Embed Size (px)
Citation preview
Priručnik za pripremu projekata JPP
Priprema, nabava i provedba projekata JPP-a
1
Uvjeti korištenja ove publikacije
Europski centar znanja za javno-privatno partnerstvo (European PPP Expertise Centre, EPEC) predstavlja suradnju između Europske investicijske banke (EIB), Europske komisije, država članica Europske unije, zemalja kandidatkinja za članstvo u Europskoj uniji i još nekih država. Za sve dodatne informacije o EPEC-u i njegovim članovima, posjetite stranicu: http://www.eib.org/epec. Ova je publikacija izrađena kako bi se pridonijelo raspravama o javno-privatnom partnerstvu, kako bi se iste potaknule te kako bi se unaprijedila razmjena najbolje prakse iz tog područja. Zaključci, analize i tumačenja iznesena u ovoj publikaciji ne odražavaju nužno stajališta ili politike Europske investicijske banke, Europske komisije ili bilo kojeg člana EPEC-a. Nijedan član EPEC-a, uključujući Europsku investicijsku banku i Europsku komisiju, ne prihvaća odgovornost za točnost informacija sadržanih u ovoj publikaciji kao ni za bilo kakve posljedice vezane uz korištenje ove publikacije. Stoga rizik oslanjanja na informacije dane u ovoj publikaciji preuzimaju isključivo korisnici. EPEC ovlašćuje korisnike ovog dokumenta na pristup njegovu sadržaju, kao i na preuzimanje, prikazivanje, reprodukciju i ispis tog sadržaja. EPEC bi bio zahvalan korisnicima da, kada to čine, citiraju izvor materijala. EPEC daje poveznice na druge internetske stranice. EPEC ne odgovara za navedene internetske stranice koje podliježu uvjetima korištenja, ako takvi uvjeti postoje, pružatelja sadržaja na tim stranicama.
Napomena uz hrvatski prijevod dokumenta U slučaju bilo kakvih dvojbi u vezi s tumačenjem pojedinih dijelova ovog dokumenta, mjerodavna je inačica na engleskom jeziku.
2
Predgovor
Agencija za javno-privatno partnerstvo sa zadovoljstvom predstavlja prijevod
priručnika, čija je prva inačica izrađena u Europskom centru znanja za javno-privatno
partnerstvo (EPEC) i objavljena 2010. godine. Smatrajući ovu publikaciju vrlo
vrijednom, željeli smo je učiniti dostupnom što većem broju sudionika na tržištu JPP-a
u Republici Hrvatskoj, te smo omogućili prijevod s engleskog orginalne inačice iz
srpnja 2011. godine uz dozvolu EPEC-a. Agencija snosi svu odgovornost za prijevod
na hrvatski jezik.
Priručnik predstavlja zaokružen prikaz četiriju ključnih faza u pripremi, nabavi i
provedbi projekata i za svaki pojedini korak navodi iscrpne izvore kao dodatnu
literaturu koja je trenutačno dostupna bilo kao stručna literatura, bilo kao materijali
javnih politika u različitim zemljama svijeta. Stoga je njegova svrha višestruka. Osim
što može djelatnicima u javnim tijelima poslužiti za produbljivanje njihovog
razumijevanja ključnih pitanja u vezi s postupcima nabave koristeći se modelom javno
– privatnog partnerstva, spomenuta dodatna literatura pruža uvid u najbolju svjetsku
praksu.
Nadamo se da će ovaj priručnik biti koristan dio vašeg „alata“ prilikom angažmana na
projektima JPP-a i da će predstavljene smjernice pridonijeti kvaliteti i uspješnosti
projekata.
Ravnatelj Agencije za javno-privatno partnerstvo
Dr. sc. Damir Juričić
3
Sadržaj
Uvod 5
Cilj i pozadina 6
Kako se koristiti ovim vodičem 6
Čitateljstvo vodiča 7
Struktura vodiča 8
1. Utvrđivanje projekta 10 1.1 Odabir projekta 10
1.2 Ocjena opcije JPP-a 11
2. Detaljna priprema 18
2.1. Organiziranje 20
2.2. Prije nadmetanja 24
3. Nabava 35
3.1. Postupak nadmetanja 36
3.2. Ugovor o JPP-u i zatvaranje financijske konstrukcije 42
4. Provedba projekta 49
4.1. Upravljanje ugovorom 51
4.2. Ex-post procjena 64
Prilog 1.: Projektno financiranje 67 Prilog 2.: Napomena o pravnim okvirima za JPP-e 72 Prilog 3.: Kombiniranje Kohezijskog i Strukturnih fondova
s JPP-om 76
Dodatna literatura 78
4
TABLICE
Tablica 1. Projektni ciklus JPP-a i ustroj koraka vođenja 8
Tablica 2. Računovodstveno bilježenje JPP-a prema pravilima ESA95 16
Tablica 3. Usporedba postupaka nabave u EU-u 29
OKVIRI
Okvir 1.: Savjeti o JPP-u tijekom nabave 22
Okvir 2.: Alokacija rizika u vezi s prihodom od prometa 27
Okvir 3.: Mehanizam plaćanja 33
Okvir 4.: Osiguranje 48
Okvir 5.: Podjela dobiti od refinanciranja 57
5
Uvod Cilj i pozadina Model javno-privatnog partnerstva (u daljnjem tekstu: JPP) razlikuje se od konvencionalne javne nabave u nekoliko pogleda. U modelu JPP-a javni i privatni sektor surađuju kako bi ostvarili javne infrastrukturne projekte – na primjer ceste, željeznice, zračne luke – koji, u pravilu, imaju zajedničke sljedeće značajke:
Dugoročni ugovor o JPP-u između javnog naručitelja (u daljnjem tekstu: javno tijelo) i trgovačkog društva iz privatnog sektora koje sudjeluje u projektu JPP-a, temeljen na nabavi usluga, a ne imovine.
Prijenos određenih rizika na privatni sektor, osobito u području projektiranja, gradnje,
upravljanja i/ili financiranja. Fokus na specifikaciju izlaznih karakteristika projekta (outputs), a ne na ulazne
karakteristike projekta (inputs), vodeći računa o implikacijama na projekt tijekom ukupnog razdoblja njegova trajanja.
Korištenje privatnog financiranja (često „projektno financiranje“1) kako bi se
razgraničili rizici preneseni na privatni sektor.
Plaćanja privatnom sektoru koja odražavaju pružene usluge. Trgovačko društvo posebne namjene (u daljnjem tekstu: DPN) u JPP-u mogu financirati korisnici (npr. naplata cestarina), javno tijelo (npr. plaćanja temeljena na raspoloživosti proizvoda ili usluga (availability payments) ili posredna naplata cestarine prema modelu shadow toll) ili i korisnici i javno tijelo (npr. niske korisničke pristojbe u kombinaciji s državnim potporama za upravljanje).
Argumentacija u prilog korištenju modela JPP-a umjesto konvencionalne javne nabave temelji se na tvrdnji da optimalnom podjelom rizika s privatnim partnerom javni sektor ostvaruje veću „vrijednost za novac“2 (value for money-VfM). Međutim, modeli JPP-a složeniji su od konvencionalne javne nabave. Oni zahtijevaju podrobnu pripremu i planiranje projekta te dobro upravljanje fazom nabave kako bi se među ponuditeljima potaknula konkurencija. Zahtijevaju i pomno sastavljanje ugovora kako bi se utvrdili standardi pružanja usluge, alocirali rizici i postigla prihvatljiva ravnoteža između poslovnih rizika i prinosa. Te značajke podrazumijevaju da javni sektor raspolaže određenim vještinama koje obično nisu potrebne u slučaju tradicionalne nabave. U ovom Vodiču za pripremu, nabavu i provedbu projekata JPP-a (u daljnjem tekstu: Vodič) žele se utvrditi najbolje smjernice koje trenutačno postoje u vodičima za JPP-e u svijetu i odabranim profesionalnim publikacijama. Objavom ove temeljne knjige o najboljoj praksi u području JPP-a želi se pomoći javnim službenicima odgovornima za pokretanje i provedbu projekata JPP-a te pospješiti njihovo razumijevanje ključnih pitanja i postupaka u vezi s nabavom modela JPP-a.
1 Vidi Prilog 1. za pregled načela projektnog financiranja.
2 U odlomku 1.2. razmatra se koncept Vrijednosti za novac (VfM)
6
Potreba za dobro strukturiranim projektima JPP-a nikada nije bila veća. Države članice EU-a i Europska komisija istaknule su potrebu za ubrzanjem ulaganja u infrastrukturu mobiliziranjem javnih i privatnih financijskih sredstava putem modela JPP-a kao jedne od strategija borbe protiv pada gospodarske aktivnosti.3
Kako se koristiti ovim Vodičem
Ovaj se Vodič može upotrebljavati na nekoliko načina. Na primjer:
kao općeniti vodič za pitanja nabave i provedbe u području JPP-a
kao uvod u informacije koje se trebaju zatražiti od savjetnika za JPP-e
kao polazišna točka da bi se naučilo više o posebnim aspektima osmišljavanja JPP-a.
Budući da je osmišljen kao temeljna knjiga o dobroj praksi, vrijednost Vodiča u konačnici ovisi o vrijednosti u njoj sadržanih izvora informacija. Ti izvori naznačeni su u popisima dodatne literature na kraju Vodiča. Popisi sadrže nazive publikacija, imena i prezimena autora, datume objave publikacija i kratke odlomke u kojima se objašnjavaju teme razmatrane u publikacijama. Svi izvori dodatne literature imaju referentni broj kojim se čitatelja upućuje na dodatne informacije o pitanju razmatranom u tekstu. U tu svrhu koristi se znak „Dodatna literatura“ pored relevantnog referentnog broja. Većina izvora odnosi se na postojeće smjernice o JPP-u ili materijale o javnim politikama kojima se može pristupiti internetom. U tim slučajevima reference uključuju internetsku poveznicu. U slučaju publikacija, na primjer tiskanih knjiga ili drugih objavljenih materijala kojima se ne može pristupiti internetom, opis izvora uključuje podatke o ISBN-u. Upozorenja: vodič ima neizbježna ograničenja koja korisnici trebaju imati na umu:
U okolini koja se brzo mijenja, poput one infrastrukturnih projekata JPP-a diljem svijeta, brzo se razvijaju i nove prakse, a postojeće zastarijevaju. Pri izradi Vodiča uložen je napor kako bi se preispitale i preporučile najnovije trenutačno dostupne smjernice i dokumenti o projektima JPP-a.
Vodič je na engleskom jeziku4. Većina trenutačno dostupnih smjernica o projektima JPP-a potječe iz država kao što su Australija ili Ujedinjeno Kraljevstvo – koje imaju bogato iskustvo u području JPP-a – ili međunarodnih organizacija, poput Svjetske banke, nadležnih i za prikupljanje najbolje prakse iz cijeloga svijeta. U potonjem slučaju, iako su smjernice na engleskom jeziku, njihov sadržaj temelji se na iskustvu zemalja izvan engleskog govornog područja pa su zato takvi izvori primjenjivi na širu publiku.
Vodič upućuje i na dostupne smjernice o JPP-ima izrađene u europskim zemljama koje ne pripadaju engleskom govornom području, poput Francuske, Njemačke i Grčke. Ovaj
3 Vidi Commission Communication: COM(2009) 615 of 19 November 2009, Mobilizing private and public investment for
recovery and long term structural change: developing Public Private Partnerships [Priopćenje Komisije: COM(2009) 615 od 19. studenog 2009., Pokretanje privatnog i javnog ulaganja u cilju oporavka i dugoročnih strukturalnih promjena: Razvoj javno-privatnih partnerstava]. http://www.eib.org/epec/resources/commission-communication-on-ppp-en.pdf
4 Prijevodi Vodiča dostupni su na talijanskom i poljskom. Vidi: http://www.eib.org/epec/library/index.htm. Dostupni će biti i
drugi prijevodi.
7
vodič, međutim, upućuje na izvore smjernica samo na izvornom jeziku na kojem su pisane.
Prilikom osmišljavanja modela JPP-a u obzir je potrebno uzeti pravni okvir u određenoj zemlji. U 2. prilogu ovog vodiča razmatraju se osnovna načela pravnih okvira JPP-a.
Ovaj vodič ni u kojem slučaju ne može zamijeniti stručni savjet koji javno tijelo treba zatražiti od svojih pravnih, tehničkih, financijskih savjetnika ili savjetnika iz područja zaštite okoliša i drugih područja. Vodič bi, međutim, trebao pomoći javnim tijelima da vode produktivniji razgovor sa svojim savjetnicima.
Čitateljstvo Vodiča
Vodič je prvenstveno namijenjen službenicima u javnom sektoru država članica EU-a koji su
nadležni za projekte JPP-a i imaju znanja o konvencionalnoj javnoj nabavi kao i relevantno
iskustvo, ali koji nisu upoznati s modelima JPP-a. Korisnici se mogu zateći u različitim
fazama odlučivanja tijekom životnog vijeka projekta JPP-a. Na primjer:
1. scenarij: utvrđen je prijedlog projekta te su dovršene početne predinvesticijske
studije. Javno tijelo razmatra hoće li se odlučiti za JPP pa, stoga, treba usporediti
JPP s drugim raspoloživim oblicima nabave kako bi odabrao željenu opciju nabave. U
Vodiču se predlaže određen broj izvora informacija koji bi naručiteljima trebali pomoći
da analiziraju i procijene je li JPP najprimjerenija opcija nabave.
2. scenarij: javno tijelo želi razviti projekt temeljen na modelu JPP-a, ali državni
službenici nadležni za definiranje projektne strategije nisu do sada bili uključeni u
načine nabave JPP-a ili im nedostaje iskustvo iz tog područja. Oni, između ostalog,
moraju shvatiti što se može očekivati u pogledu načina traženja stručnih savjeta,
koraka koji se trebaju poduzeti tijekom životnog vijeka projekta JPP-a i načina
suradnje s privatnim sektorom. Vodič služi kao putokaz na kojemu su naznačeni svi
koraci koji se trebaju poduzeti tijekom faze nabave u okviru životnog vijeka projekta
JPP-a.
3. scenarij: projekt JPP-a već se provodi, a DPN je predložilo izmjene ugovora o JPP-
u koje mogu utjecati na financijsku ravnotežu postojećeg modela JPP-a i vrijednost
za novac ostvarivu u okviru tog modela. Nadležni službenici u javnom sektoru moraju
shvatiti posljedice predloženih izmjena i znati koje informacije trebaju tražiti od svojih
savjetnika kako bi mogli pregovarati s DPN-om i očuvati odredbe koje uređuju
ostvarivanje vrijednosti za novac u ugovoru. U Vodiču se naznačuju temeljna pitanja
koja javno tijelo mora razmotriti prilikom ponovnog pregovaranja sadržaja ugovora o
JPP-u.
8
Struktura Vodiča
Kao što je prikazano u tablici br. 1 u nastavku, ustroj ovog vodiča prati četiri ključne faze
životnog vijeka projekta JPP-a.
Tablica br. 1. Životni vijek projekta JPP-a i ustroj Vodiča: faze, podfaze i koraci
1.1. – Odabir projekta - Utvrđivanje projekta - Izlazne specifikacije
1. Utvrđivanje ________________________________________________ projekta 1.2. – Ocjena opcije JPP-a - Priuštivost
- Alokacija rizika - Tretman Eurostata - Bankabilnost
- Vrijednost za novac
_____________________________________________________________________ 2.1. – Organizacijske pripreme - Projektni tim - Savjetodavna skupina - Plan i vremenski raspored 2. Temeljita ________________________________________________
priprema 2.2. – Prije objave nadmetanja - Dodatne studije - Detaljna razrada JPP-a - Postupak nabave - Kriteriji ocjene ponuda - Nacrt ugovora o JPP-u _____________________________________________________________________
3.1. – Nadmetanje - Objava i pretkvalifikacija
- Poziv za javno 3. Nabava nadmetanje - Interakcija s ponuditeljima - Dodjela ugovora
________________________________________________
3.2. – Ugovor o JPP-u i - Završni ugovor o JPP-u zatvaranje financijske - Ugovori o financiranju konstrukcije - Zatvaranje financijske
konstrukcije _____________________________________________________________________ 4.1. – Upravljanje ugovorom - Odgovornosti u pogledu
Faza Podfaza Koraci
9
upravljanja - Praćenje pružanja usluge
4. Provedba - Prilagodbe odredaba projekta ugovora
- Izmjene ugovora - Rješavanje sporova - Održavanje imovine - Prestanak ugovora
________________________________________________ 4.2. – Ex-post procjena - Institucionalni okvir - Analitički okvir
Svako poglavlje Vodiča bavi se fazama životnog vijeka projekta JPP-a te se sastoji od dvije podfaze. Za svaku podfazu u Vodiču se utvrđuju ključni koraci koje javno tijelo i njegovi savjetnici moraju poduzeti prije nego što prijeđu na sljedeću podfazu. Rasprava o ključnim koracima uključuje razmatranje razloga za poduzimanje svakog koraka, ključne zadatke koje svaki od tih koraka obuhvaća te upućivanje na izvore Dodatne literature u kojima se dodatno objašnjavaju navedeni zadaci. Osim toga:
Posebna pitanja, na primjer rizici nedovoljne potražnje u projektima u područjima prometa ili mehanizmi plaćanja, ili kombinacija nepovratnih sredstava EU-a i privatnog financiranja, podrobnije su razrađena u uokvirenim dijelovima teksta zbog temeljne uloge koju imaju u osmišljavanju modela JPP-a.
Provjerni popisi dodani su na kraju svake podfaze kako bi se čitatelj podsjetio na ključne zadatke koji se trebaju izvršiti prije prelaska na sljedeću podfazu.
Tri priloga upotpunjuju Vodič. U Prilogu br. 1. razmatraju se osnove projektnog financiranja koje su općenito relevantne za projekte JPP-a. Prilog br. 2. predstavlja bilješku o pravnim okvirima za JPP-e. Prilog br. 3 razmatra kombiniranje Kohezijskog fonda i Strukturnih fondova s JPP-om.
10
1. Utvrđivanje projekta U ovom 1. poglavlju sažeto se iznose glavna pitanja relevantna za fazu utvrđivanja projekta koja prethodi fazama pripreme i nabave. Faza utvrđivanja projekta važan je dio jer se tijekom njega utvrđuje može li se (te treba li se) odabrani projekt provesti po modelu JPP-a, umjesto provođenja konvencionalne javne nabave. Dodatna literatura 1
1. Faza Utvrđivanje projekta
Odabir projekta
Ocjena opcije JPP-a
1.1. Odabir projekta Konačni cilj postupka odabira projekta jest projektom osigurati vrijednost za novac (VfM). Vrijednost za novac predstavlja najbolji mogući ishod za cjelokupno društvo, vodeći računa o svim koristima, troškovima i rizicima tijekom cjelokupnog životnog vijeka projekta. Dodatna literatura 2 Nužan uvjet ostvarivanja vrijednosti za novac, neovisno o nabavnoj opciji odabranoj za isporuku projekta, jest da koristi koje proizlaze iz projekta premašuju troškove. To se, u pravilu, ispituje analizom troškova i koristi projekta te projektnih uvjeta. Posebnost projekata JPP-a jest da su njihovi zahtjevi definirani u smislu izlaznih, a ne ulaznih specifikacija. Konvencionalna nabava projekta obično se usredotočuje na ulazne specifikacije. U tom smislu JPP-i podrazumijevaju temeljne promjene u načinu izrade projekata i informacijama koje javno tijelo treba dati privatnom sektoru, odnosno njegovim sponzorima. Dok je tipičan skup studija izvedivosti koje se koriste u javnoj nabavi projekata usmjeren na ulazne specifikacije, projekti JPP-a podrazumijevaju jasno definiran skup zahtjeva u pogledu izlaznih specifikacija i definiranja standarda kvalitete pružanja javne usluge koji se odražavaju u ugovoru o JPP-u. Kao posljedica usmjerenosti JPP-a na rezultate, najveći dio aktivnosti projektiranja5 namijenjenih projektu, provodi privatni partner. Dodatna literatura 3 Pri odabiru projekta javno tijelo i njegovi savjetnici razmatraju alternativne definicije projekta u kontekstu politike JPP-a, ponekad slijedeći smjernice koje će javni sektor koristiti za ocjenu svih projekata JPP-a. Te smjernice obično naznačuju tko odobrava što i kada, tijekom cjelokupnog postupka odabira, pripreme i nabave projekta.
5 U engleskom izvorniku, za termin „projektiranje“ koristi se izraz „technical design“ kako bi se izbjegla
mogućnost zabune uslijed višeznačnosti engleske riječi „design“ (koja se, osim u tehničkom smislu, može rabiti i u značenjima, na primjer, osmisliti, dizajnirati, itd.).
11
Nakon odabira projektnih specifikacija, javno tijelo i njegovi savjetnici provode analize izvedivosti i projektne pripreme, uključujući analizu ponude ili potražnje, analizu troškova i preliminarnu procjenu potencijalnih utjecaja projekta na okoliš.
1.2. Ocjena opcije JPP-a
Kako bi razmotrili opciju provođenja projekta po modelu JPP-a, javno tijelo i njegovi savjetnici moraju odgovoriti na nekoliko temeljnih pitanja:
Je li projekt priuštiv? Hoće li korisnici ili javno tijelo ili i jedni i drugi, moći platiti projekt? Kako će platiti? (na primjer, korisničke naknade, potpore poslovanju, nepovratna financijska sredstva javnog sektora ili EU-a)
Koji su glavni izvori rizika u predloženom projektu? Koja je optimalna strategija alokacije rizika i upravljanja rizicima?
Koji su izvori financiranja predloženog projekta? Hoće li projekt biti bankabilan (tj. sposoban financirati se dugom)? Hoće li privući ulagače? Hoće li zadovoljiti pretpostavke za dobivanje financijskih sredstava EU-a ili državnih sredstava?
Čak i ako je projekt priuštiv i bankabilan, hoće li se projektom ostvariti vrijednost za novac (VfM)?
Za mnoge je zemlje također važno pitanje „prikaza projekta u bilanci plaćanja“ (to jest, hoće li se moći prikazati kao ulaganje javnog sektora kako se ne bi prekoračile referentne razine duga i proračunskog deficita prema „Postupku u slučaju prekomjernog proračunskog deficita“ (Excessive Deficit Procedure) propisanom Mastriškim ugovorom).
U ovom odjeljku Vodiča naznačen je popis pitanja i razmatranja o kojima javno tijelo i njegovi savjetnici moraju voditi računa kada razmatraju opciju JPP-a. Međutim, taj popis ne predstavlja iscrpan katalog preporuka jer ocjena odabranog modela JPP-a ovisi o konkretnoj situaciji u svakoj zemlji, prvenstveno u smislu pravnog i institucionalnog okvira.
1.2.1 Priuštivost Izraz „priuštivost” odnosi se na sposobnost plaćanja za gradnju, upravljanje i održavanje projekta bez obzira je li riječ o platežnoj sposobnosti korisnika usluga ili države koja je prepoznala potrebu za gradnjom objekta. Ocjena priuštivosti zahtijeva pomnu analizu očekivanih troškova poslovanja i održavanja projekta, kao i razine novčanih tijekova potrebnih za isplatu zajmova i osiguranje povrata ulagačima u DPN. Financijski i tehnički savjetnici izradit će financijski model kako bi ocijenili alternative u smislu raspona procjena troškova kapitala, poslovanja i održavanja, odgovarajućih indeksa eskalacije troškova i pretpostavljene financijske strukture i preliminarnih odredaba ugovora o JPP-u. U podfazi provedbe predinvesticijskih studija financijski model poprilično je dobro razrađen. No tek kasnije, u podfazi provedbe studija izvedivosti te kada je model JPP-a detaljno osmišljen, financijski model dodatno se razrađuje i dorađuje. Ocjena troškova povlači za sobom procjenu potrebnih prihoda koji će pokriti te troškove:
12
Kada je riječ o projektima JPP-a gdje korisnici izravno plaćaju za isporučenu uslugu (takozvani „JPP-i temeljeni na prihodima od trećih osoba“), javno tijelo i njegovi savjetnici moraju proučiti platežnu sposobnost korisnika i njihovu spremnost za plaćanje, osobito ako se tarife moraju povisiti sa sadašnjih razina kako bi se ispunili ciljevi prihodovnog novčanog tijeka. U slučaju mnogih JPP projekata javni sektor mora subvencionirati uslugu kako bi ona bila cjenovno dostupna. Budući da korištenje državnih potpora može utjecati na vrijednost za novac (VfM) u okviru određenog modela JPP-a, neto uštede u djelotvornosti tijekom životnog vijeka JPP-a moraju biti dovoljno velike da kompenziraju korištenje državnih sredstava.
U slučaju JPP-a gdje javno tijelo plaća za uslugu („JPP-i temeljeni na raspoloživosti“), ocjena priuštivosti temeljno je razmatranje pri osmišljavanju transakcije. Javno tijelo preuzima obveze plaćanja za uslugu tijekom trajanja ugovora o JPP-u (takozvana „naknada za uslugu“), što predstavlja dugoročno obvezivanje i može utjecati na oblik transakcije kao i na ostvarivanje vrijednosti za novac (VfM). Ponekad je potrebno razmotriti opcije kojima se neposredne korisničke naknade kombiniraju s naknadama za uslugu.
Ponekad će možda biti potrebno razmotriti i opcije koje kombiniraju naknade koje neposredno plaćaju korisnici s naknadama za uslugu. Dakle, priuštivost se ne odnosi samo na financijsku ravnotežu modela JPP-a, nego i, općenito, na stavke javnih troškova. Smatra se da je projekt JPP-a priuštiv ako se s njim povezani javni izdaci mogu uskladiti s proračunskim ograničenjem javnog sektora tijekom vremena.
1.2.2 Alokacija rizika Postizanje vrijednosti za novac koja opravdava opciju JPP-a također ovisi o sposobnosti utvrđivanja, analize i alokacije rizika projekta. Ako se to ne učini, posljedica će biti financijski troškovi. Stoga, u fazi utvrđivanja projekta, osim ocjene izvora prihoda povezanih s priuštivošću projekta, javno tijelo i njegovi savjetnici moraju dati općenitu procjenu rizika koji proizlaze iz projektnih uvjeta kako bi projektom mogli upravljati. Upravljanje rizicima trajan je proces koji traje tijekom cjelokupnog životnog vijeka projekta JPP-a. On se odvija kroz pet podfaza: Dodatna literatura 4, 5
utvrđivanje rizika: postupak utvrđivanja svih rizika relevantnih za projekt.
ocjena rizika: određivanje vjerojatnosti pojavljivanja utvrđenih rizika i težine posljedica ako se ti rizici ostvare.
alokacija rizika: alociranje odgovornosti za otklanjanje posljedica svakog pojedinog rizika na jednu od ugovornih strana ili dogovor o otklanjanju rizika pomoću određenog mehanizma koji može podrazumijevati podjelu rizika.
ublažavanje rizika: pokušaji smanjivanja vjerojatnosti pojavljivanja rizika i ublažavanja njegovih posljedica za stranu koja snosi rizik.
praćenje i preispitivanje: praćenje i preispitivanje utvrđenih te novih rizika kako projekt JPP-a napreduje, a njegova se okolina mijenja, te procjena, alokacija, ublažavanje i praćenje novih rizika. Taj proces traje koliko i sam ugovor o JPP-u.
13
Općenito govoreći, rizici projekta JPP-a mogu se podijeliti na poslovne rizike, pravne i političke: Dodatna literatura 6
Poslovni rizici mogu se podijeliti na rizike na strani ponude i rizike na strani potražnje. Rizici na strani ponude uglavnom se odnose na sposobnost trgovačkog društva da ispuni preuzete obveze. Rizici na strani ponude mogu se zatim podijeliti na rizik gradnje i rizik poslovanja na strani ponude (u slučaju kojega gradnja i poslovanje predstavljaju dvije faze projekta). Rizik gradnje i rizik poslovanja na strani ponude uključuju rizik financijskog tržišta zbog, na primjer, promjena u cijeni kapitala ili promjena deviznih tečajeva i inflacije. Rizik na strani potražnje odnosi se na nedovoljan broj korisnika u usporedbi s pretpostavkama iz osnovnog modela.
Pravni i politički rizici odnose se, između ostalog, na pravni okvir, rješavanje sporova, regulatorni okvir, državnu politiku, oporezivanje, izvlaštenje i nacionalizaciju.
U načelu, privatni sektor u boljem je položaju da preuzme poslovni rizik, dok je javni sektor u boljem položaju da preuzme pravne i političke rizike.
Ako se predviđa korištenje državnih jamstava, javno tijelo i njegovi savjetnici moraju prije odobravanja jamstva procijeniti kako će alokacija rizika utjecati na trošak jamstva te kako će jamstvo utjecati na javne financije. Dodatna literatura 7, 8
1.2.3 Bankabilnost
Projekt JPP-a smatra se bankabilnim ako ga zajmodavci žele financirati (najčešće primjenjujući metodu projektnog financiranja) Dodatna literatura 9
Većina financijskih sredstava trećih strana za projekte JPP-a obično se sastoji od financiranja dugoročnim zaduživanjem koje u pravilu predstavlja od 70 do čak 90 posto ukupne potrebe za financiranjem (na primjer, u modelu JPP-a temeljenom na raspoloživosti) ovisno o procijenjenim rizicima projekta. Zaduživanje dugom predstavlja jeftiniji izvor financiranja od financiranja dioničkim kapitalom jer je manje rizičan. Pozajmljivanje projektima JPP-a (obično zvano projektno financiranje ili djelomično kolateralom osigurano financiranje (limited recourse financing)) zasniva se na stajalištu da je novčani tijek projekta glavni izvor osiguranja zajma (vidi Prilog br. 1 za uvod u pitanja financiranja projekta s obzirom na to kako se ona odnose na projekte JPP-a).
Javno tijelo i njegovi savjetnici moraju pažljivo procijeniti financijske rizike. Financijski rizici prisutni u projektima JPP-a obično su povezani sa svim ili nekim od niže navedenih čimbenika: Dodatna literatura 10
oslanjanje na optimistične procjene prihoda te na razine potražnje iz loše odabranog osnovnog modela
zanemarivanje potreba za financiranjem u predinvesticijskoj podfazi, što ima za posljedicu veće iznose duga nakon početka provedbe
financiranje dugoročnih projekata JPP-a kratkoročnim dugom u kombinaciji s ponekad neopravdanom pretpostavkom da se u trenutku njegova dospijeća kratkoročni dug može zamijeniti novim pod jednakim ili čak povoljnijim uvjetima refinanciranja
dug s promjenjivom kamatnom stopom koji predstavlja kamatni rizik
javna tijela koja ne razmatraju ispravno alokaciju rizika i zanemaruju moguće pobude DPN-a da ponovnim pregovaranjem izmijeni ugovorne odredbe u svoju korist ili
14
refinanciranje može polučiti i nepredviđene koristi za DPN, no u njima država nužno ne sudjeluje, osim ako se u ugovoru izrijekom ne predvidi takva mogućnost. (vidi okvir br. 5).
1.2.4 Analiza vrijednosti za novac (VfM)
Projekt JPP-a ostvaruje vrijednost za novac (VfM) ako se njime za cjelokupno društvo ostvaruje pozitivna neto dobit veća od one koja bi se mogla postići odabirom bilo koje druge nabavne opcije. Dobra praksa nalaže provedbu analize vrijednosti za novac – u suštini analize troškova i koristi – u sklopu početne pripreme projekta, bez obzira je li riječ o konvencionalnom projektu ili JPP-u.
