POLITIČKI SUSTAV EU

UVOD U EUROPSKU UNIJU – Ljerka Mintas Hodak

POVIJEST EUROPSKIH INTEGRACIJA

Nakon II. svjetskog rata započeo je jedan, do tada nepoznat, novi oblik povezivanja i suradnje pojedinih država Europe, nazvan „integracija“. Jedna od osnovnih karakteristika europskog integriranja jest da ono predstavlja kontinuirani povijesni proces koji traje već 60-ak godina a koji još nije završen već se nastavlja u budućnost.

Prikaz razvoja europskog integriranja obično se dijeli u nekoliko razdoblja. Kriterij za podjelu koji se najčešće koristi su određeni prijelomni trenuci (npr. značajni politički, ekonomski ili drugi događaji) koji su obilježili razvoj ideje ujedinjene Europe. Jedna od mogućih podjela povijesti europskih integracija je podjela na sljedeća osnovna razdoblja:

1945 – 1984. – počeci razvoja 1985 – 1992 – uspostava zajedničkog tržišta 1993 – 2003 – stvaranje Europske (ekonomsko-monetarne) unije 2004 - → - proširenje i Ustav Europske unije.

Počeci europskog integriranja

Antoine de Saint-Exupery: „Prisili (neprijatelje) da zajednički grade zamak i pretvorit ćeš ih u braću.“

Dva svjetska rata u prvoj polovici XX. stoljeća su, zahvaljujući svojim ogromnim razornim učincima svima pokazali svu destruktivnost daljnjeg ustrajavanja na vođenju usko nacionalnih politika i potaknuli su sazrijevanje potpuno drugačijeg razmišljanja. Umjesto dotadašnjeg ratovanja da bi se očuvao državni suverenitet i ostvarili određeni nacionalni interesi, ubrzano je sazrijevalo opće uvjerenje da se nacionalni interesi mogu trajnije i kvalitetnije zaštititi međusobnom suradnjom europskih država i djelomičnim ograničenjem suvereniteta svake od njih u koristi ostvarivanja zajednički postavljenih ciljeva. Tek su se nakon II. svjetskog rata na političkoj sceni pojavile dovoljno snažne političke osobe koje su ideju postupnog europskog ujedinjavanja iskoristile za postizanje trajnog mira i stabilnosti, te ju počele ozbiljavati kroz izgradnju europskih institucija.

Niti prestankom rata Europa nije postala stabilno i sigurno područje jer su odmah po njegovom svršetku započele ideološke, ali i interesne podjele u Europi između bivših saveznika – SSSR-a s jedne strane i Velike Britanije i Francuske s druge, koji se prvi puta otvoreno manifestirao kroz pitanje zajedničke uprave nad poraženom Njemačkom i doveo do podjele Europe na dva suparnička politička, ekonomska i vojna bloka: na SSSR i zemlje u sferi njegovog utjecaja, te zemlje tzv. Zapadne Europe. Ta dva bloka odmjeravala su snage sve do kraja 80-ih godina, u razdoblju pod nazivom „doba hladnog rata“.

Osnovne razlike između ova dva bloka najjasnije se mogu uočiti kroz političke aspiracije političkih elita u vodećim zemljama svakog od blokova te prateći smjer kojim je u njima tekla obnova i politički razvoj nakon rata:

u Zapadnom bloku provedena je brza obnova uz obilnu pomoć SAD-a, dok se u Istočnom bloku SSSR usmjerio prvenstveno na vlastitu obnovu na teret ostalih zemalja tog bloka,

u Zapadnom se bloku vojna sigurnost, zbog straha od širenja SSSR-a, ostvarila kroz osnutak NATO-a, dok je u Istočnom bloku osnovan Varšavski pakt kao pandan NATO-u,

u Zapadnom bloku proveden je proces dekolonizacije, dok se u Istočnom bloku SSSR teritorijalno proširio anektirajući oko 272 milje stranog teritorija sa oko 25 milijuna ljudi te je držao u sferi svog utjecaja sve zemlje iza tzv. „željezne zavjese“

u Zapadnom bloku obnovljeno je gospodarstvo na tržišnim osnovama uz poštivanje privatnog vlasništva i provođenje višestranačke demokracije, dok je u Istočnom bloku zavladao komunističko-socijalistički sustav i jednopartijski totalitarizam

u Zapadnom bloku je započeo proces europskih integracija, dok je Istočni blok ostao izvan tog procesa do raspada SSSR-a.

U prvim poslijeratnim godinama vlade većine država Zapadne Europe bile su uglavnom zaokupljene osmišljavanjem politike koja bi im omogućila da što brže i uspješnije pokrenu i razviju razoreno nacionalno gospodarstvo i pokrenu obnovu, te da vojno što više ojačaju kako bi se zaštitile od vojne snage SSSR-a. To je bilo ostvarivo samo zato jer se iskristalizirala potpuno nova politička strategija koja se temeljila na dva osnovna načela koja su usmjeravala političke akcije vladajućih elita:

1. oslanjanje na pomoć i suradnju s SAD-om – ovo načelo temeljilo se na spoznaji da se brza obnova ratom razrušenog gospodarstva ne može ostvariti bez financijske i druge pomoći izvana, prvenstveno uz pomoć SAD-a, kasnije i Kanade. U ožujku 1947. američki predsjednik Truman isticao je kako SAD mora bez posebnih uvjeta pomoći slobodnom svijetu da se othrva sovjetskom podčinjavanju. Ovaj njegov stav poznat je pod nazivom „Trumanova doktrina“. Ipak, SAD je zagovarao otvoreno (liberalno) globalno (svjetsko) gospodarstvo kako bi osigurao tržište za svoje proizvode i time potaknuo daljnji razvoj svojih proizvodnih potencijala, te potiče osnivanje Međunarodnog monetarnog fonda (MMF), Svjetske banke (SB) i Općeg sporazuma o tarifama i trgovini (GATT). U lipnju 1947. Trumanov državni tajnik George Marshall objavio je tzv. Program europske obnove ili Marshallov plan ekonomske pomoći, a postavljen je uvjet da europske države same odluče o distribuciji pomoći. U tu svrhu 1948. osnovana je Organizacija za europsku ekonomsku suradnju (OEEC). Da bi neutralizirao sve veći utjecaj SSSR-a, SAD je prihvatio osigurati obranu i sigurnost u Europi i time smanjiti vojne troškove europskih država, a u tu svrhu 1949. je osnovan novi vojni savez pod nazivom Sporazum o sjevernoatlantskoj organizaciji (NATO). U početku je NATO obuhvaćao V. Britaniju, Francusku, Dansku, Italiju, Portugal, Island i Norveška, a kasnije i Grčka i Turska, te SAD i Kanada. Savez se sastojao od združenih zračnih, kopnenih i pomorskih snaga zemalja članica, raspoređenih regionalno u vojnim bazama i osiguravao je atlantsku rutu između SAD-a i Europe te cijelo područje tzv. Zapadne Europe. Prvi mu je zadatak bio razbiti blokadu Zapadnog Berlina uspostavom zračnog mosta.

2. međusobna suradnja europskih država – još u vrijeme II. svjetskog rata započelo je sazrijevati uvjerenje da nacionalne države u Europi ne mogu samim svojim postojanjem osigurati niti unutrašnji niti međunarodni mir, niti sigurnost, a ni stabilne unutrašnje poretke. To se moglo postići samo ako države djeluju zajedno, ujedinjene oko postizanja zajedničkih ciljeva. Sazrijevanju takvog uvjerenja bitno su doprinijeli i hladnoratovska bipolarizacija

Europe i vojna i ekonomska oslabljenost zapadnoeuropskih zemalja, a američka je politika podupirala takav trend razvoja unutar Europe, ocjenjujući da regionalne europsko okupljanje država može samo pomoći bržem razvoju njihovih gospodarstava i uključivanju u globalni svjetski poredak koji je SAD promovirao. Novo zajedništvo između europskih država moralo bi se temeljiti na dva elementa:

zajednica bi morala osigurati državama da, kroz međusobnu suradnju i dogovaranje, ostvaruju one zajednički postavljene ciljeve koji su istodobno izraz i određenih specifično nacionalnih interesa članica,

na razini zajednice bi morali postojati učinkoviti mehanizmi za provedbu dogovorenih zajedničkih akcija u svakoj državi članici, te bi svaka država članica trebala prenijeti na tijela takve nove zajednice europskih država dio svojih suverenih prava da samostalno odlučuje o pojedinim pitanjima.

S vremenom je ova nova vrsta zajednice nazvana „nadnacionalnom“ odnosno „supranacionalnom“, prvenstveno zbog ovlasti koje su dobila tijela takvih zajednica u odnosu na države članice. U drugoj polovici XX. stoljeća ideja o tjesnijoj suradnji, zajedništvu, pa čak i ujedinjenju dobila je široku javnu i političku podršku, tako da je to preraslo u pravi pokret koji se obično naziva „(Sve)Europski pokret“. Jedan od istaknutih političara i pobornik ideje o ujedinjenju Europe u uniju koja bi se zvala „Sjedinjene Države Europe“ bio je Winston Churchill. Sve koji su se zalagali za takav model ujedinjenja Europe u jednu novu državu utemeljenu na federaciju nazivalo se „unionistima“. Nasuprot unionistima bili su tzv. „federalisti“ koji su se uglavnom zalagali za ostvarenje Europe kao zajednice država koje samo međusobno surađuju na načelima intergovermentalizma i nadnacionalizma te federalizma. Altier Spinelli zagovarao je brzu i sveobuhvatnu transformaciju svih država Zapadne Europe u jednu takvu zajednicu. Jean Monnet, Robert Schuman, Alcide De Gasperi i Paul-Henry Spaak zalagali su se za pragmatičniji pristup koji je podrazumijevao postupnu integraciju po pojedinim sektorima s konačnim ciljem ostvarenja Europske unije.

Pobornici ideje o europskom ujedinjavanju organizirali su u svibnju 1948. u Den Haagu nevladin Europski kongres kojemu je predsjedao W. Churchill. Europska zajednica kao supranacionalna tvorevina, ljudska prava, zajedničko tržište i monetarna politika – teme koje su dominirale na Kongresu. Doneseni su zaključci kojima se apelira na države da što prije osnuju jedno predstavničko tijelo svih europskih zemalja kao i jedan međunarodni stalni sud koji bi se bavio zaštitom ljudskih prava, a osnovan je stalni odbor koji je trebao skrbiti o provedbi zaključaka.

Prvi konkretni rezultat haških rasprava predstavljao je, u svibnju 1949. osnutak prve poslijeratne političke međunarodne vladine organizacije pod nazivom „Vijeće Europe“ sa sjedištem u Strasbourgu. Vijeće Europe osnovano je sa zadatkom da promovira europsko zajedništvo i ljudska prava. Vijećem je upravljalo Vijeće ministara zemalja članica, a Vijeće ostaje samo međudržavna organizacija koja nema nikakvih supranacionalnih elemenata, tj. neposrednih izvršnih ovlasti u državama članicama (suprotno zalaganju federalista). Vijeće je dalo ogroman doprinos promicanju svijesti o ljudskim pravima i njihovoj zaštiti u Europi. 1950. donesena je u Vijeću Europe Europska konvencija o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, koja je stupila na snagu 1953. godine. Uz Vijeće osnovan je i prvi stalni međunarodni sud pod nazivom Europski sud za ljudska prava, također sa sjedištem u Strasbourgu. Sud sudi o povredama ljudskih prava pojedinaca u državama članicama Vijeća Europe, primjenjujući Konvenciju Vijeća Europe koja uređuje ta prava.

Jean Monnet razradio je početkom 50-ih godina ideju o osnivanju tri supranacionalne institucije za tri različita sektora: ekonomski, vojni i politički, kao osnovu za utemeljenje Sjedinjenih Država Europe:

1. Europska zajednica za ugljen i čelik (ECSC)2. Europska obrambena zajednica (EDC)3. Europska politička zajednica (EPC)

R. Schuman je 1950. objavio ideju o osnivanju prve zajednice (tzv. Schumanov plan) , a uskoro potom tadašnji francuski premijer Pleven plan o osnivanju druge dvije. Njemačka je bila podijeljena na pet okupacijskih zona (britansku, francusku, američku, rusku i Berlin, koji je i sam bio podijeljen na četiri okupacijske zone), a okupacijske su vlasti, da bi mogle upravljati najvećim njemačkim industrijskim kompleksom smještenim u pokrajini Ruhr, 1948. osnovale tzv. Visoku ruhrsku vlast, koja se pokazala potpuno neučinkovitom. Robert Schuman je iskoristio tu neučinkovitost i strah Francuske od ponovnog jačanja Njemačke te predložio osnivanje zajedničke međunarodne institucije sa supranacionalnim ovlastima, koja bi upravljala proizvodnjom i prodajom čelika i ugljena iz Ruhra. Njemački predstavnik Adenauer je to prihvatio, a Francuska podržala, zemlje Beneluxa i Italija pridružile su se tom projektu, te je 1951. godine sklapanjem ugovora u Parizu nastala Europska zajednica za ugljen i čelik. Zadatak EZUČ-a bio je osigurati slobodnu trgovinu ugljena i čelika, zajedničkom upravom i propisima zaštititi proizvodnju te regulirati konkurenciju, a u slučajevima ozbiljne krize omogućiti kontrolu cijena i proizvodnje. Zajednica je djelovala do 2002. godine, a imala je razrađenu institucionalnu strukturu koja se sastojala od:

Visoke vlasti, organizirane na supranacionalnom načelu, Vijeća ministara, organiziranog na načelu međuvladine suradnje, Suda, koji je rješavao sporove proizašle iz pariškog ugovora i Predstavničke skupštine, koja je imala samo konzultativnu i donekle nadzornu funkciju.

Iste su države uskoro osnovale još dvije supranacionalne zajednice, Europsku ekonomsku zajednicu (EEZ) i Europsku zajednicu za atomsku energiju (EZAE), svaku s vlastitim tijelima, no 1965. godine šest je država članica triju zajednica dogovorilo spajanje tih tijela Ugovorom o spajanju. Ugovor je stupio na snagu 1967., a od tada sve tri Zajednice imaju jedinstvena tijela – jednu Europsku Komisiju, jedno Vijeće ministara, jedan Sud i jedan Parlament. Europska zajednica za ugljen i čelik bila je prvi konkretni korak nove francuske politike prema premošćivanju dugogodišnjeg neprijateljstva i ratnog suparništva između Francuske i Njemačke. To je prvi konkretni korak prema izgradnji francusko-njemačke osovine bez koje ne bi bilo moguće ostvariti kasniju sveobuhvatnu europsku integraciju.

Europska obrambena zajednica (EDC) i Europska politička zajednica (EPC) nisu nikada zaživjele. Francuski je parlament odbio ratificirati ugovor o osnivanju Europske obrambene zajednice, iako je francuski premijer Pleven bio njen inicijator. Razlog je bio strah francuske politike od mogućnosti da će se Njemačkoj na taj način omogućiti ponovno naoružavanje i uspostava vlastite vojske. No 1955. godine osnovana je Zapadno-europska unija, i to tako što je raniji sporazum o vojnoj suradnji između Francuske i V. Britanije sklopljen 1947. u Dunkirku, proširen 1948. sporazumom o ekonomskoj, kulturnoj i socijalnoj suradnji i kolektivnoj obrani iz Bruxellesa na zemlje Beneluxa, a 1955. je proširen i na Njemačku i Italiju, čime je Njemačka dobila mogućnost izgradnje vlastite vojske. Njemačka je 1955. postala i članica NATO-a i ojačala njegovu obrambenu vojnu snagu.

Ministri vanjskih poslova šest država članica EZUČ-a su na sastanku u Messini 1955. godine dogovorili da se razradi plan mjera koje bi dovele do dublje ekonomske integracije europskih zemalja. Posao je vodio belgijski ministar vanjskih poslova Paul-Henry Spaak. Spaakov odbor je do konca 1956. izašao s prijedlogom da države članice EZUČ-a sklope dva nova ugovora: Ugovor o Europskoj ekonomskoj zajednici i Ugovor o Europskoj zajednici za atomsku energiju (EUROATOM).

Rimski ugovori

Prvim Rimskim ugovorom, Ugovorom o Europskoj ekonomskoj zajednici bilo je predviđeno ostvarenje dva važna koraka na putu ekonomske integracije europskih država, a to su:

- stvaranje carinske unije- stvaranje zajedničkog tržišta između država članica Ugovora

Ovaj je Ugovor 25. ožujka 1957. na sastanku u Rimu, potpisalo svih šest država članice Europske zajednice za ugljen i čelik, te je nakon ratifikacije u svim članicama, stupio na snagu 1. siječnja 1958. Da bi ostvarile dogovorene ciljeve, države članice su ušle u novu supranacionalnu zajednicu pod nazivom Europska ekonomska zajednica (EEZ), čiji je zadatak bio „…da osnivanjem zajedničkog tržišta i postupnim usklađivanjem ekonomskih politika država članica unutar čitave Zajednice unaprijedi ravnomjeran razvoj gospodarskih djelatnosti, stalan i uravnotežen prirodni razvoj, veću stabilnost, brži porast životnog standarda i bliskije odnose među državama Zajednice.“ Tijela Europske ekonomske zajednice su: Vijeće ministara (odlučuje jednoglasno ili kvalificiranom većinom), Europska komisija (podređena Vijeću, inicira pojedine odluke unutar Zajednice, vodi računa o zajedničkim interesima članica), Skupština zastupnika (savjetodavna i ograničena nadzorna ovlaštenja) i Europski sud.

Osnovni zahtjev da bi se uspostavila carinska unija između država je da se ukinu carine i kvote između država članica unije i uvedu zajedničke jedinstvene carine svih članica unije prema trećim državama – nečlanicama. Carinska unija između šest država članica EEZ-a u punom je opsegu zaživjela do 1968. godine. Paralelno se među državama članicama razvijala međunarodna trgovina što je značajno utjecalo na povećanje stopa gospodarskog rasta.

Međutim, ukidanje carina i kvota na uvoz robe iz država EEZ-a ujedno je značilo i otvaranje vlastitog gospodarstva stranoj konkurenciji, što je za posljedicu imalo negativne učinke koji su se očitovali kroz povećanu nezaposlenost, te su članice bile prisiljene pomagati vlastitom gospodarstvu i sanirati socijalne posljedice. Sredinom 70-ih godina u okviru EEZ-a osnovana su dva strukturna fonda: Europski fond za regionalni razvoj (ERDF) i Europski socijalni fond (ESF). Svrha ovih fondova bila je pomoći državama članicama na razini Zajednice da premoste razvojne probleme i povećanu nezaposlenost uslijed liberalizacije tržišta, napose u vrijeme stvaranja zajedničkog tržišta.

Glavni pobornik ostvarenja projekta o zajedničkoj poljoprivrednoj politici unutar EEZ-a bio je francuski predsjednik De Gaulle koji je na taj način želio osigurati široko tržište za francuske poljoprivredne proizvode uz zajamčene visoke cijene proizvoda unutar EEZ-a neovisno o cijenama na svjetskom tržištu, kao i uz europske subvencije za izvoz viška takvih proizvoda u zemlje izvan EEZ-a. Zajednička poljoprivredna politika predstavljala je negaciju osnovnih načela zajedničkog tržišta

u sferi poljoprivrede jer se temeljila na raznim oblicima protekcionističke zaštite i subvencioniranja poljoprivrede zemalja članica.

Da bi se projekt Zajedničke poljoprivredne politike mogao uspješno odvijati, Europska je komisija predložila sustav za reguliranje cijena poljoprivrednih proizvoda kao i samostalno financiranje EEZ-a, a o čemu se trebalo ubuduće odlučivati u Vijeću kvalificiranom većinom, a ne kao do tada jednoglasno , jer je Ugovor o EZ-u predvidio prelazak na takvo glasovanje. Prijedlog je naišao na oštro protivljenje Francuske, predvođene De Gaulleom koji je 1965. u znak protesta povukao francuske predstavnike iz svih tijela EEZ-a. To se obično naziva „kriza prazne stolice“. Spor je riješen 1966. godine tzv. „luksemburškim kompromisom“ kojim je dogovoreno da ako se radi o vitalnim ili važnim pitanjima za bilo koju od članica, Vijeće ministara će poduzeti sve kako bi došli do jednoglasne odluke i kad je predviđeno da se odluka može donijeti na osnovu kvalificirane većine. Ako to ne uspije, onda će se promijeniti predviđen postupak. Mnogi odriču bilo kakvu pravnu snagu luksemburškom kompromisu i smatraju ga tek političkim kompromisom da se Francuska vrati u EEZ. Međutim, ova povijesna epizoda pokazuje kako su se članice sporo i teško odricale jednoglasnosti u odlučivanju Vijeća ministara u korist kvalificirane većine. Značajan pomak na tom području donio je tek Jedinstveni europski akt.

