijeve za pozajmljivanje �esto je prikladna procedura za rad sa jednostavnim srednjero�nim makroekonomskim modelom (dok se procedura zatvaranja monetarne politike �esto koristi za kratkoro�ne modele).

Osim makroekonomskog modela, za pripremu MTFF-a neophodne su i konkretne analize. Na primjer, predvi�anje prihoda trebalo bi se zasnivati na detaljnoj analizi i predvi�anjima pojedina�nih poreza, a ne oslanjati se na agregatne izlazne elemente makroekonomskog modela, bez obzira na stepen njegove sofisticiranosti. c. Zna�aj podataka

Makroekonomske projekcije moraju se zasnivati na ta�nim i pravovremenim podacima o nacionalnim ra�unima i na statisti�kim podacima sli�nog kvaliteta, kao i na bilansu pla�anja. Pored toga, podaci iz obavljenih ekonomskih istraživanja državnog zavoda za statistiku, privatnog sektora ili centralne banke bi se tako�er trebali prikupljati. Projekcije iz vladinih tijela ili organizacija iz privatnog sektora bi se trebale prikupljati u ranoj fazi pripremanja makroekonomskog okvira. Trebali bi se koristiti kako za utvr�ivanje glavnih pretpostavki, tako i za procjenjivanje relevantnosti preliminarnih rezultata. Pripremanje fiskalnih projekcija zahtijeva razmatranje promjena u zakonima i propisima koji uti�u na prihode, izdatke, finansiranje i druge finansijske operacije vlade. 3. Potreba za procjenom fiskalnih rizika

Vlade se suo�avaju sa mnogim fiskalnim rizicima vezanim za prirodne katastrofe; garancije koje daju bilo da su one implicitne ili eksplicitne; promjenama vanjskog ekonomskog okruženja i doga�ajima ili “šokovima” koji su van kontrole vlade. Najve�i ekonomski vanjski šokovi, kao što je bio uticaj Rusijsko-azijske krize 1998.-1999. na susjedne zemlje i prirodne katastrofe, se teško ili nikako ne mogu unaprijed predvidjeti. Ovakvi doga�aji zahtijevaju vanredne mjere, kao što je detaljno mijenjanje �itavog budžeta i sekvestracija aproprijacija. Ali mnoge fiskalne rizike je lakše procijeniti i


trebali bi se razmatrati u okviru uobi�ajenih budžetskih procesa. Uobi�ajeni instrumenti za procjenu rizika i upravljanje rizicima mogu se koristiti u ovakvim okolnostima.

Da bi se odlu�ilo o odgovaraju�im fiskalnim ciljevima i budžetskom masom, oni koji odlu�uju o politici, moraju biti svjesni fiskalnih i ekonomskih rizika i njihovog mogu�eg fiskalnog uticaja. Osim toga, potrebno je procijeniti veli�inu rezervi za nepredvi�ene slu�ajeve koja bi se trebala uvrstiti u budžet. Ovakva rezerva trebala bi pokriti fiskalne rizike, poput onih koji su vezani za vladine garancije i posljedice promjena u kursnim razlikama vezanih za troškove servisiranje duga. Me�utim, iznos ove rezerve mora se ograni�iti na najviše 1-3% ukupnog budžeta, ina�e �e politi�ke rasprave o raspodjeli rezerve dominirati fazom izvršenja budžeta.

Makroekonomske projekcije koje �ine osnovu budžeta trebaju uklju�iti varijante obra�unate na osnovu razli�itih pretpostavki, kao što su promijene u svjetskoj cijeni nafte i razvoji u svjetskoj ekonomiji. Srednjero�ne posljedice koje promjene u deviznim te�ajevima ima na troškove servisiranje duga i kamatne stope trebalo bi se tako�e sistemati�no procjenjivati. Pretpostavke o kapitalnim prilivima i odlivima se moraju pažljivo provjeravati kako bi se uzele u obzir mogu�e promjene u vanjskom okruženju. Fiskalni rizici koji se odnose na pripadaju�e obaveze i politikom preuzete obaveze tako�er se moraju procijeniti. Osim toga, kada potroša�ke agencije pripremaju svoje programe i budžete trebaju se sprovesti procjenu ekonomskih i finansijskih rizika pri implementaciji razli�itih politika i projekata za koje su one nadležne. 4. Agregatne procjene izdataka i MTBF

MTFF (srednjero�ni fiskalni okvir) obi�no predstavlja visoko kumulativne podatke na troškovnoj strani. On pokazuje samo ukupni iznos vladinih plata, potrošnju na robe i usluge, isplate kamata, vladine transfere i kapitalne izdatke. Me�utim, neophodne su detaljne analize i rasprave na nivou vlade kako bi se definisali srednjero�ni ciljevi. Na primjer, transferi ili ste�ena prava moraju se provjeriti dovoljno detaljno, a pretpostavke za budu�i razvoj mora se uporediti sa stalnim ugovornim obavezama ukoliko se žele pripremiti agregatne projekcije u MTFF.

U praksi, kada se MTFF priprema na osnovu globalnog makroekonomskog okvira, uticaj pretpostavki i agregatnih fiskalnih ciljeva na sadržaj i sastav izdataka po sektorima ili strateškim oblastima bi se trebale procjenjivati kako bi se moglo vrijednovati da li su fiskalni ciljevi realisti�ni i održivi i koji su to uslovi potrebni za njihovo ispunjenje. Formulacija agregatnih fiskalnih ciljeva ne može se praviti odvojeno od formulacije promjena budžetske politike.

Pripremanje agregatnih, višegodišnjih procjena izdataka po širokim funkcijama ili strateškim oblastima pomo�i �e kako u formulisanju agregatnih fiskalnih ciljeva tako i u pravljenju izbora strateške politike. Ove procjene bi trebale konkretno odrediti projekcije izdataka za programe koji �e imati najzna�ajniji fiskalni u�inak u budu�nosti (npr. ve�i investicioni programi i programi za ostvarivanje prava). Agregatne procjene formiraju okvir trošenja kao komponentu srednjero�nog budžetskog okvira (MTBF) obuhvataju�i projekcije i prihoda i izdataka centralne vlade (uklju�uju�i EBF) i, kada je to mogu�e, projekcije izdataka i prihoda drugih nivoa vlade. Prikaz 6.1 u Poglavlju 6 opisuje mogu�u strukturu MTBF, format agregatnih višegodišnjih procjena izdataka (ili okvir izdataka) i na koji na�in su razli�iti okviri potrebni za pripremu budžeta i formulisanje srednjero�nih budžetskih politika me�usobno povezani. MTBF sam po sebi je potencijalno efikasan instrument u budžetskom procesu. Na primjer, on se može upotrijebiti za pripremu po�etnih limita u ranoj fazi ciklusa godišnjeg budžeta, o �emu �e biti rije�i nešto kasnije, kao i za podržavanje procesa formulisanja politike.


5. Priprema makroekonomskog okvira a. Koraci u pripremi srednjero�nog makroekonomskog okvira

Pripremanje srednjero�nog makroekonomskog okvira je uvijek aktivnost koja se ponavlja. Niz “po�etnih” ciljeva se mora utvrditi u cilju uspostavljanja preliminarnog osnovnog scenarija, ali kona�ni okvir zahtijeva progresivno usaglašavanje i konvergenciju svih ciljeva. Fokusiranje na samo jedan cilj (na primjer, fiskalni deficit) tokom ovog procesa, nosi sa sobom rizik definisanja drugih važnih ciljeva kao de facto ostatke.

Problemi koje se projekcijama otkriju (npr. nedostatak dosljednosti izme�u ciljeva ekonomskog rasta i monetarne politike) mora se raspraviti na nivou agencija uklju�enih u makroekonomsko upravljanje. Preliminarni osnovni scenario pruža osnovne neophodne makroekonomske informacije za pripremu detaljnih projekcija, ali ove projekcije �esto vode do revizije osnovnog scenarija. Ovakva ponavljanja trebaju se nastaviti sve dok se ne postigne sveukupna dosljednost makroekonomskog okvira kao cjeline.

Priprema srednjero�nog makroekonomskog okvira treba biti kontinuirana aktivnost. Ovaj

okvir se treba pripremiti na po�etku svakog budžetskog ciklusa, kako bi se dale odgovaraju�e smjernice linijskim ministarstvima. Nakon toga bi on trebao biti ažuriran tokom ostalih faza budžetskog procesa, kako bi uzeo u obzir interveniraju�e promjene koje se dešavaju u ekonomskom i fiskalnom okruženju. Tokom faze izvršenja budžeta, makroekonomske projkecije zahtijevaju �esto ažuriranje kako bi se mogao procijentiti uticaj egzogenih promjena ili uticaj mogu�ih propusta u implementaciji budžeta.

Pored pripreme osnovnog okvira, važno je formulisati i varijante pod razli�itim

pretpostavakama politike, kao što su promjene u svjetskoj ekonomiji i svjetskim cijenama proizvoda. Rizici koji se odnose na neo�ekivane promjene makroekonomskih parametara moraju se procijeniti, a odgovore politike unaprijed identifikovati. b. Raspodjela nadležnosti za srednjero�ne projekcije

Generalno govore�i, pripremanje makroekonomskih projekcija trebalo bi direktno uklju�iti agencije nadležne za shodne politike i tehni�ka pitanja, naravno ministarstvo finansija, centralnu banku, odjel trezora, ministarstvo za privredu, državni zavod za statistiku i po potrebi sektoralna ministarstva.

U mnogim zemljama, jedno ministarstvo ili agencija, naj�eš�e ministarstvo finansija, je globalno nadležno za pripremu makroekonomskog okvira i projekcija. U drugim zemljama, nadležnost za pripremanje makroekonomskog okvira je podijeljeno. Na primjer, ministarstvo finansija može biti nadležno za fiskalne projekcije, ministarstvo privrede za projekcije koje se odnose na “proizvodni” sektor, centralna banka za monetarna predvi�anja i bilans pla�anja. U ovakvim slu�ajevima, makroekonomske projekcije jednostavno predstavljaju konsolidovanu zbirku prognoza razli�itih agencija. Ovakav pristup može rezultirati nedostatkom konzistentnosti projekcija i slabim dijalogom na nivou vlade o pitanjima vezanih za politiku. Kada je nadležnost rascjepkana, onda je od klju�nog zna�aja uspostaviti odgovaraju�e komisije za koordinaciju i procedure kako bi se brižljivo pratile razli�ite skupine projekcija, procijenila njihova realisti�nost i dosljednost i napravile potrebne izmjene. Sa obzirom da rad na pripremi makroekonomskih projekcija zahtijeva koordinaciju statisti�kih podataka i specijalisti�kih vještina u nekoliko oblasti (nacionalni ra�uni, javne finansije, monetarna politika, itd.), funkcionisanje neformalne mreže tehni�ara koji se bave makroekonomskim i statisti�kim pitanjima, jedanko je važno koliko i formalna struktura zvani�nih komisija za koordinaciju.


Neki drugi problemi se mogu pojaviti kada je agencija koja je nadležna za pripremanje makroekonomskog okvira odvojena od tijela koje je nadležno za sveukupno upravljanje nad budžetom. Argument u korist ovakvog aranžmana je da se agencija nadležna za pripremanje makroekonomskog okvira osloba�a od svakodnevnih pritisaka procesa administriranja budžeta, �ime se omogu�ava da se na bolji na�in razmotre srednjero�na strateška pitanja. Me�utim, u praksi, ovo �esto rastavlja pripremu makroekonomskog okvira od teku�ih politi�kih dijaloga i pretvara ga u mehani�ku proforma aktivnost, dok se prava pitanja razmatraju i rješavaju negdje drugo (na primjer, tokom sastanaka izme�u ministarstva finansija, linijskih ministarstava, centralne banke i multilateralnih donatorskih agencija).

Bez obzira na raspodjelu nadležnosti oko pripreme makroekonomskih prognoza, ministarstvo finansija mora biti nadležno za pripremanje MTFF, koja je najbitnija komponenta makroekonomskog okvira. Ono mora imati interne kapacitete za provjeru makroekonomskih projekcija, procijeniti rizike vezane za razli�ite makroekonomske i fiskalne scenarije i biti u mogu�nosti da pripremi vlastiti makroekonomski scenario koji �e poslužiti kao osnov za upore�ivanje i kao “provjera realnosti”. Stoga bi trebalo u okviru ministarstva finansija oformiti odjel ili jedinicu za makroekonomsku i fiskalnu politiku, u kojem rade stru�ni i kvalifikovani tehni�ari iz oblasti makroekonomije i javnih finansija.

C. Uslovi za dobru pripremu budžeta

Tokom pripreme budžeta, razmjene o dinamici me�u sektorima i programima mora biti tako napravljena da osiguraju da budžet odgovara politikama i prioritetima. Nakon toga treba odabrati troškovno najdjelotvornije varijante. Kona�no, potroša�ke agencije moraju obratiti pažnju na pove�anje tehni�ke efikasnosti implementacije programa, a sam budžetski proces bi trebao uklju�ivati poticaje da agencije poboljšaju svoju efikasnost u smislu uloge programskog upravitelja. Nijedan od ovih ciljeva ne može se posti�i na odgovaraju�i na�in ukoliko procesi za donošenje odluka nisu unificirani; finansijska ograni�enja ugra�ena u taj proces od samog po�etka i primjenjivana u svakoj fazi procesa; a pažnja posve�ena glavnim pitanjima iz oblasti politike. 1. Potreba za jedinstvenim procesom

Programiranje izdataka i priprema odluka o raspodjeli sredstava je kontinuirana aktivnost, ali budžet predstavlja potencijalno mo�no oru�e koherentnosti. Ovo podrazumijeva postojanje institucionalnih aranžmana o kojima je ranije bilo rije�i, kako bi se osiguralo da budžet efikasno ispunjava svoju primarnu funkciju i ciljeve. Pored pitanja o kojima je bilo rije�i u Poglavlju 1, još jedan uzrok fragmentacije budžetskog procesa proisti�e iz organizacionih aranžmana za pripremu kapitalnog budžeta. U nizu zemalja u tranziciji nadležnost za pripremu investicionog budžeta10

ima tijelo (ministarstvo privrede) koje nije isto ono koje priprema budžet za operativne izdatke (ministarstvo finansija). Dodatno kompliciraju�i factor u mnogim tranzicijskim zemljama je veza izme�u kapitalnog budžeta i pripreme Javnog Investicionog Programa (PIP): vidjeti Poglavlje 6.

Ovakvi aranžmani odgovarali su ranijem centralnom planiranju, ali ograni�avaju integrisani pregled teku�ih i investicionih izdataka, što je neophodno za svaki dobar budžetski proces. Oni se mogu na�i tako�er, u zemljama u razvoju i novim državama, gdje su ovakvi aranžmani odgovarali razvojnom pristupu 60-tih i 70-tih godina, ali ne u najrazvijenim industrijskim zemljama. Stati�ki i mehani�ki stav o odnosu izme�u investicije i rasta (obi�no poistovje�ivan sa Harrod-Domar modelom11), se ve� davno pokazalo da je previše pojednostavljen i �esto pogrešan. Kapitalni izdaci ne doprinose na jedinstven na�in budu�oj proizvodnji. Ono što je jedino važno za ekonomski razvoj nije samo obim investicije, nego i njena efikasnost, kao i adekvatna kombinacija kapitalnih i teku�ih izdataka (npr. kvalifikacije i plate nastavnika mogu više uticati na kvalitet nastave nego broj novih


škola, ljudski kapital i budu�i ekonomski rast). Ponekad se razdvajanje procedura za pripremu kapitalnog budžeta i operativnog budžeta opravdava �injenicom da se investicioni izdaci finansiraju putem pozajmljivanja. Me�utim, vladina politika pozajmljivanja ne bi se trebala odnositi samo na željene zalihe kapitala. Komercijalno preduze�e priprema svoje planove za pozajmljivanje u skladu sa prilivima i profitom koji se o�ekuje od novog kapitalnog ulaganja. Ali vlada mora uzeti u obzir makroekonomske efekte svoje politike, agregatne potrebe za teku�im i kapitalnim izdacima; a politika pozajmljivanja se mora uspostaviti sa osvrtom na makroekonomske i fiskalne ciljeve u svojoj cjelovitosti, a ne samo sa pogledom na investiranje.

Tamo gdje investicioni budžet priprema ministarstvo privrede, ministarstvo finansija uglavnom utvr�uje globalnu finansijsku kovertu za investiranje u okviru koje se priprema kapitalni budžet. U nekim zemljama ovakva praksa vodi do podba�aja u investiranju i nedostatku sredstava za periodi�no održavanje, bez obzira na važnu ulogu ovih izdataka na ekonomski razvoj. Take se sredstva dodijeljena za kapitalno trošenje ponekad obra�unavaju kao ostatak, tako što se potrebe za operativnim izdacima umanjuju od ukupnog o�ekivanog iznosa budžetskih sredstava, pri �emu se prioritet daje programima za ostvarivanje ste�enih prava i drugim teku�im izdacima. U drugim slu�ajevima, ovakva dualna procedura stvara pretjerani pritisak da se pove�aju izdaci. Na primjer, ministarstvo obrazovanja �e predložiti posebne programe za izgradnju škole i operativne troškove ministarstva i pokušati da dobije maksimum sredstava i za jedno i za drugo, ali ne�e razmatrati varijante koje se mogu sastojati od izgradnje manjeg broja škola i zapošljavanjem ve�eg broja nastavnika. Ili �e se donijeti odluka o pokretanju velikog projekta s kapitalnim investiranjem, bez pažljivog razmatranja njegovog direktnog ili budu�eg fiskalnog uticaja.

Da bi se izgradio moderan budžetski sistem, zemlje u tranziciji bi trebale imati jedinstven

budžetski sistem pod punim nadzorom ministarstva finansija. Tokom pripreme budžeta ministarstvo privrede može davati savjete u vezi sa ekonomskim ili socijalnim pitanjima, ali ne bi trebalo biti direktno uklju�eno u pripreme kapitalnog budžeta i investicionog programiranja. Ovakav transfer ovlasti obi�no je mogu� na tehni�kom nivou, ali ga je ponekad teško implementirati zbog politi�kih razloga.12

U svakom slu�aju, odgovaraju�i mehanizmi koordinacije moraju se uspostaviti u cilju obezbje�enja efikasne kontrole pripreme budžeta od strane ministarstva finansija (npr. zajedni�ke provjere sektorskih budžetskih zahtijeva od strane ministarstva finansija i ministarstva privrede, pod vo�stvom ministarstva finansija).

Pored toga, treba izbjegavati stvaranje posebnih mehanizama za pripremu višegodišnjih investicionih programa koje �e fragmentirati proces programiranja izdataka. U nekim zemljama u tranziciji bilo je pokušaja da se oforme posebne centralne jedinice za investiciono programiranje odvojeno od ministarstva finansija, bez obzira na �injenicu da je ministarstvo finansija u potpunosti nadležno za pripremu kapitalnog budžeta.13 Ove jedinice su �esto osnivane zbog zahtijeva donatorskih agencija, ali to ne opravdava njihovo postojanje van organizacije koja je odgovorna za pripremu kapitalnog budžeta. 2. Potreba za blagovremenim odlukama

Priprema budžeta podrazumijeva donošenje teških odluka. One se mogu donositi, što može biti loš izbor, a njihovo donošenje se može izbjegavati, što može biti još gori izbor. Važno je da se potrebne razmjene (trade-off) eksplicitno navedu prilikom formulisanja budžeta. Ovo �e omogu�iti jednostavniju implementaciju prioritetnih programa i izbje�i smetnje u upravljanju programom tokom izvršenja budžeta. Politi�ki problemi, izbjegavanje niže pomenutih mehanizama i nedostatak potrebnih informacija (naro�ito o stalnim obavezama), �esto dovode do odga�anja ovih teških odluka sve do izvršenja budžeta. Odga�anje �ini donošenje odluke još težim, a ne jednostavnijim i za posljedicu ima manje efikasan budžetski proces.

Kada su prihodi precijenjeni, a uticaj stalnih obaveza potcijenjeni, moraju se tokom izvršenja


budžeta napraviti oštri rezovi u pogledu izdataka. Precjenjivanje prihoda može biti posljedica tehni�kih faktora (kao što je loša procjena uticaja promjena u poreskoj politici ili uve�anih poreskih izdataka), ali �eš�e je slu�aj da je to posljedica želje ministarstava da uklju�e ili održe u budžetu pretjeran broj programa, bez isticanja poteško�a u njihovom finansiranju. Sli�no tome, potcjenjivanje izdataka može biti posljedica nerealnih procjena troškova nefinansiranih obaveza (npr. povlastice dodijeljene izvan budžeta) ili kao posljedica stalnih obaveza; nekad se radi i o namjernoj taktici o zapo�injanju novih programa, ss namjerom da se traže dodatna dozna�avanja sredstava tokom izvršenja budžeta. Važno je ne pretpostavljati da takva “tehni�ka” poboljšanja mogu sama po sebi riješiti institucionalne probleme ove prirode.

Preoptimisti�an budžet vodi ka akumuliranju neizmirenih obaveza u pla�anju i komplikuje pravila o usaglašavanju. Potroša�kim agencijama se treba dati jasan signal o iznosu izdataka koji je je u skladu sa finansijskim ograni�enjima i to na po�etku procesa pripreme budžeta. Mogu�e je da se dobar budžet loše izvršava, ali je nemogu�e dobro izvršiti nerealan budžet. Ne postoje zadovoljavaju�i mehanizmi koji bi tokom izvršenja budžeta mogli popraviti efekte nerealnog budžeta. Zato, pravolinijska "sekvestracija" aproprijacija vodi ka neefikasnoj distribuciji ograni�enih sredstava na prekomjeran broj aktivnosti. Selektivno racionlaniziranje nov�anih sredstava politizira izvršenje budžeta i �esto zamjenjuje programske prioritete sa prioritetima dobavlja�a. Selektivna sekvestracija aproprijacija u kombinaciji sa mehanizmima za regulisanje obaveza, djelimi�no zaobilazi ovaj problem, ali ipak stvara poteško�e, sa obzirom da potroša�kim agencijama nedostaje sigurnost i dovoljno vremena za uskla�ivanje svojih programa i obaveza.

Mnogo je poželjnije imati na po�etku viši, ali realisti�niji, fiskalni deficit nego optimisti�an

cilj zasnovan na precijenjenim prihodima ili potcjenjenim postoje�im obavezama za izdatke, što �e voditi do odga�anja pla�anja i stvaranju neizmirenih obaveza, te dovodi do neefikasnosti i narušavanja kredibiliteta vlade.

U cilju ublažavanja problema stvorenih preoptimisti�nim budžetima, �esto se predlaže da “glavni programi” u okviru budžeta trebaju biti izolovani i da im se treba dati ve�i prioritet tokom implementacije budžeta. U vrijeme velike nesigurnosti u pogledu raspoloživih sredstava (npr. veoma velike inflacije), ovaj bi se pristup mogao razmatrati kao drugo najbolje rješenje date situacije. Me�utim, malo se šta može preporu�itit kao generalna praksa i mnogo je inferiornija od o�igledne opcije zapo�injanja sa realnim budžetom. Kada se primijeni na teku�e izdatke “glavni programi” obi�no uklju�uju izdatke osoblja, dok “sporedni programi” uklju�uju procenat roba i usluga koje se ne odnose na osoblje. Rezovi u okviru “sporednih programa” tokom izvršenja budžeta bi u ve�ini zemalja u tranziciji imala tendenciju pove�anja neefikasnosti i dodatnog smanjenja malih budžeta za operativne izdatke i održavanje. Pristup koji podrazumijeva odre�ivanje “glavnih/sporednih” projekata je neefikasan i za primjenu u investicionim izdacima, sa obzirom da je teško obustaviti projekat koji je ve� zapo�eo, �ak i kada je rije� o “sporednom” projektu. Zaista, u zavisnosti od politi�ke podrške, može se desiti da sporedni projekti u praksi istisnu glavne projekte. 3. Potreba za �vrstim ograni�enjima

Takozvani "otvoreni" (open-ended) proces pripreme budžeta po�inje sa zahtjevima potroša�kih agencija koji su pripremljeni bez jasnih indikacija o finansijskim ograni�enjima datim od strane ministarstva finansija. Sa obzirom da ovi zahtijevi izražavaju samo ukupne “potrebe”, oni obi�no prevazilaze granice raspoloživih sredstava. Potroša�ke agencije nemaju nikakvog motiva da predlažu uštede sa obzirom da nemaju nikakvih garancija da bi te uštede njima obezbijedile dodatni finansijski prostor za preduzimanje novih aktivnosti. Novi programi se bez ikakvih kriterija uklju�uju u zahtjeve za sektorske budžete, poput pregovara�kih uloga. Zbog nedostatka informacija o relativnim vrijednostima predloženih izdataka, ministarstvo finansija, naj�eš�e u zadnji momenat, prilikom finaliziranja budžeta mora u velikoj mjeri srezati zahtjeve potroša�kih agencija. U najboljem slu�aju, nekoliko dana prije roka za prezentaciju nacrta budžeta vije�u ministara, ministarstvo finansija daje


�vrste smjernice linijskim ministarstvima, koji tada žurno mijenjaju svoje zahtjeve i sami sveobuhvatno smanjuju programe svojih pot�injenih agencija. Naravno, ova smanjenja su tako�er iznenadna, sa obzirom da ministarstva nisu imala dovoljno vremena da ponovo razmotre njihove prethodne budžetske zahtjeve. Daljna cjenkanja se nastavljaju tokom mijenjanja budžeta od strane vije�a ministara, pa �ak i tokom izvršenja budžeta.

“Otvoreni” procesi se nekad pravdavaju time da predstavljaju “decentralizovani” pristup budžetu. Zapravo oni su �ista suprotnost tome. Sa obzirom da ukupni zahtjevi linijskih ministarstava premašuju raspoloživa sredstva, ministarstvo finansija ima posljednju rije� u odlu�ivanju gdje se treba dodijeliti više sredstava i gdje je potrebno napraviti preraspodjelu. Što proces u sebi nosi manje ograni�enja to je ve�a razlika izme�u agregatnih zahtjeva ministarstava i raspoloživih sredstava, ve�a uloga ministarstva finansija u odlu�ivanju o sastavu sektorskih programa i iluzornije je mišljenje da su linijska ministarstva “vlasnici” budžeta.

U svakom procesu pripreme budžeta uvijek se javlja element cjenkanja, sa obzirom da se moraju donositi odluke izme�u konfliktnih interesa. “Apoliti�an” budžet je oksimoron. Me�utim, kada cjenkanje dominira procesom, tada je jedini predvidivi rezultat tog procesa neefikasna raspodjela sredstava. Odluke se zasnivaju više na politi�koj mo�i odre�enih aktera, nego na �injenicama, integritetu ili rezultatima. Umjesto transparentnih budžetskih aproprijacija, prave se tajni dogovori i daju se lažna obe�anja, kao što su uve�ani poreski izdaci, stvaranje fondova za izdvojena sredstva i neevidentirane kreditne garancije. Proces pripreme budžeta u kojem dominira cjenkanje tako�er može favorizovati pojavu raznih mehanizama izbjegavanja, koji su dolje opisani i prebacivanje klju�nih programa na specijalne fondove ili agencije koji su izvan budžeta.

Raznovrsni nepoželjni politi�ki kompromisi i varijante izbjegavanja se koriste za prevazilaženje birokratskih sukoba – distribucija ograni�enih sredstava izme�u velikog broja programa u cilju zadovoljavanja sviju, namjerno precjenjivanje prihoda, potcjenjivanje stalnih obaveza, odga�anje donošenja teških odluka do momenta izvršenja budžeta, pove�avanje izdataka u drugoj godini višegodišnjeg programa trošenja, itd. Ovi mehanizmi za izbjegavanje konflikata se �esto sre�u u zemljama sa slabom kohezijom u vladi. To zna�i da poboljšani procesi formulisanja politike, ostvareni putem ve�e kohezije u vladi, mogu doprinijeti boljoj pripremi budžeta.

Izbjegavanje konflikta može karakterizirati ne samo odnose izme�u ministarstva finansija i

linijskih ministarstava, ve� i izme�u linijskih ministarstava i njima pot�injenih agencija. Zaista, slaba kohezija u okviru linijskih ministarstava je �esto korišteno opravdanje od strane ministarstva finansija za njegovu vode�u ulogu u utvr�ivanju sastava sektorskih programa. Zato sve loše navike nastale iz “otvorenog” procesa pripreme budžeta mogu umanjiti motivaciju samog ministarstva finansija da se bori za stvarna poboljšanja u sistemu.

Obavještavanje linijskih ministarstava o njihovim inicijalnim troškovnim ograni�enjima na samom po�etku procesa pripreme budžeta poti�e ih da promijene svoj stav s mentaliteta “potreba” na mentalitet “raspoloživosti”. Ovo tako�er može pomo�i ministarstvima da prenesu svoje strateške izbore i politike u odluke o raspodjeli sredstava na programskom nivou. Nadalje, ovakva budžetska procedura sa �vrstim ograni�enjima pove�ava de facto ovlasti i autonomiju linijskih ministarstava, slabi “prava” ministarstva finansija da ima ulogu u utvr�ivanju internog sastava budžeta linijskog ministarstva. (Sli�an argument se može upotrijebiti u vezi sa odnosom linijskih ministarstava i njima pot�injenih agencija.)

Kao što je ranije re�eno, osnovna polazišta za pripremu budžeta trebale bi biti jasne definicije

fiskalnih ciljeva i pripreme makroekonomskog okvira i MTFF. Stoga je priprema budžeta jedan proces koji se odvija kružno na relaciji ministarstvo finansija i potroša�kih ministarstava. Zato bi se on trebao sastojati od kombnacije sljede�a tri pristupa:


• Pristup odozgo prema dole koji se sastoji od: (i) utvr�ivanja inicijalnih sektorskih ograni�enja u pogledu trošenja koji odgovaraju prioritetima vlade (nakon što se definišu ukupna sredstva raspoloživa za javno trošenje) i (ii) obavještavanja linijskih ministarstava o ovim ograni�enjima i dostavljanje smjernica za pripremanje sektorskih budžeta. Uloga ministarstva finansija je dominantna u ovom dijelu procesa, ali bi ono trebalo da se konsultuje sa vije�em ministara u pogledu klju�nih pitanja vezanih za donošenje odluka o politici.

• Pristup odozdo prema gore, sastoji se od formulisanja i utvr�ivanja troškova sektorskih

programa za trošenje i pripreme sektorskih budžeta u sklopu ograni�enja potrošnje za taj sektor. Ovaj dio budžetskog procesa bi se trebao staviti pod nadležnost linijskih ministarstava.

• Mehanizmi ponavljanja i uskla�ivanja.

Mada se ovaj proces mora prilagoditi specifi�nostima svake zemlje, generalno je poželjno da se po�ne sa pristupom odozgo prema dole, prije nego se pre�e na drugi ili tre�i pristup u kasnijim fazama budžetskog ciklusa. 4. Fokusiranje na promjene politike

“Grani�no budžetiranje” (incremental budgeting), koje se shvata kao mehani�ki niz promjena u detaljnom budžetu po linijskim stavkama, dovodi do vrlo loših rezultata. Dijalog izme�u ministarstva finansija i linijskih ministarstava ograni�en je na provjeru razli�itih stavki i na cjenkanje oko smanjiavnja ili pove�anja - stavke po stavke. Diskusije izme�u ministarstva finansija, koje je tipi�no neinformisano o realnosti sektora, i linijskog ministarstva, koje je u pregovara�kom raspoloženju, fokusiraju se samo na inpute, bez osvrta na rezultate. Što je još gore, pregovori se vide kao igra nultog zbira i obi�no joj nijedna strana ne pristupa sa dobrim namjerama. Osim toga, grani�no budžetiranje ove vrste nije �ak ni dobro sredstvo za kontrolu izdataka, mada je to bio cilj u po�etku. Grani�no budžetiranje po linijskim stavkama generalno se fokusira na izdatke za robe i usluge nevezano za osoblje, �ime su “razbija�i budžeta” uglavnom izdaci vezani za ste�ena prava (ili programi “vo�eni potražnjom"), subvencije i izdaci za osoblje.

Me�utim, i sam život je grani�ne prirode. Tako da je, djelimi�no, iste prirode i budžetski proces, sa obzirom da mora uzeti u obzir postoje�i ekonomski i finansijski kontekst, stalne politike i programe koji su u toku. Budžeti se nikada ne pripremaju od po�etka. Servisiranje duga; višegodišnje ugovorene obaveze za investiranje; penzije i druga ste�ena prava; ograni�enja u pravilima državne službe i jednostavna stvarnost da vlada ne može odjednom obustaviti svo finansiranje škola, medicinskih centara, vojnih ustanova, itd. ograni�ava mogu�e godišnje izmjene na otprilike 5-10% od ukupnih izdataka. Ponovno procjenjivanje svih programa, svake godine, ispo�etka bila bi skupa iluzija. Iznenadne promjene u raspodjeli budžetskih sredstava, kao odgovor na promjene ravnoteže politi�kih snaga, ometa predvidljivost i efikasnost implementacije programa. U koliko se isklju�e hitne ili krizne situacije, vlada bi se tokom pripreme budžeta trebala fokusirati na nove politike, uštede na programima niskog prioriteta i mjerama za pove�anje efikasnosti drugih programa koji su u toku.

Mnoge forme budžeta prikazuju promjene u finansiranju, pove�anja i smanjenja, u odnosu na

predodre�eni osnovni nivo (stvarni izdaci, aproprijacije, teku�e usluge, troškovi postoje�ih politika). Ovaj tip prezentacije ne bi se trebao miješati sa “grani�nim budžetiranjem”, ukoliko su osnovna analiza i formulacija politike sveobuhvatne. Fokusiranje na promjene politike ili na promjene na nivou pruženih usluga pojašnjava pitanja iz oblasti politke tokom pra�enja budžeta.

U principu, troškovi postoje�ih politika se razlikuje od troškova trenutnog nivoa aktivnosti, to


Prikaz 5.3 PROCES PRIPREME BUDžETA

Parlament CoG-centar vlade, MF –ministarstvo finansija, MP- ministarstvo privrede CoG-može biti ured Premijera, predsjedni�ki ured, Vije�e ministara, itd

Linijska ministarstva Izjava o politici

Korporativni planovi

MF Procjena troškova postoje�e politike

MF-MP Makroekonomski

okvir

MF Prijedlog po�etnih ograni�enja

Me�uministarske komisije Usvajanje fiskalnih ciljeva i

po�etnih ograni�enja za sektore

CoG (odgovorna za koordinaciju i rješavanje

sukoba) MF

Budžetsko cirkularno pismo Smjernice –po�etna ograni�enja

MF Ažuriranje makroekonomskog okvira

Pregled zahtjeva

Linijska ministarstva Priprema budžeta

MF - linijska ministarstva Budžetske konferencije

MF Nacrt budžeta

Vije�e ministara Usvajanje prijedloga

budžeta


jeste od od trenutnih troškovi inputa potrebni da bi se proizveo trenutni nivo outputa. Na primjer, za datu politiku obrazovanja, pove�anje broja u�enika zahtijeva pove�an broj sati, a samim tim i pove�anje outputa i izdataka. Me�utim, predvi�anje budu�ih troškova postoje�e politke nije jednostavno. Osim toga, u okolnostima fiskalnih ograni�enja, što se �esto dešava u zemljama u tranziciji, troškovi postoje�e politike moraju se uspostaviti na vrlo konzervativan na�in. Stoga �e, u ve�ini slu�ajeva, fokus tokom pripreme godišnjeg budžeta staviti na o�ekivane promjene nivoa aktivnosti (tj. ulazi i izlazi), umjesto na željene promjene politike. Me�utim, za programe za ostvarivanje ste�enih prava, predvi�anja troškova postoje�ih politika su uvijek potrebni, sa obzirom da nivo ovih izdataka zavisi od vanjskih parametara koji nisu pod kontrolom vlade.

D. Proces pripreme budžeta

Mora postojati ustrojen pristup pripreme budžeta koji je opisan u zakonu o budžetu i u sekundarnom zakonu. Ovo se razlikuje od države do države. Prikaz 5.3 ilustruje glavne korake u jednom tipi�nom procesu pripreme budžeta. Ovi koraci su detaljnije opisani u tekstu koji slijedi. 1. Pristup odozgo prema dolje a. Potreba za po�etnim limitima

Artikulacija ranije opisanog pristupa odozgo prema dolje i odozdo prema gore je najvažnija jer ona odre�uje kako �e se prioriteti i fiskalni ciljevi uzimati u obzir u toku ciklusa pripreme budžeta. Ovo zahtjeva blagovremeno obavještavanje potroša�kih agencija o po�etnim budžetskim limitima. Ovi limiti se mogu definisati ili na samom po�etku razgovora izme�u ministarstva finansija i linijskih ministarstava ili nakon prvog ponavljanja kada linijska ministarstva iznose svoje preliminarne zahtjeve. U praksi, dvije glavne varijante su na�ene u državama koje imaju dobru finansijsku disciplinu. U nekim državama, linijska ministarsttva se obavještavaju o limitima u sektorima na po�etku procesa pripreme budžeta. Druge države, u kojima priprema budžeta može trajati duže od deset mjeseci, utvrdjuju limite u dvije faze. U prvoj fazi, linijskim ministarstvima se ostavlja izvjesna fleksibilnost u tuma�enju smijernica u smislu budžetskih okvira. Onda, nakon kratkog osvrta i diskusije o preliminarnim zahtjevima, ministarstvo finansija obavještava linijska ministarstva o njihovim obaveznim limitima.

U državama sa jakom kohezijom u vladi i sa stabilnom i dobrom organizacijom pripreme budžeta, ove dvije varijante su jednako izvodive, pošto su linijska ministarstva u manjoj ili ve�oj mjeri uzela u obzir finansijska ograni�enja kada su pripremala preliminarne zahtjeve. Štaviše, kada priprema budžeta traje skoro godinu dana bilo bi jako teško odrediti definitivna ograni�enja na po�etku tog procesa.

Me�utim, u zemljama u kojima fiskalna disciplina i kohezija vlasti nisu �vrsto ustanovljene, prihvatanje jednog postepenog pristupa izgradnji finansijskih ograni�enja u proces pripreme budžeta može dovesti do povratka potpuno otvorenog procesa pripreme budžeta. Zato je obavještavanje o definitivnim budžetskim okvirima na po�etku procesa planiranja veoma poželjno u ovim zemljama.

Generalno, ministarstvo finansija treba biti odgovorno za postavljanje sektorskih limita, ali svakako treba da koordinira sa centrom vlasti, koji takodje mora detaljno analizirati limite i odobriti ih. Da bi se postigao sporazum sa vladom kako bi sektorski limiti postali efektivni, limiti i MTFF treba da se diskutuju na sjednici vije�a ministara (ili makar na sjednici komiteta viših ministara). U nekoliko država ovo se izglasava putem prlamenta i tako postaje zakonski obavezuju�e.


b. Priprema po�etnih limita

Priprema po�etnih limita je uglavnom aktivnost pove�avanja/smanjivanja. Na�in kako �e se izvršiti ova aktivnost ovisi o obimu prilagodjavanja koje se treba izvršiti i kvalitetu informacija dostupnih na centralnom nivou. Me�utim, ovaj pristup treba da uklju�uje, eksplicitno ili implicitno, sljede�e korake:

• Prvo, procjenu sveukupnih ograni�enja izdataka koji su kompatibilni sa makroekonomskim i fiskalnim izgledima.

• Drugo, procjenu prostora za manevrisanje za željene promjene politike. Ovo se sastoji od

procjene uticaja teku�ih politika na naredni budžet, ili, jednostavnije, na sadašnji nivo aktivnosti (npr. izdaci vezani za vladine politike i programe). Ovaj korak se može sastojati iz pripreme nekog oblika osnovnog budžeta. Nivo predvidjanja ukupnih budžetskih resursa umanjen za troškove sadašnjih aktivnosti daje okvir za promjenu nivoa aktivnosti.

• Tre�e, identifikovanje, po sektorima, mogu�ih ušteda i prilago�avanja vezanih za programe

sa niskim prioritetom (uzimaju�i u obzir, gdje je primjereno, obim poboljšanja efikasnosti). Troškovi sadašnjeg nivoa aktivnosti umanjeni za procijenjene uštede daju neto polaznu vrijednost po sektorima. Predvi�ena budžetska sredstva umanjeni za neto polaznu vrijednost daju mogu�i okvir za pove�an nivo aktivnosti.

• �etvrto, dijele�i po sektorima ukupni okvir za pove�anje aktivnosti u skladu sa vladinim

prioritetima.

Procijenjeni sektorski okvir za pove�anje aktivnosti po sektorima plus neto polazna vrijednost daje sektorski okvir, koji �e se razmatrati na sjednici vije�a ministara, a potom �e ministarstvo finansija o tome obavijestiti linijska ministarstva. Nabrajanje razli�itih komponenti gore definisanih limita (sadašnji nivo ušteda putem efikasnog upravljanja izdacima, itd.) definiše glavne korake u procjeni po�etnih limita. Da li �e se ove komponente eksplicitno nazna�iti i da li �e ih vlada razmatrati ovisi o nizu faktora, kao što su kvalitet podataka i stepen politi�ke kohezije vlade.

Rad na pripremi ovih po�etnih limita se mora pravilno koordinirati, a za osnovu mora uzeti makroekonomsku analizu, jer se ukupni fiskalni cilj ne može definisati izolovan od ograni�enja koja su rezultat teku�ih politi�kih obaveza (ovo poja�ava ranije dat prijedlog da se u okviru ministarstva finansija razvije kapacitet za makroekonomsku analizu). c. Osnovni budžet

Nekoliko država priprema osnovni budžet ili budžet za “teku�i nivo usluga” koji pruža osnovu sa koje se mogu mjeriti izmjene. Osnovni budžet priprema ministarstvo finansija i može se koristiti za pripremu po�etnih limita, a onda za pregovaranje, na jasno definisanoj osnovi, sa linijskim ministarstvima o sektorskim budžetima .

U idealnim uslovima, osnovni budžet treba da odražava troškove postoje�ih politika, a ne samo troškove sadašnjeg nivoa inputa i outputa. Me�utim, uz izuzetak programa kojima se ostvaruju ste�ena prava, izgleda mnogo realisti�nije i jednostavnije fokusirati se na sadašnji nivo izdataka. Zato, osnovni budžet se može sastojati iz sljede�ih elemenata:

• Za operativne izdatke: (i) budžet teku�e fiskalne godine prilago�en za o�ekivanu inflaciju; (ii) teku�i troškovi za investicione projekte koji se završavaju i (iii) efekat mjera


primijenjenih u toku teku�e fiskalne godine, �iji uticaj mora da se procijeni za cijelu godinu (na primjer, zapošljavanje administrativnih službenika u oktobru, dok fiskalna godina traje od januara do decembra).

• Za programe kojima se ostvaruju prava i transfere, razvoj parametara kao što su o�ekivani

broj korisnika, te�aj (za transfere u inostranstvo), itd. • Za investicione projekte preko odre�ene veli�ine, budu�i troškovi projekata u toku.

Da bi pripremilo osnovni budžet, ministarstvo finansija mora �uvati podatke o bitnijim

programima (naro�ito, programi kojima se ostvaruju ste�ena prava i ve�i investicioni projekti). Priprema takvih informacija �e Ministarstvu finansija obezbijediti odgovaraju�i instrument i

za pripremu po�etnih limita i za pregovaranje sa linijskim ministarstvima o sektorskim budžetima. Neke države, me�utim, su uspostavile formalnije i sistemati�nije pristupe korištenju osnovnog

budžeta u pripremi budžeta. U Francuskoj, na primjer, ova procedura je formalno strukturisana u organski zakon o budžetu. U nekoliko drugih OECD država, osnovni budžet se u suštini uspostavlja tokom kontinuiranog višegodišnjeg procesa budžetiranja. Ovakvi kontinuirani (rolling) procesi, kada su pravilno osmišljeni, omogu�avaju ministarstvu finansija da pripremi osnovni budžet na osnovu višegodišnjih procjena pripremljenih prethodne godine koji se ažuriraju na po�etku ciklusa pripreme budžeta. U višegodišnjem okviru, troškovi postoje�ih politika se ne smiju zamijeniti sa troškovima teku�eg nivoa aktivnosti, jer se jaz izme�u ova dva elementa pove�ava svake godine.

Ovakvi sistemski pristupi pripremanju osnovnog budžeta predstvljaju bitno administrativno pojednostavljenje i mogu pomo�i u otvaranju temeljite debate o politici, jer se priprema budžeta i pregovori o budžetu mogu fokusirati na željene izmjene politike. Me�utim, oni mogu tako�e i u�initi pripremu budžeta strožijom. Ako potroša�ke agencije nemaju nikakvu garanciju da �e im uštede koje one mogu napraviti obezbijediti dodatni prostor za manevrevrisanje i preuzimanje dodatnih aktivnosti, ima�e vrlo malo podsticaja za traženje ušteda na osnovnom budžetu.14 Štaviše, kada se moraju izvršiti znatne izmjene u sastavu budžeta, jedan formalni osnovni budžet koji uklju�uje troškove trajnih politika ili programa koje treba eliminisati, može pove�ati poteško�e u pregovorima o budžetu.

U mnogim zemljama u tranziciji, jedan sistemski pristup kakav je gore opisan, bi predstavljao brojne poteško�e. Ipak, priprema po�etnih limita i pregovori o budžetu bi uvijek trebali pokušati razlikovati “osnovicu” od izmjena politike ili barem od izmjena u nivou aktivnosti. d. Pod-limiti za neke kategorije izdataka?

U zavisnosti od okolnosti i problema fiskalne politike, može se ukazati potreba za posebnim pod-limitima za široke kategorije izdataka (npr. izdaci vezani za osoblje, subvencije i programe kapitalnog investiranja).

U vezi sa kapitalnim izdacima, ako se uspostavi samo globalni limit, linijska ministarstva bi mogla mijenjati svoje teku�e troškove i svoje kapitalne troškove. Linijska ministarstva vjerovatno znaju bolje nego “ministarstvo finansija” šta bi predstavljalo najefikasniju raspodjelu sredstava unutar njihovog sektora. Tako, u izvjesnim sektorima, kao na primjer u osnovnom obrazovanju, generalno se preferira ostavljanje izbora izme�u teku�ih i kapitalnih izdataka linijskim ministarstvima, jer su obje vrste izdataka “razvojni”, a investicioni projekti su generalno mali. Me�utim, u drugim slu�ajevima, budžet ministarstva može uveliko ovisiti o odluci vezanoj za pokretanje velikog investicionog


projekta. Na primjer, na budžet ministarstva višeg obrazovanja �e uticati odluka o izgradnji novog univerziteta. Pošto odluke o tako velikim investicionim projektima treba da donosi vlada kao cjelina i pošto nisu samo pitanja sektorske politike, u ovim slu�ajevima su primjereni posebni limiti. e. “Dividende” efikasnosti

Posljednjih godina, Australija i Švedska15 su od svake potroša�ke jedinice zahtijevale takozvane “dividende efikasnosti”, tj. uštede koje se moraju ostvariti kod svake teku�e aktivnosti (oko 1,5% godišnje). Na prvi pogled, ovakva praksa može izgledati kao primjer (nepoželjnih) pravolinijskih rezova koje pravi ministarstvo finansija kada finalizira budžet. Me�utim, postoje dvije glavne razlike: (i) dividende efikasnosti se prijavljuju u po�etku procesa i u okviru koherentnog sistema višegodišnjeg budžetiranja i (ii) izdvajanje ušteda izme�u aktivnosti i izdataka je odgovornost potroša�kih agencija, što olakšava arbitrarnu prirodu ovog pristupa. “Ve�a je vjerovatno�a da se provode mjere štednje u okviru ministarstva kada se samo linijsko ministarstvo bori za njih nego kad ih name�u centralne agencije i da se znanje i vještine programskih agencija posve�uju kritikovanju i prikrivanju.”(Dixon, 1996). Izgleda da je ovaj pristup ostvario dobre rezultate posljednjih godina.

U zemljama OECD, postoji potencijal za zna�ajne fiskalne uštede i poboljšanje efikasnosti. Me�utim, prije razmatranja uvo�enja dividendi efikasnosti u zemlje u tranziciji, potrebno je pažljivo razmotriti kontekst države. U onim državama u kojima je visina teku�eg budžeta nedovoljna da bi omogu�io linijskim ministarstvima da funkcionišu na prihvatljivom nivou, pravo pitanje nije da se postigne postepeno pove�anje efikasnosti nego da se restrukturišu javni izdaci tako što �e se sasvim eliminisati sumnjivi programi (i/ili pove�ati naplata poreza). Štavoše, “dividende efikasnosti” se razlikuju od pravolinijskih rezova samo ako linijska ministarstva demonstriraju volju da same donose teške odluke. Sigurno, dugoro�no, može se o�ekivati smanjenje ušteda iz mehanizma dividendi efikasnosti. I tamo gdje je teku�i budžet nedovoljan da zadovolji osnovne potrebe, veoma je realan rizik od postizanja dividendi efikasnosti na ra�un smanjenja usluga ili kvaliteta programa. Me�utim, dividende efikasnosti mogu biti korisno sredstvo za uvo�enje ve�e orjentisanosti na u�inke u spokojni administrativni sistem i mogu inicirati poželjna strukturalna poboljšanja. f. Smjernice i cirkularna pisma o budžetu ministarstva finansija

U ve�ini zemalja, na po�etku ciklusa pripreme budžeta ministarstvo finansija izdaje “cirkularno pismo o budžetu” potroša�kim agencijama. Da bi proces pripreme budžeta bio valjan, cirkularno pismo o budžetu treba da jasno nazna�ava vladine fiskalne ciljeve i predložene politike. Tako�e treba da specificira smijernice za pripremu sektorskog budžeta, formalne dokumente putem kojih potroša�ke agencije dostavljaju svoje zahtjeve ministarstvu finansija i rokove za dostavu ovih informacija.

Tako, cirkularno pismo o budžetu treba da sadrži ve�inu ili sve sljede�e elemente:

• Izjavu o makroekonomskoj i finansijskoj situaciji. • Sveukupni cilj vezan za deficit i druge fiskalne ciljeve i o�ekivane resurse. • Budžetske prioritete.

• Sektorske budžetske limite. U zavisnosti od kvaliteta procjena, sektorski limiti mogu biti

raš�lanjeni, samo radi informacije, na alokaciju za sadašnji nivo aktivnosti/outputa (ili kontinuiranih politika), naznaku o�ekivanih ušteda i alokaciju za pove�ane aktivnosti (ili nove politike).


• Obrazac za podnošenje budžetskih zahtjeva linijskih ministarstava. • Posebne smijernice za prezentaciju glavnih stavki izdataka i programa, kao što su izdaci

vezani za osoblje, investicione projekte i programe kojima se ostvaruju ste�ena prava. • Posebne preporuke o glavnim programima-projektima. • Klju�ne ekonomske pretpostavke koje omogu�avaju linijskim ministarstvima da pripreme

budžetske zahtjeve kao što su o�ekivana stopa inflacije, te�aj i nivo nezaposlenosti. 2. Pristup odozdo prema gore

Linijska ministarstva su odgovorna za pripremu svojih zahtjeva u okviru maksimalnih troškova koje je odredilo ministarstvo finansija. U zavisnosti od fiskalnih ograni�enja i organizacije procesa pripreme budžeta, linijskim ministarstvima se mogu dozvoliti dodatni zahtjevi za nove programe. Me�utim, glavni zahtjev treba biti konsistentan sa objavljenim limitima ili sa smijernicama i troškovi uklju�enih programa treba da budu dovoljni za potpunu implementaciju tih programa. Pod uslovom da su njihovi prijedlozi ušteda realisti�ni, linijska ministarstva bi trebala biti slobodna da preusmjere uštede na programe u toku, u granicama sektorskih limita.

Budžetski zahtjevi linijskih ministarstava treba da prave razliku izme�u: (i) iznosa potrebnog za održavanje sadašnjeg nivoa aktivnosti (ili za troškove teku�ih politika) i (ii) prijedloga za troškove promjene nivoa aktivnosti (ili izmjene politike). Kao što je ranije razmatrano, barem za programe kojima se ostvaruju prava, razlika izme�u politika koje se nastavljaju i izmjena politike je bitnija nego razlika izme�u sadašnjeg nivoa aktivnosti i promjena u nivou aktivnosti. Ali u oba slu�aja, metodologija treba da se definiše u budžetskom cirkularu.

Prije nego što se odlu�i da se neki novi izdaci ili programi uklju�e u budžet, potrebno je izvršiti procjenu srednjero�nog budžetskog uticaja. Ovo je naro�ito zna�ajno za investicione projekte i programe kojima se ostvaruju prava, koja mogu stvarati teku�e troškove ili pove�ane izdatke u budu�nosti. Ovakva procjena je potrebna bez obzira na to da li je ili nije izvršena formalna aktivnost programiranja višegodišnjih izdataka. U ovu svrhu, zahtjevi linijskih ministarstava moraju sistemati�no prikazati budu�e godišnje troškove za višegodišnje programe ili programe kojima se ostvaruju prava, a ministarstvo finansija treba uzeti u obzir budu�i fiskalni uticaj ovih programa kada bude analiziralo budžetske zahtjeve linijskih ministarstava.

Zahtjevi linijskih ministarstava treba da uklju�uju:

• Kratak izvještaj o politici koji opisuje politike sektora i o�ekivani rezultat, ukljku�uju�i neke klju�ne indikatore ovih rezultata.

• Ako je mogu�e, indikatore u�inka po programima i aktivnostima. Ovi indikatori se mogu

definisati prema organizacionoj strukturi linijskih ministarstava ili prema klasifikaciji specifi�nih programa/aktivnosti. Ako je budžet linijskog ministarstva prezentiran programom, potrebno je pripremiti obrazac za profil programa.

• Izjavu kako �e se ostvariti ciljevi politika i programa. • Procjene izdataka za budžet u pripremi. Ove procjene treba da se uklapaju u sektorske limite

koje je odredilo ministarstvo finansija (svaki dodatni zahtjev se prezentira na posebnu listu).


One treba da se porede sa stvarnim podacima za prethodnu godinu i teku�im prognozama budžeta.

• Identifikaciju ušteda ostvarenih na programima u toku (u pore�enju sa, na primjer,

procjenom troškova koju je izvršilo ministarstvo finansija kada je pripremalo limite) i jasnu identifikaciju mjera koje su potrebne za efikasnu provedbu prijedloga.

• Broj radnih mjesta (popunjenih ili upražnjenih) i izdatke vezane za osoblje. Metodologija

obra�una izdataka vezanih za osoblje mora biti jasno nazna�ena (posebno, linijska ministarstva treba da nazna�e broj ekvivalentan broju zaposlenih sa punim radnim vremenom koji su koristili da bi procijenili ukupne izdatke vezane za osoblje). Doprinosi kao što su zdravstveno i penziono osiguranje koje pla�aju poslodavci, se tako�e uklju�uju. Predvi�ena pove�anja plata i doprinosa moraju biti u skladu sa smijernicama ministarstva finansija. Pla�anje bonusa i posebnih naknada treba da se navede ispod posebnog podnaslova. Pored toga, ministarstva treba da uklju�e procjenu troškova povremenih zaposlenih i konsultanata.