U državama poput Ujedinjenog Kraljevstva, koje imaju opsežne programe JPP-a, kaže se da se projektom JPP-a ostvaruje vrijednost za novac ako projekt stoji manje od najboljeg realno ostvarivog alternativnog projekta javnog sektora (često hipotetskog projekta) kojim bi se osigurale iste (ili vrlo slične) usluge. Dodatna literatura 11 Taj alternativni projekt javnog sektora često se naziva komparator troškova javnog sektora (public sector comparator, PSC).
Izračunavanje komparatora troškova javnog sektora (PSC) sastavni je dio studije isplativosti za JPP projekte. To je zakonska obveza u mnogim programima JPP-a diljem svijeta. Savjetnici moraju uskladiti razne troškovne prilagodbe kako bi mogli provesti detaljnu kvantitativnu usporedbu projekta JPP-a i komparatora troškova javnog sektora (PSC-a). Ta troškovna usklađivanja uključuju, na primjer, razlike među poreznim sustavima.
Općenito se smatra da je opcija JPP-a učinkovitija u pogledu troškova ulaganja, poslovanja i održavanja od komparatora troškova javnog sektora (PSC-a). Dakle, ključno je pitanje pri procjeni vrijednosti za novac (VfM) hoće li veća učinkovitost projekta JPP-a pretegnuti nad čimbenicima zbog kojih bi JPP mogao biti skuplja opcija – među kojima se osobito ističu transakcijski troškovi i troškovi nadzora nad provedbom ugovora (tj. troškovi dodatnog nadmetanja, ugovaranja i praćenja u okviru JPP-a) te troškovi financiranja (tj. mogući dodatni troškovi zbog privatnog financiranja, osobito financiranja dioničkim kapitalom). Dodatna literatura , 12, 13, 14. Prilikom procjene ostvarive vrijednosti za novac potrebno je voditi računa i o mogućim nefinancijskim koristima JPP-a, kao što je brza i poboljšana isporuka projekta. Dodatna literatura 15 Iz iskustva proizlazi da je vjerojatnost da se JPP-om ostvari vrijednost za novac to veća ako su ispunjene sve ili većina sljedećih pretpostavki: Dodatna literatura 2
postoji velik investicijski program koji zahtijeva učinkovito upravljanje rizicima povezanima s gradnjom i isporukom; to može biti jedan veći projekt ili niz manjih projekata koji se mogu replicirati
privatni sektor ima stručno znanje potrebno za izradu i provedbu projekta
javni sektor sposoban je definirati svoje potrebe za uslugom kao rezultate koji se mogu unijeti u ugovor o JPP-u, čime se osigurava učinkovita i odgovorna dugoročna isporuka usluga
alokacija rizika između javnog i privatnog sektora može se jasno utvrditi i provesti
moguće je procijeniti dugoročne troškove osiguranja infrastrukturne imovine i usluga za cjelokupni životni vijek projekta
15
vrijednost projekta dovoljno je velika da otkloni mogućnost nesrazmjera troškova nabave ili
tehnološki aspekti projekta relativno su stabilni i nisu podložni kratkoročnim i iznenadnim promjenama.
Stoga, faza utvrđivanja projekta uključuje ranu procjenu izvedivosti raznih struktura plaćanja, iznosa koje su država ili korisnici sposobni platiti (te u kojem trenutku), utjecaja na opseg projekta, razine usluge, strukture i povezanih rizika koje bi privatni sektor bio spreman preuzeti. Ova faza treba pomoći javnom tijelu da utvrdi sve dugoročne fiskalne obveze – implicitne i eksplicitne – koje mogu proizići iz JPP-a te da njima upravlja.
1.2.5 Eurostatov prikaz JPP-ova utjecaja na dug i proračunski deficit
Ovisno o makroekonomskim i fiskalnim okolnostima često se razmatra utjecaj JPP-a na iznos nacionalnog duga i proračunski deficit. Razlog tomu jest da, s obzirom na kriterije ekonomske konvergencije propisane Paktom o stabilnosti i rastu6 i obvezujuće uvjete propisane Postupkom u slučaju prekomjernog proračunskog deficita (Excessive Deficit Procedure), vlade EU-a mogu biti spriječene u provedbi ekonomski isplativog JPP-a zbog načina na koji se prikazuje utjecaj JPP-a na dug i proračunski deficit.
Eurostat zahtijeva da razmatranje duga i proračunskog deficita bude u skladu sa zahtjevima iz Europskog sustava nacionalnih računa (European System of Accounts, ESA95) čiju primjenu propisuje Uredba Vijeća. Dodatna literatura 16
Eurostat je objavio nekoliko tumačenja ESA95, uključujući Priručnik o proračunskom deficitu i javnom dugu (Manual on Government Deficit and Debt, MGDD). Dodatna literatura 17
U svrhu evidencije JPP-a u poslovnim knjigama javnog tijela, ESA95 postavlja zahtjeve sustavima evidencije da se razmotri ravnoteža između rizika i koristi koja je u pozadini određenog modela JPP-a. Ta se ravnoteža prosuđuje analizom alokacije dviju temeljnih kategorija rizika: rizika izgradnje i tržišnih rizika (tj. raspoloživosti i potražnje) između javnog tijela i DPN-a:
Rizik izgradnje obuhvaća događaje koji se odnose na izgradnju i dovršetak radova u okviru JPP-a. U praksi, taj se rizik odnosi na događaje kao što su zakašnjela isporuka, neispunjavanje određenih standarda, znatni dodatni troškovi, tehnički nedostaci i vanjski negativni učinci (uključujući ekološki rizik) koji za sobom povlače isplatu naknade štete.
Rizik raspoloživosti obuhvaća situacije tijekom operativne faze JPP-a, kada slabi poslovni rezultati povezani sa stanjem aktive JPP-a za posljedicu imaju djelomičnu ili potpunu nedostupnost usluga ili kad te usluge ne zadovoljavaju standarde kvalitete naznačene u ugovoru o JPP-u.
Rizik potražnje odnosi se na promjenjivost potražnje (veća ili manja od očekivane u trenutku sklapanja ugovora o JPP-u) neovisno o poslovanju DPN-a. Takva promjena potražnje treba biti posljedica čimbenika kao što su poslovni ciklus, novi tržišni trendovi,
6 Propisano je da omjer proračunskog deficita i bruto domaćeg proizvoda ne smije premašiti 3 % te da omjer
državnog duga i bruto domaćeg proizvoda ne smije prekoračiti 60 %. Vidi http://europa.eu/scadplus/glossary/convergence_criteria_en.htm
16
promjena preferencija krajnjih korisnika ili tehnološke zastarjelosti. To je dio uobičajenog ekonomskog rizika koji snose privatni poduzetnici u tržišnom gospodarstvu (vidi, na primjer, okvir br. 3 Alokacija rizika u vezi s prihodom od prometa).
Tablica br. 2 prikazuje različite kombinacije alokacije rizika između države (odnosno javnog tijela) i privatnog sektora (DPN-u) o kojima ovisi hoće li se JPP klasificirati kao bilančna ili izvanbilančna stavka u skladu sa standardom ESA95.
Na temelju tablice br. 2 možemo zaključiti sljedeće:
Ako država snosi rizik izgradnje, JPP će uvijek biti prikazan kao bilančna stavka neovisno o alokaciji rizika potražnje i rizika raspoloživosti.
Ako privatni partner snosi rizik izgradnje, JPP će biti prikazan kao izvanbilančna stavka, osim kada država snosi i rizik potražnje i rizik raspoloživosti.
Tablica br. 2. Računovodstveno bilježenje JPP-a prema standardu ESA95
Tko snosi rizik?
VRSTA RIZIKA Bilančna (B) ili izvanbilančna
(IB) stavka Rizik izgradnje Rizik potražnje Raspoloživost
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Država
Država Država B
Privatni sektor B
Privatni sektor Država B
Privatni sektor B
Privatni sektor
Država Država B
Privatni sektor IB
Privatni sektor Država IB
Privatni sektor IB
Važno je da su javno tijelo i njegovi savjetnici svjesni da alokacija rizika na koju pristanu u ugovoru o JPP-u može izravno utjecati na prikaz modela JPP-a u smislu njegova učinka na javni dug i proračunski deficit.
Osim rizika izgradnje, potražnje i raspoloživosti, Eurostat uzima u obzir i druge načine na koje se vlade uključuju u modele JPP-a.
Kada takvi načini utječu na alokaciju rizika, oni mogu utjecati i na način prikaza duga i proračunskog deficita JPP-a. Neki od načina na koje se država može uključiti u modele JPP-a sljedeći su: državno financiranje, državna jamstva i odredbe o prestanku ugovora o JPP-u
17
koje uključuju financijsku naknadu od strane države. Učinak takve financijske uključenosti države na prikaz JPP-a ovisi o pažljivom tumačenju nekoliko značajki, uključujući prijenos rizika i koristi i stupanj državne kontrole nad imovinom JPP-a. Dodatna literatura 18
U slučaju sumnji glede odgovarajućeg statističkog prikaza određenog modela JPP-a, tijelo države članice nadležno za statistiku može zatražiti Eurostatov savjet o prošlom (ex post) ili budućem (ex ante) projektu JPP-a7. Eurostat je uspostavio posebna administrativna pravila za davanje ex ante savjeta8.
7Vidi:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/methodology/advice_member_states
8 Vidi:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/documents/EUROSTAT_ADVISE_19_JULY_2006.pdf
18
2. Detaljna priprema
Faza nabave projekta u okviru životnog vijeka projekta započinje nakon što relevantno javno tijelo odobri projekt na temelju podrobnog izvješća o izvedivosti ili ekonomskoj opravdanosti projekta. Takvo bi odobrenje poduprlo razvoj projekta kao JPP-a. Budući da je za temeljitu pripremu projekta potrebno mnogo resursa, odobrenje glavnih značajki projekta važan je preduvjet za početak faza nabave. Prije nego što i formalno započne faza nabave, potrebno je izvršiti pripreme na dvije razine. Prva razina naziva se (i) organiziranje, a druga (ii) finaliziranje svih priprema prije objave nadmetanja. Slika br. 1 shematski je prikaz te podfaze i njihovih ključnih koraka koji su potanko opisani u ovom poglavlju.
19
Slika br. 1
Faza br. 2: Detaljna priprema
Koraci Ključni zadaci
Uspostava projektnog tima i upravljačke
strukture
Angažiranje savjetničkog tima
Osmišljavanje projektnog plana i
vremenskog rasporeda
- Uspostava tima za upravljanje projektom - Definiranje upravljačke strukture projekta JPP-a
Podfaza 2.1.: Organiziranje
- Utvrđivanje stručnih potreba tima - Odabir potrebnih savjetnika za zadovoljavanje tih potreba
- Utvrđivanje projektnih aktivnosti i ključnih faza - Izrada detaljnog projektnog plana i vremenskog rasporeda
Podfaza 2.2.: Koraci prije nadmetanja
Koraci Ključni zadaci
Izrada dodatnih studija
Priprema detaljnog nacrta modela JPP-a
Odabir postupka nabave
- Priprema detaljne studije slučaja - Detaljna ocjena rizika provedbe JPP-a
-
- Pregled glavnih elemenata JPP ugovora - Izrada detaljnog registra rizika - Provedba detaljne poslovne i financijske analize
- Definiranje uloge privatnog partnera i razmatranje različitih oblika modela JPP-a
- Odabir načina nabave
Odabir kriterija za ocjenu ponuda
Izrada nacrta ugovora o JPP-u
- Uspostava ocjenjivačkog odbora - Odabir kriterija za ocjenu ponuda
- Propisivanje standarda traženih usluga, alokacije rizika i platnog mehanizma
- Finaliziranje nacrta ugovora o JPP-u
20
2.1. Organiziranje Slika br. 2
2.1.1. Uspostava projektnog tima i upravljačke strukture Složenost i opseg većine projekata JPP-a obično opravdavaju timski upravljački pristup kako bi se osigurala učinkovita primjena svih potrebnih vještina. Učinkovito upravljanje projektom pri izradi projekta JPP-a obično se provodi pomoću sustava odbora, tj. komisija. Moguće je razmotriti različite sustave, no svi oni, u pravilu, uključuju sljedeće: Dodatna literatura 19
Projektni ili upravljački odbor, odnosno, komisiju sastavljenu od glavnih zainteresiranih strana iz javnog sektora na čijem je čelu viši službenik u javnom tijelu odgovoran za isporuku projekta i
Projektni tim nadležan za upravljanje projektom JPP-a (uključujući komunikaciju sa savjetnicima) i izvješćivanje upravljačkog odbora. Osobito je važno imenovanje direktora projekta. Tijekom intenzivne faze nabave to je radno mjesto s punim radnim vremenom. Potrebne vještine uključuju poznavanje načina na koji privatni sektor posluje, kao i razumijevanje načina na koji javna uprava funkcionira.
2.1.2. Angažiranje savjetničkog tima
Nije moguće dovoljno istaknuti koliko je važno imati snažnu skupinu stručnih savjetnika.
Kako bi se mogli angažirati savjetnici za JPP, već na samom početku životnog vijeka
projekta potrebno je za tu svrhu predvidjeti dostatna proračunska sredstva. Projektni tim
treba različite vrste savjetnika za različite faze postupka pripreme projekta JPP-a.
Savjetničke usluge gotovo se sigurno koriste za sastavljanje raznih izvješća o izvedivosti.
Savjetnici se mogu angažirati pojedinačno i na ad hoc način. No, jednom kada započne faza
nabave, potrebno je izraditi sveobuhvatan plan o načinu korištenja savjetničkih usluga:
Jezgra savjetničkog tima za fazu nabave obično se sastoji od financijskog, tehničkog i
Organizacijski koraci
Uspostava projektnog tima i upravljačke strukture
Angažiranje savjetničkog tima
Osmišljavanje projektnog plana i vremenskog rasporeda
21
pravnog savjetnika (svaki od tih timova sastojat će se od više pojedinaca). Drugi
savjetnici potrebni su za točno određena pitanja (npr. zasebni savjetnici za pitanja
okoliša, društvenih učinaka, regulatornog rizika i osiguranja). Točna narav širokog
savjetodavnog tima ovisi o projektu i raspoloživim resursima. (vidi okvir br. 1).
Javno tijelo koje ima znatno iskustvo s nabavom JPP-a može angažirati svakog
savjetnika zasebno, a ne sve savjetnike zajedno (kao konzorcij), pri čemu direktor
projekta, obično javni dužnosnik, upravlja čitavim procesom. Međutim, ponekad je jednim
ugovorom uputno angažirati sve savjetnike zajedno (konzorcij konzultanata) predvođene
jednim od njih (često financijskim savjetnikom). Dodatna literatura 20, 21
Čak i ako se angažira samo jedan konzorcij konzultanata, korisno je da direktor projekta
ima mogućnost razmotriti pitanja sa svakim članom savjetodavne skupine zasebno kako
bi se osiguralo da svako razilaženje mišljenja o nekom teškom pitanju iziđe na vidjelo, a
rješenje identificira. Dodatna literatura 22, 23
Javna tijela moraju posvetiti posebnu pažnju načinima angažiranja i plaćanja savjetnika. Na
primjer, ako su savjetnici angažirani na provedbi studija izvedivosti prilično sigurni da će
ostati na projektu kako bi savjetovali o pitanjima vezanima uz samu transakciju, možda neće
imati poticaj otkriti glavne probleme vezane uz projekt zbog straha da pripreme neće biti
nastavljene. U suprotnome slučaju, ako se savjetnicima za transakciju u cijelosti isplaćuje
honorar za uspjeh u trenutku sklapanja ugovora o JPP-u, savjetnici bi mogli imati pobudu
isporučiti projekt za koji još nije moguće osigurati financijska sredstva i čiji se izvori
financiranja neće osigurati u dužem razdoblju (mjeseci ili godina). Stoga bi moglo biti korisno
da na samom početku postupka javno tijelo angažira glavnog savjetnika zaduženog za
pružanje pomoći u planiranju cjelokupne tehničke podrške koja će biti potrebna tijekom
postupka (npr. izrada projektnog zadatka (terms of reference)).
22
Okvir br. 1: Savjeti o JPP-u tijekom nabave
Savjetnici su obično uključeni u svaku fazu životnog vijeka projekta JPP-a, uključujući
početnu procjenu izvedivosti, pripreme za projekt, nabavu projekta i provedbu projekta.
Necjelovit popis primjera pravne, financijske i tehničke potpore te potpore u pogledu pitanja
zaštite okoliša, koju tipično pružaju savjetnici za JPP, osobito tijekom faze nabave, uključuje
sljedeće: Dodatna literatura, 24, 25
Pravni savjetnik
savjetuje javni sektor o pitanju ovlaštenja (ili vires) potrebnih za sklapanje ugovora o
projektu te o izvedivosti projekta s pravnog aspekta
pomaže pri procjeni izvedivosti projekta s pravnog aspekta (na primjer, prema potrebi, u
pogledu pitanja za čije su rješavanje nadležna različita tijela)
savjetuje o odgovarajućoj opciji nabave
savjetuje o početnoj objavi (contract notice)
savjetuje o dokumentaciji za nabavu, poput pretkvalifikacijskih upitnika, poziva za javno
nadmetanje i ocjenjivačkih kriterija;
sastavlja ugovor o JPP-u i priprema projektnu dokumentaciju za nadmetanje
provjerava ispunjavaju li ponude pravne i ugovorne pretpostavke za njihovo podnošenje
procjenjuje sve postupke i ugovorna rješenja tijekom faze nabave, uključujući pregovore
o ugovoru, te daje savjete o tim pitanjima i
pruža potporu pri pojašnjavanju i dorađivanju pravnih aspekata.
Tehnički savjetnik
izrađuje nacrt predviđenih zahtjeva i specifikacije projekta JPP-a
razvija mehanizme plaćanja u ugovoru o JPP-u (zajedno s financijskim savjetnicima)
procjenjuje sva tehnička rješenja i savjetuje o njima tijekom faze nabave
provodi tehničku „dubinsku analizu” (due diligence) ponuditeljevih rješenja
utvrđuje postojeće stanje lokacije, izvodi poslove prostornog planiranja i projektiranja.
Financijski savjetnik
pruža potporu razvoju svih financijskih aspekata projekta
savjetuje o načinu kako (eventualno) osigurati javno financiranje projekta
savjetuje o primjenjivosti određenih izvora financiranja te o tome kako se ti izvori mogu
optimizirati unutar financijske strukture
osigurava da svi financijski aspekti ponuditeljevih rješenja ispunjavaju pretpostavke za
podnošenje financijske ponude
optimizira i pomno provjerava financijske modele koje su ponuditelji podnijeli te
eventualno provodi reviziju navedenih modela
23
ocjenjuje financijske prijedloge i savjetuje o njima tijekom cjelokupne faze nabave
savjetuje o pitanjima vezanima uz mogućnost osiguranja izvora financiranja ovisno o
predloženom ugovoru
provodi financijsku „dubinsku analizu” (due diligence) podnesenih ponuda
pomaže u pregovorima sa zajmodavcima i
pomaže u strategiji osiguranja od kamatnog i valutnog rizika prilikom konačne ponude
financiranja.
Savjetnik za pitanja očuvanja okoliša
proučava mogući utjecaj projekta na okoliš
pomaže pri „dubinskoj analizi” (due diligence) vezanoj uz pitanja očuvanja okoliša,
uključujući potrebne dozvole i odobrenja
utvrđuje moguće ekološke rizike i načine na koje se oni u podnesenim ponudama
otklanjaju i
razmatra načine ublažavanja takvih rizika te posljedice koje to ima na opseg i oblik
projekta.
24
2.1.3. Osmišljavanje projektnog plana i vremenskog rasporeda
Početni zadatak projektnog tima ili savjetnika jest izrada detaljnog plana projekta, uključujući vremenski raspored za pripremu i nabavu projekta. Planom se trebaju uzeti u obzir svi ključni koraci postupka, uključujući: Dodatna literatura 26
sastavljanje dokumenata
savjetovanje sa zainteresiranim stranama
postupak nadmetanja i komunikacija s privatnim sektorom
postupak dobivanja odobrenja od države.
Priprema JPP-a složen je posao, tim više što se usporedne aktivnosti nadovezuju na ključne korake. Važno je da se aktivnosti koje se nalaze na ključnoj stazi pokrenu u planirano vrijeme i pomno prate kako bi se osiguralo da se odvijaju prema planu i ne uzrokuju kašnjenje drugih aktivnosti. Pomaže korištenje programske potpore (softvera) za projektno planiranje kako bi se izradila vremenska linija u obliku gantograma. Potom se grafikon povremeno može jednostavno ažurirati.
PROVJERNI POPIS: Organiziranje
Jesu li za projekt ishođena sva relevantna odobrenja?
Je li uspostavljen vjerodostojan i dobro opremljen projektni tim za upravljanje projektnim
pripremama i nabavom?
Raspolaže li javni naručitelj dostatnim financijskim sredstvima kako bi namirio troškove
pripremne i nabavne faze?
Jesu li uspostavljene strukture i postupci za upravljanje projektom kako bi se osiguralo
učinkovito odlučivanje?
Jesu li imenovani vjerodostojni i iskusni savjetnici?
Jesu li utvrđene sve relevantne zainteresirane strane te je li ih se konzultiralo kako bi se
provjerila njihova predanost projektu?
Je li utvrđen realan vremenski raspored u fazi nabave?
2.2. Prije nadmetanja
Ova podfaza ima dva osnovna cilja:
dodatno razraditi sve aspekte nacrta JPP-a (odgovornosti, alokacija rizika, mehanizam plaćanja, itd.) na progresivan i ponovljiv način, zaključno s cjelovitim nacrtom ugovora o JPP-u.
odabrati način provedbe nadmetanja, odlučiti o kriterijima za odabir ponude te pripremiti cjelokupnu dokumentaciju za nadmetanje.
25
Projektni tim spreman je na kraju ove podfaze objaviti poziv na nadmetanje i odabrati zainteresirane konzorcije sposobne za sudjelovanje u nadmetanju. U tom je trenutku korisno okončati podfazu 2.2. jer će prije objave obavijesti o nabavi, a potom i poziva za nadmetanje, u nekim državama biti potrebno pribaviti odobrenje visokorangiranog tijela. Stoga, kraj ove podfaze ključni je moment u fazi isporuke projekta JPP-a.
Neki koraci u okviru životnog vijeka JPP-a ne odvijaju se uvijek prema krutom kronološkom redoslijedu, kako to proizlazi iz donjeg prikaza, jer često dolazi do preklapanja koraka. To je za savjetnike često najučinkovitiji način postupanja.
Slika br. 3
2.2.1. Izrada dodatnih studija
Iako su već tijekom podfaze u kojoj se razmatrala izvedivost projekta bile provedene ključne tehničke, financijske i ekonomske studije, tijekom faze nabave može biti potrebno provesti dodatne, specijaliziranije studije. Dodatna literatura 27
Možda su tijekom pripreme poslovnog slučaja i procjene projekta na svjetlo dana izišli
aspekti koje je potrebno doraditi.
Studije provedene tijekom faze procjene izvedivosti projekta uglavnom su bile orijentirane
na pružanje pomoći javnom naručitelju ili drugim tijelima da donesu odluku prihvaćaju li
projekt te da izaberu među drugim glavnim zamjenskim mogućnostima, a ne nužno na
doradu nacrta JPP-a u okviru priprema za sastavljanje ugovora.
Kao što izrada nacrta modela JPP-a daje naslutiti, odluke o alokaciji rizika mogu
zahtijevati provedbu dodatnih studija. Na primjer, u nekim projektima (npr. onima koji se
Koraci prije nadmetanja
Izrada dodatnih studija
Priprema detaljnog nacrta modela JPP-a
Odabir postupka nabave
Definiranje kriterija za ocjenu ponuda
Izrada nacrta ugovora o JPP-u
26
odnose na tunele) javnom tijelu može biti korisno provesti početnu studiju uvjeta tla koju
će potom izložiti ponuditeljima.
Javno tijelo treba razmotriti mogućnost korištenja Kohezijskog ili Strukturnih fondova EU radi
potrebe financiranja određenog dijela projekta (vidi Prilog 3). Javni naručitelj i njegov tim
savjetnika moraju osigurati jasno razgraničenje u smislu granice do koje se privatni sektor
smije osloniti na rezultate informacija dobivenih od javnog naručitelja. Jamstva koja je javni
sektor slučajno dao mogu ugroziti prijenos rizika. Uvijek je potrebno zatražiti pravni savjet o
mogućoj pravnoj odgovornosti javnog sektora zbog davanja informacija privatnom sektoru. U
načelu, treba zahtijevati da privatni sektor provede vlastite dubinske analize umjesto da se
oslanja na dobivene informacije.
2.2.2. Priprema detaljnog nacrta modela JPP-a Dodatna literatura 28, 29
Svi aspekti modela JPP-a (na primjer odgovornosti, alokacija rizika, mehanizmi plaćanja) moraju se dodatno razraditi kako bi se u konačnici sastavio nacrt ugovora o JPP-u. Preporučuje se da se tom poslu pristupi postupno, poduzimajući manje potkorake, a ne da se odmah pokuša sastaviti cijeli ugovor o JPP-u. To pojednostavljuje unutarnji postupak revizije: bolje se prilikom početne interne rasprave i odobravanja usredotočiti na široke poslovne aspekte nacrta projekta, nego na potankosti pravne terminologije.
Prvi korak moglo bi biti sastavljanje dokumenta u kojemu se daje popis glavnih elemenata ugovora (heads of terms). Jednom kada se popis glavnih elemenata ugovora interno odobri, javni naručitelj trebao bi postupno razraditi i detaljnije urediti različita
pitanja. Dodatna literatura 30U slučaju određenih aspekata (npr. mehanizmi plaćanja) moglo bi biti potrebno da savjetnici prvo pripreme bilješke za raspravu u kojima se iznose i ocjenjuju razne mogućnosti.
Alokacija rizika modela JPP-a dodatno će se razraditi uz pomoć savjetnika, a rezultati će se usporediti s prevladavajućim tržišnim uvjetima. U fazi procjene izvedivosti projekta koristile su se preliminarne matrice podjele rizika. One će u ovoj fazi biti dodatno razrađene. Dodatna literatura 31
Procjena rizika potražnje ključna je u slučaju projekata JPP-a. Alokacija rizika potražnje ostvaruje se mehanizmom plaćanja predviđenim ugovorom o JPP-u, kojim se taj rizik može u cijelosti ili djelomično prenijeti na privatni sektor (za primjer vidi okvir br. 2 i okvir br. 3).
Financijski model očekivanog JPP-a9 (ponekad zvan model „ponude u sjeni” (shadow bid model)) na početku izrađuje javni naručitelj i njegovi savjetnici u svrhu korištenja u analizi izvedivosti. U ovoj fazi koristit će se za daljnji razvoj modela i njegovu doradu te za utvrđivanje učinaka alternativnih raspodjela rizika i mehanizma plaćanja.
9 Imajte na umu da to nije isti financijski model koji će ponuditelj izraditi i podnijeti zajedno sa svojim
prijedlogom.
27
Okvir br. 2: Alokacija rizika potražnje u projektu iz područja prometa
Kad je riječ o projektima JPP-a u području prometa, ključno je predvidjeti potražnju za
prometnim uslugama jer promet utječe i na troškove (kroz kapitalne izdatke i izdatke za
održavanje) i na prihode projekta, osobito ako su neposredne korisničke naknade, poput
cestarina, glavni izvor novčanog tijeka za DPN. Međutim, točna procjena buduće razine i
sastava obujma prometa težak je zadatak:
Prometne prognoze često precijene stvarne razine prometa („sklonost optimizmu”
(optimism bias)). Dodatna literatura 32
Prenapuhane prometne prognoze mogu biti povezane s pogreškama u modeliranju
prometa, ali i strateškim odlukama konzorcija ponuditelja prilikom nadmetanja. Prometne
prognoze naručene od, na primjer, banaka koje odobravaju kredite nisu toliko podložne
optimizmu prilikom prognoziranja prometa.
S obzirom na takvu nesigurnost, alokacija rizika u vezi s prihodom od prometa predstavlja
ključnu odluku prilikom sastavljanja ugovora o JPP-u u području prometa te je povezana s
izborom mehanizma plaćanja (vidi okvir br. 3). Postoji nekoliko mogućnosti alociranja rizika u
vezi s prihodom od prometa. Dodatna literatura 33 Na primjer projekt izgradnje autoceste:
S jedne strane imamo prometnicu s naplatom cestarine u slučaju koje prihodi potječu od
cestarina, pa je stoga DPN (kao i njegovi zajmodavci) u potpunosti izložen riziku
ostvarivanja prihoda od prometa.
S druge strane, imamo JPP temeljen na „raspoloživosti” u slučaju kojega DPN redovito
prima nepromjenjive iznose sredstava iz državnog proračuna sve dok je cesta
raspoloživa za korištenje. U tom slučaju, DPN snosi neznatan ili nikakav rizik glede
prihoda od prometa.
Između navedene dvije opcije postoji njih nekoliko osmišljenih kako bi se rizik glede
prihoda od prometa podijelio. Na primjer:
vezana podjela prihoda (Revenue sharing bands): donja i gornja granica
za podjelu rizika glede prihoda od prometa između DPN-a i javnog sektora
ako je promet izvan tih granica
ugovori s fleksibilno određenim rokom (Flexible-term contracts): ugovor o
JPP-u prestaje vrijediti kada koncesionar prikupi određen iznos prihoda od
korisnika (npr. pristup zvan „najmanja sadašnja vrijednost prihoda” koji se
uglavnom primjenjuje u Čileu) Dodatna literatura 34
financijsko rebalansiranje (Financial re-balancing): odredbe o promjeni
ekonomske ravnoteže ugovora ako je obujam prometa znatno manji/veći
od planiranog ili u određenim redovitim vremenskim razmacima.
U posljednje vrijeme prometni projekti temelje se na mješovitom mehanizmu plaćanja koji
podrazumijeva plaćanja ovisno o raspoloživosti ugovorenog proizvoda ili usluge (availability
payment) (kojih je svrha podmiriti operativne izdatke i dugovanja) i neposredne korisničke
naknade (npr. cestarine) koja predstavlja povrat na kapital. Dodatna literatura 35
28
2.2.3. Odabir postupka nabave
Prije nego i službeno započne postupak nadmetanja, projektni tim javnog naručitelja treba odabrati određeni postupak nabave. Prema pravnim propisima EU-a dopušteno je primjenjivati nekoliko postupaka. Ti postupci nisu osmišljeni isključivo za model JPP-a. Oni se primjenjuju na sve ugovore glede nabave dobara, radova ili usluga. Dodatna literatura 36, 37
Složenost JPP-a Složenost JPP-a, zajedno s nedostatkom konkretnih propisa EU-a o JPP-ima, znači da je ključno da prije početka nadmetanja tijelo bude dobro upućeno u propise EU-a koji uređuju javnu nabavu. Projektni tim tog tijela mora uključiti stručnjaka za nabavu, koji treba usko surađivati s pravnim savjetnicima kako bi se osiguralo pridržavanje propisa o nabavi na razini EU-a i na nacionalnoj razini. Osim toga, uputno je da projektni tim sastavljen od članova višeg menadžmenta ima osnovno znanje o relevantnim propisima EU-a u području nabave. Dodatna literatura 38
Koncesije za radove i usluge Koncesije za radove i usluge predstavljaju ugovore prema kojima koncesionar ima pravo na korištenje radova ili usluga. Koncesije moraju biti u skladu s osnovnim načelima Ugovora o EU (transparentnost, jednako postupanje, razmjernost i uzajamno priznavanje). Dodatna literatura 39
Statusno JPP Statusno javno-privatno partnerstvo podrazumijeva specifičnu vrstu JPP-a u slučaju kojega javni i privatni partner osnivaju zajedničko trgovačko društvo u kojemu privatna strana aktivno sudjeluje u primjeni ugovora dodijeljenih partnerstvu. Europska komisija objavila je priopćenje kojim se tumači primjena propisa EU-a o nabavi u ovome slučaju. Dodatna literatura 40
Četiri postupka Pravni propisi EU-a predviđaju četiri postupka nabave: otvoreni, ograničeni (ta dva postupka ponekad se nazivaju i standardnim postupcima), pregovarački (izvanredan postupak) i natjecateljski dijalog (čija primjena podliježe određenim uvjetima). Dodatna literatura 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48 Nacionalnim pravnim propisima taj se izbor može ograničiti pa je za svaku državu potreban poseban pravni savjet. U niže prikazanoj tablici br. 3 uspoređeno je nekoliko ključnih značajki četiriju postupaka nabave u EU-u koji se mogu koristiti za nabavu JPP-a. Javno tijelo mora uvijek zatražiti pravni savjet prije nego se odluči za određeni postupak nabave.