Mnogi nesporazumi i posebni interesi članica najlakše su se rješavali kada bi se sastali i dogovarali najviši predstavnici, tj. predsjednici država i/ili predsjednici vlada. Na summitu 1969. u Den Haagu bilo je dogovoreno da „sastanci na vrhu“ ili „summiti“ postanu redovita praksa. Od 1974. godine redoviti sastanci predsjednika država i vlada te predsjednika Komisije dobili su naziv „Europsko Vijeće“ i obično se održavaju dva puta godišnje (lipanj/prosinac).

Prvi tvorci nadnacionalnih europskih institucija zamislili su Predstavničku skupštinu prvenstveno kao savjetodavno i donekle nadzorno tijelo. Od 1951. Predstavnička skupština imala je upravo takav karakter, a sastojala se od određenog broja zastupnika koji su dolazili iz nacionalnih parlamenata država članica. No tada su se čuli prigovori o „demokratskom deficitu“, jer su mnogi smatrali da se mnoge ključne političke odluke donose bez bilo kakvog utjecaja građana zemalja članica. Stoga je 1976. prvi put odlučeno da se provedu neposredni parlamentarni izbori za zastupnike u Europski parlament u svim državama članicama Zajednice. Prvi neposredni izbori provedeni su tek 1979. godine, ali od tada se provode svakih pet godina. Europski parlament sve do sredine 80-ih godina imao je samo savjetodavnu funkciju, tj. Vijeće ministara ga je prije donošenja neke odluke moglo, a ponekad i moralo pitati za mišljenje, ali to mišljenje Parlamenta nije moralo uvažiti. Na summitu u Den Haagu 1969. odlučeno je proširiti ovlasti Europskog parlamenta u odlučivanju o proračunu EZ-a, a Jedinstvenim europskim aktom iz 1985. uveden je cijeli jedan novi postupak u kojem je u određenim predmetima Europski parlament mogao „surađivati“ sa Vijećem ministara u donošenju odluka (tzv. postupak suradnje) isticanjem amandmana, ali ne i odlučivati o propisu . Povijest Europskog parlamenta od početka do danas značajno je obilježena stalnim zauzimanjem za što šire ovlasti u postupku donošenja odluka (propisa).

Protekcionističko/intervencionistička gospodarska politika, kakvu su vodile uglavnom sve europske države nakon rata da bi zaštitile svoje gospodarstvo od vanjske konkurencije i intervenirale u nacionalno gospodarstvo, bila je suprotna ideji stvaranja zajedničkog tržišta koje podrazumijeva ukidanje svih zapreka slobodnom kretanju svih čimbenika proizvodnje (roba, usluga, ljudi i kapitala). Proces mukotrpnog i postupnog otklanjanja zapreka u državama članicama i stvaranja ZT-a bio je najintenzivniji od 1958.-1992., odnosno gotovo trideset i pet godina. Započeo je stvaranjem carinske unije i ukidanjem kvantitativnih restrikcija, a nastavljen je postupnim zaživljavanjem osnovnih sloboda te

uvođenjem zajedničkih politička članica na određenim područjima. Zajedničko tržište podrazumijeva carinsku uniju država te funkcioniranje četiri osnovne slobode: slobodno kretanje roba, slobodno kretanje usluga/poslovnog nastana, slobodno kretanje ljudi i slobodno kretanje kapitala.

Kako bi otklonila zapreke uspostavi zajedničkog tržišta, a koje su postojale u nacionalnim propisima država, EEZ je započela provoditi politiku harmonizacije kao i standardizacije propisa unutar Zajednice. To je pretežno značilo ujednačavanje nacionalnih politika kroz stvaranje zajedničkih tehničkih propisa, važnih za odvijanje trgovine. Otpor nacionalnih vlada, različiti lokalni običaji i jednoglasnost koja se tražila kod donošenja propisa u Vijeću EZ-a, bitno su usporavali harmonizaciju propisa. Stoga je 1973. Europska komisija uvela nešto fleksibilniji oblik ujednačavanja propisa koji se sastojao u tome da se na razini EZ-a donesu samo općenite smjernice, a privatnom sektoru i nevladinim tijelima je ostavljeno da na osnovi tih smjernica razrade nužne standarde. Tako su nastala dva danas nezamjenjiva tijela u stvaranju propisa za zajedničko tržište: Europski odbor za normizaciju i Europski odbor za normizaciju električnih proizvoda i usluga, koja okupljaju predstavnike sindikata, poslodavaca, potrošača i svih ostalih zainteresiranih za proizvod ili uslugu čiji propis se ujednačava. Uz ova tijela vrlo značajnu ulogu u stvaranju ZT-a odigrao je i Europski sud pravde kroz svoju sudsku praksu.

Dodatni snažni poticaj razvoju ZT-a dalo je sve intenzivnije lobiranje poduzetničkog sektora iz država članica. Komisija je zatražila od Lorda Cockfielda da izradi izvješće o svim zaprekama ostvarenju ZT-a koje još postoje u državama članicama. Cockfieldovo izvješće objavljeno je 1985. godine i zbog svoje sveobuhvatnosti i konkretnosti nazvano je „Program mjera za ostvarenje zajedničkog tržišta“ a poznatije je pod nazivom „Bijela knjiga“. Osim što program sadrži sve zapreke, sadrži i tristotinjak odgovarajućih skupina mjera za otklanjanje tih zapreka, kao i rok za njihovu punu implementaciju. Važnu prekretnicu u razvoju ZT-a predstavljala je i međuvladina konferencija u Milanu 1985. godine, gdje je zaključeno da treba žurno prilagoditi institucionalni pravni okvir EZ-a da bi se predložene mjere mogle provesti i da bi zajedničko tržište zaživjelo do predviđenog roka. To je postignuto donošenjem Jedinstvenog europskog akta 1986. godine.

Drugim Rimskim ugovorom iz 1957. godine osnovana je Europska zajednica za atomsku energiju (EUROATOM) sa sličnim institucionalnim ustrojem kao i EEZ i sa zadatkom unapređenja suradnje i razvoj atomske energije za miroljubive i gospodarske svrhe. Riječ je o vrlo važnoj zajednici, ali u okviru povijesti europskih gospodarskih i političkih integracija, ona nas zanima samo kao još jedna supranacionalna institucija osnovana paralelno s EEZ-om.

Ubrzanje uspostave zajedničkog tržišta

Prva veća promjena (revizija) Rimskih ugovora dogodila se 1986. godine kada je donesen Jedinstveni europski akt (SEA) koji je potpisan 17.-28. veljače 1986., a stupio na snagu 1. srpnja 1987. godine. Ovaj ugovor država članica EZ-a sadržavao je nekoliko važnih novina od kojih su najznačajnije:

uz pojam zajedničkog tržišta uvodi se pojam unutarnjeg tržišta kako bi psihološki motiviralo članice da krenu nanovo u otklanjanje prepreka,

program mjera za ubrzanje stvaranja zajedničkog tržišta,

proširenje ovlasti Europske Komisije koje se tiču odlučivanja kvalificiranom većinom radi uspostave zajedničkog tržišta.

Jedinstveni europski akt proširio je i nadležnost EZ-a na nova područja. Istodobno je povećao i ovlasti tijela EZ-a, i to kako Europske Komisije tako i Europskog parlamenta (uvođenje „postupka suradnje“ EK i EP u donošenju odluka tako što EP dobiva pravo na drugo čitanje propisa). Ovim su dokumentom bili prvi puta postavljeni temelji za kasniju uspostavu Europske ekonomsko-monetarne unije (EMU) i Zajedničke vanjske i sigurnosne politike (CFSP).

Europska (ekonomsko-monetarna) unija

Na summitu Europskog Vijeća u Stuttgartu 1983. godine predsjednici država i vlada članica EZ-a potpisali su tzv. „Svečanu deklaraciju o Europskoj uniji“, dokument koji je ponovno aktualizirao ideju federalista o osnutku političke unije u Europi. Inspiriran Deklaracijom, Europski je parlament već 1984. izradio „Nacrt o Europskoj uniji“, koji predviđa ukidanje postojećih Ugovora o osnutku tri zajednice u korist jednog novog kojim bi se uspostavila Europska unija. Nacrt nije nikada proslijeđen članicama na ratifikaciju.

Tadašnji predsjednik Europske Komisije Jacques Delors usmjerio je svoju pažnju na osmišljavanje i provedbu europske monetarne unije. U tu svrhu Delors je 1988. okupio grupu stručnjaka koja je izradila Izvješće za Europsku Komisiju o postupnoj izgradnji Ekonomsko-monetarne unije (EMU) kroz tri faze.

Splet svih političkih događaja u Europi na prijelazu iz 80-ih i 90-ih, kao i razvoj unutar EZ-a, doveli su kod većine država EZ-a do sazrijevanja ideje da se krene u stvaranje čvršće političke unije. Europsko vijeće je odlučilo da se u prosincu 1990. sazovu dvije paralelne međuvladine konferencije – jedna o uspostavi europske monetarne unije, a druga o uspostavi europske političke unije. Pregovori između članica o sadržaju dogovora trajali su sve do summita u Maastrichtu gdje je 9-10 prosinca 1991. konačno potpisan ugovor o osnivanju Europske unije. Ugovor o Europskoj uniji potpisan je tek 7. veljače 1993. (zbog inzistiranja Velike Britanije da ne uđe u monetarnu uniju i izdvajanja odredbe o Socijalnoj povelji iz Ugovora, jer ih V.B. nije prihvatila, te zbog Danske koja je ratificirala Ugovor tek nakon što joj je dopušteno ostati izvan monetarne unije i kada je predviđeno da ne mora sudjelovati u odlukama o Zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici kada se radi o pitanjima obrane), a stupio je na snagu 1. studenog 1993. Tek tada je formalno uspostavljena Europska Unija.

Unija se temeljila na tri osnovna stupa:

prvi stup tvorile su već ranije osnovane zajednice: Europska zajednica za ugljen i čelik, Europska ekonomska zajednica i EUROATOM, te je samo u poslovima kojima su se bavile te tri zajednice zadržana nadnacionalna suradnja država članica

drugi stup se sastojao od suradnje zemalja članica na području Zajedničke vanjske i sigurnosne politike (CFSP)

treći stup je sadržavao suradnju država članica na području pravosuđa i unutarnjih poslova, a 1997. preimenovan je u „Policijska i sudska suradnja u kaznenim predmetima“.

Stupasta struktura EU-a svjedoči o nejedinstvenom ili policentričnom ustroju EU-a, a ta policentričnost dolazi do izražaja ne samo u situacijama nadnacionalne i međuvladine suradnje u pojedinim stupovima, nego i u situacijama kad se pojedinim državama članicama dopušta da odbiju primijeniti određene usvojene politike EU-a (npr. Velika Britanija i Danska). To je tzv . „klauzula o izuzeću“.

U novom institucionalnom ustroju bilo je otežano donošenje odluka, posebno u II. i III. stupu, pa se ubrzo počelo govoriti o potrebi nove institucionalne reforme unutar EU-a. Reforma je pripremljena na temelju izvješća posebno sastavljene „grupe za razmišljanje“ koju je predvodio Carlos Westendorp. U izvješću su identificirana tri osnovna područja na kojima je trebalo provesti reforme:

približiti EU građanima (ljudska prava, sigurnost, zapošljavanje, zaštita okoliša) poboljšati učinkovitost institucija EU-a (otkloniti prigovor demokratskog deficita;

pripremiti EU za proširenje) osigurati veću učinkovitost EU u vanjskoj politici.

Ugovor iz Amsterdama

Ugovor o Europskoj uniji revidiran je i potpisan u Amsterdamu 2. listopada 1997. godine, a stupio na snagu 1. svibnja 1999. Najvažnije novine koje je donio Ugovor iz Amsterdama su:

uspostavljen je mehanizam „bliže suradnje“, tj. mogućnost pojedinih članica EU-a da na gotovo svim područjima uspostave tjesniju suradnju negoli postoji među ostalim članicama,

uveden je EU pojam „područje slobode, sigurnosti i pravde“ ojačana je uloga EU u vanjskoj politici uspostavljanjem funkcije „visokog povjerenika

za vanjsku politiku“, predviđeno je planiranje i izrada zajedničke vanjskopolitičke strategije, uvedena je mogućnost „konstruktivne suzdržanosti“ u donošenju vanjskopolitičkih odluka

sporazum iz Schengena o ukidanju graničnih kontrola unutar EU uključen je u Ugovor, što znači da se počeo primjenjivati na sve članice EU osim Velike Britanije i Irske koje su se izuzele od primjene

donošenje odluka o pitanjima politike imigracije i azila te pravosudne suradnje u građanskim stvarima preneseno je iz III. stupa u I. stup, a zbog smanjenje nadležnosti III. stup je preimenovan u „Policijska i sudska suradnja u kaznenim predmetima“

proširio je na oko 19 novih područja donošenje odluka kvalificiranom većinom uključio je u I. stup odlučivanje o politici zapošljavanja te je proširio nadležnost EK u

područjima zaštite potrošača i zaštite prirode.

Uz sva postignuća, Ugovor iz Amsterdama ostat će zapamćen zbog dvije značajne posljedice koje je izazvao u daljnjem funkcioniranju EU:

uveo je još veću nejedinstvenost unutar EU

propustio je provesti institucionalne prilagodbe EU za proširenje na države Srednje i Istočne Europe.

Ugovor iz Nice

Ugovor u Nici članice su potpisale 26. veljače 2001. a na snagu je stupio tek nakon drugog referenduma u Irskoj 2002. godine. Unatoč mnogim kritikama, Ugovor iz Nice osigurao je nužne institucionalne promjene da bi se moglo provesti proširenje EU. Druga značajna novina koju je donio Ugovor iz Nice bila je razrada postupka za suspenziju prava na glasovanje u svim tijelima Unije za svaku onu državu članicu koja trajnije krši načela na kojima je utemeljena Europska unija – tzv. „žuta karta“.

ŠIRENJE EUROPSKIH INTEGRACIJA – ispitno pitanje

Prvo proširenje: Velika Britanija, Irska, Danska (1973)

Na summitu u Den Haagu održanom 1. i 2. prosinca 1969. godine, na inzistiranje francuskog ministra vanjskih poslova Mauricea Schumana, dvije su teme nadahnule raspravu šefova država članica, kao i utjecale na daljnji razvoj europskih integracija:

- produbljivanje (deepening)- proširenje (widening).

Summit je rezultirao otvaranjem pregovora za članstvo s Danskom, Velikom Britanijom, Irskom i Norveškom. No, put do 1969. godine obilježen je dvostrukim vetom ulasku Velike Britanije u članstvo Zajednice i odbijanjem članstva od strane Norvežana.

Velika Britanija

Specifični britanski wait and see pristup promatranja europskih integracija iz 40-ih i 50-ih godina počeo se mijenjati tijekom 60-ih, a poticaj na tu promjenu bio je brzi gospodarski rast šest članica EZ i želja za sudjelovanjem u procesu europskog ujedinjenja. Osim toga, Zajednica je postajala sve jači čimbenik međunarodnih odnosa. Konzervativna stranka isticala se pro-europskim stavovima, a Laburisti su zagovarali promicanje zaštite dobrobiti države i njezine kontrole ekonomske politike.

Velika Britanija 1961. podnosi zahtjev za članstvo, no zbog veta francuskog predsjednika De Gaullea 14. siječnja 1963. zahtjev je odbijen. De Gaulle je uvjetovao članstvo u Zajednici bezuvjetnim pristajanjem na sve uvjete koje pred Veliku Britaniju stavlja šest članica Zajednice. De Gaulle je zazirao od amerikanizacije Europe, a Veliku je Britaniju smatrao „trojanskim konjem“ SAD-a. Uz suradnju SAD-a i Velike Britanije po pitanju nuklearnog oružja, De Gaulleova blokada proizlazila je i iz osobnih razloga. 1967. Velika Britanija ponovno podnosi zahtjev, no De Gaulle ponavlja veto, a ovaj put blokira i članstvo Irske i Danske. Nakon De Gaulleove ostavke u travnju 1969. njegov nasljednik Pompidue predlaže

održavanje sastanka na vrhu, koji se održao u Den Haagu i na kojem su prihvaćeni zahtjevi za članstvo Velike Britanije, Irske, Danske i Norveške.

Irska i Danska

Irska, Danska i Norveška su 1961. i 1967. također podnijele zahtjeve za članstvo u Zajednici. Svaka od njih imala je svoje političke specifičnosti. Irska je provela referendum o ulasku u EEZ, EZUČ i EUROATOM 10. svibnja 1971. godine i 81% građana od 70% izašlih na referendum odgovorilo je pozitivno. Danska je jaka i razvijena poljoprivreda predstavljala potencijalnu opasnost poljoprivrednicima šest zemalja članica (Danska je najveći izvoznik maslaca) pa je kod starih članica postojao otpor ulasku Danske u Zajednicu te su se tražila određena prijelazna razdoblja koja bi olakšala priključenje Danske Zajedničkom tržištu. U Danskoj je na referendum izašlo više od 80% građana a njih 63% odgovorilo je pozitivno. Norveška je imala nekoliko otvorenih pitanja: poljoprivredu, ribarstvo i naftu. Norveški sustav izravnih potpora u poljoprivredi, koje su imale za cilj zadržavanje ruralnog stanovništva na selu i podupiranje njihovog bavljenja poljoprivredom, nije bio u skladu s načelima Zajedničke poljoprivredne politike. Još je osjetljivije bilo pitanje ribarstva. Nakon potpisanog Ugovora o pristupanju 22. siječnja 1972. godine, 77% građana je izašlo na referendum, a 53,5% građana dalo je negativan odgovor na pitanje ulaska Norveške u Zajednicu. Prevladao je glas ribara i poljoprivrednika nad glasom urbanog stanovništva i izrazio duboku podijeljenost norveškog društva i zazor od centraliziranog načina donošenja odluka u Bruxellesu.

Drugo proširenje: Grčka (1981.)

Grčka je 1961. stekla status pridružene članice Zajednice. Ona je prva država u Europi koja se pozvala na članak 238. Rimskog ugovora koji je omogućavao državama, međunarodnim organizacijama ili zajednicama država da postanu pridružene članice Zajednice. Članak 72. Ugovora o pridruživanju omogućavao je grčkoj da zatraži članstvo u Zajednici. Između stjecanja statusa pridružene članice i članstva u Zajednici stajali su 20-godišnji prijelazni period carinske unije, usklađivanja određenih politika Zajednice i Grčke, sklapanje financijskog protokola i 12-godišnji prijelazni period za sve četiri slobode Zajedničkog tržišta. Aktiviranjem članka 72. Ugovora o pridruživanje 1975. godine, Grčka podnosi zahtjev za članstvo u EEZ, nadajući se gospodarskom rastu uz pomoć Zajedničkog tržišta, jačanju demokracije i prijateljskim vezama sa zemljama zapadne Europe, ali isto tako i oslobađanju od američkog utjecaja. Grčka je bila specifična po tome što je to mediteranska, balkanska i pravoslavna zemlja, te nema zajedničku granicu ni s jednom od država članica Zajednice. 1976. grčki zahtjev je odbijen zbog zaostalosti u gospodarskom rastu, nazadnosti ekonomije i nerazvijene poljoprivrede u odnosu na Zajednicu, ali i zbog političkih razloga, odnosno grčko-turskih odnosa i ciparske krize iz 1974. Ipak, zauzimanjem njemačkog ministra vanjskih poslova Genschera, Vijeće ministara donosi pozitivnu odluku o grčkoj kandidaturi bez prijelaznog razdoblja pa 1. siječnja 1981. Grčka postaje deseta članica Zajednice.

Treće proširenje: Španjolska i Portugal (1986)

I Španjolsku i Portugal, netom izašlih iz diktatorskih režima, karakteriziralo je slabo gospodarstvo, nerazvijena poljoprivreda i industrija, ali i politička marginalizacija tijekom diktatorskih režima. Članstvo u Vijeću Europe nakon sklapanja Ugovora o slobodnoj trgovini s EEZ-om 1973. godine Portugalu se otvara put prema podnošenju zahtjeva za članstvom u Zajednicu (28. ožujka 1977.). Komisija je zahtjev ocijenila pozitivno te je nakon iznimno teških i dugih pregovora 12. lipnja 1985. godine u Lisabonu potpisan Ugovor o pristupanju Portugala u Europsku Ekonomsku Zajednicu.