• Za projekte/programe kapitalnih investicija koji prelaze dati obim (koji definiše ministarstvo

finansija) i za sve takve eksterno finansirane projekte: (i) ukupni troškovi, godišnji troškovi u periodu od tri do �etiri godine i svaki izdatak koji je potreban da bi se završio projekat nakon ovog perioda; (ii) procjena operativnih troškova nakon završetka projekta; (iii) raspored obaveza (ugovori koji �e se potpisati) u toku trajanja projekta. Planiranje obaveza je potrebno za interno upravljanje u agenciji, i za pripremanje ovlaštenja za stvaranje budu�ih obaveza, ukoliko ih ima. Ministarstvo finansija treba da navede pravila koja �e se usvojiti za davanje procjena ovih budu�ih troškova (npr. trajne ili sadašnje cijene i pretpostavka stope inflacije) i za procjenu troškova nakon teku�e fiskalne godine.

• Podatke o prirodi programa kojima se ostvaruju prava i daju subvencije, kao što su broj

korisnika i metod obra�una, treba da budu uklju�eni u budžetske zahtjeve linijskih ministarstava. Budu�i troškovi programa, kojima se ostvaruju ste�ena prava, treba da se sistemati�no procjenjuju od strane agencije koja njima rukovodi. Ovo zahtijeva prikupljanje svih shodnih propisa i zakona i procjenu uticaja faktora kao što su ekonomski razvoj i demografski uticaji.

• Procjene nabavki i rashodovanja državne svojine. (Linijskim ministarstvima treba dati

podsticaj da prodaju takva sredstva za koja se ne o�ekuje budu�e javno korištenje).

Linijska ministarstva treba da koordiniraju pripremu budžeta svojih podre�enih agencija i da im daju odgovaraju�e direktive. Dostava budžetskih zahtjeva od podre�enih agencija, uopšte, treba da zadovolji iste kriterije kao što su oni koji se odnose na zahtjeve linijskih ministarstava prema ministarstvu finansija.

Posebni problemi vezani za pregled i izbor investicionih projekata su dati u Poglavlju 6. 3. Pregled budžetskih zahtjeva i pregovori sa linijskim ministarstvima

Kada se prime zahtjevi linijskih ministarstava, ministarstvo finansija treba da izvrši pregled njihove uskla�enosti da sveukupnom politikom vlade, zakonskim zahtjevima i troškovnim ograni�enjima; te da uzme u obzir sve izmjene makroekonomskog okruženja od po�etka ciklusa pripreme budžeta.


Da bi se pravilno pregledali budžetski zahtjevi, potrebno je da se:

• Analizira budžetski zahtjev potroša�kog ministarstva. Da li se budžetskim zahtjevom daje odraza politici vlade? Kojim problemima se program namjerava baviti? Da li su zadaci jasno definisani? Ako je bitno, da li su zadaci i rezultati programa mjerivi? Mogu li se pratiti?

• Diskutuje o zahtjevu sa službenicima iz potroša�kih ministarstva. • U idealnim uslovima, ide na teren vidjeti kako program funkcioniše na operativnom nivou i

susresti se sa direktorima programa i korisnicima/klijentima. • Analizira uticaj skorašnjih odluka, bitnih izmjena u zakonodavstvu ili novih vladinih

regulativa u ovom polju i relevantnih parni�nih postupaka.

Skoro uvijek, na osnovu pregleda budžetskih zahtjeva ministarstvo finansija predlaže izmjene budžetskih zahtjeva linijskih ministarstava, što vodi ka naknadnom pregovoranju. Formalni pregovori izme�u ministarstva finansija i linijskih ministarstava može dobiti oblik budžetske konferencije. Profesionalno osoblje iz ministarstva finansija i linijskih ministarstava bi tako�e trebalo držati neformalne sastanke da bi izbjegli nesporazume i minimizirali sukobe. Ve�e razlike u mišljenju �e se obi�no uputiti na viši nivo, zainteresiranim ministrima i, kona�no, premijeru radi arbitraže. 4. Vremenski raspored budžeta

Potrebno je dati dovoljno vremena za ponavljanje izme�u gore opisanih pristupa odozgo prema dole i odozdo prema gore, naro�ito da se omogu�i linijskim ministrima da pripreme svoje budžete i odrede mjere kako bi bili uskla�eni sa limitima. U nekoliko OECD država, budžetski cirkular za narednu godinu se šalje potroša�kim agencijama ubrzo nakon po�etka svake fiskalne godine. Zato, priprema budžeta po�inje devet do deset mjeseci prije nego što se budžet prezentira zakonodavnom tijelu. U SAD-u, uzimaju�i u obzir specijalnu ulogu Kongresa, ciklus pripreme budžeta traje oko 18 mjeseci. U nekim zemljama u tranziciji, priprema budžeta ponekad po�inje po�etkom godine, ali se sektorski limiti objave mnogo kasnije i, kao što je gore istaknuto, pravolinijski rezovi ili druga proizvoljna prilago�avanja budžeta onda moraju da se rade u posljednjem minutu.

Optimalno trajanje ciklusa pripreme budžeta je teško utvrditi i on zavisi od konteksta zemlje. S jedne strane relativno kratak kalendar (kratak period izme�u objavljivanja limita i roka za prezentaciju budžetskih zahtjeva) ne ostavlja linijskim ministarstvima i subordiniranim agencijama dovoljno vremena da na odgovaraju�i na�in pripreme svoje programe ili da sprovedu neophodne pregovore sa ministarstvom finansija i/ili centralnom vladom. Sa druge strane, preduga procedura može dovesti do toga da se budžet zasniva na zastarjelim procjenama ekonomskih i fiskalnih parametara , koji možda ne uzimaju u obzir rezultate izvršenja budžeta ranijih godina.

Nažalost, zemljama sa nestabilnim i teško predvidljivim ekonomskim i fiskalnim parametrima (slu�aj zemalja sa visokom inflacijom) uglavnom treba više vremena da donesu važne odluke oko odabira programa. Generalno govore�i, ciklus pripreme budžeta koji po�inje sa objavljivanjem cirkularnog budžetskog pisma, oko šest mjeseci prije isteka roka za prezentiranje budžeta zakonodavcu, možda odgovara mnogim zemljama u tranziciji, ali postoji pouzdano “pravilo razboritosti” i istovremeno ne postoji zamjena za prilago�avanje budžetskog kalendara potrebama i specifi�nostima svake zemlje.

Prikaz 5.4. daje primjer ilustrativnog rasporeda implementacije budžeta.


Tabela 5.4 MOGU�I VREMENSKI RASPORED IMPLEMENTACIJE BUDŽETA

Pravougaunici prikazuju proces sa predodre�enim po�etkom i krajnjom ta�kom. Trouglovi prikazuju unaprijed utvr�ene datume na kojem �e se desiti odre�eni doga�aj.

J F M A M J J A S O Priprema makroekonomskog okvira

Limiti po sektorima koje je pripremilo MF

Kabinet odobrava strategiju i limite

Budžetsko cirkularno pismo je poslato

Linijska ministarstva podnose budžetske zahtjeve

Budžetske zahtjeve pregleda MF/pregovori

MF priprema nacrt budžeta

Nacrt budžeta pregleda vije�e ministara

Budžet se podnosi zakonodavcu

Zakonodavac provjerava i odobrava budžet

5. Raspodjela nadležnosti u procesu pripreme godišnjeg budžeta

Razli�ite institucije su uklju�ene u pripremu budžeta: centralna vlada, ministarstvo finansija, centralna odjeljenja linijskih ministarstava u sklopu linijskih ministarstava pot�injene potroša�ke agencije (u nekim zemljama parlament i institucije za vrhovnu reviziju su tako�er uklju�ene u ovaj proces). Kvalitet budžeta uveliko zavisi od oblika i efikasnosti koordinacije koja se uspostavi izme�u razli�itih institucionalnih aktera.

Raspodjela odgovornosti u pripremi budžeta treba odgovarati raspodjeli nadležnosti u okviru vlade. Moraju postojati jasna i nesporna pravila usaglašenosti i odgovornosti u izvršenju budžeta koja su definisana u osnovnim zakonskim aktima (npr. organski budžetski zakon) ili podzakonskim aktima. Organizacija izvršne vlasti u ve�ini zemalja sugeriše podjelu odgovornosti u skladu sa sljede�im postavkama:16

• Centralna vlada (tj. ured premijera ili vije�e ministara ili neka druga grupacija u centru) nije

direktno uklju�ena u prakti�ne aspekte pripreme budžeta, ali obi�no ima klju�nu ulogu u procesu planiranja tako što obezbje�uje da se ono sprovede u skladu sa zakonskim procedurama; arbitriraju�i i rješavaju�i eventualne sporove do kojih može do�i izme�u institucionalnih aktera i obezbje�uju�i u�eš�e relevantnih društvenih partnera.

• Vije�e ministara ima klju�nu ulogu u razmatranju budžetskih opcija i u odobravanju

prijedloga budžeta prije nego on bude dostavljen parlamentu.

• Ministarstvo finansija ima vode�u ulogu u pripremi budžeta. Potebna su mu dovoljna ovlaštenja i tehni�ki kapaciteti kako bi osiguralo da, na svakom koraku, dužna pažnja bude posve�ena i fiskalnim ciljevima i ciljevima politike. Ministarstvo bi trebalo pripremiti fiskalne ciljeve i strateške prioritete me�u sektorima; utvrditi smjernice za pripremu sektorskih programa i zahtjeva linijskih ministarstava; pratiti te zahtjeve; i predložiti budžet. Me�utim, ministarstvo finansija ne vrši ove funkcije odvojeno od drugih aktera u budžetskom procesu. Osim toga budžetska procedura sama po sebi ne bi trebala da uti�e na odluke u oblasti politke. Uloga ministarstva finansija je da pomaže u donošenju (a ne da sama donosi) bitnih odluka u


oblasti politike i predlaže raspodjelu sredstava me�u sektorima na osnovu svojih pregelda zahtjeva sektorskih budžeta.

• Linijska ministarstva su odgovorna za definisanje i impelmentaciju politika vlade u svom

sektoru. Zato bi ona trebala biti nadležna za kreiranje sektorskih politika i sektorskih budžeta, ali u granicama okvira koje je postavila vlada. Pored toga, oni bi (a ne centralna vlada ili ministarstvo finansija) trebali imati tehni�ke kapacitete i informacije potrebne za donošenje dobrih odluka o promjenama teku�ih politika i programa, kao i za ocjenjivanje novih programa. Sa svoje strane, linijska ministarstva su nadležna za formulisanje smjernica za subordinirane agencije i pra�enje njihovih nacrta budžeta. Subordinirane agencije bi trebale pripremiti svoje budžete u okviru smjernica koje im je dalo neposredno nadležno tijelo (tj. relevantno linijsko ministarstvo). �esto, jake agencije radije direktno sara�uju sa ministarstvom finansija; ali ovo obi�no ometa i usporava razvoj i kreiranje konzistentnih sektorskih politika.


NAPOMENE

1. Vidjeti Davis (1992) i Rajcoomar i Bell (1996).

2. Državni ured za reviziju, Velika Britanija (1997). Revizija pretpostavki za budžetske projekcije – jul1997. Predstavljeno Parlamentu od strane Ministra finansija 19. juna 1997. London: Štamparija NJ.V. Generalni Revizor Nova Šcotia, Canada (1997). Izvještaj o procjenama prihoda za fiskalnu 1997-1998 predstavljen parlamentarnoj skupštini. Korišten za pripremu budžeta. Halifax: Ured Generalnog Revizora

3. Kopits i Symansky (1998) raspravljaju o pravilima fiskalne politike 5. Velika Britanija trenutno (2000) radi prema dva fiskalna pravila: zlatno pravilo i pravilo održivog

investiranja prema kojima se javni dug kao dio GDP drži tokom ekonomskog ciklusa na stabilnom i razboritom nivou.

4. Vidjeti Bayoumi i Eichengreen (1994). 6. Vidjeti Allan (1994) i Von Hagen (1992). 7. Vidjeti Tanzi, Blejer i Teijero (1993). 8. Blejer i Cheasty u Blejer i Cheastery (1993). 9. Na primjer: RMSM-X model koji su koristili ekonomisti Svjetske banke (studije slu�aja kod Luc

Everareart, Fernando Garcia- Pinto i Jaime Ventura (1990); Polakov model koji je koristio IMF (Polack “IMF monetarni model: Hardy Perennial ” u Finance Development, decembar 1997); Tommasi-Aerts-B.Leenhart-Olive (TABLO) model koji je razvila Francuska Agencija za Razvoj (Leenhardt i Olive “Primjer kvazi-ra�unovodstvenog modela”, Inter-Stat, 12 oktobar, 1995, London), itd.

10. Ili u zemljama u razvoju »razvojni »budžet koji uklju�uje i kapitalne i teku�e izdatke.

11. Model Harrod-Domar koji je privukao veliku pažnju 50-tih i 60-tih godina i u mnogim udžbenicima o

ekonomskom razvoju, doprinio je ekonomskom rastu isklju�ivo u smislu formacije kapitala i izjedna�io stopu rasta sa pokazateljom stope štednje i inkrementalne stope kapitalnog outputa. Za detaljnije informacije , vidjeti, na primjer, Goode (1984)

12. Ovo važi za ve�inu zemalja u tranziciji i zemlje sa srednjim dohotkom. U niz zemalja u razvoju,

tehni�ki kapaciteti ministarstva finansija da analizira projekte finansirane iz pomo�i, što �ini ve�i dio razvojnog budžeta, su �esto vrlo slabi, mada povremeno ministarstvo privrede (ili planiranja) posjeduje znanje iz ovih oblasti.

13. Na primjer, prema preporuci IFI-a, Rumunij je pokušala u periodu 1993-1997 uspostaviti jedinicu za

koordinaciju investicija van ministarstva finansija, usprkos �injenici da je ovo ministarstvo ve� pripremalo kapitalni budžet i preged projekta putem svog investicionog odjeljenja.


14. Vidjeti Hel-Thelier, Meny i Quinet (1996). 15. Vidjeti Schick u OECD (1997h), str. 100.

16. Ovaj scenario se ne primjenjuje na zemlje koje su prihvatile ameri�ki pristup u pripremi budžeta, a koji

se razlikuje na više na�ina, uklju�uju�i mnogo ja�u ulogu zakonodavstva.

POGLAVLJE 6

VIŠEGODIŠNJE PLANIRANJE I INVESTICIONO PROGRAMIRANJE

Zalaze�i dalje od generalnih principa i osnovnih zahtijeva o kojima je bilo rije�i u Poglavlju 5, ovo poglavlje govori o tehnikama srednjero�nog planiranja i posebnih pitanja koji se odnose na investiciono planiranje budžeta i programiranje.

A. Višegodišnje budžetiranje 1. Ciljevi i osnovne karakteristike

Mnoge OECD zemlje su po�ele pripremati višegodišnje (ili "srednjero�ne") budžete tokom 70-tih i ranih 80-tih, a do 2000. ovaj pristup je postao manje-više univerzalno prihva�en. U nekim zemljama višegodišnja predvi�anja se prenose u detaljne programe. U drugim zemljama, rade više na agregatnim osnovama.

Generalno, višegodišnje procjene se prenose iz godine u godinu. Prva godina je u potpunosti konzistentna sa godišnjim budžetom, dok su predvi�anja izdataka za krajnje godine samo indikativne. Period planiranja je obi�no izme�u tri do pet godina. Dok je u nekim zemljama priprema višegodišnjih procjena postalo integralni dio formulisanja godišnjeg budžeta i smatra se klju�nim instrumentom kontrole izdataka, u drugim zemljama višegodišnje procjene pružaju samo osnovne informacije za donošenje odluka iz oblasti politike.1

Budžetska literature opisuje pristupe koriste�i razli�ite izraze kao što su “planiranje i predvi�anje izdataka”2 i “višegodišnje budžetiranje”3. Predvi�anje podrazumijeva procijenjivanje budu�ih budžetskih sredstava i zahtijeva za trošenje, dok planiranje zna�i formulisanje ciljeva i politika.4 U osnovi, cilj srednjero�nog “planiranja i predvi�anja izdataka” je da pove�a disciplinu u pogledu izdataka vlade. Ovo podrazumijeva korelaciju sljede�ih faktora5 .

• Uspostavljanje globalnih ciljeva fiskalne politike i davanje eksplicitne izjava o tome na koji

na�in �e ih vlada ispuniti tokom niza godina; ovi ciljevi se mogu prenijeti na ograni�enja izdataka.

• Obezbje�ivanje boljih informacija o srednjero�nim troškovima postoje�ih politika izdataka. Ovo �esto otkriva da su raspoloživa dodatna sredstva, ako ih uopšte ima, vrlo ograni�ena ukoliko se teži realizaciji fiskalnih ciljeva vlade. Ovo služi za nametanje samodiscipline ministara kada predlažu nove izdatke i upozorava vladu na donošenje odluka iz sfere politike kada je to hitno potrebno, a sve u cilju postizanja budu�ih fiskalnih ciljeva.

• Davanje ve�ih mogu�nosti za iniciranjem promjena budžetske politike za �iju implementaciju je potrebno više od jedne godine, kao i obezbje�enje instrumenata za pra�enje njihove implementacije.


• Osvjetljavanjem uticaja posljednjih odluka u pogledu politike na budžete narednih godina,

izdatke koji se možda ne odražavaju u potpunosti u postoje�em budžetu. Ovo podrazumijeva: (i) budu�e teku�e troškove vladinih projekata kapitalnih investicija; (ii) programi koji postaju važe�i krajem budžetske godine, što zna�i da ne iskazuju svoj puni trošak na po�etku; (iii) programi �iji �e se uticaj na trošenje u narednim godinama pove�avati sa pove�anjem svog obuhvata i (iv) obaveze politike �iji fiskalni uticaj nije neposredan, nego �e se reflektovati u budu�im budžetima. Pored toga, obezbje�ivanje okvirnog finansiranja agencijama može tako�er doprinijeti

poboljšanju operativnih rezultata, putem pove�ane predvidljivosti finansiranja i promoviranja jasnih indikacija o neophodnim budu�im uštedama. 2. Iskustva u višegodišnjem budžetiranju a. Ranija iskustva

Višegodišnje budžetiranje se pojavilo 70-tih godina uglavnom kao instrument za identifikovanje novih programa i dodjeljivanje sredstava za njih u budu�im budžetima. Prema OECD (1997b),u zemljama koje su pripremale višegodišnje budžete pojavila su se dva glavna problema na samom po�etku: (i) tendencija da se precijeni ekonomski rast i sredstva raspoloživa u predvi�enom periodu i (ii) tendencija potroša�kih agencije da posmatraju srednjero�ne prognoze izdataka kao njihova ste�ena prava. Ovo je dovelo do toga da su naknadne izmjene u vidu smanjenja izdataka postale teške, �ak i onda kada je postalo jasno da su osnovne ekonomske pretpostavke bile preoptimisti�ne ili da su se prioriteti politike promijenili. Prilog 6.1. ukazuje na neke od ovih problema.

Pored tehni�kih nedostataka, nedovoljna predanost nekih vlada fiskalnoj disciplini objašnjava zašto ranija iskustva u višegodišnjem budžetiranju nisu uvijek postizala o�ekivane rezultate. �esta zajedni�ka slabost u budžetiranju je pristup “sa stanovišta potreba”, koji vodi ka budžetima koji nisu konzistentni sa finansijskim ograni�enjima u datoj zemlji i karakteriše ih prekomjerno pregovaranje i razvijanje strategije izbjegavanja. Ovi problemi postaju još gori kada se pripremaju višegodišnji programi, sa obzirom da se planiranje za period iza budžetske godine smatra manje privla�nim od godišnjeg planiranja, a ve�a su iskušenje da se pripremi lista želja, umjesto dobrog zahtijeva.

Prilog 6.1 PRIMJERI VIŠEGODIŠNJEG BUDŽETITANJA IZ 70-tih i RANIH 80-tih

Velika Britanija. Tokom 70-tih su višegodišnji budžeti bili iskazivani u realnim, a ne u

nominalnim terminima. Kada je ekonomski rast padao, a inflacija se brzo pove�avala predvi�anja izdataka su se automatski prilago�avala. Ovo je nametnulo dodatni pritisak na javne finansije. (1)

Višegodišnje budžetiranje u ovom periodu je tako�er proizvodilo “udare” na izdacima

podrazumijevaju�i ve�e izdatke za prvu fiskalnu godinu i smanjenje javnih troškova za naredne godine. Potroša�ke jedinice su dozvoljavale smanjenja u narednim godina kako bi zadržale svoje postoje�e budžetske alokacije.(2)

Canada. Sistem upravljaja politikom i rashodima (PEMS) implementiran po�etkom 80-tih uklju�ivao je pripremu petogodišnjeg rotiraju�eg fiskalnog programa. Rezultati su bili razo�aravaju�i.

(nastavlja se)

Višegodišnje planiranja i investiciono programiranje 177

b. Lekcije koje treba nau�iti

Od otprilike sredine 80-tih, nakon uzimanja u obzir probleme sa kojima se susretalo u prošlosti i potrebom da se izdaci drže pod kontrolom, sistemi višegodišnjeg budžetiranja su od instrumenta za identifikovanje novih programa postali instrument kontrole izdataka i raspodjelu sredstava u okolnostima strogih budžetskih ograni�enja “Razne OECD vlade su preorijentisale svoje višegodišnje budžete sa planova na projekcije i od instrumenata za širenje programa na ograni�enja za budu�a trošenja. To se odrazilo (u velikom broju zemalja) u stvaranju pravila koja su propisivali da se projekcije moraju bazirati na neizmjenjenoj politici, što zna�i, da one jedva da procjenjuju budu�e troškove postoje�ih programa.” (OECD, 1995).

Višegodišnje procjene koje se baziraju na postoje�oj politici pružaju osnov za po�etak rada na

budžetu. �ak i tamo gdje one predstavljaju samo pomo�ni document, ova osnovica nosi snažnu poruku: "da je ugra�enim zamahom postoje�ih programa ve� napravljeno potraživanje prema svim budu�im sredstvima i da nije bilo margina za nove šeme trošenja”.(OECD 1995).

Me�utim, u cilju ja�anja kontrole izdataka, druge OECD zemlje su prihvatile druga�iji pristup. Na primjer, u Kanadi, horizont dvogodišnjeg fiskalnog planiranja zamijenio je ranije srednjero�ne planove, pošto su tamošnje vlasti zaklju�ile da bi kratkoro�no planiranje bolje odgovaralo kod fiskalne konsolidacije. U Velikoj Britaniji, izdaci su maksimalno vezani za trogodišnji period. Svake druge godine se vrši provjera planova budu�ih trošenja; srednjero�ni okvir se onda prenosi unaprijed (vidjeti Prilog 6.2 za više detalja o ovom inovativnom pristupu). Popularniji pristup je da se višegodišnje procjene prenose unprijed svake godine. Prilog 6.3 prikazuje na koji na�in se to radi u Danskoj i Njema�koj.

Prilog 6.1. PRIMJERI VIŠEGODIŠNJEG PLANIRANJA OD 1970-tih I RANIH 1980-tih (nastavak)

Jedan od razloga neuspjeha ovog sistema bio je uvrštavanje “programiranja rezervi” u

višegodišnjim predvi�anjima. Potroša�ka ministarstva su protuma�ila ovu politku kao signal da je vlada voljna potrošiti i više od nivoa postoje�ih obaveza. Zato su bili potaknuti da dostave nove prijedloge izdataka svojim komisijama za utvr�ivanje politike, kako bi osigurali svoj “udio” rezerve. PEMS sistem je tako vo�en novim prijedlozima trošenja postao više transakcijskog nego alokativnog karaktera. (3)

Australija. Sedamdesetih i ranih osamdesetih, budu�a predvi�anja bile su gotovo nevažna za proceduru pripreme godišnjeg budžeta i malo je pažnje pridavano predvi�anjima za kraj godine, koja su obi�no bila “spiskovi želja”. Razli�ita tuma�enja onoga što je bila “kontinuirana politika” proizvelo je dugotrajna pregovaranja, a sporovi su se morali rješavati u Kabinetu. (4) Izvori: (1) A. Liekerman (1990). (2) Premchand (1983). (3) Sims (1996). (4) Keating i Rosalky (1990).


3. Srednjero�ni budžetski okvir (MTBF)

Kao što je ranije re�eno, definicija i metodologija višegodišnjeg budžetiranja razlikuje se od jedne zemlje do druge i u svakoj zemlji su se pristupi mijenjali tokom vremena zavisno od pitanja i prioriteta kojima se politika bavila u to vrijeme.

U vezi sa ravnotežom izme�u aspekata planiranja politike i programiranja izdataka,

višegodišnja predvi�anja mogu biti ili (i) zbrojena po osnovnoj funkciji ili strateškoj oblasti i da tako pružaju okvir za formulisanje politke i planiranje ili (ii) detaljne po programima, tako da pružaju instrument za operativnu implementaciju programa.

Prilog 6.2 SREDNJERO�NO BUDŽETIRANJE U VELIKOJ BRITANIJI

Srednjero�no budžetiranje i kontrola javnih izdataka podložni su dvjema strogim fiskalnim

pravilima: zlatno pravilo (vlada �e pozajmljivati samo da bi investirala, a ne da bi finansirala teku�e izdatke) i pravilo održivog investiranja (odnos neto javnog duga prema GDP �e se održavati na stabilnom i razboritom nivou).

Sveobuhvatni Pregled trošenja (CSR) obavljen 1998 uklju�io je detaljnu analizu svih programa trošenja i njihovih opštih i posebnih ciljeva za period 1999-2001.

CSR 2000. ponovio je isto, koriste�i novi akrualni budžetski sistem.

Planovi trošenja se prave za tri, a ne za jednu godinu kao što je ranije bio slu�aj. Potroša�ke agencije mogu prenositi nepotrošena sredstva iz jedne godine u drugu.

Oko polovinom ukupnog trošenja (npr. programi za ostvarivanje prava) još uvijek se upravlja

na godišnjem nivou, jer je ono po svojoj prirodi nepostojaniji.

Trošenje na nepostojanije stavke izdataka ne uti�e na trogodišnje planove. Kapitalno investiranje se planira i njime se upravlja odvojeno od teku�eg trošenja da bi se

osiguralo ispunjavanje fiskalnih pravila, i da bi se sprije�ilo da se kapitalno trošenje smanjuje da bi se smanjili kratkoro�ni pritisci na teku�e trošenje.

Potroša�ke agencije sa�injavaju Ugovore o javnim uslugama (PSA) – koji predstavljaju

dogovorene izlazne ciljeve sa ta�no i detaljno utvr�enim ishodima koje �e agencije isporu�iti za obezbje�eni novac— koji se odnose na trogodišnje alokacija za trošenje.

“Pregled pitanja od zajedni�kog interesa” obezbje�uje da ministarstva/agencije sara�uju kako

bi postigli ciljeve vlade. Izvor: Trezor NJ.V. Za više informacija: vidjeti Modern Public Services for Britain, CM4011, 1999; Economic and Fiscal Strategy Report, 1999; Resource Accounting and Budgeting: A Short Guide to the Financial Reforms, 1999.


U principu, da bi se osigurala predvidljivost, višegodišnje procjene bi trebale biti podijeljene na potroša�ke agencije i na programe. Obezbje�uju�i okvirne nivoe finansiranja na nivou agencije ili programa ima velike prednosti u smislu poticanja agencija tokom višegodišnjeg perioda da prilagode svoje programe ograni�enjima u izdacima. Me�utim, da bi se ovi ciljevi postigli, višegodišnji programi trošenja moraju se zasnivati na dobrim predvi�anjima prihoda, koji se u nestabilnim ekonomskim okruženjima nekad teško mogu pripremiti. U zemljama u kojima ministarstvo finansija vrši sistemati�nu sekvestraciju aproprijacija, jer su budžetski prihodi precjenjeni, prioritet bi se trebao dati poboljšanoj pripremi godišnjeg budžeta.

U nekim zemljama u tranziciji, ovi zahtijevi za stabilnim okruženjem nisu postignuti. U takvom kntekstu, izvršavanje aktivnosti detaljnog programiranja izdataka je veoma teško, sa obzirom da pregovaranje za budu�a finansiranja smanjuju potrebu za razmatranjem ciljeva i mogu�nosti ciljeva vlade. Na primjer, kakav bi bio pristup ministarstva zdravlja u zemlji u kojoj se razmatra politika povrata troškova, ali vije�e ministara nije o tome još donijelo odluku? Pripremiti svoje višegodišnje procjene na osnovu politike povrata troškova o kojoj se još uvijek raspravlja u vladi? Pripremiti ih na osnovu postoje�ih politika, prema kojima bolnice u potpunosti finansira vlada? U ovakvim okolnostima priprema višegodišnjih procjena izdataka može postati uzrokom odga�anja implementacije važnih reformi. Stoga, u praksi, priprema detaljnog programa trošenja zahtijeva, kao preduslov, postojanje okvirnog dogovora vlade o ciljevima i prioritetima svoje politke.

Prilog 6.3 KONTINUIRANE (ROLLING) BUDU�E VIŠEGODIŠNJE PROCJENE

Danska. Na po�etku procesa pripreme budžeta, Ministarstvo finansija prilago�ava

višegodišnje projekcije tako da odražavaju pretpostavke pla�anja i cijena koje �e se koristiti u pripremi narednog budžeta. U februaru, MF predlaže Kabinetu komplet ograni�enja u trošenju, po jedno ograni�enje za svako ministarstvo, kao i novi agregartni cilj izdataka. Ova ograni�enja uspostavljaju okvir za pravljenja prijedloga budžeta u razli�itim ministarstvima. Pregovori o budžetu fokusiraju se na financiranje novih izdataka i mogu�nosti za smanjenja izdataka u nekim oblastima za ministarstva koja imaju problem da se drže dogovorenih ograni�enja.

Njema�ka. Priprema godišnjeg budžeta se vodi prema srednjero�nom finansijskom planu koji se prezentira parlamentu svake godine. I plan i budžet se razvijaju na osnovi fiskalnih prijedloga datih od strane Vije�a za finansijsko planiranje u kojem su zastupljeni svi nivoi vlade. Plan nazna�ava globalnu fiskalnu politiku vlade i budu�e izdatke u svakom od 40 velikih blokova. Ovi blokovi su nastali od višegodišnjih procjena pripremanih istovremeno sa godišnjim budžetom za svaku stavku izdatka uklju�enu u budžet. Višegodišnje procjene su uskla�ene sa srednjero�nim ciljevima, ali zbir dodjeljenih sredstava svakoj potroša�koj jedinici je manji od ukupnih budžetiranih izdataka jer je uklju�ena i opšta rezerva za svaku narednu godinu kako bi se pokrili dodatni troškovi novih programa i eventualnih pove�anja cijena. Izvor: OECD (1995).


�esto je to mnogo ekonomi�nije nego preduzimanje sveobuhvatne aktivnosti detaljnog programiranja izdataka koja dopunjava srednjero�ni fiskalni okvir (MTFF) po ukupnim procjenama izdataka, s pregledom po funkcijamai/ili strateškim oblastima. Niz agregatnih procjena izdataka sastoji se od srednjero�nog okvira izdataka (MTEF), koji

�ini sastavni dio srednjero�nog okvira budžeta (MTBF) koji uklju�uje:

• Projekcije prihoda po širokim ekonomskim kategorijama (tj. glavne stavke GFS klasifikacije).

• Procjene izdataka koje �e pokazati, makar: (i) projekcije izdataka po širokim funkcijama i/ili strateškim oblastima, razlikuju�i kapitalne od teku�ih izdataka; (ii) projekcije zna�ajnijih programa za ostvarivanje ste�enih prava i (iii) projekcije budu�ih troškova investicionih programa/projekata ve�ih razmjera. Ove procjene izdataka bi trebale pokriti sve izdatke vlade, ali, ukoliko je potrebno aktivnosti koji su niskog prioriteta mogu se sabrati.

• Projekcije ostalih fiskalnih zbirova (npr. stavke koje se odnose na kamate i finansiranje). Srednjero�ni fiskalni okvir (MTFF) trebao bi pokriti opšti vladin sektor prema definiciji iz

GFS 2000 i ESA95 standarda. U idealnim okolnostima MTBF bi trebao imati istu pokrivenost kao i MTFF. Me�utim, ovo zavisi od institucionalnog konteksta zemlje, a naro�ito od aranžmana izme�u razli�itih nivoa vlade u pogledu upravljanja izdacima. U svakom slu�aju, MTBF bi trebao pokrivati makar sve finansijske operacije centralne vlade, uklju�uju�i i one iz izvanbudžetskih fondova. Saglasnost vije�a ministara u pogledu ovih procjena i po�etnih godišnjih ograni�enja , pomo�i �e stvaranju okvira za formulisanje budžetskih politika.

Prikaz 6.1 prikazuje strukturu srednjero�nog budžetnog okvira.

Istovremeno, ili kao aktivnost druge faze, trebala bi se prikupiti detaljna predvi�anja budu�ih

troškova programa koje je odobrio parlament, �im se budžet finalizira. Tokom pripreme budžeta, informacije o budu�im troškovima programa mogu se prikupljati i upotrebljeti za procjenu budu�eg fiskalnog uticaja predložene politike. Kao što je ranije re�eno, ovakva predvi�anja nose snažnu poruku, sa obzirom da one generalno pokazuju da postoji malo ili nikakvog prostora za manervisanje. Oni pružaju vrijedne informacije za pripremu narednog budžeta.

Delikatna fiskalna situacija sa kojom se susre�e najve�i broj zemalja u tranziciji i potreba da

se upravlja neizvjesnoš�u, ukazuje na to da �e mnoge zemlje željeti u po�etku da se fokusiraju na MTFF i MTBF, podržane pripremom predvi�anja programa trošenja koja su u toku, a ne pripremom detaljnog višegodišnjeg budžeta. Me�utim, u nekim sektorima ili u slu�aju budžeta, aktivnosti vezane za višegodišnje programiranje mogu biti poželjne i potrebne. (Na primjer, one koje se odnose na korištenje EU fondova namjenjenih za zemlje kandidate ili drugu vrstu višegodišnjih programa pomo�i namjenjenih za promviranje ekonomskog razvoja). Nadalje, MTBF može sve više i više postajati osnov kontinuiranog višegodišnjeg budžetskog sistema, putem kojeg se sredstva raspodjeljuju me�u programima. Zato �emo u sljede�im odjeljcima dati pregled ostalih klju�nih pitanja koji se odnose na višegodišnje budžetiranje. 4. Klju�na pitanja u višegodišnjem budžetiranju a. Osnovi politike trošenja U principu, višegodišnje procjene �e pokazati: (i) postoje�i nivo izdataka; (ii) dodatne izdatke potrebne za obezbje�enje jednakog nivoa i kvaliteta usluga u budu�nosti (na primjer, za održavanje


Prikaz 6.1 SREDNJERO�NI BUDŽETSKI OKVIR

Srednjero�ni makroekonomski okvir

Srednjero�ni fiskalni okvir Vlada (uklju�uju�i fondove i pod-nacionalne vlade)

Srednjero�ni budžetski okvir

1999 trenutno

2000 budžet

2001 proj.

2002 proj.

2003 proj.

Projekcije prihoda

Okvir izdataka po širim funkcijama Glavni sektori/oblasti

Odbrana i bezbjednost Teku�i Kapitalni

Obrazovanje Teku�i Kapitalni

Transport Teku�i Kapitalni ...........Gdje je najzna�ajniji projekat koji je u toku Autoput E76

Glavni programi za ostvarivanje prava …...Socijalna zaštita .Teku�e politike .+/- promjene politike Ostali izdaci Teku�i Kapitalni Grantovi za lokalne vlade koji nisu uklju�eni u gornjim kategorijama Rezerva

Napomena:korištenje EU fondova za zemlje kandidate uklju�eni u gornjim kategorijama EU Doma�i partner Kamate Finansiranje Napomena: Zastarjele obaveze/ Potencijalne obaveze/ Ostali fiskalni rizici /Poreski izdaci


datog odnosa u�enik/nastavnik u obrazovnim institucijama) i (iii) dodatne izdatke ili uštede, ukoliko se nivo ili vrsta usluge mora promijeniti. Elementi (i) i (ii) mogu se opisati kao postoje�e/trajne politike, a element (iii) kao nove politike ili promjene politike.6Troškovi postoje�ih politika uklju�uju, naro�ito (i) troškove održavanja postoje�eg nivoa usluga, uzimaju�i u obzir o�ekivane promjene u broju korisnika; (ii) teku�i troškovi investicionih projekata, koji �e se završiti tokom planiranog perioda; (iii) budu�i troškovi teku�ih investicionih programa i (iv) budu�i troškovi programa kojima se ostvaruju neka prava, zasnovanih na ve� donijetim odlukama i uticaju egzogenih faktora kao što su demografski trendovi.

Za procjenjivanje troškova postoje�ih politika tokom višegodišnjeg perioda potrebne su adekvatne informacije. Na primjer, utvr�ivanje budu�ih troškova osnovnog obrazovanja zahtijeva podatke o broju djece odre�enog uzrasta, stope u�eš�a i standardi za naknade.

Ova aktivnost je sli�na pripremi osnove bužeta opisanog u Poglavlju 5. Ipak, dok u okviru

godišnjeg budžeta obim osnovnog budžeta može biti ograni�en na postoje�i nivo izdataka, tokom višegodišnjeg perioda, procjene troškova moraju tako�er uzeti u obzir i dodatne izdatke potrebne za obezbje�enje istih usluga. Ovo je težak dio ove aktivnosti, sa obzirom da u velikom broju slu�ajeva, razlika izme�u postoje�ih i novih politika može biti nejasna. Uro�ena nepreciznost termina “trjane politike” može dovesti do politi�kih rasprava i pregovaranja, kada se pripremaju detaljni izdaci. Razlikovanje programa u toku i novih programa je �esto manje podložno pogrešnoj interpretaciji i trebalo bi joj se u odre�enim slu�ajevima prikloniti. Kada se predlažu ve�e izmjene i prilago�avanja u investicionom programu, pristup bi trebao biti još restriktivniji i zasnovan na postoje�im pravnim obavezama, a ne na postoje�im programima i projektima. b. Planiranje novih politika i programa

Kada se radi o planiranju i predvi�anju aspekata višegodišnjih procjena, mogu se uzeti u obzir tri razli�ita pristupa:

• “Tehni�ko” predvi�anje budu�ih troškova teku�ih programa (uklju�uju�i teku�e troškove investicionih programa).

• “Strogi” plansko-programski pristup, koji se sastoji od: (i) planiranih ušteda u neprioritetnim sektorima tokom planiranog perioda, kako bi se oslobodio prostor za programe viših prioriteta, ali (ii) uklju�uju�i u plan izdataka samo troškove teku�ih programa i onih novih programa koji su uklju�eni u godišnji budžet koji se trenutno priprema ili za koje je finansiranje osigurano.

• “Potpuno novi” plansko-programski pristup koji identifikuje eksplicitno nove politike i programe, njihove troškove tokom cijelog perioda.

Izbjegavati distorzije u pogledu godišnje distribucije izdataka je veliki i težak izazov kod

procesa pripreme višegodišnjih programa trošenja. Nekad, u cilju isklju�enja odre�enih programa ili projekata iz godišnjeg budžeta koji se priprema, ministarstvo finansija pokušava napraviti kompromis sa linijskim ministarstvima, uklju�uju�i takve projekte u krajnjim godinama višegodišnjeg programa. Me�utim, ovo obi�no rezultira time da potroša�ke agencije isti�u svoje “vlasništvo” nad ovim sredstvima u narednoj godini, tako da priprema godišnjeg budžeta postaje sve teža. Ponekad �e se, zaista, potroša�ke agencije obavezati na neke izdatke i prije nego parlament odobri budžet,


obrazlažu�i to time što su oni uklju�eni u krajnje godine višegodišnjih procjena, usprkos �injenici da ne postoji pravni osnov za takve izdatke. U drugim slu�ajevima, potroša�ke jedinice razmjenjuju smanjenje izdataka u budu�nostu, u cilju održavanja postoje�ih iznosa izdataka (vidjeti primjer Velike Britanije u Prilogu 6.1). Ova budu�a smanjenja su �isto hipoteti�ka, sa obzirom da potroša�ke agencije kasnije pregovaraju da bi održale postoje�i nivo svojih programa.

Mora se djelovati s pažnjom kako bi se obezbijedilo da se višegodišnje procjene zasnivaju samo na obavezama postoje�e politike vlade i da ne stvaraju osnov za uve�ane zahtijeve za trošenjem linijskih ministarstava. Ovo je argument za prihvatanje ranije opisanog strogog pristupa. Ovakav pristup treba se primjeniti na posebne programske zakone, programe javnog investiranja i sektorske programe, kao i na detaljne višegodišnje procjene. c. Planiranje pretpostavki i rezervi za nepredvi�ene izdatke Višegodišnje procjene trebaju se zasnivati na konzervativnim pretpostavkama u cilju izbjegavanja budu�ih negativnih promjena. Ova aktivnost gubi kredibilitet ukoliko procjene pripremljene prethodne godine trebaju �esto da se revidiraju kada se priprema godišnji budžet. U praksi, procjene izdataka trebaju biti jednake budžetskim predvi�anjima za prvu godinu planiranog višegodišnjeg perioda a niže od nivoa projeciranih izdataka u makroekonomskom scenariju za krajnje godine. Eksplicitna ili implicitna rezerva za nepredvi�ene slu�ajeve treba se uklju�iti u višegodišnje procjene. Dvije vrste nepredvi�enih slu�ajeva mogu se uo�iti kod procjenjivanja potrebnog nivoa ove reserve: (i) tehni�ke, koje uzimaju u obzir klju�ne ekonomske parametre (na primjer, stopu inflacije) i stvarna implementacija programa (na primjer, neo�ekivano pove�anje troškova projekta gradnje) i (ii) rezerva politike, za budu�e programe koji još uvijek nisu eksplicitno definisani. Ove rezerve bi trebale biti �isto indikativne i ne bi trebale kreirati nikakva “prava” u pogledu budu�ih raspodjela sredstava za trošenje. d. Povezivanje godišnjeg budžetiranja sa višegodišnjim budžetiranjem

U nekoliko OECD zemalja, uspostavljeni su kontinuirani budžetski procesi u cilju integrisanja godišnjeg budžetiranja i višegodišnjeg budžetiranja. Idealno bi bilo da ove procedure imaju sljede�e karakteristike:

• Višegodišnje procjene pripremljene prethodne godine predstavljaju polaznu ta�ku procesa pripreme budžeta. Ministarstvo finansija ažurira troškove višegodišnjih procjena pripremljenih prethodne godine, uzimaju�i u obzir o�ekivane razvoje ekonomskih parametara, izvršenja budžeta i pregleda izdataka. Ono bi trebalo na�initi preliminarne procjene ušteda koje se mogu posti�i u teku�im programima tokom planiranog perioda.

• Sektorski limiti utvr�uju se za svaku godinu višegodišnjeg budžeta na osnovu postoje�e politike vlade i predloženih promijena politike. Godišnji budžet i višegodišnje procjene se pripremaju pod strogim budžetskim ograni�enjima.

• Stalne politike se jasno razlikuju od novih predloženih politika i promijena politike. Pregovori u smislu godišnjeg budžeta i višegodišnjih procjena trebali bi se fokusirati na izmjene politike koje se trebaju implementirati tokom dolaze�e godine.

Prikaz 6.2 prikazuje neke od glavnih zadataka u pripremi višegodišnjih procjena: (i) ažuriranje

troškova procjena pripremljenih prethodne godine, (ii) priprema srednjero�nog fiskalnog okvira i projekcija izdataka; (iii) uspostavljanje limita izdataka ispod projiciranog nivoa ukupnih izdataka, u cilju ostavljanja rezerve za nepredvi�ene slu�ajeve tokom prve godine budu�eg planiranog perioda i rezervu politike i rezervu za nepredvi�ene izdatke za naredne godine; (iv) utvr�ivanje ušteda po


Prikaz 6.2 . PRIPREMA VIŠEGODIŠNJIH PROCJENA IZDATAKA

Godina 0 Godina 1 Godina 2 Godina 3 teku�im programima i (v) programiranje i planiranje budžeta pod dvostrukim ograni�enjima proisteklim iz troškovnih limita i troškova postoje�ih politika.

Ovakvi višegodišnji kontinuirani budžetski procesi imaju nekoliko prednosti, uklju�uju�i i to

da oni spajaju procjenu budu�eg fiskalnog uticaja predloženih politika i pripremu ograni�enja godišnjeg budžeta. Me�utim, uspostavljanje dobro organizovanog višegodišnjeg kontinuiranog budžetskog procesa zahtijeva vrijeme i pokazalo se u mnogim zemljama kao teško ostvarivo.

Da bi se minimizirali prakti�ni problemi implemetacije, proces kontinuiranih budu�ih procjena mogao bi se ograni�iti na sami MTBF, uklju�uju�i procjene ukupnih izdataka po linijskim ministarstvima i osnovnim funkijama. Me�utim, ministarstvu finansija bit �e potrebne detaljnije informacije da bi ažuriralo MTBF na po�etku budžetskog procesa, uz potrebni oprez kako bi se izbjegalo pove�annje u zahtjevima linijskih ministarstava u pogledu budu�e potrošnje. e. Ostala pitanja

Ostala dva važna pitanja u kreiranju višegodišnjih procjena ti�u se dužine horizonta budu�eg planiranja i troškovne osnove procjene. S jedne strane, neizvjesnost otežava pripremu budu�ih procjena za pretjerano dug period. S druge strane, period planiranja mora biti dovoljno dug kako bi se mogla napraviti valjana ocjena prioriteta vladine politike i teku�ih troškova investicije. Ako su procesi dobro organizovani i ako je makroekonomski položaj prihvatljivo stabilan, period od 3-4 godine je prihvatljiv kompromis.7

Višegodišnje procjene se pripremaju ili u nominalnim izrazima ili u stalnim cijenama.

Ukoliko se višegodišnje procjene pripremaju na osnovu stalnih cijena, ministarstvo finansija treba jasno definisati pravila za ažuriranje projekcija cijena. Pripremanje višegodišnjih procjena po teku�im cijenama osigurava da su one dosljedne sa finansijskim projekcijama na vladinim ra�unima (koji se tako�er pripremaju prema teku�im cijenama). U zemljama sa visokom inflacijom, možda je razumnije pripremati višegodišnje procjene u realnim nego u nominalnim izrazima.

MTFF:rashodovne projekcije Limit

izdataka

Rezerve za politiku i nepredi�ene izdatke

Uštede na teku�im

programima

Novi programi i promjene

politike

Troškovi teku�ih

programa


Me�utim, ukoliko je inflacija viša od nivoa predvi�anja, ovo �e zahtijevati dodatna smanjenja u izdacima u realnim uslovima. S druge strane, procjene pripremljene na nominalnoj osnovi dodatno motivišu razumno upravljanje i tako može doprinijeti smanjenju pritiska na troškove. Lekcije nau�ene iz iskustva Velike Britanije iz sedamdesetih godina, pokazuju da višegodišnje planiranje budžeta u realnim uslovima i u uslovima inflacije stavlja dodatni pritisak na budžet. U svakom slu�aju, ne može se sa sigurnoš�u re�i da li je praksa višegodišnjih procjena korisna u zemlji kojoj nedostaje minimum fiskalne discipline i gdje nije osigurana predvidljivost budžeta, što je uglavnom slu�aj sa zemljama u kojima vlada visoka inflacija.

Kao što je razmatrano u Poglavlju 5, objavljivanje fiskalnih ciljeva i zadataka vlade i njihovo prezentiranje parlamentu zajedno sa budžetom, važno je i za fiskalnu disciplinu i odgovornost. Me�utim, obavezivanje vlade na osnovu detaljnih programa trošenja koji su loše pripremljeni uspori�e postizanje ovih fiskalnih ciljeva. Sli�no tome, prezentiranje detaljnih “programskih zakona” parlamentu, odvelo je neke zemlje u krutost i neefikasnost.8 Treba postojati oprez prije nego što se detaljne višegodišnje procjena u�ine javnim , a ove cifre se ne bi trebale objavljivatri prije pažljive interne provjere od strane vlade.

U nekim zemljama, višegodišnje procjene se koriste za upravljanje budu�im obavezama. Ovo

zahtijeva postojanje izrazito discipliniranih višegodišnjih budžetskih procesa. U suprotnom, višegodišnjim obavezama je bolje upravljati putem odvojenih procesa. Na primjer, uvo�enjem u budžetu procedure “ovlaš�ivanja za stvaranje budu�ih obaveza”.

B. Druge vrste kod planiranja i predvi�anja izdataka

Ranija razmatranja su se fokusirala na pripremu procjena izdataka za srednjero�ni period tj. za period od tri do pet godina, za sve sektore i kategorije izdataka. U praksi se javlja niz razli�itih aktivnosti vezanih za planiranje izdataka i predvi�anja, zavisno od ekonomskog konteksta i prioriteta politike vlade. 1. Sektorski programi

Pripremanje programa trošenja koje se odnose a odre�eni sektor ima prednosti u smislu da se fokusiraju na one oblasti u kojima je višegodišnje programiranje izdataka prijeko potrebno. Zemlje koje žele zna�ajno smanjiti svoju državnu administraciju moraju se prvenstveno fokusirati na planove trošenja koji se odnose na osoblje. Razvijanje sektorskih strategija i sektorskih programa trošenja koji pokrivaju, recimo, sve kategorije izdataka u društvenim sektorima, ili pripremanje sektorskih investicionih programa za sektor energetike, mnogo je važnije nego pripremanje detaljnih procjena izdataka za administrativne sektore.

Projekti koji se finansiraju iz pomo�i trebali bi se unaprijed programirati. Mnoge zemlje koje

zavise od pomo�i su od osamdesetih po�ele pripremati kontinuirane programe javnog investiranja (PIPs). Po�etkom 90-tih, uz pomo� Svjetske Banke i Evropske Unije, PIP-ovi su uvedeni u velikom broju zemalja u tranziciji. Sli�no tome, sektorski izdaci ili investicioni programi se implementiraju u nekoliko zemalja u razvoju u cilju koordiniranja donatorske pomo�i u najprioritetnije sektore.

Programiranje pomo�i donatora �esto vodi ka uklju�ivanju novih programa u krajnje godine

višegodišnjeg budžeta. Me�utim, ranije pomenute kvalifikacije moraju se imati na umu. Višegodišnje programiranje izdtaka ne smije otvoriti prostor za zaobilaženje suštinskih fiskalnih ograni�enja. Uklju�ivanje novih projekata u programe trošenja trebalo bi razmatrati samo ukoliko je njihovo finansiranje sigurno i ukoliko je u saglasnosti sa postoje�im politikama vlade i MTFF.9


Kada sektorski ili investicioni programi nisu na odgovaraju�i na�in povezani i smješteni u okvir budžetnog procesa, onda nije mogu�e na dosljedan na�in vršiti procjenu izme�u razli�itih sektora ili kategorija izdataka što može dovesti do ugrožavanja fiskalne discipline. Sektorski budžetski programi i srednjero�ni izdaci ne bi se trebali pripremati putem ranije opisanog otvorenog procesa.

Priru�nik o Upravljanju javnim izdacima koji je objavila Svjetska Banka (1998.) daje osnov za dosljedan pristup za povezivanje budžetiranja, planiranja politike i pripreme strateških pregleda sektora ili programa. On naglašava neophodnost uklju�ivanja sektorskih programa u okvire MTEF koji se priprema pod strogim ograni�enjima, što bi, samim tim, trebalo biti u skladu sa srednjero�nim fiskalnim okvirom.

Na sli�an na�in, trebala bi se prihvatiti tri široka pravila za uspostavljanje Nacionalnog Fonda putem kojeg se kanališe strukturalna pomo� EU za zemlje kandidate: (i) izdaci finansirani iz Nacionalnog Fonda moraju biti integrisani u budžet; (ii) programi izdataka koji se kandiduju za finansiranje od EU moraju konkurisati ostalim programima trošenja iz državnog budžeta i (iii) izvori finansiranja i sredstva koja prolaze kroz Nacoinalni Fond moraju biti uklju�eni u srednjero�ni budžetski okvir. 2. Dugoro�ni budžetski okviri

Dugoro�ni okviri izdataka mogu biti potrebni da bi se procijenio budu�i uticaj postoje�ih politika ili da bi se ispitale mogu�nosti nove politike. Dugoro�ni okviri su generalno formulisani na pretpostavci o kontinuitetu postoje�e politike kao osnovnog scenarija. Me�utim, alternativni scenariji se tako�er mogu prezentirati, sa uvrštavanjem predloženih ili razmatranih uticaja konkretnih promjena politike.

Ovakvi dugoro�ni budžetski okviri mogu identifikovati neželjene trendove u izdacima i

procijeniti održivost postoje�ih politika.10 Oni su korisni za potrebe analize uticaja promjena u demografiji (npr. uticaj starenja poplacije na budžet) ili na rastu�e optere�enje fiskalnog duga. U ovakvim dugoro�nim okvirima izdataka, izdaci vlade se uglavnom dijele na tri grupe: (i) izdaci koji su pod direktnim uticajem demografskih promjena; (ii) izdaci koji nisu pod direktnim uticajem demografskih promjena, koji se generalno predstavljaju kumulativno i (iii) pla�anja kamata na dug. Kao što se detaljnije objašnjava u Poglavlju 11, nekoliko zemalja pripremaju genereacijske ra�une kako bi procijenile dugoro�ne implikacije teku�ih politika i njihov uticaj na distribuciju troškova i koristi za razli�ite generacije.

Zapravo, neophodna je raznovrsnost dugoro�nog planiranja i analiza za formulisanje politke i budžeta. Na primjer, fiskalni uticaj na investicione programe može oti�i i mnogo dalje od perioda višegodišnjih procjena, naro�ito ako postoje ve�i toškovi periodi�nog održavanja (npr. program izgradnje puteva). Sli�no tome, definisanje ciljeva poput pove�anja djece koja se redovno školuju zahtijeva procjenu njihovog uticaja na budžet na dugoro�nim osnovama i revidiranje razli�itih opcija i varijanti politike.

C. Budžetsko i programsko investiranje 1. Projekti i programi

Programsko i budžetsko investiranje je dio sveukupnog procesa upravljanja izdacima i ono zahtijeva me�usobnu povezanost sljede�ih procedura:

• Priprema projekta, njegovo procjenjivanje i provjeravanje.


• Investiciono programiranje i planiranje budžeta. Kada se ustanove prioriteti politike u

strateškim oblastima, tada se investiciono programiranje i planiranje budžeta sastoji od: (i) balansiranja zahtijeva za investicionim izdacima sa zahtijevima za teku�e izdatke, i identifikovanja investicionih projekata i programa, u okviru strateških oblasti i (ii) u okviru investicionih programa odabiranje ve� identifikovanih projekata i pregled teku�ih projekata.

Ova dva procesa su me�uzavisna. U razli�itim fazama projektnog ciklusa odabir projekata se

moraju napraviti (kada zapo�nu studije o identifikovanim projektima, kada se studije procjenjuju i kada se donosi kona�na odluka ”i�i/ ne i�i"). Dobri budžeti zahtijevaju dobre projekte, ali programiranje i odabir projekata mora se postaviti u širi okvir od analize pojedina�nih projekata. Parcijalno donošenje odluka i kreiranja odgovaraju�ih veza izme�u procesa pripreme budžeta i procesa planiranja-programiranja je od klju�nog zna�aja, jer se time obezbje�uje da politika vodi programe; programi se uklapaju u finansijska ograni�enja i programi vode projekte.

2. Upravljanje projektom a. Šta je projekat?

Prema definiciji koju je 1982. dao Gittinger (1982), projekat je konkretna aktivnost sa konkretnim datumom po�etka i završetka, usmjeren na postizanje konkretnih ciljeva. �esto je to jedinstvena aktivnost koja je o�ito druga�ija od prethodnih aktivnosti i vrlo vjerovatno razli�ita od aktivnosti koje �e slijediti, to nije “naprosto samo segment” programa koji je u toku. Ponekad je investicijsko trošenje rutinska aktivnost (npr. kupovina administrativne opreme), ali ve�i dio investicijskog trošenja se sastoji od projekata.