Tablica br. 3. Usporedba postupaka nabave u EU-u
Otvoreni postupak
Ograničeni postupak
Pregovarački postupak
Natjecateljski dijalog
Mogućnost ograničavanja broja ponuditelja
Nije dopuštena pretkvalifikacija ili prethodni odabir. Svako zainteresirano društvo može podnijeti ponudu.
Broj ponuditelja može se ograničiti na njih najmanje pet, u skladu s kriterijima navedenima u objavi (pretkvalifikacija i uži izbor dopušteni).
Broj ponuditelja može se ograničiti na njih najmanje tri, u skladu s kriterijima navedenima u objavi (pretkvalifikacija i uži izbor dopušteni).
Broj ponuditelja može se ograničiti na njih najmanje tri, u skladu s kriterijima navedenima u objavi (pretkvalifikacija i uži izbor dopušteni).
Rasprave tijekom postupka
Tijekom postupka nadmetanja nije dopušteno mijenjati specifikacije ni pregovarati ili voditi dijalog s ponuditeljima. Pojašnjenja su dopuštena.
Tijekom postupka nadmetanja nije dopušteno mijenjati specifikacije ni pregovarati ili voditi dijalog s ponuditeljima. Pojašnjenja su dopuštena.
Pregovori su dopušteni tijekom cjelokupnog postupka. Broj ponuditelja može se postepeno smanjivati (dodatno sužavanje izbora).
S ponuditeljima je dopušteno voditi dijalog o svim aspektima (slično kao i u pregovaračkom postupku, uključujući daljnje sužavanje izbora). Po okončanju dijaloga moraju se zatražiti konačne cjelovite ponude na temelju rješenja predočenih tijekom faze u kojem se vodio dijalog.
Rasprave nakon podnošenja posljednje ponude
Nakon podnošenja ponuda nema mogućnosti za pregovore s ponuditeljem.
Nakon podnošenja ponuda nema mogućnosti za pregovore s ponuditeljem.
Nije relevantno jer se pregovori mogu nastaviti do sklapanja ugovora. Ne treba postojati „konačna ponuda“ per se.
Dopušteno je samo razjasniti, detaljnije urediti ili specificirati ponudu. Promjene osnovnih značajki nisu dopuštene.
Osnova za odabir ponuditelja
Najniža cijena ili ekonomski najpovoljnija ponuda.
Najniža cijena ili ekonomski najpovoljnija ponuda.
Najniža cijena ili ekonomski najpovoljnija ponuda.
Ekonomski najpovoljnija ponuda.
30
2.2.4. Definiranje kriterija za ocjenu ponuda
Komisiju za ocjenjivanje ponuda potrebno je osnovati ili u ovoj fazi ili najkasnije na početku faze nabave. Sastav odbora često je određen nacionalnim pravnim propisima. Odbor za ocjenjivanje ponuda zadužen je za nadzor postupka nabave i donošenje ključnih odluka (ili davanje preporuka glede ključnih odluka), poput odluka o tome koji ponuditelji ulaze u najuži izbor te koji je od njih najpovoljniji. Odbor za ocjenjivanje ponuda obično savjetuju, te mu pružaju potporu, iskusni i specijalizirani savjetnici (obično skupina savjetnika koja radi na transakciji).
Režim nabave EU-a dopušta određenu fleksibilnost u pogledu kriterija koji se mogu primijeniti na ocjenjivanje ponuda i odabir ponuditelja. Općeniti cilj jest odabrati „ekonomski najpovoljniju ponudu”.
Odabir kriterija za ocjenjivanje i rangiranje alternativnih konkurentskih ponuda ključna je odluka pri nabavi JPP-a. Cilj je „skrojiti” kriterije za dodjelu ugovora prema određenom projektu i ugovornim odredbama kako bi se postigli najbolji mogući rezultati (vrijednost za novac). Dodatna literatura 49
Neodgovarajuća primjena kriterija za dodjelu ugovora može dovesti u pitanje ishod nabave. Stoga javni naručitelji uvijek trebaju zatražiti odgovarajući savjet prije nego što usvoje kriterije za ocjenjivanje ponuda.
U pravilu je potrebno unaprijed specificirati kriterije za dodjelu ugovora (i pondere koji se primjenjuju na svaki od kriterija). To može predstavljati problem u slučaju natjecateljskog dijaloga jer su u tom postupku potankosti kriterija za dodjelu ugovora rijetko unaprijed poznate. U tom slučaju, pravo EU-a dopušta navođenje kriterija prema redoslijedu njihova značaja. U svakom slučaju, kriteriji za dodjelu ugovora moraju pisati u objavi (contract notice) ili opisnoj dokumentaciji te se ne smiju mijenjati tijekom postupka dodjele ugovora.
U nastavku se navode neki od kriterija:
najniže tarife, najniža naknada za pružene usluge ili najniži iznos nepovratnih sredstava ili subvencije
najveća visina plaćanja javnom tijelu (unaprijed ili periodično)
najkraće trajanje ugovora o JPP-u i
najkvalitetnija obećana usluga izražena u obliku ključnih objektivnih pokazatelja za svaku godinu.
Postoji niz primjera dosjetljive primjene kriterija za dodjelu ugovora radi postizanja određenih ciljeva. Na primjer, Čile koristi kriterij najmanje sadašnje vrijednosti prihoda za autoceste s naplatom cestarine. Prema tom kriteriju koncesija traje sve dok koncesionar ne ostvari kumulativan prihod čija je neto sadašnja vrijednost jednaka iznosu navedenom u ponudi. To je način kombiniranja kriterija temeljenog na najmanjem iznosu isplata s mehanizmom alokacije prometnog rizika na javni sektor. Dodatna literatura 50
31
2.2.5. Izrada nacrta ugovora o JPP-u
Dodatna literatura 51, 52
Pozivu na nadmetanje potrebno je priložiti cjelovit nacrt ugovora o JPP-u. Tim se nacrtom trebaju urediti barem sljedeća pitanja:
prava i obveze stranaka
alokacija rizika (to se obično postiže prikazom događaja koji DPN-u daju pravo na neku vrstu naknade)
standardi pružanja usluga i ciljevi, koji moraju biti objektivni i mjerljivi
postupak dopuštenih izmjena ugovora o JPP-u, njihov opseg i narav
mehanizmi plaćanja (na primjer, tarife, subvencije, nepovratna sredstva) i usklađivanja plaćanja kao odgovor na razne nepredvidive situacije (vidi okvir br. 3 )
kazne (eventualno i bonusi) koje imaju financijske posljedice ili rezultiraju upozorenjima (te u konačnici imaju za posljedicu prekid ugovora o JPP-u)
stvarnopravno osiguranje i jamstvo za dobro izvršenje posla
osiguranje projekta
trajanje ugovora o JPP-u
pretpostavke za raskid ugovora (kategorizirane prema stranci i vrsti događaja) i naknada štete nakon raskida ugovora (za svaku kategoriju)
pravo ulaska u projekt (step-in rights) (i zajmodavaca i, u slučaju nužde, javnog sektora)
definicija i posljedice više sile i promjene zakona i
postupci za rješavanje sporova.
U prošlosti se praksa često ograničavala samo na prilaganje sažetka glavnih poslovnih elemenata ugovora o JPP-u, zajedno s pozivom na nadmetanje. Danas se smatra boljim sastaviti i objaviti cjelovit nacrt ugovora zajedno s pozivom na nadmetanje. To je neizbježno kako u ograničenom postupku tako i u postupku natjecateljskog dijaloga jer nema prostora za pregovore nakon primitka konačnih ponuda. Pravni savjetnici moraju se uključiti u pripremu cjelovitog nacrta ugovora o JPP-u.
32
Okvir br. 3: Mehanizam plaćanja Dodatna literatura 53, 54, 55
Mehanizam plaćanja bitan je dio ugovora o JPP-u. Prvenstvena svrha mehanizma plaćanja jest dati dostatnu naknadu DPN-u kako bi ono bilo voljno sklopiti ugovor o JPP-u i pružati uslugu. Mehanizam plaćanja glavno je sredstvo za alociranje rizika i pružanje poticaja u ugovoru o JPP-u.
Koristan pristup osmišljavanju mehanizma plaćanja jest započeti s osnovnom/idealnom strukturom za javno tijelo. U idealnom slučaju javno tijelo htjet će naknadno platiti DPN-u nepromjenjivi iznos za (i samo za) svaku jedinicu pružene usluge koja ispunjava zahtjeve u pogledu kvalitete usluge. To je u skladu s temeljnim načelima JPP-a prema kojima se plaćanja moraju izvršiti samo ako je usluga raspoloživa te se ona ne smije temeljiti na stvarnim troškovima DPN-a (ugovor o JPP-u nije ugovor tipa „troškovi plus“). Taj osnovni/idealni mehanizam snažno bi potaknuo DPN na djelotvorno poslovanje, ali bi od njega zahtijevao da snosi prekomjerne rizike. U ovom kontekstu „prekomjerne” bi moglo značiti da premija koju bi DPN tražio za snošenje rizika ne bi vrijedila koliko i dobici koji bi se ostvarili uslijed povećane učinkovitosti. To bi moglo značiti i da bi postojala prevelika vjerojatnost da DPN ostvari prekomjernu dobit ili pak znatne gubitke, što bi ugrozilo održivost modela. Precizan nacrt mehanizma plaćanja može se potom izvesti udaljavanjem od osnovnog/idealnog mehanizma osiguravajući uravnotežen omjer rizika i nagrada za DPN. Osobito je važno voditi računa o tome da se DPN-u ne alociraju rizici koji su u većoj mjeri izvan njegove kontrole.
Potrebno je razmotriti daljnje prilagodbe osnovnog/idealnog mehanizma:
Plaćanja DPN-u obično se trebaju indeksirati kako bi se kompenzirao porast troškova uslijed inflacije (indeksiranje se treba temeljiti na usuglašenim indikatorima).
Stavke troškova koji su izvan kontrole DPN-a mogu se proslijediti (tj. javno tijelo refundira stvarne troškove DPN-a). Kada se razmišlja o primjeni ove metode, javno tijelo mora osigurati da su troškovne stavke koje podliježu prosljeđivanju ograničene i podrobno definirane.
Odbici od naknade za pruženu uslugu zbog slabe izvedbe moraju se povezati sa smanjenom kvalitetom usluge. Mjerenje kvalitete usluge mora biti provjerljivo i objektivno. Općenito, iznosi odbitaka moraju biti u skladu s gubicima koje bi javno tijelo ili korisnici snosili kao posljedica manjkavosti u kvaliteti usluge.
Često se smatra da je rizik potražnje barem djelomično izvan kontrole DPN-a. Postoji čitav niz raznih mehanizama za djelomično ili potpuno prebacivanje rizika potražnje s DPN-a. Na primjer, naknada za uslugu/korisnička naknada može se postupno povećavati kako potražnja pada. Također, može se uvesti minimalno zajamčeno plaćanje (tj. DPN-u se plaća određen iznos čak i ako stvarna potražnja padne ispod dogovorenog minimuma).
Prilikom osmišljavanja mehanizma plaćanja, javno tijelo i njegovi savjetnici moraju voditi računa o značajkama koje bi DPN mogle potaknuti na iskrivljeno ponašanje, kao i o onima koje su komplicirane i nejasne (jer bi one poslije mogle prouzročiti sporove). Mehanizmi plaćanja usporedivih projekata/sektora (ako postoje) mogu također biti korisna referentna vrijednost.
33
Savjetnici javnog tijela trebali bi koristiti financijski model kako bi ispitali alternativne mehanizme plaćanja. Trebalo bi provesti analizu scenarija radi kalibriranja parametara mehanizma plaćanja te kako bi se osiguralo njegovo zadovoljavajuće funkcioniranje u okolnostima određenih vjerojatnih scenarija poslovanja. Iako bi se slabi radni učinak trebao snažno odraziti na profitabilnost glavnice DPN-a, bilo bi kontraproduktivno kada bi on prelagano ugrozio servisiranje duga (budući da bi to moglo rezultirati stečajem DPN-a ili poteškoćama u financiranju ugovora o JPP-u).
34
PROVJERNI POPIS: Prije početka nadmetanja
Prije početka nadmetanja javni naručitelj mora biti siguran da je razmotrio niz temeljnih pitanja od kojih su mnoga vezana uz poslove koje su savjetnici obavili ili pregledali. Na primjer:
Jesu li zahtjevi i opseg projekta JPP-a jasni i specificirani?
Jesu li sva odobrenja u pogledu zaštite okoliša i prostornog planiranja utvrđena i dobivena?
Postoje li bilo kakva neriješena pitanja u pogledu stjecanja vlasništva nad zemljištem?
Ima li javni naručitelj ovlasti dodijeliti ugovor o JPP-u i ući u dugotrajan ugovorni odnos?
Je li procijenjena vrijednost za novac predloženog ulaganja ostvariva prema modelu JPP-a?
Je li opseg projekta JPP-a cjenovno dostupan iz točke gledišta potrebnih redovitih uplata javnog sektora (JPP temeljen na raspoloživosti usluga) ili su razine tarifa realne i cjenovno dostupne korisnicima (JPP temeljen na prihodima)?
U slučaju JPP-a temeljenih na raspoloživosti usluga, je li napravljen proračun te jesu li prikupljena vladina ili parlamentarna odobrenja za sve obveze plaćanja javnog sektora?
Postoji li dovoljno dokaza o dostatnom poslovnom interesu izvođača, operatera, zajmodavaca i ulagača koji opravdava otvaranje nadmetanja?
Jesu li utvrđeni projektni rizici te procijenjena alokacija potencijalnog rizika?
Jesu li planovi za objavu pokretanja projekta usuglašeni i finalizirani?
Je li pripremljen memorandum o projektu?
Jesu li utvrđeni kriteriji za sudjelovanje u nadmetanju te kriteriji za odabir ponuda?
Je li sastavljen nacrt ugovora o JPP-u te jesu li utvrđene projektne specifikacije, standardi pružanja usluge, mehanizam plaćanja i predložena alokacija rizika?
35
3. Nabava
Faza nabave, u smislu u kojem se taj termin koristi u ovome vodiču, započinje objavom obavijesti o nabavi, a završava zaključivanjem ugovora o financiranju, trenutkom kada projektne aktivnosti (koje počinju izgradnjom) mogu započeti. Zbog praktičnih razloga podijeljen je u dvije podfaze: (i) postupak nadmetanja i (ii) razdoblje od dodjele ugovora o JPP-u do zaključivanja ugovora o financiranju. Donja slika 4. prikazuje podfaze i korake unutar faze nabave.
Slika br. 4
Faza br. 3: Nabava
Koraci Ključni zadaci
Obavijest o nabavi, pretkvalifikacija i
uži izbor
Poziv na nadmetanje
Interakcija s ponuditeljima
- Objava obavijesti o javnoj nabavi - Slanje poziva na pretkvalifikaciju zainteresiranim stranama - Uži izbor ponuditelja i objava pretkvalifikacijskog izvješća
Podfaza 1.: Postupak nadmetanja
- Slanje poziva na nadmetanje ponuditeljima koji su ušli u uži izbor
- Organizacija konferencije za ponuditelje - Objava potrebnih pismenih pojašnjenja
Podfaza 2.: Ugovor o JPP-u i zaključivanje ugovora o financiranju konstrukcije
Koraci Ključni zadaci
Finaliziranje ugovora o JPP-u
Sklapanje ugovora o financiranju
Sklapanje svih ugovora
- Pregovori o detaljima ugovora s odabranim ponuditeljem - Provedba manje važnih izmjena ugovora i potpisivanje
ugovora o JPP-u
- Sklapanje ugovora o financiranju i popratnih ugovora
-
- Potpisivanje svih ugovora koji se odnose na JPP i
ispunjavanje svih uvjeta za učinkovitost ugovora
-
Ocjena ponuda i dodjela ugovora - Odabir ponuditelja
-
36
3.1. Postupak nadmetanja
Postupak nadmetanja u sklopu JPP-a sastoji se od niza koraka sažeto prikazanih na donjoj slici. Cilj postupka nadmetanja jest maksimizirati vrijednost za novac stvaranjem odgovarajućih poticaja kroz natjecateljski postupak za dodjelu dugoročnog ugovora o JPP-u.
Slika br. 5.
Tijekom postupka nadmetanja potrebno je posvetiti dovoljno pažnje temeljnim načelima dobre nabave, to jest načelima transparentnosti i jednakog tretmana, što pomaže povećanju legitimiteta JPP-a i pridobivanju povjerenja zainteresiranih strana. Ta načela dobre nabave moraju se poštovati od trenutka kada i službeno započne postupak nadmetanja. Neslužbeni razgovori s trgovačkim društvima mogu se voditi i prije nego što postupak službeno započne – a to je osobito važno u slučaju velikih projekata. Na primjer, imajući na umu da je konačni cilj postizanje ravnoteže među potencijalnim ponuditeljima, tijelo može organizirati informativne dane, tehničke brifinge, prijevremenu objavu tehničke dokumentacije itd. Čim se objavi obavijest o nabavi, prema svim potencijalnim ponuditeljima treba postupati na jednak način te je potrebno voditi detaljne zapise o svim kontaktima s potencijalnim ponuditeljima. Princip jednakog tretmana nalaže da informacije koje su dostupne jednom potencijalnom natjecatelju, moraju pravodobno biti učinjene dostupnima i drugim potencijalnim natjecateljima.
U ovom odjeljku Vodiča prvenstveno će biti riječi o općenito primjenjivim poslovnim načelima nabave, a ne o detaljnim zahtjevima predviđenima pravnim propisima EU-a i prenesenima u nacionalno zakonodavstvo (iako će određeni zahtjevi EU-a biti spomenuti u nekim slučajevima). Cilj je čitateljima dočarati logiku i ciljeve u raznih koraka i razmatranja, a ne te korake i razmatranja izložiti tek kao zakonom propisane postupke.
Javna tijela potiču se da potraže savjet o tome kako uskladiti ovdje opisane aktivnosti nabave sa zahtjevima predviđenima nacionalnim pravnim propisima. Pravilna provedba javnog nadmetanja ključna je za uspjeh JPP projekta u postizanju vrijednosti za novac te izbjegavanju pravnih nedoumica koje mogu usporiti provedbu projekta.
Koraci u nadmetanju
Obavijest o nabavi, pretkvalifikacija i uži izbor
Poziv na nadmetanje
Interakcija s ponuditeljima
Ocjena ponuda i dodjela ugovora
37
3.1.1. Obavijest o nabavi, pretkvalifikacija i sastavljanje popisa za uži izbor Dodatna literatura 56, 57, 58, 59
Obavijest o nabavi
Objava obavijesti o javnoj nabavi označava početak službenog postupka nabave. Naručitelj mora ispuniti sve zahtjeve glede objave obavijesti u Službenom listu Europske unije (Official Journal of the European Union, OJEU). Dobra je praksa objavljivanje obavijesti i u međunarodnim glasilima. Obavijest u OJEU popraćena je upitnikom u kojemu zainteresirana trgovačka društva naznačuju svoje kvalifikacije (također poznatim kao iskaz interesa).
Pretkvalifikacija
Svrha postupka pretkvalifikacije jest uključiti samo one ponuditelje koji se doimaju sposobnima na primjeren način provesti projekt JPP-a.
Izričaj korišten u kratkom opisu projekta sadržanom u obavijesti objavljenoj u Službenom listu Europske unije mora biti dovoljno općenit kako bi se izbjegle njegove naknadne izmjene – jer bi u suprotnome postupak objave obavijesti trebao biti ponovljen.
Zainteresiranim stranama koje odgovore na početnu obavijest obično se šalje kratak dopis s informacijama o projektu, te upute ili upitnik. Oni sačinjavaju osnovu zahtjeva za kvalifikaciju koji takve strane moraju sastaviti kako bi pokazale da su sposobne provesti projekt.
Poziv na pretkvalifikaciju (ili, kako se još naziva, pretkvalifikacijski upitnik) mora sadržavati barem sljedeće:
širi kontekst projekta
prikaz projekta, uključujući planiranu alokaciju glavnih rizika i predviđene odgovornosti svake strane
popis i sažetak glavnih studija koje će ponuditeljima biti stavljene na raspolaganje, a tiču se projekta
planirani postupak nabave
kvalifikacije koje trgovačka društva mogu istaknuti (npr. kvalifikacije društva majke i društva kćeri)
kriterije i ispitivanja kojaće se koristiti za procjenu pretkvalifikacijske izjave (ali ne nužno i sve pojedinosti glede bodovanja ili rangiranja jer bi to kandidate moglo potaknuti na strateško manipuliranje)
vremenski plan.
Standardna je praksa da naručiteljevi pravni savjetnici sastave i obavijest o nabavi JPP-a i pretkvalifikacijski upitnik.
Sastavljanje popisa za uži izbor
Svrha sastavljanja popisa za uži izbor jest smanjiti broj ponuditelja, u pravilu, zavisno o odabranom postupku javne nabave, na njih troje do petero. Nadmetanje za JPP, a osobito složeni JPP, skup je pothvat za ponuditelja. Cilj je što je moguće više potaknuti nadmetanje, a ne privući što veći broj ponuditelja. Prevelik broj ponuditelja u užem izboru može smanjiti interes nekih ponuditelja za sudjelovanje te može prouzročiti ispadanje dobrih ponuditelja.
38
U nekim je slučajevima javni sektor pokušao potaknuti kandidiranje tako što je unaprijed pristao svakom ponuditelju koji ispadne iz nadmetanja djelomično nadoknaditi troškove pripreme ponude. Takve naknade troškova mogle bi se isplatiti iz iznosa koji javno tijelo primi od ponuditelja koji pobijedi (i opet, to je potrebno unaprijed naznačiti). Naknadu treba odrediti u iznosu koji će odvratiti neozbiljne ponude. Praksa se znatno razlikuje od zemlje do zemlje. Javno bi tijelo trebalo pitati svoje savjetnike koja se praksa trenutačno primjenjuje u relevantnom sektoru i nadležnosti.
Pri ocjeni zahtjeva za kvalifikaciju javno se tijelo usredotočuje na tehničku sposobnost, poslovnu sposobnost i financijski položaj potencijalnih ponuditelja. U skladu s pravnim propisima EU-a u području javne nabave, članovi konzorcija moraju, u načelu, dokazati da konzorcij kao cjelina, a ne svaki od članova zasebno, posjeduje te sposobnosti.
Zahtjev za kvalifikaciju u pravilu je potreban kako bi se opisalo sljedeće:
poslovne aktivnosti konzorcija (npr. koliko je sličnih, na odgovarajući način definiranih, projekata konzorcij proveo u proteklom, točno određenom razdoblju)
financijske informacije (npr. volumen prihoda i vrijednost društva)
pravne informacije o konzorciju koji se nadmeće za JPP, uključujući informacije o svim relevantnim sporovima u koje su trgovačka društva uključena i
kvaliteta i stručnost osoblja koje će sudjelovati u projektu.
Često se u prvom koraku postupka pretkvalifikacije i izrade popisa za uži izbor odlučuje o tome koji su konzorciji prešli pragove u pogledu svih relevantnih pokazatelja (tj. ispitivanje prolaznosti/pada). Većina kriterija (npr. prihod društva) iskazana je u obliku jasnih i objektivnih pragova. Ako i nakon primjene ovog pristupa broj konzorcija premašuje najveći broj konzorcija predviđen za ulazak u uži izbor, tada je potrebno primijeniti sustavan i unaprijed određen postupak za bodovanje ili rangiranje kako bi se popis sveo na uži izbor.
Ponekad se popis za uži izbor djelomično sastavlja na temelju odgovora danih na skup otvorenih pitanja o tome kako bi trgovačka društva, u slučaju pobjede u nadmetanju, pristupila rješavanju nekih ključnih problema. Na primjer, početno sastavljanje popisa za uži izbor može se u postupku natjecateljskog dijaloga djelomično zasnivati na ocjeni pregleda ili okvirnih rješenja koja je dao kandidat.
Na kraju postupka potrebno je sastaviti dobro obrazloženo pretkvalifikacijsko izvješće koje će poslužiti kao kvalitetan revizijski trag. Neuspješne kandidate potrebno je obavijestiti.
3.1.2. Poziv na nadmetanje Dodatna literatura 60, 61
Priprema dokumentacije za nadmetanje u pravilu počinje tijekom zadnjeg koraka faze pripreme projekta, no u cilju učinkovitog korištenja vremena, finalizacija se često odvija tijekom pretkvalifikacijskog razdoblja.
Poziv na dostavu dokumentacije za nadmetanje treba sadržavati sve informacije koje će ponuditelji trebati navesti u svojoj ponudi. Važno je da savjetnici posvete dovoljno vremena i truda razradi dokumentacije kako bi se osigurala usklađenost ponuda i smanjila potreba za raspravama i razjašnjenjima prije potpisivanja ugovora.
39
Dokumentacija za nadmetanje, koja je obično vrlo detaljno razrađena i opsežna, u pravilu sadrži (no ne isključivo) informacije kao što su: Dodatna literatura 62, 63
detaljni informativni memorandum o projektu
sažetak temeljnih poslovnih načela, uključujući obveze stranaka i alokaciju rizika
detaljne izlazne specifikacije rezultata i minimalne potrebne izvedbene i tehničke značajke
cjelovit nacrt ugovora o JPP-u (koji se u nekim zemljama temelji na obveznim standardnim ugovornim odredbama ili nekoj vrsti potrebnih smjernica)
upute ponuditeljima o svim informacijama koje moraju dostaviti i potankostima postupaka za podnošenje ponuda
kriteriji za odabir ponude i
zahtjevi u pogledu jamstava za ozbiljnost ponude ili jednakoznačnih sredstava osiguranja.
3.1.3. Interakcija s ponuditeljima Dodatna literatura 64
Prema propisima EU-a koji uređuju javnu nabavu, narav i razina dopuštene komunikacije s ponuditeljima ovisi o odabranom postupku nabave.
Da bi koristi JPP-a i ostvarena vrijednost za novac bile što veće, ključno je dobro upravljati postupkom nadmetanja. Na primjer:
Ubrzo nakon objave poziva na nadmetanje uobičajeno je održati konferenciju za ponuditelje kako bi se objasnili određeni aspekti nadmetanja i saslušala pitanja ponuditelja. Ponuditeljima se moraju dostaviti pismena pojašnjenja.
Također je uobičajeno osigurati „prostoriju za informiranje“ koja je otvorena za ponuditelje i u kojoj oni mogu konzultirati iscrpnu dokumentaciju o svim aspektima projekta. Dodatna literatura 65
Složenost velikih projekata JPP-a obično zahtijeva visok stupanj međudjelovanja između projektnog tima i ponuditelja. Dodatna literatura 66
Uvjeti postupka međudjelovanja ili interakcije, uključujući postupke, protokole i osnovna postupovna pravila, trebaju se uključiti u širi skup uvjeta, prava i obveza s kojima su ponuditelji suglasni. Razradom tog interaktivnog postupka želi se poboljšati kvaliteta prijedloga:
poticanjem inovativnih rješenja raznih ponuditelja
razjašnjavanjem tehničkih, financijskih i poslovnih pitanja te
izravnim davanjem konkretnih odgovora i informacija ponuditeljima o ključnim aspektima njihovih ponuda.
Projektni će tim osobito voditi računa o zaštiti povjerljivih poslovnih materijala i intelektualnog vlasništva svakog ponuditelja. Općenitije, projektni tim mora razmotriti načela i pravila poštenja u okviru provedbe postupka međudjelovanja.
40
3.1.4. Ocjena ponuda i odabir ponuditelja Dodatna literatura 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73
Nakon što se podnesu, ponude se moraju ocijeniti kako bi se odabrao ponuditelj kojemu će
se dodijeliti ugovor.
Prije nego što se odabere ponuditelj, ponude se, u pravilu, prvo ocjenjuju prema određenom
broju kriterija prolaznosti/pada (pass/fail). Na primjer:
čak i ako se bodovanje ne temelji na ocjeni tehničkih aspekata, potrebno je utvrditi je li
tehničko rješenje koje je ponuditelj predložio izvedivo, može li se ono isporučiti te je li
„otporno”, zasniva li se na pouzdanim tehnologijama, ispunjava li sve propisane
minimalne tehničke zahtjeve te jesu li troškovi i financijski model usklađeni s tehničkim
rješenjem
bitno je sagledati i predloženo upravljanje projektom: konzorcij koji dostavlja ponudu
mora se doimati kao povezana cjelina, a ne tek kao skupina trgovačkih društava
sastavljena samo radi nadmetanja.
Od posebnog je značaja odabir kriterija za ocjenu i bodovanje alternativnih ponuda. Može se
dogoditi da samo jedan ponuditelj podnese ponudu, iako je javno tijelo uputilo poziv na
nadmetanje nekolicini kandidata koji su ušli u uži izbor. Prema dobroj praksi nabave o
daljnjem tijeku postupka odlučuje se na pojedinačnoj osnovi: Dodatna literatura 74
ako se čini da je interes ponuditelja bio slab zbog nedostataka u dokumentaciji za
nadmetanje (uključujući specifikacije projekta ili nacrt ugovora o JPP-u), a ti se nedostaci
realno mogu ispraviti, tada bi najbolje rješenje moglo biti ponavljanje postupka
nadmetanja – ovoga puta na boljim temeljima
ako se čini da je ponuditelj podnio ponudu vjerujući da će konkurencija doista biti jaka (a
to savjetnici javnoga tijela koji uspoređuju troškove s referentnim troškovima trebaju
podržati, a ponekad čak inzistirati na provedbi stvarnog tržišnog ispitivanja cijena glavnih
podizvođača), tada bi najbolje rješenje moglo biti nastaviti s nabavom tako da se jedini
ponuditelj smatra pobjednikom, pod uvjetom da ponuda ispunjava sve pretpostavke i
kriterije za ocjenjivanje pass/fail.