Smrt generala Franca i dolazak na vlast kralja Juana Carlosa u studenom 1975. označava početak približavanja Španjolske Europskoj ekonomskoj zajednici. Španjolska prvi put podnosi zahtjev za članstvo u veljači 1962. godine, no obnavlja ga nakon održanih prvih parlamentarnih izbora 28. srpnja 1977. godine. Iste godine Španjolska postaje članicom Vijeća Europe. Komisija se pozitivno očitovala na španjolski zahtjev te nakon početka pregovora 1979. godine, 12. lipnja 1985. godine u Madridu je potpisan Ugovor o pristupanju Europskoj ekonomskoj zajednici.

Četvrto proširenje: Austrija, Švedska, Finska (1995.)

Ovo se proširenje obično naziva i EFTA-nsko proširenje, jer su sve tri države prethodno bile članice EFTA-e. Austrija podnosi zahtjev za članstvo 9. srpnja 1989. godine, za njom slijede Švedska – 1. srpnja 1991., Finska – 18. ožujka 1992. i Švicarska – 20. svibnja 1992. godine, te Norveška – 25. rujna 1992. godine. Švicarska povlači svoju kandidaturu dok Norveška prolazi kroz prije opisan niz problema. Island nije bio zainteresiran za mogućnost kandidiranja za članstvo. U ovom slučaju se radi o državama kandidatkinjama stabilnih demokracija, visokog životnog standarda i BDP-a, zavidne platežne moći i bez potrebe za posebnim potporama. 1995. godine sve tri države postaju članicama Europske unije.

Peto proširenje: Malta, Cipar, Latvija, Litva, Slovačka, Mađarska, Estonija, Slovenija, Češka i Poljska (2004)

Ovo najveće proširenje Unije povijesno je ne samo zbog svoje veličine, već i trenutka spajanja Istoka i Zapada, spajanja nekada suprotstavljenih ideologije. Na sastanku Europskog vijeća u Kopenhagenu 1993. EU je definirala kriterije za članstvo, razrađujući članak 49. Ugovora o Europskoj uniji, a to su:

politički kriteriji – stabilnost institucija koje osiguravaju demokraciju, vladavinu prava, poštivanje temeljnih ljudskih prava i prava manjina, kao i prihvaćanje političkih ciljeva Unije,

gospodarski kriteriji – djelotvorno tržišno gospodarstvo i sposobnost nošenja s konkurentskim pritiscima na tržištu Europske unije,

pravni kriteriji – usklađivanje nacionalnog zakonodavstva s pravnom stečevinom Europske unije.

Na sastanku Vijeća u Madridu 1995. godine uvodi se još jedan kriterij za članstvo u Europskoj uniji – administrativni kriterij. Ovim se kriterijem postavlja zahtjev prilagodbe

administrativnog okvira kako bi se osigurala puna primjena i provedba pravne stečevine EU. Na sastanku Europskog vijeća u Essenu 1994. definirana je predpristupna strategija koja je za cilj imala pružanje potpore svim reformama koje su navedene države morale poduzeti na unutarnjem planu kako bi ostvarile članstvo u Europskoj uniji. Strategija je imala nekoliko elemenata koji su kasnije ojačani na sastanku Vijeća u Luksemburgu 1997. godine. Elementi predpristupne strategije za države kandidatkinje uključuju:

Europski sporazum – europski sporazumi obuhvaćali su različita područja suradnje s Unijom: četiri slobode unutarnjeg tržišta, trgovinu i s trgovinom povezana pitanja, područje slobodne trgovine, političke suradnje, gospodarske, kulturne i financijske suradnje, a pratila ih je i obveza usklađivanja nacionalnog zakonodavstva s pravnom stečevinom Europske unije s ciljem preuzimanja standarda i pravnih normi na svim područjima;

Pristupno partnerstvo – dokument koji razrađuje kratkoročne i srednjoročne preporuke po svim sektorima na temelju Europskog sporazuma;

Predpristupna financijska pomoć – usmjerena je na podizanje razine spremnosti država kandidatkinja za članstvo u Europskoj uniji kako u institucionalnom, tako i pravnom segmentu. Osnovan 1989. godine, PHARE je bio namijenjen kao pomoć Poljskoj i Mađarskoj, a preoblikovao se u predpristupni program te obuhvatio sve države kandidatkinje. Nakon sastanka Europskog vijeća u Kopenhagenu 1993. PHARE je usmjeren na pomoć kandidatkinjama u ostvarivanju članstva u EU, uključujući i infrastrukturne investicije. Ovom programu se 2000. godine pridružuju i dva druga programa – ISPA i SAPARD – namijenjeni prometu i okolišu te poljoprivredi.

Na sastanku Europskog vijeća u Luksemburgu 13. prosinca 1997. godine, ojačani su instrumenti predpristupne strategije za nove članice time što od tada proces priprema države kandidatkinje za stjecanje punopravnog članstva u Europskoj uniji obvezatno obuhvaća:

Europsku konferenciju – multilateralni okvir za razgovore od zajedničkog interesa (gospodarska pitanja, vanjska i sigurnosna politika, pravosuđe i unutrašnji poslovi, regionalna suradnja)

pojačanu predpristupnu strategiju – screening – analitički pregled i ocjena usklađenosti zakonodavstva izvješće o napretku – EK od kraja 1998. izrađuje godišnja izvješća o napretku država

kandidatkinja te izdaje preporuke u cilju daljnjeg napretka u ispunjavanju kopenhaških kriterija, posebno u postupku usvajanja pravne stečevine EU i njezine učinkovite primjene.

Temeljem zahtjeva za članstvo u EU, pozitivnog mišljenja EK i njihovog prihvaćanja na sastanku Europskog Vijeća, Mađarska, Poljska, Češka, Cipar, Slovenija i Estonija stekle su status država kandidatkinja (luksemburška skupina) i s njima su pregovori započeli 31. ožujka 1998. godine. Dvije godine kasnije, na sastanku Europskog vijeća u Helsinkiju 11. prosinca 1999. Slovačka, Latvija i Litva, te Rumunjska, Bugarska i Malta (helsinška skupina) stekle su status država kandidatkinja i pregovori su započeli 15. veljače 2000. U listopadu 2002. godine EK je objavila svoje Redovito izvješće o napretku, sa zaključkom da 10 zemalja ispunjava političke kriterije i da će biti u mogućnosti preuzeti obveze iz članstva u EU početkom 2004. godine. Na sastanku Europskog vijeća u Kopenhagenu 13. prosinca 2002. deset država kandidatkinja zaključilo je svoje pregovore za članstvo u EU. Datum novog proširenja bio je dogovoren za 1. svibnja 2004. godine, do kada je morao biti završen proces ratifikacije.

Bugarska i Rumunjska postale su članice EU 2007. godine. Za njih je EK izradila Mapu puta čiji je cilj definiranje svih koraka i mjera za ispunjavanje kriterija iz Kopenhagena i Madrida, s posebnim naglaskom na gospodarsku reformu i učinkovitu primjenu usklađenog zakonodavstva.

Hrvatska

Od priznanja RH kao nezavisne države 15. siječnja 1992., uspostavljeni su trgovinski odnosi sa Zajednicom, a Hrvatska je kratko sudjelovala u programu PHARE 1995. godine. Od svibnja 1999. Hrvatska biva uključena u Proces stabilizacije i pridruživanja (PSP). Svojim prijedlogom Procesa, Komisija naglašava da je odnos zemalja obuhvaćenih PSP-om s EU jedan od glavnih pokretačkih čimbenika gospodarskih, političkih i pravnih reformi, jačanju institucija, a ujedno temeljen na vjerodostojnoj mogućnosti članstva u Uniji kada se za to steknu svi uvjeti. PSP je zapečaćen na summitu u Zagrebu, 24. studenog 2000. godine. Jedan od osnovnih elemenata Procesa je novi oblik ugovornog odnosa ponuđen zemljama PSP-a: Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju. Uz njega, za zemlje PSP-a razvijen je novi oblik programa pomoći, CARDS, koji je usmjeren na ciljeve i mehanizme PSP-a i provedbu obveza preuzetih unutar Procesa, poglavito jačanje institucionalnog kapaciteta. Sljedeća dimenzija PSP-a je regionalna suradnja među državama obuhvaćenima Procesom, kao i suradnja s državama kandidatkinjama i državama članicama EU. Napredak EK ocjenjuje Redovitim izvješćima o napretku.

Hrvatska je otvorila pregovore za potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju prigodom Zagrebačkog summita, pregovori su zaključeni u Zagrebu 11. svibnja 2001. godine, a Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju je potpisan 29. listopada 2001. godine, te Hrvatska stječe status potencijalne kandidatkinje. Hrvatska je podnijela zahtjev za članstvo u EU 21. veljače 2003. godine u Ateni, a Komisija je o zahtjevu donijela pozitivno mišljenje 20. travnja 2004. godine. Pozitivnom mišljenju prethodilo je uručenje Upitnika Komisije 10. srpnja 2003. godine. Upitnik je sadržavao nekoliko tisuća pitanja na koja je trebalo odgovoriti u sljedeća tri mjeseca, što je i učinjeno. Na sastanku Europskog vijeća u Bruxellesu 17.-18. lipnja 2004. godine, usvojena je odluka o statusu Hrvatske kao države kandidatkinje za punopravno članstvo u Europskoj uniji. Nakon toga su započeli pregovori.

Postupak od podnošenja zahtjeva za članstvo do potpisivanja ugovora o pristupanju

Temeljem članka 49. Ugovora o Europskoj uniji, svaka europska država može podnijeti zahtjev za članstvo. Tim zahtjevom započinje formalni postupak ocjene sposobnosti države podnositeljice zahtjeva da postane članicom EU. Vijeće Europske unije zaprima podneseni zahtjev te ga upućuje Europskom vijeću na razmatranje. Ujedno, EK dobiva mandat za izradu avisa, mišljenja o zahtjevu za članstvo, a u tu svrhu sastavlja Upitnik s ciljem primanja iscrpnih informacija o političkom, gospodarskom, pravnom i administrativnom stanju države podnositeljice zahtjeva. Država podnositeljica u zadanom roku dostavlja odgovore EK koja temeljem primljenih odgovora i podataka prikupljenih iz drugih izvora donosi mišljenje o mogućnosti države podnositeljice zahtjeva da ispuni kriterije za članstvo i preporuku o otvaranju pregovora za članstvo s državom podnositeljicom zahtjeva.

Odluku o odobravanju statusa kandidatkinje državi podnositeljici zahtjeva donosi Europsko vijeće, a nakon donošenja odluke počinju pregovori s Europskim zajednicama i njihovim državama članicama. Početak pregovora označava postupak analitičkog pregleda i ocjene usklađenosti zakonodavstva države kandidatkinje s pravnom stečevinom EU (screening).

Završetkom screeeninga pojedinog poglavlja, država kandidatkinja podnosi svoje pregovaračke pozicije nakon čega EK priprema nacrt zajedničkih pozicija koje prosljeđuje Vijeću. Vijeće mora usvojiti zajedničke pozicije jednoglasno te isto tako jednoglasno donosi odluku o otvaranju pregovora. Ako se poglavlje uvjetno zatvara, pregovori oko tog poglavlja mogu se ponovo otvoriti u dva slučaja: usvajanjem nove pravne stečevine ili neispunjavanjem preuzetih obveza tijekom pregovora od strane države kandidatkinje.

Pregovori se vode u kontekstu međuvladine konferencije i stavljaju naglasak na uvjete pod kojima će buduće članice usvojiti i primijeniti pravnu stečevinu Europske unije. Ujedno, pregovorima se dogovaraju i određena prijelazna razdoblja koja moraju biti ograničena kako u pogledu njihovog trajanja, tako i širini primjene. Važno je naglasiti da je osnovno načelo pregovora za članstvo individualna sposobnost, što objašnjava brže zatvaranje pregovora nekih od novih država članica EU-a koje su se kasnije uključile u proces proširenja. Zaključivanjem pregovora o članstvu, države kandidatkinje postaju države pristupnice, a Europsko vijeće donosi odluku o primanju u punopravno članstvo te se određuje i datum potpisivanja Ugovora o pristupanju. Do datuma pristupanja mora se završiti postupak ratifikacije u parlamentima svih država članica EU, kao i pristupnica, te se održati referendum u zemljama pristupnicama o ulasku u Europsku uniju.

INSTITUCIJE EUROPSKE UNIJE

Sklapanjem Ugovora o spajanju 1967. godine spojena su izvršna tijela triju Europskih zajednica. Ugovor se primjenjuje od 1967., a danas su najvažnija tijela u Europskoj uniji:

- Vijeće EU (VEU)- Europsko vijeće (EV)- Europska komisija (EK)- Europski parlament (EP)- Europski sud pravde i Prvostupanjski sud (ESP-PS)- Revizorski sud (RS)- Ekonomski i socijalni odbor- Odbor regija- Europska središnja banka (ESB)- Europska investicijska banka- Europska banka za obnovu i razvoj.

Svako od navedenih tijela ima donekle različitu ulogu u promicanju interesa Zajednica. Funkcionalni odnos unutar sustava tijela Zajednica je takav da se raspodjela nadležnosti između pojedinih tijela samo u osnovi temelji na diobi vlasti (zakonodavna, izvršna, sudska), ali ta dioba uvelike ne odgovara podjeli vlasi u nacionalnim državama prvenstveno stoga što su temelj Zajednice države članice i njihovi interesi, a ti državni interesi se najučinkovitije štite putem vladinih predstavnika u Vijeću EU. Stoga je zakonodavna funkcija koncentrirana u Vijeću EU-a samom ili zajedno s Parlamentom, izvršne ovlasti su koncentrirane u Europskoj Komisiji, a donekle i u Vijeću EU-a, dok pravosudnu funkciju obnašaju samo Europski sudovi.

Vijeće Europske unije

Vijeće EU-a od 1993. zove se i Vijeće ministara. To je mjesto na kojem se donose zakonodavne odluke u EU i stoga ga mnogi smatraju „srcem odlučivanja“ u EU. Sastoji se od ministara država članica. Predstavlja mjesto gdje se najučinkovitije uspostavljaju međusobna suradnja i odgovori među vladama država članica. Vijeće donosi ne samo zakone i propise o pitanjima koja se tiču I. stupa, nego može donositi i odluke o zajedničkim mjerama i akcijama koje će države članice poduzeti na polju zajedničke vanjske i sigurnosne politike (II. stup) i na polju policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima (III. stup).

Poseban značaj Vijeća EU je u njegovom dvojnom karakteru. Kako u Vijeću sjede predstavnici vlada država članica, oni obično donose takve odluke koje su istodobno rezultat kako njihovog zauzimanja za vlastite državne interese (međudržavna komponenta), tako i za zajedničke (supranacionalna komponenta).

Vijeće je jedno jedinstveno tijelo, a u stvarnosti se sastoji od više vijeća. Ministarski sastav Vijeća EU-a se mijenja ovisno o temi o kojoj se raspravlja. Vijeće djeluje u 16 različitih sastava, zbog čega ga mnogi nazivaju „Vijeće sa bezbroj lica“. Vijeće ministara vanjskih poslova djeluje kao prvo među vijećima pod nazivom Vijeće općih poslova, a njegova je nadležnost donošenje odluka u

području zajedničke vanjske i sigurnosne politike te horizontalna koordinacija rada ostalih vijeća. Vijeće za ekonomske i financijske poslove sastoji se od ministara financija i gospodarstva, Vijeće za pravosudne i unutarnje poslove sastoji se od ministara pravosuđa i unutarnjih poslova, a Jumbo vijeće se sastoji od ministara obrane i ministara vanjskih poslova.

Ustroj Vijeća

Rotirajuće predsjedništvo – Vijećem svakih šest mjeseci predsjeda druga država članica. Red predsjedanja dogovara se unaprijed za duže razdoblje imajući na umu pravednu zastupljenost svih članica kroz to vrijeme. Rotirajuće predsjedništvo omogućuje da se prednosti i opterećenja koje predsjedanje znači za državu pravilno raspodijele na sve članice, a na taj je način i formalno izjednačen položaj malih i velikih država članica Unije. Predsjedništvo se bavi planiranjem i zakazivanjem sjednica, sastavljanjem dnevnog reda i predsjedanjem sjednicama Vijeća. Predsjednik Vijeća predstavlja EU u međunarodnim odnosima. Država predsjedateljica sastavlja dnevni red, pa može predlagati tj. inicirati raspravu ili odlučivanje o određenim temama. Predsjedanje EU-om zahtijeva od države mnogo diplomatske vještine i tzv. „tihe diplomacije“.

Odbor stalnih predstavnika (COREPER) – njegov je osnovni zadatak pripremanje sastanaka ministara u Vijeću i u tu svrhu posreduje između ministara i radnih skupina stručnjaka. COREPER nema formalno pravo donositi odluke već samo usuglašene prijedloge odluka. Odluke formalno mogu donijeti samo ministri. Sastaje se tjedno. Podijeljen je u dva dijela:

COREPER I (zamjenici stalnih predstavnika) – pokriva brojna područja na kojima se pripremaju stručne i ponekad tehničke odluke

COREPER II (veleposlanici pri EU) – bavi se tzv. „pitanjima visoke politike“.

Radne grupe stručnjaka – to je široka mreža različitih stručnih skupina, čiji članovi uglavnom dolaze iz država članica te detaljno poznaju područja kojima se bave. Tu započinju svi razgovori i pregovori o mogućim rješenjima koja se kasnije mogu pretvoriti u odluke. Ponekad se kaže da su to „tegleći konji Vijeća ministara“. Neke su radne grupe stalne, a neke su sastavljene ad hoc samo kako bi riješile određene zadatke. Najveći dio svih spornih pitanja između država članica ili drugih zainteresiranih za neku odluku riješi se na radnim grupama.

Glavno tajništvo Vijeća – to je administrativna potpora i institucionalna memorija Vijeća EU-a. Pomaže Vijeću u izradi šestomjesečnog zakonodavnog plana rada, tehnički prikuplja i priprema materijale za sjednice ministara, pruža pravne savjete… Sastoji se od ureda Glavnog tajnika i Ureda zamjenika Glavnog tajnika, Pravne službe, Odjela za medije te većeg broja glavnim direkcija od kojih svaka pokriva jedno područje. Mjesta Glavnog tajnika i zamjenika popunjavaju se na temelju dogovora među državama članicama. Od 2000. godine Glavni tajnik Vijeća EU-a obnaša funkciju Visokog predstavnika za vanjsku i sigurnosnu politiku.

Donošenje odluka

Vijeće EU-a je glavno zakonodavno tijelo. Vijeće donosi:

o pitanjima iz I. stupa – obvezujuće akte (uredbe, smjernice i odluke) i neobvezujuće akte (preporuke i mišljenja)

o pitanjima iz II. stupa – zajedničke strategije, zajednička stajališta i zajedničke akcije

o pitanjima iz III. stupa – zajednička stajališta, okvirne odluke, odluke i konvencije.

Prigodom donošenja odluka u Vijeću EU-a postoje posebna pravila. Odluke se mogu donositi

a) jednoglasnob) većinom glasova članica

običnom većinom kvalificiranom većinom

Danas je odlučivanje u Vijeću primjenom jednoglasnosti svedeno na najmanju mjeru kada se radi o odlukama koje se odnose na I. stup, no kada se radi o odlukama koje se odnose na II. i III. stup, u pitanjima porezne politike i u pitanjima institucionalnih reformi EU-a, još je uvijek potrebna jednoglasnost članica. Kada se glasuje kvalificiranom većinom svaka država ima ponderirani glas. Ponderiranje ovisi o veličini i ekonomskoj snazi države te populaciji, ali i male države imaju nekada teži glas nego bi to trebale imati s obzirom na svoju veličinu, ekonomsku snagu i populaciju. Pri odlučivanju na temelju kvalificirane većine svaka država članica može zahtijevati da se iza te većine nalazi najmanje 62% ukupnog stanovništva EU-a, što može otežati donošenje odluka kvalificiranom većinom.