Za efikasnu implementaciju, �esto je potrebno uspostaviti posebne aranžmane za upravljanje

projektima. Model upravljanja projektima sastoji se od projektnog planiranja, ra�unovodstva, sistema za pra�enje uspjeha i izvještavanja, te imenovanje upravitelja projekta i projektnog tima11. Ovakvi organizacioni modeli prave razliku izme�u investicionih projekata od niza razli�itih neinvesticionih projekata, npr. projekata koji se finansiraju iz pomo�i.

Generalno, u industrijskim zemljama posebni aranžmani za upravljanje projektima se

uspostavljaju u okviru potroša�kih agencija i ne uti�u na budžetski proces. Me�utim, u nizu zemalja u razvoju ovakvim projektima se upravlja kroz paralelnu administraciju i doprinose još ve�oj fragmentaciji, umjesto efikasnijem upravljanju izdataka vlade.12 Zemlje u tranziciji moraju izbje�i ovakvu fragmentaciju u upravljanju budžetom. Nadležnost za svakodnevne projekte treba se prenijeti na projektne upravitelje, a projekti bi se trebali staviti strogo u nadležnost linijskih ministarstava.

Manje zemlje bi možda željele pokazati, u prezentaciji budžeta, pojedina�ne projekte, naro�ito

one koji su od strateškog zna�aja. Me�utim, budžet bi generalno trebalo grupisati male projekte ili projekte srednje veli�ine u programe, a detalje predstaviti samo za ve�e projekte i projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora. Budžet sa stotinu malih projekata je teško analizirati i nadgledati. Pregledi budžetskih prijedloga od strane ministarstva finansija i vije�a ministara, te kasnije provjere pred parlamentom, trebale bi se fokusirati na politiku i programe, a ne na pojedina�ne projekte. b. Projektni ciklus

Obi�no projekat postepeno prolazi kroz faze, od po�etne analize ciljeva i potreba do završetka projekta. Mada svaki projekat ima svoje karakteristike, svi projekti uglavnom imaju jedinstven životni ciklus , tzv. “projektni ciklus”.


Broj faza u koje je podijeljen i relativni zna�aj svake od faza, zavisi od svrhe u koju se koristi taj okvir. Tipi�ni projektni ciklus se sastoji od sljede�ih faza:

• Definiranje politike sektora, analiza ciljeva i utvr�ivanje potreba.

• Identifikacija potencijalnih projekata i formulisanje prijedloga projekata.

(U ovoj fazi, mora se donijeti odluka da li ili ne dodijeliti budžtska sredstva za prethodnu studiju izvodljivosti.)

• Prethodna studija izvodljivosti i preliminarni odabir projekata. (U ovoj fazi, mora se donijeti odluka da li ili ne odvojiti sredstva za studije izvodljivosti.)

• Studije izvodljivosti i detaljno formulisanje projekata.

• Tehni�ka ocjena projekta i odluke o investiranju. (U ovoj fazi, mora se donijeti odluka o tome da li ili ne uklju�iti projekte u budžet.)

• Implementacija projekata (imenovanje projektnih timova, redovno ažuriranje projektnog planiranja, pra�enje projekta i ra�unovodstvo).

• Evaluacija tokom implementacije projekta i evaluacija rezultata i u�inka projekta ex post.

Logi�ni okvirni pristup koji je razra�en u priru�niku “Upravljanje projektnim ciklusom”, koji je 1993. objavila Evropska Komisija, predstavlja koristan instrument za obezbje�enje odgovaraju�ih veza izme�u politika vlade i pripreme projekta.

Sa obzirom da se u svakoj fazi pripreme projekta mora donijeti odluka o tome da li, ili ne pre�i u sljede�u fazu, prethodne studije izvodljivosti i studije izvodljivosti trebale bi uklju�iti sve tehni�ke elemente, neophodne za analizu projekta i donošenje ovakvih odluka.

3. Procjena i provjera projekta a. Faze procjene i provjere

Prije ispitivanja da li bi projekat trebao biti uklju�en u budžet, važno je:

• Procijeniti “kvalitet” projekata: potrebno je potpuno utvrditi troškove i koristi, da li su oni materijalni ili nematerijalni. Vanjski faktori (koji mogu biti negativni, na primjer u slu�aju posljedica zaga�enja, ili pozitivni, u slu�aju zaštite od poplava) tako�er se trebju uzeti u razmatranje. Za neke projekte je potrebno izvršiti procjenu socijalne karte, siromaštva ili okoliša. Materiajlni troškovi i koristi bi se trebali broj�ano izraziti, a nematerijalni procijeniti opisno. Niže navedene metode ekonomske analize daju okvir za procjenu kvaliteta projekta.


Stepen sofisticiranosti tehnika zavisi od sektora i obima projekta (za male projekte jednostavni kriterij “rešetke” može biti dovoljan).

• Verifikovati da su definisane najbolje mogu�nosti za postizanje projekatnih ciljeva: za velike

projekte, ova bi ocjena trebala biti rezultat cost-benefit analize, , analize troškovne djelotvornosti, ili makar analize troškova.

• Eliminisati loše projekte putem provjere koja bi se trebala zasnivati na razli�itim kriterijima. b. Ekonomske analize projekata

U vezi sa analiziranjem teških odluka oko projekata javnih radova, Benjamin Franklin nabrojao je sve razloga “za” (tj. koristi) i sve razloge “protiv” (tj. troškove) i odvojeno ih mjerio, daju�i im odgovaraju�e stepene važnosti (Sang, 1988). Ova procedura - “Moralna i razborita algebra” - predvidjela je moderne metode ekonomske analize projekata. Zaista, ona je i dalje relevantna za ocjenjivanje manjih projekata za koje ne bi bilo ekonomi�no da se sprovodu sofisticirane analize.

Ekonomska analiza projekta podrazumijeva sljede�e elemente: (i) finansijsku analizu; (ii) ekonomsku analizu; (iii) analizu fiskalnog uticaja i (iv) analizu društvene efikasnosti (gdje je relevantno). Ekonomska analiza se može koristiti za evaluaciju uticaja politika i programa, kao i projekata, ali njena primjena na politike i programe, generalno je teža nego njena primjena na projekte, sa obzirom da ovi prvi imaju širi raspon uticaja.

Cost-benefit analiza, ili analiza troškova i društevih koristi (CBA) podrazumijeva primjenu tri

logi�ka koraka (Ward, 1994): (i) definisanje ciljeva projekta ili programa i alternativnih na�ina za postizanje tih ciljeva; (ii) analiziranje grani�nog (inkrementalnog) uticaja svakog od ovih alternativnih pristupa i (iii) pore�enje tih gradacijskih troškova i koristi. CBA zahtijeva prikupljanje i vrednovanje direktnih i indirektnih troškova i koristi projekta, korištenjem odgovaraju�ih diskontnih stopa (vidi dolje) da bi se izra�unala vrijednost koristi i troškova koji �e se pojaviti u razli�itim periodima u budu�nosti. Kada su efekti projekta djelimi�no nematerijalni (npr. zdravstveni i obrazovni sektori) ili kada je uticaj alternativa u smislu koli�ine, kvaliteta ili blagovremenosti sli�an, analiti�ari koriste analize najmanjeg troška (least-cost) i analizu troškovne djelotvornosti (cost-effectiveness). Analiza najmanjeg troška upore�uje troškove razli�itih alternativa. Analiza troškovne djelotvornosti upore�uje razli�ite pristupe koji imaju razli�ite uticaje i izra�unavaju pokazatelje troškovne djelotvorsnoti (npr. zroška po jedinici outputa).

U periodu nakon II Svjetskog rata, postignuti su teoretski i metodološki napreci u ekonomskoj analizi projekata13 kako bi se projektovali metodi kojima se može obra�unati društveni povrat razli�itih projekata, uklju�uju�i njihove distribucijske efekte i ispravke tržišnih poreme�aja putem procjenjivanja cijena u sjeni. Sada je korištenje ovih tehnika rje�e potrebno. Sada su ekonomije uglavnom otvorenije, a poreme�aji na tržištu se smanjuju. Osim toga, uloga vlade kao investitora opada, javna preduze�a se privatiziraju, a ona koja ostanu u javnom sektoru sve ve�i zna�aj daju mehanizmima za regulisanje koji promovišu rješenja sli�na onima na konkurentnim tržištima. Me�utim u tranzicijskim ekonomijama gdje odre�eni poreme�aji tržišta i dalje postoje, korištenje cijena iz sjene i dalje ostaje relevantno (npr. u energetskom sektoru).

U prošlosti se previše o�ekivalo od tehnika za analiziranje ekonomskog uticaja projekata. CBA daje analiti�ki okvir za organizovanje �injenica i podataka, utvr�ivanje troškova projekta i uticaje, njihovo mjerenje, te fokusira pažnju na osnovne aspekte predloženih projektnih varijanti. Me�utim, “na svakom koraku evaluacije, kompetentni sudovi su od klju�nog zna�aja za plodne rezultate” (Sang, 1988). Obra�un interne stope povrata (IRR) zahtijeva od projektnog analiti�ara da


prikuplja elemente potrebne za kriti�nu ocjenu projekta, ali rezultat obra�una sam po sebi je manje važan. Bez sumnje, niski IRR pokazuje da projekat ne bi trebalo zapo�eti. Ali relativno visok IRR može samo ukazivati na to da se sa brojevima manipulisalo kako bi se ispunio cilj IRR-a.

Metodi ekonomske analiza su potrebni za analiziranje projekata u nizu sektora (npr. u proizvodnim i infrastrukturalnim sektorima, CBA bi se trebala sistemati�no sprovoditi za svaki ve�i projekat). U drugim sektorima, analize projekta u smislu najmanjih troškova ili njegove troškovne djelotvornosti su generalno poželjni, ali nivo njihove sofisticiranosti zavisit �e od veli�ine i obima projekta.

Prilikom ocjenjivanja investicionih projekata putem CBA ili drugih tehnika i utvr�ivanja naknada za povrat cijene kapitala, važno je da vlada utvrdi koju �e diskontnu stopu koristiti. Ovo povla�i složena ekonomska (i politi�ka) pitanja na koja literatura nije u potpunosti dala odgovor.14 Vlade ve�ine OECD zemalja utvrdile su javnu diskontnu stopu (ili stope) ili u vrijednosti sli�noj stvarnoj kamatnoj stopi za vladina pozajmljivanja ili na nivou za koji je vjerovala da je sli�an realnoj stopi povrata koja se dobija u privatnom sektoru, što je uglavnom zna�ilo izme�u 3% i 10% u realnim uslovima.

Diskontne stope u javnom sektoru služe dvjema osnovnim svrhama. U mnogim primjenama (uklju�uju�i CBA i analizu troškovne djelotvornosti) one se koriste kao vremenski pokazatelj, da pokažu u kojoj mjeri je nacija zabrinuta za grani�ni prihod budu�ih generacija u odnosu na postoje�e stanovništvo. U drugim primjenama (uklju�uju�i komercijalne ocjene troškova u odnosu na prihode od prodaje i utvr�ivanje troškova vladinih outputa) one se koriste kao cijena kapitala, za izra�unavanje troškova javog sektora na na�in koji omogu�ava efikasnu usporedbu sa cijenama outputa kod privatnog sektora. Me�utim, u praksi mnoge zemlje koriste isti broj za obje ove svrhe. Administrativno gledano, ovo je mnogo jednostavnije. (Vidjeti, Spackman, 2000).

Mnoge zemlje u tranziciji imaju dobre kapacitete za pripremu tehni�kih dizjana za projekte, ali im nedostaje iskustvo u ekonomskoj analizi projekata. U mnogim zemljama se trenutno rješavaju slabosti u ovim oblastima, ali nekad na formalan na�in, kao što je pravljenje obaveznih prezentacija IRR u obrascima za profil projekta. Daljnji napredak je neophodan u razvijanju analiti�kog pristupa pri evaluaciji projekata.

Sedamdesetih se �esto govorilo da se projekti mogu rangirati prema indikatorima, kao što je odnos korist-troškovi, i tako odabrati najviše rangirane projekte sve dok se “koverta” s raspoloživim sredstvima ne popuni. Jedna zemlja u tranziciji je neuspješno pokušala sprovesti ovu aktivnost 90-tih. Upore�ivanje projekata iz razli�itih sektora prema takvim finansijskim kriterijima uvijek je rizi�no i zapravo nemogu�e. Osim toga, rangiranje niza projekata zavisi od ukupnog iznosu sredstava odobrenim za odre�eni niz projekata, a ne obratno.15 Ekonomska analiza projekata je u ovom smislu korisna, ali se na nju ne može osloniti u smislu postizanja optimalne ravnoteže ciljeva. Na isti na�in, analiza po više kriterija može biti korisna za upore�ivanje višenamjenskih projekata unutar odre�enog pod-sektora ili programa. Me�utim, analiza po više kriterika može dovesti do apsurdnih rezultata ukoliko se koristi za obra�unavanje intersektorske distribucije investicija ili za raspodjelu sredstava izme�u razli�itih programa. �ak i kod upore�ivanju projekata u okviru jednog programa, analizi po više kriterija se treba pristupiti s oprezom. Višenamjenski projekti mogu se nepotrebno favorizovati ovom analizom, dok nas “pravilo specifi�nosti” u�i da, u velikom broju slu�ajeva može biti efikasnije izabrati ciljne projekte kako bi se postigli traženi ciljevi.16 c. Provjera projekta

Provjera podrazumijeva eliminisanje loših slu�ajeva iz projektnog portfelja, koje se razmatraju za uklju�ivanje u sektorske budžete. Linijska ministarstva bi trebala verifikovati da su projekti koje su pripremile njima pot�injene agencije kompatibilni sa sektorskom strategijom, da odgovaraju


najekonomi�nijim na�inima za postizanje programskih ciljeva i da su, gdje je to primjenljivo, prihvatljivi rezultati cost benefit analiza (ili analiza troškovne djelotvornosti). Tako�er bi trebali verifikovati da su projekti u skladu sa širim ciljevima politike ministarstva ( npr. sa strateškim planom sektora i poslovnim planom javnih preduze�a).

Tokom procesa provjere projekta, potrebno je prikupiti informacije i dati ocjenu u sljede�im oblastima:

• Uskla�enost projekta sa strategijama sektora i vlade (ocjenu bi trebalo izvršiti odmah nakon identifikovanja projekta).

• Cost-benefit analize ili analize troškovne djelotvornosti, ukoliko je mogu�e. Za manje projekte, mogu se upotrijebiti jednostavni odnosi (na primjer, trošak u�ionice po u�eniku). Kupovina ili gradnja novih objekata trebala bi se sistematski upore�ivati sa troškom sanacije postoje�eg objekta.

• Fiskalni uticaj projekta. Inkrementalni teku�i troškovi, uklju�uju�i predvi�anja zapošljavanja osoblja, bi se trebli procijeniti. Za neke programe ili agencije (npr. izgradnja puteva), ocjenjivanje teku�ih troškova zahtijeva pravljenje predvi�anja i za kapitalni i teku�i budžet kako bi se u obzir uzela kupovina opreme neophodne za periodi�no održavanje.

• Politika utvr�ivanja korisni�kih naknada, kada je projekat usmjeren na obezbje�enje roba i usluga javnosti.

• Uticaj na okoliš, kada je relevantno.

• Uticaj siromaštva, kada je relevantno (npr. za neke projekte u socijalnom sektoru).

• Organizacijski aranžmani za impelementaciju i vo�enje projekta u cilju ja�anja njihove efikasnosti.

Provjeravanje se može formulisati kao niz pitanja sa ponu�enim “da/ne” odgovorima i samo

projekat koji zadovolji sve zahtijeve treba biti odabran. 4. Budžetiranje a. Odabir projekta

Procjenjivanje i provjera nisu dovoljne za donošenje odluke o tome da li neki projekat uklju�iti u budžet, ili ne. Kao što je re�eno u Poglavlju 5, budžeti linijskih ministarstava i njihovi programi moraju biti pripremljeni pod strogim ograni�enjima. Za datu sektorsku kovertu, odabir projekata podrazumijeva me�usobnu povezanost sljede�ih aktivnosti: (i) raspodjela sredstava izme�u programa ili pod-sektora i (ii) odabir projekata u okviru programa ili pod-sektora.

Ukoliko proces provjere vodi ka eliminisanju nekoliko projekata, odgovaraju�e programe tako�er treba smanjiti. Nivo intreakcije izme�u provjere projekta i dodjele sredstava razlikuje se od sektora do sektora. Odbijanje ili obustavljanje projekta željeznice, na primjer, može voditi ka tome da se više sredstava dodjeli sektoru za gradnju cesta ili smanjenju budžeta ministarstva za transport. Ali eliminisanjem projekta gradnje škole može stvoriti motivaciju za pove�anjem budžeta za kupovinu školskih udžbenika, pod pretpostavkom da budžetska koverta osnovnog obrazovanja ostane nepromjenjena.


U okviru programa ili pod-sektora, investicioni projekti se moraju izbalansirati sa teku�om potrošnjom. Kao što je pomenuto, novi projekti gradnje trebaju se sistematski upore�ivati sa troškovima sanacije postoje�ih objekata. Me�utim, optimalni sastav programa zavisi, tako�er, i od od globalne politike tog sektora (npr. uspostavljanje ravnoteže izme�u projekta izgradnje škole sa programom kupovine udžbenika je u suštini stvar obrazovne politike).

U okviru odre�enih programa ili pod-sektora, rangiranje projekata prema odre�enim kriterijima može biti od pomo�i u procesu odabira projekta. Ali generalno, odabiranje projekata zahtijeva niz razli�itih pristupa koji zavise od samog sektora. Ukoliko su, na primjer linijska ministarstva pripremila detaljne programe i verifikovala ekonomsku efikasnost tih programa, odabir projekata bi se trebao odvijati u skladu sa prioritetima politike i dinamikom definisanom tim programima (npr. poslovni plan u sektoru telekomunikacija, plan cestovnog transporta, energetski plan, itd). Pripremanje budžeta za kapitalne subvencije javnim preduze�ima (ili finansiranje projekata javnih preduze�a) zahtijeva provjeru poslovnih planova ovih preduze�a. Finansijska mogu�nosti projekata javnih preduze�a ili autonomnih agencija mora se uvijek ocjenjivati u okviru vladinog budžeta ili višegodišnjih procjena. b. Predvi�anje budu�eg fiskalnog uticaja kapitalnog trošenja Da bi se pripremili kapitalni investicioni budžeti, uvijek se zahtijeva neka forma aktivnosti prognoziranja izdataka. Kao što je ranije re�eno, budu�i troškovi investicionih troškova (uklju�uju�i njihove teku�e troškove) moraju se sistemati�no provjeriti prilikom pripreme budžeta. Budu�i troškovi velikih projekata trebalo bi se sistemati�no provjeravati i putem relevantnog linijskog ministarstva i ministarstva finansija. Manji projekti su generalno grupisani zajedno (npr. kao dio programa), ali linijska ministarstva uvijek trebaju provjeravati budu�e troškove i porediti ih sa trenutnim nivoom njihovog budžeta.

�est razlog pojave neizmirenih obaveza i/ili problema vezanih za implementaciju projekta dolaze od �injenice da godišnji budžet uklju�uje samo mali dio ukupnih troškova novog projekta koji može trajati nekoliko godina. Veliki projekti moraju se dostatno finansirati �im su zapo�eti, kako bi pokrili sve budu�e troškove njihovog završetka i implementacije. Ukoliko to nije slu�aj, onda je bolje ne uklju�ivati ih u budžet. �ak i kada višegodišnje procjene nisu pripremljene, fiskalna održivost budu�ih troškova investicionih projekata trebala bi biti procijenjena i tamo gdje je to mogu�e trebaju se identifikovati uštede koje se mogu napraviti u drugim programima ili sektorima. Kao što je re�eno ranije, budžet bi u prilogu trebao prikazati ukupne troškove investicionog programa/projekta i planiranu dinamiku njihove implementacije. Uklju�ivanje ovlaštenja za stvaranje budu�ih obaveza u budžetu obezbje�uje efikasan instrument za kontrolu budu�ih investicionih izdataka. Kada se budu�im ugovornim obavezama ne upravlja, treba se primijeniti pravilo razboritosti: ukupni iznos (višegodišnjih) ugovora koji se odnose na projekat ne bi trebale prelaziti iznos koji je jednak proizvodu godišnjih budžetskih prognoza i broja godina potrebnih za ispunjenje ovih ugovora. c. Višegodišnje programiranje Projekti se moraju pripremiti unaprijed i uvijek je potrebno da postoji i neka vrsta višegodišnjeg investicionog programiranja. U ve�ini sektora, a naro�ito u sektorima nadležnim za programe javne infrastrukture, linijska ministarstva trebaju pripremiti interne višegodišnje investicione programe kao okvir za pripremu prijedloga o pojedina�nim investicionim projektima. Da bi se izbjeglo gubljenje vremena i truda za pripremu prevelikog broja prijedloga za finansiranje projekata, linijska


ministarstva bi trebala pretpostaviti da se u ve�ini slu�ajeva postoje�i nivo izvora finansiranja ne�e pove�avati u budu�nosti. Pripremanje internih radnih dokumenata ove vrste ne zahtijeva uvijek aktivnosti višegodišnjeg planiranja na nivou cijele vlade. Priprema projekata koja podrazumijeva obimne tehni�ke studije ili upotrebu vanjskog ugovaranja ili dijeljenje troškova sa lokalnim vladama ili javnim preduze�ima �esto zahtijeva period od nekoliko godina. U mnogim zemljama �lanicama EU, na primjer, priprema velikih infrastrukturnih projekata može potrajati i više od jedne decenije. Ovakav pripremni rad ponekad pomažu razli�iti programski dokumenti, kao što su prostorni planovi i planovi infrastrukture, ali tako�er i odluke vlade po razli�itim pitanjima. Neophodan je oprez prije nego se stupi u ugovorne aranžmane koji bi mogli stvoriti budu�e izdatke. Ministarstvo finansija bi se trebalo redovno i sistemati�no konsultovati prije preuzimanja ugovornih obaveza, �ak i implicirnih, od strane vlade. Ovakve ugovrne obaveze bi se trebale objelodaniti na transparentan na�in. Kada se odlu�uje da li ili ne uklju�iti pripremnu studiju u budžet, treba se postaviti prethodno pitanje da li se �itav projekat može realno isfinansirati.

Kao što je ranije re�eno, neke zemlje, s vremena na vrijeme pripremaju programske zakone kako bi stvorili zakonski osnov za pripremu investicionih programa ve�ih dimenzija u okviru sektora ili pod-sektora. Me�utim, ovi zakoni ne bi trebali stvarati prava za budu�a trošenja i preuzimanje obaveza za nove izdatke. Prije prezentacije nacrta zakona o programima vije�u ministara, ministarstvo finansija treba procijeniti njihov mogu�i budu�i fiskalni uticaj i potvrditi da li je predloženi program kompatibilan sa srednjero�nim fiskalnim ciljevima vlade.

Formalnija praksa koju korisit nekoliko zemalja u tranziciji sastoji se od pripreme

kontinuiranog programa javnog investiranja.

5. Kontinuirani Programi Javnog Investiranja (PIP) a. Šta je Program Javnog Investiranja ili PIP? Suština PIP-a je da obezbijedi okvir za investicione programe i odabir projekata, ali i da unaprijedi koordinaciju pomo�i i kanalisanje vanjskih sredstava ka prioritetnim oblastima. Oni predstavljaju korisnu bazu za programiranje projekata koji se finansiraju izvana, a koji moraju biti pripremljeni i razmatreni zajedno sa donatorima dvije ili tri godine unaprijed. PIP podrazumijeva i kapitalne i teku�e izdatke koje finansiraju donatori putem projekata ove vrste.17

Uopšte govore�i, osnovni elementi PIP-a se mogu opisati na slijede�i na�in:

• PIP pokriva period od tri do �etiri godine u kojem su prikazani godišnji troškovi projekta (bilo kapitalni ili teku�i), zajedno sa stanjem sredstava neophodnim za završetak projekta u godinama nakon PIP perioda.

• Da bi odgovorio promjenama u ekonomskom i finansijskom okruženju, PIP se priprema

jednom godišnje na kontinuiranoj osnovi. Na kraju svake godine, prva godina PIP perioda se ispušta i na to mjesto se dodaje sljede�a godina.

• Prva godina PIPa uklju�uje projekte o �ijoj je implementaciji �vrsto odlu�eno i koji je u

potpunoj saglasnosti sa godišnjim budžetom odgovaraju�eg sektora. Kasnije godine daju okvirni spisak projekata koji �e biti aktivirani uz procjenu njihovog koštanja.

• Za projekte koji se finansiraju iz inostrane pomo�i, primjenjuje se sljede�i pristup: (i) prva

godina PIP-a obuhvata samo projekte za koje je finansiranje ve� izvjesno ili za one za koje su


pregovori u odmakloj fazi; (ii) druga godina obuhvata projekte za koje je finansiranje jasno utvr�eno; (iii) tre�a godina obuhvata projekte za koje finansijska sredstava još nisu utvr�ena. U nastavku su data objašnjenja zbog �ega je poželjno primijeniti restriktivni pristup za drugu i tre�u godinu.

• PIP obuhvata i investicione programe finansirane iz doma�ih sredstava, kao i projekte koji se

finansiraju iz vanjskih izvora, bez obzira na svoju ekonomsku prirodu. Stoga, kao što je ranije re�eno, PIP može obuhvatiti i teku�e izdatke i kapitalne izdatke.

b. Potencijalne slabosti PIPa Najteži dio višegodišnjeg programiranja izdataka je programiranje investicija. Lakše je procijeniti budu�e troškove operativnih aktivnosti, nego troškove investicionih projekata, na koje uti�u mnogobrojni tehni�ki faktori. Nadalje, investiciono trošenje je predmet velikog politi�kog pritiska (poznati efekat "pork barrel" ili favoriziranje odre�enih projekata) i ostavlja mnogo više mogu�nosti za korupciju nego teku�i izdaci, naro�ito u zemljama sa slabim sistemom uprave (vidi Tanzi, 1997).

Zbog toga, pripremanje programa kapitalnog investiranja zahtijeva i stroge procedure i visok stepen tehni�ke stru�nosti. �injenica da novi projekti, programi i politike mogu biti dio PIPa samo po sebi ne ure�uje proceduru PIP-a. Suo�eni sa pretjeranim zahtjevima, ministarstvo finansija �e pokušati primjeniti ranije opisanu liniju manjeg otpora, kako bi uvrstili loše projekte u drugu ili tre�u godinu PIP-a, s namjerom da ih kasnije odbace. Stoga, ili PIP krajem godine postane lista želja sa malo kredibiliteta ili se nekvalitetni programi uklju�eni u krajnje godine PIP-a zapo�nu bez odgovaraju�e analize i nadzora.

Nešto strožiji pristup u prikupljanju podataka za drugu i tre�u godinu je opšteprihva�en

pristup koji se preporu�uje. On podrazumijeva uvrštavanje u PIP samo onih projekata za koje su donijete �vrste odluke i gdje je izvor finansiranja siguran (ili makar vrlo vjerovatan) Naravno, takav PIP, koji bi uklju�ivao i prognoze za ve� odobrene investicione programe, ne bi imao neke teoretske prednosti potpunog kontinuiranog programa trošenja. Ali, iskustvo pokazuje da se u praksi najve�i dio PIP-ova priprema iznova svake godine i da to nisu “kontinuirani” programi u pravom smislu rije�i

U nekim zemljama u razvoju i tranziciji, PIP je ponekad tek malo više od liste želja koji se

koristi za privla�enje pomo�i od donatorskih agencija i me�unarodnih finansijskih institucija. �esto se te liste pripremaju na brzinu i uklju�uju veliki broj neprioritetnih projekata. Sre�om, njihova uloga u formulisanju budžeta je relativno mala. Ipak, marginalnu korist ovakvih "PIP-ova" kao dokumentacije za donatorske sastanke prevladava opšti gubitak kredibiliteta procesa programiranja.

Ponekad se pripremaju i “glavni” PIP i “pomo�ni” PIP. Kao što je razmatrano u Poglavlju 5,

ova razlika u planiranju i programiranju izdataka je pokušaj da se zaobi�e potreba za donošenjem teških odluka. Bolje je ne napraviti PIP, nego napraviti “pomo�ni PIP” ili PIP koji �e predstavljati spisak želja.

Proces pripreme PIP-a se pre�esto svodi na prosto provjeravanje pojedina�nih programa, bez

stavljanja u kontekst prioriteta vladine politike i njene srednjero�ne fiskalne i budžetske strategije. U stvari, neke zemlje u razvoju koje pripremaju PIP pune ovaj dokument sa stotinama malih projekata, dok su investicioni programi zna�ajnijih iznosa samo grubo procjenjeni i ne raspravljaju se u vladi (naro�ito kada se ovi projekti ocijene kao projekti od “politi�kog” zna�aja).


c. Uslovi za pripremanje dobrog PIP-a PIP se treba pripremati uporedo sa budžetom i u okviru ograni�enja utvr�enih za svaku od narednih godina. Pripremanje PIP-a treba po�eti sa srednjero�nim budžetskim okvirom koji pokazuje predvi�anja godišnjih izdataka podjeljenjih prema: (i) linijskim ministarstvima; (ii) “investicijama” uklju�uju�i teku�e izdatke koji se finansiraju izvana i druge izdatke; (iii) doma�e i strane izvore finansiranja. Ograni�enja izdataka koji se finansiraju iz vanjskih izvora mogu biti fleksibilna. Ipak, ta fleksibilnost bi trebala biti ograni�ena, sa obzirom da se mora imati na umu uticaj koji PIP ima i na troškove za servisiranje duga i na finansijske potrebe doma�ih partnera. Kao što je razmatrano u Poglavlju 5, ustanovljavanje posebnog po�etnog ograni�enja za kapitalne izdatke ima i svojih mana i svojih prednosti, zavisno od sektora i prirode investicionog projekta. U cilju izbjegavanja pripreme nepromjenljivih sektorskih budžeta, u svakoj fazi pripreme PIP-a neophodno je napraviti analizu teku�eg i kapitalnog budžeta. Kada se pripremaju PIP i budžet, neophodan je izvjestan stepen fleksibilnosti u smislu preraspodjele sredstava u okviru teku�ih i kapitalnih trošenja. Ovo zahtijeva potpunu unifikaciju procedura PIP-a i budžetskih procedura. d. Šta se može implementirati u zemljama u tranziciji? U ve�ini zemalja koje zavise od strane pomo�i, nove politike se generalno finansiraju putem donatorskih programa pomo�i. Kao posljedica toga, PIP se može koristiti kao instrument za provjeravanje tih novih politika i za blagovremeno programiranje izdataka koji se finansiraju iz programa pomo�i. U tom smislu, potpuno novi PIP, kao što je ranije opisan, lošije se uklapa u kontekst zemalja u razvoju i zemalja sa ekonomijama sa srednjim dohotkom, koje rijetko pripremaju PIP, nego što je to slu�aj sa zemljama koje zavise od primljene pomo�i. Zemlje u tranziciji koje trenutno ne prave kontinuirane investicione programe, trebale bi razmotriti budžetsko upravljanje investicionih projekata (npr. prave�i prognoze budu�ih troškova sa linijskim ministarstvima) i ja�ati vlastite metode pripreme i odabira projekata u okviru linijskih ministarstava. Tako�er bi trebale, usmjeriti svoje višegodišnje investiciono programiranje na ona podru�ja gdje su te aktivnosti najneophodnije. Na primjer, zemlje kandidati za �lanstvo u EU moraju programirati korištenje pred pristupnih sredstava EU-a.

Neke ekonomije u tranziciji se suo�avaju sa zaostalim nedovršenim projektima kapitalnih ulaganja. To zahtijeva posebne provjere investicija i strogo pra�enje projekata koji su u toku. Ali, ova aktivnost se umnogome razlikuje od pripremanja kontinuiranog investicionog programa.

Me�utim, zemlje koje ve� pripremaju PIP, možda žele da nastave sa tom praksom, pod uslovom da poboljšaju i usmjere PIP proces i poboljšaju svoje budžetsko upravljanje investiranja u skladu sa gore pomenutim standardima. Postoje opravdani razlozi za pravljenje PIPa i u zemljama koje obavljaju samo jednogodišnje planiranje budžeta. Kada zna�ajan dio budžeta �ine projekti koji se finansiraju iz pomo�i, pripremanje PIP-a može uspostaviti korisnu vezu izme�u pripreme budžeta i pregovaranja sa donatorima, pod uslovom da se izbjegavaju ranije pomenute klopke. Svaki “djelomi�ni” višegodišnji program izdataka bi trebao biti saastavni dio višegodišnjeg budžetskog okvira koji je kreiran na odgovaraju�i na�in. Ovo se odnosi i na investicione projekte, kao i na budžetske programe sektora. 6. Organizacioni aranžmani za detaljnu provjeru projekata

Linijska ministarstva, odgovorna za pripremanje budžeta svojih sektora, trebala bi tako�er biti odgovorna za pripremu, detaljnu provjeru i odabir projekata u okviru ukupno predvi�enih sredstava za


trošenje i ograni�enja koja postavi vlada. Me�utim, potrebno je da ministarstvo finansija, tokom pripreme budžeta provjeri projekte ve�ih razmjera.

Ponekad postoji nedovoljna povezanost izme�u aktivnosti odjela za investiranje i finansijskog

odjela odgovornog za pripremu budžeta u okviru ministarstva. U nekim zamljama u tranziciji, umjesto da bude vo�ena politikom, pripremu projekata uglavnom vode projektni zavodi pri ministarstvima, koji se fokusiraju na inžinjering i druge tehni�ke aspekte projekta. Uska saradnja procesa pripreme projekta i izrade sektorske i budžeta je neophodna unutar sektora.

Neke zemlje u razvoju i neke zemlje u tranziciji su uspostavile centralne procedure za

detaljnu provjeru i odobrenje projekata18. U ovakvim slu�ajevima, "centralna investiciona jedinica" priprema standarde za procjenu projekta, pruža tehni�ku pomo� investicionim jedinicama u okviru korisni�ke agencije ili opštine i detaljno provjerava �ija vrijednost prelazi odre�ene vrijednosti. Projekte odobrava centralna investiciona jedinica ili me�uministarska komisija ili vije�e ministara.

Prednost ovakvog procesa odobravanja je što "filtrira" tehni�ke studije i olakšava proces

pripreme budžeta. Me�utim, on nosi i neke potencijalne mane. Provjera projekata se ponekad svodi na formalnost. Procedure mogu biti preobimne i stotine studija manjih projekata ponekad biva dostavljeno centralnoj investicionoj jedinici. Vije�e ministara može se rasplinuti u svom radu provjeravaju�i desetine projekata koji se nikad ne�e implementirati uslijed neadekvatnog finansiranja. U nekim zemljama, centralna investiciona jedinica nije u okviru ministarstva koje je nadležno za pripremu kapitalnog budžeta. Posljedica toga je da se pitanja politike i finansija jedva uzimaju u obzir prilikom provjere projekata.

Centralna investiciona jedinica, ukoliko postoji, treba biti u okviru ministarstva finansija.

Centralna investiciona jedinica treba se fokusirati na projekte velike važnosti. Mora biti jasno da detaljna provjera nije isto što i selekcija projekata. Kada su u pitanju manji projekti, funkcije ove jedinice trebaju se sastojati u pružanju tehni�ke pomo�i, obuke i davanja smjernica. Mehanizam odobravanja projekata od strane vije�a ministara je upitno. Ono nosi opasnost stavljanja budžeta pod uve�ani pritisak. Termin “odobravanje” treba shvatiti kao “preliminarno odobravanje” sa obzirom da se prava odluka o zapo�injanju projekta može donijeti samo putem budžetskog procesa. Zato, samo projekti velikih razmjera koji se moraju unaprijed pripremiti, trebaju biti dostavljeni direktno vije�u ministara. Ova faza preliminarnog odobrenja se treba primjeniti samo u izuzetnim slu�ajevima. Ministarstvo finansija se treba konsultirati prije nego se projekti dostave vije�u ministara na odobrenje.


NAPOMENE 1. Vidjeti usporedbe sistema budu�eg planiranja kod Premchanda (1990a). 2. Premchand (1983) i Allan (1996). 3. OECD (1995). 4. “Planiranje izdataka” se ne treba miješati sa razvojnim planiranjem ili centralnim planiranjem. “Razlika

izme�u razvojnog plana i formalnog planiranja izdataka je ta što razvojno planiranje predstavlja organizovani pogled u budu�nost u odre�enom trenutku, dok je planiranje izdataka kontinuirani proces predvi�anja i procjenjivanje valjanosti procjene uporedo sa napretkom implementacije” (Premchand, 1983).

5. Preuzeto iz OECD (1997b) i Allan (1996). 6. Vidjeti Premchand (1983),str. 217. 7. Da bi se pomirile poteško�e koje se ti�u neizvjesnosti i potreba da se u potpunosti izvrši procjena budu�ih

programskih troškova, niz zemalja je eksperimentisalo sa dvofaznom prezentacijom višegodišnjeg procjenjivanja: “Period planiranja i programiranja” koji može uklju�iti nove programe, koje prati “period predvi�anja” pokazuju�i samo program budu�ih troškova koji su planirani u prvom periodu (npr. 1980 SAD imale su programiranje planirano za period od tri godine, a budu�i budžet za period od pet godina).

8. 1950-tih je npr. Francuska u velikoj mjeri koristila “programske zakone”. Danas se takve procedure još

uvijek koriste kod vojnih programa, ali brojke navedene u zakonu nisu obavezuju�e. Projekti/programi se zapo�inju tek kada je “ovlaštenje za preuzimanje obaveze” uvršteno u godišnji budžet.

9. U pogledu ovog pitanja, Premchand (1996) kaže: “Donatori generalno insistiraju na srednjero�nom

preuzimanju obaveza u pogledu projekata i programa predloženih za finansiranje iz pomo�i… U me�uvremenu o�ekivanja rastu, unaprijed su napravljeni planovi i organizuju se lobiji sve pod pretpostavkom da �e pomo� do�i, što može dovesti do razo�arenja u momentu kada se o�ekivanja ne ispune”.

10. OECD (1997b). Vidjeti i Allan (1996). 11. Vidjeti npr, Velika Britanija, Trezor Njenog Veli�anstva, Centralna jedinica za nabavku (1995) Instrukcija

52. 12. Donatori favorizuju ovakav pristup. “�esto razmatrano pitanje u Svjetskoj banci je tendencija ka stavarnju

zona… U odre�enoj mjeri ovi razlozi su svojstveni svakom pristupu kreditiranja koji je orijentisan na projekat Ali oni smanjuju pritisak na vladu da vrši reformu, i mogu oslabiti doma�i sistem zamjenjuju�i ga procedurama koje odredi donator”. Svjetska banka (1997a).


13. Vidjeti Ward (1994) i Gittinger (1982). 14. Kao primjer odli�nog istraživanja po ovim pitanjima i kao korisnu bibliografiju vidjeti Spackman (2000). 15. “Pitanje rangiranja je prili�no maglovita ideja. Za dati investicioni budžet… projekti su ili prihvatljivi i

trebali bi biti uklju�eni u investicioni program ili nisu prihvatljive te bi trebali biti isklju�eni … Jedino rangiranje u ovakvim slu�ajevima je ono izme�u onih koji se uvrštavaju i onih koji se isklju�uju… Nema jedinstvenog rangiranaj projekata koji su dodati ili izbrisani iz programa u skladu sa varijacijama njihovog obima. Promjene u investicionom budžetu obi�no imaju uticaja na njegovu generalnu kompoziciju, a ne samo grani�ne projekte.” (Squire i Van der Tak, 1975.)

16. Na primjer, kada je cilj da se stvara zaposlenost i poboljša infrastruktura, rangiranje pojedina�nih projekata

upu�ivalo bi na izvršenje programa rekonstrukcije puta korištenja radno-intenzivnih tehnika. Na prvi pogled, takvi projekti se mogu �initi adekvatnim za mnoge ekonomije sa niskim dohotkom. Ipak, vjerovatno bi u ovakvim zemljama bilo efikasnije graditi puteve primjenom modernih tehnika i uspostaviti ciljni program koji bi odgovarao i socijalnim ciljevima.

17. U zemljama koje se oslanjaju na pomo�, teku�i troškovi iznose naj�eš�e 30% do 40% ukupnih troškova PIP-

a. 18. Na primjer, Rumunija. Primjeri iz Latinske Amerike mogu se na�i kod Petreia (1998); za Aziju, u

Ujedinjenim Nacijama (1993).

SAŽETAK- DIO II

A. KLJU�NA PITANJA

1. Klasifikacija izdataka Klasifikacija izdataka je važna za formulisanje politike i utvr�ivanje raspodjele sredstava izme�u sektora, za uspostavljanje jasnih odrednica odgovornosti; za postizanje usaglašenosti sa zakonodavnim ovlaštenjima, za analize politike i izvršenja, kao i za svakodnevno administriranje budžeta. Sistem klasifikacije izdataka daje normativni okvir i za donošenje odluka o politici i za odgovornost.

Razli�iti pristupi i aspekti planiranja �esto imaju jak uticaj na strukturu i organizaciju sistema klasifikacije izdataka. Stoga se usaglašeno planiranje budžeta fokusira na korištenje sredstava i samim tim na klasifikaciju inputa i organizacija. Problemi vezani za formulisanje politike i efikasnost raspodjele sredstava �ine osnov klasifikacije po funkciji i programu. Detaljne klasifikacije programa po aktivnostima ili outputima su neophodni ako se procjenjuje operativna uspješnost. Kumulativna fiskalna kontrola zahtijeva ekonomsku klasifikaciju zasnovanu na jasnim konceptima (npr. odvajanje pozajmljivanja od primitaka), kao što je to slu�aj sa GFS klasifikacijom koju je napravio IMF. Ispunjavanje svih ovih, razli�itih i u izvjesnoj mjeri suprotnih, zahtjeva traži pragmati�an i fleksibilan pristup.

Funkcionalna klasifikacija organizuje vladine aktivnosti u skladu sa njihovim širokim

spektrom ciljeva ili svrhe (npr. obrazovanje, socijalno osiguranje, stambene usluge, itd). Ova klasifikacija je važna za analiziranje raspodjele sredstava izme�u sektora. On ne zavisi od organizacione strukture vlade. Funkcionalna klasifikacija je potrebna za istorijska istraživanja o troškovima vlade i za upore�ivanje podataka iz razli�itih fiskalnih godina. Klasifikacija funkcija vlade (COFOG) koju su ustanovile UN je koristan me�unarodni standard u ovoj oblasti.

Ekonomska klasifikacija izdataka je instrument za agregatnu fiskalnu kontrolu i fiskalnu

analizu, pod uslovom da je zasnovana na jasnim konceptima i da je u skaldu sa GFS klasifikacijom. Klasifikacije po linijskim stavkama se koristi za budžetsku kontrolu, pra�enje i administraciju (troškovi osoblja, putovanja i prevoz, itd).

Administrativna klasifikacija (linijska ministarstva, sekretarijati, itd) je korisno sredstvo za

promoviranje odgovornosti i budžetske administracije. Za upravljanje budžetom (što je tako�er korisno u kontekstu EU), tako�er je potrebna i klasifikacija po fondovima i izvorima.

Program je niz aktivnosti koje se odnose na grupu zajedni�kih ciljeva. Klasifikovanje rashoda

po programima može biti dvojako korisno: (i) utvr�ivanje i potvr�ivanje ciljeva i politika i (ii)


pra�enje operativnosti putem indikatora u�inka koji se baziraju na inputima, outputima i ishodima. Ovakvi indikatori bi se trebali utvrditi u okviru aktivnosti ili programa zavisno od svrhe zbog koje se vrši pra�enje datog projekta. U pore�enju sa COFOG-om, klasifikacija po programima bi trebala uzeti u obzir ciljeve politike date države i njen administrativni kontekst.

Kada se utvr�uje programska klasifikacija važno je obezbijediti da: (i) odgovornost nije ograni�ena zbog nedovoljno jasno utvr�enih obaveza razli�itih administrativnih jedinica i (ii) zahtjevi za prikupljanjem podataka analizom budu razumni. Prednost programskog pristupa je što poti�e upravitelje u svakoj organizaciji da jasno definišu svoje ciljeve i da razmotre postignute rezultate. Me�utim, osnovni uslovi za razvoj takvog pristupa jesu jasno utvr�ene obaveze svakog u�esnika u budžetskom procesu, priprema budžeta pod okolnostima velikih ograni�enja i odgovaraju�e koordiniranje budžeta i procedura izrade budžeta. Ranija iskustva u programskom planiranju su pokazala da pretjerana o�ekivanja ne bi trebala imati ulogu formalnog instrumenta za donošenje odluka, a pogotovo ne odluka koje se ti�u raspodjele sredstava.

Budžet prezentiran zakonodavcu mora jasno pokazivati odgovornost glavnih u�esnika u

upravljanju budžetom i trebao bi prikazivati prognoze izdataka klasifikovanih po ministarstvima i agencijama koje su odgovorne za implementaciju budžeta. Pored toga poželjne su i ostale prezentacije izdataka, kao što su istorijske analize izdataka po funkcijama, prezentacija glavnih programa po linijskim ministarstvima popra�ene kratkim opisom tih programa; projekcije budu�ih troškova velikih investicionih projekata i spisak projekata finansiranih iz programa pomo�i i drugih vanjskih izvora. 2. Odnos formulisanja politike i budžetske politike Mehanizmi za zdravo formulisanje politike i ja�anje veze izme�u politike i budžeta su od suštinskog zna�aja. Oni podrazumijevaju:

• Mehanizme za koordinaciju formulisanja politike u okviru vlade.

• Konsultacije sa nevladinm organizacijama i grupama predstavnika (npr. poslodavaca,

sindikata).

• Obezbje�enje adekvatnih resursa i informacija parlamentu kako bi pregledao prijedloge politiek i budžeta.

• Propise koji regulišu formulisanje politike i ja�aju vezu izme�u budžeta i politike.

3. Srednjero�ni budžet i formulisanje politike Oduvijek je bilo potrebno da se godišnji budžet posmatra u višegodišnju perspektivu. Politike navedene u godišnjem budžetu imaju fiskalni uticaj koji je potrebno procijeniti. Vremenski period godišnjeg budžeta je obi�no prekratak da bi se napravile racionalne odluke o prioritetima trošenja.

Svaka država bi trebala pripremiti srednjero�ni makroekonomski okvir koji bi uklju�ivao projekcije glavnih državnih ra�una, bilance pla�anja, monetarne ra�une i nevladin sector. Ovakav makroekonomski okvir uklju�uje srednjero�ni fiskalni okvir (MTFF) koji bi trebao da se bavi finansijskim transakcijama svih vladinih institucija, uklju�uju�i izvanbudžetske fondove i lokalne vlasti. Definicija deficita vlade i javnog finansijskog deficita trebala bi biti u skladu da ESA95

Sažetak — Dio II — Raspodijela sredstava 201

standardom. MTFF bi trebao odražavati ciljne prihode i izdatke za trogodišnji period i prikazati vi�enje osnovnih fiskalnih indikatora (poput deficita gotovine i odnosa vladinog duga prema GDP-u) za taj period. On pruža široki okvir za pripremu godišnjeg budžeta.

Pripremanju srednjero�nog makroekonomskog okvira i MTFF je neophodan preduslov za dobro planiranje budžeta. Osim toga, posebni zahtijevi za zemlje �lanice EU. Od jula 1997. godine, u skladu sa Paktom stabilnosti i Paktom razvoja, zemlje �lanice moraju formulisati i dostaviti programe stabilnosti, ukoliko su prešle na Euro, kao i programe konvergencije, ukoliko to nije slu�aj. Kao što je opisano u Dijelu I, zemlje kandidati za �lanstvo u EU, �e preduzeti sli�ne aktivnosti, uklju�uju�i pripremu tzv. ”ekonomskog programa za potencijalne zemlje �lanice” PEPs).

Ovi programi stabilnosti i konvergencije moraju sadržavati sljede�e informacije:

• Srednjero�ni budžetski ciljevi u smislu fiskalnog ravnoteže ili viška i na�ina prilago�avanja u

slu�aju deficita i dugovnih pokazatelja.

• Osnovne ekonomske pretpostavke koje se odnose na realizaciju ovih ciljeva.

• Mjere budžetske i ekonomske politike preduzete ili predložene za postizanje ovih ciljeva, uklju�uju�i procjenu njihova efekta na opšte ra�une vlade.

• Analiza osjetljivosti na efekte promijena glavnih ekonomskih pretpostavki.

Da bi se pripremile fiskalne projekcije na �vrstim osnovama neophodno je procijeniti kontinuirane obaveze iz izdataka i identifikovati mjere kojima bi se postigli fiskalni ciljevi. U tu svrhu fiskalni okvir bi trebao po mogu�nosti biti podržan srednjero�nim budžetskim okvirom (MTBF) koji obuhvata makar centralnu vladu i uklju�uje procjene kumulativnih rashoda prema osnovnim sektorima ili funkcijama i prognoze budu�ih troškova najzna�ajnijih prava i teku�ih investicionih programa. Makroekonomski okvir bi se trebao pripremiti na po�etku ciklusa budžetske pripreme, kako bi dao odgovaraju�e smjernice ministarstvima, ali tako�er on mora biti i redovno ažuriran kako bi odražavao promijene na ra�unima u odnosu na ekonomsko okruženje i vladinu prioritetnu politiku. Trebalo bi uspostaviti odgovaraju�e organizacione aranžmane za sprovo�enje makroekonomskih aktivnosti. Bez obzira kako se rasporede obaveze za pripremu projekcija, ministarstvo finansija mora posjedovati interne kapacitete da vrši provjeru makroekonomskih projekcija i biti odgovorno za pripremu MTFF. Interne prognoze trebaju se verifikovati sistematskim upore�ivanjem sa ekonomskim predvi�anjima javnih i privatnih izvora. 4. Izrada budžeta

Kao što je bilo rije�i u Dijelu I, kako bi se postgla efikasnosti u raspodjeli sredstava i fiskalnoj disciplini budžet bi trebao biti sveobuhvatan i sve odluke koje imaju zna�ajan uticaj na fiskalnu oblast ili predstavljaju fiskalni rizik bi trebale biti pregledane u procesu izrade budžeta. Ministarstvo finansija bi trebalo biti u potpunosti odgovorno za pripremu kapitalnog budžeta.

Priprema budžeta je u suštini jedan proces koji se ponavlja izme�u ministarstva finansija i

potroša�kih ministarstava, ali finansijska ograni�enja i mogu�nost zajedni�kih rasprava o izboru politike moraju biti ugra�eni u budžetske procedure. Polazne osnove za pripremu budžeta su jasne


definicije fiskalnih ciljeva, strateškog plana koji obuhvata široku paletu ciljeva i prioriteta i pripremu MTFF zasnovanog na realnim projekcijama prihoda. Precjenjivanje prihoda vodi lošoj izradi budžeta i samim tim i lošem izvršenju budžeta.

Ograni�enja na trošenja po sektorima trebala bi biti poznata potroša�kim ministarstvima na samom po�etku procesa pripreme budžeta i po mogu�nosti na po�etku pripreme zahtjeva za budžetom od strane potroša�kih ministarstava. U pripremanju ovih ograni�enja , ministarstvo finansija treba:

• Definisati ukupna ograni�enja u izdacima (ovo je jedan od najzna�ajnijih rezultata

makroekonomske analize).

• Procijeniti troškove postoje�ih politika ili barem održavanja postoje�eg nivoa aktivnosti vlade u pružanju javnih usluga. Ovo može podrazumijevati pripremu neke vrste osnovnog budžeta, koji može biti ili interni radni document kreiran od strane ministarstva finansija ili neki više formalan dokument upotrijebljen kako bi se budžetski pregovori usredsredili na izmjene u politikama ili na promijena u pogledu nivoa aktivnosti (ili obima posla) razli�itih ministarstava ili agencija.

• Identifikovati mogu�e uštede i prilago�avanja u programima manjih prioriteta. • Rasporediti po sektorima ukupno raspoloživu budžetsku “kovertu” za finansiranje novih

politika i pove�ane aktivnosti, prema vladinim prioritetima.

Ministarstvo finansija bi trebalo izdati cirkularno pismo vezano za izradu godišnjeg budžeta kako bi pomoglo ministarstvima i drugim budžetskim korisnicima u pripremi njihovih budžetskih zahtijeva. Ovo cirkularno pismo bi treblo sadržavati:

• Jasna pravila o procesu planiranja i osnovne obrasce koje linijska ministarstva trebaju koristiti prilikom podnošenja zahtijeva.

• Ekonomske pretpostavke koje �e ministarstva koristiti u pripremi svojih procjena.

• Informacije o vladinim prioritetima.

• Ograni�enja u trošenjima ili ciljevi trošenja.

Linijska ministarstva i agencije su odgovorne za pripremanje svojih budžeta unutar okvira politike koje utvrdi vlada. Njihovi budžetski zahtijevi trebaju sadržavati sljede�e informacije:

• Kratku izjavu u kojoj se navode ciljevi i o�ekivani rezultati politika i programa za koje su

odre�eno ministarstvo ili ustanova nadležni; analiza na koji na�in se ovi ciljevi mogu posti�i uklju�uju�i i neke klju�ne indikatore za pra�enje uticaja odre�ene politike.

• Procjene izdataka koje su u saglasnosti sa ograni�enjima u trošenju koja su bila navedena u

budžetskom cirkularnom pismu. Po mogu�nosti, budžetski zahtjevi ministarstava prave razliku izme�u: (i) izdataka koji se smatraju neophodnim za održavanje postoje�eg nivoa usluga koje se obezbje�uju (ili makar postoje�i nivo aktivnosti) i (ii) troškova vezanih za bilo koje nove predložene politike. Procjene izdataka bi se trebali usporediti sa projekcijama za teku�u godinu i podacima za prethodnu godinu (ili godine).

• Identificiranje ušteda na teku�im programima i jasna identifikacija mjera neophodnih za

uspješnu implementaciju prijedloga.


• Broj radnih mjesta (popunjenih i nepopunjenih). Procedura obra�unavanja troškova osoblja treba biti jasno nazna�ena i u skladu sa metodologijom propisanom od strane ministarstva finansija. Treba se konkretno definisati upotreba stalnih i privremenih uposlenika, kao i korištenje konsultantskih ugovora.

• Za investicione projekte/programe ve�ih dimenzija i za sve projekte koji se finansiraju izvana:

(i) ukupni troškovi i godišnji troškovi za period od tri do pet godina i stanje izdataka u godinama koje slijede sve dok se projekat en završi; (ii) procjena povratnih troškova po završetku projekta i (iii) raspored obaveza (ugovori koji se trebaju sprovesti) tokom trajanja projekta.

• Detalje o programima za ostvarivanje ste�enih prava ili o programima za davanje subvencija,

kao što su o�ekivani broj korisnika, metod za obra�un prava na naknade i administrativne procedure za vršenje pla�anja.

Linijska ministarstva koordiniraju pripremu budžeta svojih subordiniranih agencija i daju im

potrebne upute koje su kompatibilne sa budžetskim cirkularnim pismom i ostalim uputama, normama i smjernicama datim od strane ministarstva finansija.

Inicijalna ograni�enja po sektorima i MTFF trebalo bi raspraviti i dogovoriti na me�uministarskom nivou (vije�e ministara ili me�uministarski komitet), prije no što ministarstvo finansija izda budžetsko cirkularno pismo. Tokom budžetske pripreme, važno je da ministar finansija i/ili premijer ima jasne ovlasti za rješavanje i pregovaranje o razlikama sa drugim ministrima. U nekim slu�ajevima, razlike mogu biti dostavljene vije�u ministara ili me�uministarskom komitetu na rješavanje.