Važno pitanje glede dodjele ugovora o JPP-u tiče se nove Direktive o pravnim lijekovima
(2007/66/EZ) koja je trebala biti prenesena u nacionalna zakonodavstva do 20. prosinca
2009. Dodatna literatura 75 Dva elementa te direktive koja se svakako trebaju istaknuti
jesu:
propisani „rok mirovanja“ koji iznosi 15 dana od dana dostave odluke o odabiru do
stvarnog sklapanja ugovora, kako bi ponuditelji čije su ponude odbijene imali dovoljno
vremena sami provesti reviziju i odlučiti hoće li osporavati dodjelu ugovora. (Imajte na
umu da se takvo razdoblje mirovanja već pojavilo u sudskoj praksi; svrha odredbe nove
Direktive jest standardizirati ugovorne odredbe u državama članicama) i
ono što je važnije jest da nezadovoljan ponuditelj može pokrenuti sudski postupak kako
bi se ugovor stavio izvan snage ako je naručitelj teško prekršio pravila EU-a o nabavi. U
prošlosti je novčana naknada bila jedini pravni lijek koji se mogao dodijeliti ponuditelju
koji se žalio, no sada ugovor prestaje vrijediti. Način na koji će se razna prava i obveze
stranaka u tom slučaju urediti ostavlja se u nadležnosti samih država.
41
PROVJERNI POPIS: Postupak nadmetanja
Kako bi postupak nadmetanja bio uspješno proveden, javni naručitelj i njegov tim savjetnika
moraju osigurati odgovarajuće odgovore na sva temeljna pitanja vezana uz postupak
nadmetanja. Na primjer:
Je li ustanova nadležna za dodjelu ugovora i upravljanje postupkom nadmetanja
jasno utvrđena?
Omogućuje li format pretkvalifikacijskih dokumenata ponuditeljima da iznesu
informacije o sebi te naznačuje li jasno kriterije za ocjenjivanje i postupke koji se
primjenjuju na pretkvalifikaciju, poštujući tako zahtjeve za otvorenošću i
transparentnošću propisane zakonodavstvom EU-a?
Uključuju li pretkvalifikacijski kriteriji za ocjenjivanje sve relevantne značajke koje se
odnose na kvalitetu i snagu ponuditelja u smislu njihove sposobnosti isporuke i
njihove osviještenosti o projektu JPP-a?
Sadrži li poziv na nadmetanje nacrt ugovora o JPP-u u kojemu se, između ostalog,
mora naznačiti mehanizam plaćanja i režim sankcija? Sadrži li zahtjeve javnog
naručitelja u pogledu rezultata?
Sadrži li poziv na nadmetanje sve bitne sastavne dijelove projekta JPP-a, osobito
minimalne tehničke, pravne i financijske zahtjeve te zahtjeve glede zaštite okoliša o
kojima ponuditelji čije su ponude valjane moraju voditi računa?
Jesu li u poziv na nadmetanje unesene odgovarajuće odredbe kojima se predviđa da
javni naručitelj ne daje nikakve garancije glede informacija i kojima se određuju
pravila pristupa prostoriji za informiranje?
Jesu li svi ključni postupci potrebni za upravljanje interakcijom s ponuditeljima tijekom
postupka nadmetanja (uključujući kodeks ponašanja, komunikaciju s ponuditeljima,
revizijske tragove i sastanke, promjene u konzorciju i dubinsku analizu ponuditelja)
razmotreni i provedeni?
Jesu li se prije podnošenja ponuda utvrdili kriteriji i postupci za ocjenjivanje ponuda te
imenovali ocjenjivački timovi i odbori?
42
3.2. Ugovor o JPP-u i zaključivanje ugovora o financiranju
Finalizacija modela JPP-a, koja vodi do zaključivanja ugovora o financiranju, sastoji se od
niza koraka prikazanih na slici br. 6. Aktivnosti koje su obuhvaćene tim koracima često se
odnose na potankosti i pitanja daljnje dorade. Tijesno međudjelovanje javnog naručitelja,
privatnog partnera i njegovih financijera ključno je. Osobito ova podfaza zahtijeva temeljitu
organizaciju i upravljanje kako bi bila učinkovito provedena. Treba ju dobro isplanirati, obično
uz pomoć iskusnih savjetnika. Mnogobrojni projekti JPP-a bili su izloženi poteškoćama kao
posljedicama nedostatka odgovarajućeg planiranja ili stručnog savjetovanja tijekom ove
ključne podfaze.
Slika br. 6
3.2.1. Finaliziranje ugovora o JPP-u
Različiti postupci nabave podrazumijevaju različite oblike/intenzitet rasprava kada se
ponuditelj već odabere. Dodatna literatura 76, 77 Na primjer, prema propisima EU-a koji
uređuju postupke ograničenog i natjecateljskog dijaloga, nakon što se zaprime konačne
ponude i odabere ponuditelj, završna usklađivanja ugovora o JPP-u moraju se ograničiti na
razjašnjenja i potvrdu preuzetih obveza.
Bez obzira na posebne razloge EU-a, osnovno načelo dobre nabave jest da niti jedna
izmjena ugovora o JPP-u dogovorena s odabranim ponuditeljem tijekom završnih pregovora
ne smije biti bitna za nabavu (tj. ne smije se dogoditi da je neki drugi ponuditelj mogao biti
izabran da je izmijenjena ugovorna odredba bila predložena u dokumentaciji za nadmetanje).
Na primjer, promjena temeljnog aspekta alokacije rizika jasno bi prelazila okvire
dopuštenoga predviđene dobrom praksom u nabavi i zakonodavstvom EU-a.
Završni razgovori s odabranim ponuditeljem često se nazivaju „završnim pregovorima” (iako
prema nekim režimima nabave to nisu pregovori u strogom smislu riječi). Na početku ove
faze, projektni tim i odabrani ponuditelj trebaju surađivati kako bi usuglasili okvir za završne
razgovore/pregovore. Taj okvir, u pravilu, uključuje sljedeća pitanja:
vremenski raspored predodređen za razgovore
Koraci u okviru ugovora o JPP-u i zaključivanju ugovora o financiranju
Finaliziranje ugovora o JPP-u
Sklapanje ugovora o financiranju
Sklapanje svih ugovora
43
definiranje neriješenih pitanja i
bilježenje pitanja o kojima je postignut dogovor.
3.2.2. Sklapanje ugovora o financiranju
Projekti JPP-a u pravilu se financiraju u cijelosti ili djelomično primjenom modela projektnog
financiranja (vidi Prilog br. 1). U mjeri u kojoj je to moguće, javno bi tijelo trebalo od
ponuditelja zahtijevati da, zajedno sa svojim ponudama, osiguraju cjelovite izvore
financiranja. To bi omogućilo finalizaciju ugovora o financiranju istovremeno s potpisivanjem
ugovora o JPP-u ili ubrzo nakon njegova potpisivanja.
U slučaju teških uvjeta na financijskim tržištima (npr. u uvjetima smanjene likvidnosti)
moguće su teškoće s osiguravanjem ukupnih izvora financiranja u trenutku nadmetanja. To
može značiti da se ugovori o financiranju neće sklopiti odmah nakon potpisivanja ugovora o
JPP-u.
Prije recentne kreditne krize financijska sredstva JPP-a za glavne poslove obično su se osiguravala kroz modele „sindiciranja“. S dolaskom krize većina projekata JPP-a financira se kroz klupske dogovore: svaka banka pretpostavlja da će svoj udio u dugu projekta držati do dospijeća. U nekim se slučajevima ti klupski modeli mogu zaključiti tek nakon odabira ponuditelja (tzv. potraga za dodatnim financijskim sredstvima na širem financijskom tržištu pod naručiteljevim nadzorom (post preferred bidded book-building) objašnjena u nastavku).
Mjera do koje su se u trenutku nadmetanja financijeri voljni obvezati glede financiranja projekta JPP-a ovisi o konkretnom projektu i tržištu. Javni naručitelj trebao bi barem zahtijevati da ponuditelji u svojim prijedlozima podastru razumno ostvariv financijski plan. Ponuditelji bi trebali dokazati da su potencijalni vjerovnici, dioničari i, kada je to primjenjivo, davatelji subvencija proučili i prihvatili općeniti nacrt JPP-a i glavne ugovorne odredbe (na primjer predloženu alokaciju rizika). Obvezivanje zajmodavaca na projektno financiranje često je uvjetno jer će oni u većini slučajeva biti u položaju završiti svoju detaljnu dubinsku analizu (due diligence) i postupak odobravanja tek nekoliko tjedana prije zaključivanja ugovora o financiranju.
Ponekad će zajmodavci, nakon što provedu detaljnu reviziju projektne dokumentacije i detaljnu dubinsku analizu, zahtijevati izmjene ugovora o JPP-u. Sposobnost javnog naručitelja da prihvati zahtjeve zajmodavaca ograničena je jer su izmjene ugovora o JPP-u protivne načelima dobre nabave. Prije potpisivanja ugovora o financiranju, zajmodavci također trebaju proučiti i odobriti sve ugovore vezane uz projekt koje će DPN sklopiti (npr. ugovor o izvođenju građevinskih radova i ugovor o poslovanju i održavanju).
U slučaju većih JPP-a, posebice u Ujedinjenom Kraljevstvu, nije neobično vidjeti da javno tijelo preuzima aktivnu ulogu u osiguravanju konkurentnih uvjeta financiranja nametanjem nadmetanja za financiranje zaduživanjem. Prema toj metodi odabrani ponuditelj mora provesti nadmetanje među potencijalnim zajmodavcima kako bi osigurao najbolje uvjete financiranja. Javno tijelo ima djelomičnu ili potpunu korist od boljih uvjeta financiranja. Javno tijelo treba nadgledati postupak nadmetanja, što znači da u to često mora uključiti iskusne financijske savjetnike. Nadmetanja za financiranje zaduživanjem nisu uvijek podobna za projekte ili tržišta u slučaju kojih se očekuje da će financijska inovativnost odigrati važnu ulogu u konkurentskom položaju ponuditelja. Osim toga, ona možda nije odgovarajuća u uvjetima ograničene financijske likvidnosti. Dodatna literatura 78U tim okolnostima privatni će sektor možda nakon okončanja nadmetanja trebati potražiti dodatna financijska sredstva na širem financijskom tržištu pod naručiteljevim nadzorom (book-buidling), u kojem se slučaju cjelokupna skupina zajmodavaca sastavlja od zajmodavaca koji su možda podupirali bezuspješne ponuditelje. Dodatna literatura 79
44
Financiranje JPP projekta primjenom metode projektnog financiranja zahtijeva velik broj ugovora o financiranju. Tri su osnovne svrhe tih ugovora:
Osmišljeni su kako bi zaštitili interese važnijih zajmodavaca nasuprot interesa drugih osiguravatelja financijskih sredstava (na primjer, ulagača u vlasničke vrijednosne papire) i podizvođača DPN-a. Osobito, važniji zajmodavci žele osigurati da su financijski rizici koje snosi njihov zajmoprimac (DPN) na zadovoljavajući način umanjeni. To u praksi znači da se rizici koje snosi DPN na temelju ugovora o JPP-u „prenose” u što je moguće većoj mjeri na podizvođače.
U ugovorima se mora jasno naznačiti da otplata nadređenog duga ima prvenstvo pred ostalim oblicima financiranja (upravo je to razlog zašto se koristi naziv „nadređeni dug“).
Niz ugovora o financiranju osmišljen je tako da osigura da zajmodavci, u slučaju da nepovoljan razvoj događaja ugrozi servisiranje duga, imaju ovlasti poduzeti radnje koje smatraju potrebnima kako bi zaštitili svoj zajam.
Ova posljednja točka ključna je jer dobro ukazuje na to kakvu korist javno tijelo može ostvariti JPP-om. Dobro osmišljen JPP usklađuje interese zajmodavaca s interesima javnoga tijela jer je cilj obiju skupina osigurati uspješnost projekta. Zajmodavci su potaknuti i ovlašteni voditi računa o pravodobnom rješavanju potencijalnih problema u vezi s projektom, kao i o sigurnosti svojega zajma. Stoga, javno bi se tijelo moralo moći osloniti na pobude zajmodavaca da učinkovito rješavaju probleme (kako tijekom izgradnje tako i tijekom poslovanja) koji bi mogli ugroziti uspješnost projekta. To oslanjanje na zajmodavce glavni je izvor prijenosa rizika s javnog na privatni sektor u projektima JPP-a. Dodatna literatura 80
Tipični ugovori o financiranju koji se moraju sastaviti i sklopiti uključuju:
Ugovor o zajmu s pravom prednosti (senior loan agreements): ugovori između zajmodavaca i DPN-a, u kojima se navode prava i obveze obiju stranaka u pogledu duga s pravom prednosti.
Ugovor o zajedničkim ugovornim odredbama (common terms agreement): ugovor između svih strana koje financiraju projekt i DPN u kojemu su naznačene ugovorne odredbe zajedničke svim instrumentima financiranja te odnos među njima (uključujući definicije, uvjete, redoslijed povlačenja tranši, računi projekta, glasačka prava u pogledu odricanja te izmjena i dopuna). Ugovor o zajedničkim ugovornim odredbama uvelike razjašnjava i pojednostavljuje financiranje JPP-a iz raznih izvora.
Ugovor o podređenom zajmu (kada je podređeni dug ili tzv. mezanin ili srednjoročni dug sastavni dio strukture izvora financiranja). Te zajmove odobravaju sponzori projekta i/ili treća strana.
Dioničarski ugovor (kao dio temeljnih dokumenata DPN-a).
Izravni sporazum između zajmodavaca i javnog tijela: on nadređenim zajmodavcima omogućuje da u određenim okolnostima predviđenima u ugovoru o JPP-u preuzmu projekt („step-in“).
Ugovor o nadzoru računa: on uključuje banku koja u skladu s pravilima iz ugovora nadzire novčani tijek prema DPN-u i iz njega.
Ugovor među kreditorima DPN-a: u njemu se naznačuju aspekti njihova međusobnog odnosa, kao i njihova odnosa prema DPN-u kako bi, u slučaju da se pojavi problem, bila uspostavljena osnovna pravila.
45
Ugovor o zaštiti od rizika (hedging): ugovor koji DPN-u omogućuje da fiksira kamatnu stopu na dio svojeg duga ili svoj cjelokupni dug.
Ugovore o stvarnopravnom osiguranju tražbina (na primjer, založno pravo na poslovnom udjelu, založno pravo na sredstvima računa, založno pravo na pokretninama, založno pravo na primicima).
Jamstvo tvrtke majke i drugi oblici osiguranja zajma kada sponzori DPN-a ili njegovi podizvođači nisu financijski dovoljno snažni.
Pravna mišljenja pravnih savjetnika zajmodavca o utuživosti neispunjenih ugovornih obveza. Utuživost neispunjenih ugovornih obveza temeljno je pitanje za zajmodavce kada provode dubinsku analizu. To uključuje razmatranje ovlasti javnog tijela da sklapa pravne poslove (takozvano pitanje vires).
Ugovori o financiranju često sadrže mnogobrojne reference pa se trebaju sastavljati kao povezana cjelina. Dodatna literatura 81
46
Okvir br. 4: Osiguranje
Dodatna literatura 82, 83, 84
Za projekt JPP-a važna je pokrivenost odgovarajućim osiguranjem širokog spektra jer slabo kapitalizirano društvo, osnovano isključivo zbog sudjelovanja u konkretnom projektu (DPN), vrlo vjerojatno nije sposobno samostalno pružiti zadovoljavajuća osiguranja.
Interesi javnog tijela i nadređenog zajmodavaca uglavnom su dobro usklađeni u pogledu osiguranja. Javno tijelo može se osloniti na zajmodavce da nametnu DPN-u odgovarajuće zahtjeve u pogledu osiguranja. Ipak, razborita mjera opreza koju bi javno tijelo trebalo poduzeti jest zahtijevati unošenje određenih minimalnih zahtjeva u pogledu osiguranja u ugovor o JPP-u (iako oni ne bi smjeli biti veći od onoga što će zajmodavci vjerojatno tražiti). Zahtjevi u pogledu osiguranja trebaju se definirati te se o njima treba pregovarati uz pomoć stručnih savjetnika za osiguranje jer je osiguranje u pogledu financiranja projekta vrlo specijalizirano područje.
Glavne su kategorije osiguranja koja javno tijelo obično zahtijeva sljedeće:
Tijekom faze izgradnje:
osiguranje izvođača „all risks“10 od gubitaka ili šteta u pogledu svih vrsta radova i opreme na gradilištu)
osiguranje od građanskopravne odgovornosti i
eventualno, osiguranje od „kašnjenja s početkom provedbe“ (delay in start up, DSU) (koje pokriva gubitak prihoda ili dobiti zbog kašnjenja u okončanju projekta).
Tijekom operativne faze:
osiguranje od svih rizika („all risks“)
osiguranje od građanskopravne odgovornosti i
osiguranje od prekida u poslovanju.
Za neke se projekte može zahtijevati i osiguranje od ekoloških rizika.
U ugovoru o JPP-u potrebno je za sve vrste osiguranja definirati osnovne značajke,
minimalni obuhvat osiguranja, glavna izuzeća i najveći mogući iznos odbitka (iznose ispod
kojega osiguravajuće društvo ne isplaćuje osiguranje).
U ugovoru o JPP-u treba definirati i druga bitna pitanja vezana uz osiguranje, poput:
Samo javno tijelo moglo bi biti zainteresirano dogovoriti se o naknadi štete DPN-u
ako postane nemoguće pribaviti osiguranje od rizika (uključujući slučajeve kada je
osiguranje moguće samo po neprihvatljivo visokoj cijeni).
Javno tijelo (i zajmodavci) zahtijevat će policu osiguranja izdanu od osiguravateljskog
društva određene minimalne financijske „snage“.
10 Klauzula „all risks“ predstavlja osiguranje od svih standardnih rizika osim rizika više sile.
47
3.2.3. Sklapanje svih ugovora
Ova faza projekta okončana je u trenutku kad se zaključe svi ugovori te ispune svi u njima
sadržani uvjeti. Sklapanjem svih ugovora može započeti isplata od strane izvora financiranja
(na primjer, zajmova, vlasničkih vrijednosnih papira i subvencija).
Bilo kakvi preostali „prethodni uvjeti“ (conditions precedent) u ugovorima o financiranju
moraju se ispuniti da bi se sredstva isplatila. U nastavku su navedeni neki od tipičnih
„prethodnih uvjeta“: Dodatna literatura 85, 86
glavno osiguranje dozvola i odobrenja glede prostornog planiranja
provedba ključnih koraka glede stjecanja vlasništva nad zemljištem
razjašnjenje preostalih tehničkih pitanja projektiranja
finaliziranje i potpisivanje preostalih ključnih projektnih i financijskih dokumenata
prikupljanje svih odobrenja u vezi s financiranjem
potvrđivanje osiguranja kredita.
Javno tijelo treba potvrditi da su zahtjevi predviđeni svim internim odobrenjima ispunjeni. To
može uključivati:
potvrdu zakonitosti nabave
odobrenje odstupanja od bilo kakvih standardnih ugovornih odredbi
provjeru vrijednosti za novac
provjeru cjenovne dostupnosti – sposobnosti plaćanja.
DPN i javni naručitelj često moraju izvršiti znatan broj zadataka kako bi stigli do faze
sklapanja svih ugovora. Napori koje je potrebno uložiti u izvršenje tih zadataka ne smiju biti
potcijenjeni. Javni naručitelj mora učinkovito upravljati svojim zadacima i zatražiti potporu
svojih savjetnika.
48
PROVJERNI POPIS: Ugovor o JPP-u i financiranju
Kako bi se okončali pregovori vezani za ugovor o JPP-u i financiranje, javni naručitelj i
njegov savjetnički tim moraju na odgovarajući način odgovoriti na temeljna pitanja vezana uz
ugovor o JPP-u, ugovore o financiranju i popratne ugovore. Na primjer:
Je li pregovarački tim okupljen i ovlašten donositi odluke o većini pitanja koja se
odnose na ugovor o JPP-u?
Jesu li se naručitelj i pregovarački tim dogovorili o pregovaračkoj strategiji, uključujući
(i) ocjenu naručiteljeva stajališta o temeljnim pitanjima i (ii) strategiju upravljanja
rizicima?
Jesu li pravni savjetnici procijenili prepravljeni nacrt ugovora o JPP-u koji su predložili
ponuditelji s obzirom na njegov utjecaj na alokaciju rizika i postizanje vrijednosti za
novac?
Jesu li financijski savjetnici ocijenili cjenovnu dostupnost, tj. sposobnost plaćanja,
javnog tijela ili krajnjeg korisnika, izvore i troškove financiranja te vjerojatnost
prikupljanja ukupno potrebnih izvora financiranja?
Jesu li pregovori za posljedicu imali nastanak ugovornih odredbi koje se znatno i u
bitnim aspektima razlikuju od ponude i koje bi se, stoga, mogle osporavati zbog toga
što su nepovoljnije ili su mogle utjecati na odabir nekog drugog ponuditelja?
Jesu li ispunjeni svi pravni i administrativni zahtjevi glede dodjele ugovora?
Je li ugovor o JPP-u još uvijek cjenovno dostupan te predstavlja li vrijednost za
novac?
49
4. Provedba projekta
U ovom poglavlju razmatra se razdoblje provedbe projekta JPP-a (tj. od financiranja do
isteka ugovora o JPP-u). U njemu je riječ o uobičajenim pitanjima o kojima službenici javnog
naručitelja moraju voditi računa tijekom životnog vijeka projekta. Projekt JPP-a
podrazumijeva redovito praćenje provedbe i poduzimanje odgovarajućih radnji u skladu s
ugovorom o JPP-u. Ponekad projekt može zahtijevati izmjene ugovora (na primjer, izmjene
specifikacija usluge ili opsega projekta). Na donjoj slici sažeto su prikazane glavne podfaze i
koraci sadržani u fazi provedbe projekta JPP-a.
Važno je naglasiti da se odgovornosti javnog tijela za upravljanje projektom i upravljanje
ugovorom mogu znatno razlikovati ovisno o tome je li riječ o fazi izgradnje ili fazi poslovanja.
50
Slika br. 7
Faza br. 4: Provedba projekta
Koraci Ključni zadaci
Dodjela upravljačkih odgovornosti
Praćenje i upravljanje izvedbom i rezultatima projekta
Upravljanje izmjenama koje su
uređene ugovorom
- Uspostava tima za upravljanje ugovorom. - Izrada priručnika za upravljanje ugovorom.
Podfaza 1.: Upravljanje ugovorom
- Definiranje vremenskog rasporeda i odgovornosti za sve zadatke i podzadatke.
- Praćenje operativne i financijske aktivnosti JPP-a.
- Provedba rutinskih izmjena ugovora.
Podfaza.2.: Ex-post procjena
Koraci Ključni zadaci
Izrada analitičkog okvira
Prestanak ugovornog razdoblja
Rješavanje sporova
- Definiranje kriterija procjene. - Sastavljanje izvješća o procjeni.
- Uspostava revizijskog tijela. - Formaliziranje ciljeva procjene.
Upravljanje izmjenama koje nisu
uređene ugovorom
- Prihvaćanje/odbacivanje izvanrednih izmjena ugovora. - Provedba protokola koji se odnose na planove za
nepredvidive situacije.
Definiranje institucionalnog okvira
- Odabir odgovarajućeg foruma. - Rješavanje spora/odluka o rješavanju spora.
-
- Praćenje preostale vrijednosti sredstava u ključnim stadijima.
- Zamjena strana koje ne poštuju ugovor - Isplata naknada.
51
4.1. Upravljanje ugovorom
Podfaza upravljanja ugovorom sadrži niz koraka sažeto prikazanih na donjoj slici.
Slika br. 8
Tijekom provedbe projekta JPP-a javni naručitelj mora osigurati:
razdvajanje odgovornosti u pogledu upravljanja projektom od odgovornosti u pogledu
upravljanja ugovorom tako da se tim različit od projektnog tima bavi pitanjima koja se
mogu pojaviti nakon potpisivanja ugovora o JPP-u i popratnih ugovora
jasno definiranje odgovornosti tima za upravljanje ugovorom i osiguranje dostatnih
sredstava navedenom timu i
utvrđivanje pravila o upravljanju u svrhu praćenja izvršavanja ugovora o JPP-u,
usklađivanje ugovora i rješavanje sporova kako bi se održala cjelovitost ugovora.
Iako su dobra priprema i nabava ugovora o JPP-u važni, način na koji se izvršavanje
ugovora o JPP-u nadzire i na koji se ugovorom o JPP-u upravlja tijekom provedbe ključan je
za uspjeh, odnosno neuspjeh ugovora, kao i za njegovu stvarnu vrijednost za novac
očekivane u fazi nabave.
Koraci u okviru upravljanja ugovorom
Dodjela upravljačkih odgovornosti
Praćenje i upravljanje izvedbom i rezultatima projekta
Upravljanje izmjenama koje su uređene ugovorom
Upravljanje izmjenama koje nisu uređene ugovorom
Rješavanje sporova
Prestanak ugovornog razdoblja
52
4.1.1. Dodjela upravljačkih odgovornosti
Nakon potpisivanja ugovora o JPP-u, odgovornost za upravljanje ugovorom obično prelazi
na tim za upravljanje ugovorom koji je uspostavio javni naručitelj. Ako je, na primjer, agencija
za ceste sklopila više od jednog ugovora o JPP-u, razumno je da zbog razloga učinkovitosti
jedan tim za upravljanje ugovorom upravlja svim ugovorima o JPP-u koji se u tom trenutku
izvršavaju.
Tim za upravljanje ugovorom (ugovorima), koji je odgovoran osobi nadležnoj za ugovore,
obavlja mnogo svakodnevnih aktivnosti u okviru upravljanja ugovorom. U početnoj podfazi
postupka nabave poželjno je predloženog direktora nadležnog za ugovore uključiti u tim
javnoga tijela za upravljanje projektom ili ga uključiti u postupak nabave uz ovlaštenje u
suradnji sa članovima tima za nabavu. Dobro razumijevanje projekta i njemu svojstvenih
rizika omogućuje mu da osmisli odgovarajuću strategiju upravljanja ugovorom.
Prije prijenosa odgovornosti javno tijelo mora osigurati sljedeće: Dodatna literatura 87
da su odgovornosti jasno definirane tako što je imenovan tim odgovoran za upravljanje
ugovorom koji se razlikuje od tima za upravljanje projektom
postojanje odredaba koje uređuju unošenje izmjena u ugovor i upravljanje propustima
DPN-a
postojanje sustava trajnog preispitivanja načina upravljanja ugovorom i
proračunska sredstva i ljudske resurse dovoljne za izvršavanje dužnosti upravljanja
ugovorom.
Važno je da prije odabira ponuditelja javno tijelo definira osnovni okvir u kojemu će tim za
upravljanje ugovorom djelovati. To smanjuje nesigurnost ponuditelja u smislu troškova i
obveza. Doista, ponuditelji će u svoje ponude trebati uključiti troškove praćenja i troškove
postupanja u skladu s ugovorom. Zato bi trebali dobiti jasne upute o vrsti i učestalosti
informacija koje se od njih zahtijevaju.
Na početku podfaze upravljanja ugovorom tim za upravljanje ugovorom treba razraditi
upravljačke alate i postupke, uključujući planove za nepredvidive situacije. To se izlaže u
priručniku za upravljanje ugovorom. Dodatna literatura 88
4.1.2. Praćenje i upravljanje izvedbom i rezultatima projekta
U ugovoru se moraju jasno naznačiti obveze DPN-a te definirati karakteristike usluge, rezultati i standardi kvalitete koji se očekuju.
Učinkovito upravljanje ugovorom prvenstveno ovisi o tome koliko je dobro ugovor o JPP-u sastavljen. To podrazumijeva definiranje postupaka koji jamče pomno praćenje uspješnosti DPN-a u ostvarivanju rezultata i njegova općeg pridržavanja odredaba sklopljenog ugovora.
Na samom početku, tim za upravljanje projektom i DPN u pravilu se dogovore o svim zadacima i podzadacima obiju strana i o odgovarajućim rokovima za njihovo izvršenje. Ti
53
operativni detalji trebaju se na početku faze provedbe projekta specificirati u priručniku za upravljanje ugovorom (koji je usklađen s navedenim ugovorima). Dodatna literatura 89
Učinkovito upravljanje ugovorom pomaže pri utvrđivanju i praćenju uspješnosti DPN-a u pogledu izgradnje i poslovanja. Ono omogućuje javnom tijelu da upravlja projektnim rizicima tijekom životnog vijeka ugovora.
Redovito praćenje
Kako bi se učinkovito nadzirala provedba projekta, DPN mora redovito dostavljati poslovne i financijske podatke timu za upravljanje ugovorom. U ugovoru o JPP-u trebaju se navesti zahtjevi u pogledu osnovnih informacija i rokovi za njihovu dostavu. Na početku faze provedbe često se moraju navesti podrobniji zahtjevi. Tim za upravljanje ugovorom mora zahtijevati samo onoliko podataka koliko je nužno za učinkovito praćenje i ex-post procjenu projekta. Preopsežno prikupljanje podataka nepotreban je teret i za DPN i za javnog naručitelja. Dodatna literatura 90
Tim za upravljanje ugovorom treba, na primjer: Dodatna literatura 91, 92
pratiti temeljne pokazatelje radne uspješnosti
nadgledati postupke kontrole i osiguranja kvalitete kako bi se utvrdilo postoje li ti sustavi i jesu li djelotvorni
uspostaviti svakodnevnu komunikaciju s DPN-om te upravljati tim odnosom i
redovito izvješćivati zainteresirane strane.
Upravljanje rizikom
Rizici kojima tim za upravljanje ugovorom treba upravljati mogu se svrstati kako slijedi:
Dodatna literatura 93
projektni rizici alocirani na temelju ugovora
bitni rizici koje snosi javni naručitelj
projektni rizici koji nisu alocirani na temelju ugovora i
rizici povezani s izmjenama ugovora.
Bitno je da tim za upravljanje ugovorom jasno shvaća zahtjeve propisane ugovorom kao i razloge za propisivanje tih zahtjeva. Uloga tima razlikuje se ovisno o tome jesu li ili ne ti rizici utvrđeni ugovorom i usvojenim planovima za nepredvidive situacije.
Potencijalni problemi trebaju se utvrditi na samome početku, a njihovu rješavanju treba pristupiti odmah. Ako se pokaže da problem i dalje postoji i da ga razina koja se prva s njime suočila u DPN-u ne može riješiti, pitanje se mora razmotriti na višoj razini. Takvi postupci obično se definiraju u vodiču za upravljanje ugovorom.
54
4.1.3. Upravljanje izmjenama koje su uređene ugovorom
U ugovoru o JPP-u trebaju se predvidjeti povodi i metodologije za odobravanje i provedbu izmjena ugovora o JPP-u. Dodatna literatura 94 Međutim, u ugovoru o JPP-u ne mogu se podrobno specificirati svi logistički ili administrativni koraci koje je potrebno poduzeti u svrhu dogovora oko dopuštenih izmjena ili njihove provedbe. U priručniku za upravljanje ugovorom trebaju se navesti logističke i administrativne pojedinosti poput:
osobe kojoj se zahtjev za izmjenu mora poslati
osobe koja ocjenjuje učinak predložene izmjene
osoba koje su ovlaštene odobriti izmjenu u ime javnog tijela i u ime DPN-a i
osobe koja će nadzirati i provjeriti provedbu izmjene.
Izmjene dopuštene ugovorom o JPP-u često su složene te o njima mora odlučivati viša upravljačka razina. One obično obuhvaćaju bitne izmjene izlaznih specifikacija, refinanciranja ili posljedice izmjene pravnih propisa. Mnogobrojni ugovori o JPP-u sadrže odredbe koje uređuju potencijalno refinanciranje projekta te, osobito, podjelu dobiti od takvog refinanciranja (vidi Okvir br. 5) Potrebno je istaknuti da prije provedbe određenih izmjena ugovora o JPP-u uslijed nastupa izvanrednih događaja može biti potrebna suglasnost zajmodavaca DPN-u.