Vijeće, već od Ugovora iz Maastrichta, dijeli zakonodavnu ovlast s Europskim parlamentom (postupak suodlučivanja). Ustav EU-a je izričito pretvorio suodlučivanje u redoviti zakonodavni postupak, a svi su ostali postupci iznimka. Prema Ustavu, Vijeće EU će redovito glasovati kvalificiranom većinom, koja će se sastojati od najmanje 55% država članica koje predstavljaju najmanje njih 15, a koje ujedno predstavljaju najmanje 65% populacije Unije. Za blokirajuću manjinu potrebno je da protiv odluke glasuju barem četiri države, s kojima bi se, da nisu tako glasovale, postigla kvalificirana većina. Kada Vijeće EU-a ne donosi odluku na prijedlog Komisije, ni na inicijativu Ministra vanjskih poslova, glasuje se super-kvalificiranom većinom koja se postiže tako da za odluku glasuje najmanje 72% članica koje predstavljaju najmanje 65% populacije Unije.

Europsko vijeće

Čine ga predsjednici država ili vlada svih članica Unije i predsjednik Europske Komisije. Sastanci na vrhu redovita su praksa dva puta godišnje od 1975. godine. Fokus djelovanja Europskog vijeća je donošenje strateških odluka o daljnjem smjeru europskog integracijskog procesa. Funkciju predsjednika Europskog vijeća obnaša predsjednik one države koja predsjeda EU-om. Zajedno s predsjednikom Europske Komisije, predsjednik EV-a nastupa u ime Unije. Sastanci Vijeća obično se održavaju izvan očiju medija i javnosti te završavaju sa dvadeset do trideset stranica tzv. „predsjedničkih zaključaka“ u kojima Vijeće ukratko iznese javnosti svoje stavove o temama o kojima se raspravljalo na summitu Europskog vijeća organizirano na kraju predsjedanja pojedine države članice.

Ustav EU donosi dvije najznačajnije promjene po pitanju funkcioniranja Europskog vijeća:

1. vijeće je pravno priznato kao jedno od tijela u institucionalnoj strukturi EU-a, a zadaća mu je poticanje razvoja EU-a i definiranje općeg političkog pravca razvoja kao i utvrđivanje prioriteta u djelovanju EU-a, ali nema nikakvu zakonodavnu funkciju

2. sadašnje šestomjesečno rotirajuće predsjedništvo zamjenjuje se trajnijim oblikom – predsjedničkim mandatom od dvije i pol godine. Vijeće će se sastajati svaka tri mjeseca na

redovnim sastancima, po potrebi i češće. Predsjednika među sobom biraju članovi Europskog vijeća kvalificiranom većinom.

Europska komisija – ispitno pitanje

Europska Komisija smatra se i političkim i izvršno-administrativnim tijelom, zamišljenim da djeluje tako da je odlučivanje u njoj neovisno od volje država članica (supranacionalni karakter). Zbog svoje dvostruke uloge, EK se često smatra „hibridnom“ institucijom.

EK se sastoji od povjerenika koji dolaze iz država članica te oni svi zajedno djeluju kao jedinstveno tijelo. Ugovorom iz Nice (2001) je predviđeno da će svaka država članica imati po jednog povjerenika – do sada je svaka država članica imala pravo na najmanje jednog člana, a velik države (Francuska, Italija, Njemačka, Velika Britanija i Španjolska) imale su po dva člana. No, Ugovor iz Nice dugoročno ograničava broj članova EK na 26, što znači da u slučaju budućeg proširenja Unije, svaka država članica više neće moći imati pravo na jednog povjerenika (Lisabonski ugovor potpisan 13. prosinca 2007, stupio na snagu 1. prosinca 2009. nakon provedene ratifikacije u zemljama članicama, mijenja ovu odredbu Ugovora iz Nice. Naime, već dogovoreni i potpisani ugovor morao se naknadno dijelom mijenjati nakon što je odbačen na prvom referendumu u Irskoj u lipnju 2008. godine. Irci su tražili određene ustupke u zamjenu za raspisivanje novog referenduma, na kojem je ugovor potvrđen dvotrećinskom većinom. Jedna od tih promjena odnosi se na broj povjerenika Europske komisije. Prvotno je bilo predviđeno da se od 2014. godine smanji broj povjerenika, to jest da bude manji od broja zemalja članica, ali je na zahtjev Irske to promijenjeno i svaka zemlja članica će imati svog predstavnika u Europskoj komisiji. Te promjene, kao i ostala jamstva dana Irskoj bit će naknadno ratificirana kao protokol prvom sljedećem pristupnom ugovoru, po svemu sudeći onome s Hrvatskom – ovo ne piše u knjizi).

Vlade država članica izabiru povjerenike prema vlastitim kriterijima, a većinom se radi o karijernim političarima. Povjerenik može i prije isteka mandata otići iz Komisije, ali ga vlada države koja ga je imenovala ne može smijeniti s mjesta povjerenika. Mandat povjerenika Komisije traje 5 godina i obnovljiv je. Mandat EK se poklapa s mandatom EP-a. Nakon izbora i konstituiranja EP-a imenuju se novi članovi EK-a kako bi Parlament imao utjecaj na izbor i rad EK-a. EP može raspustiti EK i prije isteka mandata, ali ne može smijeniti pojedine povjerenike.

Komisija se sastaje tjedno. Sastancima predsjeda predsjednik Komisije. Predsjednika suglasno predlažu vlade svih država članica putem Europskog vijeća, a njegovu kandidaturu mora odobriti i EP. Vijeće EU-a kvalificiranom većinom u dogovoru s Predsjednikom usvaja listu povjerenika. Potom EP potvrđuje cijelu Komisiju, a na kraju još Vijeće kvalificiranom većinom imenuje novu Komisiju. Sličan je postupak izbora i za povjerenike EK-a, s tim da se predlaganje kandidata za članove EK-a odvija uz suglasnost kandidata za predsjednika EK-a.

Na sjednicama EK-a odluke se donose po kolegijalnom načelu, tj. većinom glasova članova Komisije, ali svi stoje iza odluke. Svaki povjerenik ima u Komisiji samo jedan glas . Uvriježeno je da se oni prijedlozi koji nemaju poseban značaj ili su tehničkog karaktera, pošalju u pisanoj formi povjerenicima na usvajanje izvan sjednice Komisije.

Unutarnja struktura Europske komisije sastoji se od:

1. politička struktura koju čini predsjednik povjerenici i njihovi kabineti - svaki povjerenik zadužen je u Komisiji za određeno

područje i na čelu je one opće uprave (ili više njih) koja pokriva to područje. Svaki povjerenik ima vlastiti kabinet sastavljen od 3-7 stručnjaka koji su do nedavno uglavnom dolazili iz države iz koje je bio i povjerenik. Kabinet pomaže povjereniku u pripremama za sjednice Komisije i u vođenju poslova uprave za koju je zadužen.

2. upravna struktura koju čini opće uprave – generalne direkcije glavno tajništvo – koordinira rad između pojedinih uprava/generalnih direkcija i

ostalih tijela Komisije, daje stručne savjete, osigurava prevođenje, daje statističke podatke… Na čelu je Glavni tajnik koji jednom tjedno koordinira rad svih kabineta povjerenika, predsjeda sastanku svih direktora općih uprava, nazoči sjednicama Komisije i obavlja druge koordinativne i savjetodavne poslove

privremeni i stalni odbori stručnjaka i savjetnika ostale zajedničke službe i uredi

Najznačajnije zadaće Europske komisije mogu se svesti na sljedeća područja:

priprema i predlaganje propisa – EK je ono tijelo koje ima gotovo isključivo pravo pripremati prijedloge propisa koje šalje Vijeću EU-a i Europskom parlamentu na raspravu i/ili usvajanje. Pravo inicijative Komisije temelji se na postavci da će Komisija, kada priprema i izrađuje neki prijedlog, najbolje artikulirati i braniti zajedničke interese EU-a jer ima najviše supranacionalnih karakteristika. Prijedloge pripremaju radne skupine i odbori unutar Komisije, a njihov konačni tekst usvajaju povjerenici na sjednicama Komisije. Predstavnik Komisije ima pravo biti nazočan na svim sjednicama svih tijela koja raspravljaju i odlučuju o prijedlogu kako bi mogao braniti i obrazložiti stavove Komisije. Vijeće EU-a može promijeniti tekst prijedloga Komisije samo ako jednoglasno donese takvu odluku. Komisija je jedina ovlaštena povući svoj prijedlog i mijenjati ga tijekom zakonodavnog postupka;

izvršne i nadzorne ovlasti – EK se smatra glavnim izvršnim tijelom EU-a, no izvršne ovlasti Komisije ograničene su jer Komisija nema vlastitih tijela putem kojih bi mogla provesti donesene odluke i propise u državama članicama te ovisi o nacionalnim tijelima. Stoga se izvršna ovlast Komisije sastoji u donošenju brojnih provedbenih podpropisa koji svojom detaljnošću omogućuju da se propisi Vijeća EU-a mogu u praksi efikasno provesti. Razvijen je cijeli niz mehanizama kontrole rada Komisije prigodom donošenja provedbenih propisa. Države članice sudjeluju kroz odbore u kojima nacionalni predstavnici analiziraju, procjenjuju, mijenjaju i na druge načine utječu na konačni sadržaj provedbenih propisa Komisije. Cijeli taj složeni postupak donošenja provedbenih propisa Komisije naziva se „komitologija“. Postoje tri vrste odbora: savjetodavni, upravljački i regulatorni. Postupak uplitanja odbora u proces donošenja provedbenih propisa Komisije vrlo je složen i donekle različit za svaku vrstu odbora. EK može u kriznim situacijama donositi razne zaštitne mjere u oblasti tržišnog natjecanja. EK može tužiti Europskom sudu pravde svaku članicu koja povrijedi neku odredbu osnivačkog ugovora, a može dati i odobrenje članici da odstupi od zajedničke politike;

uloga u vanjskoj politici EU-a – vanjskopolitička uloga EK značajno se razvila tek u 90-im godinama, ali je bitno ograničena ovlastima koje na tom području imaju Vijeće EU i Europsko vijeće.

Ustav izričito naglašava neovisnosti, supranacionalni i integracijski karakter Komisije ističući da će ona promicati opće europske interese i u tom cilju poduzimati odgovarajuće mjere. Kao daljnje zadatke Komisije Ustav navodi brigu o provođenju Ustava i prava Unije, predlaganje propisa, izvršavanje proračuna, provođenje programa, koordinacije, predstavljanja Unije u međunarodnim odnosima, osim u slučaju CFSP-a i dr. Prema Ustavu, prva Komisija koja će biti imenovana sukladno Ustavu, sastojat će se od po jednog predstavnika (povjerenika) iz svake države članice, uključujući Predsjednika i Ministra vanjskih poslova. Nadalje, po Ustavu, kandidata za Predsjednika Komisije predlaže Europsko vijeće kvalificiranom većinom Europskom parlamentu koji ga izabire. Parlament odobrava Komisiju, nakon čega ju Europsko vijeće imenuje kvalificiranom većinom.

Ustav uvodi novu funkciju – Ministra vanjskih poslova EU-a. Imenuje ga Vijeće EU-a kvalificiranom većinom glasova, u dogovoru s Predsjednikom Komisije i uz odobrenje Europskog parlamenta. Ministar će voditi zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku Unije, predsjedati posebnim Vijećem za vanjske poslove i istodobno će biti potpredsjednik Komisije . Ministar ima pravo predlagati vanjskopolitičke i sigurnosne mjere i politiku, a može i predstavljati Uniju sam ili zajedno s Komisijom.

Europski parlament

Europski parlament (EP) je tijelo predstavničke demokracije u EU. 1979. godine provedeni su prvi neposredni izbori u državama članicama za Europski parlament. Danas ga se često naziva „višejezičnom parlaonicom“, a razlog tome nisu samo njegove ograničene ovlasti u zakonodavnom području, nego i tehničke poteškoće u učinkovitom funkcioniranju. Razvio se iz Zajedničke skupštine, osnovane u okviru Europske zajednice za ugljen i čelik koja se 1962. sama preimenovala u Parlament.

Prvi puta je uloga EP-a značajnije ojačala 70-ih godina dobivanjem određenih ovlasti odlučivanja o proračunu Zajednice, te 80-ih godina kada su proračunske ovlasti EP-a dodatno proširene ustanovljavanjem višegodišnjeg proračuna što je omogućavalo EP-u kontrolu trošenja EU sredstava kao i novu ovlast kojom može spriječiti EK da poveća obvezne izdatke bez njegovog odobrenja. U 90-ima je EP dobio značajnu ulogu prigodom imenovanja predsjednika i članova Europske komisije kao i oko njihova opoziva.

Jedinstveni europski akt (1987) je za dio propisa koji su se odnosili na uspostavu jedinstvenog tržišta, uveo novi postupak njihovog donošenja – „postupak suradnje“. To je značilo da EP ima pravo na tzv. drugo čitanje zakona, odnosno mogao je predložiti amandmane na zakonske projekte EK koje je, ako je Komisija prihvatila, Vijeće moglo odbiti samo jednoglasno. Nadalje, EP je mogao uložiti i veto na zakonske projekte Komisije, koji je mogao biti skinut jedino ako bi Vijeće o tome donijelo odluku jednoglasno. Postupkom suradnje riješen je i prigovor o nedostatku demokracije u funkcioniranju EZ-a. Postupak suradnje presudno promijenio ulogu EP-a u donošenju propisa na razini Zajednice, a imao je i veliki utjecaj na ponašanje političkih grupa u Parlamentu jer su se neke odluke mogle donijeti jedino uz suradnju i međusobno dogovaranje pojedinih političkih grupa u EP-u nakon čega su se pojedine grupe počele jasnije oblikovati te se počela

razvijati i kultura dijaloga među pripadnicima različitih političkih grupa, kao i prve koalicije i dogovori o konsenzusu među zastupnicima.

U donošenju nekih važnih odluka EP je temeljem Jedinstvenog europskog akta (1987) mogao sudjelovati i putem „postupka odobrenja“ kod kojeg Parlament samo odobrava ili odbacuje prijedlog odluke. Taj se postupak primjenjuje samo u određenim pitanjima kao što je proširenje ili sklapanje ugovora o pristupanju novih članica i drugih važnih međunarodnih ugovora.

Ugovorom iz Maastrichta (1992) uveden je još jedan novi postupak donošenja odluka u kojem sudjeluju Vijeće i EP. To je „postupak suodlučivanja“ u kojem prigodom donošenja određenih propisa, zajednički i ravnopravno sudjeluju Vijeće i Parlament. Sam postupak suodlučivanja razlikuje se od postupka suradnje utoliko što je Parlament dobio pravo da, ako se ni nakon drugog čitanja propisa u Parlamentu ne postigne suglasnost između Komisije kao predlagatelja, Vijeća i Parlamenta, osniva tzv. Odbor za mirenje kako bi se našlo kompromisno rješenje koje je moralo biti prihvaćeno i u Vijeću i u Parlamentu, a ako ne bi došlo do kompromisa Vijeće je moglo kvalificiranom većinom usvojiti zajedničko stajalište, odnosno svoj prijedlog odluke. Ugovorom iz Amsterdama postupak suodlučivanja je modificiran tako da, ako se u Odboru za mirenje ne postigne kompromis, Vijeće više nije moglo jednostrano, kvalificiranom većinom, usvojiti zajedničku poziciju kao odluku, već se smatralo da je prijedlog propao. Tek tada su Parlament i Vijeće postali doista ravnopravni u suodlučivanju o propisima za koje je bilo predviđeno da ih donose zajedno. Novim Ustavom postupak suodlučivanja Vijeća i Parlamenta će postati redoviti način donošenja propisa u EU, a svi ostali postupci primjenjivati će se tek izuzetno.

Temeljni poslovi Europsko Parlamenta su:

sudjelovanje u donošenju propisa sudjelovanje u donošenju proračuna snažna nadzorna uloga – Parlament nadzire rad Vijeća i Komisije, zastupnici mogu

postavljati usmena i pismena pitanja Komisiji i Vijeću, Komisija Parlamentu jednom godišnje podnosi izvješće o svom radu, a u slučaju nezadovoljstva Parlament joj može izglasati nepovjerenje. Parlament također može osnivati istražna povjerenstva na zahtjev jedne četvrtine zastupnika, kako bi se istražile optužbe ili sumnje koje su se javile u odnosu na nezakonitost u radu Komisije.

pučki pravobranitelj – dužan istražiti svaku pritužbu građana EU na rad tijela EU-a i o svom nalazu obavijestiti EP

vanjska politika EU - odobrenja – odobrenje Parlamenta pristupanja novih članica u EU i usvajanje pristupnih ugovora, te odobrenje za sklapanje mnogih međudržavnih ugovora.

Broj zastupnika raspoređen je prema kvotama koju svaka država članica dobiva na osnovi zajedničkog dogovora svih članica EU-a. Prema ugovoru iz Nice ima ih 732. Novi raspored kvota predviđen ugovorom iz Nice, temelji se na demografskom ključu. Zastupnici se biraju svake pete godine na neposrednim izborima u svakoj državi članici. Još nema jedinstvenog izbornog postupka za izbor zastupnika u Europski parlament. Mandat zastupnika je obnovljiv i neobvezujući. Rad EP-a odvija se na zajedničkim parlamentarnim sjednicama i u raznim odborima. Plenarnim sjednicama predsjedava Predsjednik EP-a koji zajedno sa 14 dopredsjednika čini Predsjedništvo EP-a. Zastupnici uglavnom djeluju kroz i u okviru političkih skupina. Odredbom čl. 191. Ugovora o EZ-u, političke stranke su dobile na europskoj razini ulogu „integracijskog čimbenika“ i na taj način su uključene u institucionalnu strukturu Zajednice.

Rad Parlamenta odvija se najprije u odborima. Svaki se odbor bavi kako zakonodavnom, tako i nadzornom djelatnošću na svom području. Rad u odboru daje zastupnicima pojedinačno najviše mogućnosti da utječu na politiku i zakone EU-a.

Prema Ustavu, zadaće Parlamenta ostaju iste kao i dosad, uvodi se postupak suodlučivanja kao redoviti zakonodavni postupak, ukupan broj zastupnika povećava se na 736, a Parlament više ne bi samo odobravao predloženog kandidata za predsjednika Komisije, nego bi ga sam, kvalificiranom većinom, izabrao, a predlagalo bi ga Europsko Vijeće.

Sudovi Zajednice

EU se temelji na vladavini prava, tj. na unaprijed utvrđenim pravnim pravilima čiju primjenu štiti sustav neovisnih sudova, a to su nacionalni sudovi država članica i tzv. Sudovi Zajednice. Razlog zašto je Zajednica uspostavila i vlastite sudove je to što Zajednica opravdano smatra da pravo koje se donosi u tijelima Zajednice mogu na jednoobrazan način u svim situacijama tumačiti i primijeniti samo posebni sudovi koji nisu podložni nacionalnom pravu bilo koje države članice, a koji su osnovani i djeluju na razini Zajednice. Iz toga proizlazi i glavni zadatak tih sudova, a to je tumačenje i primjena ugovora i drugih propisa Zajednice. Sudovi zajednice kada presuđuju u konkretnim sporovima, primjenjuju isključivo pravo Zajednice. Sudovi zajednice osiguravaju autoritativno tumačenje prava Zajednice i visoki stupanj jednoobrazne primjene prava Zajednice u njezinim članicama. Sudovi Zajednice imaju ovlast da u određenim situacijama mogu onim državama koje ne poštuju ili ne primjenjuju pravo Zajednice izricati kazne. Europski sud pravde još je ranih 60-ih uspostavio osnovna pravna načela poput supremacije prava Zajednice nad pravom država članica, neposredni učinak propisa Zajednice u državama članicama, načelo proporcionalnosti i nediskriminacije…

Sudovi Zajednice su:

1. Sud pravde Europskih Zajednica (Europski sud) – sastoji se od jednog suca iz svake države članice i 8 pravobranitelja (članovi Suda). Imenuju ih države članice uglavnom iz redova istaknutih i iskusnih pravnika a mandat im je 6 godina. Zaprimljeni predmet dodjeljuje se pravobranitelju koji izrađuje neovisno mišljenje s preporukom kako riješiti predmet. Sud nakon rasprave i analize donosi presudu većinom glasova, koju potpisuju svi suci. U pravno nedvojbenim predmetima (pitanja o kojima je sud već presuđivao) nije potrebno predmet dodjeljivati pravobranitelju. Nadležan je odlučivati o sporovima koji se tiču prvog stupa, a koji proizlaze iz ugovora o Zajednici, ako ga ugovor na to ovlašćuje. Ima ograničenu nadležnost u pogledu tumačenja odredaba Ugovora o EU koje se odnose na III. stup, a gotovo nikakvu nadležnost nema u pogledu tumačenja odredbi Ugovora o EU koje se odnose na II. stup. ESP napose rješava:

prethodno pitanje o tumačenju i valjanosti prava EZ-a tužbe protiv država zbog povrede obveza utemeljenih na pravu EZ-a tužbe protiv tijela EZ-a kojima se traži poništenje akata koje su donijeli i

naknada štete.Djelatnost Europskog suda pravde ima višestruki značaj:

tumači sadržaj i određuje način primjene ugovora Zajednica i drugih izvora prava Zajednica,

integraciji sklonim tumačenjem Sud djeluje kao bitan čimbenik integracija unutar Zajednica i Unije,

doprinosi jasnijem definiranju ovlasti pojedinih tijela Zajednice, ali i nacionalni sudova,

razvija pravni poredak Zajednice kao samostalni pravni poredak, nadređen nacionalnim pravima,

obavlja nadzor s jedne strane nad pravnim aktima Zajednice, a s druge strane nad ponašanjem država članica u primjeni prava Zajednice.