Pristup budžetskim pripremama opisanim u Dijelu II je mješavina planiranja “odozgo prema

dole” i “odozdo prema gore”. Neophodno je ostaviti dovoljno vremena ministarstvima da pripreme budžete i utvrde mjere koje �e biti u saglasnosti sa ograni�enjima. Dinamiku treba utvrditi u budžetskom cirkularnom pismu.

5. Planiranje kapitalnih investicija Najve�i broj zemalja u tranziciji imaju odgovaraju�e kapacitete za pripremanje tehni�kog dijela projekta kapitalnog investiranja, ali �esto je slu�aj da nemaju dovoljno sredstava da sprovedu strogu mikroekonomsku ili finansijsku analizu ovakvih projekata. Prije nego što uopšte budu razmatrani za uklju�ivanje u budžet, projekti moraju biti pažljivo i detaljno provjereni. Linijska ministarstva moraju potvrditi da su predloženi projekti u skladu sa ciljevima politike datog sektora i da su to najekonomi�nija sredstva postizanja programskih ciljeva. Oni moraju sadržavati procjenu teku�ih troškova projekta i da li ti troškovi mogu biti pokriveni o�ekivanim budžetskim alokacijama ministrarstava. Gdje je to mogu�e, trebala bi se izvršiti analiza odnosa koristi i troškova ili analiza troškovne djelotvornosti.

Fiskalna održivost budžeta za kapitalna investiranja mora se, tako�er, procijeniti. Mnoge zemlje u tranziciji imaju ogroman broj djelimi�no završenih investicionih projekata. Završetak ovakvih projekata trebao bi se razmatrati zajedno sa finansiranjem novih projekata i uopšte trebalo bi im dati prioritetno mjesto. Nadalje, ne bi se trebali razmatrati nikakvi prijedlozi za nove projekte osim ukoliko su budu�e fiskalne implikacije realisti�no procijenjene. Budžet bi u svom aneksu trebao prikazati ukupne troškove investicionih projekata/programa zajedno sa planiranom dinamikom njihove implementacije. Uklju�enje budžetskih ovlaštenja za budu�e obaveze, sa indikativnim rasporedom pla�anja obezbje�uje efikasan instrument kontrole investicionih izdataka. Ostale metode kontrole


izdataka (npr. Efikasne procedure nabavke, moderne tehnike ugovornog i projektnog upravljnja) bi se, tako�er, trebali razviti.

6. Višegodišnje planiranje i programiranje izdataka Da bi se pove�ala disciplina u pogledu vladinih izdataka mnoge OECD zemlje pripremaju indikativne kontinuirane višegodišnje procjene, koje mogu ili funkcionisati na relativno kumulativnom nivou ili biti detaljno definisane programom. Neke države su uspostavile veoma stroge procedure povezivanja godišenjeg i višegodišnjeg planiranja.

Kao što je ve� re�eno, zemljama u tranziciji se preporu�uje da naprave srednjero�ni budžetski okvir koji �e uklju�ivati i procjene agregate izdataka prema osnovnim funkcijama. Kada se jednom implementira, MTBF se može progresivno širiti dopunjuju�i ga detaljima pojedina�nih programa. Me�utim, treba biti oprezan kada se radi višegodišnje programiranje. Mora se uzeti u obzir i ekonomska neizvjesnost. Trebalo bi izbjegavati davanje nepromišljenih obe�anja, koja vode pove�anim zahtjevima linijskih ministarstava za budu�a trošenja. Opšte pravilo je da se višegodišnji programi trošenja trebaju fokusirati na obaveze ustanovljene postoje�om politikom i izmjenama politike o kojima je odlu�eno u fazi pripreme budžeta. Pripremanje detaljne višegodišnje prognoze, bez obzira na pokrivenost (cijeli budžet, investicioni izdaci ili samo neki sektori) mora biti strogo povezano sa pripremom godišnjeg budžeta, u okviru MTFF-a i dopunjene MTBF-om.

Zemlje kandidati �e unaprijed morati programirati korištenje EU sredstava predvi�enih za takve zemlje. Ovaj višegodišnji program izdataka bi trebo biti u saglasnosti sa MTFF i njegova priprema bi se trebala kretati u okvirima adekvatno kreiranog MTBF.

B. SMJERNICE ZA REFORMU Slabosti u planiranju zavise uveliko od politi�kih faktora i organizacije vlade. Nedostatak koordinacije u okviru vije�a ministara, nejasne granice odgovornosti, preklapanja u raspodjeli odgovoronosti otvaraju mogu�nost za upitne pristupe u procesu planiranja. Reforma budžetskog procesa nije dovoljan uslov za rješavanje svih problema, ali je naravno vrlo potreban. Procesi i mehanizmi planiranja i formulisanja politike trebala bi biti jasno kreirana na na�in koji osnažuje koordinaciju i koherentnost u donošenju odluka.

Prioritetne akcije trebale bi se orijentisati na uspostavljanje potrebnih temelja za zdrave budžetske pripreme:

• Uspostavljanje klasifikacijskog sistema. zasnovanog na me�unarodnim standardima, koji bi

omogu�avao funkcionalnu i ekonomsku analizu i ispunjava zahtijeve efikasnog svakodnevnog administriranja budžeta.

• Priprema srednjero�nog makroekonomskog okvira , uklju�uju�i MTFF, koji obuhvata period

od tri do pet godina u cilju procjenjivanja fiskalne održivosti vladine politike i (u kontekstu EU) pružanja informaicja neophodnih za programe stabilnosti i konvergencije.

• Obavještavanje o po�etnim granicama trošenja u po�etnoj fazi budžetskog planiranja je

poželjno. Uska saradnja svih u�esnika u toku pripremanja razli�itih komponenti budžeta (prihodi, teku�i izdaci, kapitalni izdaci, itd) je neophodna bez obzira na administrativne aranžmane.

Kako bi ovaj okvir bio konsolidovan i kako bi se poboljšala politka odlu�ivanja, zemlje u

tranziciji bi trebale kreirati program reforme koji uklju�uje neke od ili sve aktivnosti koje slijede, sa odgovaraju�om dinamikom tokom niza godina:


• Kreiranje odgovaraju�ih mehanizama za koordinaciju politke koji odgovaraju

institucionalnom, ustavnom i politi�kom kontekstu. Potrebno je i u�eš�e civilnog društva (nevladine organizacije, udruge poslodavaca, sindikati, itd) kroz mehanizme konsultacije.

• Pripreme pregleda politike i strateških planova po sektorima prikazuju�i šire programe i funkcije svakog ministarstva.

• Priprema MTBF uklju�uju�i i projekcije procjene izdataka barem prema osnovnim funkcijama

i širim ekonomskim kategorijama. Status ovog MTBF bi trebalo stalno unapre�ivati kako bi on postao efikasan instrument za dodjelu sredstava (prezentacija od strane ministarstva, konstruktivno razmatranje vije�a ministara i priprema ograni�enja na trošenje). Paralelno s tim, treba pripremiti detaljna predvi�anja budu�ih troškova teku�e politike. Na kraju, u kasnijoj fazi, treba razmišljati o pripremi sveobuhvatnih višegodišnjih prognoza koja detaljno razra�uju svaki program. Ovo zavisi od konteksta države i, naravno, od stepena njene ekonomske stabilnosti i kapaciteta da osigura ure�en proces programiranja rashoda. U nekim specifi�nim podru�jima, kao što je upravljanje pred-pristupnim sredstvima EU

predvi�enim za potencijalne kandidate, neophodno je pripremiti programe trošenja ili investicione programe koji u potpunosti odgovaraju MTBF-u. Zemlje bi tako�er trebale razmisliti o pripremi programske klasifikacije budžetskih izdataka i razvoju odgovaraju�ih indikatora kako bi mogli pratiti izvršenje i vršiti evaluaciju politike.

DIO III IZVRŠENJE BUDŽETA

POGLAVLJE 7

CIKLUS IZVRŠENJA BUDŽETA

A. Ciljevi izvršenja budžeta

1. Važnost izvršenja budžeta

Izvršenje budžeta je faza u kojoj se sredstva koriste kako bi se implementirale politike koje su inkorporirane u budžetu. Kao što ste ve� primjetili, mogu�e je loše implementirati dobro formuliran budžet, ali nije mogu�e dobro implementirati loše formulirani budžet. Najprije dolazi dobra priprema budžeta, logi�ki i isto tako i hronološki. U svakom slu�aju, procesi izvršenja budžeta nisu jednostavan mehanizam za osiguranje usaglašenosti sa inicijalnim programiranjem. �ak i sa dobrim sistemom programiranja, tokom godine mogu se desiti neo�ekivani makroekonomski razvoji koji bi trebali da se odraze u budžetu. Promjene bi, naravno, trebale da budu izvršene na na�in koji je u suglasnosti sa inicijalnim ciljevima politike, a da ne naruše aktivnosti agencija i upravljanje projektom. Uspješno izvršenje budžeta, tako�er, zavisi i od brojnih drugih faktora, kao što su sposobnost da se nosimo sa promjenama u makroekonomskom okruženju i rada kapaciteta agencija na koje se to odnosi. Izvršenje budžeta uklju�uje ve�i broj u�esnika nego priprema budžeta i traži potvrdu i da su dati "signali" ta�no prenešeni i da su uzete u obzir i povratne informacije iz postoje�eg iskustva u implementaciji budžeta.

Dakle, efikasno izvršenje budžeta zahtjeva: (i) potvrdu da �e budžet biti implementiran u suglasnosti sa ovlaštenjima datim u zakonu, i u odnosu na financijski aspekat i aspekte politika; (ii) prilago�avanje izvršenja budžeta zna�ajnim promjenama u makroekonomskom okruženju; (iii) rješavanje problema koji nastaju tokom implementacije i (iv) upravljanje nabavkom i efikasnu i djelotvornu upotrebu sredstava. 2. Sistemi izvršenja budžeta

Sistemi za izvršenja budžeta trebaju osigurati rigoriznu kontrolu ukupnih troškova, ali i efikasno i djelotvorno korištenje sredstava u suglasnosti sa prioritetima budžeta. Procedure trebaju biti prikladno izbalansirane da bi se izbjegli ili riješili sukobi me�u tim ciljevima. Kontrola ukupnih troškova zahtijeva definiranje fiskalnih ciljeva i zato je široko vezana sa pripremom budžeta. Pa ipak, procedure budžeta moraju obezbijediti da su fiskalni ciljevi djelotvorno sprovedeni i da upravitelji sprovode zakonski usvojen budžet. Bilo kako bilo, ovo ne bi trebalo da se sastoji od ponavljanja "tradicionalnih" sistema izvršenja budžeta, fokusiranih na detaljnu kontrolu inputa, koju �esto provodi ministarstvo financija. Takav pristup usmjeren je na obezbje�enje fiskalne discipline, ali generalno ima dvije razli�ite vrste problema. S jedne strane, jako široka kontrola detalja oduzima mnogo vremena, stvara kruti budžet i ne daje upraviteljima fleksibilnost prilikom raspodjele inputa koja im je potrebna radi efikasne implementacije budžeta. S druge strane, ustaljene kontrole nisu dovoljne da se obezbijedi fiskalna disciplina. One se fokusiraju na gotovinskim pla�anjima za nabavku, dok se drugi mnogo bitniji problemi nalaze na drugim mjestima (prekomjerna zaposlenost, ste�ena prava, neizmirene obaveze, itd.). Držanje izvršenje budžeta pod kontrolom zahtijeva efektivne sisteme kontrole upravljanja, ne pretjeranu kontrolu usaglašenosti detalja.


Ovo poglavlje daje pregled generalnih karakteristika ciklusa izvršenja budžeta, uklju�uju�i pitanja koja se odnose na kontrolu usaglašenosti, dok se naredna poglavlja bave specifi�nim metodama i sistemima koji su potrebni za efektivnu kontrolu budžeta. Ti sistemi uklju�uju:

• Obaveze i javnu nabavku (Poglavlje 8).

• Upravljanje nov�anim sredstvima i funkcije trezora (Poglavlje 9).

• Internu (upravnu) kontrolu i internu reviziju (Poglavlje 10)

• Ra�unovodstvo i sisteme financijskog izvještavanja (Poglavlje 11 i 12)

• Vanjsku reviziju (Poglavlje 14).

3. Prekora�enje troškova i troškovi niži od predvi�enih

Prekora�enja ponekad nastaju nepoštivanjem ograni�enja troškova koji su postavljeni u budžetu od strane upravitelja budžeta. Pošto se gotovina alocirana na potroša�ke jedinice za odgovaraju�e troškove generalno kontrolira, ova prekora�enja stvaraju neizmirene obaveze koje ostaju nepla�ene. Prekora�enja su �esto i rezultat vanbudžetskih potrošnih mehanizama (pla�anja sa posebnog ra�una, vanrednih ra�una, itd.). U nekim zemljama troškovne procedure mogu biti jako komplicirane, pa se radi njihovog premoštavanja kreiraju "aranžmani za izuzetke". Pla�anja putem tih izuzetnih procedura ne kontroliraju se u odnosu na njihovu svrsishodnost i time su uzrok stvaranja veoma zna�ajnih prekora�enja. Nedostatak uskla�enosti može se riješiti ja�anjem sistema revizije, kroz sistem izvještavanja i obezbje�ivanjem djelotvornosti osnovne kontrole budžetskog izvršenja, �iji je pregled dat kasnije. Zahtijeva se sveobuhvatan prikaz budžeta. Procedure za izuzetke trebaju biti izbjegnute i u brojnim zemljama zahtijeva se pojednostavljenje sistema kontrole.

Prekora�enje u troškovima mogu biti uzrokovana i nedostacima prilikom pripreme budžeta. Elementi, kao što su obaveze za investicije u toku i ste�ena prava ili utjecaj inflacije na pla�e, u nekim se zemljama ne uzimaju dovoljno u obzir prilikom pripremanja budžeta. Tako�er, posebni interesi i politi�ki pritisci mogu imati utjecaja na pripremu budžeta, njegovo usvajanje i izvršenje. U pojedinim zemljama izvršni organi ili parlament usvajaju odluke ili zakone koji imaju financijski utjecaj na budžet, �ak i ako se ne odnose direktno na budžet. Kako je razmatrano u Poglavlju 1, za ovu oblasti su potrebni pravilnici. Ministar financija treba da pregleda svaki pravilnik ili nacrt odluke koja bi mogla imati fiskalnih utjecaja. Dobri procesi pripreme budžeta i adekvatni institucionalni aranžmani su preduslov da bi se izbjegla prekora�enja troškova. Ali u nekim zemljama sa slabim upravlja�kim sistemom, traženje tehni�kih rješenja ove vrste je nedovoljno bez neophodnog stepena politi�ke uklju�enosti i vodstva.

U brojnim zemljama troškovi zvani�nog budžeta su niži od predvi�enih, posebno dio troškova koji se ne odnosi na pla�e. Ovo ne mora da zna�i da u tim zemljama postoji dobra fiskalna disciplina. U nekim od njih niži troškovi od usvojenog budžeta mogu koegzistirati sa visokim iznosima vanbudžetskih troškova.

U ve�ini slu�ajeva, niži troškovi od predvi�enih kao i prekora�enja trošenja u vezi su sa nedostacima oko pripreme budžeta i pripreme programa. Jedan precijenjen budžet i nerealne projekcije prihoda mogu dovesti do izmjene budžeta tokom njegovog izvršenja, u praksi poznatog kao "ponovljeno budžetiranje ili rebalans".1 Nakon što je budžet odobren, ministar financija se oslanja na vlastito vi�enje u pripremi plana za implementaciju budžeta. Odbor trezora razmatra situaciju vezanu

Ciklus izvršenja budžeta 211

za prihode i može odlu�iti da samo dio od onoga što zvani�ni budžet zahtijeva bude odobreno. Prema ovom pristupu sredstva su odobrena iz "jezgre budžeta" koji je poznat jedino ministarstvu financija i trezoru.2

Bilo kakva analiza izvršenja budžeta i instrumenata za kontroliranje upotrebe budžetskih sredstava treba obuhvatiti pitanja koja se odnose na pripremu budžeta i uzeti u obzir rizik od ponovljenog budžetiranja i zahtjeve za kontrolom nov�anih sredstava i kontrolom usaglašenosti. Važnost ovih aspekata zavisi isklju�ivo od okolnisti u svakoj od pojedinih zemalja.

B. Troškovni ciklus 1. Faze troškovnog ciklusa

Od trenutka kad se budžet zakonski usvoji, ciklus trošenja se sastoji od sljede�ih faza:

• Razdjeljivanje aproprijacija i odobravanje trošenje sredstava potroša�kim jedinicama. Sredstva mogu biti odobrena za trošenje putem obavijesti o gotovinskim ograni�enjima, izdavanjem dotacija, prenosom sredstava na imprest fondu i drugi mehanizmi. U nekim zemljama odobravanje sredstava ima dva koraka: (i) razdjeljivanje (apportionment) sredstava od strane centralnog ureda budžeta, koje se sastoji od odre�ivanja koji dio odobrenih aproprijacija mogu koristiti linijska ministarstva i potroša�ke jedinice i (ii) raspodjeljivanje (allotment) po linijskim ministarstvima i glavnim potroša�kim jedinicama, koje predstavlja alociranje aproprijacija po nižim potroša�kim jedinicama.3

• Stvaranje ugovornih obaveza. Faza stvaranja ugovorenih obaveza je trenutak kada nastaju obaveze koje se u budu�nosti trebaju platiti. Stvaranje ugovorenih obaveza se sastoji od izdavanja naloga ili potpisivanja ugovora za odre�enu robu ili usluge da budu isporu�ene. To podrazumijeva i obavezu pla�anja kad tre�a strana ispoštuje odredbe ugovora. U svakom slu�aju, kako se �e se dalje razmatrati, precizna definicija "ugovorene obaveza", u budžetskom smislu, razlikuje se od jednog budžetskog sistema do drugog i zavisi od ekonomske kategorije izdataka.

• Nabavka i verifikacija (ili potvr�ivanje). U ovoj fazi roba je dostavljena, odnosno usluga je

izvršena i njihova podudarnost sa ugovorom ili narudžbom je potvr�ena. Imovina i obaveze vlade su se pove�ale i to se evidentiralo u knjigama, ukoliko zemlja ima sistem akrualnog knjigovodstva. Izdaci u fazi verifikacije tako�er se nazivaju i akrualni izdaci. (kao što je u SAD). Izdaci u fazi verifikacije stvaraju obaveze, pa su neizmirene obaveze razlika izme�u izdataka u fazi verifikacije i izvršenih pla�anja.

• Pla�anje. U ovoj fazi pla�anja se vrše putem raznih instrumenata pla�anja kao što su: �ekovi,

gotovinsko pla�anje, elektronski transfer, instrumenti dugovanja, ugovori o razmjeni, umanjenjem poreskih obaveza i gotovinskim vau�erima. Pla�anje putem ugovora o razmjeni, smanjenjem poreskih obaveza i gotovinskih vau�era je dosta upitno. Pla�anje putem umanjenja poreskih obaveza se �esto koristi u zemljama bivšeg Sovjetskog Saveza, ali ono ima negativne posljedice i na prikupljanje poreza i na konkurenciju izme�u dobavlja�a. Ugovori o razmjeni otežavaju konkurenciju izme�u dobavlja�a. Gotovinski vau�eri trebali bi generalno biti shva�eni kao administrativna faza u troškovnom ciklusu prije nego platni mehanizam, posebno kad nisu odmah pla�eni. Pla�anja preko blagajne su u ve�ini zemlja je evidentirana u trenutku kad je �ek izdat. Upore�ivanje sa bankovnim izvodima trebala bi biti sistemati�na. Kad broj nepla�enih �ekova postane primjetan, izvještavanje o pla�anjima tako�er treba biti i na bazi pla�enih �ekova.


2. Faza stvaranja ugovornih obaveza i faza verifikacije

U budžetskom žargonu, zavisno od prirode izdatka i od zemlje na koju se odnosi, stvaranje ugovornih obaveze (ili obaveza za trošenje) korespondira sa fazom stvaranja ugovornih obaveze koja je predhodno definirana ili fazom verifikacije/nabavke ili administrativnom rezerviranju sredstava za njihovu o�ekivanu upotrebu ili sa procedurom za delegiranje odobrenja. Neke zemlje, npr. SAD, prave razliku izme�u (administrativnog) "stvaranja obaveze" koja predstavlja rezerviranje sredstava i "obligacije" koja korespondira izdatom nalogu, zaklju�enom ugovoru, primljenom servisu ili sli�noj transakciji koja zahtijeva pla�anje (Schick, 1995). Za dugogodišnje ugovore, stvaranje obaveza u budžetskom smislu �esto odgovara godišnjoj tranši ugovora ili stvarnim izdacima.

U ovoj knjizi izraz ugovorna obaveza, kad nije specificirano, odgovara gore datoj definiciji (to uklju�uje obavezu za budu�e pla�anje, koja se javlja kada tre�a strana ispoštuje odredbe ugovora). Kad je neophodno napraviti razliku izme�u dugogodišnje ugovorne obaveze i njegove godišnje tranše, koriste se izrazi "budu�e ugovorne obaveze" i "godišnje ugvorne obaveze". Zakonska ugovorene obaveza korespondira sa ugovorima ili naredbama, ne sa "godišnjom ugovornom obavezom". Za budžetsku administraciju, stvaranje obaveza u «budžetskom smislu» treba da odgovara najranijoj fazi unutar troškovnog ciklusa u kojoj potraživanje prema aproprijacijama treba biti prihva�en.

Za servisiranje duga, troškove osoblja, transfere kao i za neke kategorije izdataka na robu i usluge (kao što je potrošnja elektri�ne energije i telekomunikacijske usluge) ugovorne obaveza u "budžetskom smislu" odgovara izdacima nastalim u fazi verifikacije (kao što su mjese�ni izdaci za pla�e, dospjele kamate, elektri�na energija). Za ove kategorije izdataka, obaveza za pla�anje proizilazi iz doga�aja koji je suprotan od ugovrnih obaveza u "budžetskom smislu" (upošljavanje novih radnika, izdavanje kredita, grijanje ureda, itd.). Iz ovoga slijedi da su za ove kategorije izdataka, faza stvaranja obaveza i faza verifikacije kombinovane u fazi izvršenja budžeta.

"Ugovorne obaveza" (u "budžetskom smislu") treba definirati kao: (i) zakonsko stvaranje obaveza, kad ima smisla da se stvaranje obaveza definiše na toj osnovi (kao ugovori i narudžbe za dobavlja�e, investicije, rad na održavanju, itd.) i (ii) izdatke u fazi verifikacije, za druge stavke (osoblje, otplata duga, ra�uni za komunalije i transferi). Za narudžbe koje se odnose na sitne troškove, faza stvaranja ugovrnih obaveza i faza verifikacije mogu vrlo jednostavno biti zbunjuju�e u izvještajima koji se koriste za pra�enje izvršenja budžeta. U svakom slu�aju, za potrebe upravljanja agencijama i programima, važno je da se nadgledaju sve zakonske ugovorne obaveza, od narudžbe za kancelarijski materijal do dugogodišnjih ugovora nekog velikog investicionog projekta. Na isti na�in i administrativna procedura za rezervisanje aproprijacija ili za godišnje tranše višegodišnjeg ugovora može da se upari sa nekim organizacionim aranžmanima, ali je tako�er neophodno definirati fazu u troškovnom ciklusu koja korespondira sa stvaranjem zakonskih obaveza.

Jako je važno biti precizan pri definiranju izraza "ugovornih obaveza" koji može imati razli�ita zna�enja u razli�itim kontekstima, kao što slijedi:

• Za planiranje gotovine i odobravanje sredstava, važno je znati da �e obaveze za pla�anje nastati u budžetskom periodu. Može se o�ekivati da �e se narudžba za kancelarijski materijal realizovati u ovom periodu, ali �e ugovor za investicioni projekat (zakonski stvorena obaveza) obuhvatiti nekoliko fiskalnih godina. Zato je za planirnje gotovine zna�ajan faktor raspodjele ugovornih obaveza kroz planirani period. Izuzev u slu�aju dugogodišnjih investicionih projekata, ovo bi uopšteno moglo biti zakonska obaveza za zalihe.


Godišnji budžet Prognoze

namjenskih sredstava

Stvorene obaveze Druge zakonske obaveze

Raspodjela

Godišnji ugovori ili narudžbe skladište, itd.

Višegodišnji ugovori

investicije, itd

«Stalne obaveze» osoblje,

imenovanja,, itd.

Rutinske aktivnosti –

zakupi, elektri�na energija, itd.

Dostava Verifikacija

Pla�anje

Druge obaveze Garancije, kontingenti obaveza, itd.

• Za pripremu budžeta važno je znati da �e se budu�i troškovi višegogodišnjih investicionih

projekata i izdataka koji su "obavezni" desiti bez mjera prilago�avanja. Vlada ima zakonsku i/ili moralnu obavezu da izvrši isplatu pla�a za vladine uposlenike i isplatu troškova programa za ostvarivanja ste�enih prava. Neophodno je obra�unati troškove za sve takve obaveze proistekle iz politike bez obzira na njihovu formu.

• Za fiskalne analize, se moraju procijeniti iznosi nepla�enih faktura, a to je razlika izme�u

izdataka u fazi verifikacije i pla�anja. Razlika izme�u ugovornih obaveza i pla�anja daje samo približnu procjenu neizmirenog duga, jer uklju�uje i narudžbe koje još nisu poslate.

• Za upravljanje programima potrebna je informacija i o ugovornim obavezama i o izdacima

u fazi verifikacije. Potroša�ke jedinice treba stalno da prate kretanje nardžbenica i ugovora koje su potpisali. Ra�unovodstvo za idaztke u fazi verifikacije daje glavne elemente za procjenu troškova, pokazuje koliko se daleko uznapredovalo u implementaciji programa i projekta, a neophodno je i za upravljanje obavezama prema dobavlja�ima i ugovorima.

Prikaz 7.1 IMPLEMENTACIJA BUDŽETSKIH IZDATAKA

Odobrenja parlamenta

Obaveze

Dobavlja�i Korištenje namjenskih sredstava


• Za kontrolu izdataka definiranje ugovornih (zakonskih) obaveza je veoma važno, posebno za servisiranje duga, izdatke za osoblje i višegogodišnje investicione projekte, koji mogu biti kontrolirani jedino na bazi godišnjih aproprijacija.

Prednosti pra�enja bilo ugovornih obaveza ili izdataka i u fazi verifikacije i u fazi pla�anja je

nešto što je diskutabilno. U praksi su ove faze troškovnog ciklusa jednako važne i elektronski sistemi su u mogu�nosti da neophodne podatke lako prikupe i pohrane.

Prikaz 7.1 ilustruje razli�ite faze troškovnog ciklusa i razli�ite mehanizme preko kojih su ti izdaci stvaraju. Zbog toga držanje budžetskih obaveza pod kontrolom zahtijeva, pored kontrole korištenja godišnjih aproprijacija i: (i) jasnu odluku vezanu za izradu budžeta i formulaciju politike koje osiguravaju uskla�enost stalnih obaveza sa budžetskim prognozama; (ii) kontrolu višegodišnjih stvorenih obaveza i (iii) dobru administraciju, jer mnoge obaveze nastaju u praksi iz rutinskih aktivnosti ili formalnih procedura (kao što su telefonski pozivi) prije nego iz formalnih ugovora ili narudžbi.

3. Obezbje�enje financijske usaglašenosti a. Odobravanje sredstava

Instrumenti koje ministarstvo financija koristi da potroša�kim jedinicama da ovlaštenja za trošenje razlikuju se od zemlje do zemlje (kao naprimjer, izdavanje dotacija i obavještavanje o planu za izvršenje budžeta). Ono što je važno za svrhu djelotvornog izvršenja budžeta je da ministarstvo financija da ovlaštenja, pravovremeno i jasno, u cilju izbjegavanja bilo kakve greške u korištenju aproprijacija. Kako je razmatrano u Poglavlju 9, zdravo upravaljanje nov�anim sredstvima zahtijeva pripremu planova o izvršenju budžeta i pla�anjima tokom godine , ali ti planovi moraju biti usaglašeni sa budžetskim odobrenjima (izuzev kad imamo posebne situacije ili ako je budžet loše pripremljen).

U nekim zemljama u tranziciji, zbog fiskalnih problema ili precijenjenog budžeta, sredstva se odobravaju linijskim ministarstvima na dnevnoj osnovi. Tamo gdje postoji centralizirani sistem trezora, mehanizam se sastoji od ad hoc odabira agencija kojima �e gotovina biti prenešena ili od odabira faktura koji treba da se plate. U nekim zemljama odabir vrši odbor koji sa�injavaju rizni�ar, ministar financija i premijer. Sredstva se �esto odobravaju na osnovu hitnih ili politi�kih zahtjeva, odbacuju�i prioritete definirane u budžetu. Efikasni "gotovinski budžet" koji se implicitno formulira kroz ove procese je zamjena za odobreni budžet i može biti potpuno razli�ita od budžeta koji je odobrio parlament. Još jedna slabost sistema po kojem se racionaliziraju nov�ana sredstva je taj da potroša�ke jedinice mogu nastaviti stvarati obaveze u odnosu na budžet, što onda stvara akumuliranje neizmirenih obaveze, ali je u formalnom smislu u suglasnosti sa budžetskim procedurama.

Sekvestracija je blokiranje aproprijacija od strane ministra financija u cilju rebalansiranja budžeta bez promjene gotovinskih planova. Kada se vrši sekvestracija aproprijacija, trebaju se uzeti u obzir teku�e ugovorne obaveze. Iako je ponekad neophodno izvršiti blokiranje aproprijacija, ono umanjuje predvidljivost i treba biti korišteno samo u posebnim okolnostima.4

U nekim zemljama, dotacije (engl. wa rrants) kojima se odobrava potroša�kim jedinicama da prave izdatke zahtijevaju predhodna odobrenja (ili "vize") vrhovne institucije za reviziju (SAI).5 U ve�ini slu�ajeva ove "donekle ceremonijalne" ili "pompezne" procedure (Premchand, 1993) su �ista formalnost i ne stvaraju nepotrebne zastoje u izvršenju budžeta. U svakom slu�aju, relevantnost ovih procedura je upitna jer glavni ured za reviziju ne bi trebao biti uklju�en u procedure ex ante kontrole.


b.Kontrola usaglašenosti

Osnove kontrole usaglašenosti tokom izvršenja budžeta su slijede�e:

• U fazi stvaranja ugvornih obaveza (financijska kontrola), neophodno je potvrditi da je: (i) prijedlog za trošenje novca odobren od strane ovlaštene osobe, (ii) novac je namijenjena za svrhu koja je utvr�ena u budžetu, (iii) ostaje dovoljno sredstava na raspolaganju u odgovaraju�oj kategoriji izdataka i (iv) izdaci su ta�ano klasificirani.

• Kad je roba dostavljena i usluge izvršene (faza verifikacije) dokumentacija koja se koristi za

evidentiranje da je roba primljena ili da je usluga obavljena kako je zahtijevano, mora biti verificirana.

• Prije nego se izvrši pla�anje, potrebno je potvrditi: (i) da su izdaci bili ispravno napravljeni;

(ii) nadležna osoba je potpisala da je roba primljena i da su usluge izvršene prema o�ekivanjima; (iii) fakture ili drugi dokumenti koji zahtijevaju pla�anje su kompletni, ta�ni i odgovaraju zahtjevima za pla�anje i (iv) povjerioc je ta�no indetificiran.

• Nakon što je završno pla�anje izvršeno (revizija), potrebno je pažljvo ispitati napravljene

izdatke, izvještaje i nepravilnosti.

C. Raspodjela odgovornosti 1. Opšte odredbe

Odluke koje se odnose na implementaciju programa koji je odobren u budžetu moraju biti preuzete od strane odgovaraju�eg linijskog ministarstva, kao što je slu�aj u ve�ini zemalja. Me�utim, u nekim zemljama praksa koju provodi ministarstvo financija, trezor ili druge centralne agencije može da do�e u sukob sa efikasnom implementacijom politika sektora. U takvim okolnostima treba uzet u obzir "rebalansiranje" odnosa izme�u centra i linijskih ministarstava - ili na�ina na koji se centralne kontrole provode praksu.

Tako�er mogu postojati i problemi koji se odnose na alokaciju odgovornosti izme�u centralnih odjeljenja i resornih ministarstava i njihovih nižih organizacionih jedinica. U nekim zemljama neprestano uplitanje centralnog odjeljenja u upravljanju projektima i programima usporava implementaciju tih programa. U drugim zemljama, mo�ne agencije implementiraju programe bez podnošenja izvještaja njihovim nadre�enim ministarstvima. Zato postoji potreba da se razjasni raspodjela odgovornosti izme�u linijskih ministarstava da bi se osiguralo da centralna odjeljenja imaju punu odgovornost za koordiniranje politikama sektora i da podre�ene agencije izvršavanju svoje poslove pod nadzorom tih odjeljenja, ali bez nepotrebnih svakodnevnih uplitanja administracije.

Izvršenje budžeta obuhvata obje aktivnosti koje se odnose i na implementaciju politika i na zadatke vezane za upravljanje budžetom. I centralna agencija i potroša�ke jedinice uklju�ene su u ove zadatke. Dodjeljivanje odgovornosti kod upravljanja budžetom treba da bude organizirano u odnosu na pojedina podru�ja odgovornosti i odgovornosti samih agencija.6

Odgovornosti ministarstva financija su sljede�e:

• Vezane su za kontrolu izvršenja budžeta, upravljanje sistemom odobravanja sredstava, nadgledanje toka troškova, pripremanje pregleda budžeta tokom godine, upravljanje i


administriranje centralnim sistemom pla�anja (ako postoji) ili nadgledanje vladinog bankovnog ra�una, pripremanje ra�una i financijsko izvještavanje.

• Vezane su za implementacije politike, pra�enje progresa neovisno ili zajedno sa potroša�kim

agencijama, indentificiranje politika kontrole gdje je to potrebno i predlaganje vije�u ministara preraspodjelu aproprijacija unutar budžeta koji je ve� odobren od strane parlamenta.

Odgovornosti potroša�kih agencija su sljede�e:

• Vezane su za upravljanje budžetom, alokacija sredstava izme�u nižih organizacionih jedinica, stvaranje ugovornih obaveza, nabavka robe i usluga, odobravanje zahtjeva za robom i uslugama, pripremanje zahtjeva za pla�anje (i izvršavanje pla�anja, ako sistem pla�anja nije centraliziran), pripremanje izvještaja o progresu, nadgledanje indikatora u�inka i vo�enje ra�unovodstvene i financijske evidencije.

• Vezane su za implementaciju politike, periodi�no pregledavanje implementacije relevantnih

programa (uklju�uju�i i nadgledanje indikatora u�inka), indentificiranje problema i davanje odgovaraju�ih rješenja i preraspodjela sredstava izme�u sektorskih programa (ali unutar cjelokupnih okvira politike odobrenog budžeta).

Kada je nekoliko odjeljenja unutar ministarstva financija i drugih agencija uklju�eno u

nadgledanje izvršenja budžeta, zahtjeva se usko koordiniranje njihovih aktivnosti i trebaju biti jasno opisane funkcije koje oni obavljaju. U mnogim zemljama koordinacija izme�u odjeljenja za budžet u ministarstvu financija, koji je odgovoran za pripremu budžeta i trezora,7 koji je prvenstveno odgovoran za izvršenje budžeta, nije dovoljna. Odjeljenje za pripremanje budžeta treba biti odgovorno ne samo za pripremu budžeta nego i za pra�enje budžeta i za preraspodjelu sredstava izme�u sektora. Trzor treba da ovom odjeljenju obezbijedi sve podatke koji su potrebni za izvršenje budžeta. 2. Centralizirana ili decentralizirana kontrola?

Generalno, unutar bilo koje organizacije postoji razdvajanje odgovornosti vezano za odobravanje izdataka, ugovora ili izdavanje narudžbenica, potvr�ivajne da je roba primljena ili usluga izvršena i odobravanje pla�anja. Kao dodatak tome, u mnogim zemljama, postoji ex ante kontrola koju vrši tre�a strana prije nego službenik u potroša�koj jedinici stvori obavezu ili pla�anje. Takvi aranžmani imaju za cilj limitiranje slu�ajeva pojave nepravilnosti i da osiguraju da se javna sredstva vode efikasno i djelotvorno (vidi Poglavlje 10, za opise procedura interne (ili upravne) kontrole).

Zavisno od zemlje, kontrole oko stvaranja obaveza i ra�unovodstvene kontrole mogu biti interni za relevantno linijsko ministarstvo ili centralnu agenciju koja to radi (ministarstvo financija, financijski ured za kontrolu itd.) Prema tome, u mnogim zemljama pla�anja se vrše preko trezora, ali uklju�enost trezora u vršenje ra�unovodstvene kontrole razlikuje se od zemlje do zemlje. U nekim zemljama ministarstvo financija dodjeljuje financijskog savjetnika ili službenika budžeta svakom od linijskih ministarstava u cilju kontrole izvršenja budžeta.

Zavisno od administrativne kulture zemlje, centralizirana ex ante kontrola može dovesti do pretjeranog uplitanja centralne agencije u svakodnevno upravljanje budžetima linijkih ministarstava, i u nekim zemljama, �ak i u pripremu budžeta sektora.8 Centralizirana ex ante kontrola može uzrokovati odlaganja u implementaciji budžeta i smetnje efikasnom upravljanju, posebno ako proces izvršenje budžeta nije u potpunosti kompjuteriziran. Sistem financijskog savjetnika ili budžetskog službenika


koji je imenovan od strane ministarstva financija i postavljenog u linijsko ministarstvo može stvoriti probleme gdje su navedeni službenici ovlašteni da pripreme budžete sektora u ime ministarstva financija ili da primjenjuju tešku ex ante kontrolu aktivnosti linjskih ministarstava. Štaviše, u zemljama sa slabim sistemom uprave, višestruke kontrole mogu imati suprotne efekte i pove�ati korupciju. Neslužbene "takse" ili pristojbe mogu se napla�ivati u zamjenu za zaobilaženje ovih provjera. Kao što je razmatreno u Poglavlju 9, poželjna je centralizacija salda gotovine, ali to ne zna�i da trezor treba biti uklju�en u svakodnevnu kontrolu faktura i pla�anja dokumenata.

Kontroliranje stvaranja obaveza i pla�anja na osnovu godišnjih aproprijacija je �esto nedovoljna da se osigura usaglašenost i fiskalna disciplina. Ra�unovodstvena kontrola može sprije�iti o�igledne slu�ajeve pogrešne upotrebe aproprijacija. Bez obzira na to kako je organizirana, ra�unovodstvena kontrola ne može sprije�iti nagomilavanje nepla�enih dugovanja jer se obaveze stvaraju na drugoj strani, niti može sprije�iti stvaranje obaveza koje nisu odobrene u budžetu. Zbog toga, za kontroliranje izdataka vezano za osoblje treba posebne instrumente, kao što je gornja granica broja zaposlenih ili gornja granica operativnih troškova ili "teku�ih troškova". Kontrola godišnjih ugovornih obaveza i pla�anje ne može sprije�iti prekora�enja u investicionim programima koji se provode prema višegodišnjim ugovorima. �ak i za troškove dobara i usluga, centralizirana ex ante kontrola nije dovoljna. Na primjer, kontrole korištenja komunalnih usluga, kao što je elektri�na energija i telekomunikacije, koje predstavljaju zna�ajan dio vladinih teku�ih troškova, treba da oja�aju sisteme internog upravljanja, a ne budžetske procedure. Pored formalne usaglašenosti, treba biti osigurana i ekonomi�nost i efikasnost prilikom korištenja prihoda. Jedan od ciljeva centralizirane kontrole je da se ministarstvu financija dozvoli nadgledanje budžetske implementacije. U stvari, sa modernim tehnologijama, informacije o izvršenju budžeta trebaju brzo biti dostupne centru, pa �ak i kad su transakcije u potpunost administrirane unutar potroša�kih jedinica.

Ve�ina zemalja u tranziciji treba da oja�aju kontrolu izdataka, ali rješavanje pitanja usaglašenosti, efikasnosti i ekonomi�nosti zahtijevaju širi pristup od fokusiranja na centraliziranu kontrolu izvršenja budžeta. Tako�er se zahtijevaju i sistem interne kontrole na zdravim osnovama i interna i vanjska revizija. U mnogim zemljama u tranziciji ove osnovne postavke potrebne za dobro upravljanje izdacima još uvijek nisu izgra�ene.

D. Pravila za upravljanje aproprijacijama budžeta 1. Godišnji karakter aproprijacija

Iako postoje izuzeci, posebice gdje su aproprijacije zasnovane na obavezama, klasi�no pravilo budžeta je godišnja priroda aproprijacija. Na kraju godine neiskorištena aproprijacija se ne mogu više koristiti. Ovo pravilo može da stvori ubrzano trošenje na samom kraju fiskalne godine, opisane kao "užurbanost kraja godine", "izhitreno trošenje" ili "manija bezpotrebnog trošenja".9 Užurbano trošenje na kraju fiskalne godine ne mora neophodno da zna�i loše upravljanje, jer to može biti rezultat razumnih procedura nabavki. U svakom slu�aju, potencijalno suprotni efekti strogog godišnjeg pravila mogu biti višestruki. Na primjer, revolving fondovi ili izvanbudžetski fondovi mogu biti uspostavljeni, ili mogu se stvoriti ad hoc privatne organzacije �iji je zadatak da upravljaju budžetom po nešto "fleksibilnijim" pravilima. Da bi osigurali da aproprijacije ne budu smanjene u narednoj godini, godišnje pravilo podsti�e linijske ministre da prave neplanirane i ekonomski neopravdane troškove na kraju godine.

Da bi se izbjegli ovakvi negativni efekti, neke od OECD zemalja nedavno su izmijenile jednogodišnje pravilo aproprijacije za operativne troškove i odobrili prenos odre�enog procenta nepotrošenih aproprijacija u slijede�u fiskalnu godinu. U svakom slu�aju, sistemati�no odobravanje


prenosa za operativne troškove može u zemljama tranzicije izazvati probleme vezane za kontrolu izdataka. Jenogodišnje pravilo traži sistemati�no planiranje gotovinskih pla�anja unutar godine, što ustvari predstavlja osnovu zdravog budžetskog sistema. Ukoliko nisu uspostavljene ra�unovodstvene procedure za aproprijacije, promjena jednogodišnjeg pravila može dovesti do izvršenja dva budžeta u isto vrijeme, kao i do konfuzije. Eventualna promjena jednogodišnjeg pravila za operativne troškove treba biti uzeta u obzir samo u onim zemljama gdje je proces pripreme budžeta upotpunosti zadovoljavaju�i. U svakom slu�aju prenos operativnih troškova treba u po�etku biti ograni�en na mali procenat aproprijacije i podnešen ministarstvu financija na odobravanje.

Nad izdaciima za kapitalne investicije je teško upravljati u okviru jednog godišnjeg budžeta. U principu, procedure za prenos neiskorištenih troškova do kraja godine su potrebne za kapitalne troškove, jer obezbje�uju da budžet uklju�uje realno zasnovane procjene tih troškova. Prenos kapitalnih troškova treba da se odnosi samo na projekate koji su u toku i oni trebaju biti podnešeni na odobrenje ministarstvu finansiija. Odgovaraju�e procedure potrebne su i za pla�anje ra�una i faktura koji su regularno napravljeni u predhodnoj godini, ali nisu pla�eni, na primjer, zbog kašnjenja u dostavi. Postoje i neke specifi�ne aktivnosti za koje su potrebni revolving fondovi (npr. aktivnosti organizacijskih preduze�a) ali, kao što je naglašeno u Poglavlju 1, ovakva sredstva moraju poštivati stroge ra�unovodstvene i izvještajne zahtjeve.

Neke zemlje �lanice EU, odobravaju unaprijed trošenje nekih od kategorija izdataka, ali pod veoma strogim uslovima. Odobravanje unaprijed trošenja ne bi trebalo da se uzima u obzir u zemljama u tranziciji koje nemaju pogodan mehanizam za kontrolu upravljanja ovakvim sredstvima. 2. Pitanje fleksibilnosti

Pravila za prenos sredstava sa jedne budžetske stavke na drugu (glava, linijske stavke, itd.) uglavnom su utvr�eni financijskim pravilnicima ili u samom osnovnom zakonu o budžetu. Ovakva pravila treba da razlikuju transfere koje slobodno mogu izvršiti linijski minstri, za �ije se odobrenje moraju obratiti ministarstvu financija i transfere koji su strogo zabranjeni. Iako to nije uobi�ajen slu�aj u zemljama tranzicije, u nekim zemljama kontrola ovih transfera je glavna aktivnost ureda za budžet tokom njegovog izvršenja. Procedure koje se trebaju tom prilikom obaviti zahtijevaju mnogo vremena i mnogobrojno administrativno osoblje.

U nekim zemljama postoje hiljade aproprijacija i njihove namjene isuviše su usko definirane. Aproprijacije trebaju biti definirane tako da osiguraju implementaciju budžeta u skladu sa ciljevima vladine politike. Me�utim, prekomjeran broj aproprijacija može da uspori efikasnu implemantaciju vladinih programa trošenja. Ve�ina zemalja �lanica EU smanjile su broj aproprijacija koje su bili uklju�eni u budžet (npr. Italija je smanjila broj sa 6000 na 800; u UK broj je manji od 100).

Vrlo je teško odrediti ta�an sastav inputa odre�enog programa.Da bi se politike i programi implementirali na najefikasniji i najjeftiniji na�in, linijskim ministarstvima i agencijama se treba dati odgovaraju�a fleksibilnost u upravljanju sredstvima unutar okvirnog budžeta. Zato, prilikom implementacije troškova programa, mogu se pojaviti odre�eni problemi (npr. kašnjenje), posebno u slu�aju investicionih troškova. U takvim okolnostima trebaju biti poduzete odre�ene mjere preraspodjele budžetskih sredstava sa investicionih projekata koji su odgo�eni na druge projekte da bi se postigli ciljevi koje je vladina politika postavila. Ova fleksibilnost se odnosi na sastav inputa koji su potrebni da se neka aktivnost izvrši i na alokaciju sredstava izme�u aktivnosti i projekata kojima se trebaju posti�i postavljeni ciljevi (unutar samog projekta). Ali, to ne treba da promijeni politike koje su utvr�ene u budžetu ili da sprije�i postizanje ciljeva stabilizacije.


Nekoliko OECD zemalja nedavno su uveli blokove aproprijacija za operativne troškove. Linijska ministarstva su slobodna da odrede najbolji sastav inputa radi implementacije njihovih programa i postizanja ciljeva. Radi bolje efikasnosti linjskim ministarstvima treba dati i odre�eni stepen slobode da alociraju sredstva unutar svoga sektora. Time �e se pove�ati efikasnost i u pružanju usluga i u držanju kontrole nad troškovima. Mogu�nost da se sredstva ušte�ena na odre�enim stavkama troškova koriste za druge troškove, daje povoda agencijama da štede. Nesumnjivo, u zemljama sa strogom internom i vanjskom revizijom, dugom tradicijom fiskalne discipline i fleksibilnim sistemom upravljanja javnim uslugama, mnogo je bolje dozvoliti potroša�kim agencijama da sami odlu�e o sastavu potrebnih inputa radi postizanja ciljeva programa.

U svakom slu�aju bilo bi jako teško usvojiti takav sistem u zemljama u tranziciji. Zavisno od internih kapaciteta linijskih ministarstava da kontrolišu svoje programe i prirode problema sa kojima se susre�u u implementaciji budžeta, bilo bi potrebno da se ograni�i mogu�nosti ministarstava da preraspore�uju budžetska sredstva unutar svoga sektora.

Zato se, naj�eš�e, u zemljama u tranziciji trebaju regulirati transferi izme�u izdataka vezanih za osoblje i drugih ekonomskih kategorija budžeta. Me�utim, posljedice takvih propisa se trebaju pažljivo posmatrati kako bi se osiguralo da su oni prikladno napravljeni. U nekim zemljama, na primjer, prebacivanje aproprijacija za neke ekonomske kategorije na izdatke za osoblje nije dozvoljeno; dok je u drugim zemljama zabranjeno �initi obrnuto. U prvom slu�aju propisi imaju za cilj ograni�avanje izdataka vezani za osoblje. U drugom slu�aju oni su usmjereni na zaštitu ovih izdataka. Prednost limitiranja je da daje jasan signal potroša�kim agencijama. Kako bilo, zaštita izdataka za koji je obaveza ve� nastala ima prednost u tome što ograni�ava nastanak prekora�enja izdataka u budžetu i stvaranja neizmirenih obaveza.

U nekim zemljama u tranziciji bi možda biti poželjno da imaju propise kojima se zašti�uju odre�ene stavke izdataka koje nisu vezane za pla�u i za koje se stalno stvaraju neizmirene obaveze (kao što je potrošnja elektri�ne energije), ili da se limitiraju odre�ene kategorije izdataka. Ova pravila trebaju se ograni�iti na onome što je striktno potrebno i ne trebaju se primjenjivati uvijek. Ono što može biti problem usaglašenosti jedne godine ne mora biti problem i sljede�e godine. 3. Posebna pitanja vezana za višegodišnje obaveze

U Poglavlje 1 se sugerisalo da odobrenja za budu�e obaveze trebaju biti uklju�ena u budžet. Neke mjere trebaju vremena da budu implementirane. Zato, instrumenat koji �e nadgledati i kontrolirati višegodišnje obaveze zahtijeva ranu implementaciju. Ako budžet ne uklju�uje odobrenja za budu�e obaveze, treba biti pripremljen neki interni dokumenat koji odre�uje najve�i iznos za te obaveze. Maksimum može biti procjenjen prema budu�im troškovima projekta koji je u toku prilikom pripreme budžeta. Ustvari, ta ograni�enja na iznos ugovornih obaveza trebaju biti jednaka su ukupnim troškovima projekta, umanjena za iznose ugovora koji se odnose na taj projekat i koji su ve� napravljeni. Koncept projekta treba biti shva�en kao nedjeljivi trošak, potreban za efikasno izvršenje zadatka. Na primjer, ograni�enje na iznos obaveze treba da sadrži ukupne troškove mosta, jer manje od cijelog mosta se ne može smatrati operativnim, ali ograni�enje može da sadrži samo dionicu od 100 km. kod projekta izgradnje autoputa od 1,000 km.

Pripremanje višegodišnjih procjena može biti od pomo�i kod pripreme ovlaštenja za stvaranje budu�ih obaveza. Me�utim, predlaže se opreznost. Dokumenti za programiranje višegodišnjih troškova trebaju biti pripremljeni pod jakim ograni�enjima i strogim pretpostavkama koje su korištene u upravljanju budžetom. Šta više, ovlaštenja za stvaranje višegodišnjih obaveza treba da se daju samo kod nedjeljivih dijelova projekta i programa, umjesto da se daju za sve projekte unutar jednog velikog programa.


U brojnim zemljama u tranziciji poželjna je ex ante kontrola višegodišnjih obaveza od strane

ministarstva financija. Linijska ministarstva treba da podnesu zahtijev ministarstvu financija prije nego što stvore obavezu na osnovu nekog zna�ajnog ugovora. Kontrola treba da se bazira na formalnom odobravanju stvaranja obaveza ili bar na internim dokumentima koji su razmatrani ranije. Ad hoc kontrola �esto ima nedostataka zato što ne pravi razliku izme�u financijske kontrole i kontrole politike ili nabavke.

O višegodišnjim ugovornim obavezama treba izvještavati na isti na�in kao i o jednogodišnjim

aproprijacijama..

E. Druga pitanja implementacije budžeta 1. Pra�enje izvršenja budžeta

Da bi se izvršenje budžeta držalo pod kontrolom, potreban je sveobuhvatan i blagovremen sistem za pra�enje budžetskih transakcija. Neophodno je sistematski evidentirati i pratiti korištenje aproprijacija. Budžetsko (ili aproprijacijsko) ra�unovodstvo treba da obuhvati aproprijacije, razdjele, pove�anja ili smanjenja aproprijacija, stvaranje ugovornih obaveza/obligacija (uklju�uju�i specijalne procedure za pra�enje budu�ih obaveza), izdatke u fazi odobravanje/isporuke i pla�anja. Ovakav sistem je samo jedan od instrumenata u vladinom ra�unovodstvenom sistemu, ali je najbitniji i za formulisanje politike i za nadgledanje implementacije budžeta.

Financijski izvještaji o izvršenju budžeta u svakoj fazi troškovnog ciklusa, razra�en analiti�ki po organizacijama, funkcijama, programu i ekonomskoj kategoriji trebaju, da se izra�uju svaki mjesec, dok su zbirni "trenutni izvještaji" napravljeni tokom mjeseca potrebni efikasno upravljanje nov�anim sredstvima. Pitanja koja se odnose na ra�unovodstvo i izvještavanje su razmatrana više u Poglavlju 11 i 12.

Kad je implementacija budžeta na pola puta potrebno je napraviti sveobuhvatan pregled te implementacije da bismo bili sigurni da su programi implementirani efikasno i da bismo indentificirali bilo kakav problem vezan za utvr�enu politiku. Pregled izvršenja budžeta treba da obuhvati financijske, fizi�ke i bilo koje druge indikatore u�inka. Porast troškova tokom inflacije, neo�ekivane poteško�e, nedovoljna po�etna studija projekta i prekora�enje budžeta trebaju biti prepoznati kako bi se mogle pripremiti adekvatne protiv-mjere.

Programi kapitalnih investicija �esto su okruženi problemima implementacije zbog nedovoljnih kapaciteta za implementaciju i drugim faktorima, kao što su kašnjenja u aktiviranju vanjskog finansiranja, previše optimisti�an raspored implementacije, rizici vezani za klimatske uslove, ili teško�e prilikom uvoza potrebnih roba. Zato su potrebni mehanizmi za nadgledanje najvažnijih ili problemati�nijih projekata. Ti mehanizmi bi mogli biti u vidu redovnih mjese�nih ili kvartalnih pregleda projekata, unutar linjskih ministarstava i polugodišnjih pregleda koji bi uklju�ivale linijska ministarstva i centralne agencije. 2. Izmjene budžeta tokom godine

�esto je veoma teško napraviti ta�ne prognoze implementacije odre�enih programa ili klju�nih makroekonomskih razvoja, kao što su promjene u svjetskoj ekonomiji, inflacija, kamatne stope ili deviznih te�ajeva. Nadalje, neke troškove, koji nisu bili predvi�eni prilikom pravljenja budžeta, mogu se pojaviti prilikom izvršenja budžeta. Da bi se ograni�ili uticaji ovakvih problema, pravila vezana za transfer sredstava moraju biti fleksibilna i rezerva za nepredvi�ene izdatke treba biti


uklju�ena u budžet, kao što je ranije naglašeno. Aproprijacije za servisiranje duga, na primjer, ne mogu biti ograni�ene i trebaju biti mijenjane u skladu sa promjenama u kamatnim stopama i deviznim te�ajem..

U slu�aju da se unutar godine dese promjene koje se odnose na sastav budžeta ili kad je preveliki rast troškova neizbježan, budžet mora biti promijenjen. Mehanizmi za mijenjanje budžeta se razlikuju od zemlje do zemlje i moraju biti jasno utvr�eni zakonom o budžetu. Neki od principa su sljede�i:

• Pošto je zakonodavstvo taj organ koji usvaja budžet, onda se zakonom moraju propisati i promjene na budžetu.