U slučaju neplaniranih ili neočekivanih događaja koji predstavljaju prijetnju redovnom pružanju usluga skupina pravila usklađenih s odgovornostima navedenima u ugovoru o JPP-u može pokrivati sljedeće scenarije: Dodatna literatura 95
planiranja kontinuiteta u poslovanju i oporavka nakon kraha
planiranja prava ulaska javnog sektora (tzv. step in right)
planiranja za slučajeve neispunjenja ugovora.
U svim gore navedenim slučajevima javno tijelo mora poštovati odredbe ugovora o JPP-u, prema potrebi, tražeći i savjete. Dodatna literatura 96, 97
Okvir br. 5: Podjela dobiti od refinanciranja Dodatna literatura 98
Važno pitanje pri osmišljavanju i provedbi JPP-a jest podjela dobiti od refinanciranja. To
pitanje postalo je relevantno tijekom prošlog desetljeća. Refinanciranje podrazumijeva
zamjenu izvornog zajma banke DPN-u (ili dioničkog kapitala) pod povoljnijim uvjetima ili
ponovno pregovaranje o zajmu banke DPN-u (odnosno o dioničkom kapitalu). Refinanciranja
su privlačna kada dođe do pada kamatnih stopa (u mjeri u kojoj DPN može imati koristi od
takvog pada u okviru svoje politike omeđivanja rizika) ili poboljšanja u profilu rizika DPN-a.
Refinanciranja mogu poprimiti različite oblike, na primjer:
smanjenje cijena duga
produljenje roka dospijeća duga
povećanje zaduženosti DPN-a (tzv. gearing, odnosno povećanje iznosa duga u
odnosu na vlasnički kapital). To je moguće kada su uslijed smanjenja percipiranih
projektnih rizika zajmodavci spremni otkloniti neke od svojih ugovornih zaštita
smanjenje zahtjeva glede pričuvnog (delkredere) računa ili
oslobađanje jamstava koja su izdali dioničari DPN-a ili sponzori ili treća strana.
Refinanciranjem se često ostvaruju financijski dobici za dioničare DPN-a. Dio dobiti može se
opravdati uspješnim poslovanjem DPN-a, no dio dobiti može također proizići iz
makroekonomskih čimbenika ili većeg povjerenja zajmodavaca u određeno tržište JPP-a (tj.
čimbenika koji se ne mogu pripisati DPN-u). U tom slučaju, financijski dobici koje dioničari
ostvare mogu se doimati nezasluženima i uzrokovati političke poteškoće. Zbog toga se
podjela financijske dobiti od refinanciranja između dioničara DPN-a i javnoga tijela često
smatra primjerenim.
Trenutačno se u ugovor o JPP-u unose detaljne odredbe kojima se propisuje postupak
podjele dobiti od budućeg refinanciranja – za razliku od oslanjanja na općenita načela i ničim
ograničene ponovne pregovore o ugovoru jednom kad započne refinanciranje. Ujedinjeno
Kraljevstvo taj je trend započelo 2002. sa svojim standardiziranim ugovornim odredbama o
refinanciranju. Sličan pristup slijedile su i druge države.
Mehanizmi refinanciranja složeni su i njihova procjena zahtijeva potporu financijskih i pravnih
savjetnika. Odredbe ugovora o JPP-u sastavljaju se na poseban način koji obuhvaća
sljedeće korake: Dodatna literatura 99, 100
izračun očekivane dobiti dioničara DPN-a od refinanciranja (npr. korištenjem tehnika neto sadašnje vrijednosti)
određivanje udjela dobiti koji se treba dodijeliti svakoj ugovornoj strani (npr. podjela 50:50, udio koji pripada javnome tijelu) i
odlučivanje kako izvršiti podjelu (npr. plaćanje ukupnog (jednokratnog) iznosa javnom tijelu, smanjenje naknade za usluge DPN-a).
56
U ugovoru o JPP-u potrebno je predvidjeti mnogobrojne pojedinosti (npr. pojedinosti o diskontnoj i kamatnoj stopi koja će se koristiti u izračunima te o tome što učiniti u slučaju da refinanciranje utječe na naknadu zbog prestanka ugovora koju će javno tijelo možda morati platiti u budućnosti) kako bi se izbjegle naknadne rasprave i nesuglasice. Kao što je slučaj i s mnogim drugim aspektima JPP-a, važno je u što je moguće većoj mjeri predvidjeti pitanja i iscrpno ih urediti ugovorom o JPP-u.
4.1.4. Upravljanje izmjenama koje nisu uređene ugovorom
S obzirom na dugovječnost ugovora o JPP-u, nepredviđene izmjene ugovornih specifikacija (tijekom izgradnje ili poslovanja) nisu neobične. Tim za upravljanje ugovorom mora sagledati ta pitanja i pronaći odgovarajuću ravnotežu između:
poticanja DPN-a da upravlja svojim rizicima i
sprečavanja da loše poslovanje DPN-a ugrozi održivost ugovora o JPP-u.
Budući da ponovni pregovori o ugovoru potaknuti izmjenama koje nisu dopuštene ugovorom o JPP-u mogu biti uobičajeni u nekim zemljama Dodatna literatura 101, potrebno je takvo što definirati i ograničiti rizike koje takvo što uključuje. Ugovori se mogu sastaviti tako da se u kasnijoj fazi smanji potreba ponovnih pregovora većeg opsega. Ponovno pregovaranje o ugovoru zahtijeva pomnu analizu i dijalog među stranama prije nego što se postigne dogovor o izmjenama ugovora te se one provedu. Sudjelovanje iskusnog, pouzdanog i neutralnog moderatora može biti korisno. Dok je u nekim slučajevima ponovljeno pregovaranje učinkovito, u mnogo drugih slučajeva ono je obilježeno oportunističkim pobudama te ga treba izbjegavati. Ponovno pregovaranje o važnim aspektima ugovora ima značajne implikacije na stranke te je, u načelu, zabranjeno propisima EU-a. Ono se općenito smatra nepoželjnim zbog sljedećih razloga:
može doći do iskrivljenja konkurentskog nadmetanja: najvjerojatniji pobjednik nije najučinkovitije društvo, nego ono koje je najvještije u ponovnom pregovaranju
budući da je ponovno pregovaranje dvostrano, gube se pozitivni učinci konkurencije
ponovno pregovaranje često smanjuje ukupne ekonomske koristi modela JPP-a i može imati negativan učinak.
Potrebno je istaknuti da zajmodavci često imaju ugovorna prava na sprječavanje izmjena ugovora o JPP-u koje bi, prema njihovu mišljenju, promijenile kreditni status ili profil rizika DPN-a (tj. zajmoprimca). Dodatna literatura 102
57
4.1.5. Rješavanje sporova
Ugovorni sporovi uobičajeni su u JPP-ima zbog nekoliko razloga. Na primjer:
ugovor je dugoročan pa nužno dolazi i do neočekivanih događaja
modeli JPP-a obično su složeni.
Ocjena ugovornih rizika od strane privatnih ulagača u projekte JPP-a velikim se dijelom odnosi na raspoložive mehanizme rješavanja sporova i sukoba. Tipični su mehanizmi rješavanja sporova sljedeći: Dodatna literatura 103, 104
nacionalno pravosuđe (parničenje)
arbitraža (nacionalna ili međunarodna)
određeni tip vještačenja. Ono se često koristi za posebna pitanja (npr. tehnička ili financijska) ili za donošenje privremene odluke koja se potom može osporavati u sudskom ili arbitražnom postupku
mirenje ili koncilijacija (kada odluka treće strane nije obvezujuća nego je cilj postići dogovor među ugovornim stranama)
odluka koju je donijelo specijalizirano regulatorno tijelo.
Prva tri mehanizma obično uključuju presuđivanje temeljeno isključivo na ugovoru o JPP-u. Zadnji mehanizam (odluka regulatornog tijela) može se temeljiti na ugovoru o JPP-u, no regulatori znaju i odstupiti od ugovora te primijeniti svoje ovlasti. Regulator može donijeti odluku na temelju diskrecijske ocjene. To bi bio značajan rizik za ulagače ako nemaju povjerenja u stabilnost regulatornog okvira ili odluke regulatora.
Učinkovito upravljanje odnosima u projektu JPP-a pridonosi jednostavnijem rješavanju sporova u budućnosti. Isto tako, ako neka strana pribjegne neodgovarajućem načinu rješavanja spora, to može ugroziti odnos. Dodatna literatura 105, 106
Zbog toga je ključno da se ugovorom o JPP-u predvidi odgovarajući način rješavanja sporova. To je potrebno učiniti uz potporu iskusnih pravnih savjetnika.
4.1.6. Prestanak ugovornog razdoblja
Ugovor o JPP-u treba sadržavati detaljne odredbe o prestanku ugovora. Glavna su pitanja koja se moraju urediti sljedeća:
okolnosti u kojima stranka može raskinuti ugovor
naknada koju javno tijelo (eventualno) treba platiti DPN-u nakon prestanka ugovora (ovisno o okolnostima) i
stanje imovine u trenutku njezine predaje javnome tijelu nakon prestanka ugovora.
58
Razlozi za prestanak ugovora
Tipični su razlozi za prestanak ugovora sljedeći:
istek roka na koji je ugovor o JPP-u sklopljen
neispunjenje ugovora od strane DPN-a
neispunjenje ugovora od strane javnog tijela
dobrovoljna odluka (diskrecijska ocjena) javnog tijela i
prestanak ugovora u slučaju produljenog trajanja više sile.
U ugovoru o JPP-u trebaju se detaljno opisati okolnosti koje ugovornoj strani daju pravo na raskid ugovora, osobito kada druga ugovorna strana nije ispunila svoje ugovorne obveze. Kako bi dovela do raskida ugovora, povreda ugovora po svojoj naravi treba biti bitna te (kada je to moguće) mora postojati mogućnost njezina otklanjanja u određenom roku. Na primjer, javno bi tijelo, u pravilu, bilo ovlašteno raskinuti ugovor o JPP-u u slučajevima insolventnosti ili stečaja DPN-a ili zbog ozbiljnog nedostatka u pružanju usluge (npr. u slučaju opasnosti za zdravlje ili sigurnost) koji nije otklonjen bez odgađanja. U ugovor o JPP-u potrebno je unijeti podroban popis svih povreda koje ovlašćuju ugovorne strane na raskid ugovora.
Posebnu pažnju potrebno je pokloniti pitanju „neprestanog kršenja“ (tj. zbroja nekoliko povreda, od kojih nijedna sama za sebe nije dovoljna pretpostavka za nastanak prava na raskid ugovora, ali koje zajedno predstavljaju bitno neispunjenje ugovora). Kriterij procjene postojanja neprestanog kršenja ugovora treba biti što objektivniji. To je moguće postići pozivanjem na visinu akumuliranih kazni, odbitke, bodove za ispunjenje ili upozorenja tijekom određenog razdoblja. Iznad određene granice javno tijelo treba imati pravo raskinuti ugovor o JPP-u.
Tipičan primjer neispunjenja ugovora od strane javnog tijela neplaćanje je novčanih obveza koje javno tijelo ima prema DPN-u (npr. naknade za uslugu). One uključuju slučajeve kad javno tijelo nije, u skladu s odredbama ugovora, na odgovarajući način prilagodilo visinu novčane obveze koju ima prema DPN-u.
Naknada zbog prestanka ugovora
Ugovorima o JPP-u javno se tijelo obično obvezuje da, u slučaju prestanka ugovora, DPN-u plati određenu naknadu. Odredbe ugovora o navedenoj naknadi u pravilu su složene te ih treba, uz pomoć savjetnika, pažljivo sastaviti uzimajući u obzir određen broj čimbenika, poput:
pravičnosti
pobuda za DPN i njegove zajmodavce i
sposobnosti pribavljanja financijskih sredstava.
Specifikacija naknada zbog prestanka ugovora može biti važna čak i u slučajevima kad ne dođe do prestanka ugovora. Na primjer, ako stranke iznova pregovaraju o ugovoru, javno tijelo ne bi smjelo prihvatiti ishod koji bi za njega bio nepovoljniji od prestanka ugovora i plaćanja propisane naknade. Naknada za prestanak ugovora može predstavljati referentnu cijenu pri ponovljenim pregovorima.
U nastavku su sažeto izloženi pristupi za izračun naknade u raznim slučajevima prestanka ugovora. Dodatna literatura 107,108, 109
59
Istek roka na koji je ugovor sklopljen
Ugovori o JPP-u su, u pravilu, sastavljeni tako da za javno tijelo ne propisuju obvezu plaćanja naknade DPN-u u slučaju kad ugovor o JPP-u prestaje istekom ugovorenog roka. Međutim, u određenim okolnostima istekom ugovora predviđene su naknade. Tipičan slučaj je onaj izgradnje nove imovine u određenoj fazi trajanja ugovora o JPP-u kao posljedica izvanrednog događaja (to može uključivati obvezu javnog tijela na isplatu jednokratnog iznosa naknade zbog prestanka ugovora). Slično, kada je vijek trajanja imovine JPP-a osobito dug u usporedbi s rokom na koji je ugovor o JPP-u sklopljen, moguće je razmatrati plaćanje preostale vrijednosti imovine po isteku ugovorenog roka.
Raskid ugovora zbog neispunjenja ugovora od strane DPN-a
Raskid ugovora zbog neispunjenja ugovora od strane DPN-a završna je faza procesa koji započinje u času kad projekt prestane ispunjavati zahtjeve predviđene ugovorom o JPP-u. Ugovorom o JPP-u trebaju se propisati različite okolnosti koje mogu biti povod za takav raskid ugovora. Te okolnosti obično uključuju nedovršetak izgradnje, kontinuirano nepridržavanje standarda ispunjenja te insolventnost DPN-a. Potrebno je istaknuti da se ugovorom o JPP-u uređuju i okolnosti u kojima neispunjenje ne može biti povod raskidu ugovora (tzv. „oslobađajući slučaj“).
Kada DPN ne ispuni ugovor zbog nedostatka jednog od njegovih podizvođača (npr. insolventnost, loše ispunjenje ugovora, korupcija), DPN treba imati ugovorom (odnosno ugovorima sklopljenima s podizvođačima) predviđenu mogućnost da zamijeni podizvođača koji ne ispunjava ugovor i da od njega traži naknadu štete zbog raskida ugovora. Ta naknada treba biti osigurana (barem djelomično) garancijama za dobro izvršenje posla ili jamstvima te određena u iznosu koji će omogućiti DPN-u plaćanje svih dodatnih troškova u vezi sa zamjenom podizvođača.
Insolventnost DPN-a važan je uzrok neispunjenja obveza. To se može dogoditi kada DPN više ne može servisirati svoj dug u skladu s dogovorenim rasporedom. U tom slučaju zajmodavci bi mogli odlučiti „ubrzati“ dospijeće svog potraživanja (tj. cjelokupni dug proglasiti dospjelim), što bi uzrokovalo insolventnost DPN-a.
U slučaju neispunjenja ugovora od strane DPN-a, zajmodavcima se treba omogućiti da „uđu u projekt“ kako bi spasili projekt JPP-a i zaštitili svoj zajam. U takvim okolnostima javno tijelo treba dopustiti zajmodavcima (te se na njih osloniti) da preuzmu nadzor nad projektom JPP-a. Pravo ulaska zajmodavaca obično se uređuje u izravnom sporazumu sklopljenom između javnog tijela, DPN-a i zajmodavaca.
Ugovor o JPP-u raskida se samo ako zajmodavci odluče ne „ući u projekt“, ne uspiju „ući“ ili odluče „izaći“ iz projekta. U tim slučajevima razumno je pretpostaviti da je dionički kapital DPN-a u cijelosti izgubio vrijednost te da se stoga ne isplaćuje naknada. Međutim, obično postoji obveza isplate naknade zajmodavcima DPN-a (izravno ili kroz DPN). To je opravdano činjenicom da se po raskidu ugovora imovina projekta JPP-a (ili prava na njoj) prenose natrag na javni sektor. Ta je naknada predviđena ili odredbama ugovora o JPP-u ili vrijedećim pravnim propisima ili drugim sporazumima (npr. ako je javni sektor pristao jamčiti za dug projekta).
Naknade zbog raskida ugovora uslijed njegova neispunjenja od strane DPN-a ključni su aspekt ugovora o JPP-u jer utječu na sposobnost projekta JPP-a da osigura financijska sredstva. Postoji nekoliko načina izračuna iznosa koje javno tijelo mora platiti DPN-u/njegovim zajmodavcima, uključujući:
isplata cjelokupnog ili prethodno utvrđenog neplaćenog duga (u mjeri u kojoj se na
60
odgovarajući način koristio za financiranje imovine projekta)
deprecirana knjigovodstvena vrijednost imovine projekta (postoji nekoliko varijanti tog općenitog pristupa)
neto sadašnja vrijednost očekivanog budućeg neto novčanog odljeva koji bi javno tijelo bilo platilo da ugovor nije bio raskinut (tj. očekivana naknada za uslugu umanjena za troškove koje će javno tijelo morati snositi kao posljedicu raskida ugovora) i
prodaja na otvorenom tržištu (javno tijelo ponovno raspisuje nadmetanje za ugovor o JPP-u, odabire novo društvo koje će sudjelovati u JPP-u (DPN) i nastaviti izvršavati ugovor te potom isplaćuje izvorni DPN/njegovim zajmodavcima prihode koje je ostvarilo prodajom).
Svaka od tih metoda ima svoje prednosti i svoje nedostatke. Na primjer, često se tvrdi da se zajmodavcima ne bi smio jamčiti stopostotni povrat sredstava po raskidu ugovora jer bi ih se time odvratilo od temeljite dubinske analize i pomnog praćenja provedbe projekta. Također, metoda prodaje na otvorenom tržištu neće biti uspješna ako ne postoji likvidno tržište ugovora o JPP-u. Konačno, pristup temeljen na izračunu neto sadašnje vrijednosti može se na pojmovnoj razini doimati privlačnim, ali prognoziranje budućih prihoda i troškova može biti teško i uzrokovati sporove. To objašnjava zašto stranke često usvajaju rješenja koja se oslanjaju na jednostavnost i sigurnost ishoda.
U načelu, važno je osigurati da javni sektor nije financijski potaknut tražiti prijevremeni raskid ugovora. Jednako tako, zajmodavci ne bi smjeli očekivati da će izbjeći gubitke na štetu javnog sektora koji će ih nepravedno snositi. Model Ujedinjenog Kraljevstva dobar je primjer kako se postiže uravnotežen ishod:
U slučajevima kada postoji likvidno tržište sličnih ugovora o projektima JPP-a, po raskidu ugovora zbog neispunjenja ugovora od strane DPN-a, javno tijelo može odlučiti „prodati“ razdoblje do isteka roka na koji je ugovor o JPP-u sklopljen. Iznos koji plaća najpovoljniji ponuditelj za takvu „prodaju“ koristi se za isplatu naknade zajmodavcima izvornog DPN-a. To je poznato kao „naknada temeljena na tržišnoj vrijednosti“).
U slučajevima kada ne postoji likvidno tržište sličnih ugovora o projektima JPP-a, iznos naknade zajmodavcima u pravilu se određuje na temelju neto sadašnje vrijednosti budućih novčanih tijekova predviđenih ugovorom o JPP-u do njegova isteka (umanjenog za „troškove ispravljanja“). To je tzv. „naknada temeljena na pravičnoj vrijednosti“.
Raskid ugovora zbog neispunjenja ugovora od strane javnog tijela/dobrovoljni raskid ugovora
U svrhu poticanja pravičnosti, poticanja privatnog sektora i mogućnosti osiguranja izvora financiranja projekta, ugovorom o JPP-u treba osigurati da DPN ne bude financijski oštećeno ako dođe do raskida ugovora uslijed neispunjenja ugovora od strane javnog tijela. U tim okolnostima i zajmodavcima i ulagačima u vlasnički kapital trebala bi se u cijelosti naknaditi šteta. Iako je izračun iznosa naknade koja se mora platiti zajmodavcima razmjerno jednostavan (npr. preostali dug, neplaćene kamate i naknade te troškovi prijevremene otplate zajma zbog raskida ugovora o osiguranju od pojedinih rizika vezanih uz izvore financiranja (hedging)), definiranje iznosa naknade koja se mora platiti ulagačima u vlasnički kapital može biti složeno. Koriste se sljedeći mehanizmi:
Neto sadašnja vrijednost budućih novčanih tijekova koji bi bili pripali ulagačima u vlasnički kapital da ugovor nije bio raskinut. Ovaj izračun stoga uzima u obzir predviđene novčane tijekove koji bi pripali ulagačima od dana raskida ugovora do dana isteka
61
ugovora koji je izvorno određen u ugovoru o JPP-u. Iako je to teorijski najtočnija metoda, netočnosti glede prognoza otežavaju njezinu provedbu.
Isto kao prethodno, osim što se izračun temelji na novčanim tijekovima koji su izvorno bili prognozirani na dan zatvaranja financijske konstrukcije. Ova metoda pruža veću sigurnost od prethodne.
Iznos koji ulagačima u vlasnički kapital osigurava internu stopu povrata (IRR) koju su očekivali na dan sklapanja ugovora o financiranju, na temelju svih novčanih tijekova koji su ulagačima pripali od stupanja ugovora na snagu do njegova raskida.
Prestanak ugovora u slučaju produljenog trajanja više sile
Ugovori o JPP-u obično predviđaju mogućnost da jedna od stranaka raskine ugovor u slučajevima kada viša sila sprječava ispunjenje obveza tijekom dužeg razdoblja. U ovom slučaju opće je načelo da se, s obzirom na to da nijedna strana nije kriva, teret prestanka ugovora na neki način mora podijeliti. Stoga je iznos naknade koji javno tijelo obično plaća (i) veći od iznosa koji se mora isplatiti kada DPN ne ispuni obveze iz ugovora, no (ii) niži od iznosa koji se mora isplatiti kada javno tijelo ne ispuni obveze iz ugovora. Naknada obično pokriva nepodmiren dug (kao i troškove prijevremene otplate zajma zbog raskida ugovora o hedgingu). Ponekad ona pokriva i vrijednost dioničkog kapitala unesenog u projekt (no ne i prinos na taj kapital).
Druga pitanja povezana s naknadama zbog prestanka ugovora
Prilikom definiranja iznosa naknade po prestanku ugovora, ugovorom o JPP-u mora se odgovoriti i na određen broj drugih pitanja, poput:
Što učiniti s troškovima i izgubljenom dobiti koje su zbog raskida ugovora imali podizvođači?
Kako kategorizirati srednjoročni (mezanin) dug i druge podređene dugove (tj. trebaju li se oni smatrati dugom s pravom prednosti ili dioničkim kapitalom)?
Što učiniti s gotovinom na pričuvnim (delkredere) računima?
Što učiniti s prihodima od osiguranja?
Koju diskontnu stopu odabrati za izračun sadašnje vrijednosti (npr., nominalna ili realna, prije ili nakon oporezivanja, ponderirani prosječni trošak kapitala ili nešto drugo)?
Stanje imovine u trenutku isteka roka na koji je ugovor o JPP-u sklopljen
Ugovor o JPP-u mora sadržavati odredbe koje jamče da će imovina biti vraćena11 javnom tijelu u dobrom stanju. Na primjer, ugovor bi mogao sadržavati sljedeće: Dodatna literatura 108, 110
11 Kada imovina ostane u vlasništvu javnog sektora tijekom cjelokupnog vijeka trajanja ugovora o JPP-u, vraćaju
se samo prava na korištenje imovine.
62
pokazatelje stanja imovine u trenutku isteka roka na koji je ugovor sklopljen (npr. očekivani korisni vijek trajanja za svaku vrstu imovine, sposobnost da zadovolji na određenim provjerama rezultata)
ocjenu stanja imovine i poslova koji se moraju dovršiti u svrhu ispunjenja potrebnih standarda koju daje treća strana (takvu ocjenu daje neovisan stručnjak dovoljno vremena prije isteka roka na koji je ugovor sklopljen)
odbitke od naknade za uslugu tijekom definiranog razdoblja prije isteka roka na koji je ugovor sklopljen (čiji se prihodi moraju držati kao jamstvo na pričuvnom (delkredere) računu)
provjeru neovisnog stručnjaka da su radovi potrebni za ispunjenje uvjeta za vraćanje imovine na zadovoljavajući način dovršeni (to za sobom može povući i oslobađanje zadržanih iznosa novca DPN-a).
63
PROVJERNI POPIS: Upravljanje ugovorom
Tijekom izvedbe projekta JPP-a pažnja javnog naručitelja istodobno je usredotočena i na upravljanje ugovorom i na održavanje uspješnosti poslovanja. Kako bi to postigli, javni naručitelj i njegov tim savjetnika moraju razmotriti sljedećeg točke provjernog popisa:
Je li razmotrena mogućnost angažiranja istih savjetnika kao i tijekom faze nabave (u smislu njihove raspoloživosti, mogućeg angažmana, potrebnih financijskih sredstava i sukoba interesa)?
Je li zatražen savjet iskusnih savjetnika kako bi pomogli projektnom timu da unesu osjetljive izmjene u ugovor, uključujući one koje se odnose na refinanciranje?
Je li izrađen priručnik za upravljanje ugovorom koji treba pomoći pri usklađivanju informacija o ugovornim odredbama s postupcima za upravljanje ugovorom, uključujući alokaciju odgovornosti i vremenski raspored?
Jesu li izrađene smjernice za korisnike priručnika za upravljanje ugovorom kako bi oni mogli pratiti izvršavanje ugovora u slučaju da je to predviđeno?
U slučaju JPP-a temeljenih na raspoloživosti, obrađuju li se iznosi koji se plaćaju DPN-u na odgovarajući način i u skladu s ugovorom o JPP-u?
Jesu li poduzeti svi potrebni koraci kako bi se osigurala kontinuirana kontrola i praćenje projektnih rizika upotrebom, na primjer, registra rizika izrađenog tijekom podfaze detaljnih priprema?
U slučaju izmjena ugovora o JPP-u, koje se mjere namjeravaju poduzeti kako bi se nastavili pratiti ne samo napori uloženi u upravljanje izmjenama ugovora, nego i napori u pogledu daljnjeg poboljšanja rezultata poslovanja? Osobito, koji je mehanizam uspostavljen kako bi se i nakon unesenih izmjena ostvarivala vrijednost za novac ako se rizici koje snosi DPN ponovno prenesu na naručitelja?
Jesu li kriteriji i postupci za praćenje preostale (rezidualne) vrijednosti imovine usuglašeni kako bi prakse upravljanja imovinom i njezina održavanja poduprle ciljeve projekta JPP-a i maksimizirale ostvarivu vrijednost za uloženi novac?
Je li izrađena komunikacijska strategija za odnose s DPN-om, korisnicima i drugim relevantnim zainteresiranim stranama te jesu li predviđene redovite kontrole i ažuriranje?
64
4.2. Ex-post procjena
Ex-post procjena JPP-a sastoji se od dva koraka prikazana na donjoj slici.
Slika br. 9
Temeljita procjena projekta JPP-a zahtijeva da javni sektor:
identificira javno tijelo koje će preispitati određeni projekt JPP-a
osigura neovisnost tog tijela od projektnog tima
definira pitanja na koja se treba odgovoriti u provedbi procjene.
U nastavku ovog odjeljka detaljnije su opisani upravo navedeni aspekti kao i razlozi njihove relevantnosti te se sugerira dodatna literatura o relevantnim primjerima ex-post procjena.
4.2.1. Definiranje institucionalnog okvira
Ex-post procjena projekata JPP-a olakšava izvlačenje pouka na temelju iskustva stečenog kako uspješnom tako i neuspješnom provedbom projekata. Te pouke mogu poboljšati buduće odluke o tome treba li odabrati JPP ili kako sastaviti ugovor o JPP-u te, u konačnici, kako najbolje pripremiti i provesti projekte JPP-a.
Važno je da su informacije potrebne za ex-post procjenu pažljivo razmotrene i specificirane u ugovoru o JPP-u. Na taj se način osigurava da DPN prikupi prave informacije tijekom životnog vijeka projekta uz pomoć javnog tijela.
Pitanje je kada je najbolji trenutak za procjenu JPP-a. Potrebno je uspostaviti ravnotežu između brzog dobivanja korisnih informacija koje se odmah mogu iskoristiti u tekućim postupcima i dobivanja svrsishodnih informacija o rezultatima poslovnih procesa. Procjena izvršena otprilike 12 – 18 mjeseci nakon početka poslovanja osigurat će informacije o postupku nadmetanja, isporuci imovine projekta i početnim rezultatima poslovanja. Kasnije procjene osigurat će bolje informacije o rezultatima poslovanja. Dodatna literatura 111
Svrha ex-post procjene dvostruka je: Dodatna literatura 112
procjena koristi JPP-a za određenu vrstu projekta i
Koraci u okviru ex-post procjene
Definiranje institucionalnog okvira
Izrada analitičkog okvira
65
utvrđivanje mogućih pitanja u svezi s provedbom određenih ugovora o JPP-u ili njihovim upravljanjem (npr. JPP-i temeljeni na raspoloživosti).
Procjena zahtijeva uspostavu relevantnih kriterija i metoda te sposobnost javnog tijela da provede postupak. Kako bi taj postupak bio uspješan, važno je da javna tijela:
definiraju skup pitanja na koja žele dobiti odgovor i
odluče tko je najpozvaniji odgovoriti na ta pitanja.
Koja je vrsta tijela najprikladnija za provedbu ex-post procjene ovisi o ciljevima ex-post procjene JPP-a. Nije neuobičajeno da, na primjer, nacionalne revizijske jedinice provedu
takve studije. Dodatna literatura 113U nekim slučajevima, izvršenje ex-post procjene može se povjeriti konzultantskom društvu, osobito kada javno tijelo nema vlastite stručnjake za ta pitanja.
No bez obzira na narav ciljeva, javno tijelo mora osigurati da je tijelo koje provodi procjenu neovisno od projektnog tima. Dodatna literatura 114
4.2.2. Izrada analitičkog okvira
Jednom kada se odgovornosti dodijele te definira cilj studije ex-post procjene, potrebno je odlučiti koji je analitički okvir najprikladniji za postizanje ciljeva studije. Dodatna literatura
115To podrazumijeva definiranje:
kriterija procjene i očekivanih ishoda projekta i
odgovarajućih alternativa (tj. što bi se bilo dogodilo da projekt nije bio proveden kao JPP).
Kako bi podupro provedbu procjene, dobro sastavljen ugovor o JPP-u mora sadržavati dovoljno informacija prikupljenih tijekom faze praćenja.
Projekti JPP-a u pravilu se definiraju u skladu s načelom „vrijednost za novac“. To podrazumijeva utvrđivanje i koristi koje proizlaze iz rezultata projekta i troškova ostvarivanja tih rezultata, kako novčanih tako i s obzirom na izbor trenutka. Međutim, i koristi i troškovi kvalitativnije naravi, poput kvalitete usluge, sastavljanja ugovora i alokacije rizika, moraju se uzeti u obzir pri procjeni.