2. Prvostupanjski sud Europskih zajednica – osnovan je 1988. godine. Sastoji se od jednog suca iz svake države članice, ali ne postoje stalni pravobranitelji pri Sudu. Ulogu pravobranitelja može preuzeti jedan od sudaca. Uglavnom zasjeda u vijećima od 3-5 sudaca. Donosi odluke većinom glasova bez odvojenih mišljenja sudaca. Odluka je konačna, a u slučaju nezadovoljstva stranka se može žaliti Sudu pravde EZ-a koji kroz žalbeni postupak ujednačava pravnu praksu i kontrolira rad Prvostupanjskog suda. Rješava sporove po tužbama fizičkih i pravnih osoba radi poništenja akata tijela EZ-a.

Ustav predviđa Sud pravde Europske unije kao neovisno tijelo EU-a koje osigurava poštivanje prava kroz tumačenje i primjenu Ustava. Ovo sudbeno tijelo sastoji se od tri sudske istance:

1. Sud pravde – zadržava dosadašnju opću nadležnost i sudi u tri osnovne skupine predmeta:

po tužbama o prethodnom pitanju u ostalim slučajevima predviđenima u Ustavu.

2. Opći sud – pod određenim uvjetima odlučuje o: tužbama na poništaj, o tužbama zbog neispunjenja Ustava, o tužbama za naknadu štete, o tužbama o prethodnom slučaju… o žalbama protiv presuda donesenih pred specijaliziranim sudovima,

3. specijalizirani sudovi – uspostavljalo bi ih se propisima donesenim u tijelima EU-a. Tim propisima uredila bi se organizacija specijaliziranih sudova i njihova specifična nadležnost. Specijalizirani sudovi bili bi pridruženi dio Općeg suda i mogli bi suditi samo u prvom stupnju.

Ostala tijela, agencije i interesne skupine

Ostala tijela

Revizorski sud – neovisno tijelo Zajednice kojem je povjeren računovodstveni nadzor. Zadatak mu je redovito ispitivanje zakonitosti i regularnosti prihoda i rashoda Zajednice, kao i ekonomičnost pri upravljanju sredstvima. Sastoji se od članova čiji je broj jednak

broju država članica EU-a, imenuje ih Vijeće EU-a, uz prethodno mišljenje EP-a. Mandat im je 6 godina.

Ekonomski i socijalni odbor – osnovan je kako bi se institucionalno artikulirali interesi određenih socijalnih skupina u procesu donošenja odluka na razini EU-a. Sastavljen je na tripartitnom načelu od jednakog broja predstavnika interesnih skupina iz svake države članice EU-a. Daje svoje mišljenje na prijedlog EK-a, a ponekad i samoinicijativno, čime izražavaju svoje stavove iako njihovo mišljenje nije obvezujuće. Nema onaj značaj koji interesne skupine predstavljene u njemu imaju na razini EU-a u procesu donošenja odluka.

Odbor regija – savjetodavno tijelo koje je osnovano kao odgovor na sve učestalije zahtjeve regionalnih vlasti u državama članicama da im se omogući neposredan utjecaj na donošenje onih odluka u EU kojima se zadire u lokalne interese. Sastoji se od predstavnika regionalnih i lokalnih vlasti država članica. Mandat im traje 4 godine. Daju svoje mišljenje na zahtjev Komisije ili Vijeća EU-a ili samoinicijativno.

Europska investicijska banka, Europska banka za obnovu i razvoj i Europska središnja banka – potpuno samostalne institucije koje su osnovane svaka za posebnu svrhu. EIB je osnovana kako bi države članice mogle financirati razvoj zajedničkog tržišta; EBOR je nastala kako bi pomogla tranzicijski proces i pripremu novih kandidata za punopravno članstvo u EU; ESB je nužna institucija Europske monetarne unije sa zadatkom da održava stabilnost europske valute i nadzire količinu novca u opticaju.

Agencije

Agencije su tijela javno-pravnog karaktera koja imaju vlastitu pravnu osobnost, dakle odvojena su do tijela EU-a. Osnivaju se sekundarnim aktima europskog prava sa ciljem da se postigne neki specifični cilj, a imaju uglavnom savjetodavni karakter. Zbog iznimne stručnosti, njihovi stavovi imaju sve veći utjecaj na donošenje odluka u tijelima Unije. Neke od agencija u okviru EU-a su: Europski centar za razvoj stručnog usavršavanja, Europska zaklada za poboljšanje životnih i radnih uvjeta, Europska agencija za zaštitu okoliša…

Interesne skupine

Važnost utjecaja interesnih skupina na formuliranje politike u EU-u varira od najsnažnijeg, koji ostvaruju kada se radi o temama vezanima uz I. stup, i mnogo manjeg, kad su na dnevnom redu teme iz II. i III. stupa. Vrlo su brojne i šarolike. Najbolje su organizirane one interesne skupine koje predstavljaju organizacije proizvođača i poslodavaca i one vrše najsnažniji utjecaj na politiku EU-a. Tzv. „business interests“ postoji cijeli niz raznih, međusobno nepovezanih i mnogo slabije organiziranih interesnih skupina (socijalne, religiozne, potrošačke…). Interesne skupine definiraju, artikuliranju i zastupaju interese svojih članova na europskoj razini i na taj način pomažu tijelima EU-a da prigodom donošenja odluka imaju uvid u implikacije koje predložena rješenja imaju na one gospodarske i socijalne grupe koje će takvim odlukama biti zahvaćene. Tijela EU-a vrlo su otvorena za suradnju s raznim interesnim skupinama, a danas se više ne može ni zamisliti funkcioniranje EU-a bez utjecaja raznih i brojnih interesnih organizacija i skupina.

PRAVNI SUSTAV I REGULATORNI POSTUPCI U EU – ispitno pitanje

Sadržaj, izvori i instrumenti prava EU-a

Europsko pravo se od tradicionalnog javnog međunarodnog prava razlikuje po nekoliko svojih obilježja: izvorima prava, sadržaju i instrumentima. Njegova najznačajnija karakteristika je učinak koji proizvodi na pravne sustave država članica kroz sustav normi koje vežu države članice čak i bez nacionalnih provedbenih normi. U definiranju prirode europskog prava ključnu ulogu odigrao je upravo Europski sud svojim presudama.

Europsko pravo može se promatrati kao zajedničko unutarnje pravo država članica. Ono je dio međunarodnog prava i utjelovljeno je u Osnivačkim ugovorima te u sporazumima potpisanima među suverenim državama. Srž europskog prava predstavljaju zajednička pravila o zajedničkom/unutarnjem tržištu svih država članica. Pritom se u djelovanju zajedničkog/unutarnjeg tržišta javljaju pravni odnosi koji imaju kako interni tako i međunarodni karakter. No, sa stajališta zajedničkog tržišta svi su ti odnosi internog karaktera. Objekt uređenja tih pravila su postupci kako vlada država članica, tako i njihovih državljana u pogledu djelovanja unutarnjeg tržišta . U europskom pravu djeluju dva načela:

načelo izravnog učinka – podrazumijeva da je pravo Zajednice izravno primjenjivo u državama članicama i nije potrebno da ga država prethodno unese u svoje pravo, što ima za posljedicu da nacionalni sudovi neposredno primjenjuju pravo Zajednice, ako nacionalno pravo nije usklađeno s pravom Zajednice. Uvjeti za izravan učinak su: jasnoća odredbi, bezuvjetnost, odsustvo rezerve od strane države članice te neovisnost o provedbenoj mjeri;

načelo nadređenosti europskog prava nad nacionalnim pravima država članica – odnos između europskog prava i nacionalnog prava ogleda se u „nadređenosti“, tj. višoj pravnoj snazi europskog prava nad nacionalnim pravom. Sud polazi od toga da je pravni sustav Zajednice mogao nastati zbog činjenice što su države članice, ulaskom u članstvo Zajednice, na nju prenijele dio svojeg suvereniteta i tako trajno

suzile opseg svojih prava da samostalno uređuju odnose u nacionalnom pravu (presude u slučajevima van Gend and Loos i Costa v. ENEL).

Europsko pravo podrazumijeva ukupnost svih propisa važećih u okviru Europske unije, pa tako obuhvaća:

- primarno pravo – obuhvaća osnivačke ugovore kao i sve sporazume, odluke i ugovore koji mijenjaju ili dopunjuju osnivačke ugovore, te sve ugovore o pristupanju novih država članica EU od prvog do posljednjeg proširenja, kao i sve dodatke, protokole, konvencije i izjave uz pojedine ugovore. Ova skupina izvora uključuje i opća pravna načela prava Zajednica.

- sekundarno pravo – obuhvaća propise koje usvajaju pojedine institucije Europske unije temeljem osnivačkih ugovora. Sukladno članku 249. Ugovora o EZ-u tijela EU mogu donositi sljedeće pravne akte: kada se odlučuje o području koje ulazi u poslove I. stupa EU-a

Obvezujući akti uredbe – opći, obvezujući i izravno primjenjivi propisi u državama članicama

za čiju primjenu nije potrebno usklađivati nacionalno zakonodavstvo. Opća primjenjivost uredbe ogleda se u tome da je ona upućena svim državama članicama. Ona je obvezatna, tj. sustav stvoren uredbama mora biti primijenjen jednako obvezujućom snagom u svim državama članicama i postati dijelom njihovih pravnih sustava. Uredba je i izravno primjenjiva ne samo na države članice nego i na njene građane. Neposredna primjenjivost uredbe omogućuje njenu primjenu danom stupanja na snagu. Objavom uredbe ona postaje dijelom pravnog sustava svih država članica. Uredba je osnova stvaranja individualnih prava koje nacionalna sudbena vlast mora zaštititi u slučaju njihova kršenja. Države kandidatkinje do stupanja u Europsku uniju mogu prenijeti normativni sadržaj uredbi u svoje zakonodavstvo, ali nakon stupanja u Uniju posebnim aktom moraju staviti izvan snage sve članke zakona kojima se preuzima normativni sadržaj uredbi i time omogućiti izravnu primjenu uredbi Zajednice.

direktive – obvezuju države članice na postizanje određenog rezultata prilikom čega se državama članicama ostavlja izbor načina i oblika prenošenja cilja direktive u njihove pravne sustave. Važna je sloboda izbora načina prenošenja cilja. Obvezujući karakter direktive ograničen je na cilj koji se njome želi postići. Direktivu možemo promatrati kao pravni instrument kojim Zajednica intervenira u nacionalno zakonodavstvo država članica u cilju uklanjanja prepreka ostvarivanju zajedničkog cilja. Države članice nemaju slobodu u pogledu vremenskog okvira u kojem će odabrati mjere za ostvarenje ciljeva direktive, rok prijenosa normativnog sadržaja direktive u nacionalne propise propisan je u prijelaznim i završnim odredbama direktive.

odluke – upravni akt koji može biti upućen svima ili samo nekoj državi članici, te svima ili samo nekoj pravnoj ili fizičkoj osobi u državi članici, a obvezujuća je za one kojima je upućena. Odlukama se dozvoljava ili zabranjuje određeno postupanje onima kojima je upućena. Ograničenog je dometa.

Neobvezujući akti preporuke i mišljenja – nemaju obvezujuću snagu. Dok ih to isključuje od

izravnog učinka u nacionalnom pravu, ne isključuje ih od mogućnosti njihovog

korištenja tijekom procesa pred Europskim sudom pravde i pred nacionalnim sudovima.

kada se odlučuje o području koje ulazi u poslove II. stupa EU-a zajedničke strategije – pravni akt u kojem se određuju specifični ciljevi koje EU

treba ostvariti u područjima u kojima postoje značajni zajednički interesi država članica, te utvrđuje vremenski okvir i sredstva potrebna za ostvarenje tih ciljeva.

zajedničko stajalište – njime Vijeće EU-a iznosi način na koji države članice namjeravaju riješiti neko konkretno geografski ili sadržajno ograničeno pitanje.

zajedničke akcije – njima Vijeće EU utvrđuje konkretne mjere koje će Unija poduzeti u datim situacijama.

kada se odlučuje o području koje ulazi u poslove III. stupa EU-a zajedničko stajalište – njime Unija donosi svoj stav o nekom konkretnom pitanju okvirne odluke – obično služi kako bi se uskladilo nacionalno pravo države članice

s europskim pravom u pitanjima iz III. stupa. Okvirne odluke ostavljaju državama članicama pravo izbora načina kako će sadržaj i cilj odluke pretočiti u vlastito zakonodavstvo. Nemaju izravan učinak.

odluke – nikada nemaju izravan učinak konvencije – Vijeće EU-a može predlagati državama članicama da prihvate

određene konvencije, ako su u skladu s njihovim ustavnim porecima.- presude Europskog suda i druge izvore prava koji uređuju međusobne odnose država

članica i odnose prema trećim zemljama – Europski sud pravde osigurava nadzor nad primjenom i tumačenjem osnivačkih ugovora i provedbenih akata. Naglasak je pritom stavljen na osiguravanje jednoobrazne interpretacije europskog prava u državama članicama. Sud djeluje u okviru nadležnosti koje su mu dodijeljene osnivačkim ugovorima.

Osnovni pravni instrumenti prava EU su: akti Europskog parlamenta i Vijeća, akti Vijeća i akti Komisije.

Ustav uvodi novu podjelu pravnih akata u poslovima Zajednica:

1. Akti obvezujućeg karaktera zakonodavni akti

europski zakoni – po svojim karakterima identični još uvijek važećim uredbama. To su akti opće primjene koji u cjelini obvezuju sve države članice i izravno su promjenjivi kako na države članice tako i na njihove građane

europski okvirni zakoni – identični direktivama, a obvezujući su s obzirom na cilj koji se njima želi postići u državama kojima su upućeni dok je izbor oblika i načina ostvarenja tog cilja prepušten svakoj od država članica

nezakonodavni akti- delegirani

europske uredbe - implementacijski

europske uredbe – pravni akti niže razine (ne zakonodavne), opće primjene, namijenjene provedbi zakonodavnih akata i pojedinih odredaba Ustava. One mogu biti dvostrukog karaktera: obvezujuće u cijelosti i sa izravnim učinkom na države članice i njihove građane ili obvezujuće samo glede cilja koji se njima želi postići dok je izbor oblika i načina provedbe europskih uredaba prepušten nacionalnim tijelima.

europske odluke – pravni akti upućeni konkretnim adresatima i za njih su u cijelosti obvezujuće.

2. Akti neobvezujućeg karaktera: preporuke i mišljenja – pravni akti sa istim svojstvima kao i do sada.

Zakonodavnu inicijativu kada je riječ o zakonskim aktima ima Komisija, a samo u određenim Ustavom predviđenim slučajevima zakonsku inicijativu u odnosu na zakonske akte može imati skupina država članica ili Europski parlament. U zakonskim aktima predviđenim Ustavom može biti predviđeno da se pod određenim uvjetima Komisiji delegira ovlast donošenja europskih uredbi kako bi se nadomjestilo ili dopunilo nebitne sastojke takvih zakona.

Nadležnost zajednice

Da bi institucije Zajednice mogle donositi valjane propise nužno je da postoji pravna osnova na kojoj Zajednica utemeljuje svoje pravo donošenja propisa. To su prvenstveno primarni izvori prava Zajednica, napose osnivački ugovori kao i sve njihove izmjene i dopune. U njima su države članice utvrdile kako nadležnost institucija Zajednice da donose određene propise, tako i područja u kojima te propise trebaju ili mogu donositi. Može se ustvrditi da Zajednica ima samo onu i onoliku nadležnost kakvu i koliku su joj povjerile države članice. Ustav EU ističe kako se na određivanje granica nadležnosti Unije primjenjuje načelno dodijeljenih nadležnosti. Prema Ustavu, primjenom načela dodijeljene nadležnosti Unija će postupati u okviru svoje nadležnosti koju ju joj Ustavom povjerile države članice kako bi ostvarila ciljeve predviđene u Ustavu, dok će države članice zadržati sve ostale nadležnosti kojoj joj nisu povjerile.

Ustav ostvarivanje dodijeljenih nadležnosti Unije veže uz primjenu dva načela: načelo supsidijarnosti i načelo proporcionalnosti. Pitanje nadležnosti Zajednice usko je povezano s načelom supsidijarnosti. U pitanjima kod kojih Zajednica zaključi da se određena mjera ne može učinkovito ostvariti poduzimanjem aktivnosti od strane država članica, Zajednica će sama inicirati usvajanje takve mjere. Ipak, Zajednica neće poduzeti bilo kakvu mjeru koja izlazi iz okvira onih koje su nužne da bi se postigli ciljevi osnivačkih ugovora. Osim toga, supsidijarnost će se moći primijeniti samo u područjima koja nisu u isključivoj nadležnosti Zajednice, što znači da se u područjima isključive nadležnosti Zajednice na primjenjuje načelo supsidijarnosti. Načelo supsidijarnosti je dinamično načelo koje se uvijek mora primjenjivati u svjetlu ciljeva koje osnivački ugovor želi ostvariti.

Tri su osnovne komponente načela supsidijarnosti:

a) zajednica može poduzeti neku mjeru samo ako se cilj koji se tom mjerom želi postići ne može postići ako mjeru poduzme država članica,

b) mjera koju poduzme Zajednica je učinkovitija od mjere koju bi poduzela država članica,

c) kada Zajednica poduzima neku mjeru, činit će to samo u okviru onoga što je nužno da bi se postigao cilj sadržan u osnivačkom ugovoru.

Proporcionalnost uspostavlja balans između cilja i sredstva postizanja tog cilja. Ustav EU-a predviđa da, primjenom načela proporcionalnosti mjere koje poduzima Unija ne smiju svojim oblikom i sadržajem nadilaziti ono što je nužno da bi se postigli Ustavom predviđeni ciljevi . Načelo proporcionalnosti može ujedno poslužiti kao sredstvo kojim će se pobijati zakonitost donesene mjere Zajednice, ali i legalnost nacionalnih mjera. Ovo načelo odgovara na pitanja: „Odgovara li sredstvo za postizanje cilja važnosti cilja i jeli upravo ta mjera nužna za njegovo postizanje?“

Da bi se odgovorilo na postavljena pitanja potrebno je:

identificirati interese utvrditi težinu i vrijednost interesa koji se štite procijeniti mogućnost postizanja drugih ciljeva umjesto izvornog ispitati proporcionalnost odluke u svijetlu gore navedenih pitanja utvrditi intenzivitet kojim će sud ispitivati sve navedene faze.

Iz prirode ovog načela proizlazi da je zakonitost neke mjere uvjetovana njezinom adekvatnošću i nužnošću kako bi se postigao željeni cilj: u slučaju kada pred donositeljem odluke stoji izbor nekoliko načina rješavanja određenog pitanja, a on mora izabrati onaj koji je najpogodniji i najproporcionalniji izvornom cilju.

Prema osnivačkim ugovorima u pretežnom broju slučajeva nadležnost je podijeljena između Zajednice i država članica, iako često na dosta neprecizan način što onda u praksi može izazvati spor o kojemu daje svoj konačni pravorijek Europski sud pravde. Postoje međutim određena područja za koja je Europski sud pravde utvrdio u svojim presudama, a potom je to ušlo i u osnivačke ugovore, da su područja isključive nadležnosti Zajednice.