• Promjene u iznosima aproprijacija iznad odre�enog procenta ili promjene koje uti�u na ukupan iznos izdataka, moraju biti podnešene zakonodavstvu na odobravanje.

• Da bi vlada mogla da brzo riješi hitan problem, treba da se uzmu u obzir procedure za davanje

ovlaštenja za nastanak izuzetnih izdataka prije nego budu odobrena od strane parlamenta. U svakom slu�aju ova ovlaštenja trebaju biti regulirana i vremenski ograni�ena i treba se od izvršnih organa tražiti da izmijenjeni budžet predstavi parlamentu �im prije.

• Broj izmjena na budžet tokom godine treba da bude striktno limitiran (poželjno je samo

jednom) i zahtijev linijskih ministarstava treba biti pregledan zajedno. Neke zemlje parlamentu prezentiraju dodatne procjene na bazi pojedina�nih slu�ajeva, svaki put kada vije�e ministara odobri zahtijev linjskog ministarstva, tako da se za dodatne aproprijacije glasa svake godine. Takve procedure trebale bi da se izbjegavaju. Izvršenje budžeta je teško kontrolirati ako se budžet neprestano mijenja. Nadalje, za dodatne aproprijacije koje se odobre jednom sektoru bi se ubrzo moglo uspostaviti da bi bilo bolje da su alocirana na prioritetniji sektor.


NAPOMENE 1. Vidi Caiden i Widalvsky (1990). 2. Vidi Caiden i Widalsky (1990) i razmatranje «suštine budžeta» u Poglavlju 5 ove knjige. 3. Razlika izme�u aproprijacija i razdjela bazirana je na terminologiji korištena u SAD. 4. Rasprava o nedostacima u davanju sekvestracija u Francuskoj može se na�i u Hel-Thelier, Meny

and Quinet (1996). 5. Na primjer u Turskoj i nekoliko zemalja Britanskog Komonvelta 6. Vidi graf na slici 259 Premchand (1983), koji navodi "budgetske zadatk�" i "administrativne

zadatke". Raspored zadataka koji je predložen ispod, djelimi�no je uzet sa ovog grafikona. 7. U nekim zemljama trezor je odjeljenje ministarstva financija, a u drugim je nezavisna ili kvazi-

nezavisna agencija, obi�no pod nadzorom ministarstva financija. Za dalje razmatranje ovog pitanja vidi Poglavlje 9.

8. Na primjer u Turskoj, iz ureda budžeta, unutar ministarstva financija, kontroliše se i priprema i

izvršenje budžeta. 9. Premchand (1993). Ova praksa je bila standardna u zemljama bivšeg Sovjetskog saveza i nazivala

se shturmovschin.

POGLAVLJE 8

UPRAVLJANJE OBAVEZAMA, OSOBLJEM I NABAVKOM

Ovo poglavlje se bavi nekim od najbitnijih tehni�kih problema u procesu izvršenja budžeta: upravljanjem obavezama (odnosno kontima dobavlja�a); problemima koji se odnose na neizmirene obaveze i izdatke koji nisu predvi�ene budžetom; kontrola izdataka osoblja; nabavka, uklju�uju�i vo�enje ugovora koji su ustupljeni privatnim sektorom.

A. Upravljanje kontima dobavlja�a i neizmirenim obavezama 1. Upravljanje kontima dobavlja�a (kratkoro�nim obavezama)

Pored pitanja koja su vezana za nabavku, koja su razmatrana u Odjelu C, važan elemenat izvršenja budžeta je upravljanje i pra�enje ugovora i drugih obligacija. Svaki ugovor treba da se prati na nivou potroša�ke jedinice. Dostavljena roba i usluge trebaju biti obra�unati. Ako postoji dogovor za pla�anje unaprijed ili sukcesivno pla�anje, planiranje isporuke treba da ga ta�no slijedi. Za ugovore koji se odnose na javne radove i velike projekte, gotovinsko pla�anje koje �e biti napravljeno tokom godine treba biti pažljivo isplanirano.

U svakodnevnom upravljanju kontima dobavlja�a neophodno je uzeti u obzir datum dospije�a pla�anja. Da bi se izbjegle zatezne kamate za kašnjenje pla�anja, fakture trebaju biti pla�ane na datum dospije�a, ali da bi se smanjila potraživanja ne bi trebali biti pla�eni unaprijed. Bez obzira kakav je sistem ra�unovodstva unutar vlade, potroša�ke agencije trebaju pratiti svoje obaveze i dostavu robe i usluga.

U nekim zemljama pla�anje obaveza raspore�eno je me�u raznim uredima, kao što su ured upravitelja programa, ured odjeljenja, ured financijskog savjetnika ili ured kontrolora i trezor. Trebaju se usvojiti sljede�i principi:

• Izdaci se moraju verifikovati u trenutku kad je roba stigla ili usluga izvršena.

• Potvr�eni izdaci moraju odmah biti unešeni u ra�unovodstvene knjige.

• Iplate moraju biti evidentirane u trenutku kad su izvršene.

Kompjuterizacija pomaže u pra�enju faktura, ali samo ako je sistem kreiran i vo�en na odgovaraju�i na�in. U protivnom se fakture mogu gomilati na po�etku ili kraju kompjuterizovanog ciklusa. Na primjer, ako je trezor napravio provjeru kroz informacijski sistem financija, fakture mogu biti nagomilane na nivou uprave potroša�kih agencija, koje ne dostavljaju fakture jer misle da trezor nema dovoljno novca da se izvrši potrebna pla�anja.


2. Dospjele neizmirene obaveze

Brojne zemlje u tranziciji susre�u se sa problemom neizmirenih obaveza. Ovakve obaveze izazivaju financijske teško�e kod dobavlja�a i imaju nepovoljne utjecaje na upravljanje javnim izdacima. U cilju prevazilaženja ovih teško�a, dobavlja�i mogu da reaguju na razli�ite na�ine: mijenjaju�i strategiju izdavanja faktura tako što traže da se pla�anje vrši prije nego se roba isporu�i i (kao krajnja mjera) mogu da ponude mito službenicima linjskih ministarstava i/ili trezora koji su odgovorni za vo�enje lista za �ekanje nepla�enih obaveza.

Neizmirene obaveza nastaju usljed velokog broja uzroka, kao što je nedovoljna kontrola stvaranja obaveza ili kao rezultat nepovoljnih posljedica racionalnizacije nov�anih sredstava po kojima se ne uzimaju u obzir ve� stvorene obaveze. Zato se generalno zahtijeva poboljšanje pra�enja ugovornih obaveza, uklju�uju�i i višegodišnje obaveze,. Ipak, u mnogim slu�ajevima, odluka ili doga�aj koji obavezuju na pla�anje su u suprotnosti sa stvaranjem obaveza u budžetskom smislu. Nepla�ene obaveze za komunalne usluge su naj�eš�i primjer. Uopšteno, pružanje komunalnih usluga vladinim institucijama od strane preduze�a koje su državno vlasništvo (�ak i privatnih preduze�a), ne prestaju, iako im fakture nisu pla�ene. Limitiranje stvaranja obaveza u ovom sektoru zahtijeva realnu procjenu godišnje potrošnje i mjere interne uprave (kao što je instaliranje mjerila i ograni�avanje telefonskih poziva).

Limitiranje neizmirenih obaveza se vrši kombinovanjem mjera kao što je realana procjena budžeta, mjere interne uprave, kontrola osoblja, pra�enje i kontrolu ugovornih obaveza, posebno višegodišnjih obaveza i odluke vezane za ostvarivanje ste�enih prava. Mjere koje se zahtijevaju da bi se ograni�ile ugovorne obaveza moraju biti identifikovane u fazi pripreme budžeta.

Procjena neizmirenih obaveza je važno pitanje u nekim zemljama. Neizmirene obaveze se ponekad razlikuju od "float-a", koji odgovara uobi�ajenom periodu procesiranja neizmirenih faktura. Po strožijoj definiciji faktura koja nije pla�en na dan dospije�a mora biti uklju�ena iznosu neizmirenih obaveza. Potrebno je uvesti odgovaraju�e evidentiranje isporuka i izdataka u fazi verifikacije, kako je prije predloženo, kako bi se uspostavio djelotvoran i održiv sistema pra�enja neizmirenih obaveza.

Kad se zemlja suo�i sa problemom neizmirenih obaveza, ona treba da odredi prioritete pla�anja prema datumima dospije�a i prema njihovoj važnosti. Programi koji trebaju da smanje stanje neizmirenih obaveza ne bi trebali da imaju upitnu praksu, kao što je stvaranje novih faktura kojima bi se dao privilegirani status neizmirenih obaveza i isplata izdataka koji nisu napravljeni u skladu sa pravilima nabavke. Potrebna je i stroga kontrola nad pravnom ispravnoš�u neizmirenih obaveza. Vrhovna institucija za reviziju treba da u potpunosti kontroliše ove radnje. 3. Problemi vezani za izdatke nepredvi�ene budžetom i za obaveze za koje nisu obezbje�ena sredstva

Obaveze su definirane kao dugovi i obligacije za pla�enje koji su rezultat doga�aja nastalih u prošlosti. U nekim zemljama pravi se razlika izme�u obaveza za koje su sredstva obezbje�ena i obaveza za koje sredstva nisu obezbje�ena i razlika postoji bez obzira da li su izvori za finansiranje tih izdataka predvi�eni budžetom ili ne. Ponekad se tvrdi da se obaveze za koje nisu obezbje�ena sredstva ne trebaju platiti jer ti izdaci nisu odobreni od strane zakonodavstva. Ali, obaveze za koje sredstva nisu obezbije�ena mogu odgovarati zakonskoj obavezi koju vlada ne može ignorirati. Kao rezultat toga te obaveze su nekad pla�ene, pa funkcioneri �ekaju sljede�i budžet da to regulišu. U izvještaju o izvršenju budžeta troškovi za teku�u godinu su potcijenjeni, dok su u budžet za sljede�u godinu uklju�ene i aproprijacije za izdatke koji su ve� napravljeni.

Mjere za poboljšanje upravljanjem obavezama za koje sredstva nisu obezbje�ena zavisi od njihovih uzroka, koji se mogu svrstati u sljede�e glavne kategorije:1

Upravljanje obavezama, osobljem i nabavkom 225

• Obaveze nastale zbog promjena u zakonodavstvu. Zakonodavstvo nakon po�etka fiskalne

godine može proširiti postoje�e beneficije. Pravilnici trebaju biti napravljeni tako da eliminiraju ili da bar ograni�e stvaranje ovakvih obaveza.

• Obavezne naknade. Zakonodavstvo može da uklju�i davanja nadoknade gubitaka koji su izazvani posebnim doga�ajima, na primjer, nadoknade žrtvama katastrofe. Vlada može zahtijevati da se plate sudske naknade ili da se daju naknade potpisnicima ugovora radi raskida ugovora, itd. Uklju�ivanjem u budžetu male rezerve, kako je predloženo ranije, ograni�ava izdatke za koje nisu predvi�ena sredstva.

• Izuzetni izdaci koji nisu uklju�eni u budžet ili ne mogu biti procijenjeni ta�no u trenutku kad

se budžet priprema: na primjer, troškovi posljedica prirodnih katastrofa; nepredvi�eni izdaci koji se odnose na programe restruktuiranja bankarskog sektora. Izdaci koji su vezani za ovakve obaveze moraju se prikazati u izvještaju izvršenja budžeta, izvještaju na kraju godine i evidentirani na ra�unima. Tokom godine treba da se napravi izmjene na budžet kojim �e se u budžetu uklju�iti sve nepredvi�ene troškove.

Pored slu�ajeva koji su navedeni neke obaveze za koje sredstva nisu predvi�ena odnose se na

nedostatak uskla�enosti sa propisima. Potrebno je imati adekvatan i djelotvoran sistem sankcionisanja. U svakom slu�aju ove obaveze mogu biti priznate ako su ugovori regularno sklopljeni u suglasnosti sa vladinim zakonom o nabavci. Problemi koji se odnose na skrivene obaveze, kao što su neizmirene obaveze za penzije, za koje sredstva nisu obezbje�ena razra�eni su u Poglavlju 11.

B. Budžet i kontrola izdataka za osoblje

Problem upravljanja osobljem pokriva nekoliko razli�itih podru�ja. Na jednoj strani, fiskalna ograni�enja i promjena uloge vlade pozornosti usmjeravaju na procedure za kontrolu izdataka uposlenih. Veli�ina ustanove za pružanje javnih usluga u ve�ini zemalja je glavni problem. Na drugoj strani, zemlje u tranziciji moraju izgraditi institucije koje �e pružati efikasne javne usluge i oja�ati budžetski i upravlja�ki sistem za kontroliranje troškova uposlenih. 1. Problem javne službe u zemljama u tranziciji a. Pravni okvir

Mnogi zakoni za pružanje javnih usluga dobrim dijelom pokrivaju i uslove zapošljavanja, ali su slabi u regulranju uloge i odgovornosti lica koja pružaju javne usluge, kao i u aspektima koji se odnose na profesionalne standarde i koordinaciju upravljanja. Zakon o javnoj službi ne treba da reguliše samo uslove pružanja usluga. On treba da reguliše i ulogu uposlenog koji pruža javnu uslugu, njegov profesionalni kvalitet, principe upravljanja uposlenima i kontrolu popunjenosti radnih mjesta i troškove pla�a.

Javni službenici trebaju da budu odgovorni za svoj posao, a odluke koje donose trebale bi biti predmet pravnog razmatranja. Pravni okvir treba osigurati da se principi zakonitosti, nepristranosti i integriteta djelotvorno primjenjuju. Princip zakonitosti zna�i da postoje procedure mehanizama kontrole koje osiguravaju da javni službenik donosi odluke i djeluje u okviru ograni�enja koji su definirani zakonom i pravilnicima. Ukoliko se princip zakonitost ne zaštiti onda postoji veliki rizik od neograni�enog donošenja odluka u administraciji. U ve�ini zemalja u tranziciji zakonodavstvo, institucije za nadzor ili apelacioni mehanizmi moraju biti u ve�oj ili manjoj mjeri osnaženi.


Sve zemlje u tranziciji imaju problema sa korupcijom i neregularnim ponašanjem, iako u razli�itoj mjeri. Naslije�ena administrativna kultura ne pomaže kod nepristranosti i integriteta. U nekim zemalja u tranziciji sa nedostatnim zakonskim i institucionalnim okvirama i gdje su pla�e veoma niske, može se gra�aninu ili predize�u u�initi da je efikasnije da plate javnom službeniku da obezbijede odre�eni administrativni posao (kao što je npr. ugovor o nabavci), nego da se oslone na uobi�ajene administrativne procedure. Eti�ki kodovi, tako�er, mogu biti dodati zakonu o javnoj službi, odnosno da budu zakonski primjenjivi. b. Odabir i uslovi službovanja

Odabir javnih službenika na osnovu zasluga je loše zastupljen u mnogim zemljama u tranziciji. Razlog za ovo je nezadovoljavaju�a pravna struktura i neatraktivnost posla u javnim službama. Dijenjelje administracija na velik broj dijelova i politizacija su ostatci iz vremena socijalisti�kog upravljanja i kontrole. Tako da je u mnogim zemljama u tranziciji imenovanja na viša mjesta su bazirana na politi�kim osnovama što dovodi do �estih smjena na tim pozicijama, nedostatka profesionalizma i kontinuiteta na najvišem upravlja�kom nivou. Ovo �e najvjerovatnije imati loš uticaj na upravljanje i kontrolu javnih izdataka.

U ve�ini zemalja u tranziciji osnovne pla�e i pove�anje vezano za radno iskustvo radnika u javnim službama odre�eno je zakonom i dostupan javnosti. Ipak, nagra�ivanje i druge vrste dodatnih pla�anja linijska ministarstva obi�no daju svojim uposlenima diskretno bez dovoljno transparentnosti. Takva pla�anja se finansiraju iz sredstava koji nastaju nepopunjavanjem radnih mjesta u tim ministarstvima. U nekim zemljama tzv. "ugovori sa upraviteljima", karakteristi�ni su po potpunoj diskreciji i tajnosti, i utvr�uju najve�im dijelom plate koje osobe sebi zadržavaju, što vodi ka demotiviranosti onih koji nemaju takav ugovor i otpor prema neophodnim promjenama od strane onih službenika koji na taj na�in dobivaju primanja. Napredovanje u karijeri vezano je za starosnu dob u ve�ini zemalja u tranziciji, a napredovanje zna�i biti postavljen na novu poziciju. Pla�e su generalno niske, a u nekim zemljama su toliko niske da je drugi posao �esta pojava i radnici u javnim službama podložni su korupciji. c. Smjernice za reformu

Da bi se poboljšala efikasnost javne službe u zemljama u tranziciji, trebaju biti preduzete mjere u nekoliko podru�ja:

• Zakon o javnim službama treba biti pregledavan i dopunjavan kad je potrebno radi ja�anja uloge radnika u javnim službama, njihovog profesionalnog položaja i koordinacije sa upravom.

• Šeme po kojoj se uposlni pla�aju trebaju biti reformirana tako da daju bolje potstrijeke u karijeri i u izvršavanju poslovnih zadataka,i da unaprijede transparentnost i predvidljivost.

• Administrativni proces treba biti osnaženi i u smislu zakonodavnosti, kapaciteta nadgledanja i

pravnih pregleda. Jedan Opšti pravilnik o administrativnim procedurama trebao bi biti donešen u onim zemljama koje ga još nemaju.

• Kompjuterizovni sistemi za administraciju plata trebao bi da obezbijedi preduslove za bolju

kontrolu popunjenosti radnih mjesta i troškove uposlenih, kao i planiranje popune radnih mjesta.

• Dobro dizajniran plan o rješavanju viška zaposlenih trebao bi biti dio implementacije zakona

o javnim službama u nekom od zemalja u tranziciji, s ciljem da oja�a kapacitete, ali i da


potvrdi da tranzicija vodi ka boljem u�inku.

• Anti-korupcijski program bi trebao biti politi�ki prioriteti i trebaju se po�eti primjenjivati i implementirati u ve�ini zemalja kao dio pravne i institucionalne reforme.

Korisna mjera, u nekim zemljama, za poboljšanje kvaliteta i efikasnosti donošenja odluka od

strane vlade i upravljanju kadrovskim pitanjima u zemljama u tranziciji, može biti formiranje grupe visokih dužnosnika u javnim službama i (Top Management Service. TMS), kao što je slu�aj u mnogim zemljama �lanicama EU (Plesch, 1997). Služba glavnih upravitelja je strukturirani sistem upravljanja osobljem za više ne-politi�ke pozicije. Ovakavom službom se upravlja centralizirano preko odgovaraju�ih institucija i procedura u cilju obezbje�enja stabilnosti i profesionalizma klju�ne grupe najviših upravitelja. Jedan od ostalih razloga sastavljanja grupe visokih javnih dužnosnika je i da bi ona djelovala kao kontrola protiv korupcije. 2. Komparativne analize sistema za odre�ivanje primanja2

Postoje razlike izme�u centraliziranog sistema – onoga u kojem su i obim plata i njihov rast

odre�eni na nivou centralizirane vlade - i decentraliziranog3 sistema u kojem vladini uredi ili ministarstva uživaju autonomiju u upravljanju osobljem i njihovom pla�ama. Ovo su, u stvari, dvije krajnosti sistema utvr�ivanja pla�a i neke zemlje prave kombinaciju elemenata oba sistema. U praksi, oba sistema ure�ena su tako da postignu brojne ciljeve: fleksibilnost satnica, motiviranost za rad, smanjenje javnih izdataka, održavanje kontrole nad pove�anjem satnica, itd. U centraliziranom sistemu elementi decentraliziranog su obi�no predstavljeni kao odgovor na potrebu da se pove�a fleksibilnost primanja i sistema upravljanja osobljem i smanje javni izdaci. Ipak, neki sistemi zadržavaju odre�eni nivo centralizacije, iako službe ili ministarstva imaju udjela u procesu odre�ivanju primanja. Preko budžetskih ograni�enja vlada nastoji da kontroliše ili koordinira pove�anje pla�a i da izbjegne nastojanja uklju�enih strana da nadja�aju jedna drugu u pregovorima oko radnog mjesta.

OECD je predložio �etiri kriterija kao osnov za postavljanje odre�enog stepena centralizacije ili decentralizacije sistema isplata:

• Prisustvo ili odsustvo kolektivnog ugovaranja i broj nivoa pregovaranja.

• Sadržaj pregovaranja oko pla�e.

• Financijske zabrane koje je odredila vlada i stepen autonomije službi i ministarstava u odnosu na budžet.

• Procedure koje koristi vlada za odre�ivanje godišnjih troškova za korekciju pla�a.

a. Centralizirani pregovori oko pla�a

Isti nivo centralizacije može biti razli�ito strukturiran u razli�itim zemljama kako bi se uzele u obzir pritisak tržišta rada za posebne grupe profesija. U Njema�koj, Španiji i Francuskoj, npr, kolektivno ugovaranje pla�a je centralizirano i isti se dogovor primjenjuje na uposlene u javnim službama, bez obzira na funkcionalni pod-sektor ili nivo vlade u kojem su oni uposleni. Status uposlenog, ipak, ukazuje na razlike. U Njema�koj, pla�e u javnoj službi su regulirane zakonom, ali su u Španiji pla�e visokih državnih službenika isklju�ene iz kolektivnog ugovaranja. U Holandiji se centralizirani ugovor za pla�e primjenjuje na sve radnike u javnom sektoru od 1993.godine. Od tada su pregovaranja ostala centralizirana, ali su sada organizirana odvojeno za svaki od osam funkcionalnih pod-sektora javnih ustanova (ministarstva, obrazovanje, policija, odbrana, pravda, provincije, op�ine i


Polder Boards). U Italiji je sli�no, ugovaranje pla�a se vodi u svakom od osam funkcionalnih pod-sektora definiranih kao dio reforme javne službe od 1993.godine. Policija i oružane snage, univerzitetski profesori i drugo akademsko osoblje, sudije, kao i visoki državni službenici su isklju�eni iz tih ugovaranja. b. Decentralizirana i djelimi�no decentralizirana pregovaranja oko pla�a

Ukoliko se fokusiramo na zemlje koje su uvele novo u pregovaranju oko pla�a, stepen do kojeg je sistem pla�anja decentraliziran prvenstveno zavisi od toga kako je odre�en obim ukupnih pla�a. U Irskoj i Danskoj, na primjer, ukupni troškovi naknada se odre�uju centralizirano. Postoji veoma stroga tradicija pregovaranja i socijalnog koncensusa u tim zemljama. U Irskoj su pregovaranja oko pla�a razdvojena na dva dijela. Prvi, centralizirani dogovor odre�uje procenat rasta cijele uprave. Drugi dio pregovaranja se onda preduzima od strane sindikata, organizirani prema grupama zanimanja, da bi predstavili zahtjeve specifi�ne za grupe na koje se odnose. Isplate su uskla�ene ex post, s ciljem da se usvoje rezultati lokalnih i centraliziranih pregovaranja. Jasno je da ovakav sistem može otežati primjenu politika koje ograni�avaju pla�e. Ali, �injenica da su sindikati uklju�eni u pravljenje nacrta ekonomskih programa i potpisivanje tripartitnog ugovora treba, u principu, držati zahtjeve za pove�enje pla�a u razumnim okvirima.

U Danskoj je sistem postavljen tako da osigura da se dio procesa za odre�ivanje pla�a odvija na radnom mjestu. Vlada ostavlja po strani odre�eni procenat pla�a za individualna davanja, a veli�ina tog procenta je odre�ena lokalnim dogovaranjima.

U drugoj grupi OECD zemalja odre�ivanje pla�a se delegira službama ili ministarstvima koje su odgovorne za vo�enje vlastitih operativnih troškova. Unutar tih grupa, glavna razlika izme�u Austrije, Finske i Švedske, sa jedne strane, i Novog Zelanda i UK, s druge strane, je u vrsti kolektivnog pregovaranja koji se koristi. U Austriji, Finskoj i Švedskoj još se koriste dva nivoa dogovaranja, kao dodatak primjeni decentralizrane uprave operativnim troškovima budžeta. U UK i Novom Zelandu, reforma sistema za odre�ivanje pla�a provodila se skupa sa promjenama sistema kolektivnog pregovaranja.

Kad se i dalje vode centralizirani pregovori, važno je specificirati koji �e ukupan nivo pla�a biti odre�en na tom nivou i ko �e to finansirati. Jasno je da pravolinijsko pove�anje pla�a koji nije financirano iz budžeta može oštetiti ona ministarstva i službe koje su postigle manje dobitke u produktivnosti. To �ak može prisiliti ministarstva da smanje broj uposlenih da bi omogu�ili da neophodna sredstva budu dostupna. c. Jedinstvena ili višestruka platna ljestvica

Pla�a uposlenika javnih službi sa�injena je od nekoliko komponenti. To omogu�avaju mnogi razli�iti faktori kao što su pritisci na lokalnom tržištu rada ili tržištu rada odre�enog zanimanja, u�inci pojedinaca, itd. koji se trebaju uzeti u obzir. Ovaj pristup odre�ivanju individualnih pla�a pokre�e pitanje pravednosti. Zemlje koje imaju implementiran jedinstvnei sistem klasifikacije poslova za sve dijelove javne službe (kako je u Austriji, Španiji i Francuskoj) mogu garantirati jednakosti i jednoobraznost u pla�ama. Ovi sistemi su ipak strogi i ne mogu se lako prilagoditi trendovima upošljavanja i pritiscima na tržištu rada. Španija, sa svojim specifi�nim dopunama i Francuska, sa nedavno predstavljenim stepenovanim premijama, (nouvelle bonification indiciaire, NBI), nastojali su da odgovore na nove zahtijeve. Troškovi ovih mjera dovode do pove�anja pla�a. Austrija je potpuno obnovila sistem klasifikacije poslova u kasnim 1980-tim, sa ciljem da svoju radnu snagu prilagodi potrebama raznih ustanova koje pružaju usluge. Kad je ustanovama i ministarstvima data prilika da implementiraju vlastiti sistem klasifikacije (u Francuskoj i UK), pove�anje pla�a u jednoj službi može dovesti do pove�anja pla�a i u drugim službama, �ime se podcjenjuje efikasnost decentraliziranog sistema.


3. Upravljanje i kontrola troškova uposlenih a.Organizacioni problemi4

Linijska ministarstva su zadužena da upravljaju osobljem. Nerealno je, na primjer, napraviti

ured za centralizirano upravljanje osobljem da kreira ili organizuje strukturu i popunjenost radnih mjesta nekog ministarstva, jer takvi uredi nemaju potrebno znanje o politici tog ministarstva i njegovog poslovanja. Ipak, potrebni su odre�eni mehanizmi centralizirane kontrole i koordinacije. Šematski, postoje dvije glavne grupe zadataka kontrole i koordinacija u upravljanju vladinim izdacima za osoblje:

• Budžetska kontrola, odnosi se na financijske aspekte strukture pla�a za svrhu makroekonomskog i fiskalnog upravljanja, donošenje politike prioriteta na nivou sektora i postizanje ekonomi�nosti i efikasnosti u vladinim poslovanjima za svrhu upravljanja programima. Bilo koja odluka po pitanju upravljanja uposlenima koja uti�e na budžet, treba biti pripremljena uz konsultacije sa ministarstvom financija i predmet je restrikcija i kontrola kao i druge stavke javnih izdataka.

• Upravna kontrola, uopšteno se odnosi na tehni�ke aspekte strukture pla�a sa ciljem da se uspostavi ujedna�enost u isplati pla�a; na organizaciona pitanja i pitanja popunjenosti radnih mjesta i mnogo šire, na pitanja koja su vezana za odnose vlade prema svojim uposlenicima, koja su normalno obuhva�ena zakonom o javnoj službi.

U ve�ini OECD zemalja, mjere kontrole upravljanja, iako razli�ite u širini i obuhvatnosti,

koordinirane su i primijenjene od strane centralnih ured za upravljanje uposlenima, kao što su komisija za javne službe, odbori za javne službe i uspostavni odbori. U nekim slu�ajevima ograni�ene odgovornosti se prenose na linijska ministarstva unutar opšteg okvira poslovanja. Uopšte, minstarstva financija imaju dominantnu ulogu u odre�ivanju i vo�enju financijskog aspekta strukture pla�a. U mnogim ekonomijama koje su u tranziciji, naprotiv, i tehni�ki i financijski aspekti strukture pla�a podjeljeni su izme�u ministarstava za rad (koja imaju ulogu centralnih organa) i linijskih ministarstava, iako u mnogim slu�ajevima linijska ministarstva imaju izuzetnu mo� u ovoj oblasti. Zato autoritet ministarstva financija mora biti osnažen u odnosu na vo�enje troškova uposlenih.

U nekim zemljama odbori za javne službe upravljaju pozicijama uposlenih, ali takvi aranžmani mogu izazvati mnogo problema u budžetiranju. Premchand (1983) je primjetio da se:

"Organizacioni dualizam (…) razvio tamo gdje je pozicije kreirao ured za upravljanje uposlenima, dok su sredstva obezbje�ena od strane ministarstva financija. Podjela obaveza je u nekim zemljama dovela do brojnih problema. Ova odvojenost govori da �e se kreiranje radnih mjesta odvijati bez zabrana vezanih za izvore sredstava i da �e , nakon što su radna mjesta (pozicije) kreirana, dodatna sredstva biti obezbje�ena ili �e se pozicije reducirati. Kako se pregledi budžeta vrše u razli�ito vrijeme, treba o�ekivati neusaglašenost u stvaranju novih radnih mjesta i njihovog finansiranja. Glavni problem u budžetiranju osoblja i kontroliranju pla�a vlade je uloga koja treba biti pripisana ministarstvu financija. Integriranje odvojenih sektora u uredu za kadrovska pitanja sa ministarstvima financija dovelo bi do koherentne politike za brzu reorganizaciju linijskih ministarstava i mijenjanje strukture pla�a." Podru�ja u koje ministarstvo financija treba biti uklju�eno i koje treba biti integrisano u proces

stvaranja budžeta odnosi se na odre�ivanje:


• Nivoa radne snage u resornim ministarstvima.

• Dugoro�ne i kratkoro�ne financijske implikacije smanjenja broja uposlenih i politike

smanjenja broja radnika; i

• Finansijake komponente strukture pla�a za javne službe u cjelini.

Postoji ipak nekoliko podru�ja, kao što je popuna radnih mjesta, obuka, nacrti i izmjene na zakon o javnij službi koje djelotvorno mogu vršiti samo centralni uredi odvojeni od ministarstva financija.

Uporedo sa ja�anjem uloge ministaarstva fianansija u kontroli izdataka vezani za uposlene, zemlje u taranziciji moraju izgra�ivati adekvatne kapacitete za koordiniranje i kontrolu (na primjer, javnu službu koja �e donositi odre�ene politike, inicirati donošenje pravilnika, koordinirati i nadgledati upravljanje zaposlenima u razli�itim institucijama i davati savjete). b. Poreba za posebnim kontrolama

U zemljama u tranziciji, fiskalna kontrola izdataka vezanih za osoblje je jedno od najbitnijih pitanja upravljanja budžetom. U nekom OECD zemljma, izdaci za uposlene su grupisani sa izdacima dobara i usluga unutar aproprijacija za operativne izdatke. Mogu�nost korištenja ušteda na izdacima za uposlene za neke druge izdatke podsti�e potrošacke agencije da reduciraju izdatke vezane za uposlene. Ipak, ovakav pristup može da ima i negativne posljedice u mnogim zemljama u tranziciji. Ako se uzme u obzir socijalni pritisak na uprave agencija, patronaštvo ili jednostavno niske pla�e, ovakvi blokovi aporprijacija mogu stvoriti nekontrolirani porast izdataka za uposlene. Birokratski otpori se možda ne�e lako prevazi�i i možda svaka potroša�ka jedinica pokuša da prikaže da je trenutna postavka inputa optimalna. Dvojbeno je da li sistem u koljima postoje blokovi ili zbirne aproprijacije može biti sredstvo za smanjenje nivoa radne snage u zemljama koje su suo�ene sa neizmirenim obavezama (kao što je slu�aj u nekoliko zemalja bivšeg Sovjetskog Saveza). Te zemlje su trenutno suo�ene sa tim da moraju birati izme�u stvaranja neizmirenih obaveza ili otpuštanja uposlenih. I politi�ari i javni službenici daju prednost akumuliranju neizmirenih obaveza. Zbirne aproprijacije u ovom kontekstu bi omogu�ile prebacivanje stvaranja neizmirenih obaveza sa stavke izdataka za plate na ostale vrste izdataka. c. Ograni�enja troškova i maksimalan broj uposlenih

Odre�ena ograni�enja za troškove uposlenih su potrebna u zemljama u tranziciji i mora biti uspostavljeno pravilo koje �e ograni�iti transfere izme�u stavki koje se odnose na izdatke za uposlene i drugih stavki izdataka. Ova posebna ograni�enja treba da sadrže i ograni�enje troškova i maksimalan broj uposlenih.

Troškovi uposlenih trebaju biti ta�no procijenjeni. Informacije o nivou radne snage zahtijevaju se tokom pripreme budžeta i trebaju biti javne (na primjer, kao prilog uz budžet). Sredstva za bonuse i posebna davanja trebaju biti indentificirana u subanalitici izdataka za uposlene u budžetima linijskih ministarstava i isto tako i pra�ena. Informacije o radnim mjestima trebaju tako�e jasno pokazati popunjena i nepopunjena radna mjesta. Procjena izataka treba biti podržana odgovaraju�im sistemom kontrole broja uposlenih, koju provodi ili ministarstvo financija ili samo linijsko ministarstvo. Predvi�anja pove�enja pla�a i dodataka na pla�u koji su pripremili linijska ministarstva moraju biti u suglasnosti sa pretpostavkama ministarstva financija ili pravilnicima.


Tokom izvršenja budžeta, ako neka od radnih mijesta nisu popunjena, treba da se uzme u razmatranje da li da potroša�ke jedinice zadrže dio uštede i podmire neke druge teku�e izdatke, ali takve šeme trebaju biti decidno regulirane, transparentne i javno objavljene. Kao što je prije primje�eno, u ve�ini zemalja u tranziciji izdaci koje se odnose na nepopunjena radna mjesta dijele se me�u uposlenima potroša�ke jedinice. Ovakva praksa nije preporu�ljiva. Treba uspostaviti internu kontrolu radi sprje�avanja neovlaštenih transfera sredstava za pla�e na pove�anje bonusa i ostalih davanja. Ministarstvo financija tako�e treba da vodi i registar radnih mjesta uposlenih u javnim službama i informacije o troškovima za pla�e kao sredstvo koje �e pomo�i u pripremanju budžeta i njegovoj implementaciji.

Stavljanje ograni�enja na izdatke za uposlene su uopšteno gledano nedovoljni za kontrolu ovih izdataka u zemljama u tranziciji. Ova ograni�enja se u praksi �esto posmatraju kao polazište koje za cilj ima zaštitu izdataka za uposlene, a ne njihovo stvarno ograni�avanje. U praksi sistem tako�er ima i odre�en stepen fleksibilnosti, sa tendencijom da pove�a izdatke za uposlene. U ve�ini zemalja, aproprijacije za ove izdatke su podcjenjene, pa je izuzetno teško osiguravati uskla�enost tokom implementacije budžeta (na primjer, otpuštanje u�itelja tokom školske godine može imati visoke indirektne troškove zbog destruktivnih posljedica na obrazovni sistem). Postoji potreba za jasnijim odre�ivanjem ograni�enja izdataka za osoblje, još u fazi pripreme budžeta i ja�anjem mehanizama koji �e obezbijediti da se pravne obaveze koje se odnose na troškove uposlenih (zapošljavanje i druge odluke) ispune unutar utvr�enih limita.

Više zemalja �lanica EU imaju koristi od utvr�ivanja ograni�enja na broj zaposlenih. Maksimum je uopšteno baziran na broju onih koji su uposleni za puno radno vrijeme i predmet su ili interne ili vanjske kontrole ili obje kontrole. Utvr�ivanje maksimlnog broja uposlenih ima i odre�enih nedostataka. Na primjer, mogu da podstaknu potroša�ke jedinice da izbjegavaju dostizanje maksimalnog broja uposlenih tako što �e upošljavati konsultante i spoljne suradnike umjesto redovnih uposlenika. U nekim zemljama (kao u Velikoj Britaniji) stavljanje ograni�enja na maksimalan broj uposlenih je ukinuto u 1980. godine (i zamijenjen sa utvr�ivanjem maksimalnog iznosa operativnih izdataka) kao rezultat viših pritisaka na izdatke za uposlene. Ipak, ako se uzmu u obzir njihovi teku�i problemi sa budžetom, zemlje u tranziciji mogu uvidjeti da odre�ivanje maksimalnog broja zaposlenih može biti sredstvo za smanjenje broja zaposlenih i implementaciju reformi u sistemu upravljanja pla�ama i nagra�ivanja zaposlenih. Isklju�ivanje maksimalnog broja zaposlenih iz budžeta, na primjer, dopustio bi da rizik prekora�enja obaveza po osnovu izdataka za uposlene bude jasno definiran u fazi izrade budžeta.

Aproprijacije za izdatke za osoblje i utvr�eni maksimalni broj uposlenih trebali bi biti dosljedni. Inicijalne pretpostavke oko maksimalnog broja zaposlenih trebale bi biti objavljene zajedno sa ograni�enjima u izdacima na po�etku ciklusa pripreme budžeta i ako je potrebno, da se prilago�avanja vrše u kasnijoj fazi ciklusa.

C. Javne nabavke5

1. Op�e odredbe a. Ciljevi

Glavni cilj vlade kao nabavlja�a je dobiti robu ili usluge zahtjevane kvalitete i po konkurentnoj cijeni. Procedura nabavke treba da pruži svim ponu�a�ima jednake mogu�nosti i da bude dizajnirana tako da postigne dobru vrijednost za novac i minimalan rizik za korupciju i protekciju. Iako vladina nabavka sigurno nije jedino mogu�e mjesto za korupciju, svakako je jedno od glavnih mjesta i uvijek je potreban oprez radi minimiziranja rizika od korupcije, optimiziranja financijskih izvora i podsticanje razvoja konkurencije. Zakon o nabavci i procedure nabavke treba da su u


suglasnosti sa me�unarodnim sporazumima i standardima koje su uspostavili Svjetska Trgovinska Organizacija, Evropska Unija, Svjetska Banka i drugi (vidi ispod). b. Ciklus nabavke

Ciklus nabavke uklju�uje sljede�e faze:

• Indentificiranje potreba korisnika i priprema projekta. Ako su u pitanju roba i usluge, procedure koje treba da se slijede uklju�uju odre�ivanje onoga što korisnici zahtijevaju, navode�i robu i usluge koje treba da se obezbijede, razmatraju�i da li te potrebe mogu biti zadovoljene iz raspoloživih sredstava, itd. Za projekte izgradnje, moraju biti razmotrene razne opcije da bi se izabrala troškovno najdjelotvornije rješenje i da bi se mogao pripremiti plan za izvršenje projekta. U ovoj fazi tako�er treba razmotriti mogu�nost formiranja partnerskog odnosa javnog i privatnog sektora.

• Odre�ivanje procedure nabavke. Zakon može da obuhvati brojne mogu�nosti uklju�uju�i i otvoreno konkurentsko natjecanje, lokalno konkurentsko natjecanje ili ograni�eni tender. Izbor �e biti pod utjecajem me�unarodnog okruženja u kojem zemlja posluje, recimo, da li je kandidat za �lanstvo u EU i/ili budu�i �lan Svjetske Trgovinske Organizacije.

• Tender (može se provesti procedurama pred-kvalifikacije, zavisno od procedure tendera). Za

konkurentsko natjecanje, tender se formalno objavljuje u novinama, navode�i karakteristike projekta ili robe ili usluge koja treba da se obavi, kriterije odabira i dodjeljivanje. Cijena je je veoma važan kriterij u dodjeljivanju ugovora, ali ne treba biti i jedini kriterij. U mnogim slu�ajevima cijena je manje vrijedan kriterij od tehni�kih i kvalitativnih kriterija. Sistemati�no biranje najjefitinijih ponuda može voditi ka kupovini zastarjele ili robe i usluga lošeg kvaliteta. Da bi se izbjegla pretjerana sklonost prema ponudama sa niskom cijenom, �esto je poželjno pregledavati ponude u dvije faze, najprije sa tehni�kog stanovišta, a onda sa stanovišta koštanja.

c. Nabavka i korupcija

U kontekstu javne nabavke, korupcija se obi�no javlja u vidu dosluha izme�u kupaca i prodava�a, što dovodi državu do financijskih gubitaka. Ovakva praksa �esto je kriminalna u svojoj namjeri; one su uvijek neeti�ne i neprihvatljive u smislu dobrog obavljanja nabavke. Koruptivno ponašanje može biti podstaknuto faktorima kao što su:

• Ogromne naknade od koncesija ili sklapanje ugovora sa vanjskim dobavlja�iima (vidi Dio D).

• Poslovanje sa ugovara�ima koji nisu financijski solventni i ne zadovoljavaju zahtijevanim kvalifikacijama i standardima.

• Prekomjerno korištenje zabranjenih oblika tendera i jedinog izvora nabavke.

• Mijenjanje narudžbi i odstupanje od specifikacije tendera.

• Neadekvatno obezbje�ena interna kontrola, pregled pritužbi na nabavku i vanjska revizija

procedura nabavke. d. Principi konkurentnosti i transparentnosti

Klju�ni principi u nabavci su otvorena konkurencija i transparentne procedure. Proces


nabavke treba biti otvoren za javno detaljno ispitivanje. Rezultati natjecanje moraju biti javni. Lista dobavlja�a koji su se prijavili na tender, njihove ponu�ene cijene i ime najuspješnijeg u tenderu trebaju biti objavljeni.

Dodijeljeni ugovori i cjelokupan proces nabavke treba biti strogo razmotren od strane nacionalnog parlamenta i vrhovne institucije za reviziju. Moraju se praviti i biti dostupni javnosti pisani (ili kompjuterski) izvještaji. Ovi izvještaji treba da pokažu koji su se dobavlja�i prijavili, koji od njih su bili odabrani, razlog odluke za nabavku, detalji vezani za cijene, izvještaji o preuzimanju izvršenog posla ili primitka naru�ene robu i komentari na rad dobavlja�a.

Pravni okvir i/ili vladin kodeks o ponašanju treba da uklju�i i standarde o nabavci. Ne treba da postoji sukob interesa izme�u službenih dužnosti i privatnih interesa zaposlenih u javnim službama. Trebaju biti izgra�eni prikladani nivoi financijskog delegiranja i odgovaraju�e razdvajanje dužnosti. Generalno je potrebna rotacija dužnosti da bi se izbjegao rizik od pojave dosluha koji proizilazi iz previše bliskih odnosa izme�u kupaca i dobavlja�a. 2. Prioritetni zadaci u kontekstu pristupa EU a. Osnovni zahtjevi

U kontekstu pristupa EU, reforma zakona o javnoj nabavci, administrativne strukture i procedura su najprioritetniji zadaci za zemlje kandidate. Ovakva reforma je preduslov i za �lanstvo u Evropskoj Uniji i za dobivanje pred-pristupne pomo�i na koju zemlje kandidati imaju pravo. Neke od ovih zemalja jako kasne sa reformama, ali je u nekim drugim zemljama potrebno uložiti zna�ajan napor da bi se izgradio zadovoljavaju�i sistem nabavke. Osnovni zahtjev je �etverostruk: (i) zakonodavstvo vezano za nabavku treba biti u suglasnosti sa direktivama Evropske Unije i drugim me�unarodnim obavezama; (ii) djelotvorne procedure koje uklju�uju i centralne organizacije za javnu nabavku (PPO – Public Procurement Office/Organisation) sa sveobuhvatnim odgovornostima za razvoj i implementaciju politike nabavke; (iii) efikasna razmjena informacija izme�u centralnih organizacija za javnu nabavu (PPO) i jedinica za javnu nabavku unutar potroša�kih agencija i (iv) djelotvorne procedure za rješavanje neslaganja, financijsku kontrolu i reviziju. b. Zakonske procedure

Od vlada se o�ekuje da poštuju Sporazum o vladinim nabavkama Svjetske Trgovinske Organizacije (GPA - Government Procurement Agreement), koji postavljaju zakonske obaveze za nacionalne sisteme i praksu nabavke. U kontekstu prijema u EU, mnoge se zemlje Centralne i Isto�ne Evrope suo�avaju sa tim problemom zato što je njihovo zakonodavstvo zasnovano na modelu Ujedinjenih Nacija (UNCITRAL - United Nation Commission on International Trade Law), a ne na mnogo detaljnijim i specifi�nim EC Direktivama. Za troškove koji se finansiraju iz vanjskih izvora, procedure nabavke moraju tako�er biti u suglasnosti sa uputstvima koja su strani kreditori ili donatori postavili, na primjer, Svjetska Banka.

Zemlje koje su svoj zakon izgradile na modelu zakona UNCITRAL, trebaju svoje postoje�e zakone izmijeniti za slu�aj ugovora o ulasku u EU. Model zakona UNICITRAL otvara mogu�nosti davanja prednosti doma�im u�esnicima u tenderu, što je u suprotnosti sa Direktivama EC i osnovim odredbama Sporazuma. Ovaj Model tako�er predvi�a da vlada može isklju�iti potencijalne dobavlje�e iz odre�enih zemalja. Svako takvo isklju�ivanje bilo bi u suprotnosti sa osnovnim normama EC, ukoliko se odredba odnosi na zemlju �lanicu ili u�esnika u GPA. I u pogledu tehni�kih metoda nabavke postoje razlike izme�u Direktiva EC-a i UNICITRAL Modela zakona.

Neke zemlje Centralne i Isto�ne evrope ve� su napravile amandmane na postoje�e zakonodavstvo o nabavci u skladu sa Direktivama EC, a druge imaju nacrte zakona u pripremi. Ipak,


svi ovi novi zakoni ne zadovoljavaju zahtijeve EU. Neki, na primjer, uklju�uju elemente kao što su slije�enje nacionalnih prednosti, nepotpuno obuhva�anje (izostavljanje komunalnog sektora, koji je obuhva�en Direktivama EC), pretjerano oslanjanje na procedure tendera koje nisu odobrene Direktivama (tender u dvije faze, jedinstveni izvor nabavke) i slab žalbeni pregled procedura. U odnosu na procedure nabavke, Direktive EC se odnose samo na velike ugovore, ali postoji potreba da se regulišu i transakcije nabavke koje su ispod odre�ene granice. Naravno ovakve regulative trebaju da se slažu sa osnovnim obavezama iz Rimskog Sporazuma. c.Centralne organizacije za javnu nabavku (PPO)

Mnoge zemlje imaju uspostavljene centralne organizacije za javnu nabavku s ciljem da nadgledaju aktivnosti nabavke ugovornih strana u linijskim ministarstvima i drugim javnim tijelima koji su obuhva�eni zakonom o nabavci. Ovakva organizacija trebala bi da bude odgovorna za razvijanje pravila i pravilnika, kreiranje sistema informisanja i publikovanja za cijelu vladu, obezbje�ivanje da vladina jedinica koja vrši nabavku ima zaposlene obu�ene djelatnike, da razvoja sistema obuke i za održavanje opšteg sistema nadgledanja sistema nabavke. Centralna organizacija za javnu nabavku može biti neovisna ili poluovisna, organizacija koja izvještava vladu ili parlament ili podre�ena agencija, ili odjeljenja u ministarstvu kao što su financije ili privreda.

U mnogim zemljama u tranziciji funkcija nabavke sama po sebi je decentralizirana. U nekim zemljama, iako u manjem broju, uspostavljene su centralne jedinice za nabavku. U principu, centralizacija nabavke ima za prednost to što omogu�ava da vlada postigne niže cijene grupisanjem njenih nabavki. Ipak rezultati su �esto razo�aravaju�i zbog problema kao što su spori i birokratski odgovori klijentima, ogromne zalihe, gubici, sitne kra�e i sporo pra�enje tržišnih i tehnoloških promjena. d. Provo�enje nabavke i obuka6

Ve�ina zemalja Centralne i Isto�ne Evrope ima stotine (u nekim slu�ajevima i hiljade) jedinica

za ugovaranje. U rasponu su od velikih organizacija, sa dobrim osobljem i efikasnom upravom, do malih organizacija i op�ina, sa slabim osobljem i neefikasnim vo�enjem. Organizacije za javnu nabavku trebaju pružiti pomo� ovim jedinicama. Navedena klju�na pitanja trebaju biti sistemati�no razra�ena:

• Da li postoji djelotvoran sistem upošljavanja i stru�nog usavršavanja osoblja? Da li su djelatnici za nabavku bili obu�avani? Kojom vrstom obuke? Osnovna obuka? Sofisticirana obuka? Da li postoje�a osposobljenost odgovara traženoj osposobljenosti uposlenog? Da li uposlenici imaju iskustva sa me�unarodnim nabavkama?

• Da li je broj djelatnika adekvatan? Postoji li ili ne pretjerano smjenjivanje djelatnika? Ako postoji, koji su glavni razlozi? Niske plate ili ne postoje mogu�nosti za napredovanjem u poslu?

• Da li su priru�nici, standardni dokumenti za tender, modeli ugovora dostupni jedinicama koje

sklapaju ugovore?

• Da li su jednostavni oblici ugovora i drugi dokumenti uklju�eni u dokumentaciju o tenderu? Da li postoje standardni uslovi za ugovor?

• Da li centralna organizacija za javnu nabavku ima pristup kompjuteriziranom centralnom

registru za transakcije nabavke? Da li je distribucija informacija ugovornim entitetima i


privatnom sektoru adekvatna?

U mnogim zemljama u tranziciji privatni sektor ostaje relativno nerazvijen. Zato vlada ima zakonski interes da provodi obuku djelatnika koji rade u nabavci i u javnom i u privatnom sektoru. Dobavlja�i za privatni sektor trebaju biti informirani o zakonodavnom i institucionalnom okviru sistema za javnu nabavku i o tome kako da se uklju�e u vladine ugovore. Oni trebaju biti obu�avani da bi bili sposobni za pregovaranje i vo�enje ugovora. Seminari koji razvijaju svijest onih koji stvaraju politiku i medijske kampanje za široku javnost su neophodni da bi se objasnila važnost javne nabavke i prikupila podrška za efikasan i transparentan sistem nabavke.

Što se ti�e davanja obuke, organizacija za javnu nabavku može da razmotri formiranje mreže nacionalnih institucija (kao što je univerzitet i vladin centra za obuku). U svakoj od ovih institucija glavni tim trenera treba da bude obu�en i da dobije certifikat od organizacije za javnu nabavku. Ovaj tim bi onda nadgledao obuku i licence drugih trenera koji bi vodili ve�inu aktivnosti obuke. e. Kontrola i pregled žalbenih procedura

Treba da postoje jasno definirane i razumljive procedure za kontrolu i reviziju transakcija nabavke, uklju�uju�i i mjere protiv kra�e i korupcije. Dodatno, treba da postoje žalbene metode na dodjeljivanje ugovora ili druge pritužbe koje se pojave tokom procesa nabavke. Ovakve žalbe trebaju biti razmatrane od strane posebne arbitražne komisije ili suda.

D. Dodjeljivanje ugovora (engl. contracting-out) 1. Šta je to "dodjeljivanje ugovora"?

Dodjeljivanje ugovora je širok koncept koji opisuje prenos odgovornosti na privatni sektor za implementiranje aktivnosti koje je finansirala i prethodno donijela vlada. U zadnjih 20 godina korištenje mehanizma dodjeljivanje ugovora se jako raširio u mnogim zemljama iako je to veoma stara praksa. Na primjer, osloba�anje od poreza bilo je široko rasprostranjeno u staroj Kini, Gr�koj, Rimu.7 Neke zemlje imaju konvencije ili zakonom regulirane koncesije koje ponekad poti�u od nekoliko stolje�a unazad.

Uopšteno, kod dodjeljivanja ugovora aktivnosti koje se prenose na privatan sektor vlada nastavlja finansirati. Odvajanje finansiranja od obavljanje same aktivnosti dozvoljava vladi da preuzme ulogu nabavlja�a i da upravo zbog toga izabere izme�u mnogo razli�itiih dobavlja�a i da kontroliše troškove i kvalitet standarda, bez odgovornosti da upravlja radovima. Dodjeljivanje ugovora ima za cilj smanjenje troškova i poboljšanje efikasnosti promoviranjem konkurencije me�u mogu�im dobavlja�ima. U Velikoj Britaniji se koristi takozvani pristup "testiranje tržišta" tako da vlada može procijeniti da li se aktivnosti o kojima je rije� mogu izvesti jeftinije i efikasnije od strane privatnog sektora preko uslužnog ugovora ili, u drugom slu�aju, ako se izvrši privatizacija.

Vlada je �esto suo�ena sa potrebom da traži privatno finansiranje velikog broja infrastrukturnih projekata, kao što je podzemna željeznica, putevi ili aerodrom. Privatni sektor može u nekim slu�ajevima da ima posebno znanje (know-how) ili iskustvo koje nije dostupno javnom sektoru (vodosnabdjevanje, upravljanje otpadom ili gradskim prevozom, na primjer). Oblici koje poprimaju ova javno-privatna partnerstva mogu biti raznoliki, u razli�ito vrijeme i u razli�itim zemljama. Ve�ina uobi�ajenih ugovora unutar Evropske Unije je "koncesija" (vidi Prilog 8.1 ispod). U koncesijama "radova" ili izgradi-operiraj-transferiši (build-operate-transfer, BOT), privatni sektor finansira po�etnu investiciju; vra�a uložena sredstava kroz profit od rada na projektu u odre�enom vremenskom periodu i na kraju koncesije, prenese sredstva nazad do vlade. BOT sheme su zamišljene s ciljem da bi privukle privatni i strani kapital8. One se ve� godinama koriste u zemljama u razvoju (najpoznaitiji tip ovakve koncesije u Evropi bila je izgradnja tunela ispod kanala La Manche). 9


Neki BOT ugovori ugovara�ima daju garancije u slu�aju gubitaka prilikom rada na projektu (na primjeru putarine, ako je promet manji nego se o�ekivalo, vlada može da garantuje servisiranje duga koji je ugovara� napravio). U drugim BOT ugovorima ugovara�i su formalno odgovorni za uspjeh ili neuspjeh projekta. Ipak, ako ugovara� bankrotira, u ve�ini slu�ajeva vlada mora da nastavi rad na projektu i obezbjedi potrebna sredstva.

Prilog 8.1 TUMA�ENJE EVROPSKE KOMISIJE U VEZI SA KONCESIONIM UGOVORIMA

Prema nedavnim saopštenjima Evropske Komisije, koncesije prema zakonima Zajednice

nisu direktno predmet direktiva javnog ugovora, ali su u svakom slu�aju predmet pravila i principa Ugovora, uklju�uju�i jednakost u tretmanu, transparentnosti, proporcionalnosti, uzajamnog priznavanja i zaštite prava pojedinaca. Generalno govore�i, prema mišljenju Komisije, koncesije se trebaju usaglasiti sa Direktivama nabavke EC:93/37/EEC (Europien Economic Community) za radne koncesije, 92/50/EEC za koncesije za usluge i 93/38/EEC za poslovne subjekte koji rade sa vodom, energijom i transportom i komunikacijama. Ako se ugovor u principu odnosi na izgradnju infrastrukture u ime javnih agencija koje odobravaju ugovor, stanovište Komisija je da bi se to trebalo smatrati radnom koncesijom. Koncesija u kojoj su gra�evinski radovi slu�ajni ili koja uklju�uje samo rad na postoje�oj strukturi smatra se koncesijom za usluge.