Osim razmatranja koristi i troškova, procjena mora utvrditi koje su alternative dolazile u obzir. To mogu biti modeli nabave koji su alternativa JPP-u ili drugačiji postupci isporuke i provedbe projekata. Kao relevantna alternativa u pravilu se koristi komparator troškova javnog sektora. Dodatna literatura 116, 117
66
PROVJERNI POPIS: Ex-post procjena
Ex-post procjena projekta JPP-a može biti usmjerena na mnoge aspekte, uključujući, na primjer, sastavljanje i izvršavanje ugovora o JPP-u ili reviziju postupka nabave. Primjeri pitanja koja se moraju razmotriti prilikom osmišljavanja i izvršavanja ex-post procjene sljedeći su:
Je li postignut dogovor o osnovnim principima ex-post procjene? Hoće li to biti ponašanje i učinkovitost javnog naručitelja, učinkovitost odabrane nabavne metode (uključujući pregovore i dodjelu ugovora), učinkovitost u izvršavanju ugovora o JPP-u i upravljanju njime ili sve prethodno navedeno?
Jesu li potrebe u smislu informacija za ex-post procjenu utvrđene i uključene u ugovor o JPP-u kako bi se mogle prikupiti odgovarajuće informacije tijekom faze izvršenja?
Jesu li dane potrebne upute, osigurana sredstva i dobivena potpora više razine kako bi se i projektni tim i javni naručitelj motivirali za prikupljanje informacija potrebnih za ocjenu ex-post procjene?
Je li izrađen i odobren vremenski raspored za ex-post procjenu kojim se uspostavlja ravnoteža između potrebe za brzim dobivanjem korisnih informacija koje se odmah mogu iskoristiti u tekućim postupcima i potrebe za prikupljanjem svrsishodnih informacija o rezultatima poslovanja?
67
Prilog br. 1: Projektno financiranje
Uvod
U ovom prilogu izlažu se neki osnovni pojmovi financiranja projekta te način na koji se oni odnose na financijsku strukturu projekata JPP-a. U njemu se ne namjeravaju razmotriti sva relevantna, mnogobrojna i često složena pitanja vezana za strukturu financiranja JPP projekta. Projektni tim treba se osloniti na stručnost financijskih i pravnih savjetnika kako bi razumio sve međuodnose (trade-offs) vezane uz ovu metodu financiranja.
Projekti JPP-a u pravilu se financiraju metodom projektnog financiranja. U metodi projektnog financiranja zajmodavci i ulagači oslanjaju se ili isključivo (non-recourse financing) ili pretežito (limited recourse financing) na novčani tijek koji nastaje eksploatacijom projekta kako bi vratili svoje zajmove i zaradu na svoj ulog. Za razliku od navedenoga, u slučaju korporativnog financiranja projekta, zajmodavcima kao stvarnopravno osiguranje odobrenog zajma služi aktiva u bilanci korisnika zajma.
Bitno je naglasiti da struktura projekta mora biti osmišljena na način da optimizira troškove izvora financiranja projekta. Pritom je potrbno voditi računa i o alokaciji rizika između javnog i privatnog sektora kako je dogovoreno u ugovoru o JPP-u. Osobito, projektno financiranje treba osigurati dobro upravljanje financijskim i drugim rizicima unutar i između vlasnika i kreditora DPN-a. Na taj će se način javno tijelo uvjeriti da su privatni partner te, osobito, njegovi kreditori, potaknuti i ovlašteni pravovremeno rješavati probleme koji se mogu pojaviti u projektu. Doista, struktura financiranja projekta mora u znatnoj mjeri osigurati da su interesi glavnih zajmodavaca projekta usuglašeni s interesima javnoga tijela – to jest, da i jedni i drugi žele da projekt uspije kako bi oni ostvarili svoje ciljeve. Kada je to slučaj, javno tijelo može biti sigurno u to da će zajmodavci preuzeti rizike u vezi s osiguranjem neprekidnosti poslovnih procesa projekta. To je ključan element prijenosa rizika s javnog na privatni sektor u JPP-ima.
Načela projektnog financiranja
U poslovima vezanima uz projektno financiranje investitori osnivaju DPN isključivo u svrhu provedbe projekta JPP-a. To će društvo nastupati kao zajmoprimac na temelju ugovora o financiranju te biti ugovorna strana određenog broja drugih ugovora vezanih uz projekt. Dodatna literatura 118
Najviša razina izvora financiranja ona je koju osiguravaju zajmodavci ili investitori u dužničke vrijednosne papire, što se obično naziva „nadređeni dug“ (senior debt), a u pravilu predstavlja najveći, no ne i jedini izvor financiranja DPN-a. Ostatak potrebnih izvora financiranja osiguravaju sponzori u obliku vlasničkog kapitala (equity) ili vlasničkog duga obično zvanog „podređeni dug“ (junior debt). Razni oblici bespovratnih javnih subvencija projektu (public grants) također mogu predstavljati dio ukupnih izvora financiranja projekta.
Budući da vlasnici nadređenog duga (senior debt) nemaju pravo naplate iz imovine sponzora, moraju biti uvjereni da se iz eksploatacije projekta ostvaruje novčani tijek dovoljan za otplatu duga. Također potrebna je i pravna sigurnost projekta u okviru koje će vlasnici nadređenog duga (senior debt) uvijek imati pravo prvenstva u naplati u odnosu na vlasnike podeređenog duga (junior debt). Osim toga, u slučaju djelomičnog osiguranja duga imovinom sponzora, zajmodavci obično traže od sponzora da oni ili treće osobe osiguraju dodatne izvore financiranja za slučaj da se iz eksploatacije imovine projekta ne ostvaruje dovoljan novčani tok za otplatu duga. Konačno, kada projektu nedostaje novca uslijed slabih rezultata jednog ili više podizvođača DPN-a, zajmodavci se žele osigurati na način da loše izvođenje podizvođača ne utječe na sposobnost DPN-a da otplati dug.
68
Iako je privatni sektor taj koji uređuje financiranje JPP-a (DPN je zajmoprimac), važno je da službenici u javnom sektoru i njihovi savjetnici razumiju modele financiranja i njihove posljedice zbog nekoliko razloga:
Kada javno tijelo procjenjuje ponuditeljevu ponudu, ono mora biti sposobno ocijeniti je li predloženi ugovor o JPP-u sposoban osigurati izvore financiranja te je li predloženo financiranje izvedivo. Dodjela ugovora o JPP-u društvu koje se pokaže nesposobnim financirati projekt gubitak je vremena i resursa.
Različita alokacija rizika u ugovoru o JPP-u može utjecati na različite strukture izvora financiranja, a samim time i na ukupan trošak financiranja.
Struktura izvora financiranja može utjecati na dugoročnu opstojnost projekta JPP-a. Na primjer, što je veći omjer duga i kapitala, to je veća vjerojatnost da će u uvjetima krize DPN biti izložen većem riziku vraćanja zajma. Posljedično, što je projekt zaduženiji, to će zajmodavci imati veće zahtjeve u odnosu na projekt kako bi zaštitili svoja ulaganja.
Ako JPP sadrži državna jamstva ili javna nepovratna sredstva, javni će naručitelj imati direktan utjecaj na strukturu izvora financiranja projekta.
Iznos i karakteristike izvora financiranja mogu izravno utjecati na potencijalne obveze javnog naručitelja (npr. iznose koje bi javni sektor morao platiti kod raskida ugovora).
Financijski savjetnici javnog naručitelja moraju imati jasnu predodžbu o svemu što je, s obzirom na tekuće tržišne uvjete i praksu, potrebno učiniti kako bi projekt JPP-a bio sposoban osigurati potrebne izvore financiranja. Sondiranje tržišta tijekom faze pripreme projekta znatno doprinosi poboljšanju razumijevanja stavova ulagača i zajmodavaca. Razdoblje pripreme može se skratiti ako javni sektor osigura određeni iznos izvora financiranja. Dodatna literatura 119, 120
Financijska struktura
Kao što je prethodno opisano, financiranje JPP-a pretežito se sastoji od nadređenog duga (senior debt) i vlastitih izvora financiranja (koji se sastoji od vlasničkog uloga (equity) i vlasničkog zajma (junior debt) . Struktura izvora financiranja može uključivati i druge oblike podređenog duga (poput pričuvnog (mezanin) duga rangiranog između duga s pravom prednosti i običnog dioničkog kapitala), a u nekim slučajevima i unaprijed isplaćena nepovratna sredstva. Projektima JPP-a trebala bi se nastojati postići optimalna alokacija rizika (za razliku od najveće moguće alokacije rizika) između javnog i privatnog sektora. No ključna je i alokacija rizika među stranama iz privatnog sektora. Utvrđivanje strukture izvora financiranja projekta ovisi o pažljivoj ocjeni rizika izgradnje, poslovanja i prihoda te se njima nastoji postići optimalna alokacija rizika među privatnim partnerima u određenom poslu. To u praksi znači da će zajmodavci nadređenog zajma dio svojih rizika prenesti na vlasnike, podugovarače i ostale ugovorno vezane subjekte u projektu . U načelu, što je financijska poluga projekta veća, to je vjerojatnije da će projekt biti cjenovno dostupniji javnom sektoru.12 Tomu je razlog taj što je nadređeni zajam jeftiniji od vlasničkih oblika financiranja (osim nepovratnih izvora financiranja). Pod pretpostavkom da su sve
12 U tipičnom projektu JPP-a čak 70 % – 80 % izvora financiranja predstavlja nadređeni dug dok udio vlastitog
kapitala obično ne prelazi 20 % – 30 %.
69
ostale varijable nepromijenjene, financijska poluga projekta (tj. udio duga u ukupnim izvorima financiranja ) određuje se ovisno o promjenjivosti novčanih tijekova projekta. Što su novčani tijekovi rizičniji, to će veći „amortizer“ zajmodavci trebati prilikom predviđanja raspoloživog novčanog tijeka iznad iznosa potrebnog za servisiranje duga. To je potrebno kako bi se zajmodavci uvjerili da će se dug moći podmiriti čak i ako nastupe najnepovoljnije okolnosti. Zajmodavci specificiraju svoj zahtjev u smislu ex-ante (tj. predviđenog) godišnjeg koeficijenta pokrića duga (annual debt service cover ratio, ADSCR)13 iznad određene minimalne razine. Vrijednost ADSCR-a uvelike ovisi o rizicima projekta pa, dakle, i o promjenjivosti novčanih tijekova.14 Za određenu financijsku polugu (ili udio duga u ukupnim izvorima financiranja projekta), ciljni ADSCR određuje razinu naknade za uslugu koju plaća javno tijelo. Alternativno, za određenu razinu naknade za uslugu (možda granica cjenovne dostupnosti), ciljni ADSCR određuje financijsku polugu projekta. Drugim riječima, što je financijska poluga projekta manja (više kapitala u odnosu na dug), to je koeficijent pokrića duga veći. Financijski savjetnici javnoga tijela moraju razumjeti zahtjeve zajmodavaca u tom pogledu. Projektno financiranje uvelike je olakšano ako je osmišljen i tržištu ponuđen projekt ustrojen tako da analiza rizika koju zajmodavac provede opravda koeficijente pokrića koje zajmodavci očekuju za određeni sektor ili vrstu projekta. To će također olakšati postizanje najboljeg mogućeg troška financiranja te će tako, budući da u konačnici troškove JPP-a obično snosi javni sektor, imati izravne implikacije na javni sektor. Stoga se jedan od temeljnih kompromisa (trade-offs) pri osmišljavanju JPP-a odnosi na nastojanje da se postigne prava ravnoteža između alokacije rizika između javnog i privatnog sektora, alokacije rizika u okviru privatnog konzorcija i troška financiranja koji snosi DPN. Dug (zajam) Nadređeni dug ima prednost u smislu otplate pred svim drugim oblicima financiranja. Pričuvni (mezanin) dug podređen je u smislu otplate nadređenom (senior debt) dugu, no on je ujedno i nadređen kapitalu prilikom raspodjele slobodne gotovine u slučaju takozvanog „unaprijed određenog redoslijeda isplate“ (tj. ima prednost pri svakom ulaznom i izlaznom novčanom tijeku u projektu) i prilikom likvidacije DPN-a. Budući da na otplatu pričuvnog (mezanin) duga mogu utjecati slabi poslovni rezultati DPN-a te imajući na u vidu prednost pri otplati nadređenog duga, prinos na pričuvni (mezanin) dug u pravilu je viši od prinosa na nadređeni dug. Cijena duga odobrenog projektu JPP-a obično se određuje na temelju cijene izvora za zajmodavca uvećane za nepromjenjivi iznos (ili „maržu“) izražen kao broj baznih poena za pokriće rizika neispunjenja ugovorne obveze i zajmodavčevih drugih troškova (operativni troškovi, oportunitetni trošak alokacije kapitala, dobit itd.). Važno je imati u vidu da se cijena sredstava u pravilu određuje na temelju promjenjivih kamatnih stopa (tj. stopa koje se mijenjaju ovisno o tržišnim kretanjima). One se obično
13 ADSCR je definiran kao omjer slobodnog novčanog toka (tj. novčani tok koji preostane projektu nakon
podmirenja operativnih troškova ) i godišnjih troškova kamata i otplate glavnice duga. 14
Na primjer, ako je mehanizam plaćanja osmišljen tako da društvo koje sudjeluje u JPP-u ne snosi rizik potražnje, zajmodavci bi mogli biti zadovolji s predviđenim godišnjim koeficijentom pokrića servisiranja duga (ADSCR) od 1.3x. Ali ako je društvo koje sudjeluje u JPP-u izloženo znatnom prometnom riziku, tada bi zajmodavci mogli insistirati na minimalnom ADSCR-u od čak 2.0x. Zajmodavci koriste detaljne ex-ante financijske modele za procjenu budućih novčanih tijekova i koeficijenata pokrića.
70
temelje na međubankovnim kamatnim stopama poput EURIBOR-a na tržištu eurozone ili LIBOR-a. Za razliku od tih sredstava ovisnih o promjenjivim kamatnim stopama, prihodi DPN-a obično se ne mijenjaju zajedno s kamatnim stopama. Ta razlika u pravilu se nadomješta zamjenom (swap) kamatnih stopa pomoću koje DPN u zamjenjuje varijabilnu fiksnom kamatnom stopom (hedging). Uključivanje navedenih instrumenata u financijsku strukturu treba biti obveza DPN-a s obzirom na to da ono ima prave pobude za poduzimanje odgovarajućih radnji. Međutim, budući da te zamjene (swaps) mogu rezultirati troškovima u određenim slučajevima raskida ugovora, njihova cijena bitna je i javnom sektoru. Zbog toga ih treba proučiti i financijski savjetnik javnog tijela. Sredstva za financiranje velikih projekata JPP-a mogu se pribaviti od poslovnih banaka, međunarodnih financijskih institucija (poput Europske investicijske banke) ili neposredno na tržištima kapitala. U ovom potonjem slučaju društva koja sudjeluju u projektima izdaju obveznice koje kupuju financijske institucije u potrazi za dugoročnim ulaganjima, poput mirovinskih fondova ili osiguravajućih društava. Više informacija o financiranju ulaganja u JPP-e na tržištima kapitala može se pronaći u popisu dodatne literature. Dodatna literatura 121
Financijski savjetnici mogu savjetovati o mogućim izvorima financiranja projekta. Od njih se također očekuje da ocijene očekivane troškove i koristi različitih financijskih opcija. To uključuje procjenu mogućih rokova dospijeća zajmova (vrijeme do dospijeća ili otplate zajma) odobrenih od strane raznih izvora. To je osobito važno ako dugoročno financiranje nije dostupno projektu, a javni bi sektor mogao biti izložen rizicima povezanima s potrebom refinanciranja kratkoročnih zajmova (takozvane „mini-perm“ strukture, tj. strukture kratkoročnog financiranja). Dodatna literatura 121
Kapital Kapital obično osiguravaju sponzori projekta, a mogu ga osigurati i izvođači koji će izgraditi i upravljati projektom, kao i financijske ustanove. Veliki dio kapitala (često zvan „kvazi- vlasnički kapital“) može zapravo biti u obliku vlasničkog podređenog duga zbog poreznih povlastica i računovodstvenih koristi. Budući da u projektima JPP-a vlasnici snose financijski rizik, oni zahtijevaju i veći prinos na vlastiti ulog. Osiguranje zajma Financijske transakcije u projektu mogu imati različite oblike osiguranja kredita. Na primjer: Kreditna potpora sponzora i podizvođača: vlasnici nadređenog duga (senior debt) često od sponzora zahtijevaju uspostavu određenih mjera osiguranja kredita koje djelomično štite vlasnika nadređenog duga od pojedinih vrsta rizika (a u nekim slučajevima i sponzore). Te mjere mogu poprimiti niz oblika, poput, na primjer:
jamstva sponzora i trećih strana koja se odnose na ispunjenje obveza koje DPN15 ili drugi sudionici16 imaju na temelju projektne dokumentacije
financijske pogodnosti koje osiguravaju privremenu likvidnost kako bi se mogli otkloniti
15 Na primjer, stand-by akreditivi koji se koriste kao zaštita od neispunjenja ugovornih obveza od strane društva
koje sudjeluje u JPP-u. 16
Na primjer, garancije za dobro izvršenje posla na koje je moguće pozvati se kada izvođač ne ispuni odredbe ugovora o gradnji. Od podizvođača koji sudjeluju u poslovima gradnje i pružanja usluga često se zahtijevaju i garancije društva majke.
71
određeni rizici (npr. znatna deprecijacija lokalne valute)
osiguranje od određenih rizika vezanih uz projekt (npr. rizici izgradnje, smanjenje prihoda, odgovornost za štetu, odgovornost za ekološku štetu)
Potpora javnog sektora: moguće je pribjeći i instrumentima potpore javnog sektora, na primjer:
Potpore javnog sektora u obliku izravnog financiranja kapitalnih troškova. Oni mogu potjecati iz fondova Zajednice, nacionalnih, regionalnih ili posebnih fondova. Mogu biti namijenjeni povećanju sposobnosti projekta da pribavi financijska sredstva ili povećanju njegove cjenovne dostupnosti. Dodatna literatura 122
Moguća potpora ili jamstva javnog sektora odobrena DPN-u ili drugim sudionicima iz privatnog sektora za određene vrste rizika kojima DPN ili drugi sudionici iz privatnog sektora ne mogu na neki drugi način učinkovito upravljati ili ih ublažiti (npr. zajamčeni minimalni prihodi za cestu s naplatom cestarine). Dodatna literatura 8, 123
Jamstvo za zajam za TEN-Promet (Loan Guarantee for TEN-Transport, LGTT): LGTT je jedinstveni instrument osiguranja zajma koji je specifičan za projekte TEN-T u kojima privatni sektor snosi prometni rizik (posjetite EPEC i TEN-T EA). Dodatna literatura 124 Struktura osiguranja Kao što je prethodno istaknuto, zajmodavci projekta isključivo se ili pretežito oslanjaju na novčani tijek. To se odražava u modelima osiguranja zajma koji se uglavnom sastoje od:
Osiguranje interesa u pogledu cjelokupne imovine projekta (uključujući sve ugovore) kako bi zajmodavac mogao „ući u projekt“ ako projekt doživi neuspjeh, tj. privremeno odigrati ulogu vlasnika DPN-a i pobrinuti se za imenovanje njegove zamjene.
Kontrole nad svim novčanim tijekovima prema DPN-u i iz njega. Kao što je prethodno istaknuto, ugovorima o zajmu i drugom projektnom dokumentacijom uspostavlja se redoslijed (cash waterfall) za korištenje novca koji ulazi u DPN. Tako se osigurava da otplata nadređenog duga (senior debt) uvijek ima prednost u isplati u odnosu na podređene vrste izvora financiranja (junior debt, equity). Osim toga, na taj se način definiraju pretpostavke pod kojima stariji zajmodavci mogu spriječiti raspodjelu dioničkog kapitala („zamrzavanje kapitala“, lock-up). To se obično definira u smislu uspješnosti financijskih pokazatelja poput ADSCR-a i pokazatelja sposobnosti otplate zajma tijekom njegova životnog vijeka (Loan Life Cover Ratio, LLCR).17
Kontrole novčanog tijeka u obliku pričuvnih sredstava (pričuvni račun za otplatu duga, pričuvni račun za održavanje).
17 LLCR se definira kao omjer neto sadašnje vrijednosti novčanog tijeka raspoloživog za servisiranje duga
tijekom preostalog životnog vijeka duga i još neplaćenog iznosa duga.
72
Prilog br. 2.
Napomena o pravnim okvirima za JPP-e
Izraz „javno-privatno partnerstvo“ nije definiran u pravnim propisima EU-a koji se odnose na
ugovore o javnoj nabavi. Općenito, izraz označava oblike suradnje između javnih tijela i
privatnog sektora u cilju osiguranja financijskih sredstava, izgradnje, upravljanja i održavanja
infrastrukture povezane s pružanjem usluge.18
Pravnim i regulatornim okvirom koji podupire JPP-e želi se olakšati financiranje složenih i
dugoročnih modela JPP-a, smanjiti transakcijske troškove, osigurati odgovarajuće
regulatorne kontrole te pravne i ekonomske mehanizme koji će omogućiti rješavanje
ugovornih sporova.
Način na koji su pravni okviri koji podupiru JPP-e osmišljeni razlikuje se od države članice do
države članice EU-a ovisno o pravnoj tradiciji i postojećim propisima. Pravni okvir koji
podupire JPP-e morao bi uključivati sljedeće:19,20
odredbe koje omogućuju projekt JPP-a i olakšavaju njegovu provedbu (npr. pravo
osnivanja DPN-a, uvjeti pod kojima javna imovina može biti prenesena na nejavne
subjekte, ovlast trgovačkog društva koje sudjeluje u projektu da prema vlastitim
kriterijima izabire podizvođače) i
odredbe koje vladama omogućuju da prema potrebi osiguraju financijska sredstva
(da, na primjer, osiguraju potpore ili se dugoročno obvežu osigurati financiranje iz
proračuna tijekom razdoblja trajanja ugovora o JPP-u).
Pravni okvir JPP-a prepoznaje se, u pravilu, u zakonima i podzakonskim propisima, kao i u
dokumentima o politici, smjernicama i načinu sastavljanja ugovora o JPP-u. Točna narav
pravnog i regulatornog okvira koji se primjenjuje na određeni posao JPP-a ovisi i o, između
ostalog, razmatranim mehanizmima financiranja i opsegu odgovornosti prenesenih na DPN.
To su sve pitanja o kojima bi se javni sektor uvijek trebao savjetovati s kvalificiranim
savjetnicima.
18 Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions [Zelena knjiga o
javno-privatnim partnerstvima i pravu Zajednice u pogledu javnih ugovora i koncesija], COM(2004) 327 Final, Europska komisija (2004.), Bruxelles. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0327:FIN:EN:PDF 19 Vidi 10. poglavlje dokumenta Transport Infrastructure Investments: Options for Efficiency [Infrastrukturna ulaganja u prometni sektor: Mogućnosti povećanja učinkovitosti], OECD (2008.). ISBN 978-92-821-01551-1. 20
Vidi UNCITRAL’s “Legislative Guide on Privately Financed Infrastructure Projects” i “Model Legislative Provisions on
Privately Financed Infrastructure Projects”, na:
http://www.uncitral.org/pdf/english/texts/procurem/pfip/guide/pfip-e.pdf
i http://www.uncitral.org/pdf/english/texts/procurem/pfip/model/03-90621_Ebook.pdf
73
Nacionalne pravne tradicije
Pravna tradicija većine država u Europi zasniva se na kontinentalnoeuropskome pravu.
Njihovo pravo proizlazi iz skupine pisanih pravila ili građanskog zakonika. Nasuprot njima, u
common law pravnim sustavima kao što su Engleska i Wales, Irska i Gibraltar, common law
(to jest, sudska praksa i sustav precedenata, a ne građanski zakonik) jest ono na čemu se
prvenstveno temelje sve poslovne transakcije i iz čega su se razvila načela na kojima se
temelji alokacija rizika.
U mnogim državama kontinentalnoeuropskog pravnog kruga modele JPP-a uređuje upravno
pravo. Upravno pravo propisuje temeljna načela koja se u mnogim slučajevima ne mogu
derogirati ili izmijeniti dogovorom stranaka. Kao takvo, ono pruža okvir unutar kojega se
ugovori o JPP-u moraju ispregovarati.21
Države common law i kontinentalnoeuropskog pravnog kruga različito pristupaju
mnogobrojnim pitanjima relevantnima za JPP-e. Razlike postoje i među državama
kontinentalnoeuropskog pravnog kruga. Budući da ovdje nije moguće istražiti sve europske
jurisdikcije, osvrnut ćemo se na samo neke od glavnih aspekata koji bi mogli biti osobito
važni.
U mnogim državama kontinentalnoeuropskog pravnog kruga prava relevantna za JPP-e
uređena su zakonima. Javno tijelo često ne može zanemariti neko pravo koje mu je
dodijeljeno na temelju upravnopravnih propisa. Privatna stranka to može shvatiti kao
ograničenje prilikom pregovaranja o ugovorima o JPP-u koji se izrađuju po mjeri. Ta prava
mogu uključivati pravo naručitelja na jednostrani raskid tek potpisanog ugovora, pravo
operatera na naknadu štete zbog neočekivanog porasta troškova upravljanja ili pravo nekog
tijela da jednostrano mijenja ugovor ako su te promjene u javnom interesu. Neke
kontinentalnoeuropske jurisdikcije također karakterizira obvezno otkazno razdoblje ugovora
koje se mora poštovati prije nego što (bilo koja od stranaka) raskine ugovor zbog njegove
povrede. U nekim državama kontinentalnoeuropskog pravnog kruga izravne pogodbe ili step-
in prava (pravo „uskakanja“ tj. pravo ulaska u projekt) nisu moguća, a ako i jesu, njihova je
primjena ograničena postojećim upravnopravnim propisima22.
Različitost pristupa između kontinentalnoeuropskih i common law jurisdikcija ogleda se i u
pogledu osiguranja i stečaja. U slučajevima stečaja, u common law jurisdikcijama naglasak
je na spašavanju i reorganizaciji. Za razliku od njih, u državama kontinentalnoeuropskog
pravnog kruga stečajni postupak usredotočuje se na likvidaciju trgovačkog društva. U
pogledu osiguranja koje općenito čini važan dio modela JPP-a, pojam trusta u common law
jurisdikcijama omogućuje izvršitelju osiguravajućeg trusta da bude nositelj stvarnopravnog
osiguranja u ime zajmodavaca. Na taj se način izbjegava kontinentalnoeuropska pravna
praksa davanja stvarnopravnih osiguranja svakom od zajmodavaca zasebno i postupak
21 Vidi vodič o državama kontinentalnoeuropskog pravnog kruga pod nazivom „Ocjena pravnog okvira“, koji je izradio PPP in
Infrastructure Resource Center for Contracts, Laws and Regulations (PPPIRC) na sljedećim stranicama: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTLAWJUSTICE/EXTINFRANDLAW/0,,con tentMDK:21734392~menuPK:64860402~pagePK:4710368~piPK:64860384~theSitePK:4817374~isC URL:Y,00.html 22
Određen broj tih pojmova podrobnije je objašnjen u ovom vodiču i prilogu.
74
upisa mogućih promjena glede tih stvarnopravnih osiguranja u zemljišne knjige, koji može biti
skup i nepraktičan.
Dodatno praktično pitanje koje se postavlja u nekim državama kontinentalnoeuropskog
pravnog kruga jest da se koncesije ne mogu prenijeti na zamjenskog koncesionara bez
prethodne ponovne provedbe cjelokupnog postupka nadmetanja. To je, na primjer, slučaj u
Slovačkoj, gdje su zajmodavci uključeni u projekt, koji bi mogli zatrebati pravo „uskakanja“ i
cure right (pravo na „ispravak“), a što su temeljna načela financiranja, suočeni s velikim
problemima. Tom se problemu djelomično može doskočiti tako da se predvidi prijenos
dionica/udjela u DPN, no nedostatak takvog pristupa jest da svaki prijenos dionica za sobom
povlači i obveze DPN-a i imovinu JPP-a.
Općenito, common law jurisdikcije imaju manje preskriptivan pristup ustroju JPP-a od
kontinentalnoeuropskih jurisdikcija. Potrebno je osigurati da, kako u pogledu samog sadržaja
tako i u pogledu forme, javna tijela sklapaju ugovore o JPP-u u okviru svojih ovlasti, osobito
kada je riječ o tijelima koja nisu državna tijela (to jest, dio središnje države). Osim toga,
potrebno je voditi računa i o administrativnim (prije negoli pravnim) zahtjevima ministarstva
financija i standardiziranoj dokumentaciji.
Posebni pravni propisi o JPP-u
U državama kontinentalnoeuropskog pravnog kruga često se donose zakoni o koncesijama
kako bi se omogućili projekti JPP-a i definirale vrste usluga koje se mogu osigurati na temelju
JPP-a. Posebni zakoni o JPP-u doneseni su, na primjer, u Belgiji, Italiji, Poljskoj, Portugalu i
Španjolskoj. Ti zakoni mogu prvenstveno biti usmjereni na određeni sektor (npr. autoceste) ili
se mogu odnositi na modele JPP-a koji se koriste za razne sektore. Kada država donese
zakon o JPP-u, to, u pravilu, za sobom povlači izmjene drugih vrijedećih zakona i pravnih
propisa te upućivanje na njih.
Poseban zakon o JPP-u nije nužna pretpostavka razvoja JPP-a. Pravni okvir može se
osigurati i promjenom postojećih pravnih propisa koji mogu utjecati na projekt JPP-a. Na
primjer, Ujedinjeno Kraljevstvo razvilo je svoj pionirski model PFI-a bez posebnog zakona o
JPP-u, iako je donijelo određene pravne propise kojima je potvrdilo pravo tijela iz
zdravstvenog sektora i tijela lokalnih vlasti na sklapanje ugovora o JPP-u kako bi se otklonile
nedoumice prvenstveno prisutne kod financijera. Ipak, zakoni o JPP-u mogu uspostaviti
temeljna načela kojih se modeli JPP-a moraju pridržavati (na primjer, potreba ocjenjivanja
ostvaruje li se odgovarajuća vrijednost za novac-VfM) te osigurati transparentnost i
odgovornost u pružanju infrastrukture.
Pravni propisi Europske unije
U pravu Europske unije ne postoji poseban sustav koji uređuje JPP-e. Postoje, međutim,
pravni propisi EU-a koji su relevantni za određene aspekte JPP-a. Na primjer, JPP-i
predstavljaju jedan način javne nabave. EU ima dvije direktive o javnoj nabavi: (i) Direktivu o
javnom sektoru (2004/18/EZ), koja propisuje postupke dodjele ugovora o javnim radovima,
ugovora o javnim opskrbama i ugovora o pružanju javnih usluga, i (ii) Direktivu o komunalnim
75
uslugama (2004/17/EZ) koja propisuje postupke nabave za subjekte koji djeluju u sektoru
vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru i sektoru poštanskih usluga.
Nadalje, svi ugovori kojima javno tijelo dodjeljuje trećoj strani poslove koji uključuju
obavljanje gospodarske djelatnosti, bez obzira na to je li riječ o JPP-u, moraju se preispitati u
svjetlu pravila i načela Ugovora o Europskoj zajednici, uključujući, osobito, načela
transparentnosti, jednakog postupanja, razmjernosti i uzajamnog priznavanja.23
23 Communication on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Procurement and Concessions
[Priopćenje o javno-privatnim partnerstvima i pravu Zajednice u pogledu javne nabave i koncesija], European Commission Communication COM(2005) 569 final (studeni 2005.).