Ustav određuje sljedeće vrste nadležnosti EU-a:

1. isključiva nadležnost2. podijeljena nadležnost Unije i država članica3. nadležnost u poslovima koordinacije ekonomskih politika članica4. nadležnost Unije u Zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici5. primarna nadležnost članica, a podupiruća nadležnost Zajednice.

Isključiva nadležnost Unije definirana je u Ustavu tako da u tom slučaju samo Unija može donositi zakone i obvezujuće pravne akte, a države članice samo ako ih Unija na to ovlasti ili da bi provele akte Unije. Unija će prema Ustavu imati isključivu nadležnost u pet taksativno navedenih područja:

a) carinska unijab) pravila o tržišnom natjecanju potrebna za funkcioniranje unutarnjeg tržištac) monetarna politikad) očuvanje morskih bioloških resursa u sklopu ribarske politike e) zajednička trgovinska politika.

Osim toga, Unija će imati isključivu nadležnost za sklapanje onih međunarodnih ugovora koji će biti nužni da bi Unija mogla vršiti svoju unutarnju nadležnost ili provoditi ili mijenjati zajedničke propise.

U svim onim područjima u kojima ne postoji isključiva nadležnost Unije ni primarna nadležnost država članica, Unija će imati podijeljenu nadležnost zajedno s državama članicama.

U tim područjima i Unija i članice mogu donositi pravno obvezujuće akte, ali će to država članica moći samo tako dugo i u mjeri u kojoj Unija nije donijela svoje pravno obvezujuće akte ili nakon što je ukinula već donesene.

Karakteristika zakonodavnog postupka Europske unije jest da se uvijek zahtijeva formalna inicijativa od strane Komisije da bi postupak započeo – Komisija podnosi prijedlog pravnog akta. Vijeće EU-a ima važnu ulogu u odlučivanju o konačnom sadržaju pravnog akta. Naime, pravni akti Zajednice ne mogu biti usvojeni bez odobrenja Vijeća EU-a. Tomu je tako jer Vijeće okuplja predstavnike država članica koje su za odlučivanje o temi koja je sadržaj pravnog akta koji se donosi, prenijele svoj suverenitet na Vijeće kao tijelo Zajednice. S druge strane, predstavnici država članica u ključnom trenutku usvajanja pravnog akta svojim sudjelovanjem u Vijeću utječu na kvalitetu normativnog sadržaja propisa koji će po usvajanju postati dijelom njihovih nacionalnih zakonodavstava. Europsko pravo usvaja se u postupcima u kojima sudjeluje više institucija Zajednice: Komisija, Vijeće i Europski parlament.

Europska komisija

Europska komisija je s jedne strane inicijator odluka, a s druge strane institucija čija je zadaća provoditi odluke koje usvoji Vijeće ili Vijeće i Parlament. Inicijativa Komisije proizlazi iz ovlasti Vijeća da djeluje temeljem prijedloga Komisije. Komisija je slobodna u izboru pravne osnove temeljem koje će izgraditi prijedlog budućeg akta, što određuje i pravnu proceduru usvajanja budućeg pravnog akta. Ugovorom iz Amsterdama pravo Komisije na zakonodavnu inicijativu prošireno je tako što Komisija, protekom petogodišnjeg prijelaznog razdoblja od dana stupanja na snagu Ugovora, stječe isključivo pravo inicijative, tj. davati prijedloge propisa i u domeni pravosuđa i unutarnjih poslova.

Komisija će izraditi prijedlog unutar svojih Općih uprava. Ukoliko želi provesti širi stručni dijalog i konzultacije na pojedinu temu, Komisija će prethodno objaviti dokument u kojem će predstaviti svoje zamisli i probleme primijećene u pojedinom sektoru. To može učiniti kroz oblik tzv. Zelene knjige i Bijele knjige. Nakon provedenih konzultacija i prikupljenih mišljena i preporuka, Komisija će pripremiti svoj prijedlog koji će uputiti Vijeću, a u slučaju primjene postupka suodlučivanja, Vijeću i Parlamentu.

Kada je na Komisiju delegirana provedba akta donesenog od strane Vijeća ili Parlamenta, u najvećem broju slučajeva Komisija ne smije usvojiti pravno obvezujući akt bez prethodne konzultacije s Vijećem ili drugim tijelima (države članice, različiti odbori…). Kada Komisija donosi provedbeni pravni akt temeljem delegirane ovlasti Vijeća ili Vijeća i Parlamenta zajedno, primjenjuje se posebni postupak koji se naziva komitologija koja se sastoji u tome da se Komisija mora obratiti određenoj vrsti odbora s prijedlogom provedbenog akta i postupiti sukladno predviđenom postupku. Postoje tri osnovne vrste odbora:

1. Savjetodavni odbori – Komisiji daju svoje mišljenje, koje je ona dužna uzeti u obzir kod donošenja provedbenog akta u najvećoj mogućoj mjeri,

2. Upravljački odbori – njihovo mišljenje Komisija mora usvojiti, a ako ga ne prihvati ili ako je mišljene odbora negativno, konačnu odluku o sadržaju provedbenog propisa donosi Vijeće kvalificiranom većinom,,

3. Regulatorni odbori – u njima je postupak identičan kao i u upravljačkim odborima s tim što postoji mogućnost veta od strane Vijeća (običnom većinom) čime se zaustavlja inicijativa Komisije bez obveze Vijeća da usvoji drugu odluku koja bi sadržajno uređivala predmet u pitanju.

Vijeće Europske unije

Vijeće EU je tijelo koje predstavlja države članice u Europskoj Uniji. Nacionalna polazišta obilježavaju atmosferu rada Vijeća, a Vijeće je zaduženo i za identificiranje interesa Zajednice i njihovo oživotvorenje kroz pravne akte. U odnosu na Komisiju, proces donošenja odluka u Vijeću temelji se na tri načela:

1. bez prijedloga Komisije Vijeće ne može donijeti odluku kada se temeljem Ugovora zahtijeva da se odluka Vijeće temelji na prijedlogu Komisije,

2. dok god Vijeće nije donijelo svoju odluku, Komisija ima pravo tekst prijedloga dopuniti ili mijenjati,

3. Vijeće može izmijeniti i dopuniti prijedlog Komisije jednoglasno usvojenom odlukom.

Kada Komisija podnese prijedlog propisa Vijeću, slijede konzultacije i to s Parlamentom, Gospodarsko-socijalnim vijećem i Odborom regija ako Ugovor predviđa da ih treba provesti. Nakon prikupljanja očitovanja svih institucija koje su uključene u proces konzultacija, Vijeće je spremno za donošenje odluke. U ovoj fazi prethodni posao izvršit će COREPER – Odbor stalnih predstavnika, koji osniva radnu skupinu stručnjaka država članica sa zadatkom proučavanja prijedloga i predlaganja završnog teksta. To usuglašavanje može rezultirati zahtjevom prema Komisiji da izmijeni ili dopuni svoj prijedlog. Ako je u COREPERU prijedlog odluke usvojen označava se sa A, i o njemu nema daljnje rasprave. Ako COREPER nije postigao odgovarajući dogovor, prijedlog se označava sa B, pa će se na sjednici Vijeća o tom prijedlogu provesti rasprava.

U najvećem broju slučajeva Ugovori predviđaju donošenje odluka ili jednoglasno ili kvalificiranom većinom. Jednoglasno usvajanje odluka u Vijeću znači potporu svih članova Vijeća. Svaki član ima jedna glas te pravo veta. Suzdržanost od glasovanja nije prepreka usvajanju odluke, ali je jednaka negativnom glasu. Kvalificirana većina daje svakom članu Vijeća odgovarajući odnos u procesu donošenja odluka. Naime države članice u takvom sustavu odlučivanja nemaju svaka jednaki broj glasova, već veće imaju veći, a manje manji broj glasova . Time se pokušava uvažiti demografsko načelo ravnomjerne zastupljenosti svakog stanovnika EU-a u glasovanju.

Europski parlament

Postupak sudjelovanja EP u postupku donošenja propisa evoluirala je do danas, no tek je Ugovorom o EU propisano da Parlament vrši svoje pravo sudjelovanja u postupku donošenja pravnih akata putem suodlučivanja, suradnje, davanja suglasnosti i davanja savjetodavnih mišljenja.

Zakonodavni postupci

Ugovor o EU predviđa ukupno 22 različita postupka odlučivanja u postupku donošenja odluka i/ili propisa, a koji podrazumijevaju uključivanje različitih institucija i tijela na razini Europske zajednice. Četiri su glavna postupka donošenja pravnih akata:

a) Postupak suodlučivanja – započinje tako da Komisija dostavlja svoj prijedlog akta Parlamentu i Vijeću. Parlament u tzv. prvom čitanju daje svoje mišljenje u kojem može dati i amandmane, i dostavlja ga Vijeću. Vijeće razmatra prijedlog akta i mišljenje Parlamenta. Ako Vijeće prihvaća amandmane, Vijeće kvalificiranom većinom donosi predloženi akt. Ako amandmani nisu prihvaćeni Vijeće sastavlja tzv. zajedničko stajalište i dostavlja ga Parlamentu na drugo čitanje, a Parlament mora u roku od 3 mjeseca ili prihvatiti ili o njemu odlučiti, u suprotnom se smatra da je akt donesen u tekstu kako ga je sročilo Vijeće u zajedničkom stajalištu. Parlament može apsolutnom većinom odbiti zajedničko stajalište i time završava postupak. Daljnji je postupak da Parlament istakne amandmane na zajedničko stajalište i dostavi ih Vijeću i Komisiji. U roku od 3 mjeseca Vijeće kvalificiranom većinom može prihvatiti amandmane i usvaja akt u obliku amandmanski modificirane zajedničke pozicije. Ako Vijeće ne prihvati amandmane parlamenta, u roku od 6 tjedana mora zajedno s Parlamentom izaći pred Odbor za mirenje kako bi se postigao dogovor. Ako se dogovor postigne, prijedlog dogovorenog teksta akta dostavlja se na usvajanje Vijeću i Parlamentu. Vijeće akt usvaja kvalificiranom većinom, a Parlament apsolutnom većinom. U suprotnom, ako nije postignut dogovor, prijedlog akta nije usvojen. Ovaj postupak uspostavlja tzv. „trijalog“ između Parlamenta, Vijeća i Komisije koji nije uređen Ugovorima. Trijalog, odnosno tehničko usuglašavanje između navedenih institucija, dovodi do smanjivanja broja slučajeva koje Odbor za mirenje mora riješiti kao i do skraćivanja samog zakonodavnog postupka. Ustav pretvara postupak suodlučivanja u redovni zakonodavni postupak.

b) Postupak suradnje – u današnjem Ugovoru o EU ovaj postupak obuhvaća područje Ekonomske i monetarne unije, a unesen je Jedinstvenim europskim aktom kako bi se stavio veći naglasak na konzultiranje Parlamenta u postupku usvajanja odluka. Ako Parlament odobri zajedničku poziciju, Vijeće mora usvojiti akt u skladu s njom. Ako Parlament odbije zajedničku poziciju, Vijeće može usvojiti akt samo jednoglasno. Predloži li Parlament amandmane, Komisija mora preispitati svoj prijedlog temeljem predloženih amandmana, a Vijeće ga može usvojiti kvalificiranom većinom. Vijeće može izmijeniti preispitani prijedlog temeljem amandmana Parlamenta samo jednoglasno.

c) Postupak davanja mišljenja – izvorno je postupak davanja mišljenja ili postupak konzultacije bio jedini postupak koji je osiguravao EP-u određenu ulogu u procesu donošenja odluka u Vijeću ministara. EP bi o prijedlogu EK iznio svoje prijedloge, a konačna odluka o usvajanju akta bila je na Vijeću. Kada Ugovor predviđa provedbu postupka konzultacija s Parlamentom, te se odredbe moraju strogo provoditi. Vijeće ne smije usvojiti pravni akt bez provedenih konzultacija s Parlamentom i primitka njegovog mišljenja. Konzultacija Parlamenta temelji se na originalnom prijedlogu pravnog akta kakvog je predložila Komisija. Parlament mora biti obaviješten o svim naknadnim promjenama, ako se njima značajno mijenja sadržaj ili cilj prijedloga pravnog akta. Temeljem ovog postupka, danas Vijeće mora zahtijevati i ispitati mišljenje Europskog parlamenta o prijedlogu akta kojeg podnosi Komisija. Vijeće usvaja akt nakon što je dobilo mišljenje Parlamenta. Vijeće će izmijeniti prijedlog akta u skladu s prijedlogom

sadržanim u mišljenju, ako to smatra opravdanim, ali samo mišljenje Parlamenta ne može spriječiti usvajanje akta niti njegovu izmjenu. Komisija također može promijeniti prijedlog akta u skladu s mišljenjem Parlamenta, što Vijeće može ponovno izmijeniti samo jednoglasno.

d) Postupak davanja suglasnosti – institut uveden za određeni broj slučajeva za koje se držalo da ne mogu biti obuhvaćeni postupkom suodlučivanja, a htjela se naglasiti uloga EP u postupku donošenja odluka u tom području. Suglasnost zahtijeva sporazum između Vijeća i Parlamenta o tekstu koji je predmet usvajanja obzirom da Vijeće ne može usvojiti akt bez Parlamenta i njegovog mišljenja kojim odobrava akt u pitanju. U slučaju negativnog mišljenja Vijeće ne smije i ne može usvojiti prijedlog akta.

Nastojanja oko kvalitetnije izrade propisa

Europska komisija je izradila Akcijski plan pod nazivom „Pojednostavljenje i unapređenje zakonodavnog okvira“ čiji je cilj pojačana spremnost Institucija za nošenje s aktualnim pravnim pitanjima, unapređenje zakonodavnog okvira, kvalitetniji rad u uvjetima proširene EU, a sve u interesu građana Unije i osiguranja pravne sigurnosti.

EUROPSKA MONETARNA UNIJA – prošlost, sadašnjost i budućnost

Povijest

Najveće monetarne promjene dogodile su se u 19. stoljeću u Europi. Iz tog vremena vrijedi zabilježiti tri epizode:

1. formiranje dviju velikih nacionalnih monetarnih unija (ujedinjenja Italije i Njemačke), iako važnost tih povijesnih epizoda za razumijevanje aktualnih europskih procesa nije velika,

2. monetarna unija Austro-Ugarske – monetarna vlast bila je centralizirana, a kapital se unutar carstva mogao kretati slobodno. Epizode tečajne nestabilnosti u većoj su se mjeri događale zbog grešaka u monetarnoj politici, a ne zbog nepostojanja zajedničke fiskalne politike,

3. Latinska monetarna unija – bila je slična današnjoj Europskoj monetarnoj uniji po zasnovanosti na paneuropskoj političkoj ideji i nekim državama članicama, no od nje se razlikovala po nižem stupnju napretka procesa monetarnog ujedinjenja. U okviru LMU-a nikad nije stvorena zajednička valuta. Unija se zasnivala na sporazumu Francuske, Belgije, Italije, Grčke, Švicarske i Vatikana iz 1865. godine o priznavanju valuta drugih država članica kao službenih sredstava plaćanja na teritoriju svih članica. Idejni tvorac LMU-a je Felix Parieu.

Usporedba iskustva Austro-Ugarske i Latinske monetarne unije uvodi nas u samu bit pitanja što su prethodila službenom otpočinjanju procesa stvaranja Europske monetarne unije. Austro-Ugarska je tada bila politički integrirana tvorevina s jedinstvenom valutom, a Latinska monetarna unija bila je multilateralni valutni sporazum o paralelnoj cirkulaciji šest valuta.

Kada je Europsko vijeće 1988. godine donijelo odluku o početku stvaranja EMU, tadašnji predsjednik Europske komisije Jacques Delors sazvao je komisiju (Delorsova komisija) s ciljem pripreme operativnog plana (Delorsov izvještaj). Delorsova se doktrina zasnivala na postupnosti i ugradnji strogih pravila ekonomskog ponašanja u vođenju ekonomskih politika zemalja članica radi osiguranja opstojnosti unije. Britanska je vlada objavila protu-plan koji se zasnivao na ideji sličnoj onoj koja je pokrenula Latinsku monetarnu uniju. Britanci su isticali mogućnost multilateralnog valutnog sporazuma koji bi ukinuo ograničenja prekogranične cirkulacije valuta zemalja članica, pri čemu bi privatni akteri slobodno birali koju valutu žele koristiti u transakcijama. Tečajevi valuta bili bi fiksirani, a za to nisu potrebna nikakva zajednička fiskalna i druga pravila ekonomske politike.

Predsjednik Delors imao je većinu na svojoj strani, te je u lipnju 1989. objavljen Delorsov izvještaj koji počiva na tri koraka prema formiranju EMU-a:

1. Prva faza je započela 1. srpnja 1990. godine te obuhvaćalaa) uklanjanje svih prepreka slobodnom protoku kapitala između državab) uvođenje novih modaliteta suradnje između nacionalnih središnjih banaka c) slobodu korištenja ECU-a, prethodnice eurad) pojačavanje ekonomske konvergencije među državama članicama.

2. Druga faza je započela 1. siječnja 1994. godine i obuhvaćala je:a) osnivanje Europskog monetarnog instituta, preteče Europske središnje bankeb) ugrađivanje zabrane izravnog kreditiranja javnog sektora od strane središnjih banaka u

zakonodavstva država članicac) jačanje koordinacije monetarnih politika država članicad) jačanje ekonomske konvergencije država članicae) ugrađivanje zakonskih odredbi o nezavisnosti središnjih banaka u nacionalna

zakonodavstvaf) oblikovanje europskog tečajnoj mehanizma i Pakta o stabilnosti i rastu

g) provođenje priprema za treću fazu

3. Treća faza, koju javnost najčešće poistovjećuje s „rođenjem“ eura, započela je 1. siječnja 1999. godine te je obuhvaćala:a) nepovratno fiksiranje tečajeva nacionalnih valutab) uvođenje eura kao depozitnog novcac) vođenje jedinstvene monetarne politike u okviru Europskog sustava središnjih banakad) stupanje na snagu europskog tečajnog mehanizmae) stupanje na snagu Pakta o stabilnosti i rastuf) zamjena gotovine u optjecaju nacionalnih valuta eurom do 1. siječnja 2002. godine.

Ključni događaj u procesu formiranja EMU-a dogodio se 2. svibnja 1998. godine kada je Europsko vijeće jednoglasno odlučilo da 11 država članica ispunjava nužne uvjete za pristupanje u treću fazu i prihvaćanje zajedničke valute (Belgija, Njemačka, Španjolska, Francuska, Irska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Austrija, Portugal i Finska), a od 1. siječnja 2001. i Grčka. 25. svibnja 1998. godine vlade članice imenovale su predsjednika, dopredsjednika i četiri člana Izvršnog odbora Europske središnje banke. Odluka je stupila na snagu 1. lipnja 1998. što se smatra datumom likvidiranja Europskog monetarnog instituta i osnivanja Europske središnje banke.

Pakt o stabilnosti i rastu

Pakt o stabilnosti i rastu prihvaćen je na sastanku Europskog vijeća u lipnju 1997. godine u Amsterdamu, te proširen Deklaracijom Vijeća u svibnju 1998. godine. Pakt je dodatno naglasio i razradio fiskalne aspekte konvergencije (deficit proračuna manji od 3% BDP-a i javni dug manji od 60% BDP-a) te uveo mehanizme fiskalnog nadzora i kazne za prekršitelje. Ipak, među prvih 11 članica EMU-a većinom su bile zemlje koje nisu zadovoljavale kriterije iz Pakta.

Organizacija, način upravljanja i odlučivanja u Europskoj središnjoj banci, Europskom sustavu središnjih banaka i Eurosustavu

Europski sustav središnjih banaka obuhvaća Europsku središnju banku i središnje banke svih država članica EU-a, bez obzira jesu li prihvatile euro. Zbog toga postoji i pojam Eurosustava, koji obuhvaća Europsku središnju banku i središnje banke država članica koje su prihvatile euro. To je monetarni sustav eurozone. Zadaće Eurosustava su:

- očuvanje stabilnih cijena- podrška ukupnoj ekonomskoj politici unije (postizanje visoke zaposlenosti i održivi rast)- devizne operacije- upravljanje portfeljem (rezervi)- upravljanje platnim sustavom- izdavanje novčanica- statistički poslovi- nadzor financijske stabilnosti

- međunarodna suradnja.