Definicije Komisije jasno govore da je rizik koji proizilazi iz rada po koncesiji prenešen na koncesionara sa pravom na eksploataciju; specifi�ni rizici se dijele izme�u javnih agencija i koncesionara od slu�aja do slu�aja, zavisno od njihove mogu�nosti da upravljaju odre�enim rizikom. Komisija nastoji da ispita i druge oblike javno-privatnih odnosa da bi odredila do koje mjere pravila javnih ugovora mogu obezbijediti odgovaraju�i zakonski okvir uskla�en sa pravilima Ugovora i ujedno dozvoliti da se ovi oblici kooperativnosti razviju. Za detaljnije informacije vidi Prenešeno Tuma�enje Komisije za koncesijske odnose u skladu sa zakonom Zajednice, od 12. aprila 2000. godine. (Commission's Interpretative Communication on Concessions Under Community Law) 2. Upravljenje ugovorima koji su dodijeljeni

Vladine aktivnosti ne mogu biti dodijeljene vanjskom dobavlja�u samo na osnovu standardnih procedura ugovaranja. Zahtijeva se posebna procjena10. Za po�etak je potrebno jasno definirati poslovnu potrebu i odrediti specifi�ne aktivnosti koje �e se dati vanjskom dobavlja�u. Tako�er je jako važno procijeniti mogu�e promjene u uslovima (promjene u nivou o�ekivanih usluga i investicionih zahtjeva); razmatranja problema koordinacije izme�u aktivnosti koje se trebaju dati vanjskom dobavlja�u i drugih koje se odnose na vladu; i procjena da li vladine aktivnosti u drugim agencijama trebaju biti pridružene projektu radi pove�anja efikasnosti. Proces dodjeljivanje ugovora vanjskim dobavlja�ima organiziran na bazi odnosa kupac-dobavlja� izme�u vladinih agencija i ugovara�a.. Iz


tog razloga je važan kvalitet upravljanja ugovora�a i sama priroda odnosa. Razli�itost odnosa treba se uzeti u obzir; u odnosu na tip ugovora (ugovori sa ukupnim iznosom, ugovori sa pojedina�nim cijenama, podijeljena dobit, itd.) i ciljeve projekta (kao što su samo ušteda troškova ili poboljšanje usluga). Troškovi projekta trebaju biti procijenjeni (kad je mogu�e) nakon analize iskustava na sli�nim projektima ili specifi�nih studija; standardi u�inka trebaju biti jasno nazna�eni u ugovoru i ugovor treba da uklju�i odredbe koje se odnose na neizvršavanje obaveza od strane ugovara�a i mehanizme rjašavanja neslaganja.

Sklapanje ugovora sa vanjskim dobavlja�em ne osloba�a vladine agencije od odgovornosti za te usluge. Agencija ima obavezu da nadgleda rad ugovara�a da bi bila sigurna da su zadovoljeni standardi i da se postižu krajnj cilljevi i outputi ugovora. Procjena i upravljanje rizicima su važan aspekt upravljanja nad ugovorima. To zna�i da agencija treba da zadrži neke tehni�ke kompetencije u relevantnom podru�ju.

Drugo važno pitanje je da vlada treba da odredi kako da postupi sa djelatnicima koji rade na poslovima koji su dati vanjskom dobavlja�u. Ima nekoliko mogu�nosti koje se trebaju uzeti u obzir: a) premještaj djelatnika na druge poslove unutar javnog servisa (ali se tada ne bi ostvarila potencijalna ušteda koja ina�e rezultira davanjem ugovora vanjskom dobavlja�u); b) u ugovor sa kompanijom iz privatnog sektora uklju�iti uslov da neke ili sve djelatnike zaposli ta kompanija (ovo mora biti u kombinaciji sa garancijom koju daje vlada da �e ih ponovo uposliti u nekom odre�enom periodu, recimo godinu dana); c) umirovljenje nekih ili svih djelatnika koji su obuhva�eni vladinom shemom o višku radne snage (ali, ovo �e onda izazvati dodatne troškove koji se trebaju uzeti u obzir kod odre�ivanja odnosa izme�u koristi i troškova od poslova za koje se dodjeljuje ugovor vanjskom dobavlja�u) 3. Potreba opreza

Kao što je primje�eno, dodjeljivanje ugovora vanjskim dobavlja�ima može biti uspješno oru�e za promoviranje efikasnosti i poboljšanje pružanja odre�enih javnih usluga. Kad se pripremaju budžetski zahtjevi i ministarstava i isti pregledavaju, preporu�ljivo je pitati da li bi mogla postojati troškovno efikasnije rješenje u privatnom sektoru i biti spreman dodijeliti ugovor vanjskom dobavlja�u, ukoliko odgovor bude pozitivan. Ipak, dodjeljivanje ugovora vanjskom dobavlja�u ne može biti zamjena za zdravu rekonstrukciju javnog sektora ili za punu privatizaciju, ako usluga koja je u pitanju ne pripada javnom sektoru. Niti je dodjeljivanje ugovora vanjskom dobavlja�u eliksir; u stvari, to nosi fiskalne rizike, rizike efikasnosti i upravlja�ke rizike ukoliko nije dobro osmišljeno i nadgledano. Zato je uvijek potrebno ta�no odrediti ugovorne i tržišne uslove u kojima ugovori sa vanjskim dobavlja�em ili privatizacija mogu biti primijenjeni. Kad upravlja�ki ugovori imaju za cilj rehabilitaciju oslabljenih preduze�a ili poboljšanje njihove efikasnosti, vjerovatno �e biti zahtjevano zna�ajno ulaganje imovine. Ugovori u ukupnom iznosu ne daju poticaj ugovara�ima da poboljšaju svoj u�inak.

Potrebna je i konkurentna sredina da bi se dobile koristi od dodjeljivanja ugovora vanjskom dobavlja�u. Nakon razmatranja nekoliko iskustava u SAD-u, koja su pokazala nejednake rezultate, Donahue (1991.) zaklju�uje:

"Prvo, privatna firma koja traži dobit je potencijalno daleko superiornija institucija za efikasnu produkciju. Drugo, produktivni potencijal može biti iskorišten samo pod odredenim okolnostima. Zna�ajno je pitanje javnog nasuprot privatnog, ali još zna�ajnije pitanje konkurentnog nasuprot ne-konkurentnog... Pola tržišnog sistema – orijentisanost ka profitima bez zna�ajnih odredišta ili uporedive discipline – može biti gore nego nikakv tržišni sistem."

Posebno u ekonomijama u tranziciji, ostvarivanje potencijalnih koristi od dodjeljivanja ugovora vanjskom dobavlja�u zavisi od napretka u reformama za stvaranje konkurentne sredine. Javna


preduze�a kojima su dati ugovori trebaju biti udružena. Izme�u privatnih ili javnih ugovara�a i vlade treba da bude veoma blizak odnos. Tako�er, mora biti postavljen i adekvatan tržišno orjentiran zakonski okvir.

Dodjeljivanje ugovora ponekad se vidi kao na�in izbjegavanja budžetskih ograni�enja prije

nego promišljeni u cilju efikasnosti. Teoretski, financijski rizik treba biti prenešen na ugovara�a, ali ugovor �esto uklju�uje eksplicitne ili implicitne garancije vlade. Zbog važnosti usluga za javnost, kad je izvo�enje ugovara�a neadekvatno ili je kompanija nesolventna, vlada prakti�no nema druge alternative nego da interveniše i da financijsku pomo� za aktivnosti koje su predhodno bile date vanjskom dobavlja�u. Neki ugovara�i u stvari u�estvuju u procesu dodjeljivanje ugovora da bi pobijedili, bez namjere da se nakon toga uklju�e u stvarne discipline tržišta. Dodjeljivanje ugovora vanjskom dobavlja�u može tako�er umanjiti transparentnost jer su zamjena za "komercijalnu povjerljivost" za odgovornosti i iz tog razloga izbjegavaju zakonsku kontrolu.

Kad vlada ima obavezu da pomogne oslabljenim projektima koji se implementiraju prema BOT ugovorima, fiskalni troškovi mogu biti posebno veliki, kako se pokazalo na iskustvu Meksika u Prilogu 2.8. Ovo zahtijeva pažljivu analizu zakonskog i ekonomskog aspekta BOT aranžmana. Treba biti ura�ena uobi�ajena analiza beneficija vezanih za troškove projekta poduzetog prema BOT shemi, ali se zahtijevju i dalje procjene uklju�enih rizika i druge mogu�nosti za pružanje usluga. BOT aranžmani ne trebaju biti izgovor da se pokrene neki neprofitabilni projekat. Kad vlada ne može da na�e pravu soluciju u privatnom sektoru, razlog za to je da projekat na prvom mjestu nije održiv. U pore�enju sa normalnim transakcijama nabavke, kompleksnost BOT ugovora može pružiti �ak i ve�e mogu�nosti za korupciju.

Prilog 8.2 KAD DODJELJIVANJE UGOVORA VANJSKOM DOBAVLJA�U KRENE POGREŠNIM PUTEM – DVA PRIMJERA

U 80-tim, lokalne vlasti u UK su, suo�ene sa financijskom nestašicom, se pokrenule nizu

mehanizama privatnog financiranja radi izbjegavanja kontrole javnih izdataka. Ova nekonvencionalna namjera financijskog uklju�ivanja privatne strane postala je poznata kao "instrument izbjegavanja". Na primjer, mnoge lokalne vlasti kao krajnji korak rade prodaju-i-lizing aranžmane sa postoje�om imovinom i u nekim ekstremnim slu�ajevima prikupljana nov�ana sredstva putem prodaje i povratnog lizing imovine, kao što su stupovi za uli�ne svjetiljke ili parking satovi.

Meksiko je u 1987. godini pokrenuo jedan ambiciozi program za dodjeljivanje ugovora vanjskom dobavlja�u za konstrukciju i izgradnju puta prema BOT aranžmanu. U po�etku se �inilo da je aranžman uspješan i bilo je izgra�eno više od 5,100 km novog puta. Ipak, izvori sredstava su bili slabo raspore�eni i iskorišteni prije nego što su zatrebali; period izgradnje bio je 55% duži nego što je bilo ugovoreno, promet automobila 37% niži nego što je bilo predvi�eno i ivesticije 29% ve�e nego što je ugovoreno. Profitabilnost puta bila je naravno niža nego što je bilo pretpostavljeno. Meksi�ka ekonomska kriza 1995. otežala je financijsku situaciju izgradnje puta prema koncesiji datoj privatnim kompanijama, tako da je vlada bila prisiljena da primjeni plan hitne podrške od US $2.2 miliona. Kao posljedica, u�eš�e javnog sektora pove�ao se na 40% u kapitalu kompanija koje su držale koncesiju i uslovi koncesije su se proširili tako da dozvole privatnim investitorima ve�e mogu�nosti oporavka njihovih investiranja. Izvor: Heald (1997) i Barrera (1997).


NAPOMENE 1. Lista obaveza je prenešena iz Premchand (1995). 2. Ovaj dio je prenešen iz neobjavljene publikacije OECD (1997), Trendovi pla�anja u javnom sektoru u OECD

zemljema 3. Decentralizacija u ovom kontekstu zna�i da se sva ili dio pla�anja vrše na radnom mjestu (ministarstvo,

agencija, jedinica, itd) 4. U velikoj mjeri prenešeno iz SIGMA-Suport for Improvement in Governance and Management (1997a). 5. Ovaj dio predstavlja samo nacrt klju�nih pitanja problema javne nabavke. Za detaljniju analizu principa

nabavke i upravljanja procesom nabavke �itatelj treba koristiti Westring i Jadoun (1996). Nekoliko SIGMA dokumenata iz oblasti javne nabavke mogu se na�i na stranici http://www.oecd.org/puma/sigmaweb.

6. Prenešen je veliki dio iz Jadoun (1998). U 1999, SIGMA i Internacionalni centar za nabavku Internacionalne

radne organizacije zajedni�ki su izradili seriju od osam modula nazvanu Obuka trenera u javnoj nabavci. Za više informacija vidi: http://www.itcilo.it.

7. Vidi Premchand (1983) gdje se navodi John Brewer “Snaga mo�i: rat, novac i Engleska država” (original

objavljen Knopf, 1989). 8. U zemljama u razvoju sa otvorenim financijskim tržištem, navodne prednosti BOT shma su upitne. Vidi

Heald (1999). 9. U Francuskoj, na primjer, “koncesije za javne usluge” koriste se ve� oko 40 godina za snadbijevanje vodom.

Vidi Heald (1995). 10. Vidi, na primjer, Velika Britanija, HM Treasury, Central Unit for Procurement (1997a) Guidance Note 61.

POGLAVLJE 9

RAD TREZORA I UPRAVLJANJE NOV�ANIM SREDSTVIMA

A. Funckija trezora

Vlada treba da osigura i efikasnost implementacije njenih budžeta i dobro upravljanje financijskim izvorima. Potroša�kim jedinicama se moraju obezbijediti potrebna sredstva za blagovremeno izvršenje budžeta, a troškovi vladinih pozajmica moraju biti minimizirani. Tako�er, se zahtijeva i zdrava uprava financijskom imovinom i obavezama.

Financijsko upravljanje unutar vlade uklju�uje razli�ite aktivnosti: formuliranje fiskalne politike; pripremanje budžeta; izvršenje budžeta; upravljanje financijskim operacijama; ra�unovodstvena pravila i kontrolu; održavanje historijske evidencije i komparativnih podataka; reviziju i procjenu financijskog u�inka i rezultata vladine politike i programa. Unutar ovog širokog okvira financijskog upravljanja, funckija trezora ima za cilj da postigne postavljene ciljeve koji su naprijed pomenuti. To obuhva�a neke ili sve od sljede�ih aktivnosti1:

• Upravljanje nov�anim sredstvima (gotovinom).

• Vo�enje vladinih bankovnih ra�una.

• Ra�unovodstvo i izvještavanje.

• Financijsko planiranje i prognoziranje gotovinskih tokova.

• Upravljanje vladinim dugom i garancijama.

• Upravljanje inostranim grantovima i partnerskim fondovima iz me�unarodne pomo�i.

• Upravljanje financijskom imovinom.

Da bi se izvršile ove aktivnosti, organizaciono ustrojstvo i raspodjela odgovornosti se zna�ajno razlikuje izme�u zemljama. U nekim od zemalja, odjel trezora se fokusira samo na upravljanje nov�anim sredstvima i dugom (koja se razmatra u ovom poglavlju). U nekoliko zemalja, upravljanje dugom se vrši u neovisnim organizacijama. U drugim zemljama trezor vrši i funkciju kontrole izvršenja budžeta i/ili ra�unovodstvene aktivnosti. Trezor je �esto odjel u sastavu ministarstva finasija, a u nekim je zemljama, opet, neovisan od ministarstva financija. U tom se slu�aju zahtijeva vrlo tjesna suradnja izme�u trezora i ministarstva financija, jer izvršenje budžeta mora biti bazirano na prioritetima koji su utvr�eni budžetom. U zemljama u tranziciji bilo bi poželjno da je trezor dio, ili pripojen uz, ministarstvo financija, jer je koordinacija me�u vladinim agencijama �esto slaba.


Prikaz 9.1 GLAVNE FUNKCIJE TREZORA IZVRŠEVANJE BUDŽETA

Prikaz 9.1 ilustruje glavne funkcije koje je trezor preuzeo (podru�ja unutar nazna�enih linija �esto se vode od strane odvojenih sistema). Prikaz 9.2 ilustruje mogu�u organizacionu strukturu trezora, sa odvojenim glavnim funckijama upravljanja gotovinom i dugom, ra�unovodstva i izvještavanje, te izvršenja budžeta i financijsko planiranje.

Prikaz 9.2 ILUSTRATIVNA ORGANIZACIJSKA STRUKTURA TREZORA

Financijsko planiranje: - Prognoza prihoda/izdataka - Prognoza servisiranja duga - Upravljanje gotovinom

Financijsko izvršenje: - Priliv na jedinstveni ra�unn trezora (TSA) - Odliv sa jedinstvenog ra�una trezora - Isplate i primici

Ra�unovodstvo: - Kontni plan - Ra�unovodstvena pravila - Kontrola

Ekonomska analiza trendova

Trezorski Sistem knjiga

Upravljanje dugom

:- Interno - Eksterno

Izvršenje budžeta: - Aproprijacije - Raspodjela sredstava - Stvaranje ugovornih obaveza Priprema Budžeta

Fiskalno izvještavaje

Interna i eksterna kontrola

Odjel trezora

Upravljanje gotovinom i

dugom

Ra�unovodstvo i izvještavanje

Izvršenje budžeta i financijsko planiranje

Upravljanje gotovinom

Upravljanje dugom i

kreditima

Ra�unovods-tvena

metodologija

Financijsko izvještavanje

. Izvršenje budžeta

Financijsko planiranje

Rad trezora i upravljanje nov�anim sredstvima 243

B. Upravljanje nov�anim sredstvima

1. Ciljevi

Upravljanje nov�anim sredstvima ima sljede�u svrhu: kontroliranje ukupne potrošnje, efikasnu implementaciju budžeta, minimiziranje troškova vladinog pozajmljivanja, maksimiranje oportunitetnih troškova resursa. Kontrola gotovine je klju�ni elemenat makroekonomije i upravljanja budžetom. U svakom slu�aju, u svrhu upravljanja budžetom to mora biti usaglašeno sa odgovaraju�im sistemom za upravljanje obavezama, ali ne predstavlja zamjenu za dobru pripremu budžeta.

Za efikasnu implementaciju budžeta potrebno je osigurati da �e se potraživanja izmiriti u suglasnosti sa uslovima ugovora i da su prihodi prikupljeni na vrijeme; da �e se minimizirani troškovi transakcija; da �e se vršiti pozajmljivanje sa najnižom mogu�om kamatnom stopom ili da �e se stvoriti dodatna sredstva investiranjem u vrijednosne papire. Tako�er je potrebno izvršiti blagovremena pla�anja vode�i ra�una o datumu dospije�a.

U prošlosti, vlada �esto nije obra�ala dovoljno pažnje na pitanja koja se odnose na efikasno upravljanje nov�anim sredstvima. Procedure izvršenja budžeta i upravljanje gotovinskim tokovima fokusirana su na pitanja zakonodavne regulative i uskla�enosti, dok su potrebe za dnevnom gotovinom zadovoljavane od strane centralne banke. Potroša�ke jedinice nisu vodile brigu o troškovima pozajmljivanja jer se o pla�anju kamata ve� pobrinuo budžet koje je pripremilo ministarstvo financija. Prema Garamfalvi (1996):

"Centralno planiranje je ostavilo institucionalno i organizaciono nasljedstvo okarakterisano loše definiranim vezama izme�u budžetskog i bankovnog sektora. Nije se uzimala u obzir �injenica da besposlen novac predstavlja trošak zbog pomenutih prihoda od kamata, niti da pozajmljivanje (potrebno zbog nedostatka izvora gotovine na ukupnom nivou) pove�ava budu�e troškove u smislu pla�anja kamata. Tako�er nije prepoznata važnost upravljanja gotovinom i dugom u smislu ograni�avanja pozajmljivanja javnog sektora i, kao posljedica, u sprovo�enju fiskalne i monetarne politike."

Ipak, troškovi pozajmljivanja, �injenica da je kredit koji je bankovni sistem odobrio vladi klju�ni cilj makroekonomije, kao i kriteriji izvršavanja programa koji su financijski pomognuti IMF-om, te rastu�a odvojenost izme�u aktivnosti centralne banke i budžeta vlade, �ine efikasno upravljanje nov�anim sredstvima jednim veoma važnim pitanjem. Nastojanje da se poboljša fiskalno poslovanje imalo je utjecaj na upravljanje gotovinom i neke zemlje su morale da izvrše reforme kako bi potroša�ke agencije bile odgovornije za nov�ana sredstva, dok se ne oja�aju instrumenti koji �e osigurati sveobuhvatnu fiskalnu disciplinu. 2. Centralizacija nov�anih salda i jedinstveni ra�un trezora a.Centralizacija nov�anih salda

Da bi se minimizirali troškovi pozajmljivanja ili maksimirali depoziti sa pozitivnom kamatnom stopom, operativni saldo gotovine bi trebao da se drži na minimumu. U zemljama u kojima se sredstva osloba�aju preko imprest sistema, potroša�ke agencije ponekad akumuliraju novac koji se ne upotrebljava na njihovim bankovnim ra�unima. Ovakav neupotrebljen novac stvara kod vlade potrebu za pozajmljivanjem da bi izvršili pla�anja za neke agencije, iako druge agencije imaju novca više nego što im treba. Tako�er, ako su ra�uni potroša�kih jedinica otvoreni kod poslovne banke, neupotrebljen novac na ra�unu može da olakša kreditna ograni�enja tako što bankarskom sektoru daje dodatne izvore sredstava za kredit.


Salda nov�anih sredstava se efikasno centraliziraju kroz "jedinstveni ra�un trezora" (TSA)2. Ovo je ra�un ili skupina vezanih ra�una preko kojih vlada vrši sva pla�anja. U praksi, unutar širokog koncepta jedinstvenog ra�una trezora, postoje razli�iti metodi centralizacije transakcija i gotovinskih tokova. Oni mogu biti vrlo široko grupisani u sljede�e kategorije:

• Jedinstveni ra�un trezora i centralizirana ra�unovodstvena kontrola. Zahtjevi za pla�anjem i dokumenti koji taj zahtjev potvr�uju (fakture) šalju se u trezor, koji ih kontroliše i planira njihovo pla�anje. Trezor tako�er, upravlja nad "float-om" neizmirenih faktura.

• "Pasivni" jedinstveni ra�un trezora koji se sastoji samo od jednog centralnog ra�una.

Pla�anja vrše direktno potroša�ke agencije, ali preko TSA. Trezor, preko plana za izvršenje budžeta, postavlja gotovinske limite za ukupan iznos transakcija, ali ne konroliše pojedina�ne transakcije.

• "Pasivni" jedinstveni ra�un trezora koji uklju�uje nekoliko podra�una. U takvim slu�ajevima

TSA je organiziran u skladu sa sljede�im: (i) linijska ministarstva imaju ra�une kod centralne banke, a oni su podra�uni ra�una trezora; (ii) potroša�ke agencije imaju ra�une ili u centralnoj banci ili u poslovnim bankama koji mora odobriti trezor; (iii) ra�uni potroša�kih agencija su ra�uni �ije je stanje nula i novac se prebacuje na te ra�une kad su posebna pla�anja odobrena ili banke prihvataju platne naloge koje su potroša�k jedinice poslale do odre�enog iznosa koji je odredio trezor; (iv) ra�uni potroša�kih agencija se automatski prazne na kraju svakog dana (kad bankovna infrastruktura dozvoljava dnevni kliring); (v) centralna banka konsolidira poziciju vlade na kraju svakog dana tako što uklju�uje stanja na svakom od vladinih ra�una. Ovaj sistem dozvoljava, ali ne zahtijeva, razli�ite bankovne aranžmane. Pla�anja se mogu obavljati preko banaka koje su odabrane na bazi konkurencije.

Slu�aj 1 u Prikazu 9.3 obuhvata model gdje su platne transakcije centralizirane unutar

jedinstvenog ra�una trezora, koji može da ima ili aktivnu ili pasivnu ulogu, koja je ve� opisana. Slu�aj 2 se odnosi na "pasivni" jedinstveni ra�un trezora koji uklju�uje i nekoliko podra�una.

Kad centralna banka nema adekvatnu mrežu sa regionalnim filijalama ili nema kapacitet da vrši ogroman broj transakcija koje su u vezi sa vladinim pla�anjima i primanjima, sitne bankarske operacije se prenose na fiskalnog zastupnika (obi�no na ovlaštenu poslovnu banku). Fiskalni zastupnik vrši pla�anja u ime trezora, centralna banka prikuplja nazad sva pla�anja koja je fiskalni zastupnik izvršio i zastupnik pravi dnevne depozite svih vladinih prihoda na TSA kod centralne banke. Mogu biti postavljena oba aranžmana gdje se pla�anja kanališu kroz trezor i kad su vladine agencije direktno odgovorne za odobrena pla�anja. (Vidi dio "bankarskog sistema" u Prikazu 9.3).

U nekim zemljama, loše bankarstvo i tehnološka infrastruktura predstavljaju prepreke u kombinaciji centralizacije gotovinskih stanja sa decentralizacijom platnih procesa. Procesiranje platnih transakcija udaljenih potroša�kih agencija na centralnom nivou vjerojatno �e usporiti budžetsku implementaciju. Geografski udaljene potroša�ke jedinice mogu imati odvojene bankovne ra�une koji rade u smislu davanja gotovinskih akontacija (što zna�i da se nova akontacija daje po prijemu ra�una koji potvr�uje korištenje prethodno date akontacije). Ovo je prikazano u Slu�aju 3 u Prikazu 9.3).

Bilo kakav da je institucionalni aranžman, centralizacija nov�anih sredstava treba da obuhvati sve vladine ra�une koji su korišteni za platne transakcije, uklju�uju�i i ra�une koji vode izvan-budžetski fondovi. Financijski sistem Glavne knjige (opisan u Poglavlju 13), u kojem su sve transakcije evidentirane, može da odgovara i centraliziranoj i decentraliziranoj ra�unovodstvenoj kontroli i procesima sistema pla�anja.


Prikaz 9.3 TRI PLATNA SISTEMA TREZORA Slu�aj 1. Pla�anje putem centraliziranog Trezora Slu�aj 2. Pla�anje putem bankovnog ra�una potrošnih organizacija

Slu�aj 3. Pla�anje putem sistema gotovine

b. Izrada sistema za upravljanja nov�anim sredstvima

Sa stanovišta upravljanja nov�anim sredstvima, ovi modusi za centraliziranje nov�anih salda daju indenti�ne rezultate. Na prvi pogled, promjena koja proces platnih transakcija i ra�unovodstvenu kontrolu stavljaju pod punu odgovornost odjel trezora može izgledati efikasnija i sa stanovišta upravljanja gotovinom i sa stanovišta kontrole troškova. Ipak, centralizacija ra�unovodstvene kontrole i centralizirano upravljanje tokovima može da dovede do neefikasnosti, �ak do korupcije, u zemljama sa lošom upravom, posebno kad trezor ima odgovornost da odabare koji od dobavlja�a �e biti pla�en. Na primjer, prema Premchand-u (1995):

"Oni koji su skloni ponovnom uspostavljanjam sistema trezora predlažu da trezori ne samo izvršavaju pla�anja, nego bi bili odgovorni i za sastavljanje ra�una. Ali ovakav korak mogao bi produbiti jaz izme�u odgovornosti za izdacima i mo�i pla�anja. Još dalje, iskustva pokazuju da trezori nisu manje otporni na politi�ke pritiske od poslovnih banaka. Zaobilaženje i politizacija ne mogu biti

Trezor 1.Izvještaj o predhodnom periodu 2. Zahtjev za

Trezor

�ek

Bankovni sistem

Dobavlja�

Potroša�ka jedinica

Bankovni sistem

Dobavlja�

Trezor

Ograni�enja Kliring

Potroša�ka jedinica

Bankovni sistem

Dobavlja�

Prenos sredstava

Bankarski sistem

Fiskalni zastupnik

Centralna banka dnevno

Poslovna banka sa ra�unom dobavlja�a

pla�anja

uplata

Platni nalog Transfer


lije�ena ponovnim uspostavljanjem sistema trezora. Bolje re�i, nadgledanje discipline, što predstavlja vitalni dio djelotvornog upravljanja vladinim financijama, mora biti sa�uvano preko strožije kontrole, periodi�nog pregledavanja, ja�anja odgovornosti, ve�im u�eš�em gra�ana i, iznad svega, ve�om transparentnoš�u."

"Pasivni" jedinstveni ra�un trezora ima prednosti u tome što daju odgovornosti potroša�kim agencijama za interno upravljanje, dok zadržava centralnu kontrolu nad gotovinom. U zemljama u tranziciji koje imaju poteško�a sa kontroliranjem nov�anih sredstava mo�nih linijskih ministarstava i izvanbudžetskih fondova (EBF - extrabudgetary fund), pasivan TSA, koji se sastoji od ra�una centraliziranih kod centralne banke, obezbijedi�e vjerojatno bolju sveukupnu kontrolu gotovine nego TSA koji se sastoji od nekoliko ra�una u razli�itim bankama.

Kod reforme sistema upravljanja nov�anim sredstvima mora uzeti u obzir kakav �e biti njen uticaj na upravljenje budžetom unutar potroša�kih agencija i tako�er ona mora biti troškovno djelotvorna. Uvo�enje sistema koji centralizira upravljanje gotovinom ne smatra se glavnim problemom za centralna odjeljenja linijskih ministarstava. To su mogu smatrati regionalni odjeli i organizacije platnog sistema, te se mora uzeti u obzir sistem javne uprave i bankovnu infrastrukturu u datoj zemlji.

U mnogim zemljama modernizovano upravljanje nov�anim sredstvima može da se sastoji od:

• Dnevne centralizacije transakcija napravljenih na centralnom nivou, preko TSA.

• Za udaljene agencije, procedura se bazira na nov�anim akontacijama.

Kako ve�ina zemalja najve�i dio svojih nov�anih sredstava koristi ili za transakcije na centralnom nivou (kao što je otplata duga i troškovi kojima upravlja centralni odjel linijskog ministarstva) ili za pla�anja koja dospijevaju na ta�no utvr�eni datum (isplata pla�a), ovakvi aranžmani dozvoljavaju da ve�ina salda gotovine bude centralizirana.

Sa izuzetkom udaljenih regiona, moderna tehnologija dozvoljava da se stvaraju elektronske

veze izme�u potroša�kih agencija, centralne banke (ili poslovne banke) i trezora. Ipak, u zemljama sa nerazvijenom bankovnom infrastrukturom, postojanje velikog broja bankovnih ra�una može usporiti implementaciju odgovaraju�eg dnevnog kliringa i procedure konsolidacije.

Prije nego se uzme u razmatranje bilo koja reforma sistema upravljanja gotovinom, trebaju biti procjenjeni njeni utjecaji na bankovni sistem. Aranžmani za upravaljanje nov�anim sredstvima u ve�ini zemalja implicitno imaju za cilj pomaganje oslabljenim bankama. Restrukturiranje bankovnog sistema u tim zemljama je politi�ko pitanje koje treba biti razmotreno. S druge strane, u brojnim zemljama, davanjem poslovnim bankama odgovornost da upravljaju vladinim ra�unima optere�uje te banke problemima gotovinskih tokova, posebno ako trezor ne može da izmiri svoje obligacije.

Centralizirani gotovinski tokovi omogu�avaju da pla�anje bude izvršeno pravovremeno, ali ne osloba�a potroša�ke agencije od njihove obaveze za izvještavanje. Razlog za ovo je zato što djelotvorno nadgledanje izvršenja budžeta zahtijeva da stvanje obaveza bude nadgledano i troškovi budu odobreni. c.Ra�unovodstvo i izvještavanje

U mnogim zemljama trezor je odgovoran za razvoj i održavanje kontnog plana; postavljanje vladinih ra�unovodstvenih standarda u konsultaciji sa profesionalnim/me�unarodnim tijelima i razvoj vladinog zakona i pravilnika o ra�unovodstvu. Trezor je tako�er odgovoran i za izvještavanje vlade o


izvršenju budžeta i vladinim financijama; pripremanje drugih statutarnih financijskih izvještaja (polugodišnji ili godišnji izvještaji, izvještaji za Evropsku Komisiju o korištenju sredstava EU) i pravljenje vladinih financijskih statistika u suglasnosti pravilima sa IMF-om i EC-a. 3. Pitanja efikasnosti a. Prikupljanje poreza

Neophodno je minimizirati interval izme�u vremena kad se primi gotovina i vremena kad je ona raspoloživa za upravljanje programima trošenja. Prihodi trebaju biti procesirani odmah i biti raspoloživi za upotrebu. Poslovna banka, po prirodi bankovne infrastrukture, �esto je u mogu�nosti da prikupi prihode efikasnije nego porezni uredi, koji se umjesto toga trebaju fokusirati na poreske obveznike, davanje poreskih procjena, nadgledanje pla�anja i izvještavanje o rezultatima. Kad prihode prikuplja poslovna banka, aranžmani moraju biti definirani tako da razviju konkurenciju i obezbijede brzi transfer prikupljenih prihoda na vladine ra�une. Sistem bankarskih provizija, koje se sastoji od odobravanja bankama da na nekoliko dana zadrže prikupljene prihode, nije pogodan. Trebaju biti donešena �vrsta pravila koja zahtijevaju istovremeni prenos sredstava. Kasnije pla�anje bankovnih usluga kroz provizije je transparentnije i promovira konkurentsko takmi�enje. Prikladan sistem nov�anih kazni za poreske obveznike tako�er je važan elemenat za izbjegavanje zastoja u prikupljanju prihoda. b. Tehnike pla�anja

Metode pla�anja utje�u na troškove transakcija za nov�ane isplate. Zavisno od bankovne infrastrukture i prirode troškova mogu se uzeti u obzir razne metode pla�anja (�ekovi, gotovina, elektronski transfer, kreditne katrice, itd.)3. Moderni metodi pla�anja – na primjer pla�anje putem elektronskog transfera umjesto �ekom ili gotovinom – omogu�ava da vlada ta�nije planira gotovinske tokove, otpremljena pla�nja i jednostavne administrativne i ra�unovodstvene procedure. Ipak, da li je jedan na�in pla�anja bolji od drugog zavisi od mnogo faktora, kao što su stepen ekonomskog razvoja zemlje, veli�ina i izgra�enost bankarske mreže i nivoa kompjuterizacije. Za pla�anje unutar vladinog sektora (kad ministarstvo ili vladina agencija pružaju usluge drugoj agenciji), brojne zemlje koriste nenaplative �ekove, dok drugi vrše ra�unovodstveno uskla�ivanje. Pogodnost upotrebe nenaplativih �ekova je u izbjegavanju kašnjenja u pripremi ra�una. U nekim zemljama koje zavise od pomo�i, nenaplativi �ekovi se koriste za pla�anje poreza koji se odnose na uvoz financiran iz vanjske pomo�i, sa ciljem da se izbjegnu propusti u poreskom sistemu koje je stvorio bescarinski uvoz. c. Stvaranje poticaja

Ako �e princip vrijednost za novac (value-for-money) postane radni princip za vladu, može se napraviti zna�ajan po�etak tako što �e se uspostaviti poslovni odnos izme�u vlade i bankovnog sistema. Princip po kojem vlada treba da zaradi na kamatama za sve svoje depozite i da njima, za uzvrat, treba da plati sve izvršene bankarske usluge, treba biti ozbiljno preispitan. (De Zoysa, 1990). Prilog 9.1. pokazuje jedan primjer reforme koja je išla u tom pravcu.

Zemlje u kojima su potroša�ke agencije odgovorne za pla�anja trebaju uzeti u razmatranje implementaciju sistema poticaja za upravljanje gotovinom na nivou potroša�ke agencije. Ipak, u ve�ini zemalja u tranziciji, centralizacija gotovine treba biti prva stvar koja se treba uzeti u obzir, jer je najvjerojatnije da �e ona dati najopipljivije rezultate. 4. Upravljanje vladinim bankovnim ra�unima

Kakva god da je organizacija prikupljanja poreza ili pla�anja troškova, trezor treba biti odgovoran za nadgledanje svih centralnih vladinih bankovnih ra�una, uklju�uju�i i izvanbudžetskih


Prilog 9.1 POTICAJI ZA DOBRO UPRAVLJANJE GOTOVINOM U ŠVEDSKOJ Efikasno financijsko upravljanje je klju�na stavka u budžetskom sistemu Švedske.

Godišnje budžetske aproprijacije, obi�no u visini jedne dvanaestine za svaki mjesec, su deponovana na ra�un svake od agencija koji donosi kamate. Isto tako, ako agencija brzo potroši svoje aproprijacije, onda ona mora platiti kamate koje se pojavljuju kao troškovi vladinog pozajmljivanja. Sposobnost agencija da precizno odrede individualne transaskcije je, naravno, razli�ita, ali ovaj sistem im služi da oja�aju svijest o gotovini.

Druga mjera, koja se koristi radi poboljšanja upravljanja gotovinom, dopušta agencijama

da prenesu u naredni period neutrošena sredstva. Ovim su izbjegbuta "ishitrena" trošenja na kraju godine; pove�ana disciplina me�u upraviteljima, jer se i svako prekora�enje potrošnje u teku�oj godini tako�er prenosi u narednu; i daje podsticaj za efikasnije dobiti u agencijama, pored onih koji su pretpostavljeni budžetom, s tim da �e agencija zadržati svaku dobit.

Izvor: OECD (1998).

fondova. Kad je poslovna banka uklju�ena u prikupljanje gotovine ili pla�anje troškova, ugovore sa bankom treba pregovarati i zaklju�iti trezor. Ovo �e omogu�iti banci da pravi bolje ugovore i osigura da se o zahtjevima za gotovinom i upravljanjem budžetom vodi ra�una na odgovaraju�i na�in. Kao dodatak korištenju bankovnog ra�una za upravljanje budžetom, trezor može imati depozitni ra�un u poslovnoj banci, koja treba biti odabrana na bazi konkurentnosti da obezbijedi visokoproduktivne uslove. Ra�uni za dopunska sredstva koja su stvorena od prodaje robne pomo�i trebaju da se stave pod ovlaštenja trezora.

C. Financijsko planiranje i prognoze

Financijsko planiranje i prognoze gotovinskog toka trebaju osigurati da odlivi gotovine odgovaraju prilivima gotovine i da se pripremaju planovi za pozajmljivanje. Kako je naglašeno u Poglavlju 7, planiranje gotovine treba biti napravljeno unaprijed i proslije�eno potroša�kim agencijama da bi im se omogu�ilo da efikasno izvršavaju svoj budžet. Dalje, umanjivanje neizvjesnosti oko programa upravljanja dugom od pozajmljivanja uglavnom je nagra�eno nižim dadžbinama posu�ivanja. Tako�er je jako važno pripremiti i unaprijed najaviti planove pozajmljivanja (Ferré Carradeco and Dattels, 1997). Financijsko planiranje uklju�uje i pripremu godišnjeg plana gotovine i plan izvršenja budžeta, mjese�ni plan gotovine i prognoze unutar jednog mjeseca. 1. Plan izvršenja budžeta i plan gotovine a. Financijsko planiranje unutar godine

U nekim zemljama, odjel za budžet priprema plan za izvršenje budžeta, koji pokazuje predvi�ene troškove, a onda odjel trezora priprema plan gotovine. Plan izvršenja budžeta ponekad je zahtijev za stvaranje obaveza ili zahtijev za pla�anje, dok se gotovina kontroliše kroz plan gotovine4. U drugim zemljama postoji samo jedan financijski plan koji priprema trezor.


Kakav god je metod korišten, plan izvršenja budžeta i plan gotovine trebaju biti pripremljeni

za cijelu godinu, redovno ažurirani i reprogramirani. Plan izvršenja budžeta pokazuje kvartalne prognoze troškova (ili šestomjese�ne).

Plan gotovine pokazuje mjese�ne prognoze financijskih tokova, prije nego se uzmu u razmatranje nova pozajmljivanja, uklju�uju�i i otplate kredita ili dospjele ra�une od vlade, otplate neizmirenih obaveza i povla�enje kredita koji su ve� ugovoreni. Plan gotovine mora biti u suglasnosti sa planom izvršenja budžeta. On mora biti ažuriran svaki mjesec. Plan pozajmljivanja se dobije iz mjese�ne prognoze priliva i odliva gotovine.

Iako plan izvršenja budžeta ne mora biti na �istoj gotovinskoj bazi, �ak i u budžetskom sistemu na gotovinskoj bazi, mjese�ni plan gotovine treba biti na �istoj gotovinskoj bazi. Ovi planovi trebaju se ažurirati svaki mjesec. Ažuriranje treba biti napravljeno na tehni�koj osnovi, uzimaju�i u obzir, izme�u ostalog, razvoj u promjenama kamatnih stopa, procjene u rasporedu pla�anja zna�ajnijih investicionih projekata i neizmirene obaveze.

Priprema plana mjese�nog priliva gotovine zahtijeva detaljno pra�enje i pla�anja i stvaranja obaveza. Ovi planovi se koriste za odre�ivaje mjese�nih transfera gotovine unutar sistema gotovine ili gotovinskih limita za pla�anja unutar jedinstvenog ra�una trezora. Osim u odre�enim okolnostima, ovi limiti trebaju odgovarati planu implementacije budžeta.

Priprema plana gotovine i njegovo ažuriranje zahtijeva usku koordinaciju izme�u trezora, odjela za budžet i poreske uprave. Pripremanje mjese�nih planova priliva gotovine je više zadatak trezora nego budžeta. Ipak, trezor treba da koordinira sa odjeljenjem budžeta u slu�aju da se pojavi bilo kakva potreba za ispravkom plana izvršenja budžeta. b. Izvršenje budžeta

Da bi se obezbijedila efikasnost i djelotvornost u izvršenju budžeta, u pripremi plana za izvršenje budžeta i plana za gotovinu i u izvršenju tih planova trebaju biti prihva�eni sljede�i principi:

• Da bi pripremili programe izvršenja, agencije unaprijed trebaju znati sredstva koja �e im biti alocirana.

• Sredstva trebaju biti prenešena u odre�eno vrijeme, bez odgode. U slu�aju problema sa gotovinom, plan za prenos sredstava mora se mijenjati, ali tako izmijenjen plan treba biti proslije�en do linijskih ministarstava, umjesto da se uradi netransparentne izmjene time što bi odgodilo puštanje sredstava.

• Posebnu pažnju treba obratiti na agencije �ije su lokacije geografski udaljene. Za njih je

potrebno adekvatno planirati prenos sredstava i dobru koordinaciju izme�u centralnih odjela i regionalnih ureda ministarstva financija i/ili linijskih ministarstava.

Plan za izvršenje budžeta i plan gotovine moraju biti pažljivo pripremljeni i realni. Zato, kad

se pripremaju ovi planovi trebaju biti uzeti u obir sljede�i elementi:

• Trebaju biti uklju�ene financijske potrebe za teku�e ugovorne obaveze.

• Reguliranje gotovinskih tokova bez reguliranja ugovornih obaveza stvara neizmirene obaveze. U mnogim zemljama kad se uspostavi mjese�ni limit na iznos gotovine, nije jasno da li je potroša�kim jedinicama dozvoljeno da stvaraju obaveze do ograni�enja utvr�enih u


budžetskoj aproprijaciji ili do iznosa mjese�nih gotovinskih ograni�enja.

• Plan izvršenja budžeta i plan gotovine treba uzeti u obzir blagovremenost u pla�anjima i obligacijama za pla�anje koje su proizašle iz ugovornih obaveza tokom godine. Brojne zemlje jedino dijele budžet na kvartale ili prenose jednu dvanaestinu budžetskog iznosa svaki mjesec. Ali to nije zadovoljavaju�e. Na primjer, mjese�ni raspored pla�anja za investicione projekte može jako varirati u zavisnosti od raznih faktora kao što su ugovoreni rasporedi pla�anja ili fizi�ko napredovanje u radovima.

• Potrebno je vrijeme da bi se obaveze uskladile. Nametanje mjese�nih ograni�enja op�enito

predstavlja više reguliranje gotovinskih pla�anja kroz tokove nego što je reguliranje stvaranja ugovornih obaveza, jer �ak i za robu i usluge koje nisu za zaposlene, jedan mjesec može biti prekratak da bi se usaglasile obaveze. Da bi se izbjeglo stvaranje neizmirenih obaveza, mjese�ni gotovinski limiti trebaju biti usaglašeni sa kvartalnim gotovinskim ograni�enjima i godišnjim ograni�enjima na ugovorne obaveze. Period od najmanje tri mjeseca je potreban da bi se regulirale obaveze koje nisu trajne, dok se problemi koji se odnose na trajne obaveze trebaju riješiti tokom pripreme budžeta.

Priprema plana za izvršenje budžeta se treba zasnivati na budžetu, a ne na pitanja koja se ti�u

upravljanja nova�anim sredstvima. U hitnoj situaciji, potrebna su ta�na mjese�na ograni�enja i treba dati prednost ovoj metodi u odnosu na metod �iste racionalizacije novca. Ipak, treba imati na umu da reguliranje gotovine na mjese�noj osnovi nije dovoljno za rješavanje problema stvaranja prekomjernih ugovornih obaveza. Osim u hitnim slu�ajevima, mjese�ne prognoze odliva gotovine trebaju biti izvu�ene iz kvartalnih prognoza. Zato �e plan gotovine biti ažuriran i prenešen u dvije faze: (i) svaki kvartal za cijelu fiskalnu godinu; (ii) svaki mjesec, za teku�i kvartal, u suglasnosti sa kvartalnim ograni�enjem gotovinskog odliva. Ovaj proces može da obezbijedi dosljednost izme�u plana gotovine i plana za kvartalno izvršenje budžeta, u slu�ajevima kada se pripremaju dva razli�ita plana. c. Prognoziranje prihoda

Trebaju biti pripremljene prognoze mjese�nih rasporeda prihoda. Prognoze se trebaju redovno ažurirati, poželjno je svaki mjesec, ukoliko promjene u makroekonomskom okruženju ili sistemu poreske uprave mogu utjecati na prikupljanje prihoda.

Priprema mjese�ne prognoze prihoda zahtijeva ekonomsku analizu kao i upravlja�ku stru�nost da bi se uzele u obzir promjene u sistemu poreske uprave. Ovu praksu trebalo bi da provodi odjel za poresku ili carinsku upravu u uskoj suradnji sa trezorom i odjelima odgovornim za makroekonomske analize. U nekim zemljama, mjese�na prognoza koju pripremi poreska uprava ima više administrativnih detalja nego ekonomska analiza. Ove prognoze prikazuju raspored budžetskih prihoda za fiskalnu godinu, ali ne uzimaju u obzir fiskalni i ekonomski razvoj nakon što je budžet bio usvojen od strane parlamenta. Zbog toga vlada �e trebati ja�ati kapacitete za prognoziranje u odjelima poreske uprave.

Dobar sistem nadgledanja je preduslov za efikasno prognoziranje. Iz tog razloga prikupljanje prihoda treba da bude nadgledano na bazi glavnih poreskih kategorija i prilago�eno da odražava promjene u pretpostavkama navedenim u prognozi. Prognoza prihoda za godinu treba da bude bazirana na procjeni prihoda i izvještajima o prikupljanju prihoda, rezultatima ekonomskih posmatranja, itd. Metode za kratkoro�no prognoziranje, kao što su kratkoro�ni makroekonomski modeli i modeli poreskih prognoza, tako�er su od pomo�i.

Prognoza prihoda treba da uklju�i i neporezne prihode koje priprema trezor u uskoj suradnji sa agencijama koje su odgovorne za upravljanje i prikupljanje tih prihoda.


2. Prognoziranje unutar mjeseca

Distribucija gotovinskih tokova unutar mjeseca mora biti procijenjena sa ciljem da se odredi trenutak za izdavanje vrijednosnih papira trezora i za aukciju vladinih obveznica, te datum kad je napravljen prenos sredstva na agencije unutar gotovinskog sistema. Prognoziranje otplate duga unutar mjeseca i isplate pla�a ne predstavlja glavne probleme. Za druge troškove postoji potreba vo�enja prikladne evidencije ugovornih obaveza i izdataka u fazi verifikacije, uklju�uju�i i datum na koji pla�anje dospijeva. U praksi ovo mogu raditi samo potroša�ke agencije. Unutar centraliziranog sistema pla�anja i bez prikladnog pra�enja ugovornih obaveza i verifikovanih izdataka, trezor treba da se fokusira na pravljenje prognoza za obimnija pla�anja (neki investicioni projekti), baziranih na informacijama od potroša�ih jedinica, a da grube procjene priprema samo za druga pla�anja.

Pripremu prognoze prihoda unutar mjeseca je bolje da uradi odjel poreske uprave nego trezor, jer faktori koji se odnose na poresku upravu i ponašanje poreskih obveznika jako utje�u na distribucju prihoda unutar mjeseca.

Prognoza unutar mjeseca treba biti pregledana i ažurirana svake sedmice. U brojnim zemljama iz tog razloga trezori imaju odbore koji zasjedaju svake sedmice. Ovakva postavka može da poboljša upravljanje gotovinom, pod uslovom da se ne bave svakodnevnim upravljanjem budžeta ili da prave prioritete na politi�koj osnovi.

D. Upravljanje vladinim dugom 1. Generalna pitanja a. Zakonodavni i budžetski aranžmani

Da bi se izbjeglo nekontrolirano stvaranje dugova, zakoni (osnovni zakon o budžetu ili odvojeni zakon o upravljanju javnim dugovima) treba da utvrde da samo jedno vladino tijelo može biti ovlašteno da vrši pozajmljivanje. To treba da bude tijelo odgovorno za fiskalno upravljanje (ministarstvo financija).

Pravilnici tako�er trebaju da odrede gornju granicu pozajmljivanja za svaku godinu, u

suglasnosti sa godišnjim budžetom5. Budžet treba da odredi godišnji plan pozajmljivanja. Zakonodavstvo treba da obezbijedi uputstva o tome koje vrste instrumenata i tehnika prodaje vlada treba koristiti. U svakom slu�aju, zakon treba biti dovoljno fleksibilan da prihvati promjene na fiskalnom tržištu i sistemima informacione tehnologije. b. Transparentnost i predvidljivost

Ciljevi vladine politike upravljanja dugom treba da bude jasno utvr�eni i javni. Osnovni ciljevi su finansiranje budžetskog deficita ili posebni projekti (kreditni projekti), i minimiziranje troškova pozajmljivanja. Vlada tako�er prati i druge ciljeve u upravljanju dugovima kao što je razvoj financijskog tržišta, pomo� monetarnoj politici i podsticanje ušteda. Razvoj velikog i likvidnog tržišta za vladine dugove olakšava monetarno upravljanje i razvoj financijskog tržišta.


Kako je naprijed navedeno, smanjena nesigurnost oko programa zaduživanja pozajmljiva�a generalno se reflektuje u niskim troškovima pozajmljivanja. Mnoge zemlje najavljuju plan pozajmljivanja unaprijed6. Ako se uzme u obzir neizvjesnost oko naplate prihoda, veli�ina budu�ih javnih aukcija treba biti predstavljena u planovima pozajmljivanja u rasponu od +/- 10-20% i, na primjer, precizne karakteristike odre�enih javnih aukcija mogu biti najavljene sedmicu prije nego što po�nu. Rezultati javnih aukcija trebaju biti objavljeni odmah nakon što se obave.

Vlada treba da podnosi parlamentu redovne i detaljne izvještaje o zaduženosti i politici zaduživanja, objavljivati statistiku o vladinom zaduženju, uklju�uju�i detalje o vladinim garancijama i potencijalnim obavezama.

Upravljanje dugom ima dva klju�na aspekta; (i) pozajmljivanje centralne banke kao dio monetarne politike i (ii) vladino pozajmljivanje radi finansiranja fiskalnog deficita. Korištenje vladinih vrijednosnih papira kao instrumente monetarne politike smatra se stimulacijom za razvoj financijskog tržišta. Ipak, to zahtijeva i adekvatne aranžmane podrške, kao što je koordinacija izme�u monetarnih i fiskalnih ovlaštenih tijela u odnosu na iznose koji �e biti izdati; zaštita od prekomjernog financiranja vladinog budžeta u svrhu monetarnog upravljanja; i podjela troškova ovakve vrste financiranja. c. Politika zaduživanja i odgovornosti

Po�etni koraci u formuliranju politike zaduživanja za finansiranje budžetskog deficita je da se postave ciljevi pozajmljivanja koja su u skladu sa fiskalnim ciljevima. Drugi korak je odrediti strateške izbore.

Što se ti�e pozajmljivanja na financijskom tržištu (pitanja koja se odnose na projektne kredite

su razmotreni kasnije), izrada politike zaduživanja uklju�uje strateški i takti�ki izbor vezan za odabir instrumenata, kursa, ciljnih tržišta, itd7. Izbor odgovaraju�e mješavine odabranih instrumenata treba da bude baziran na potrebi investitora, faktorima rizika, ciljevima unapre�enja likvidnosti i cjelokupnog razvoja tržišta. Izbor vremena dospije�a je važan kod uravnotežavanja portfelja duga, prilago�avanju promjenjivosti dugova i iskorištavanje preferenci investitora. Ciljanje prema doma�em veleprodajnom tržištu smanjuje troškove kamata, ali razvoj maloprodajnog tržišta može stimulisati štednju doma�instava.

U ekonomijama u tranziciji, potrebna je izuzetna opreznost prije nego se uzmu u razmatranje odre�eni instrumenti koji pove�avaju promjenjivost u servisiranju duga (kao što su instrumenti vezani za indekse i valute). Premda portfolio teorija sugeriše da pozajmljivanje u razli�itim valutama unosi raznolikost rizika i umanjuje troškove pozajmljivanja, pozajmljivanje u stranoj valuti predstavlja ve�i rizik i troškove u mnogim zemljama u tranziciji. Upotreba derivata zahtijeva ekspertizu visokog stepena i predstavlja zna�ajan rizik. Pored nekih izuzetnih slu�ajeva, ove tehnike se ne trebaju uzimati u obzir u takvim zemljama.

Odgovornosti za formulisanje politike zaduživanja i finansiranje budžetskog deficita treba da ostane pri ministarstvu financija, ali se zahtijeva uska suradnja sa centralnom bankom, a trebaju se uzeti u obzir i efekti monetarne politike. U mnogim zemljama, centralne banke puno više znaju o funkcioniranju financijskog tržišta nego ministarstva financija. Raspored odgovornosti za sprovo�enje politike zaduživanja treba da bude uspostavljeno u skladu sa tehni�kim kapacitetima unutar ministarstva financija, stepenom razvoja financijskog tržišta i postavljenim ciljevima. U nekim zemljama, centralna banka je odgovorna za izvršavanje politike zaduživanja i upravljanja vrijednosnim papirima. U razvijenim zemljama ipak trenutno postoji kretanje prema tome da se upravljanje kreditom potpuno stavi pod odgovornost ministarstva financija, sa stanovištem da se izbjegne bilo kakva politika sukoba izme�u zaduživanja i monetarne uprave8.


2. Upravljanje srednjoro�nim i dugoro�nim vanjskim dugovima

U srednjerazvijenim zemljama, pove�anje otvorenosti financijskog tržišta nastoji da smanji razlike izme�u vanjskog i doma�eg duga. Tržišne stope pokrivaju i vanjsko tržište i doma�e mjenice ili obveznice koje trebaju biti izdate u stranoj valuti i koje �e držati strani kreditori. Kako bilo, upravljanje zajmovima projekata ili programa treba da ima posebne procedure. U niskorazvijenim zemljama, kreditni projekti i kreditni programi �ine glavni dio vanjskog duga.

Sistemi i procedure za upravljanje srednjoro�nim vanjskim dugom trebaju obuhvatiti sve sljede�e aspekte i funkcije:

• Ugovoreni krediti. Samo jedno vladino tijelo (ministarstvo financija) može biti ovlašteno da ugovara strane kredite i daje garancije.

Programski krediti (podrška bilancu pla�anja i/ili budžeta) trebaju biti uklju�eni u financijske

planove koji se prilažu uz budžet. U nekim zemljama potpisivanje ovakvog ugovora se odobrava u parlamentu. Ovo pove�ava transparentnost, ali može uzrokovati odlaganja. Globalna ovlaštenost financijskih planova može biti poželjna, ali to zavisi od okolnosti i zakonskog i ustavnog okvira zemlje.