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0569:FIN:EN:PDF
76
Prilog br. 3:
Kombiniranje Kohezijskog i Strukturnih fondova s JPP-om
Dodatna literatura 125
JPP temeljen na prihodima može biti samoodrživ ako se troškovi ulaganja u cijelosti financiraju privatnim sredstvima, a prihodi projekta osiguravaju isključivo iz korisničkih naknada. Međutim, mnogo je slučajeva kada se svi troškovi ne mogu podmiriti iz korisničkih naknada – npr. zbog ograničene spremnosti plaćanja ili ograničenja glede cjenovne dostupnosti. U tim slučajevima – kada javni sektor mora osigurati financijsku potporu na samom početku ili redovito tijekom trajanja projekta kako bi JPP bio izvediv s financijskog aspekta – postoji mogućnost korištenja nepovratnih sredstava EU-a za projekte JPP-a kako bi se premostio financijski jaz.
Kako bi ih mogla u što većoj mjeri iskoristiti, javna tijela koja provode projekte JPP-a moraju biti svjesna ugovornih odredaba koje uređuju financiranje nepovratnim sredstvima EU-a. Europska komisija objavila je smjernice o pravnim i metodološkim pitanjima vezanima uz kombiniranje sredstava EU-a s JPP-ima, osobito u okviru inicijative JASPERS, kako bi se olakšalo i povećalo sudjelovanje JPP-a u projektima strukturnih fondova. Dodatna
literatura 126Glavna pitanja koja se razmatraju u tim smjernicama uključuju sljedeće:
1. Razumijevanje uvjeta koji propisuju tko ima pravo, u slučaju JPP-a, na financiranje
nepovratnim sredstvima EU-a te načina određivanja najvećeg dopuštenog iznosa nepovratnih sredstava EU-a za određeni JPP. Dodatna literatura 127
Nepovratna sredstva EU-a mogu pokriti do 85 % izdataka koji ispunjavaju uvjete financiranja (eligible expenditures). Od države se uvijek zahtijeva da sufinancira projekt (u iznosu od barem 15 %).
Ako će JPP ostvariti određeni prihod od korisničkih naknada, „izdaci koji ispunjavaju uvjete financiranja“ umanjuju se, u svrhu određivanja iznosa nepovratnih sredstava EU-a, za iznos neto doprinosa (tj. nakon što se podmire troškovi poslovanja i održavanja) od takvih prihoda od korisničkih naknada kapitalnim izdacima (koji se određuju diskontiranjem). Taj se pristup naziva „jaz u financiranju“ (funding gap).
Neposredni korisnik nepovratnih sredstava mora biti javno tijelo odgovorno za JPP, obično javni naručitelj. Iako je to ponešto kompliciraniji postupak nego u slučaju kad se nepovratna sredstva neposredno dodjeljuju DPN-u, pokazao se izvedivim.
2. Razumijevanje postupaka (uključujući rokova) za podnošenje isprava i odobravanje financijskih sredstava
Odobravanje financijskih sredstava prije nadmetanja za JPP. Mnogo je razloga zašto se ovom pristupu daje prednost. Svi aspekti dodjele nepovratnih sredstava mogu se detaljno preispitati, isplanirati i unaprijed specificirati prije nego što postanu osnova po kojoj će se ponuditelji morati natjecati. To zahtijeva pomno ustrojavanje projekta JPP-a prije izlaska na tržište, no (kao što je istaknuto i na drugim mjestima u ovome vodiču) to je najbolji pristup bez obzira postoje li nepovratna sredstva.
Odobravanje financijskih sredstava nakon odabira ponuditelja. U ovom slučaju, iako se već tijekom prijašnjih faza dobro proučio način unošenja nepovratnih sredstva EU-a u JPP, a ugovor i nadmetanje dobro su strukturirani kako bi se i to uzelo u obzir, nepovratna sredstva odobravaju se tek nakon odabira ponuditelja. Ovaj se pristup preporučuje u slučajevima kada se rezultati postupka nadmetanja za JPP moraju razjasniti kako bi se temeljni elementi zahtjeva za dodjelu nepovratnih financijskih
77
sredstava mogli upisati (npr. kada postoji velika neizvjesnost u pogledu potrebnog iznosa nepovratnih financijskih sredstava).
3. Ustrojavanje JPP-a koji se financira nepovratnim sredstvima EU-a na način koji ne slabi pobude i ne smanjuje vrijednost za novac-VfM
Na primjer, nepovratna sredstva EU-a ne bi smjela potaknuti privatnog partnera da prednost dâ kapitalnim izdacima zapostavljajući izdatke za poslovanje i održavanje – i da tako otkloni jednu od koristi JPP-a, a to je optimalna raspodjela troškova tijekom cijelog životnog vijeka projekta. Dobru praksu moguće je održati pomnim sastavljanjem ugovora o JPP-u i ustrojem postupka nadmetanja. To ne bi smjelo biti teško ako se angažiraju sposobni savjetnici. Također, to neće predstavljati toliki problem u slučajevima kada je iznos nepovratnih sredstava skroman, a iznos privatnih sredstava pozamašan.
4. Određivanje načina na koji se nepovratna sredstva EU-a mogu primijeniti na JPP-e. Dodatna literatura 128, 129,130, 131, 132, 133
Usporedno sufinanciranje kapitalnih izdataka (capex) (nepovratna sredstava namijenjena financiranju kapitalnih izdataka). Prema ovoj metodi jedna komponenta kapitalnih izdataka financira se sredstvima privatnog sektora, a druga nepovratnim sredstvima EU-a i sredstvima državnog proračuna.
Kombinirano sufinanciranje kapitalnih izdataka (subvencije namijenjene financiranju kapitalnih izdataka, nepovratna sredstva namijenjena financiranju kapitalnih izdataka) najuobičajeniji je model. Nepovratna sredstva EU-a i državna sredstva koriste se u kombinaciji sa sredstvima privatnog partnera u svrhu plaćanja tijekom razdoblja gradnje na temelju jednog ugovora sklopljenog s glavnim izvođačem radova.
Ugovor DBO (projektiranje, gradnja, upravljanje (design- build-operate)) ekstremni je oblik gore navedenog pristupa prema kojem su sredstva privatnog sektora posve zamijenjena nepovratnim sredstvima EU-a i sredstvima iz državnog proračuna, no prema kojem postoji samo jedan ugovor s glavnim izvođačem radova koji se odnosi i na fazu gradnje i na operativnu fazu.
Djelomično financiranje naknade za usluge nepovratnim sredstvima (subvencije za plaćanja). Tijekom operativnog razdoblja nepovratna sredstva mogu se koristiti za podmirenje cjelokupnih ili djelomičnih iznosa koje javni sektor plaća koncesionaru ovisno o raspoloživosti određenih ugovorenih proizvoda ili usluga (availability payments), odnosno, za podmirenje iznosa koje bi inače plaćao jedino javni naručitelj prema određenom vremenskom rasporedu, za razliku od korisničkih naknada. (Napomena: još nije jasno koliko je ovaj model izvediv, a osobito korištenje sredstava EU-a za plaćanje naknade za korištenje (availability payments) nakon prosinca 2015., roka koji se primjenjuje na rashode EU-a u okviru sadašnje financijske perspektive.)
U svakom slučaju, bitno je da korisnik ovog vodiča zatraži odgovarajući savjet i raspravi o projektu s relevantnim tijelom EZ-a (npr. nacionalno tijelo za upravljanje, Opća uprava za regionalnu politiku (DG REGIO)) te da nastavi dijalog tijekom razvoja i nabave projekta kako bi se projektiranje i nabava JPP-a odvijali na način koji jamči da će odgovarajuća nepovratna sredstva EU-a doista biti dodijeljena te kako bi se izbjegle kasnije postupovne komplikacije.
Konačno, prilikom uključivanja nepovratnih sredstava EU-a u izvore financiranja JPP-a potrebno je razmotriti i neka druga pitanja, na primjer: pitanje odabira odgovarajućih kriterija za ocjenjivanje ponuda, pitanje kako osigurati da se nepovratna sredstva ne smatraju nezakonitom državnom pomoći ili pitanje minimiziranja rizika da „značajna izmjena“ projekta ne rezultira zahtjevom za povrat sredstava dobivenih od EU ili da nedovršetak projekta u određenoj mjeri ne rezultira obvezom povrata nepovratnih sredstava.
78
Dodatna literatura
Napomena: referentni brojevi kojima prethodi zvjezdica (*Dodatna literatura) označavaju publikacije stupnja složenosti većeg od prosječnog. Dodatna literatura 1 Attracting Investors to African Public-Private Partnerships, A Project Preparation Guide The World Bank/ICA/PPIAF (2009.), ISBN 978-0-8213-7730-7 EPEC-ov komentar: Izvrstan vodič o JPP-ima koji je izradio Partnerships UK za Svjetsku banku. U 4. poglavlju razmatra se odabir i opseg projekata te projektni uvjeti.
Dodatna literatura 2 An Introductory Guide to Public Private Partnerships (PPPs) Government of Hong Kong SAR, 2. izdanje (ožujak 2008.) EPEC-ov komentar: U 1. poglavlju (str. 5. – 17.) objašnjava se koje su okolnosti najprikladnije za određeni model JPP-a, a u prilogu D izlaže se način izrade komparatora troškova javnog sektora. http://www.eu.gov.hk/english/psi/psi_guides/psi_guides_ppgpop/psi_guides_ppgpop.html#3
Dodatna literatura 3 Client Guide, Achieving Well Designed Schools Through PFI Commission for Architecture and Built Environment (CABE) (kolovoz 2002.) EPEC-ov komentar: U 2., 3. i 4. odjeljku ističe se važnost realnog određivanja rezultata te razmatra uloga javnog sektora u pogledu ranog projektiranja projekta. http://www.cabe.org.uk/publications/achieving-well-designed-schools-through-pfi
Dodatna literatura 4 Le Guide Opérationnel des PPP François Bergère et al. Le Moniteur, 3. izdanje (2010.) ISBN 978-2-281-12718-8 EPEC-ov komentar: U 5. prilogu (str. 239. – 249. i str. 399.) potanko se opisuju analiza i distribucija rizika u ugovoru o JPP-u (utvrđivanje rizika, kvantifikacija i vjerojatnost rizika, obično koristeći Monte Carlo simulaciju, alokacija rizika). Od str. 261. do 264. razmatra se računovodstveni i statistički prikaz
JPP-a u francuskim nacionalnim računima te prema Eurostat-ovim kriterijima. Dodatna literatura 5 Partnership Victoria Guidance Material: Risk Allocation Guide Infrastructure Australia (prosinac 2008.) EPEC-ov komentar: U 1. dijelu (str. 1. – 38.) razmatraju se načela alokacije rizika.
http://www.partnerships.vic.gov.au/CA25708500035EB6/WebObj/RiskAllocationandContractualIssues
1-Entire/$File/Risk%20Allocation%20and%20Contractual%20Issues1%20-%20Entire.pdf
Dodatna literatura 6
Public-Private Partnerships – In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money
OECD (2008.), ISBN 978-92-64-04279-7
EPEC-ov komentar: u 3. poglavlju daje se prikaz cjenovne dostupnosti, alokacije rizika i vrijednosti za
uloženi novac – VfM, dok se u 4. poglavlju razmatra način na koji se JPP prikazuje u proračunu i računima javnog sektora.
79
*Dodatna literatura 7 Government Guarantees Allocating and Valuing Risks in privately Financed Infrastructure Projects Timothy Irwin, The World Bank, Washington DC, ISBN-10: 0-8213-6859-1 (elektronička inačica) EPEC-ov komentar: sveobuhvatna rasprava o korištenju državnih jamstava i alokaciji ključnih projektnih rizika u privatno financiranim infrastrukturnim projektima javnog sektora. http://siteresources.worldbank.org/INTSDNETWORK/Resources/Government_Guarantees.pdf
Dodatna literatura 8 State Guarantees in PPPs, A Guide to Better Evaluation, Design, Implementation and Management
European PPP Expertise Centre – EPEC (May 2011) EPEC-ov kometar: svrha je članka pomoći donositeljima odluka u procjeni jesu li državna jamstva
odgovarajući alat za njihov program JPP-a, te kako ih najbolje provesti i upravljati njima
http://www.eib.org/epec/resources/epec-state-guarantees-in-ppps-public.pdf
Dodatna literatura 9 Project Finance: A Legal Guide Graham Vinter, Sweet and Maxwell Ltd. Treće izdanje (2006.) ISBN: 0421-909501 EPEC-ov komentar: u 6. poglavlju raspravlja se o tome što zajmodavci zahtijevaju da bi se projekt smatrao prihvatljivim za pozajmljivanje financijskih sredstava.
Dodatna literatura 10 Public-Private Partnerships in Transport Estache, A., E. Juan and L. Trujillo, Policy Research Working Paper 4436, The World Bank, Washington DC. (2007.) EPEC-ov komentar: daje dobar pregled iskustva s projektima po modelu JPP-ima u području prometa s posebnim naglaskom na ostvarivanje financijskih i drugih rizika. http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1072402
Dodatna literatura 11
Value for Money Assessment Guidance
HM Treasury (studeni 2006.). EPEC-ov komentar: opisuje se trenutačni pristup Ujedinjenog Kraljevstva pri procjeni vrijednosti za
novac – VfM u projektima PFI-a.
http://www.hm-treasury.gov.uk/d/vfm_assessmentguidance061006opt.pdf
*Dodatna literatura 12
Public Sector Comparator: Technical Note
Department of Treasury and Finance, Victoria, Australia (Partnerships Victoria, lipanj 2001.) EPEC-ov komentar: detaljne upute za izradu analize PSC. Vidi, također, dokument Supplementary Technical Note objavljen u lipnju 2003.
http://www.partnerships.vic.gov.au/CA25708500035EB6/0/E4C501A76F826D77CA2570C0001B45EA
?OpenDocument
80
Dodatna literatura 13
Frequently Asked Questions and Common Problems in Public Sector Comparator (PSC) Development
Department of Treasury and Finance, Victoria, Australia (Partnerships Victoria, veljača 2009.) EPEC-ov komentar: koristan dokument od 6 stranica, a osobito popis tipičnih problema od jedne stranice. U nekim se dijelovima razmatraju pitanja specifična za pokrajinu Viktoriju, no većina je materijala šire primjenjiva.
http://www.partnerships.vic.gov.au/CA25708500035EB6/WebObj/A6PSC-FAQs/$File/A6%20PSC%20-
%20FAQs.pdf
Dodatna literatura 14
Guidelines for Successful Public Private Partnerships
European Commission, Directorate General Regional Policy (ožujak 2003.) EPEC-ov komentar: 3. dio (str. 50. – 59.) sadrži pregled gospodarskih i financijskih implikacija rizika
JPP-a i ocjenu JPP-a u smislu ostvarive vrijednosti za novac-VfM. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/ppp_en.pdf
Dodatna literatura 15
The Non-Financial Benefits of PPPs, An Overview of Concepts and Methodology
European PPP Expertise Centre - EPEC (June 2011) EPEC-ov komentar: članak propituje moguće dodatne nefinancijeks koristi JPP-a i donosi
konceptualni okvir za usporedbu vrijednosti za novac-VfM između JPP-a i konvencionalne nabave, a koja uključuje i financijske i nefinancijske koristi. http://www.eib.org/epec/resources/epec-non-financial-benefits-of-ppps-public.pdf
Dodatna literatura 16 The European system of national and regional accounts in the Community Council Regulation (EC) No 2223/96 of 25 June 1996 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996R2223:EN:HTML ESA95 dostupan je na sljedećoj stranici Eurostata:
http://circa.europa.eu/irc/dsis/nfaccount/info/data/esa95/en/titelen.htm
Dodatna literatura 17
Manual on government deficit and debt, implementation of ESA95 European Communities (izdanje 2010.) EPEC-ov komentar: u IV. dijelu (Zakup, licence i koncesije) razmatra se bilježenje dugoročnih ugovora između državnih jedinica i nedržavnih partnera (JPP-i).
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-42-02-585/EN/KS-42-02-585-EN.PDF
Dodatna literatura 18
Accounting and Statistical Treatment of Public-Private: Partnerships
Purposes, Methodology, and Recent Trends
European PPP Expertise Centre (2010.) EPEC-ov komentar: detaljan pregled svih aspekata i kompromisa (trade-offs) vezanih uz statistički i računovodstveni prikaz JPP-a, uključujući pravila Eurostata i pitanja glede nacionalnih računa u državama članicama EU-a.
http://www.eib.org/epec/resources/epec-eurostat-statistical-treatment-of-ppps.pdf
81
Dodatna literatura 19 National Public Private Partnership Guidelines, Volume 2: Practitioners’ Guide Infrastructure Australia (prosinac 2008.) EPEC-ov komentar: u 8. odjeljku izlaže se standardna struktura upravljačkog tima JPP-a, uključujući upravljački odbor, direktora projekta i projektni tim. http://www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private/files/Vol_2_Practioners_Guide_Mar_2011.pdf
Dodatna literatura 20 Toolkit on Hiring and Managing Advisers for Private Participation in Infrastructure PPIAF–World Bank (2001.) EPEC-ov komentar: opsežan dokument koji sadrži smjernice glede svih aspekata angažiranja i
rukovođenja savjetnika na projektima JPP-a. Na stranicama 51. – 53. razmatra se treba li ili ne
angažirati glavnog savjetnika.
http://rru.worldbank.org/Documents/Toolkits/hiringadvisors_fulltoolkit.pdf
Dodatna literatura 21 Le Guide Opérationnel des PPP François Bergère et al., Le Moniteur, 3. izdanje (2010.) ISBN 978-2-281-12718-8 EPEC-ov komentar: na stranicama 78. – 86. daje se kratak uvod o tome zašto i na koji bi način javno
tijelo trebalo koristiti pomoć vanjskih savjetnika tijekom postupka nabave.
Dodatna literatura 22
Toolkit for Public-Private Partnerships in Roads and Highways
PPIAF–World Bank, Module 5 (inačica iz ožujka 2009.).
EPEC-ov komentar: izlažu se ključne informacije o korištenju savjetnika, uključujući tipične troškove i
vrste potrebnih savjetodavnih vještina.
http://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/highwaystoolkit/5/5-8.html
*Dodatna literatura 23
How to Appoint and Manage Advisers to PFI Projects
Technical Note No. 3; HM Treasury Taskforce (bez nadnevka)
EPEC-ov komentar: koristan vodič za angažiranje pravnih, tehničkih i financijskih savjetnika te
savjetnika za upravljanje projektom, postupak imenovanja, kontrolne popise i obrasce.
http://www.hm-treasury.gov.uk/d/PPP_TTF_Technote3.pdf
Dodatna literatura 24 Attracting Investors to African Public-Private Partnerships, A Project Preparation Guide The World Bank/ICA/PPIAF (2009.), ISBN 978-0-8213-7730-7 EPEC-ov komentar: izvrstan vodič o JPP-u koji je izradio Partnerships UK za Svjetsku banku. U 6. poglavlju razmatra se uloga i opseg savjetnika o JPP-u. Iako vodič sadrži primjere projekata JPP-a u Africi, većina smjernica i uputa generičke su prirode te su primjenjive u svim dijelovima svijeta.
Dodatna literatura 25 Sample Terms of Reference
PPP in Infrastructure Resource Center (PPPIRC) EPEC-ov komentar: daje smjernice o opisu poslova (terms of reference) savjetnika za transakciju (kao i primjerke opisa poslova). http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/overview/practical-tools/terms-of-reference-ppp-advisors
82
Dodatna literatura 26
National Public Private Partnership Guidelines, Volume 2: Practitioners’ guide
Australian Government – Infrastructure Australia (prosinac 2008.) EPEC-ov komentar: kratak odjeljak o izradi projektnog plana i vremenskog rasporeda (str. 6. – 7.).
http://www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private/files/Vol_2_Practioners_Guide_Mar_2011.pdf
Dodatna literatura 27
Toolkit for Public-Private Partnerships in Roads and Highways PPIAF–World Bank (inačica iz ožujka 2009.) EPEC-ov komentar: u 3. odjeljku 5. modula opisuju se detaljne dubinske analize i studije izvedivosti koje su potrebne da bi se posve shvatile značajke projekta koje se unose u dokumentaciju za nadmetanje i ugovor o JPP-u. http://www.ppiaf.org/documents/toolkits/highwaystoolkit/5/5-3.html
Dodatna literatura 28 Guidelines for Successful Public Private Partnerships European Commission, Directorate General Regional Policy (ožujak 2003.) EPEC-ov komentar: 3. dio 2. odjeljka (str. 50. – 55.) sadrži kratak opis glavnih izvora rizika u projektu JPP-a i njegovih financijskih implikacija. 5. odjeljak (str. 82. – 89.) sadrži kratak pregled pitanja u vezi s osmišljavanjem projekta JPP-a iz perspektive Europske zajednice. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/ppp_en.pdf
Dodatna literatura 29 Guide for the Implementation of Public-Private Partnerships in Greece Special Secretariat for Public-Private Partnerships, Ministry of Economy and Finance (Atena, 2006.) EPEC-ov komentar: na 6. – 8. stranici daje se sažetak minimalnog sadržaja ugovora o JPP-u. http://www.sdit.mnec.gr/export/sites/sdit/en/infopoint/implementation/ppp_guide_en_final.pdf
Dodatna literatura 30 An Introductory Guide to Public Private Partnerships (PPPs) Government of Hong Kong SAR, 2. izdanje (ožujak 2008.) EPEC-ov komentar: prilog F sadrži pregled na pet stranica glavnih elemenata (heads of terms) generičkog ugovora o JPP-u. http://www.eu.gov.hk/english/psi/psi_guides/psi_guides_ppgpop/psi_guides_ppgpop.html#3
Dodatna literatura 31
National Public Private Partnership Guidelines, Volume 2: Practitioners’ Guide
Infrastructure Australia (March, 2011) EPEC-ov komentar: u Odjeljku 10 i Prilogu B (stranice 51-55 i 81 -95) razmatra se alokacija rizika i daje primjer generičke tablice rizika JPP-a.
http://www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private/files/Vol_2_Practioners_Guide_Mar_2011.pdf
Dodatna literatura 32 Toll Road Traffic and Revenue Forecasts
Robert Bain, Robert Bain Publisher (2009.), ISBN-10: 0956152716 EPEC-ov komentar: u 3. poglavlju razmatraju se empirijski dokazi o prometnom riziku i navode uobičajeni razlozi za pogreške u prognoziranju. Knjiga je napisana za nespecijalizirano čitateljstvo.
83
Dodatna literatura 33 Toolkit for Public-Private Partnerships in Roads and Highways
PPIAF–World Bank (inačica iz ožujka 2009.) EPEC-ov komentar: u 2. modulu nalazi se tekst o mehanizmima plaćanja i implikacijama na alokaciju
rizika.
http://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/highwaystoolkit/index.html
Dodatna literatura 34 Traffic Risk Mitigation in Highway Concession Projects: the Experience of Chile
J.M Vassallo, Journal of Transport Economics and Policy, sv. 40. (3) (2006) EPEC-ov komentar:
na stranicama 359. – 381. opisuje se pionirsko iskustvo Čilea u području koncesija za autoceste.
* Dodatna literatura 35 Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance E. R. Yescombe, (2007). Elsevier Publisher, ISBN: 978-0-7506-8054-7 EPEC-ov komentar: 13. poglavlje sadrži opsežnu raspravu o platnim strukturama korištenima u
ugovorima o JPP-u.
Dodatna literatura 36 Interpretative Communication of the European Commission on Concessions under Community Law European Commission (2000/C 121/02) EPEC-ov komentar: sažet opis politike EU-a u pogledu koncesija. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2000:121:0002:0013:EN:PDF
Dodatna literatura 37 The Use of Restricted Procedure to Procure PPP/PFIs in Selected European Countries Ernst & Young (kolovoz 2009.) EPEC-ov komentar: Daje vrlo jezgrovite sažetke uobičajenih metoda koje se koriste u različitim zemljama. Zaključuje da se, osim u Grčkoj, ograničeni postupak ne koristi aktivno za nabavu JPP-a u Europi. http://www.eib.org/epec/g2g/ii-detailed-preparation/22/223/index.htm
Dodatna literatura 38 European Commission: Directorate General for Internal Markets and Services – internetske stranice o javnoj nabavi EPEC-ov komentar: glavni izvor svih propisa EU-a o nabavi i s tim povezanih objašnjenja, javnih savjetovanja, priopćenja i smjernica. http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm Dodatna literatura 39 Communication on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Procurement and Concessions European Commission Communication COM(2005) 569 final (studeni 2005.) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0569:FIN:EN:PDF
84
Dodatna literatura 40 Interpretative Communication of the European Commission on the application of Community law on Public Procurement and Concessions to Institutionalised Public-Private Partnerships http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/ppp/comm_2007_6661_ en.pdf
Dodatna literatura 41 Competitive Dialogue Procedure in the UK PFI Sector David Lee et al., Allen & Overy (veljača 2007.) EPEC-ov komentar: iznosi temeljne korake za postupanje i pitanja u vezi s postupkom natjecateljskog dijaloga u okviru PFI-a u Ujedinjenom Kraljevstvu.
http://www.allenovery.com/AOWEB/AreasOfExpertise/Editorial.aspx?contentTypeID=1&itemID=33566&prefLangID=410
*Dodatna literatura 42 Competitive Dialogue in 2008: OGC/HMT Joint Guidance on Using the Procedure UK Office of Government Commerce (2008.) EPEC-ov komentar: detaljne smjernice o tome kako koristiti postupak natjecateljskog dijaloga. http://www.hm-treasury.gov.uk/d/competitive_dialogue_procedure.pdf
Dodatna literatura 43 A Formula for Success: Procurement Effectiveness in Major Project Delivery UK Office of Government Commerce (ožujak 2009.) EPEC-ov komentar: jezgrovita knjižica od 12 stranica u kojoj se izlaže nekoliko osnovnih načela za učinkovitu nabavu složenih projekata. http://static.uk-plc.net/library/sps-consultancy/documents/guidance-policy-and-practice/a-formula-for-success.pdf
Dodatna literatura 44 Les Contrats de Partenariat. Principes et Méthodes Ministère de l'Économie, de l'Industrie et de l'Emploi (svibanj 2005.) EPEC-ov komentar: u 4. poglavlju razmatra se odabir mogućeg načina nabave u kontekstu trenutačno vrijedećih francuskih pravnih propisa. http://www.syntec-ingenierie.fr/media/uploads/juridique/17_guide_contrats_partenariat_final.pdf
Dodatna literatura 45 Le Guide Opérationnel des PPP François Bergère et al., Le Moniteur, 3. izdanje (2010.) ISBN 978-2-281-12718-8 EPEC-ov komentar: na stranicama 169. – 185. razmatraju se načini nabave dostupni za nabavu JPP-a te se prilaže korisna tablica o tome kako pravilno provesti natjecateljski dijalog (str. 182.).
*Dodatna literatura 46 European PPP Report 2009 DLA Piper (u suradnji s EPEC-om) EPEC-ov komentar: u nekim opisima zemalja u 2. odjeljku izvješća kratko se spominju korišteni načini nabave.
http://www.eib.org/epec/resources/dla-european-ppp-report-2009.pdf
85
Dodatna literatura 47 Explanatory note – Competitive Dialogue – Classic Directive Europska Komisija http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/explan-notes/classic-dir-dialogue_en.pdf
Dodatna literatura 48 Public-Private Partnerships (PPP) – A Decision Maker’s Guide Michael Burnett, Institut Européen d’Administration Publique (2007.) ISBN 978-92-9203-001-8 EPEC-ov komentar: 4. poglavlje „Pravni okvir” (The Legal Framework) sadrži zanimljivu raspravu o
korištenju natjecateljskog dijaloga. Dodatna literatura 49 National Public Private Partnership Guidelines, Volume 2: Practitioners’ Guide Infrastructure Australia (ožujak, 2011.) EPEC-ov komentar: u 2. dijelu („Potankosti tehničkih i postupovnih pitanja“ (Detailed Technical and
Process Issues)) razmatraju se kriteriji za ocjenu ponuda iz poslovnog i tehničkog kuta gledišta te iz
kuta gledišta kvalitete isporuke.
http://www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private/files/Vol_2_Practioners_Guide_Mar_2011.pdf
Dodatna literatura 50 A New Approach to Private Roads Eduardo Engel, Ronald Fischer and Alexander Galetovic, Regulation (jesen 2002.) EPEC-ov komentar: na stranicama 18. – 22. opisuje se kriterij najmanje sadašnje vrijednosti prihoda, prvi puta primijenjen za davanje koncesija u Čileu u okviru programa JPP-a za izgradnju ceste s naplatom cestarine. http://www.cato.org/pubs/regulation/regv25n3/v25n3-6.pdf
Dodatna literatura 51 Public Private Partnerships in Central and Eastern Europe: Structuring Concession Agreements Christopher Clement-Davies, Law in Transition 2007 (EBRD, London), str. 38 EPEC-ov komentar: razmatra se strukturiranje ugovora o koncesiji s naglaskom na glavne odrednice
uspjeha odnosno neuspjeha.
http://www.ebrd.com/downloads/research/law/lit071.pdf *Dodatna literatura 52 Toolkit for Public-Private Partnerships in Roads and Highways PPIAF–World Bank (izdanje iz ožujka 2009.) EPEC-ov komentar: 4. modul (3. odjeljak) sadrži detaljan opis najrelevantnijih ugovornih odredaba i
drugih ugovora, obveznica, jamstava, specifičnih i standardnih (boiler plate) odredaba.
http://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/highwaystoolkit/5/5-8.html
Dodatna literatura 53 Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance E. R. Yescombe, Elsevier (2007.), ISBN: 978-0-7506-8054-7 EPEC-ov komentar: 13. poglavlje posvećeno je opisu i razmatranju mehanizma plaćanja.