Monetarna nezavisnost je osigurana na četiri razine: politička nezavisnost tj. nezavisnost ciljeva (nitko ne može nametnuti ECB-u drugi cilj osim očuvanja stabilnosti cijena); instrumentalna nezavisnost (nitko izvan ESCB-a ne može ECB-u naložiti koje instrumente koristiti radi ostvarenja postavljenog cilja); osobna nezavisnost (nitko ne može smijeniti osobe koje donose odluke zato što su donosile odluke usmjerene ostvarenju glavnog cilja) i financijska nezavisnost (nitko izvan ESCB-a ne može ECB-u nametati financijske ciljeve ili proračun).

Monetarna politika

Glavna skupina instrumenata za provođenje monetarne politike naziva se operacije na otvorenom tržištu. Cilj ovih operacija je utjecaj na kamatne stope kroz upravljanje ponudom rezervnog novca i signaliziranje karaktera monetarne politike. Postoje četiri glavne pod-skupine operacija na otvorenom tržištu:

1. glavne refinancijske operacije2. dugoročne refinancijske operacije3. operacije za fino podešavanje4. strukturalne operacije.

Primanje novih članica i širenje utjecaja eura

Kandidat za priključenje EMU mora najmanje dvije godine provesti u EU ali izvan EMU i u tom razdoblju mora biti dio tečajnog sustava ERM 2.

ZAJEDNIČKA POLJOPRIVREDNA POLITIKA EUROPSKE UNIJE

Zajednička poljoprivredna politika jedna je od najvažnijih i najaktualnijih politika Europske unije. Na ovu se politiku troši gotovo polovica proračuna Europske unije, a to je jedina stvarno zajednička politika EU-a. Zajednička poljoprivredna politika ujedno je i jedna od najkontroverznijih politika EU-a, jer je skupa, rastrošna i ima negativan utjecaj na okoliš. Troškovi ZPP-a iznose oko 50 mlrd eura godišnje, ona uzrokuje ogromne viškove hrane koji se skladište diljem EU-a te potiče zagađivanje rijeka i tla zbog prekomjernog korištenja gnojiva. Podložna je velikim prijevarama, a uzrok je i napetosti u vanjskim odnosima EZ-a zbog ograničenja uvoza i izvoznih subvencija.

Poljoprivreda se razlikuje od drugih područja gospodarstva pa zahtijeva i poseban tretman. Cijene poljoprivrednih proizvoda jako su podložne promjenama, pogotovo na međunarodnom tržištu te je stoga bitna uloga vlada u održavanju njihove stabilnosti.

Europska komisija ima ulogu inicijatora, a odluke se donose u Vijeću EU-a kvalificiranom većinom, dok Parlament ima samo savjetodavnu ulogu, osim kada se radi o utjecaju poljoprivrede na ljudsko zdravlje. Specifičnosti ZPP-a je da postoje snažne interesne skupine koje su toliko moćne i organizirane da mogu utjecati na donošenje odluka u okviru Zajedničke politike. Agro-lobiji

funkcioniraju na nacionalnoj razini i razini Europske unije, postoji više od 50 profesionalnih organizacija za agro-lobiranje, a na čelu su im Odbor poljoprivrednih organizacija u EU i Opći odbor za poljoprivrednu suradnju u EU kao krovne organizacije koje zastupaju interese svih proizvođača. Pored njih, postoje i organizacije koje zastupaju interese samo određene skupine proizvođača. Lobira se putem sastanaka i konzultacija s donositeljima odluka, slanjem obavijesti kroz institucije, pripremanjem politike i različitih dokumenata.

Glavni protivnici agro-lobija su potrošači i zeleni, no oni su vrlo slabi i nemaju krovnu organizaciju.

Počeci Zajedničke poljoprivredne politike

Zemlje članice EZ-a slagale su se oko ciljeva Zajedničke poljoprivredne politike, a koji su bili:

1. povećanje poljoprivredne proizvodnje2. osiguravanje dobrog životnog standarda za poljoprivrednike3. stabiliziranje poljoprivrednog tržišta4. osiguravanje stalne ponude hrane5. osiguravanje prihvatljive cijene kupcima.

Osnovna načela Zajedničke poljoprivredne politike prihvaćena na Konferenciji ministara poljoprivrede 1958. godine u Stresi u Italiji su:

- jedinstveno načelo poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda, odnosno zajedničko uređenje tržišta – cijena, proizvodnje, prerade i trgovine proizvodima

- prednost proizvoda EU-a nad uvoznim proizvodima – domaćim se proizvodima daje cjenovna prednost u odnosu na uvoz kao i u odnosu na proizvode na svjetskom tržištu i to tako da se zajedničko tržište štiti od jeftinih proizvoda uvezenih iz trećih zemalja, kao i od fluktuacija cijena na svjetskom tržištu

- financijska solidarnost – troškovi provedbe ZPP-a pokrivaju se proračunskim sredstvima EU-a

- poljoprivrednici bi trebali imati prihode jednake onima što ih imaju osobe koje rade u ostalim sektorima – još jedno načelo iako nije službeno navedeno.

Temeljni elementi, odnosno mehanizmi regulacije tržišta ZPP-a su: ciljana cijena (zajamčena minimalna cijena poljoprivrednih proizvoda u državama članicama); intervencijska cijena (cijena po kojoj posebne intervencijske agencije u državama članicama otkupljuju višak proizvoda u neograničenim količinama), ulazna cijena (minimalna cijena po kojoj se poljoprivredni proizvodi mogu uvesti u EU), carina (naplaćuje se za uvezene poljoprivredne proizvode, jako bitan element jer pune proračun EU-a a ne država članica) i povrat novca (daje se izvoznicima iz EZ-a kako bi poljoprivredni proizvodi proizvedeni u EZ bili konkurentni na svjetskom tržištu).

Cijenu pojedinih poljoprivrednih proizvoda predlaže EK, a o njima odlučuje Vijeće EU kvalificiranom većinom, nakon što je konzultiralo EP. No proces određivanja cijena vrlo je kompliciran postupak i često praćen prosvjedima poljoprivrednika.

Mehanizmi regulacije tržišta ZPP-a postigli su svoj cilj, ali i prouzročili mnoge probleme, posebice u okolišu, zatim ozbiljne gospodarske i političke probleme itd.

Reforme Zajedničke poljoprivredne politike

Mansholtov plan

Prvi pokušaj reforme osmislio je krajem 1960. godine otac te politike Sicco Mansholt. Njegov je cilj prije svega bio riješiti problem preskupih viškova proizvoda u ZPP-u, što je nastojao postići nižim otkupnim cijenama kako bi se smanjila proizvodnja; ranijim umirovljenjem poljoprivrednika i isključenjem 5 milijuna hektara iz proizvodnje. Tim se planom trebalo smanjiti viškove, osiguravajući i dalje adekvatne prihode poljoprivrednicima, ali se u tome nije uspjelo, prvenstveno zbog politike Velike Britanije koja je bila politika „jeftine hrane“, koju je ova država uvozila iz svog imperija – zemalja Commonwealtha. No snažan poljoprivredni lobi bio je u stanju djelotvorno se suprotstaviti svakom pokušaju reforme. Ipak, problemi se i dalje gomilaju, a EZ se u 80-ima našla pred bankrotom. Na summitu u Fontainbleaeu 1984. godine dogovoren je novi proračunski paket, kojim se pokušao prekinuti rast troškova ZPP-a, no zbog istovremenog povećanja proračuna, tj. izvora prihoda EZ-a, nestao je strah da će ponestati novca, što je bio najvažniji razlog za reformu ZPP-a.

Plan Delors I

Godina 1988. kriza ZPP-a je ušla u najgoru fazu. Tada je lansiran Plan Delors I, tj. reforma proračuna i Zajedničke poljoprivredne politike. Najvažnija značajka paketa Delors I jest dogovor o ograničenju trošenja u sklopu stroge proračunske discipline, gdje se prema napucima troškovi ne smiju povećavati više od 74% rasta bruto nacionalnog proizvoda EZ-a, počevši od 1988. godine. I ovaj je plan bio bezuspješan. Potencijalan negativan učinak ZPP-a na svjetske trgovinske tokove i vanjskopolitičke i gospodarske odnose EZ-a sa svijetom, kao i slab razvoj urugvajskog kruga pregovora o GATT-u zbog velikih izvoznih poticaja koje je EZ isplaćivala svojim poljoprivrednicima-izvoznicima, doveo je do jakog pritiska u Zajednici da se nastavi s reformom ZPP-a. SAD su 1987. pokrenule prepirku koja će trajati godinama, postavivši ultimatum EU-u da u roku od 10 godina ukloni sve mjere koje imaju negativan utjecaj na trgovinske tokove. Europska komisija je konačno prihvatila tablicu po kojoj bi se poljoprivredne subvencije smanjile za 30% u roku od 10 godina, od 1986. godine.

MacSharryjev plan

Ovaj je plan prihvaćen na Vijeću 21. svibnja 1992. godine nakon pedesetosatnog sastanka, i to kvalificiranom većinom, premda u izmijenjenom obliku. Odlučeno je da će se cijene žitarica smanjiti za 29%, a još važnije je da je počeo proces prebacivanja potpore cijenama na izravne dodatke prihodima. Zbog ustupaka vladama Francuske i Velike Britanije, ovako reformiranja ZPP bila je skuplja nego ranije. Reforma je smanjila proizvodne viškove i potaknula ubrzavanje sporih urugvajskih pregovora koji su zaključeni 1993. godine. MacSharryjeva reforma predstavljala je početak procesa reformi uzrokovanih vanjskim i unutarnjim događajima. Kupci su počeli pridavati veliku pažnju pitanju kvalitete i zdravstvene sigurnosti hrane. Pokrenuli su se i europski poljoprivrednici, zajedno sa zelenima, u borbi protiv hormona za stogu i GMO.

Reforma sadržana u Agendi 2000

Prvi je put u povijesti EU-a proširenje potaknulo prijedloge za veliku reformu ZPP-a. Države Srednje i Istočne Europe koje su bile kandidatkinje za ulaz u EU, imale su oko 22% stanovništva zaposleno u poljoprivredi, dok su države članice EU-a imale oko 5.3% stanovništva koje se bavilo poljoprivredom. Ulaskom novih država u EU udvostručio bi se broj poljoprivrednog stanovništva kao i poljoprivredne površine. Nadalje, cijene poljoprivrednih proizvoda u zemljama kandidatkinjama znatno su niže od cijena u članicama EU. Upravo je iz tih razloga iznesen novi prijedlog za reformu ZPP-a u okviru Agende 2000 koja je predstavljala okvirni plan reformi politika EU-a s obzirom na očekivano proširenje. Agenda 200 u sektoru poljoprivrede postavlja sljedeće ciljeve:

1. jačanje konkurentnosti EZ-a u poljoprivrednim i stočarskim proizvodima putem nižih cijena

2. jamstvo sigurnosti i kvalitete hrane za potrošače3. osiguravanje da metode poljoprivredne proizvodnje ne budu štetne po okoliš i briga

o dobrobiti životinja – prilagođenost ZPP-a okolišu4. integracija ciljeva zaštite okoliša u instrumente ZPP-a5. tražene alternativnih izvora prihoda i zaposlenja za poljoprivrednike i njihove obitelji,

tj. osiguravanje pogodnosti ZPP-a za održanje vitalnosti ruralnog područja.

Ukratko, Agenda 2000 predlaže nastavak MacSharryjevih reformi prebacujući poljoprivredne subvencije s potpore cijenama na izravne potpore, koje mogu biti uvjetovane poštivanjem normi ekološke održivosti proizvodnje. Provedba ZPP-a preusmjerena je s Komisije na zemlje članice, a pojednostavljen je i pravni okvir ZPP-a. Ruralni razvoj postavljen je kao drugi važan segment ZPP-a koji ima za cilj osigurati održivost i konkurentnost ruralnih područja uz korištenje sve većih sredstava oslobođenih od prvog stupa (tržišne mjere, izravne potpore).

Agenda 2000 naglašava vaćnost održive poljoprivrede, zaštite okoliša i diversifikaciju uporabe ruralnih područja, u skladu s porastom svijesti o potrebi zaštite okoliša . Nadalje, pokušalo se poboljšati upravljanje ZPP-om. Agenda 2000 izazvala je mnoge kritike i kod poljoprivrednika i kod zemalja članica. Polučila je skromne rezultate jer nije dovela do radikalnog pomaka sa sustava potpore cijenama niti do znatnog smanjenja dohotka poljoprivrednika, no povećali su se standardi zaštite okoliša i posvećuje se znatno veća pažnja sigurnosti hrane.

Zadnji val reformi

Sljedeća faza reforme uslijedila je kad je Komisija 2002. godine objavila procjenu napretka u ispunjenju ciljeva utvrđenih Agendom 2000. Ta je procjena ukazala na potrebu da se izravne isplate, vezane uz pojedine grane proizvodnje zamijene učinkovitijim mehanizmom potpora dohotku – tzv. singel farm payments. Uslijedio je paket reformi koji je Komisija predložila u siječnju a usvojila u lipnju 2003. godine, kojim se nastavilo ciljati na:

- pribjegavanje tržišnim mjerama (intervencijama) samo u kritičnim slučajevima- potpuni prijelaz na potpore koje se ne isplaćuju prema proizvedenoj količini- pojednostavljenje tzv. Single (Decoupled) Payment Sheme

Cilj je zadnjeg vala reforme ZPP-a prilagoditi se proširenju Unije s 15 na 25 članica, odnosno uzeti u obzir proračunska ograničenja EU-a s jedne strane te dramatičan učinak proširenja na poljoprivredni sektor EU-a s druge strane. Nakon proširenja, znatno je povećan broj zaposlenih u poljoprivredi, povećana je ukupna proizvodnja iz čega proizlazi i veće zahtjeve za

financiranjem putem ZPP-a, povećana je i ukupna obradiva površina EU-a, a istodobno BDP po glavi stanovnika proširene EU pada za oko 13%. Stoga reforma nastoji ograničiti proračunske izdatke za ZPP unutar proširene Unije.

Ishod pregovora o poljoprivredi s novim članicama EU-a

Države kandidatkinje su ostvarile isplatu izravnih dohodovnih potpora, a njihov udio u proračunskim izdacima u svrhu Zajedničke poljoprivredne politike ostao je vrlo nizak. Izravne potpore isplaćuju se postupno, a početno niske izravne potpore nove članice mogu upotpunjavati koristeći nacionalna proračunska sredstva te manjim dijelom sredstva Europskog fonda za pomoć i jamstva u poljoprivredi. Nove članice izravne potpore mogu koristiti prema tzv. Single Area Payment Scheme, po kojoj se novim članicama isplaćuje jedinstvena svota po hektaru godišnje. Iznos potpora jednak je godišnjem iznosu izravnih potpora EU-a za tu članicu, podijeljenim s hektarima iskorištene obradive površine. Time se izbjegava složena procedura prijava i isplata sredstava pojedinim proizvođačima.

Hrvatska i predpristupni fondovi

Hrvatska kao država kandidatkinja za članstvo u EU ima formalno pravo na pomoć iz programa predpristupne pomoći, među kojima je i SAPARD, kako bi se pripremila za korištenje sredstava iz fondova Zajedničke poljoprivredne politike te za ravnopravno sudjelovanje na jedinstvenom europskom tržištu prije članstva u EU.

EUROPSKA SOCIJALNA POLITIKA

Razvoj Europske socijalne politike

EZ je osnovana kao ekonomska zajednici čiji je osnovni cilj bio ekonomski napredak država članica. Stoga je osnovni zadatak bila uspostava zajedničkog (unutarnjeg) tržišta, za što je trebalo osigurati slobodan protok roba, usluga, kapitala i radnika. Vjerovalo se da će to samo po sebi doprinijeti dobrom socijalnom sustavu. Međutim, socijalna politika predstavlja srž nacionalne suverenosti, te se na nju gleda kao na ključni instrument u očuvanju političkih režima i političke stabilnosti. Ključni momenti u razvoju europske socijalne politike su:

a) nastanak i razvoj Europske ekonomske zajednice (1957) – u samom Rimskom ugovoru kojim je osnovana Europska ekonomska zajednica 1957. godine nije bilo nikakvih specifičnih odredbi o socijalnoj zaštiti. Težište Europske socijalne politike u to doba bilo je na slobodi kretanja radnika. Ipak, u preambuli se među općim ciljevima navodilo „unapređenje radnih i životnih uvjeta svojih naroda“. Osnovan je Europski socijalni fond kako bi se povećale mogućnosti zapošljavanja radnika zajedničkog tržišta i time pridonijelo porastu životnog standarda. Na zahtjev Francuske, Rimski ugovor je imao odredbe o jednakosti plaća žena i muškaraca za isti rad te o održavanju ujednačenosti propisa o plaćenom odmoru.

b) Socijalni akcijski program (1974) – Komisija je 1973. izradila Socijalni akcijski program koji je predviđao niz aktivnosti u području zapošljavanja, poboljšanje i usklađivanje uvjeta života i rada, sudjelovanje radnika u odlučivanju kod poslodavca. Doneseno je niz Direktiva kojima su se sprečavale negativne posljedice za radnike u raznim situacijama.

c) Jedinstveni europski akt (1986) – po prvi je puta uveo mogućnost donošenja propisa kvalificiranom većinom u Vijeću i to u području zaštite na radu, dok za usklađenje u ostalim područjima socijalne politike i nadalje je bila potrebna jednoglasnost u Vijeću. Europskoj komisiji je nametnuta obveza razvijanja socijalnog dijaloga između poslodavaca i radnika na europskoj razini s mogućnošću stvaranja ugovornih odnosa, što je stvorilo pravni temelj za sklapanje kolektivnih ugovora na supranacionalnoj razini.

d) Socijalna povelja (1989) – konačan prijedlog Povelje o osnovnim socijalnim pravima radnika usvojen je krajem 1989. godine, a nije ju potpisala jedino Velika Britanija. Povelja proklamira

osnovna načela radnih ljudi na kojima se zasniva europski model radnog prava te promiče prava koja se odnose na slobodu kretanja, zapošljavanje i plaću, poboljšanje uvjeta rada i života, socijalnu zaštitu, slobodu udruživanja i kolektivno pregovaranje, strukovno usavršavanje, jednakost postupanja sa ženama i muškarcima… Povelja nije imala pravnu snagu, ali je proizvela probleme u postupku donošenja odluka, obzirom da je EZ u donošenju harmonizirajućih propisa iz područja socijalnih prava bila ograničena načelom supsidijarnosti, ali i obvezom da se propisi donose jednoglasno, osim iznimke propisa koji se odnose na zaštitu na radu.

e) Ugovor iz Maastrichta (1992) – revizija postupka donošenja propisa učinjena je samo djelomično, zbog otpora Velike Britanije. Donijet je Protokol o socijalnoj politici i Sporazum o socijalnoj politici koji su predstavljali poseban protokol Ugovora iz Maastrichta. Sporazumom o socijalnoj politici proširen je raspon mjera koje su države članice putem nadležnih institucija EZ-a mogle donijeti kvalificiranom većinom, te je predviđena i veća uloga socijalnih partnera.

f) Ugovor iz Amsterdama (1998) – Sporazum o socijalnoj politici inkorporiran je u Ugovor o Europskim zajednicama.

g) Ugovor iz Nice (2000) – nije donio mnogo novosti u pogledu socijalne politike, jer mu je osnovna zadaća bila priprema EU za nadolazeće proširenje.

Institucionalni okvir

- Gospodarski i socijalni odbor – ima savjetodavnu ulogu. Sastoji se od predstavnika različitih kategorija gospodarske i socijalne djelatnosti, a posebno predstavnika proizvođača, poljoprivrednika, radnika, prijevoznika, trgovaca, obrtnika, strukovnih zanimanja i predstavnika javnosti. Članove imenuje Vijeće jednoglasnom odlukom na četiri godine, uz mogućnost ponovnog izbora. Odbor može sazvati predsjedatelj na zahtjev Vijeća ili Komisije ili na vlastitu inicijativu. Odbor daje mišljenje na zahtjev Vijeća ili Komisije ili samoinicijativno;

- Odbor regija – savjetodavno tijelo koje se sastoji od predstavnika regionalnih i lokalnih tijela država članica. Imenuje ga Vijeće na četiri godine, a na prijedlog određenih država članica. Članovi mogu biti ponovo izabrani i potpuno su nezavisni u obavljanju svojih dužnosti u općem interesu Zajednice. Prije donošenja odluka o nizu područja socijalne politike potrebno je provesti savjetovanje s Odborom regija, što je uvedeno Ugovorom iz Amsterdama;

- Europski socijalni fond – osnovan je radi povećanja mogućnosti zapošljavanja radnika na unutarnjem tržištu i time poboljšanja životnog standarda u EZ-u. Ima za cilj olakšati zapošljavanje radnika i povećati njihovu geografsku i profesionalnu pokretljivost unutar Zajednice te olakšati njihovu prilagodbu na industrijske promjene i na promjene u proizvodnim sustavima, osobito kroz strukovno usavršavanje i prekvalificiranje. Fondom upravlja Komisija, a provedbene odluke donosi Vijeće.