Projektni zajmovi trebaju finansirati samo one projekte koji su uklju�eni u višegodišnje procjene ili Javne Investicione Programe (PIP - Public Investment Program), ako je takav dokumenat pripremljen. Iznos projektnih zajmova treba biti prikazan u tim dokumentima. Lista projektnih zajmova treba biti priložen uz godišnji budžet. Lista treba da pokaže ukupan iznos ovih zajmova i njihove uslove. Kao što je ranije pomenuto u Poglavlju 1, projektne zajmove ili bar ukupan iznos projekata koje vlada ima namjeru da odobri tokom fiskalne godine, mora odobriti i parlament.

• Evidentiranje transakcija. Svaka transakcija pozajmljivanja mora biti evidentirana, uklju�uju�i ugovoreni zajmovi i garancije, povla�enje zajmova, dospjela pla�anja, promjenu rasporeda, otpis dugova, otkazivanje nepovu�enih dijelova zajma i promjene u uslovima pozajmljivanja.

Radi lakše uporedbe i ra�unovodstva, bolje je evidentirati pojedina�ne transakcije nego zbirne

podatke. Na primjer, jednostavnije je uporediti pojedina�na povla�enja novca prikazana u stranoj valuti sa stvarnim troškovima iskazanim u doma�oj valuti, nego uporediti zbirne podatke za jedan mjesec. Prosje�ni devizni te�aj za jedan mjesec rijetko je jednaka dnevnom te�aju koji se mjeri za svako povla�enje novca napravljeno tokom jednog mjeseca.

Glavni problem je prikupljanje informacija. U mnogim zemljama podaci o podignutom iznosu novca nisu odmah dostupni. Ured za upravljanje dugom �esto evidentira pla�anja samo na bazi informacija koje je dobio od pozajmljiva�a, ali svi pozajmljiva�i ne dostavljaju takve informacije blagovremeno. Dakle, kako je naglašeno od strane mnogih institucija vrhovne revizije, nacionalni revizori ne mogu vršiti reviziju na zadovoljavaju�i na�in sve dok se podaci o zaduživanju ne uporede sa izvještajem o izvršenju budžeta. Razmjena informacija izme�u linijskih ministarsatva, upravitelja projekata i ureda za upravljanje dugom je �esto neadekvatno. Povla�enje novca sa garantiranih zajmova se ne prijavljuje uredu za upravljanje dugom. Procedure za prenos informacija generalno se trebaju oja�ati, uspostavom, na primjer, mjese�nog sistema izvještavanja upravitelja projekta i korisnika garancija prema uredu za upravljaje dugovima. Podaci od pozajmljiva�a i korisnika zajmova moraju se sistemati�no upore�ivati. Potrebno je odgovaraju�e knjigovodstvo za posebne ra�une projekata koje financiraju IFI (me�unarodne financijske institucije) i odgovaraju�e tretiranje deviznih stope u ra�unovodstvenom sistemu.


• Upravljanje dugom. Raspored budu�ih pla�anja i podizanja novca i utjecaj od promjene rasporeda operacija trebaju se voditi i redovno ažurirati radi obezbje�enja osnova za makroekonomsko prognoziranje i politiku zaduživanja.

Prognoze pla�anja se baziraju na uslovima ugovora. Ipak, odre�ivanje ta�nih iznosa dospjelih

pla�anja zahtijeva i dodatne informacije. Mnoge zemlje se oslanjaju samo na tvrdnje kreditora. �esto ured za upravljanje dugom ne znaju ta�no kako kreditori izra�unavaju pla�anja (na primjer, kada iznos pla�anja zavisi od vrijednosti deiviznog te�aja). Ra�unovo�a za kredite treba biti obu�en i osnovna informacija o metodama izra�unavanja pla�anja mora se dobiti od kreditora.

Na isti na�in, neki uredi za upravljanje dugom nemaju punu kontrolu nad rasporedom pla�anja za reprogramirane ugovore. Da bi se prognozirala reprogramiranja dovoljan je jednostavni tabelarni model. Da bi se upravljalo nad reprogramiranjem, raspored pla�anja koji se odnosi na reprogramirani ugovor mora biti ta�no obra�unat. Ovaj problem se trenutno rješava kroz implementaciju sistema upravljanja dugom u koji se uklju�uje upravljanje nad reprogramiranjem9. �esto se dugovi javnih preduze�a, pa �ak i dugovi privatnih preduze�e prenose na vladu kroz plan reprogramiranja. Vlada treba da uzme u obzir ove planove i da dobije povrat sredstava od tijela koja �e imati koristi od ovog reprogramiranja. Obi�no, korist od reprogramiranog ugovora treba imati samo vlada, a preduze�a trebaju da vladi vrate novac na osnovu prvobitnog otplatnog plana.

• Izvještavanje. Sistem izvještavanja za transakcije zaduživanja treba da odgovara potrebama mikroekonomske analize, pregovorima sa pozajmljiva�ima ili sa zemljama, pripremi financijskih programa i pra�enju budžeta. U tu svrhu zajmovi trebaju biti prikladno klasificirani. Sistem obavještavanja prema Svjetskoj Banci daje osnovni okvir za izvještavanje o zaduživanju, ali trebaju biti uzete u obzir i druge potrebe koje se odnose na financijsko pra�enje i prognoziranje, posebno za pripremu financijskih programa ili pregovaranje oko dugovanja.

• Ra�unovodstvo. Zemlje sa gotovinskim sistemom ra�unovodstva tako�er prate obligacije

za servisiranje duga, ali to nije dovoljno. Potrebno je da se vodi sistem dvojnog akrualnog ra�unovodstva. Pla�anja se izvršavaju ne samo gotovinom sa vladinih bankovnih ra�una nego i preko operacija zaduživanja (reprogramiranje, otpisa, itd.). Pove�anje u obavezama (npr. povla�enje vanjskih zajmova) moraju odgovarati pove�anju financijske imovine (npr. kroz operaciju daljnjeg pozajmljivanja koja se odnosi na vanjski kredit ugovoren od strane centralne vlade radi investicije javnog preduze�a). Rizik koji se odnosi na garancije i daljnje pozajmljivanje (on-lending) treba da bude procijenjen i ura�unat. Ra�unovodstvene procedure trebaju biti bazirane na priznavanju ra�unovodstvenih standarda, ne na ciljevima politike zaduživanja. Na primjer, treba se uzeti u obzir o�ekivana reprogramiranja u financijskom programu, ali treba biti unešena na ra�unima samo onda kad po�ne da stupi na snagu. Neusaglašenost sa ra�unovodstvenim standardima, nejasno�e izme�u prognoziranih podataka ili ciljeva politike sa stvarnim podacima, stvara poteškoce u interpretaciji mnogih izvještaja o upravljanju dugom. Ra�unovodstvene metode koje se koriste za posebne operacije, kao što je otpis dugova, trebaju biti naglašene u izvještajima o zaduživanju.

U nekolicini zemalja, organizacioni aranžmani unutar vlade za vo�enje stranih dugovanja su

fragmentirani. Ministarstvo financija, ministarstvo za planiranje (ili ministarstvo privrede), ministarstvo vanjskih poslova, itd. mogu biti uklju�eni u upravljanje dugom (Husain, 1990).

Ministarstvo financija koje je odgovorno za fiskalno upravljanje, tako�er treba da bude odgovorno za politiku zaduživanja i upravljanje dugom. Ovo bi uklju�ilo ponovno razmatranje nacrta ugovora, potvr�ivanje da li uslovi kreditnih aranžmana odgovaraju potrebama politike dugovanja,


procjenjivanje budu�ih troškova servisiranja duga, vo�enje financijskih pregovora, vo�enje knjiga i sistema evidentiranja duga.

U nekim zemljama evidenciju o dugovima drži centralna banka. Iako je vlada odgovorna za upravljanje dugom, ovaj organizacioni aranžman je prihvatljiv. On treba da obezbijedi sveobuhvatniju pokrivenost transakcija jer se svako pla�anje vrši preko centralne banke. Ipak, kad postoji ovakva raspodjela odgovornosti, odjeljenje centralne banke za statistiku treba tako�er da podnosi izvještaj i ministarstvu financija , koje je odgovorno za vo�enje i implementaciju srednjoro�ne politike vanjskog duga. Postojanje dva odjeljenja za statistiku, jedna u centralnoj banci i druga u ministarstvu financija, �esto je razlog nesporazuma.

Treba da bude napravljena razlika izme�u funkcija koje se odnose na upravljanje dugom, budžetskih i investicionih programa s jedne strane i upravljanje sredstvima pomo�i, sa druge strane. Budžetiranje i programiranje investicija se sastoji od prioriteziranja izdataka programa i ured za upravljanje dugom ne treba da se miješa u ovaj aspekt upravljanja javnim izdacima. S druge strane, u principu, projektni krediti trebaju finansirati samo one projekte koji su uklju�eni u budžet ili dokumentima o višegodišnjem programiranju trošenja. Ukoliko nisu pripremljeni detaljna ovlaštenja za stvaranje ugovornih obaveza, zasnovane na višegodišnjim procjenama ili investcionim programima, ministarstvo financija treba da potvrdi da li su projektni zajmovi u suglasnosti sa vladinom politikom i fiskalnim srednjoro�nim ciljevima. S druge strane, svaki kredit treba biti podnešen na detaljan pregled ureda za upravljanje dugom. 3. Grantovi

Kao što je ranije primije�eno, izdaci koji se finansirju iz stranih grantova, uklju�uju�i i grantove u robi ili uslugama, moraju biti prikazani u budžetu, evidentirani i obra�unati. Potreban je centralni sistem evidentiranja stranih grantova i transakcije koje se na njega odnose i taj sistem treba biti povezan sa vladinim sveobuhvatnim ra�unovodstvenim sistemom. Mogu biti potrebni i posebni mehanizmi izvještavanja za pra�enje grantova (uporedni izvještaji od potroša�kih agencija sa podacima za donatore). Ali u odnosu na šire principe, aranžmani za ra�unovodstvene transakcije iz grantova sli�ne su aranžmanima za ra�unovodstvo dugova i pra�enje zaduživanja. Centralni registar grantova treba da vodi trezor (ili centralno ra�unovodstveno odjeljenje ako je odvojeno od trezora).

Posebna pitanja vezana za upravljanjem pred-prostupnim sredstvima EU-a su razmotrena u Poglavlju 10.

E. Upravljanje vladinom imovinom

Financijska imovina vlade sastoji se od dionica u preduze�ima, zajmova koje je vlada dala, naplatama garancija koje dužnik nije ispoštovao, itd. Trezor mora da evidentira i obra�unava ovu imovinu. On treba da upravlja zajmovima koje je vlada dala, odobravaju�i pla�anja i prate�i ta pla�anja. On treba da ima pristup financijskim informacijama za preduze�a u kojima ima dionica, da nadgleda isplatu dividendi i radi na financijskom aspektu privatizacije.

Na sli�an na�in treba da se vodi i redovno revidira registar imovine nekretnina, ili od strane trezora ili drugog odjeljenja ministarstva financija. Svaka kupovina ili prodaja državne imovine treba da potvrdi standarde i regulative koje je ministarstvo financija izdalo (ili trezor) i da to bude unešeno u budžet.


F. Odnos sa centralnom bankom

Centralna banka je u ve�ini zemalja, glavna vladina blagajna. �ak i kada potroša�ke agencije imaju svoje bankovne ra�une kod poslovnih banaka, sredstva se daju sa ra�una trezora u centralnoj banci. Op�enitije, centralne banke su vladini fiskalni agenti i vrše aktivnosti u oblastima kao što su vladino izdavanje vrijednosnih papira, upravljanje javnim dugom i intervencija na sekundarnom tržištu vladinih vrijednosnih papira.10

U mnogim zemljama centralna banka pruža vladi mogu�nost prekora�enja na ra�unu. Ipak, da bi izbjegli prenošenja odgovornosti na centralnu banku koja može da bude u suprotnosti sa ciljevima monetarne politike te zemlje (mnoge centralne banke imaju naredbu da postignu stabilnu cijenu), sve više i više zemalje postavljaju strogo odre�ene limite na vladina pozajmljivanja od centralne banke ili ih zabranjuju. U EU, Maastricht Treaty zabranjuje ovakva pozajmljivanja. Sa stanovišta upravljanja gotovinom, zabrana pozajmljivanja od centralne banke zahtijeva aktivnu politiku izdavanja vladinih vrijednosnih papira na tržište kapitala i interveniranje na sekundarnom tržištu. Zabrana može biti nerealna u kratkom periodu za zemlje sa nerazvijenim tržištem11, ali pozajmljivanje od centralne banke treba da bude striktno reguliran u suglasnosti sa ciljevima monetarne i fiskalne politike.

U principu, dobici ili gubici centralne banke su, u ve�ini zemalja, prenešeni na vladu, iako se to u stvarnoj praksi razlikuje. Gubici centralne banke �esto nisu uklju�eni u vladin ra�un (pogledati razmatranja kvazi-fiskalnih izdataka u Poglavlju 1). Da bi se podstakla vlada na optimiziranju upravljanja gotovinom i da bi se limitirali netransparentni kvazi-fiskalni izdaci, komercijalni uslovi treba da se odnose na prekora�enje na ra�unu koje centralna banka odobrava vladi. U svrhu transparentnosti, dobici i gubici centralne banke trebaju se tretirati kao prihodi ili izdaci u budžetu. S druge strane, usvajanje tih uslova zahtijeva od centralne banke da ispla�uje trezorski depozit po komercijalnim uslovima.


NAPOMENE

1. Vidi Ter-Minassian, Parente and Martinez-Mendez (1995). 2. Ovaj koncept datira iz British Act of Parliament 1787 (George III) pri uspostavi takozvanog Konsolidiranog

fonda koji i danas egzistira. 3. Instrumenti pla�anja opisani su u Premchand (1995), strana 25 (tabela 1) i strana 27 (tabel 3). 4. U Turskoj, na primjer, odjeljenje budžeta priprema plan izvršenja budžeta i regulše tahakkuk, koji predstavlja

administrativnu fazu prije pla�anja, dok trezor priprema plan gotovine. Sli�ne pristupe možemo na�i i u drugim zemljama koje imaju budžetske sisteme izvedene iz francuskog sistema.

5. U Kanadi, program pozjmljivanja koji ima godišnji maksimum priprema se i podnosi parlamentu u isto

vrijeme kad i budžet (Miller, 1997). Na Tajlandu, vanjsko pozajmljivanje po zakonu ne može pre�i 10% godišnjeg budžeta (Premchand, 1993).

6. Na primjer, u Velikoj Britaniji, Trezor svake financijske godine objavljuje u izvještaju o upravljanju

godišnjim dugom detalje financijskih zahtjeva, planove aukcija i strukturu dospije�a vrjednosnih papira koje je vlada izdala. U Turskoj se planovi pozajmljivanja objavljuju svakog kvartala.

7. Ferré Carracedo i Dattels (1997). 8. Vidi, na primjer, United Kingdom, HM Treasury (1997c). 9. Kao sa UNCTAD’s Upravljanje dugovima i Sistem financijske analize (DMFAS), Sekretarijat za

evidentiranje duga Komonvelta i Sistem upravljanja (CS-DRMS), i sistemi razvoja brojnih zemalja. Model-Plus održivosti dugova koji je razvila Svjetska Banka daje podatke iz sistema upravljanja dugovima radi analize vanjskih financijskih zahtijeva i radi kvantificiranja efekata osloba�anja od dugovanja.

10. Vidi Blommestein i Thunhoml (1997) i Ter-Minassian, Parente, i Martinez-Mendez (1995). 11. Ter-Minassian, Parente, i Martinez-Mendez (1995). Vidi tako�er Cottarelli (1993).

POGLAVLJE 10

INTERNA KONTROLA I INTERNA REVIZIJA

A. Uvod

Nastankom Evropske unije i otpo�injanjem procesa pridruživanja istoj, sada je mogu�e jasnije sagledati sisteme interne (upravne) kontrole koje su razli�ite države koristile za upravljanje svojih prihoda i izdataka. Utvr�ena je evidentna razlika izme�u metoda i procedura ali, u isto vrijeme, utvr�ene su i odre�ene sli�nosti izme�u sistema. Štaviše, iako se ovaj priru�nik fokusira na pitanja upravljanja izdacima u javnom sektoru, bitno je naglasiti da se pristup finansijskoj kontroli kako u javnom tako i u privatnom sektoru ne razlikuje zna�ajnije. Naravno, neophodno je u svakoj organizaciji osigurati da je finansijska kontrola proporcionalna, blagovremena i u�inkovita, te da je ista pod stalnim nadzorom kako bi se izbjeglo da sistemi kontrole postanu cilj a ne sredstvo.

Ovo Poglavlje opisuje koncept interne (upravne) kontrole i sistema interne revizije i na�ine njihove primjene u razli�itim državama, sa naglaskom na evropsku praksu (Odjeljci B i C). Tako�er, u Odjeljku D �emo razmotriti pitanja vezana za kontrolu sredstava koja se usmjeravaju kroz budžet Evropske Unije.

Klju�ni elementi sistema kontrole u javnom i privatnom sektoru su sljede�i:

• Identifikacija rizika.

• Razvijanje sistema interne kontrole i procedura kojima se eliminira identificirani rizik.

• Uspostavljanje procedurama interne revizije koje trebaju pokazati da li su sistemi interne kontrole djelotvorni u eliminiranju identificiranih rizika, odnosno da li su ti rizici pokriveni ili su nedovoljno pokriveni postoje�im sistemima i procedurama.

Koncept rizika podrazumjeva sljede�e elemente:

• Zloupotreba, uklju�uju�i rasipanje finansijskih, kadrovskih i tehni�kih resursa kao i vanjske pomo�i.

• Neizvršavanje odluka vezanih za budžetsku politiku i drugih odluka na regularan i

djelotvoran na�in.

• Malverzacije i greške.

• Neodgovaraju�a ra�unovodstvena evidencija.

• Ne pružanje blagovremenih i pouzdanih informacija o upravljanju finansijama i resursima.


B. Interna kontrola 1. Uvod

Sistemi interne kontole su sistemi koji se uspostavljaju s ciljem eliminacije identificiranog rizika koji smo opisali u ranijem tekstu. Jasno je, me�utim, da se takvi sistemi u velikoj mjeri razlikuju od države do države i da sami po sebi odražavaju administrativnu kulturu i tradiciju odre�ene zemlje. Mogu�e je da se jedan sistem koji funkcioniše dobro u jednoj državi, ne može uspješno primjeniti u drugoj. Djelotvornost jednog sistema najbolje se vidi na terenu.

Interna kontrola se može definirati kao organizacija politika i procedure kojima se osigurava da se vladini programi izvrše i postignu planirani rezultati; da su resursi koji se koriste u izvršavanju takvih programa konsistentni sa navedenim ciljevima i zadacima date organizacije; da su vladini programi zašti�eni od nedjelotvornog korištenja resursa, malverzacija i pogrešnog upravljanja; te da je mogu�e blagovremeno i pouzdano osigurati, voditi i izvještavati o informacijama neophodnim za donošenje odluka.1

Na�in prakticiranja finansijske kontrole se zna�ajno razlikuje u svim evropskim državama.

Jedan širi pristup sa kojim se susre�emo u Francuskoj, Portugalu, Španiji i mnogim drugim kontinentalnim evropskim državama sa pravnom tradicijom zasnovanom na Napoleonovom zakoniku, stavlja naglasak na kontrolu koju sprovodi organizacija tre�e strane koja se organizacijski nalazi na nivou centralne vlade. Obi�no je to sektor ili odjel u ministarstvu finansija ili samo ministarstvo finansija. Drugi pristup sa kojim se susre�emo u evropskim zemljama kao što su npr. Nizozemska i Velika britanija (vidi Prilog 10.1), te u zemljama Skandinavije, naglašava da je odgovornost za pitanja kontrole decentralizirana i stavljena na nivo linijskih ministarstava i upravitelje ostalih budžetskih korisnika ili, u nekim slu�ajevima, i na nivo upravitelja budžetskih i finansijskih odjela u okviru tih organizacija.

Prilog 10.1 KLJU�NI ARANŽMANI KONTROLE I ODGOVORNOSTI U VELIKOJ BRITANIJI

• Ministri su odgovorni Parlamentu u smislu aktivnosti koje obavljaju njihovi resori (odnosno ministrarstva).

• Šefovi ra�unovodstva (viši stru�ni saradnik odgovoran za finansijsko upravljanje potroša�kom jedinicom) su osobno odgovorni za sljede�e:

• Regularnost i opravdanost transakcija.

• Vo�enje odgovaraju�ih poslovnih knjiga.

• Promišljeno i ekonomi�no upravljanje.

• Izbjegavanje rasipanja i pretjerivanja.

• Ekonomi�no korištenja resursa

• Rad u skladu sa zahtjevima parlamenta za kontolom.

• Pravno gledano, potrošne jedinice ne mogu stvarati ugovorne obaveze, odnosno trošenje budžetskih

sredstava bez odobrenja Trezora (ekvivalent ministarstva finansija u Velikoj Britaniji). U praksi, Trezor je delegirao ovu odgovornost potroša�kim jedinicama i njihovo odobrenje je neophodno samo u slu�aju velikih projekata, odnosno specifi�nih i neuobi�ajenih transakcija.

• Trezor uspostavlja okvir za vladine standarde u pogledu ra�unovodstvenih sistema, finasijskog upravljanja

i kontrole kao i standarda interne revizije.

Interna kontrola i interna revizija 261

Pa ipak, ovaj drugi pristup ne podrazumjeva otklon od centralizirane kontrole jer je ministrstvo finansija i dalje odgovorno za cijelokupnu dosljednost i djelotvornost sistema vladine interne (upravne) kontrole. U nekim zemljama nailazimo na spoj elemenata ova dva pristupa u pogledu kontrole.

Primjeri navedeni u ovom odjeljku se ograni�avaju na finansijske transakcije, tj. na slu�ajeve koji se ti�u izdataka u pogledu usluga ili edukacije ili pak kupovine robe, ali su se isto tako mogli odnositi i na slu�ajeve ubiranja prihoda. Me�utim, djelokrug interne kontrole je širi i u kona�nici isti mora obuhvatiti sljede�e procedure kontrole (tako�er vidi Okvir 10.2):

• Jasne instrukcije i odgovaraju�u obuku za kompletno osoblje o ciljevima, politikama, te

pravilnik o radu ministarstva ili agencije. • Nedvosmislene definicije odgovornosti osoblja, pogotovo u slu�aju delegiranih

odgovornosti.

• Jasno odvajanje funkcija kod uposlenika koji obavljaju poslove vezane za finansijske transakcije ili poslove upravljanja resursima, pogotovo one vezane za ugovaranje.

• Razvoj, “otvorenog” okruženja koje �e podsta�i uposlene na svim nivoima da ukažu na

nepoštivanje regulative i procedura i nepravilnosti.

• Insistiranje na tome da svi uposleni na svim nivoima budu informirani o releventnim instrukcijama te da poštivaju iste.

Prilog 10.2 KONTROLNA LISTA FINANSIJSKE KONTROLE

SIGMA zahtjeva odgovor na sljede�a �etri osnovna pitanja vezana za procjenjivanje

razvijenosti sistema finansijske kontrole u jednoj državi. Ovim pitanjima se naravno treba posvetiti zna�ajna pažnja:

1. Postoji li logi�na, detaljna statutarna osnova koja omogu�ava definiranje principa i procedura finansijske kontrole i interne revizije?

2. Postoje li u�inkoviti sistemi interne kontrole i odgovaraju�e procedure? Da li ti sistemi

kontrolišu relevantne oblasti aktivnosti budžetskih korisnika, odnosno: ra�unovodstvene sisteme, nabavku, a priori kontrolu potrošnje, kontrolu prihoda, revizijski trag i sisteme izvještavanja?

3. Postoji li funkcionalno neovisan mehanizam interne revizije/inspektorata a koji ima

odgovaraju�e ovlasti i djelokrug?

4. Postoje li sistemi koji onemogu�avaju nepravilnosti i poduzimaju aktivnosti protiv istih te sistemi za vra�enje sredstava izgubljenih kao rezultat nepravilnosti ili nemara?

Vidi SIGMA web site sa podacima o reviziji i finansijskog kontroli http://www.oecd.org/puma/sigmaweb.


Kao što smo naglasili u ranijem tekstu, termin finansijska kontrola se obi�no odnosi na finansijske aspekte interne kontrole. Takva kontrola može biti ili a priori ili ex post. Za Evropsku Komisiju termin “finansijska kontrola” ima donekle druga�ije zna�enje. U ovom kontekstu, “finansijska kontrola” pokriva i “internu finansijsku kontrolu” i “eksternu finansijsku kontrolu.” Ovaj prvi termin ima isto zna�enje kao i termin koji obi�no ozna�ava finansijsku kontrolu, dok ovaj posljednji ima zna�enje koje obi�no ozna�ava vanjsku kontrolu. Na na�in na koji Evropska Komisija definira termine finansijska kontrola i revizija, klju�na razlika izme�u ta dva termina je to da finansijska kontorla podrazumjeva a priori i ex post kontrole, dok se revizija isklju�ivo fokusira na ex post kontrolu. U cilju detaljnijeg pojašnjenja ovog termina, u pogledu finansijske kontrole Komisija se koristi terminom “Sistemi interne finansijske kontrole javnog sektora” ili skra�eno PIFCS (vidi Prilog 10.3.).

2. Odgovornost za internu kontrolu

U zemljama �lanicama koje primjenjuju prvi od dva gore navedena metoda, ministarstvo finansija ne samo da ima klju�nu ulogu u pripremi budžeta i raspodjeli sredstava, ve� je i direktno uklju�eno u apriori kontrolu putem svojih uposlenika u linjskim ministarstvima. U zemljama �lanicama koje primjenjuju drugi metod, svako linijsko ministarstvo je u potpunosti odgovorna kako za potrošnju svoji budžetskih sredstava tako i za uspostavljanje odgovaraju�ih provjera i zaštite. Me�utim, potrebno je naglasiti da je ova odgovornost u nekim slu�ajevima delegirana sa nivoa ministarstva finansija i nad kojom to ministarstvo zadržava pravo nadgledanja aktivnosti i usvajanja regulative koja �e osigurati primjenu konsistentog pristupa u svim potroša�kim jedinicama.

Prilog 10.3 SISTEMI INTERNE FINANSIJSKE KONTROLE JAVNOG SEKTORA

Na osnovu iskustva sa zemljama kandidatima za pridruživanje EU-u, Evropska Komisija

(odnosno, Generalni direktorat za finansijsku kontrolu) naj�eš�e koristi termin “sistemi interne finansijske kontrole javnog sektora (PIFCS)” u procesu procjenjivanja napretka koje su zemlje-kandidati postigli u pogledu ispunjavanja zahtjeva za ulazak u �lanstvo u EU-u. Sistemi interne finansijske kontrole javnog sektora (PIFCS) podrazumjeva sljede�e:

Sistemi, podrazumjevaju organiziranje, obuku za uposlene, methodologiju, izvještavanje, odgovornosti, sankcije i kažnjavanje;

Interne, podrazumjeva kontrolu koju sprovode strane agencija centralne i vlada nižih nivoa; nasuprot interne postoji i externa kontrola koju sprovodi nevladino tijelo (npr. institucija vrhovne revizije);

Finansijske, naglašava finansijski (administrativni, upravni ili budžetski) karakter

aktivnosti koje se trebaju provjeriti; Kontrole, podrazumjeva sve aktivnosti kojima se nadgleda cijelokupna oblast finansijskog

upravljanja, koje omogu�avaju vladi da “kontroliše” svoje finansije (stoga se iste sastoje od svih sredstava za kontrolu koje uklju�uju a priori kontrolu i ex post reviziju); i

Javnog sektora, podrazumjeva sve aktivnosti kontrole u javnom sektoru. Izvor: Evropska komisija, Generalni direktorat za finansijsku kontrolu (DG-Financial Control), april 2000.


Kao rezultat kritika upu�enih od strane Evropskog Parlamenta u vezi na�ina upravljanja finansijama u okviru Evropske Komisije koje su dovele do kolektivne ostavke Komisije u martu 1999. godine, uspostavljena je Komisija neovisnih experata koja je konstatirala da je “postojanje procedure prema kojoj sve transakcije moraju pro�i kroz detaljno odobrenje od strane zasebnog tijela finansijske kontrole bio glavni faktor koji je rezultirao gubljenjem osje�aja osobne odgovornosti kod upravitelja Komisije u pogledu aktivnosti koje su odobravali, istovremeno rade�i vrlo malo ili gotovo nimalo da sprije�e ozbiljne nepravilnosti.”2

Spomenuta Komisija je predložila uspostavu profesionalnog i neovisnog Ureda za internu reviziju koji �e biti direktno odgovoran predsjedniku Komisije, zatim ukidanje postoje�e centralizirane funkcije predrevizije, kao i to da se interna kontrola, kao sastavni dio upravljanja linijskim ministarstvima — treba decentralizirati i spustiti na nivo Generalnih direktorata Evropske komisije. Komisija je u januaru 2000. godine objavila da prihvata ovaj prijedlog te je reorganizacija Komisije po�ela krajem te iste godine.

Op�enito gledaju�i, termin kontrola upravljanja ili interna kontrola opisuje sisteme, procese i

metode upravljanja aktivnostima a ne samu organizacijsku jedinicu odre�enog ministarstva ili vladine agencije. Zanimljivo je napomenuti, me�utim, da je gore spomenuta Komisija neovisnih experata predložila uspostavljanje specijalizirane funkcije interne kontrole u svim Generalnim direktoratima Komisije. Takvu funkciju u okviru svojih odgovornosti treba obavljati viši službenik koji je direktno podre�en upravitelju Generalnog direktorata ili Šefu službe, dok se ra�unovodstvenu funkciju treba obavljati delegirani ra�unovodstveni službenik.

3. Preduslovi za efikasnu kontrolu

Odgovornost za internu kontrolu spada na upravu organizacije. Stoga, kako bi bila u mogu�nosti da uspostavi i vodi djelotvornu internu kontrolu, najviša uprava organizacije mora prije svega biti predan efikasnom vo�enju te organizacije te posjedovati osobni integritet i profesionalizam. Samo u organizacijama u kojima postoji djelotvorno upravljanje i predanost mogu�e je uspostaviti i voditi djelotvorne sistema kontrole. Ostali klju�ni elementi sistema finansijske kontrole su opisani u Prilogu 10.4.

Prilog 10.4 KLJU�NI ELEMENTI DJELOTVORNOG SISTEMA FINANSIJSKE KONTROLE

• Jako centralno ministarstvo odgovorno za sva finansijskih pitanja.

• Op�e prihva�eni standardi u pogledu ra�unovodstva, finansijskog izvještavanja i interne

revizije kao i sistem koje osigurava poštivanje ovih standarda.

• Jasne i transparntne odgovornosti za organizacijske jedinice i vladine zvani�nike.

• U�inkoviti i koherentni sistemi i procedure ex-ante kontrole (ukoliko su iste uspostavljene).

• Jasne, detaljne i transparentne procedure finansijskog i izvještavanja o uspjehu za sve

organizacije u javnom sektoru.

• Jak vanjski nadzor od strane parlamenta i djelotvorna revizija javnog sektora.


Interna (upravna) kontrola zahtijeva strogo kontrolno okruženje i koherentan okvir sistema i procedura kontrole (vidi Prilog 10.5). Okruženje u kojem je prisutna kontrola uklju�uje filozofiju i na�in vo�enja poslovanja od strane uprave, dodjeljivanje odgovornosti i nadgledanje i sprovo�enje sistema i procedura interne (upravne) kontrole. Stoga, kontrolno okruženje uti�e na na�in na koji se sistemi i procedure kontrole koriste i sprovode u odre�enoj organizaciji.

Niženavedeni zahtjev je pažljiva i detaljna procjena rizika sa kojim se susre�u organizacije i

ovdje je mogu�e vidjeti sredstva kontrole kojima se takvi rizici mogu izbje�i. U složenim organizacijama, ovaj zadatak može biti veoma zahtjevan te je mogu�e da uprava organizacije zatraži stru�nu pomo�. Naj�eš�e interni i vanjski revizori pružaju takvu vrstu pomo�i. Me�utim, bez obzira na karakter pomo�i koja se pruža, najbitnije je da uprava organizacije ostane uklju�eno u toku cijelog procesa, pogotovo u pogledu odluke koju vrstu kontrole treba primjeniti. Vrste kontrole koje �e se primjenjivati moraju biti one koje �e uprava zaista i primjenjivati, �ak iako bi iste prouzro�ile neugodnosti u svakodnevnom radu, kao i to da se iste moraju primjenjivati u cijelokupnoj organizaciji. Kredibilitetu sistema najviše šteti kada se kontrole uvedu a potom se ne koriste.

Stoga, kontrola mora biti finansijski isplativa. Kontrole ne smiju biti previše detaljne i

dosadne kako ne bi paralizirale rad. Tako�er, troškovi sistema kontrole na smiju biti disproporcionalni rizicima koje takav jedan sistem treba sprije�iti. Iako se o ovom pitanju nismo puno bavili, ono je ipak od velike važnosti: pretjerana birokratska procedura uvijek predstavlja odre�eni rizik, te uprava može do�i na ideju da uspostavi nove kontrole �ak iako ne postoji potreba za istima.

Prilog 10.5 OKRUŽENJE FINANSIJSKE KONTROLE

Glavni rizici u okruženju finansijske kontrole su: • Nezadovoljavaju�i osobni integritet i slabe eti�ke vrijednosti uprave. • Nedovoljna predanost uprave da osigura profesionalno sposoban kadar, kao i

dodjeljivanje neodgovaraju�ih ovlasti i odgovornosti.

• Neodgovaraju�i nadzor od strane uprave.

• Neadekvatne politike upravljanja u sprije�avanju, pra�enju i djelovanju u pogledu nezakonitih radnji.

Posljedice slabog okruženja u kojem finansijska kontrola treba djelovati podrazumijevaju sljede�e:

• Izdaci za svrhe koje nisu izvorno planirane. • Neodgovaraju�e ili pogrešno izvještavanje.

• Finansijski gubici.

• Gubitak povjerenja javnosti.

• Pove�an rizik uz pogledu pronevjere i korupcije.


Zbog same važnosti kontrola upravljanja u osiguravanju djelotvorne kontrole javnih sredstava te odgovaraju�eg izvršenja budžeta, sektor pripreme budžeta u ministarstvima finansija u svakom slu�aju ima aktivnu ulogu u ja�anju kontrole nad operativnim jedinicama. 4. Vrste interne (upravne) kontrole

Interna (upravna) kontrola mora biti osmišljena na osnovu individualnih okolnosti u odre�enom tijelu, te stoga ne postoji univerzalna lista kontrola koje se mogu primjeniti. Pa ipak, ovdje možemo opisati kategorije kontrole i okolnosti u kojima bi iste mogle biti primjenjene.

• Finansijsko ra�unovodstvo i izvještavanje. Neophodnost ovih zadataka se detaljno analizira u

Poglavljima 11 i 12.

• Nadziranje u�inkovitosti. Ovo pitanje se detaljno analizira u Poglavlju 15.

• Djelotvorne komunikacije. Upravitelji moraju biti svjesni �injenice da njihovi podre�eni bolje rade ukoliko jasno razumiju misiju i ciljeve svoje organizacije, kao i razlog zbog kojeg su im dodjeljene aktivnosti na kojima trebaju raditi. Kanali komunuciranja su dio sistema kontrole upravljanja. Na primjer, upravitelj je dužan svojim podre�enim prenijeti šta o�ekuje u pogledu u�inka, dok su oni potom dužni definirati šta je to što se treba o�ekivati u okviru komponente organizacije za koju su oni zaduženi a koja je, opet, neophodna za postizanje krajnjeg cilja aktivnosti koju obavlja organizacija. Od velike je važnosti da komunikacija ide od nižeg ka višem nivou, ali i obrnuto. Kada uprava zacrta jasne ciljeve i o�ekivanja, uposlenici su onda u mogu�nosti da sugeriraju na�ine postizanja ve�e u�inkovitosti u postizanju tih ciljeva. Uprava je dužan obratiti pažnju na takve sugestije jer su uposlenici koji rade u operativi �esto bolje upoznati sa proceduralnim nedostacima koje viši upravitelji jednostavno previde.

Pored toga što moraju osigurati da se ostvaruju ciljevi organizacije, upravitelji su, tako�er,

odgovorni i da osiguraju da su resursi dostupni njihovoj organizaciji zašti�eni od neodgovaraju�e upotrebe ili zloupotrebe. Postoji niz na�ina koji se u ovu svrhu mogu koristiti:

• Fizi�ka kontrola. Ovaj na�in kontrole prije svega podrazumjeva sigurnosne procedure kojima

se kontroliše pristup (npr. pristup ra�unovodstvenoj evidenciji ili inventornim listama, ili pak samim predmetima na tim listama koji su vrijedni i koji mogu biti otu�eni).

• Ra�unovodstvene kontrole. Ove kontrole uklju�uju procedure kojima se zahtjeva evidentiranje transakcija u ra�unovodstvenom sistemu. Na primjer, mogu�e je da se zahtijeva da se svi gotovinski prilivi svakodnevno upla�uju na bankovni ra�un. Osoba zadužena za prikupljanje gotovine (blagajnik) treba izdati pismenu potvrdu uplatiocu, a kopiju te potvrde dostaviti ra�unovodstvenom službeniku. Od osobe koja gotovinu nosi na banku se tako�er može zahtjevati da kopiju uplatnice iz banke dostavi ra�unovodstvenom službeniku. Ra�unovodstvene kontrole tako�er uklju�uju i interne procedure ra�unovodstvenih sistema koje za cilj imaju otkrivanje i izvještavanje o bilo kakvim nepravilnostima. U ovom primjeru, od ra�unovodstvenog službenika se može zahtjevati da upari ova dva izvještaja (priznanice)— priznanicu o uplati gotovine u blagajnu i priznanicu o uplati na depozitni ra�un u banci — kako bi se uo�ile eventualne pogreške. Još jedna uobi�ajena ra�unovodstvena kontrola u pogledu izdataka se odnosi na provjeru budžetskih sredstava ili neke druge autorizacije. Izdaci koji se kre�u u okvirima o�ekivanih iznosa su samo evidentirani dok se izdaci �iji iznosi premašuju dozvoljeni budžetski maksimum blokiraju.

• Kontrole procesa. Ovdje se radi o procedurama osmišljenim tako da osiguraju da se aktivnosti poduzimaju samo na osnovu odgovaraju�ih ovlaštenja. Na primjer, izdavanja narudžbenica ili


odobrenja za velike ugovore mogu zahtjevati dokumentaciju od upravitelja koji zahtjeva nabavku, potom analizu od strane službenika za nabavku te odobrenje od strane supervizora. Mogu�e je da ve�e nabavke zahtijevaju odobrenje od strane viših zvani�nika. Da bi se izvršilo pla�anje dobavlja�ima, postoji mogu�nost da se prvo osigura uvid u dokumentaciju u formi originalne narudžbenice, potvrdu od dobavlja�a u kojoj je opisana dostavljena roba ili usluge, te potvrda od strane službenika koji prima robu ili usluge da su iste dostavljene. Mogu�e je da pla�anja koja premašuju odre�eni maksimum zahtijevaju uvid i odobrenje od strane više instance. U nekim zemljama, standardi u pogledu osoblja su veoma bitan dio sistema kontrole upravljanja. Kandidati za neupražnjena radna mjesta prolaze kroz rigoroznu provjeru i moraju dobiti potvrdu da su kompetentni da obavljaju poslove i radne zadatke za koje konkurišu.

• Kontrola nabavke. O ovom pitanju smo diskutirali u Poglavlju 8.

• Nespojivost funkcija. Ovo je mjera kontrole koja je nezamjenjivi element u ve�ini sistema

kontrole. Njena glavna odlika je to da dvije osobe moraju biti uklju�ene u bilo koju transakciju kako bi se umanjio rizik od nepravilnosti. U predhodnom primjeru vezanom za potvrde o gotovinskim sredstvima, jedna osoba prikuplja gotovinu, druga istu nosi na banku dok tre�a osoba vrši bankovno poravnanje i unosi podatke u ra�unovodstvenu evidenciju. Dužnosti razdvojene na ovakav na�in su klju�ni element u gotovo svim sistemima finansijske kontrole iako se i ovdje može vrlo lako pretjerati. Ukoliko se prelazi u krajnost, razdvajanje dužnosti može u velikoj mjeri ograni�iti u�inkovitost organizacije i umanjiti njenu sposobnost da uspješno obavi svoje radne zadatke.

• Interna revizija. Za detaljnu analizu ovoga pitanja, vidi Odjeljak C u nastavku.

5. Ograni�enja u pogledu interne kontrole

Ne postoji sistem kontrole koji apsolutno može garantirati otklanjanje rizika od nepravilnosti i nesvjesnih grešaka. Svaki sistem kontrole kojim se pokušava posti�i ovaj cilj, pogotovo u kompleksnim organizacijama, za posljedicu �e imati finansijske troškove disproporcionalne eventualnim rizicima i krutost u funkcioniranju organizacije. Stoga, ispravna svrha sistema kontrole je da osigura “razuman nivo sigurnosti” da se nepravilnosti ne�e dešavati ili da ukoliko do njih do�e, iste �e biti otkrivene i o njima �e biti izvještene odgovaraju�e vlasti. Imaju�i ovo na umu, upravitelji moraju bit upoznati sa odre�enim rizicima koji nastaju u procesu izrade i vo�enja sistema kontrole upravljanja.

• Pogreške u izradi. Naglašeno je da interna (upravna) kontrola mora biti osmišljena u odnosu na

individualnu organizaciju, poslovanje i okruženje u kojima ona funkcionira, i to tek nakon pažljive analize rizika koje nose odre�ene situacije. Upravitelji ponekad odlu�e da ubrzaju proces izrade sistema tako što, na primjer, usvoje sistem kontrole izra�en za neku drugu organizaciju. Ovo može biti ma� sa dvije oštrice. Pogrešan dizajn sistema može odavati sigurnost, a da u isto vrijeme zanemari bitne rizike u jednom od dijelova poslovanja organizacije dok u drugom stvara nepotrebnu krutost.

• Slaba implementacija. �ak i najbolje zamišljeni sistemi mogu posti�i o�ekivani cilj samo ukoliko

se implementiraju na odgovaraju�i na�in. Upravitelji i supervizori na svim nivoima moraju uvijek biti na oprezu i osigurati da se svi uposlenici pridržavaju primjenjivih procedura kontrole. �ak štaviše, zatjevane procedure moraju biti takve da ih uposlenici uvažavaju i prihvataju te da ne dolaze u iskušenje da ih zanemaruju kada su pod pritiskom ili stresom ili pak kada iste ne pogoduju. Ovo pitanje je jedno od najvažnijih faktora koje treba uzeti u obzir kod osmišljavanja u�inkovitog sistema kontrola. Upravitelji tako�er trebaju unaprijed planirati aranžmane koje treba implementirati u slu�ajevima hitnosti kada se redovne procedure moraju zaobi�i.


• Slaba reakcija na otkrivene nepravilnosti. Sistemi kontrole su osmišljeni s ciljem ukazivanja na stvari koje odudaraju od onoga što se uobi�ajeno o�ekuje. Kako bi sistemi ostali u�inkoviti, od velike je važnosti da supervizori i upravitelji adekvatno reagiraju na ukazane probleme. Neuobi�ajene doga�aje je potrebno promptno istražiti kako bi se utvrdilo da li postoje nepravilnosti. Ukoliko nepravilnosti postoje, potrebo je otpo�eti korektivne aktivnosti. Nedjelotvorna reakcija na identificirane nepravilnosti �e vrlo brzo umanjiti djelotvornost cijelokupnog sistema, te i ovo treba biti jedan od faktora uzetih u razmatranje prilikom izrade sistema kontrole. Me�utim, sistem ne smije biti ni previše osjetljiv kako bi se izbjegle �este “lažne uzbune” jer bi se u tom slu�aju moglo desiti da se prave uzbune, tj. nepravilnosti zanemare.

• Dosluh u cilju pronevjere. Svaki sistem kontrole se može sabotirati ukoliko dovoljan broj

nepoštenih osoba na klju�nim pozicijama rade u dosluhu na njihovom podrivanju i ukoliko su u mogu�nosti da falsificiraju relevantne dokumente. Dovoljno složen skup kontrola može otežati povezivanje dovoljnog broja zavjerenika što se s druge strane može negativno odraziti na djelotvornost organizacije. Pronevjere ovakve vrste se obi�no otkriju kada se posmatraju (i objave) od strane nekoga ko nije dio takve zavjere ili ukoliko do�e do razilaženja me�u zavjerenicima. Tako�er, ovakve radnje se mogu otkriti prilikom rutinske revizije ukoliko su pitanju znatna sredstva ili ukoliko zavjerenici nisu dovoljno pažljivi u pogledu falsificiranja dokumenata.

• Malverzacije od strane viših rukovodilaca. Svrha internih (upravnih) kontrolaje kontrolisanje

organizacije u ime uprave iste, a ne kontrolisanje samih upravitelja. Postoje mnogi slu�ajevi korumpiranih viših upravitelja koji su zaobilaze�i sistem kontrole po�inili razli�ite oblike malverzacija i zloupotreba. U ve�im organizacijama, me�utim, takve aktivnosti obi�no prvo primjete osobe podre�ene korumpiranim upraviteljima. Stoga, najbolja zaštita od malverzacija viših upravitelja može biti okruženje otvorenosti u kojem se radnici ohrabruju da odgovaraju�im vlastima dostave dokaze o nepravilnostima, a da su u isto vrijeme sigurni da ne�e snositi posljedice jer nisu bili lojalni svojim nadre�enim. Takva otvorenost u organizaciji postaje dijelom okruženja u kojem kontrola funkcioniše.

Interne (upravne) kontorle su klju�ni dio strukture i poslovanja bilo koje organizacije. Što su

organizacija i njene aktivnosti ve�e i složenije, to se ve�i naglasak mora staviti na osmišljavanje sistema kontrole. Kako bi sistem kontrole bio u potpunosti djelotvoran, potrebno je da u toku njegove implementacije i kasnijeg funkcioniranja upravitelji pruže svoju aktivnu podršku.

C. Interna revizija 1. Uvod

Institut internih revizora (Institute of Internal Auditors) na sljede�i na�in definira internu reviziju:

“Interna revizija je neovisna i objektivna, te aktivnost kojom se pruža jemstvo i usluga konsaltinga dizajnirana na na�in da doda vrijednost i poboljša poslovanje organizacije.Interna revizija omogu�ava organizaciji da postigne zadate ciljeve tako što unosi sistemati�an i discipliniran pristup kojim se procjenjuje i poboljšava djelotvornost upravljanja rizikom, kontrolom te procesima rukovo�enja.”3

Interna revizija je koncept koji logi�no proisti�e iz interne kontrole.

Evropski model specijaliziranih tijela finansijske kontrole se zasniva na dvije metode, odnosno centraliziranoj i lokaliziranoj, a koje smo ranije spomenuli u Odjeljku B. U Portugalu, na primjer, centralizirani Generalni inspektorat za finansije (Inspectorate General for Finance-IGF) direktno odgovara Ministru finansija i odgovoran je za ex post finansijku kontrolu svih javnih prihoda


i izdataka državnih organa. Pored ovog IGF-a, linijska ministarstva imaju i vlastite organizacije kontrole (Generalni inspektorati). Na drugoj strani Služba interne revizije u Ministarstvu finansija Velike Britanije nije samo po sebi zaduženo za finansijsku kontrolu javnih prihoda i izdataka, ve� i da osigura da se interne kontrole, odnosno kontrola upravljanja u linijskim ministarstvima, uklju�uju�i i specijalizirana tijela finansijske kontorle (jedinice interne revizije), ispravno sprovode. Mnoge zemlje Centralne i Isto�ne Evrope nisu do nedavno imale specijalizirana tijela finansijke kontrole ve� su imale “urede za kontrolu koji su, izme�u ostalog, istraživali navode o nepravilnostima i malverzacijama prije nego ih prosljede nadležnim sudovima. Ve�ina centralno i isto�noevropskih zemalja-kandidata za ulazak u EU pretvaraju ovake urede u funkcionalna tijela za finansijsku kontrolu.

Evropska Komisija je 1990. godine uvela vlastitu funkciju interne revizije tako što je uspostavila specijalnu službu u okviru postoje�eg Generalnog direktorata za finansijsku kontrolu. Služba za internu reviziju Evropske Unije je dobila mandat da u svakom od generalnih direktorata može obavljati finansijsku reviziju svakih tri do pet godina. Ovakvim revizijama se pregledavaju budžetski i finansijski sistemi i izvode se prakti�ni testovi koriste�i se uzorkom neke od transkacija te se na osnovu njih donosi zaklju�ak u pogledu prednosti i mana analiziranih sistema, te daju predlozi u pogledu neophodnih poboljšanja. Dvanaest do osamnaest mjeseci nakon toga, obavlja se još jedna revizija. Pored finansijske revizije, služba za internu reviziju radila je i na uspostavljanju funkcije revizije u�inka, te je zna�ajno porastao broj poziva da se istraže problemati�ne oblasti gdje su identificirani veliki iznosi koji bi se mogli korisnije upotrijebiti.

Mnoge zemlje-kandidati nemaju sistemati�ne procedure interne revizije, iako neke od njih

imaju “vladin ured za kontrolu” ili “kontrolno tijelo” �iji se rad zasniva na praksama korištenim prije osamostaljivanja, a koje istražuju žalbe koje su gra�ani podnijeli protiv osoblja te tako�er mogu istraživati navode vezane za nepravilnosti i malverzacije prije nego slu�aj proslijede sudstvu ili finansijskoj policiji. Tako�er, �ini se da ovakva tijela ne vrše sistematsku reviziju finansijskog upravljanja.

2. Mandat interne revizije

Kao što smo definirali u prethodnom tekstu, interni revizor izvršava svoju funkciju tako što analizira na�in na koji se odabrane transakcije procesiraju i, što je još bitnije, tako što analizira koliko uspješno sistemu i procedure interne kontrole funkcioniraju. U praksi, služba interne revizije je dužna obraditi dvije glavne vrste aktivnosti — finansijsku i reviziju u�inka:

• Finansijska revizija: Revizija budžetskih i finansijskih sistema putem testova pravilnosti,

odnosno regularnosti (tzv. walk-through) i detaljnog testiranja stvarnih transakcija. Finansijske revizije se obi�no vrše na osnovu godišnjeg plana pod uslovom da se sve organizacijske jedinice u okviru ministarstava ili agencije pro�u kroz reviziju najmanje jednom u toku višegodišnjeg ciklusa. Finansijska revizija tako�er može uklju�ivati i specifi�nu procjenu u�inkovitosti ra�unovodstvenog sistema, uklju�uju�i i zaštitne mjere kod informati�kih sistema i na�ine izvještavanja.

• Revizija u�inka: Revizija u�inka ili value for money revizija (da li postignuto odgovara

uloženom novcu, prim. prev.), koja tako�er treba biti dio godišnjeg plana, bavi se nivoom do kojeg su postavljeni ciljevi i definisani programi ministarstava ili budžetskih institucija ostvareni ili implementirani, uzimaju�i u obzir nivo njihovog postizanja ili pak nepostizanja u odnosu na troškove srazmjerne riziku, i to u okviru zadatih rokova sa minimalnim korištenjem resursa.

Interna revizija se tako�er može baviti posebnom analizom osoblja tako što pravi procjenu o tome koliko oni korespondiraju ciljevima ministarstava ili agencija i radnih zadataka neophodnih za postizanj tih ciljeva. Vidi Prilog 10.6 sa primjerima oblasti koje interni revizori obi�no analiziraju.


Prilog 10.6 ŠTA JE TO ŠTO INTERNI REVIZOR TRAŽI?

Ono na što se prije svega interni revizor mora usesrediti je postojanje sistema i procedura koje osiguravaju da se resursi koriste u skladu sa odgovaraju�im pravilima i propisima. Ovo obi�no podrazumjeva, pogotovo u kontekstu EU-a, zahtjev da se odgovaraju�i uzorak transakcija ili proizvoda provjeri od strane nacionalnih vlasti.

U slu�aju poljoprivrednih izdataka, na primjer, za revizora bi bilo idealno da ima �vrste dokaze koji ukazuju na to da su grantovi u svrhu pomo�i proizvodnji stoke ili usjeva iskorišteni na odgovaraju�i na�in od strane poljoprivrednika kojima su isti s opravdanjem dodijeljeni.

Tako�er, evidencija o grantovima za dokvalifikaciju nezaposlenih mora pokazati da su isti namjenski iskorišteni za stvarne i adekvatne kandidate.

U kontekstu EU-a, zajedni�ki problem na koji revizori nailaze je to da se sredstva

zahtjevaju na osnovu o�ekivanih, odnosno procjenjenih izdataka a ne na osnovu izdataka koji su zaista ostvareni i pla�eni.

U oblasti javnih nabavki interni revizor nastoji prona�i dokaze o tome da li je pozivu za odabir najpovoljnijih ponuda pridat dovoljan publicitet, da li su procedure za primanje i procjenu ponuda zadovoljavaju�e te da li je opravdanje za dodjelu posla u skladu sa državnim i propisima EU-a. Studija koju je Evropska Komisija napravila kasnih 1980-ih sugerirala je da bi evropski poreski obveznici svake godine pla�ali otprilike 20 milijardi eura manje da su javne nabavke vršene putem Evropske Unije bile u skladu sa direktivama EU-a.

Sve u svemu, interni revizor uvijek traži dokaze o tome da li su u okviru programa i aktivnosti postignuti o�ekivani ciljevi.

3. Neovisnost internih revizora

Interni revizor mora direktno odgovarati ministru ili generalnom sekretaru ministarstva ili agencije, te pružati tehni�ke savjete u pogledu djelotvornijeg upravljanja resursima, a da se u isto vrijeme ne obazire na eventualna politi�ka pitanja. U zemljama �lanicama EU-a u kojima se internom revizijom bavi centralizirani Generalni inspektorat za finansije, neovisnost se osigurava tako što je ovaj ured direktno odgovoran ministru finansija. U ostalim državama, interna revizija direktno odgovara upravitelju (najvišem zvani�niku) ministarstva ili agencije. Praksa u državama-kandidatima za priklju�enje EU-u, me�utim, varira od države do države. Tzv. “ured za kontrolu” zasnovan na praksama korištenim prije osamostaljivanja u nekim slu�ajevima direktno odgovaraju ministru ili uredu predsjednika vlade.

Ovdje je bitno pojasniti karakter neovisnosti internih revizora koju ne treba uspore�ivati sa neovisnosti vanjskog revizora (odnosno, institucija vrhovne revizije) koji je, opet, direktno odgovoran budžetskim vlastima i �ija je neovisnost oja�ana statusom koji ne podlježe povremenom reizboru, kao i odre�enim mehanizmima zaštite protiv neopravdanog smjenjivanja. Interni revizor odgovara rukovodiocu ministarstva i on je uposlenik u tom ministarstvu ili budžetskoj instituciji. Institut internih revizora neovisnost definira na sljede�i na�in:

“Interni revizori su neovisni onda kada im je omogu�eno da svoj posao obavljaju slobodno i objektivno. Neovisnost omogu�ava internim revizorima da donose nepristrasne prosudbe koje su od klju�ne važnosti za adekvatno obavljanje revizije. Neovisnost se postiže putem organizacijskog statusa i objektivnosti.”4


Podrazmjeva se, kao što to Institut internih revizora naglašava, da “interni revizori moraju biti neovisni u pogledu aktivnosti nad kojima vrše reviziju.” Neprihvatljivo je da službenik koji je, na primjer, zadužen za dodjelu stambenih grantova nakon što je izvršio takvu radnju izvrši internu reviziju sistema i procedura putem kojih se dodjeljuju ovi grantovi.