86
Dodatna literatura 54 Briefing Note 1: Payment Mechanisms in Operational PPP Projects Financial Partnerships Unit, Finance Directorate, Scottish Government (studeni 2007.) EPEC-ov komentar: razmatranje temeljnih pitanja pri osmišljavanju mehanizma plaćanja.
http://www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/923/0054674.doc
Dodatna literatura 55 Standardisation of PFI Contracts HM Treasury (UK), 4. inačica (ožujak 2007.) EPEC-ov komentar: u 7. poglavlju detaljno su izložena glavna načela i pitanja te su dani neki prijedlozi
za izradu nacrta mehanizma plaćanja.
http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_standardised_contracts.htm
Dodatna literatura 56 Toolkit for Public-Private Partnerships in Roads and Highways World Bank and PPIAF (inačica iz ožujka 2009.) EPEC-ov komentar: 5. modul (str. 91. – 97.) sadrži odjeljak u kojemu su sažeto opisani glavni koraci u
postupku dobivanja iskaza interesa, provedbi pretkvalifikacije i sastavljanja popisa za uži izbor.
http://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/highwaystoolkit/5/5-8.html Dodatna literatura 57 National Public Private Partnership Guidelines, Volume 2: Practitioners’ Guide Infrastructure Australia (ožujak, 2011) EPEC-ov komentar: na str. 11. – 16. i 60. – 62. sažeto su prikazani glavni koraci u postupku dobivanja
iskaza interesa, provedbi pretkvalifikacije i sastavljanja popisa za uži izbor.
http://www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private/files/Vol_2_Practioners_Guide_Mar_2011.pdf
Dodatna literatura 58 Working with Government: Guidelines for Privately Financed Projects New South Wales Government (prosinac 2006.) EPEC-ov komentar: na str. 27. – 30. sažeto su prikazani glavni koraci u postupku dobivanja iskaza
interesa, provedbi pretkvalifikacije i sastavljanja popisa za uži izbor.
http://www.treasury.nsw.gov.au/wwg/working_with_government_wwg_guidelines_for_privately_finance
d_projects
Dodatna literatura 59 Practitioners Guide Partnerships Victoria (lipanj 2001.) EPEC-ov komentar: na str. 29. – 33. sažeto su prikazani glavni koraci u postupku dobivanja iskaza
interesa, provedbi pretkvalifikacije i sastavljanja popisa za uži izbor.
http://www.partnerships.vic.gov.au/CA25708500035EB6/0/6223D96175BAEF08CA2570C0001966C3?OpenDocument
Dodatna literatura 60 Toolkit for Public-Private Partnerships in Roads and Highways World Bank and PPIAF (inačica iz ožujka 2009.) EPEC-ov komentar: 5. modul (str. 98. – 102.) sadrži kratak opis postupka nadmetanja i potrebne
dokumentacije za nadmetanje.
http://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/highwaystoolkit/5/5-8.html
87
Dodatna literatura 61 Working with Government: Guidelines for Privately Financed Projects New South Wales Government (prosinac 2006.) EPEC-ov komentar: na str. 30. – 32. vrlo sažeto opisuje se postupak i sadržaj iskaza interesa.
http://www.treasury.nsw.gov.au/wwg/working_with_government_wwg_guidelines_for_privately_financed_projects
Dodatna literatura 62 Scottish Capital Investment Manual, PPP Guide Scottish Government (travanj 2009.) EPEC-ov komentar: U 2. odjeljku (Od Službenog lista Europske unije do dodjele ugovora [From OJEU
to Contract Award], str. 41. – 48.) ukratko je opisan sadržaj poziva na sudjelovanje u dijalogu.
http://www.scim.scot.nhs.uk/PDFs/Manuals/PPP/Part1/PPP_Guide1_Full.pdf
*Dodatna literatura 63 Guidelines for PPP: Request for Proposal Planning Commission, Government of India (2. izdanje, srpanj 2009.) EPEC-ov komentar: koristan vodič za sadržaj poziva na nadmetanje; sadrži relativno cjelovit model
zahtjeva za dostavu ponuda (RFP). Podaci o dokumentu dostupni su na
http://www.dkagencies.com/doc/from/1063/to/1123/bkId/DK735233217146168469173925371/details.html
Dodatna literatura 64 National Public Private Partnership Guidelines, Volume 2: Practitioners’ Guide Infrastructure Australia (prosinac 2008.) EPEC-ov komentar: rasprava o interakciji s ponuditeljima razmatra se na str. 23. – 24. http://www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private/files/Vol_2_Practioners_Guide_Mar_2011.pdf
Dodatna literatura 65 Public Private Partnership Handbook Asian Development Bank (2008.) EPEC-ov komentar: kratak pregled vrsta dokumenata koji se nalaze u prostoriji za informiranje dan je na str. 71. http://www.adb.org/Documents/Handbooks/Public-Private-Partnership/default.asp
Dodatna literatura 66 Competitive Dialogue in 2008: OGC/HMT Joint Guidance on Using the Procedure UK Office of Government Commerce (2008.) EPEC-ov komentar: razmatranje o postupku vođenja dijaloga iz perspektive Ujedinjenog Kraljevstva nalazi se na str. 22. – 29. http://www.hm-treasury.gov.uk/d/competitive_dialogue_procedure.pdf
Dodatna literatura 67 Toolkit for Public-Private Partnerships in Roads and Highways World Bank and PPIAF (inačica iz ožujka 2009.) EPEC-ov komentar: 5. modul, str. 102. – 106. http://www.ppiaf.org/documents/toolkits/highwaystoolkit/5/5-8.html
88
Dodatna literatura 68 Scottish Capital Investment Manual, PPP Guide Scottish Government (travanj 2009) EPEC-ov komentar: 2. odjeljak (From OJEU to Contract Award [Od Službenog lista Europske unije do dodjele ugovora]), str. 28. – 35. http://www.scim.scot.nhs.uk/PDFs/Manuals/PPP/Part1/PPP_Guide1_Full.pdf
Dodatna literatura 69 Procurement Guidelines for PPP Projects IPDF, Ministry of Finance, Pakistan (rujan 2007.) EPEC-ov komentar: naznake o načinu na koji bi projektni tim proveo ocjenjivanje nalaze se na str. 23. – 26. http://www.ipdf.gov.pk/Procurment_draft_guideline.pdf
Dodatna literatura 70 Concessions for Infrastructure: A Guide to Their Design and Award Michael Kerf et al., World Bank (1998.) EPEC-ov komentar: kratko razmatranje načina na koje se ponude ocjenjuju nalazi se na str. 75. – 79. http://rru.worldbank.org/Documents/Toolkits/concessions_fulltoolkit.pdf
Dodatna literatura 71 National Public Private Partnership Guidelines, Volume 2: Practitioners’ Guide Infrastructure Australia ožujak, 2011.) EPEC-ov komentar: na str. 61. – 64. razmatra se postupak ocjene ponuda. http://www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private/files/Vol_2_Practioners_Guide_Mar_2011.pdf Dodatna literatura 72 Procurement Processes and Standardized Bidding Documents PPP in Infrastructure Resource Center, World Bank EPEC-ov komentar: poveznice na standardizirane smjernice i dokumentaciju za nadmetanje koje su objavile razne zemlje. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTLAWJUSTICE/EXTINFRANDLAW/0,,contentMDK:21759171~menuPK:5117613~pagePK:4710368~piPK:64860384~theSitePK:4817374,00.html
Dodatna literatura 73 Technical Note 4: How to appoint and work with a preferred bidder UK Treasury Taskforce, veljača 2007 Dodatna literatura 74 Competitive Dialogue in 2008: OGC/HMT Joint Guidance on Using the Procedure UK Office of Government Commerce (2008.) EPEC-ov komentar: uokvireni tekst na str. 27. daje smjernice o tome što učiniti u slučajevima kada postoji samo jedan (ili nijedan) ponuditelj. http://www.hm-treasury.gov.uk/d/competitive_dialogue_procedure.pdf
Dodatna literatura 75 Revision of the Public Procurement Remedies Directive European Commission (2007.) EPEC-ov komentar: kratak opis nove Direktive o pravozaštitnim sredstvima i poveznice na često postavljena pitanja, nacrte dokumenata na koje zainteresirane strane daju primjedbe itd. http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/remedies/remedies_en.htm
89
Dodatna literatura 76 Practitioners Guide Partnerships Victoria (lipanj 2001.) EPEC-ov komentar: u 12. poglavlju (str. 46. – 48.) opisuju se koraci poduzeti tijekom završnih pregovora o ugovoru o JPP-u. http://www.partnerships.vic.gov.au/CA25708500035EB6/0/6223D96175BAEF08CA2570C0001966C3?OpenDocument
Dodatna literatura 77 Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance E. R. Yescombe, Elsevier (2007.), ISBN: 978-0-7506-8054-7 EPEC-ov komentar: u odjeljku 6.3.8. sažeto se razmatraju rizici pregovaranja (za razliku od pojašnjenja i daljnje dorade) nakon odabira ponuditelja. *Dodatna literatura 78 Preferred Bidder Debt Funding Competitions HM Treasury (kolovoz 2006.) http://www.hm-treasury.gov.uk/d/ppp_pbdfcguide100806.pdf
Dodatna literatura 79 The financial crisis and the PPP market. Potential Remedial Actions European PPP Expertise Centre – EPEC (skraćena inačica, kolovoz, 2009.) EPEC-ov komentar: skraćena inačica studije koja pruža okvir za analizu nekih mogućih odgovora na financijsku krizu koja je još uvijek prisutna na tržištu javno-privatnih partnerstava u cijelom EU-u i koja utvrđuje popis pitanja i razmatranja o kojima javni sektor mora voditi računa. http://www.eib.org/epec/resources/epec-credit-crisis-paper-abridged.pdf
Dodatna literatura 80 Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance E. R. Yescombe, Elsevier (2007.), ISBN: 978-0-7506-8054-7 EPEC-ov komentar: u 8. poglavlju dobro je sažeto što je to projektno financiranje, kao i razlozi zašto se ono često koristi u slučaju JPP-a.
*Dodatna literatura 81 Project Finance: A Legal Guide Graham Vinter, Sweet and Maxwell Ltd. 3. izdanje (2006.), ISBN: 0421-909501 EPEC-ov komentar: u poglavlju 7. riječ je, između ostalog, o načinu pregovaranja o ugovoru o kreditu, dok se u 8. poglavlju razmatraju stvarnopravna osiguranja kredita i povezana pitanja.
Dodatna literatura 82 Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance E. R. Yescombe, Elsevier (2007.), ISBN: 978-0-7506-8054-7 EPEC-ov komentar: u odjeljku 12.4. (str. 211. – 218.) daje se sažetak glavnih pitanja i problema s kojima se suočavaju javna tijela.
90
Dodatna literatura 83 Project Finance: A Legal Guide Graham Vinter, Sweet and Maxwell Ltd. 3. izdanje (2006.), ISBN: 0421-909501 EPEC-ov komentar: u 6. poglavlju s pravnog se aspekta razmatraju određena pitanja glede osiguranja.
Dodatna literatura 84 Standardisation of PFI Contracts HM Treasury (UK), 4. inačica (ožujak 2007.) EPEC-ov komentar: u 25. poglavlju detaljno se razmatra široki spektar pitanja glede osiguranja, zajedno s predloženim i (u Ujedinjenom Kraljevstvu) obveznim ugovornim odredbama. http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_standardised_contracts.htm Dodatna literatura 85 The Law and Business of International Project Finance Scott L. Hoffman, Cambridge University Press, 3. izdanje (2008.), ISBN: 978-0-521-70878-4 EPEC-ov komentar: u 24. poglavlju (str. 328. – 335.) opisano je 27 tipičnih kategorija „prethodnih uvjeta“ koji se moraju ispuniti da bi se financijska konstrukcija projekta mogla zatvoriti.
Dodatna literatura 86 Principles of Project Finance E. R. Yescombe, Academic Press (2002.), ISBN: 12-0-770851-0 EPEC-ov komentar: kratak sažetak svega što zatvaranje financijske konstrukcije podrazumijeva, uključujući popis tipičnih zahtjeva, na str. 312. – 314.
Dodatna literatura 87
Partnership Victoria Guidance Material: Contract Management Guide Infrastructure Australia (prosinac 2008.) EPEC-ov komentar: u 1. odjeljku (str. 3. – 6.) i 4. odjeljku (str. 23. – 25.) opisani su glavni koraci izrade strategije za upravljanje ugovorom. http://www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private_partnership_policy_guidelines.aspx
Dodatna literatura 88 Main PPP Guidelines October 2006: Guidelines for the Provision of Infrastructure and Capital Investments through Public Private Partnerships: Procedures for the Assessment, Approval, Audit and Procurement of Projects Irish Government (srpanj 2006.) EPEC-ov komentar: razmatra se uspostava strukture upravljanja projektom u kontekstu JPP-a u Irskoj (str. 21.). http://ppp.gov.ie/key-documents/guidance/central-guidance
Dodatna literatura 89 Partnership Victoria Guidance Material: Contract Management Guide Infrastructure Australia (prosinac 2008.) EPEC-ov komentar: u 7. odjeljku (str. 7. – 12.; str. 46. – 55.), 6. odjeljku (str. 28. – 40.) i 13. odjeljku (str. 104. – 106.) razmatraju se glavna pitanja vezana uz priručnik za upravljanje ugovorima (uključujući primjer), daje se opis zahtjeva glede izvješćivanja prilikom praćenja provedbe ugovora te opis postupka upravljanja informacijama koji nalažu tekuće revizije. http://www.partnerships.vic.gov.au/CA25708500035EB6/WebObj/ContractManagementGuide2-PartOne/$File/Contract%20ManagementGuide2%20-%20Part%20One.pdf
91
Dodatna literatura 90 An Introductory Guide to Public Private Partnerships (PPPs) Government of Hong Kong SAR, 2. izdanje (ožujak 2008.) EPEC-ov komentar: u 8. odjeljku (str. 61. – 65.) daje se osvrt na glavna pitanja vezana uz praćenje radnih učinaka. http://www.eu.gov.hk/english/psi/psi_guides/psi_guides_ppgpop/psi_guides_ppgpop.html#3
Dodatna literatura 91 Guidelines for Successful Public Private Partnerships European Commission, Directorate General Regional Policy (ožujak 2003.) EPEC-ov komentar: u 6. odjeljku (str. 90. – 92.) ukratko se izlažu aktivnosti praćenja provedbe ugovora iz perspektive Europske komisije i daju neki dodatni primjeri.
Dodatna literatura 92 Toolkit for Public-Private Partnerships in Roads and Highways PPIAF–World Bank (inačica iz ožujka 2009.) EPEC-ov komentar: u 5. odjeljku 5. modula (str. 122. – 127.) utvrđuju se relevantna pitanja s kojima su suočeni menadžeri nadležni za ugovore te se navodi primjer pokazatelja koji se obično prate u projektima izgradnje cesta s naplatom cestarine. http://www.ppiaf.org/documents/toolkits/highwaystoolkit/4/4-3.html
Dodatna literatura 93 National Public Private Partnership Guidelines, Volume 2: Practitioners’ Guide Infrastructure Australia (ožujak 2011.) EPEC-ov komentar: u dodatku H.2. (str. 132.) utvrđuju se glavni projektni rizici i njihova veza s upravljanjem ugovorima. http://www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private/files/Vol_2_Practioners_Guide_Mar_2011.pdf Dodatna literatura 94 An Introductory Guide to Public Private Partnerships (PPPs) Government of Hong Kong SAR, 2. izdanje (ožujak 2008.) EPEC-ov komentar: u 8. odjeljku (str. 68. – 71.) razmatraju se neke od implikacija prilagodbi ugovornih odredaba. http://www.eu.gov.hk/english/psi/psi_guides/psi_guides_ppgpop/psi_guides_ppgpop.html#3
Dodatna literatura 95 Partnership Victoria Guidance Material: Contract Management Guide Infrastructure Australia (prosinac 2008.) EPEC-ov komentar: u 12. odjeljku (str. 96. – 102.) detaljnije se razmatra svaki od scenarija spomenutih u glavnome tekstu. http://www.partnerships.vic.gov.au/CA25708500035EB6/WebObj/ContractManagementGuide2-PartOne/$File/Contract%20ManagementGuide2%20-%20Part%20One.pdf
Dodatna literatura 96 Standardisation of PFI Contracts HM Treasury UK (inačica od 4. ožujka 2007.) EPEC-ov komentar: u nekoliko se poglavlja potanko razmatraju različite vrste mehanizama prilagodbe ugovora koji se koriste u slučaju nepredvidivih događaja – npr. u slučaju traženja naknade štete, ulaganja pravozaštitnog sredstva i više sile (5. poglavlje); u slučaju promjene usluge (13. poglavlje); u slučaju zakonskih promjena (14. poglavlje); i u slučaju promjene cijena (15. poglavlje). http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_standardised_contracts.htm
92
Dodatna literatura 97 Sample Clauses PPP in Infrastructure Resource Center, World Bank. EPEC-ov komentar: Daje se pregled određenog broja odredaba koje se odnose na područja koja, ako se pomno ne razmotre, mogu uzrokovati nejasnoće u infrastrukturnim projektima (zakonske promjene, rješavanje sporova, viša sila, odredbe o osiguranju). http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTLAWJUSTICE/EXTINFRANDLAW/0,,contentMDK:21759221~menuPK:4704603~pagePK:4710368~piPK:64860384~theSitePK:4817374~isCURL:Y,00.html
Dodatna literatura 98 Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance E. R. Yescombe, Elsevier (2007.), ISBN: 978-0-7506-8054-7 EPEC-ov komentar: u 16. poglavlju daje se dubinski pregled glavnih pitanja vezanih uz refinanciranje projekata JPP-a.
Dodatna literatura 99 Guidance Note: Calculation of the Authority’s Share of a Refinancing Gain UK Office of Government Commerce (2005) EPEC-ov komentar: u ovom se dokumentu potanko objašnjava osnovna metoda korištena u Ujedinjenom Kraljevstvu. http://www.hm-treasury.gov.uk/d/pfi_refinancingguidance21307.pdf
Dodatna literatura 100 Standardisation of PFI Contracts HM Treasury (UK), 4. inačica (ožujak 2007.) EPEC-ov komentar: obrazac ugovorne odredbe koja uređuje podjelu dobiti od refinanciranja može se pronaći u odjeljku 34.8. http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_standardised_contracts.htm *Dodatna literatura 101 Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions – Doing It Right J. L Guasch, The World Bank Institute (2004.), ISBN: 0-8213-3792-0 EPEC-ov komentar: 7. poglavlje sadrži upute za optimalnu izradu koncesija kako bi se izbjeglo oportuništičko ponovno pregovaranje, a koje se temelje na iskustvu stečenom tijekom stotina slučajeva ponovnog pregovaranja o infrastrukturnim koncesijama u Latinskoj Americi.
Dodatna literatura 102 Main PPP Guidelines OCtober 2006: Guidelines for the Provision of Infrastructure and Capital Investments through Public Private Partnerships: Procedures for the Assessment, Approval, Audit and Procurement of Projects Government of Ireland (srpanj 2006.) EPEC-ov komentar: na str. 31. – 32. razmatraju se implikacije izmjena ugovora koje se odnose na refinanciranje u kontekstu JPP-a u Irskoj. http://ppp.gov.ie/key-documents/guidance/central-guidance
93
Dodatna literatura 103 Toolkit for Public-Private Partnerships in Roads and Highways PPIAF–Word Bank (inačica iz ožujka 2009.) EPEC-ov komentar: u 5. odjeljku 5. modula (str. 139. – 140.) naznačuju se neki načini rješavanja sporova. http://www.ppiaf.org/documents/toolkits/highwaystoolkit/4/4-3.html
Dodatna literatura 104 Standardisation of PFI Contracts HM Treasury UK (4. inačica, ožujak 2007.) EPEC-ov komentar: u 5. odjeljku (str. 233. – 235.) razmatraju se alternativni postupci rješavanja sporova u kontekstu Ujedinjenog Kraljevstva. http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_standardised_contracts.htm
Dodatna literatura 105 Guidelines for Successful Public Private Partnerships European Commission, Directorate General Regional Policy (ožujak 2003.) EPEC-ov komentar: u 6. odjeljku (str. 93. – 94.) razmatraju se pitanja upravljanja odnosom. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/ppp_en.pdf
Dodatna literatura 106 Partnership Victoria Guidance Material: Contract Management Guide Infrastructure Australia (prosinac 2008.) EPEC-ov komentar: u 8. odjeljku (str. 58. – 67.) razmatra se važnost održavanja dobre komunikacije u kontekstu rješavanja sporova. http://www.partnerships.vic.gov.au/CA25708500035EB6/WebObj/ContractManagementGuide2-PartOne/$File/Contract%20ManagementGuide2%20-%20Part%20One.pdf
Dodatna literatura 107
Public-Private Partnerships: Principles of Policy and FinanceE. R. Yescombe, Elsevier (2007.). ISBN: 978-0-7506-8054-7 EPEC-ov komentar: 15. poglavlje sadrži opsežnu raspravu o glavnim pitanjima pri odlučivanju o pristupu i izračunu naknade zbog različitih vrsta prestanka ugovora.
Dodatna literatura 108 Updated Standard Commercial Principles Partnerships Victoria, Guidance Material (travanj 2008.) EPEC-ov komentar: u 29. odjeljku izlaže se sažeti skup načela koja uređuju naknade zbog prestanka ugovora koje se isplaćuju na temelju ugovora o JPP-u. http://www.partnerships.vic.gov.au/CA25708500035EB6/0/39517301B59F9F16CA25742700229DC3?OpenDocument
Dodatna literatura 109 Standardisation of PFI Contracts HM Treasury, 4. inačica (ožujak 2007.) EPEC-ov komentar: 21. odjeljak sadrži opsežne i detaljne upute za sastavljanje odredaba ugovora o JPP-u koje uređuju vrste prestanka ugovora i naknade zbog prestanka ugovora zajedno s razmatranjima o razlozima postojanja raznih odredaba. http://www.hm-treasury.gov.uk/d/pfi_sopc4pu101_210307.pdf
94
Dodatna literatura 110 Toolkit for Public-Private Partnerships in Roads and Highways PPIAF–World Bank (inačica iz ožujka 2009.) EPEC-ov komentar: u 5. odjeljku 5. modula (str. 126. – 132.) razmatraju se zahtjevi glede predaje imovine i važnost održavanja preostale (rezidualne) vrijednosti imovine. http://www.ppiaf.org/documents/toolkits/highwaystoolkit/4/4-3.html
Dodatna literatura 111 Benchmarking Period – Sample Wording PPP in Infrastructure Resource Center (PPPIRC) EPEC-ov komentar: u dokumentu se razmatra problem netočnosti u pretpostavkama za financijsko modeliranje i standarde poslovanja te se daje primjer odredaba na početku ugovora kojima se uređuje početno razdoblje tijekom kojega se utvrđuju referentne vrijednosti. http://siteresources.worldbank.org/INTINFANDLAW/Resources/benchmarkingperiod.pdf
Dodatna literatura 112 Main PPP Guidelines October 2006: Guidelines for the Provision of Infrastructure and Capital Investments through Public Private Partnerships: Procedures for the Assessment, Approval, Audit and Procurement of Projects The Government of Ireland (srpanj 2006.) EPEC-ov komentar: rasprava o različitim svrhama ex-post procjene nalazi se na str. 30. – 31. http://ppp.gov.ie/key-documents/guidance/central-guidance
*Dodatna literatura 113 Various reports UK National Audit Office (NAO) EPEC-ov komentar: Nacionalni ured za reviziju (NAO) odigrao je važnu ulogu u razmatranju iskustva o PFI-ima/JPP-ima u Ujedinjenom Kraljevstvu. Na primjer, njihovo izvješće o ugovoru o Fazakerley PFI zatvoru ukazalo je na potrebu za podjelom dobit od refinanciranja ugovora o PFI-ima/JPP-ima kako bi
se zaštitila vrijednost za novac-VfM koju ostvaruju porezni obveznici. Već niz godina, NAO u svojim izvješćima revidira mnogobrojne projekte JPP-a iz područja prometa, izvlačeći pouke relevantne za projekte JPP-a. Navode se primjeri prva četiri projekta izgradnje autoputa prema modelu „Projektiraj-Izgradi-Financiraj-Upravljaj“ u Ujedinjenom Kraljevstvu, željezničke veze kroz tunel ispod La Manchea i ugovori o JPP-u s London Underground. http://www.nao.org.uk/publications.aspx
Dodatna literatura 114 Highway Public Private Partnerships, More Rigorous Up-Front Analysis Could Better Secure Potential Benefits and Protect Public Interest US Government Accounting Office (veljača 2008.) EPEC-ov komentar: izvješće je primjer revizije JPP-a od strane revizorskog tijela SAD-a. http://www.gao.gov/new.items/d0844.pdf
Dodatna literatura 115 Public-Private Partnerships (PPP) – A Decision Maker’s Guide Michael Burnett, Institut Européen d’Administration Publique (2007.), ISBN -978-92-9203-001-8 EPEC-ov komentar: u 6. poglavlju (str. 150. – 165.) razrađuje se detaljan operativni pristup revizijama JPP-a.
95
Dodatna literatura 116 Resource Book on PPP Case Studies Directorate-General of Regional Policy, European Commission (lipanj 2004.) EPEC-ov komentar: prikaz revizije JPP-a u EU-u uz korištenje studija slučaja. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/pppresourcebook.pdf
Dodatna literatura 117 Case Studies of Transportation Public-Private-Partnerships in the United States US Department of Transportation (srpanj 2007.) EPEC-ov komentar: prikaz revizije JPP-a u prometnom sektoru uz korištenje studija slučaja u SAD-u i drugim zemljama. http://www.fhwa.dot.gov/ipd/pdfs/us_ppp_case_studies_final_report_7-7-07.pdf
Dodatna literatura 118 Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance E. R. Yescombe, Elsevier. (2007.), ISBN: 978-0-7506-8054-7 EPEC-ov komentar: u poglavlju 8. sažeto se izlaže što je projektno financiranje i zašto se često koristi za JPP-e.
*Dodatna literatura 119
Toolkit for Public-Private Partnerships in Roads and Highways
World Bank and PPIAF (inačica iz ožujka 2009.) EPEC-ov komentar: u 6. modulu izloženi su grafički i numerički financijski modeli temeljeni na projektu izgradnje autoceste primjenom JPP-a, koji ilustriraju kompromise (trade-offs) svojstvene alternativnim strukturama financiranja, zajedno sa simulacijama modela.
http://www.ppiaf.org/documents/toolkits/highwaystoolkit/6/financial_models/index.html
*Dodatna literatura 120
Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance
E. R. Yescombe, Elsevier (2007.), ISBN: 978-0-7506-8054-7 EPEC-ov komentar: 10. poglavlje sadrži opsežan uvod o tome kako ponuditelji i njihovi zajmoprimci strukturiraju financiranje JPP-a.
*Dodatna literatura 121
Capital Markets in PPP Financing – Where Were We and Where Are We Going?
European PPP Expertise Centre – EPEC (veljača 2010.) EPEC-ov komentar: skraćena inačica studije koja sadrži osnovne informacije o ulozi tržišta kapitala u financiranju JPP-a i u kojoj se navode razlozi zbog kojih tržišta kapitala to sve rjeđe čine, sugerirajući moguća rješenja i utvrđujući koje bi to značajne uloge EPEC mogao odigrati.
http://www.eib.org/epec/resources/epec-capital-markets.pdf
Dodatna literatura 122
Hybrid PPPs: Levering EU Funds and Private Capital
PPIAF & PriceWaterhouseCoopers (siječanj 2006.) EPEC-ov komentar: analiza malog uzorka „hibridnih“ JPP-a koji su polučili tek djelomičan uspjeh sa zatvaranjem financijske konstrukcije koja uključuje i nepovratna sredstva EU-a. Projekti se provode u Irskoj, Portugalu, Španjolskoj i Grčkoj (kohezijski i strukturni fondovi) ili u državama pristupnicama (ISPA).
http://www.irfnet.ch/files-upload/knowledges/PWC_HybridPPPs_2006.pdf
96
*Dodatna literatura 123
Review of Risk Mitigation Instruments for Infrastructure Financing and Recent Trends and Developments
Odo Matsukawa, World Bank. Trends and Policy Options, br. 4. (2007.) http://www.ppiaf.org/ppiaf/sites/ppiaf.org/files/publication/Trends%20Policy%20Options-4-Review%20of%20Risk%20Mitigation%20Instrument%20-%20TMatsukawa%20OHabeck.pdf
Dodatna literatura 124
Issues Paper on facilitating additional TEN-T investment
European Commission, European Investment Bank (listopad 2009.) EPEC-ov komentar: u dokumentu se utvrđuju moguće mjere koje bi stvaratelji politika u EU-u i pojedinačnim državama trebali razmotriti, a koje bi mogle produbiti pristup izvorima financiranja te ga učiniti raznolikijim, kao i financijske instrumente koji bi mogli olakšati dodatna ulaganja u razvoj infrastrukture TEN-T.
http://www.eib.org/projects/documents/issues-paper-on-facilitating-additional-ten-t-investment.htm?lang=-en
Dodatna literatura 125 Using Eu Funds in PPPs, Explaining the How and Starting the Discussion on the Future European PPP Expertise Centre - EPEC (svibanj 2011.)
Ovaj članak prezentira instrumente koji su trenutačno dostupni za kombiniranje korištenja PP-a i EU fondova. Istaknuti su glavni izazovi pri kombiniranju te su ponuđeni zaključci. http://www.eib.org/epec/resources/epec-using-EU-funds-in-ppps-public.pdf
Dodatna literatura 126 Mobilising Private and Public Investment for Recovery and Long Term Structural Change: Developing Public Private Partnerships Commission Communication: COM(2009) 615 (19. studenog 2009.) EPEC-ov komentar: priopćenje u kojem se objašnjava zašto Europska komisija promiče sudjelovanje privatnog sektora u infrastrukturnim i istraživačkim projektima kroz JPP-e. http://www.eib.org/epec/resources/commission-communication-on-ppp-en.pdf
Dodatna literatura 127
Guide to Cost Benefit Analysis of Investment Projects European Commission, Directorate General Regional Policy (srpanj 2008.) EPEC-ov komentar: u I. prilogu (str. 242) objašnjavaju se osnovne formule za određivanje nepovratnih sredstava EU-a.
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf
Dodatna literatura 128
Guidelines for Successful Public Private Partnerships European Commission, Directorate General Regional Policy (ožujak 2003.) EPEC-ov komentar: u 4. dijelu (str. 63. – 72.) razmatra se uključivanje nepovratnih sredstava financiranja u JPP-e. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/ppp_en.pdf
97
Dodatna literatura 129 Hybrid PPPs: Leveraging EU Funds and Private Capital PricewaterhouseCoopers (siječanj 2006.) EPEC-ov komentar: trenutačno najopsežnija javno dostupna rasprava o temeljnim pitanjima. http://www.irfnet.ch/files-upload/knowledges/PWC_HybridPPPs_2006.pdf
Dodatna literatura 130
Combining PPP with EU Grants Hugh Goldsmith, International Seminar “Strengthening Public Investment and Managing Fiscal Risks from PPPs”, Budimpešta, 8. ožujka 2007. EPEC-ov komentar: pregled temeljnih pitanja i modela koje razmatra Europska investicijska banka.
http://www.imf.org/external/np/seminars/eng/2007/ppp/pdf/hg.pdf
Dodatna literatura 131 Combining EU Grant Funding with Public Private Partnership Joachim Schneider, Izlaganje, 9. listopada 2008. EPEC-ov komentar: popis temeljnih pitanja i modela te pregled tema predstojeće studije koju je naručio JASPERS. http://www.eib.org/epec/g2g/guidance/index.htm
Dodatna literatura 132 Combining EU Grant Funding with PPP for Infrastructure: Guidelines for the use of DBO to procure Infrastructure projects using EU Structural Funds JASPERS, (prosinac 2010.) EPEC-ov komentar: u ovom radnom dokumentu razmatra se nabava ugovora „Projektiraj-Izgradi-Upravljaj“ te korištenje strukturnih fondova EU-a. http://www.jaspers-europa-info.org/attachments/129_JASPERS%20EU%20DBO-Grant%20Funding%20Working%20Paper%20Dec%202010.pdf
Dodatna literatura 133 Combining EU Grant Funding with PPP for Infrastructure: Conceptual Models and Case Examples JASPERS, (prosinac 2010.) EPEC-ov komentar: u ovom radnom dokumentu daje se pregled i analiza različitih mogućih modela kombiniranja bespovratnih sredstava namijenjenih JPP-ima, kao i pregled ostvarenih projekata prema tim modelima. http://www.jaspers-europa-info.org/attachments/129_JASPERS%20EU%20PPP-Grant%20Blending%20-%20Models%20and%20Cases%20-%20Working%20Paper%20Dec%202010.pdf
Za dodatne informacije: Tajništvo EPEC-a Tel: (+352) 43 79 – 85434 Fax: (+352) 43 79 – 65499 c/o European Investment Bank 98 -100, boulevard Konrad Adenauer L-2950 Luxembourg email: [email protected]
98
web: www.eib.org/epec
Prijevod s engleskog uz dozvolu Europskog centra znanja za javno-privatno
partnerstvo (EPEC) omogućila Agencija za javno-privatno partnerstvo
Naslov originala: The Guide to Guidance – How to Prepare, Procure and Deliver PPP Projects (EIB, July, 2011) Prijevod: Ana Burazin Stručna recenzija prijevoda: Agencija za javno-privatno partnerstvo Zagreb, Hebrangova 34 www.ajpp.hr