Interni revizori nisu neovisni u pogledu ministarstva ili agencije u kojoj rade, te je od klju�ne

važnosti da funkcija interne revizije ima odgovaraju�i status i težinu u okvirima te organizacije. Jedno od sredstava kojim se u�vrš�uje status interne revizije je postojanje komisije za internu reviziju kojom po mogu�nosti predsjedava upravitelj ministarstva ili agencije. Ovakva komisija treba uklju�ivati predstavnike viših nivoa uprave ministarstva kao i osobe zadužene za finansijsko upravljanje, te stru�ne saradnike za ra�unovodstvo. Privatni sektor je sli�no javnom sektoru uvidio korisnost revizijske komisije u smislu da osoblje na svim nivoima sa ozbiljnoš�u prihvata internu reviziju i tako internim revizorima pruža svoju punu saradnju. Razvijanje takvog odnosa koje osoblje treba imati prema internoj reviziji �e omogu�iti stvaranje odgovoaraju�ih uslova za djelotvornu internu (upravnu) kontrolu. Jedna od jako bitnih funkcija revizijske komisije je ukazivanje na oblasti koje budu�i programi revizije moraju obraditi u ministarstvu kao i zaklju�ci koji se mogu izvu�i iz teku�ih revizija. 4. Veza izme�u interne revizije i interne (upravne) kontrole sa vanjskom revizijom

Interni revizor ne treba biti uklju�en u procese interne (upravne) kontrole koje procjenjuje i za koje daje svoje mišljenje. Jasno je da ne postoje primjedbe na to da se od internog revizora zatraženi mišljenje ili �ak da se izvrši neka vrsta “predrevizije” sistema i procedura koje se pripremaju za nove aktivnosti ili programe. Interna revizija ne bi smjela, me�utim, da postane dijelom interne kontrole ili da se permanentno povezuje sa istom. Od klju�ne je važnosti internu kontrolu držati na odre�enoj distanci kako bi uprava mogala prepoznati svoje odgovornosti u pogledu interne kontrole i njhovog interesa da pokaže da se u njihovom ministarstvu ili agenciji, i to kroz napore koje oni ulažu, vodi djelotvorna interna kontrola.

Veza izme�u internog i vanjskog revizora se može zakomplicirati ukoliko se na vanjske revizora gleda kao na supervizora ili nekoga �iji je zadatak procjena kvaliteta interne revizijie. Potrebno je omogu�iti uspostavljanje inteligentne veze u kojoj svaka od strana jasno poštuje ulogu i odgovornosti one druge strane. Iako vanjski revizor može na�i prostora za poboljšanja u radu internog revizora ili �ak dobiti poziv da izvrši reviziju njegovog posla, ovo ne bi trebala biti prepreka uspostavljanju radnog odnosta zasnovanog na uzajamnoj saradnji. Ovdje postoji kapacitet za plodnu razmjenu mišljenja, iskustava i informacija u pogledu metodologije. Ukoliko obje strane imaju povjerenja u rad one druge i ukoliko na takav na�in planiraju svoj rad, stekli su se veliki izgledi da se uštedi dragocjenog vremena i resursa. Ovo se može uraditi i bez bilo kakvog zamu�ivanja jasnih karakteristika i ciljeva obje vrste revizija.

Od klju�ne je važnosti kako za organizaciju koja vrši reviziju tako i organizaciju u kojoj se revizija vrši da postoji jasno definirani tzv. revizijski trag. On omogu�ava organizaciji u kojoj se obavlja revizija da konstantno prati blagovremenosti i odgovaraju�i nov�ani tok i procedure za efikasno ra�unovodstvo i poravnanje izdataka sa primljenim ili zahtjevanim sredstvima. Prilog 10.7. i Prikaz 10.1. ilustriraju glavne elemente za osiguravanje revizijskog traga i osnovni hodogram toka sredstava i informacija, uklju�uju�i odgovaraju�e kontrolne funkcije u kontekstu pla�anja strukturalnih nov�anih sredstava EU-a zemljama �lanicama. Tako�er, indikativan opis zahtjeva u pogledu informacija za revizijski trag naveden je u Propisu Evropske Komisije broj 2064/97 a koji se ti�e finansijske kontrole od strane zemalja �lanica EU-a vezane za aktivnosti finansiranih strukturalnim sredstvima. 5. Finansijska kontrola vanjske pomo�i

Generalno gledaju�i na vanjsku pomo�i, bez obzira da li je sadržana u nacionalnom budžetu ili


ne, potrebno je koristiti se mehanizmima državne finansijske kontrole kako bi se osigurala odgovaraju�e i djelotvorno korištenje takve pomo�i.

Na državama korisnicama pomo� je i da pokažu da su mehanizmi finansijske kontrole

adekvatni i da kao takvi osiguravaju kvalitetno finansijsko upravljanje u pogledu vanjske pomo�i kao i to da je tu pomo� mogu�e adekvatno usmjerite putem postoje�ih sistema. U slu�ajevima gdje ovo nije

Prilog 10.7 REVIZIJSKI TRAG

Revizor gotovo uvijek treba revizijski trag, u jednom ili drugom obliku. U pogledu nacionalnih ili pod-nacionalnih budžeta, neophodno je sljede�e:

• Identificirati budžetsku odredbu kojom se odobrava pla�anje. • Provjeriti prijenos sredstava koje je ministarstvo finansija (ili trezor) odobrilo linijskom ministarstvu

i/ili regionalnom ili podru�nom uredu.

• Identificirati i ocjeniti sisteme, odnosno procedure kroz koje odobrenje za pla�anje ugovara�a ili dobavlja�a mora da pro�e.

• Locirati direktorije izvršenih pla�anja sa dokazima da je pla�anje izvršeno ili da nije izvršeno u skladu

sa odgovaraju�im pravilima i propisima. U kontekstu EU-a, to podrazumjeva sljede�e:

• Identicifirati budžetsku odredbu EU-a kojom se odobrava finansiranje. • Locirati tok nov�anih sredstava iz Evropske Komisije ka ministarstvima finansija.

• Identificirati tok nov�anih sredstava iz linijskog ministarstva odgovornog za trošenje izdvojenih

sredstava i identificirati procedure kojim se evidentira da su ista zaprimljena, kao i njihovo dalje korištenje.

• Identificirati tok sredstava koja idu preko regionalnih i lokalnih ureda i provjeriti procedure kojim se

evidentira da su sredstva zaprimljena te dostupnost kofinansiranja sa nacionalnog nivoa gdje je to mogu�e, kao i identificiranje programa i projekata za koja su ta sredstva namjenjena.

• Osigurati da su državna i sredstva EU-a raspoloživa za pla�anje korisnicima tih sredstava nakon

dostavljanja odgovaraju�ih dokaza o potrošnji i obavljenom aktivnostima, odnosno pruženim uslugama.

• Pratiti obrnuti redosljed ostvarivanja namjenskih troškova i to od regionalnih i lokalnih ureda pa do

ministarstva odgovornog za isdvajanje sredstava.

• Uskladiti dokaze namjenske potrošnje sredstava za jedan projekat ili više povezanih projekata sa sredstivima koja su izvorno primljena i izvještajem o potrošnji sredstava upu�enog Komisiji.

Analiza revizijskog traga može biti od velike koristi kako Komisiji tako i zemlji �lanici EU-a u

identicifiranju mogu�ih zastoja u na�inu na koji novac ide do krajnih korisnika i implementaciji projekata te eventualne poteško�e kod indenticifiranja stavki potrošnje i kod uparivanja stvarnih izdataka sa iznosima koji su izvorno preba�eni korisnicima. Ova analiza tako�er može ukazati i na slabosti i propuste u pogledu procedura kontrole.


mogu�e, potrebno je, zajedno sa ministrom finansija, izna�i riješenje putem uspostavljanja jedinica za upravljanje programima ili pak putem mreže agencija koje rade na implementaciji programa povezane sa linijskim ministarstvom, dok se sredstva usmjeravaju putem mehanizama koji se nalaze u ministarstvu finansija ili su mu pak pridodati (npr., Nacionalni Fondovi u slu�aju pred-pristupnih sredstava za pridruživanje EU-u - Phare, ISPA i SAPARD - vidi Odjeljak D u nastavku teskta).

Zbog same �injenice da u bilo kojoj situaciji vezanoj za internu (upravnu) kontrolu, od klju�ne

je važnosti da se kontrola zasniva na realnoj procjeni rizika u datoj državi, iako je tendencija me�unarodnih organizacija, iz krajnje razumljivih razloga, da se u cijeloj EU primjenjuju njihova “ku�na pravila.” Ovo je bez sumnje neizbježno, ali kao neku vrstu kompenzacijske mjere, me�unarodne organizacije bi trebale dati sve od sebe da što bolje usklade ta pravila kako bi državama korisnicama sredstava olakšali upravljanje dozna�enih sredstava i kako bi ove što je bolje mogu�e iskoristile svoje postoje�e sisteme. S njihove strane, državama korisnicama upravljanje dozna�enim sredstvima se može olakšati ukoliko jedno od ministarstava – obi�no je to ministarstvo finansija- preuzme ulogu koordinatora u pogledu vanjske pomo�i.

Prikaz 10.1 PRIMJER REVIZIJSKOG TRAGA ZA SREDSTVA EVROPSKE UNIJE

Izvještaj o izdacima

Zemlja �lanica

Evropska Komisija

Ovlašteno tijelo

Upravitelj projekta / operator

Nacionalno tijelo za sprovo�enje i kontrolu

Regionalno tijelo za sprovo�enje i kontrolu

Lokalno tijelo za sprovo�enje i kontrolu / Uprava programa

KONTROLA

KONTROLA

KONTROLA

KONTROLA

Legenda Tok sredstava Tok informacija


D. Finansijsko upravljanje sredstava EU-a u zemljama-kandidatima 1. Uvod

Praksa (slobodno možemo dodati i upitna praksa) u ve�ini centralnih i isto�nih evropskih država koje su bile korisnice pomo�i u vidu grantova EU-a (koji se još nazivaju i nepovratna tehni�ka pomo�) i odre�enog broja bilateralnih i multilateralnih donatora je da se ta sredstva ne planiraju u budžetu ili ne uklju�uju u process izvršenja budžeta.

Postoji više razloga i to:

• Zbog toga što su ovlasti vlada rijetko omogu�avale donošenje odluka o prioritetima u pogledu korištenja tih sredstava (stoga se planiranje obavljalo van uobi�ajenog budžetskog procesa) te nije bilo logi�no da se ova sredstva uklju�uju u budžet. U pogledu finansijske pomo�i od bilateralnih donatora, vlada obi�no nije upoznata sa iznosima dozna�enih sredstava.

• Sredstva finansijske pomo�i obi�no zaobilaze uobi�ajene kontrole koje vrše državni trezori.

• Nabavka roba i usluga putem dodjeljenih sredstava obi�no je odgovornost donatora, a ne korisnika donacije.

Odre�en broj multilateralnih donatora je ve� po�eo sa dodjeljivanjem ve�ih odgovornosti

zemljama-korisnicama finansijskih sredstava osiguranih putem grantova ili zajmova. EU je, na primjer, prije nekoliko godine uvela tzv. Decentralizirani implementacijski sistem (DIS) kojim su se postepeno proširivale odgovornosti država korisnica u pogledu upravljanja dodjeljenih sredstava.5

Sistem tzv. Nacionalnih Fondova je nastavak decentralizacije tako da je “Memorandum o razumjevanju o uspostavljanju Nacionalnog Fonda” a koji su potpisali Evropska Komisija i zemlje-kandidatkinje (na razli�ite datume) definirao Nacionalni Fond kao “tijelo centralnog trezora u okviru ministarstva finansija kroz koji se sredstva Evropske Komisije usmjeravaju ka krajnjem korisniku.” Država-korisnik je odgovorna za sveukupno upravljanje sredstvima EU-a dodijeljenih u toku perioda do samog pridruživanja EU-u, uklju�uju�i i nabavke kroz sistem DIS-a Evropske Komisije.

Sistem Nacionanog Fonda proširuje funkcije upravljanja i kontrole nacionalnih organa, te

stoga cijelokupna odgovornost za upravljanje tim sistemima se prebacuje na odgovaraju�e više državne zvani�nike. U slu�aju pogrešnog upravljanja ili nenamjenske potrošnje sredstava, Evropska Komisija ima pravo da zatraži povrat tih sredstava.

Kao rezultat uvo�enja sistema Nacionalnih Fondova, države-kandidati moraju usvojiti i oja�ati procedure upravljanja i kontrole nad javnim sredstvima. To se pogotovo odnosi na funkcije interne kontrole i interne revizije koje je potrebno uvesti ili unaprijediti. Ra�unovodstveni i sistemi javne nabavke tako�er zahtijevaju poboljšanja kako bi bili u skladu sa standardima Evropske Unije. Ja�anje sistema upravljanja javnim izdacima je jedan od zahtjeva za u�lanjenje u EU i preduslov za djelotvorno upravljanje sredstvima EU-a. (Aneks II podcrtava glavna pitanja koje treba uzeti u obzir kod uspostavljnja sistema Nacionalnog Fonda i odgovaraju�ih budžetskih i kontrolnih mehanizama).

Lista termina vezanih za uspostavljne Nacionalnog Fonda, kao i relevantne procedure, su sadržane u Prilogu 10.8.


Prilog 10.8 NACIONALNI FOND — DEFINICIJE

Decentralizirani implementacijski sistem (DIS)

Implementacijski sistem Phare programa u kojem se dio odgovornosti u pogledu upravljanja prenosi na zemlje-korisnice sredstava EU-a, dok u isto vrijeme Komisija zadržava kona�nu odgovornost prema Ugovorima EU-a.

Centralni ured za finansije i ugovore (CFCU)

Implementacijsko tijelo u okviru nacionalne administarcije koje je zaduženo za proces tendera, ugovaranje i vršenje pla�anja za projekte koji se finansiraju sredstvima PHARE-a. Viši dužnosnik za programe je odgovoran za tehni�ku implementaciju programa u okviru ovih projekata.

Implementiraju�a agencija (IA)

Implementacijsko tijelo u okviru nacionalne administarcije koji je zadužen za proces tendera, ugovaranje i vršenje pla�anja i tehni�ke implementacije projekata.

Zajedni�ka komisija za monitoring (JMC)

Komisija koja od predstavnika koji uklju�uju direktora Nacionalnog Fonda (NAO), nacionalnog koordinatora za finansijsku pomo� EU-a (NAC), šefova za finansijsko upravljanje programima (PAOs) te predstavnika Evropske Komisije, koji su zaduženi da anliziraju PHARE-ove programe i mjere u toku perioda do samog pridruživanja EU-u.

Nacionalni koordinator za finansijsku pomo� EU-a (NAC)

Zvani�nik nacionalne administaracije (u ve�ini slu�ajeva jedan od ministara) koji ima sveukupnu odgovornost za planiranje i upravljanje programima u zemljama korisnicima koji se finansiraju sredstvima EU-a. On je tako�er obavezan da osigura usku povezanost izme�u op�eg procesa pridruživanja EU-u i korištenja finansijske pomo�i Komisije, te je odgovoran za nadgledanje i procjenjivanje PHARE-ovim programima.

Direktor Nacionalnog Fonda (NAO) Zvani�nik nacionalne administracije koji upravlja Nacionalnim Fondom. Direktor Nacionalnog Fonda je zadužen za finansijsko upravljanje sredstvima dodijeljenih u toku perioda do samog pridruživanja EU-u.

Nacionalni Fond (NF)

Glavno tijelo za upravljanje gotovinskim sredstvima, obi�no u okviru ministarstva finansija, kroz koje se korisnicima usmjeravaju sredstva EU-a.

Perseus

Sistem finansijskog izvještavanja Evropske komisije koji je ujedno povezan na DIS. Šef finansijskog upravljanja programima (PAO)

Zvani�nik nacionalne administracije koji rukovodi implementacijskom agencijom ili centralni ured za finansije i ugovore. Šef finansijskog upravljanja programima je odgovoran za aktivnosti implementacijske agencije, odnosno centralnog ureda za finansije i ugovore, kao i za adekvatno finansijsko rukovo�enje projekata koji treba implementirati.

Šef tehni�ke implementacije projekata (SPO)

Zvani�nik nacionalne administracije (iz linijskog ministarsva, odnosno budžetske institucije) koji je zadužen za tehni�ku implementaciju projekata u slu�ajevima u kojima je centralni ured za finansije i ugovore zadužen za administrativni i finansijsku implementaciju projekata.


2. Uklju�ivanje sredstava EU-a u nacionalni budžet

U mnogim državama-kandidatima za pridruživanje EU-u, sredstva iz vanjskih grantova se ne

uklju�uju u proces donošenja godišnjih nacionalnih budžeta. Ovim se umanjuje djelokrug u pogledu odre�ivanja prioriteta te može do�i i do preklapanja i neoptimalne alokacije finansijskih sredstava. Kao rezultat, podatak o ukupnim finansijskim sredstvima stavljenim na raspolaganje odre�enoj oblasti ili ministarstvu nije poznat te samim tim taj process nije ni transparantan i teško ga je kontrolisati i pratiti.

Da bi jedna država uklju�ila finansijska sredstva iz vanjskih izvora u proces donošenja

nacionalnog budžeta, neophodno je da procjeni iznose iz tih izvora na koje može ra�unati. Sve donedavno ovakve procjene gotovo i da se nisu radile. Me�utim, implementacijom smjernica u pogledu finansijske pomo�i Evropske Komisije objavljenim 1999. godine, sada je mogu�e uklju�iti prioritete i rokove ciljne datume u proces višegodišnjeg Partnerstva za priklju�enje EU-u. Stoga, svaka od država bi trebala uklju�iti kako finansijsku pomo� tako i kofinansiranje odre�enih aktivnosti u svoje nacionalne budžete, bilo da se radi o pojedina�nim budžetskim stavkama ili sinteti�kim stavkama za finansijska sredstva iz vanjskih izvora. Ovaj prvi pristup se doima kao najpoželjniji sa stanovišta odre�ivanja prioriteta i transparentnosti. Me�utim, od ogromne je važnosti da postoji dogovor izme�u vlade i donatora o iznosima sredstava i prioritetima prije nego se dovrši proces donošnja budžeta za narednu godinu.

U mnogim državama, ovo podrazmjeva da zakon o budžetu treba uklju�ivati odredbu u pogledu finansijskih sredstava iz vanjskih izvora (ukoliko isti ne postoji) i da ministarstvo finansija u svojim instrukcijama o godišnjem budžetu treba ugraditi direktive o tome da se finansijska pomo� treba uklju�iti i predstaviti u budžetskoj dokumentaciji. 3. Odabir modela finansijskog upravljanja sredstvima EU-a

Sistemi koje su države uspostavile u pogledu izvršenja budžeta i nivo finansijske neovisnosti koje svako ministarstvo ima varira od države do države. Mnoge države-kandidati su uspostavile sistem trezorskog poslovanja kroz koji se upravlja svim javnim finansijskim sredstvima. Kod ostalih država, ova odgovornost je delgirana linijskim ministarstvima i ostalim državnim organima. U pogledu upravljanja sredstvima iz vanjskih izvora, generalno gledaju�i najpoželjnije je da se isto zasniva na postoje�em sistemu administracije. Ne postoji “tipi�no” riješenje, odnosno na�in uspostavljanja sistema Nacionalnog Fonda; svaka država �e morati izraditi i uspostaviti svoj vlastiti sistem koji se uklapa u administrativnu strukturu i kulturu u toj državi.

U nekim državama, uzeta je u obzir i mogu�nosti uspostavljanja zasebne institucije koja bi upravljala sredstvima finansijske pomo�u EU-a. Ukoliko je to mogu�e, države trebaju koristiti ve� postoje�e strukture administarcije i pokušati ih unaprijediti, ukoliko je to neophodno, kako bi iste bile u skladu sa zahtjevima sistema Nacionalnog Fonda.

Najbitnije je odrediti rapodjelu odgovornosti, posebice izme�u Nacionalnog Fonda i Implementiraju�e agencije, i to u pogledu pla�anja. Op�enito, Memorandum o razumjevanju izme�u država-kandidata za ulazak u UE i Evropske Komisije predvi�a raspodjelu odgovornosti izme�u Nacionalnih Fondova i Implementiraju�ih agencija. Na osnovu tog aranžmana, Nacionalni Fond preuzima odgovornost za sveukupno finansijsko upravljanje sredstvima finansijske pomo�i Komisije, dok su Implementiraju�e agencije zadužene za finansijsku i tehni�ku implementaciju pojedina�nih sredstava, odnosno grantova. Pla�anja se mogu obavljati na jedan od dva na�ina opisana u nastavku teksta. a. Korištenje trezora


U državama sa razvijenim trezorskim poslovanjem kojim se upravlja sredstvima iz

nacionalnog budžeta, logi�no je da se sistem Nacionalnog Fonda ugradi u trezor. Prema ovom pristupu, osnovna odgovornosti trezora u pogledu Nacionalnog Fonda je finansijsko upravljanje i izvršavanje pla�anja po ugovorima zaklju�enim od strane Implementiraju�ih agencija (vidi tekst u nastavku). Trezor, odnosno Nacionalni Fond bi tako�er podnosili zahtjeve za sredstva Evropske Komisije, vodili ra�unovodstvene sisteme i pripremali finansijske izvještaje. Kako sami po sebi nisu banke, to zna�i da trezori moraju otvoriti bankovne ra�une kod poslovnih banaka ili centralne banke mati�ne države. b. Korištenje Nacionalnog Fonda kao zasebne organizacije

Za države koje na nivou centralne vlade nemaju trezorsko poslovanje ali u kojima su

pojedina�na ministarstva odgovorna za finansijsko upravljanje i kao takva imaju bankovne ra�une, potrebno je u okviru ministarstva finansija uspostaviti zasebnu organizaciju, ili agenciju Nacionalnog Fonda. Nacionalni Fond bi u tom slu�aju funkcionirao kao trezor koji upravlja sredstvima pomo�i Evropske Komisije.

Kod izrade sistema, potrebno je donijeti odluku o tome ko ima ovlasti da vrši pla�anja sa

relevantnih ra�una (koji prema Memorandumu o razumjevanju trebaju glasiti na ime Nacionalnog Fonda). Pla�anja mogu vršiti i Nacionalni Fond i Implementiraju�e agencije. Nacionalni Fond tako�er mora biti odgovoran za poštivanje i rad prema procedurama finansijskog upravljana.

Pa ipak, odre�eni broj država koje imaju sistem trezorskog poslovanja može odlu�iti da uspostavi zasebne organizacije za implementiranje sistema Nacionalnog Fonda, odnosno neku vrstu paralelnog trezora. Na osnovu ovakvog pristupa, ra�uni se mogu voditi kroz trezorsko poslovanje ili se može donijeti odluka da se van doti�ne države uspostave zasebni ra�uni za sredstva EU-a. Jedina loša strana ovoga pristupa je to što postoji mogu�nost dupliranja trezorskih funkcija.

Sa stanovišta finansijske kontrole, potrebno je odrediti da li je takva institucija pod

jursidikcijom postoje�eg ureda za internu reviziju (npr, u okviru ministarstva finansija) ili da

li pak postoji potreba za uspostavljanje nove funkcije interne revizije.

4. Implementraju�e agencije

Administrativne poslove, kao i finansijsko i tehni�ko upravljanje programima i projektima finansiranim sredstvima EU-a u svrhe pomo�i pred uklju�enje EU-u (ISPA i SAPARD) i PHARE program izvršavaju Implementiraju�e agencije. Implementiraju�e agencije su odgovorne za izradu projekata i cjelokupni proces nabavke u skladu sa PHARE-ovim decentraliziranim implementacijskim sistemom te su odgovorne i za superviziju projekata. Pla�anja po relevantnim ugovorima mogu vršiti i Implementiraju�e agencije i Nacionalni Fond u zavisnosti od izabranog modela — vidi gornji tekst. Ukoliko pla�anja vrši Nacionalni Fond, Implementiraju�e agencije trebaju potvrditi da su zaprimile zahtjevane robe ili usluge, te zahtjevati da se izvrši pla�anje.

U svim gore navedenim slu�ajevima, Nacionalni Fond bi trebao zaklju�iti ugovor sa svakom od Implementiraju�ih agencija kojim bi se definirale njihove odgovornosti.Tako�er, u zavisnosti od administarativnog sistema države, možda postoji i potreba za donošenje sekundarne legislative.

Implementiraju�a agencija može biti odjel nekog ministarstva ili pak služba za nabavku u okviru istog. U nekim slu�ajevima, Implementiraju�e agencije su sastavljenje od jedinica koje su bile


uklju�ene u implementacije PHARE-ovih projekata iz ranijih godina jer odre�eno iskustvo u nabavkama u okviru sistema decentralizirane nabavke može biti od velike koristi. Kao što je opisano u Prilogu 10.8, Implementriaju�e agenicije funkcionišu pod supervizijom šefa finansijskog upravljanja programima. 5. Interna revizija i kontrola

Obaveznu funkciju interne revizije mora obavljati odjel interne revizije u odgovaraju�im linijskim ministarstvima. Odjel interne revizije ministarstva finasija (ili nekog drugog tijela koje je u potpunosti odgovorno za internu reviziju) može smatrati neophodnim da u odre�enom tranzicijskom periodu bude uklju�en u internu reviziju svih sredstava pomo�i Evropske Komisije i da, na kontinuiranoj osnovi, osigurava ispravno implementiranje standarda i procedura interne revizije od strane odjela interne revizije odre�enog ministarstva, što u suštini zna�i i proširivanje odgovornosti koje tako�er uklju�uju kako cjelokupnu tako i stalnu odgovornost u smislu donošenja smjernica i koordinacije sa resornim ministarstvima po pitanjima interne revizije. 6. Monitoring

Na osnovu �lana 15 Memoranduma o razumjevanju za uspostavljanje Nacionalnog Fonda, potrebno je oformiti zajedni�ku komisija za monitoring koja �e analizirati napredak ostvaren u programima koji se finansiraju sredstvima Evropske Komisije. Direktor Nacionalnog Fonda, državni koordinator za finansijsku pomo� EU-a, šefova za finansijsko upravljanje programima ispred Implementiraju�ih agencija te predstavnik (ili predstavnici) Evropske Komisije su obavezni �lanovi ove komisije.

Zajedni�koj komisiji za monitoring pomaže podkomisija za monitoring koju je potrebno uspostaviti na sektorskoj ili u osnovi vezanoj za zadatke sadržane u programima. �lanovi podkomisije za monitoring trebaju biti direktor Nacionalnog Fonda, šef finansijskog upravljanja programima te predstavnici njihovih Implementiraju�ih agencija i Evropske Komisije. Podkomisije za monitoring se formiraju sa ciljem redovne analize napretka na projektu za koje su zadužene. 7. Edukacija osoblja

Mogu�e je da je odre�eni broj zvani�nika uklju�enih u rad Nacionalnog Fonda ranije imao

iskustva sa PHARE-ovim decentraliziranim implementacijskim sistemom i to kroz rad na ranijim implementacijama projekata. Pa ipak, zvani�nici koji su zaduženi za funkcije kontrole i revizije nemaju predhodno iskustvo u pogledu pravila nabavke koje donosi Evropska Komisija.

Svi zvani�nici uklju�eni u rad sistema Nacionalnog Fonda (trezor, Nacionalni Fond, Implementiraju�e agencije, odjeli interne revizije i institucija vrhovne revizije) trebaju pro�i kroz obuku – bilo da se radi o formalnoj obuci ili o obuci na radnom mjestu — u pogledu pravila nabavke Evropske Komisije. Razmjena iskustava izme�u razli�itih Implementiraju�ih agencija te iskustva drugih država koje su postigle zna�ajane uspjehe na ovom polju mogu biti od velike koristi u pogledu poboljšanja cjelokupne uspješnosti sistema. 8. Osiguravanje operativne djelotvornosti sistema

Potrebno je uložiti zna�ajne napore i poduzeti detaljno planiranje u vezi sa Nacionalnim Fondom i pružanju podrške sistemu kontrole. Postoji mogu�nost, kao što smo u ranijem tekstu naveli, neophodnog usvajanja dodatne legislative kojom se jasno definira uloga i odgovornosti zvani�nika i institucija uklju�eni u cjelokupni sistem. Tako�er, poželjno je da operativni priru�nici sadrže i skup instrukcija i smjernica koje definiraju aktivnosti i odgovornosti ovih institucija.


Ove instrukcije i smjernice trebaju pokrivati sljede�e oblasti:

• Interne procedure Nacionalnog Fonda i/ili trezora u pogledu upravljanja sredstvima EU-a.

• Procedure za upravljanje transakcijama izme�u Nacionalnog Fonda i Implementiraju�ih agencija.

• Forme za standardizirane dokumente.

• Procedure za korištenje bankovnih ra�una.

• Procedure a priori kontrole i interne revizije.

• Procedure nadziranja.

Pripreme za uspostavljanje sistema Nacionalnog Fonda su veoma dugotrajne i ne smiju se

podcjeniti. Sve institucije uklju�ene u funkcioniranje sistema moraju biti uklju�ene u proces njegovog uspostavljanja, edukacije osoblja i razvijanja neophodne radne kulture. Ovo je posebno bitno kad se uzme u obzir �injenica da osiguravanje neophodnih kontrola i kontrolnih ta�aka, kao i dovoljan nivo edukacije osoblja nije tako jednostavan posao kao što ve�ina ljudi misli. Odre�eni aspekti sistema vo�enja ra�unovodstva, izvještavanja i nadziranja se dosta �esto zanemaruju te je stoga potrebno osigurati odgovaraju�u organizacijsku strukturu, popunjenost radnih mjesta i edukaciju prije same implementacije. Za više detalja o ovom pitanjima, vidi Aneks II ovoga priru�nika.


NAPOMENE 1. Tako�er vidi INTOSAI standarde (1992.) i SIGMA (1996).

2. Drugi izvještaj Komisije neovisnih eksperata za reformu (Evropske) Komisije (10. septembar 1999.)

(Paragraf 4.18.1).

3. Definicija usvojena od strane Odbora direktora instituta za internu reviziju, juna 1999. 4. Standardi za profesinalnu praksu u internoj reviziji koje je izdao Institut za internu reviziju. 5. Priru�nik za DIS, septembar 1997. (sastavljen od strane Evropske komisije) je primljenjiv u implementaciji

decentraliziranih PHARE programa. Priru�nik definira standardne procedure koje moraju poštivati sva tijela koja rade na implementaciji nekog od PHARE-ovih programa osim ukoliko neke druge odredbe u pismenoj formi nisu formalno dogovorne sa Komisijom. Ovaj priru�nik se zasniva na Finansijskim odrebama PHARE-a — Okvirni ugovor koji se zaklju�uje sa svakom državom— kao i na predhodnim priru�nicima vezanim za PHARE.

6. Odluka Komisije (SEC (1999.) 1596 kona�na: Smjernice za implementaciju PHARE programa u državama-

kandidatima za period 2000.-2006. u primjeni �lana 8 Propisa br. 3906/89).

SAŽETAK—III DIO

A. KLJU�NE TA�KE 1. Sistemi izvršavanja budžeta

Klju�ni elementi djelotvornih sistema izvršenja budžeta su: • Sistemi interne kontrole koji osiguravaju kvalitetno, ekonomi�no i djelotvorno upravljanje

javnim sredstvima, imovinom i obavezama.

• Sistemi za upravljanje nov�anim sredstvima.

• Sistemi interne i vanjske revizije koji su osmišljeni na na�in koji se da potvrditi da li procedure upravljanja javnim izdacima dostižu neophodne standarde u pogledu poštivanje pravne regulative, u�inkovitosti i efektivnosti.

• Ra�unovodstveni i sistemi nadziranja (vidi IV dio).

2. Troškovni ciklus

Ciklus ostvarivanja izdataka se sastoji od sljede�ih faza:

• Razdjeljivanje aproprijacija i odobravanje trošenje sredstava potroša�kim jedinicama. Kako bi se omogu�ila djelotvrona implementacija budžeta, odobrenje za potrošnju budžetskih stredstava od strane potroša�kih jedinca se mora osigurati na vrijeme i to putem instrumenata kao što su planovi za korištenje budžetskih sredstava ili ustupanja istih.

• Ugovorna obaveza. Faza stvaranja ugovornih obaveza je faza u kojoj se ostvaruju budu�e

obaveze koje se moraju izmiriti. Ova faza podrazumjeva obavezu pla�anja nakon što je tre�a strana ispunila ugovorne odredbe ugovora. U fazi stvaranja ove vrste obaveze jako je bitno da se provjeri (i) da li je zahtjev za trošenje budžetskih sredstava odobren od strane ovlaštene osobe; (ii) da li su izdvojena namjenska sredstva za odre�enu svrhu sadržana u budžetu i da li su na relevantnim pozicijama odgovaraju�e kategorije izdataka ostala dovoljna raspoloživa sredstva; te (iii) da li se zahtjevani izdaci nalaze pod odgovaraju�om kategorijom. Tako�er, ovdje moraju postojati i sistemi za izmirivanje obaveza iz predhodnih godina.

• Nabavka, odnosno verifikacija (ili certifikacija). U ovoj fazi robe ili usluge su dostavljene i

provjerava se da li su iste u skladu sa ugovorenim odredbama ili narudžbenicom. Imovina i obaveze vladinih organa se u ovoj fazi pove�avaju i to se evidentira na odgovaraju�im kontima ukoliko se u toj državi koristi akrualni pristup (ra�unovodstvena osnova nastanka doga�aja) vo�enju ra�unovodstva. U fazi provjere dostavljenih roba ili usluga, izdatak se priznaje kao obaveza koja se mora izmiriti. Kada se roba ili usluge dostave, potrebno je provjeriti dokumentaciju i utvrditi da li su odgovaraju�e robe i usluge zaista i dostavljene.

• Pla�anje. U ovoj fazi dolazi do izmirivanja obaveza, odnosno pla�anja. Prije samog pla�anja,

neophodno je putem odgovaraju�ih ra�unovodstvenih kontrola potvrditi da je (i) izdatak ostvaren na regularan na�in; (ii) da je nadležna osoba svojim potpisom potvrdila da su roba i


usluge zaprimljene, odnosno pružene na o�ekivani na�in; (iii) da su fakture i ostali dokumenti na osnovu kojih se zahtjeva pla�anje ispravni i da je mogu�e izvršiti pla�anje na osnovu istih; te (iv) da je odgovaraju�i kreditor identificiran. Nakon što se obavi i finalno pla�anje, ostvarene izdatke je potrebno još jednom provjeriti i izvjestiti o eventualnim nepravilnostima.

Da bi se ugovorne obaveze držale pod kontrolom potrebno je osigurati sljede�e: (i)

djelotvprnu kontrolu aproprijacija u fazi stvaranja ugovorne obaveze; (ii) odgovaraju�u pripremu budžeta kako bi se osigurala da su ugovorne obaveze u skladu sa predvi�enim budžetskim sredstvima; (iii) kontrolu višegodišnjih, odnosno ugovornih obaveza iz predhodnih godina; te (iv) kvalitetan sistem interne (upravne) kontrole.

Kako bi se transkacije pratile u svim gorenavedenim fazama troškovnog ciklusa, neophodno je imati sveobuhvatan sistem budžetskog, odnosno ra�unovodstva aproprijacija potroša�kih agencija.

Kako bi se osigurala efikasna implementacija budžeta, interne kontrole (pripremljene u

saradnji sa linijskim ministarstvima) bi trebale biti sli�ne apriori kontroli koju obavlja centralna agencija, što, opet, zahtjeva uspostavljanje sveobuhvatih sistema kontrole upravljanja (i interne revizije) u okviru linijskih ministarstava.

Kako bi se osigurala efikasna implementacija programa, upravitelji moraju posjedovati

odre�eni nivo fleksibilnosti kod odre�ivanja koji su to inputi potrebni kako bi se obavila zahtjevana usluga. S druge strane, da bi se izdaci držali pod kontrolom, potrebno je donijeti pravila za ograni�avanje transfera izme�u sredstva za troškove i naknade uposlenih i sredstava za druge namjene.Transferi sa jednog programa na drugi ne smiju rezultirati promjenama u prioritetima nazna�enim u budžetu.

Aproprijacije su ustvari ograni�enja u trošenju i, u principu, na kraju svake godine ukupna

suma se ne iskoristi. Me�utim, ukoliko je budžetski sistem dovoljno discipliniran, prenošenje aproprijacija u sljede�u godinu se može uzeti u obzir za kapitalne izdatke i manjim dijelom za teku�e troškove. U svakom slu�aju, prenošenje u sljede�u godinu mora biti striktno regulirano i biti odobreno od strane ministarstva finansija.

Detaljna 6-mjese�na analiza imnplementacije budžeta je neophodna kako bi se osiguralo da se

programi implementiraju efikasno i na odgovaraju�i na�in, te kako bi se razmotrile eventualne izmjene u ekonomskom okruženju i kako bi se analizirali ostale nepredvi�ene situacije koje na razli�ite na�ine mogu uticati na budžet. Mogu�e je da se ukaže potreba i za utvr�ivanje dodatnih aproprijacija putem amandmana na budžet koji donosi parlament, s tim da obim i sadržaj dodatnih sredstava mora biti striktno reguliran od strane ministarstva finansija. Tako�er, ovakav amandman se ne bi smio donositi više od jednom ili dva puta godišnje. 3. Finansiranje i kontrola troškova i naknada zaposlenih

U cilju poboljšavanja upravljanja organima uprave u zemljama u tranziciji, poboljšavanja radne stimulacije za uposlenike i ja�anje kontrole nad troškovima i naknadama uposlenih, potrebno je, pored ostalog, poduzeti sljede�e aktivnosti:

• Ve�ina postoje�ih zakona i svi postoje�i nacrti zakona se trebaju analizirati kako bi se procjenio njihov uticaj (fiskalni ili neki drugi), te je potrebno osigurati kapacitet u okviru vlade kojim se osigurava efikasnija implementacija. Administrativni proces se mora oja�ati u nekoliko država u pogledu legislative, kapaciteta za nadgledanje i analize od strane sudski vlasti. Potrebno je razmotriti i usvajanje generalnog Akta o upravnim procedurama u zemljama koje to ve� nisu u�inile.

Sažetak — Dio III — izvršenje budžeta 283

• Na�ini dodjeljivanja naknada se trebaju izmijeniti na na�in koji �e osigurati stimulaciju u pogledu usavršavanja i kvalitetnog rada te transparentnost i predvidljivost.

• Informati�ki sistem obra�unvanja plata mora biti kompatibilan u svim organima uprave kako bi

se stvorili preduslovi za bolju kontrolu popune radnih mjesta i troškove uposlenih ali i preduslovi za planiranje broja osoblja.

• Antikorupcijskim programima ili aktivnostima treba dati politi�ki prioritet i potrebno ih je

otpo�eti i implementirati u ve�ini država kao nadopuna institucionalnom nivou i reformi pravosu�a.

• Edukacija je neophodna za postizanje i održavanje dosljednosti implementacije zakona o službi

u državnim organima, te se njome može do�i do željenih izmjena u administrativnoj kulturi. Edukacija se tako�er mora na bolji na�in povezati i sa napredovanjem u karijeri uposlenika.

Pored ovih aktivnosti, zemlje u tranziciji trebaju razmotriti i mogu�nosti uspostavljanja

standarda i procedura kojim bi se kontrolirala klasifikacijska gradacija radnih mjesta u organima uprave. Još jedna od korisnih mjera za poboljšanje kvaliteta i efikasnosti u procesu donošenja odluka na nivou centralne vlade je formiranje grupe visokih zvani�nika iz javnog sektora, kojom bi se centralizovano rukovodilo putem odgovaraju�ih institucija, kao i donošenje procedura koje bi osigurale stabilnost i profesionalizam viših rukovodilaca u organima uprave.

Fiskalna kontrola troškova uposlenih je jedno od najkrucijalnijih pitanja u pogledu upravljanja

budžetom. Ministarstvo finansija mora biti uklju�eno u sljede�im oblastima koje treba integrirati u proces budžeta: (i) odluke o izmjena broja zaposlenih u linijskim ministarstvima; (ii) kratkoro�ni i dugoro�ne finansijske implikacije smanjenja broja zaposlenih i politike ograni�avanja troškova, uklju�uju�i obaveze prema penzionim fondovima; i (iii) finansijske komponente platne strukture u organima uprave u cjelini.

U mnogim zemljama EU-a, plate u organima uprave se odre�uju putem centraliziranog

mehanizama koji odre�uje kako ukupnu platu tako i godišnje pove�anje troškova uposlenika, a ne putem decentraliziranih sistema u kojima ministarstva i agencije imaju autonomiju da sami vode kadrovsku politiku i podešavaju plate uposlenih. Bez obzira koji je pristup zastupljen u zemljama u tranziciji, centralna vlada, pogotovo ministarstvo finansija, mora oja�ati svoje horizontalne sisteme pra�enja i kontroliranja troškova uposlenih.

Potrebno je i uspostaviti odre�ena ograni�enja u pogledu troškova uposlenih. Ova ograni�enja

se trebaju odnositi i na ograni�enja u trošenju i na sprije�avanju upošljavanja prekomjernog broja uposlenika. Potroša�ke jedinice su obavezne da informaciju o broju uposlenika dostavljaju redovno te u njoj jasno razgrani�iti upražnjenja od neupražnjenih radnih mjesta i navesti podatke o korištenju povremenog osoblja i konsultanata. Maksimalan broj uposlenika koji je u skladu sa aproprijacijama je potrebno uklju�iti u budžetsku dokumentaciju.

U odre�enom broju zemalja u tranziciji, plate za nepopunjene pozicije se dijele izme�u

osoblja potroša�kih jedinica. U nekim slu�ajevima se osnivaju i tzv. “specijalni fondovi” kojima isklju�ivo raspolažu linijska ministarstva i iz kojih se finansiraju pove�anja li�nih dohodaka, usluge konsultanata i sli�no. Ovakva praksa se mora implementirati postepeno. Potrebno je uspostaviti i interne kontrole kako bi se sprije�ili eventualni neodobreni transferi budžetskih sredstava za plate uposlenika za uve�ane bonuse i razne naknade.

U isto vrijeme sa poboljšanjem upravljanja izdacima uposlenih, zemlje u tranziciji moraju

izgra�ivati odgovaraju�i kapacitet za upravnu koordinaciju i kontrolu vezanu za upravljanja


kadrovskim pitanjima (usvajanje politika u pogledu rada u državnim organima, iniciranje donošenja regulative, koordinacija i nadziranje upravljanja kadrovskim pitanjima u linijskim ministarstvima i vladinim agencijama kao i pružanje savjeta). 4. Javne nabavke

Sistem javnih nabavki koji ispravno funkcionira i koji promovira pravi�nu i transparentnu konkurenciju kod ugovora koje dodjeljuju organi u javnom i privatnom sektoru, od klju�ne je važnosti za podsticanje tržišnog razvoja i unaprije�ivanje kvalitetnog rada vlade. Adekvatna politika i praksa u pogledu javne nabavke može pomo�i kod smanjenja troškova javnih izdataka, blagovremenog obavljanja poslova, stimuliranja razvoja privatnog sektora i umanjivanja gubljenje vremena, kašnjenja, korupcije i neu�inkovitosti vlade.

Mjere kojima se poboljšavaju javne nabavke uklju�uju sljede�e: (i) uspostavljanje odgovaraju�e legislative u pogledu javnih nabavki koja mora biti u skladu sa direktivama EU-a i ostalim me�unarodnim zahtjevima (npr., WTO-Svjetska trgovinska organizacija); (ii) uspostaljanje centralnog tijela za javne nabavke koji bi u potpunosti bio zadužen za izradu i sprovo�enje politike javnih nabavki; (iii) razvijanje kapaciteta potroša�ki agencija u pogledu nabavke; (iv) izrada i sprovo�enje programa edukacije na državnom nivou kojima bi rukovodilo centralno tijelo za javne nabavke; te (v) uspostavljanje efektivnih procedura za kontrolu i razmatranje žalbi. 5. Dodjeljivanje ugovora privatnom sektoru (contracting-out)

Ovakva vrsta ugovaranja podrazumjeva prebacivanje odre�nih aktivnosti koje su ranije obavljale vladine agencije na privatni sektor. Kod ovakvih ugovaranja potrebno je uraditi sljede�e: (i) pažljivo nadzirati proces ugovaranja i dodjeliti ugovore na konkurentnoj osnovi; (ii) osigurati visok nivo kvalitete i usluga; (iii) odrediti standarde u pogledu o�ekivane uspješnosti; te (iv) pažljivo nadzirati uspješnost ugovara�a. Ovaj pristup može predstavljati problem u slu�ajevima gdje ekonomski okvir ne promovira konkurenciju izme�u ugovara�a i gdje ne postoji njihovo pažljivo nadgledanje.

6. Upravljanje nov�anim sredstvima

Upravljanje nov�anim sredstvima služi u sljede�e svrhe: sveobuhvatna kontrola trošenja, efikasna implementacija budžeta, umanjivanje troškova pozajmica vlade te pove�anje oportunentnih troškova (odnosno, depoziti kojim se ostvaruju primici od kamata).

Planiranje nov�anih sredstava je od klju�ne važnosti i ono podrazmjeva sljede�e: (i) pripremu

plana implementacije godišnjeg budžeta koji je potrebno kvartalno reprogramirati; (ii) pripremu mjese�nih gotovinskih i planova pozajmljivanja u okviru ovoga plana implementacije godišnjeg budžeta; kao i (iii) sedmi�nu analizu implementacije mjese�nih gotovinskih planova. Za pripremanje mjese�nih gotovinskih planova, neophodno je pratiti stvaranje ugovornih obaveza kako bi se izbjeglo stvaranje neizmirenih obaveza ili kašnjenje u pla�anju. Osim u posebnim okolnostima, planiranje gotovinskih sredstava mora biti u skladu sa budžetskim predvi�anjima.

Nov�ana sredstva je potrebno centralizirati, odnosno uspostaviti jedinstveni ra�un trezora

(TSA). U suštini, TSA je jedan ili više povezanih ra�una kroz koji se vrše pla�anja svih transakcija organa uprave i on treba imati sljede�e elemente: (i) centralizacija gotovinskih salda na dnevnoj osnovi; (ii) ra�une otvorene u ime i pod kontrolom trezora; i (iii) transakcije evidentirane na tim ra�unima u skladu sa jedinstvenim sistemom klasifikacije. Me�utim, uspostavljanje sistema odvojenih gotovinskih, odnosno blagajni�kih ra�una (nakon što potrošna jedinica prikaže ra�unovodstvenu ispravu o potrošnji ranijih avansa, trezor prebacije nova sredstva na gotovinski ra�un) za geografski udaljene potroša�ke jedinice je ekonomi�nije riješenje. Korištenje centraliziranog JRT-a i sistema


trezorskog poslovanja ne smije dovesti do gubitka odgovornosti potroša�kih jedinica u pogledu vo�enja programa. Potroša�ke jedinice moraju voditi svoju ra�unovodstvenu evidenciju i vršiti zahtjevane ra�unovodstvene kontrole, �ak i kada su gotovinski prilivi i odlivi centralizirani.

Bez obzira na na�in organiziranja prikupljanja sredstava po osnovu poreza ili pla�anja

izdataka, trezor mora biti odgovoran za nadgledanje svih bankovnih ra�una centralne vlade, uklju�uju�i i ra�une izvanbudžetskih, ukoliko ona postoje. Ukoliko su poslovne banke uklju�ene u proces prikupljanja prihoda ili pla�anja izdataka, trezor mora obaviti pregovore i potpisati ugovor sa bankama u pogledu pružanja takvih usluga. 7. Pozajmljivanje

Politika pozajmljivanja koje podiže vlada mora biti unaprijed pripremljena a planovi za pozajmljivanje objavljeni široj javnosti. Srednjoro�ni vanjski dug je neophodno ugovarati u skladu sa budžetom ili višegodišnjim programima izdataka. Povu�ena sredstava, odnosno imovina i zajmovi se moraju pažljivo pratiti. Pozajmice i garancije se moraju dostaviti parlamentu na usvajanje, te se iste moraju kontrolirati na odgovaraju�i na�in. Budžet mora uklju�iti barem sveukupnu gornju granicu za pozajmice i garancije.

8. Sistemi za internu kontrolu i internu reviziju

Vlada uspostavlja internu kontrolu u cilju osiguravanja odgovaraju�eg i uspješnog poslovanja ministarstava, agencija i ostalih organa uprave koje je u skladu sa zacrtanim radnim ciljevima i zadacima, te kako bi se sprije�ilo rasipanje, malverzacije i pogrešno upravljanje. Interna kontrola podrazumjeva razli�ite mehanizme kojima se osigurava ispravno izvršavanje odluka vezanih za budžetske i ostale politike, posebice u sljede�im oblastima:

• Finansijsko izvještavanje.

• Nadziranje uspješnosti.

• Efikasni sistemi komunikacije izme�u rukovodilaca i njihovog osoblja.

• Ra�unovodstvene kontrole.

• Kontrole procesa.

• Kontrole javne nabavke.

Op�enito gledaju�i, dužnosti zvani�nika koji rade za ministarstva i budžetske institucije se

moraju jasno razdvojiti u pogledu ograni�avanja rizika od lošeg upravljanja. Svaka potrošna jedinica javnog sektora mora imati jedinicu za internu reviziju koja je zadužena za procjenjivanje gore navedenih u�inkovitosti sistema i procedura.

Neophodno je uspostaviti funkcionalno neovisni mehanizam interne revizije, odnosno

inspektorata sa odgovaraju�im ovlastima i djelokrugom. Takav mehanizam mora zadovoljiti sljede�e kriterije: (i) mora biti funkcionalno neovisan; (ii) mora imati odgovaraju�i revizijski mandat; i (iii) mora se rukovoditi me�unarodno priznatim revizijskim standardima. Potrebno je uspostaviti i odre�ene sisteme koji �e sprije�iti, odnosno preuzeti mjere protiv bilo kakvih nepravilnosti i povratiti iznose koji su izgubljeni kao rezultat neregularnosti ili nemara.

Da bi jedan sistem interne kontrole u�inkovito funkcionirao, potrebno je osigurati krajnju


predanost upravitelja.

9. Uspostavljanje sistema Nacionalnog Fonda

Evropska Komisija je napravila zna�ajan iskorak u pogledu prebacivanja odgovornosti u pogledu upravljanja sredstvima finansijske pomo�i na zemlje-korisnice . Formiranje sistema Nacionalnog Fonda je nastavak takve tendencije. Zemlja-korisnica je odgovorna za cijelokupno upravljanje sredstvima pomo�i koju EU- dodjeljuje kao finansijsku pomo� pred pridruživanje, uklju�uju�i i vo�enje javnih nabavki putem decentraliziranog implementacijskog sistema (DIS). U slu�aju pogrešnog upravljanja sredstvima, Evropska Komisija zadržava pravo da joj se ta sredstva vrate.

Kao rezultat uvo�enja sistema Nacionalnih Fondova, zemlje-kandidati moraju usvojiti i

oja�ati procedure upravljanja i kontrole nad gore spomenutim sredstvima finansijske pomo�i EU-a. Ovo podrazmjeva sljede�e:

• Uspostavljanje sveobuhvatnih procedura u pogledu upravljanja gotovinskim sredstvima,

obi�no tako što sistem Nacionalnog Fonda inkorporiraju u sistem trezorskom poslovanja.

• Formiranje i akreditiranje relevantnih Implementiraju�ih agencija zaduženih za administarativno i finansijsko upravljanje sredstvima finansije pomo�i EU-a.

• Ja�anje procedura interne revizije i interne (upravne) kontrole.

• Uspostavljanje odgovaraju�ih komisija za nadziranje i procedure nadziranja.

• Obuka osoblja koje radi u sistemu Nacionalnog Fonda (odnosno uposlenika trezora;

Nacionalnog Fonda; implementiraju�ih agencija; jedinica, odnosno odjela interne revizije i institucije vrhovne revizije).

• Priprema za donošenje neophodne dodatne zakonske regulative i sastavljanje priru�nika za rad.

Proces uvo�enja sistema Nacionalnih Fondova je složen i dugotrajan. Sva ministarstva i

agencije koje �e biti uklju�ene u njegov rad moraju biti uklju�enje u proces uspostavljanja tog sistema, edukacije uposlenika te razvijanje odgovaraju�e organizacijske structure i radne kulture. Obi�no ministarstvo finansija vodi i odgovorno je za aktivnosti u pogledu upravljanja ovim procesom.

B. UPUTE U POGLEDU REFORMI

Izvršenje budžeta op�enito gledano se može poboljšati u pogledu dva osnovna zahtjeva: poboljšanje kvaliteta kontrole izdataka i stvaranje uslova za pove�anje efikasnosti u potrošnji javnih sredstava. Potrebno je na�i adekvatnu ravnotežu izme�u ova dva zahtjeva.

Kao prvi korak, reforme u tranzicijskim državama se moraju usesrediti na ja�anje sistema

kontrole izdataka. Prvi i osnovi uslov za efikasnu kontrolu izdataka je priprema realnog budžeta i identificiranje mjera kojima �e se kontrolirati fiksne obaveze (kao što su naknade uposlenih, plate, itd) prilikom pripreme budžeta (vidi II dio). U vezi izvršenja budžeta, posebnu pažnju je potrebno obratiti na sljede�e oblasti:

• Blagovremeno odobrenje za trošenje sredstava.

• Planiranje gotovinskih sredstava u skladu sa budžetskom autorizacijom i uzimanje u obzir


teku�ih ugovornih obaveza (s tim da je priprema budžeta obavljena na odgovaraju�i na�in). Poboljšanje funkcije prognoziranja prihoda.

• Centralizacija gotovinskih sredstava (zajedno sa centralizacijom pra�enja transakcija) kroz

JRT.

• Djelotvorna kontrola izdataka u svim fazama rashodovnog ciklusa (bez obzira na organizacijski oblik ovih kontrola— a priori, interna ili vanjska).

• Odgovaraju�e budžetsko nadziranje i to u svim fazama budžetskog ciklusa vezanog za izdatke (ugovorna obaveza, verifikacija i izmirivanje finansijske obaveze, odnosno pla�anje).

• Transparentne procedure kod javne nabavke koje su u skladu sa direktivama EU-a i

obavezama prema Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (WTO).

• Pove�anje odgovornosti ministarstva finansija u pogledu upravljanja i kontrole nad izdacima uposlenih.

• Definisanje maksimalnog broja uposlenih zajedno sa ta�nim ograni�enjima potrošnje u

pogledu uposlenih.

• Oja�avanje procedura upravljanja servisiranjem duga.

• Oja�avanje sistema interne kontrole.

• Uspostavljanje jedinica interne revizije u okviru potrošnih jedinica.

Posebnu pažnju treba posvetiti složenom i dugotrajnom procesu uspostavljanja sistema Nacionalnih Fondova kojim se upravlja sredstvima finansija pomo�i državama-kandidatima za ulazak u EU-u.

Dodatni koraci se mogu podrazumjevati i poboljšanje u�inkovitosti u pogledu javne potrošnje

implementacijom fleksibilnijih pravila transfera izdataka (odnosno, prebacivanje izdataka iz jednog poglavlja budžeta u drugo); reprogramiranje kapitalnih izdataka i, eventualno, operativnih izdataka ali samo na osnovu striktnih pravila i uz nadgledanje ministarstva finansija; kao i razvijanjem mjera poticaja kojim bi se osigurao efikasno upravljanje i prognoziranje gotovinskih tokova.

Documents

Prirunik za zemlje u tranziciji - Министерство за …...4 Upravljanje javnim izdacima – Prirunik za zemlje u tranziciji communautaire, tamo gdje je to neophodno, i