- Europski centar za razvitak stručnog usavršavanja – osnovan je 1975. godine sa sjedištem u Grčkoj, a zadaća mu je pomagati komisiji i poticati razvoj strukovnog usavršavanja i osposobljavanja na europskoj razini.

- Europska zaklada za poboljšanje životnih i radnih uvjeta – osnovana je 1975. godine s ciljem da doprinosi planiranju i ostvarivanju boljih uvjeta života i rada.

- Stalni odbor za zapošljavanje – uspostavljanja trajnog dijaloga i savjetovanja između Komisije, Vijeća i socijalnih partnera kako bi se olakšala koordinacija politika tržišta rada država

članica. 1999. Stalni odbor uključen je u sve faze koordinirane politike zapošljavanja, čime mu je dana značajnija uloga.

- Odbor za zapošljavanje – osnovalo je Vijeće 2000. godine sukladno Ugovoru iz Amsterdama radi unapređenja koordinacije između država članica na području politike zapošljavanja i tržišta rada. Ima zadaću nadzirati stanje glede zapošljavanja i politike zapošljavanja u državama članicama i u Zajednici, formulirati mišljenje na zahtjev Vijeća ili Komisije ili samoinicijativno, pri čemu je dužan konzultirati poslodavce i radnike.

- Europska agencija za sigurnost i zdravlje na radu – osnovana 1994. kao pomoćno tijelo. Cilj joj je snabdijevati tijela Zajednice, članice i ostale s tehničkim, znanstvenim i gospodarskim podacima koji su od značaja za zdravlje i sigurnost na radu.

- Europska služba za zapošljavanje – zaživjela 1994. godine, kada je unutar EZ-a započela razmjena ponude poslova. Svrha joj je omogućiti tražiteljima poslova i poslodavcima podatke te savjetovanje kako bi se potaknula pokretljivost radne snage i transparentnost tržišta rada. Službom koordinira Komisija.

- Odbor socijalne zaštite – osnovalo ga je Vijeće 2000. godine. Ima savjetodavan status u svrhu promicanja suradnje na području socijalne zaštite.

- Europski centar za industrijske odnose – osnovan 1995. godine sporazumom socijalnih partnera. To je centar za obuku u kojem predstavnici udruga poslodavaca i sindikata država članica EU-a proučavaju industrijske odnose u Europi.

- Ostali čimbenici – niz savjetodavnih tijela u čijem radu sudjeluju predstavnici poslodavaca i radnika, te niz neformalnih grupa koje čine predstavnici radnika i poslodavaca aktivnih u sektorskim područjima.

EUROPSKA POLITIKA ZAŠTITE OKOLIŠA

Politika zaštite okoliša

Kada se Skandinavski poluotok krajem 60-ih godina suočio sa smanjenjem proizvodnje u drvnoj industriji, otkriveno je za su uzrok tome „kisele kiše“ nastale onečišćenjem zraka iz industrijskih postrojenja susjednih zemalja, prvenstveno Velike Britanije. Time je problem očuvanja prirodnih resursa prerastao iz nacionalnog u međunarodni problem: bez obzira na nastojanja svake države unutar svojih granica, nameću se problemi koji zahtijevaju međunarodnu suradnju u njihovom rješavanju.

Konferencija UN-a o međunarodnoj suradnji u zaštiti okoliša održana je 1972. godine u Stockholmu i smatra se začetkom svjetskog pokreta zaštite okoliša jer je istakla važnost globalne odgovornosti prema okolišu. Po prvi puta zaštita okoliša postala je tema političkih struktura, prihvaćeni su međunarodni dogovori i konvencije o najvažnijim temama zaštite okoliša te je osnovan Program za okoliš UN-a. Godine 1992. održana je Konferencija UN-a o razvitku i okolišu u Rio de Jaineru kao logičan slijed štokholskoj. Prethodilo joj je izvješće poznato pod nazivom Brundtland Report koje je zahtijevala Generalna skupština UN-a kako bi se istražila veza ekonomskog razvoja i promjena u okolišu. Zaključeno je kako zaštita okoliša ne bi trebala biti prepreka ekonomskom razvoju, već njegov integralni dio i poticaj, te da je ravnoteža između njih moguća i nužna. Tako je nastao novi princip pod nazivom održivi razvitak.

Uloga EU-a u stvaranju politike zaštite okoliša

Danas EU ima vrlo važnu ulogu u stvaranju svjetske politike zaštite okoliša. Ne samo da su pojedine članice izuzetno proaktivne, već su procesom proširenja uključene i kandidatkinje. Zajedničko tržište i konkurentnost potaknuli su ujednačavanje standarda zaštite okoliša u članicama. Zakonodavstvo zaštite okoliša usmjereno je k osiguranju pravilnog djelovanja osnovnog razloga postojanja EU-a – zajedničkog ekonomskog tržišta.

Europska komisija je stvarala politike koje su nadilazile zahtjeve pojedinih država članica. Ona inicira i priprema prijedloge aktivnosti i mjera, priprema prijedloge za Vijeće ministara te osigurava provedbu politika i zakona u članicama. Za zaštitu okoliša najčešće su pripremane smjernice, rjeđe drugi pravni dokumenti jer su oni ili previše ili premalo obvezujući za članice. Smjernice omogućavaju da nacionalne vlade same odrede formu i načine provedbe za postizanje odgovarajućih rezultata. Problem je nedostatak metoda za praćenje provedbe u članicama jer su informacije najčešće nedovoljno objektivne, a neke članice još ni same nemaju ustrojen sustav monitoringa, odnosno inspekcije. Upravo iz tog razloga važna je uloga javnosti i nevladinih udruga.

Osim EK, nadležnost nad sektorom okoliša ima i Europska agencija za okoliš osnovana 1994. godine. Osnovni zadatak agencije je da osigura potrebne informacije za stvaranje odgovarajućih politika kako bi se očuvao okoliš i poticao održivi razvoj. Agencija promovira najučinkovitije načine očuvanja okoliša i čiste tehnologije te pomaže EK-u u širenju informacija o rezultatima istraživanja u okolišu. Uspostavljena je mreža EIONET koja je od izuzetne važnosti jer obuhvaća 300 centara širom Europe koji osiguravaju podatke nužne za rad Agencije. Specifičnost je Agencije da je u svoje članstvo prihvatila i kandidatkinje te druge europske zemlje koje nisu članice EU-a.

Osnovna načela zaštite okoliša očituju se kroz akcijske programe za okoliš koje je pripremala EK. Njihova je svrha definirati okvir za pripremu odgovarajućeg zakonodavstva te određivati prioritete i planove budućih akcija. Prva dva akcijska programa koncentrirala su se na kontrolu onečišćenja i mjere oporavka te su postavili osnove politike zaštite okoliša EZ-a. Treći i četvrti program naglasak su imali na preventivnim mjerama i povezanosti zaštite okoliša s drugim aktivnostima EU-a. Petim se programom EU jasno odredila za održivi razvoj. Ovaj je program važan jer je bio okrenut budućnosti i dugoročnoj održivosti. Uvodi se princip prijenosa odgovornosti na niže razine. Najvažnije je uvođenje danas vrlo aktualnog načela integracije okoliša u pripremu i implementaciju drugih politika EU-a, a radi postizanja održivog razvoja. Izdvojeno je pet ključnih sektora kojima je nužna integracija jer imaju najveći pritisak na okoliš (poljoprivreda, energetika, industrija, promet i turizam). Nedostatak je da taj program nije bio obvezujući za članice pa čak ni za pojedine opće uprave EK-a. Do 2010. godine na snazi je Šesti program za okoliš, čiji su strateški ciljevi sljedeći:

- nužnost poboljšanja implementacije zakonodavstva zaštite okoliša- poboljšana implementacija integracije okoliša u ekonomske i socijalne politike koje vrše pritisak

na okoliš- nužno je oblikovati tržište u skladu s interesima potrošača i privatnog sektora kako bi se

osigurala održiva proizvodnja i potrošnja- pojedinci svakodnevno donose odluke koje indirektno ili direktno utječu na stanje okoliša- prostorno planiranje uvelike utječe na stanje okoliša i vrši pritisak na gradske sredine i obalna

područja.

Ovim se ciljevima utječe na četiri osnovna područja:

1. klimatske promjene – stabilizacija koncentracije stakleničkih plinova u atmosferi koji neće uzrokovati i neprirodne klimatske promjene

2. zaštita prirode i biološka raznolikost – zaštita i osiguranje prirodnih procesa u okolišu te zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti u EU i globalno; očuvanje tla od onečišćenja i erozije

3. okoliš i zdravlje – postići takvu kvalitetu okoliša u kojem razine onečišćivača, uključujući i različite vrste zračenja, neće značajno ugroziti ili utjecati na ljudsko zdravlje

4. održiva uporaba prirodnih resursa i gospodarenje otpadom – osigurati da potrošnja obnovljivih i neobnovljivih prirodnih izvora ne prekorači mogućnosti okoliša. Razdvojiti iskorištavanje izvora od gospodarskog razvoja – poboljšati učinkovitost i spriječiti stvaranje otpada.

Strategija o održivom razvoju EU-a prihvaćena je 2001. godine. U kombinaciji s političkom opredijeljenošću svih njenih članica, potvrđeni su ciljevi koji se podudaraju s onima iz Šestog akcijskog programa za okoliš. Europska komisija je za ovu strategiju, osim aspekta zaštite okoliša, uzela u obzir i druge aspekte održivog razvitka, odnosno socijalnu dimenziju – sprečavanje siromaštva, zdravlje ljudi i starenje populacije.

Europska politika zaštite okoliša i kandidatkinje

Dio zakonodavstva EU-a koji obuhvaća zaštitu okoliša je u Poglavlju 22. Europskih ugovora i ono se smatra jednim od najtežih za pregovore o pristupanju EU. U pregovorima EU ne odustaje od svojih zahtjeva za prihvaćanje standarda u zaštiti okoliša kako bi osigurala ne samo očuvanje okoliša općenito, već i spriječila uništavanja okoliša u zemljama s manje strožim standardima. Prioritetni zadaci prilikom transpozicije acquisa su:

- okvirno zakonodavstvo EZ-a- mjere koje proizlaze iz međunarodnih konvencija kojih je EU potpisnica- smanjenje globalnog i prekograničnog onečišćenja- zaštita prirode radi očuvanja biološke raznolikosti- mjere koje osiguravaju funkcioniranje unutarnjeg tržišta.

Troškovi za zadovoljavanje standarda su visoki, posebno za one s manjim brojem stanovnika. Kako bi osigurala racionalno trošenje sredstava, EK je predložila donošenje predpristupnih strategija za okoliš koje bi definirale prioritetne aktivnosti, posebno za ključna područja – kvalitetu zraka i vode te gospodarenje otpadom. Europska komisija je izradila dokument čija je svrha bila pojasniti odnosno dati okvir za prihvaćanje acquisa i time olakšati kandidatkinjama proces prilagodbe politici zaštite okoliša EU-a. Za zemlje u tranziciji vrlo je važno uzimati u obzir mjere zaštite okoliša prilikom planiranja ekonomskog razvoja i postizanja kompetitivnosti. To je moguće uvođenjem nezaobilaznih procedura za procjenu utjecaja na okoliš kao što su načelo opreza i načelo „onečišćivač plaća“, te korištenjem znanstvene procjene za sve važne investicije te prilikom odlučivanja o daljnjoj politici pojedinog sektora.

Uloga politike zaštite okoliša EU u Hrvatskoj

Osnovna smjernica SSP-a u području zaštite okoliša odnosi se na suradnju u sprečavanju uništavanja okoliša, a u svrhu promicanja održivog razvoja, što je u skladu s navedenim programima i strategijama EU-a. Iz tog razloga ciljevi u odnosu na zaštitu okoliša u SSP-u proizlaze iz sljedećih gospodarskih aktivnosti:

- kakvoća voda, uključujući i otpadne vode, posebice prekogranične vodene tokove,- sprečavanje lokalnog, regionalnog i prekograničnog onečišćenja voda i zraka, i pitku vodu- učinkovito praćenje onečišćenja i emisija- priprema strategija vezano za globalna i klimatska pitanja- učinkovita, održiva i čista proizvodnja i upotreba energije- klasifikacija i sigurno upravljanje kemikalijama- sigurnost industrijskih postrojenja- smanjenje količine otpada, poticanje recikliranja i njegovog sigurnog odlaganja- praćenje utjecaja poljoprivrede na okoliš, erozija tla i onečišćenja tla kemijskim spojevima- zaštita flore i faune, uključujući šume i očuvanje biološke raznolikosti- prostorno planiranje, uključujući graditeljstvo i urbanizam

- uporaba ekonomskih i fiskalnih instrumenata za očuvanje okoliša- provedbe procjene na okoliš i strateške procjene utjecaja na okoliš- neprekidno usklađivanje zakona i propisa s normama Zajednice- prihvaćanje i provedba međunarodnih ugovora kojima je Unija stranke- suradnja na regionalnoj i međunarodnoj razini- obrazovanje i informiranje o okolišu i održivom razvoju.

Za provedbu ovih ciljeva koristi se tehnička pomoć kroz program CARDS. 2002. godine usvojena je Strategija zaštite okoliša i Akcijski plan za okoliš. 2003. godine osnovana je Agencija za zaštitu okoliša i Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, čime je ispunjen važan preduvjet za uspješno provođenje europskih standarda zaštite okoliša i za kvalitetnu koordinaciju rada s odgovarajućim institucijama EU-a. Također, nužno je i ustrojavanje i jačanje struktura na regionalnoj i lokalnoj razini.

ZAJEDNIČKA VANJSKA I SIGURNOSNA POLITIKA – ispitno pitanje

Razvoj vanjske politike do Jedinstvenog europskog akta

Početak razvoja suradnje u vanjskoj politici EU nužno je s povijesnog aspekta sagledati u kontekstu širih političkih zbivanja u Europi neposredno nakon II. svjetskog rata i konferencija na Jalti i u Potsdamu. To je doba bilo obilježeno osnivanjem većine postojećih međunarodnih političkih i sigurnosnih organizacija u Europi. Prva poslijeratna sigurnosna suradnja zapadnoeuropskih zemalja temeljila se na sprečavanju obnove militarizma u Njemačkoj. Velika Britanija i Francuska 1947. godine sklopile su ugovor o međusobnoj obrani (Ugovor iz Dunkerquea), koji je bio osnova za sklapanje Ugovora iz Bruxellesa. Stranke iz briselskog ugovora (V. Britanija, Francuska, Belgija, Nizozemska i Luksemburg) sporazumjele su se da će poduzeti nužne korake u slučaju obnove njemačke agresije, a člankom 5. preuzele su i obvezu kolektivne obrane u slučaju da neka od stranaka postane predmetom oružanog napada.

Kako se već sredinom 1948. pokazalo da obnova njemačke vojske ne predstavlja izravnu prijetnju mira već sve lošiji odnosi s tadašnjim SSSR-om, stranke Briselskog ugovora započele su pregovore s SAD-om i Kanadom radi uspostave transatlantskog kolektivnog obrambenog aranžmana. Sklopljen je Washingtonski ugovor na temelju kojeg je uspostavljena Organizacija Sjeverno-atlantskog ugovora (NATO). Ugovoru su pristupile, kao osnivači, Danska, Island, Italija, Norveška i Portugal. NATO je kao obrambeni savez bio usredotočen na stvarnu opasnost od Sovjetskog Saveza i istodobno pridonio rješavanju sigurnosnih problema Zapadne Europe, posebice osjetljivog pitanja odnosa Francuske i Njemačke.

Važno je spomenuti i formiranje Organizacije za europsku ekonomsku suradnju (OECD) 1948. godine u Parizu, utemeljenje Vijeća Europe u Londonu 1949. godine, a naročito osnivanje Europske zajednice za ugljen i čelik 1951. godine. Francuska je vlada, odlučno odbacivši inicijativu SAD-a za ponovnim njemačkim naoružavanjem i uspostavom Europskih obrambenih snaga pod kontrolom NATO-a, predložila osnivanje Europske obrambene Zajednice, no predloženi ugovor je odbijen upravo u francuskoj Nacionalnoj skupštini, uz argument da Francuska u vojnim pitanjima ne želi ograničiti svoj suverenitet. Zapadnoeuropska unija je stvorena 1954. godine na poticaj Velike Britanije, a pristupanjem Njemačke i Italije Briselskom ugovoru. U Rimu 1957. godine stvorena je Europska ekonomska zajednica.

Francuski predsjednik De Gauille pokreće inicijativu tromjesečnog sastajanja ministara vanjskih poslova šestorice, a prvi sastanak na vrhu održan je 1961. godine u Parizu. Francuska je ideja bila održati sastanak predsjednika suverenih država, te je tada iznesen prijedlog Ugovora o uspostavljanju Europske političke unije. Države članice su kroz niz inicijativa nastojale suradnji na području vanjske politike dati novi poticaj. Na sastanku na vrhu 1969. u Den Haagu, belgijski politički direktor Etienne Davignon je zadužen da pripremi izvješće o uspostavljanju suradnje u području vanjske politike država članica Zajednica. Na temelju Luksemburškog (Davignonovog) izvješća uspostavljena je Politička suradnja izvan institucionalnog konteksta Zajednica. Luksemburško izvješće predstavljalo je bitnu prekretnicu u suradnji u području vanjske politike EZ-a, jer je dalo sustavan okvir suradnje koji je poslužio kao dobar temelj za daljnji razvoj.

na summitu u Kopenhagenu 1973. godine prihvaćeno je drugo izvješće o Političkoj suradnji- rezultat izvješća su redoviti sastanci ministara vanjskih poslova - ustanovljena je skupina europskih korespondenata te komunikacijski sustav COREU

na sastanku na vrhu 1974. usvojena deklaracija kojom je osnovano Europsko Vijeće 1983. godine je u Stuttgartu usvojena Svečana deklaracija o Europskoj uniji koja je jamčila

pravodobno zajedničko djelovanje u svim vanjsko-političkim pitanjima od zajedničkog interesa 1984. Europski parlament pripremio Nacrt Ugovora o Europskoj uniji

Europska politička suradnja na temelju Jedinstvenog europskog akta

Nakon što je de facto 17 godina postojala na temelju neformalnog dogovora ministara vanjskih poslova, Europska politička suradnja, stupanjem na snagu Jedinstvenog europskog akta 1. srpnja 1987. godine, biva konačno ugrađena u temeljne ugovore. Jedinstveni europski akt je, regulirajući Europsku političku suradnju u Glavi III, stvorio preteču drugog stupa današnje Europske unije. Odredbe o Europskoj političkoj suradnji reflektirale su dotadašnju praksu Političke suradnje. Ističe se obveza konzistentnosti vanjskih odnosa Europske zajednice i Europske političke suradnje. Pritom se naglašava posebna odgovornost Predsjedništva i Komisije u realizaciji i održavanju takve konzistentnosti. U postupku upravljanja Političkom suradnjom važnu zadaću obavlja Predsjedništvo. Dužnost mu je poticanje aktivnosti, pripremanje dnevnog reda, pripremanje prijedloga i zaključaka te organizacijski aspekti rada. Predsjedništvo djeluje i kao glasnogovornik Političke suradnje. Osnovano je i Tajništvo sa sjedištem u Bruxellesu koje pomaže djelatnostima Predsjedništva. Možemo zaključiti kako je Europska politička suradnja nakon Akta dobila potpuniji institucionalni okvir djelovanja, te da se sustav Političke suradnje aktivirao prilikom svih reakcija država članica na krizne situacije u svijetu. Dogovorene odredbe o Političkoj suradnji u okviru Glave III. Akta dovele su do jačanja trenda tzv. „briselizacije“ vanjske politike država članica. Jedna od razloga centralizacije aktivnosti Političke suradnje u Bruxelles bila je odluka o osnivanju Tajništva Europske političke suradnje pri Tajništvu Vijeća, kao i odluka o održavanju sastanaka u Bruxellesu, posebice niza radnih skupina.

Zajednička vanjska i sigurnosna politika na temelju Ugovora o EU iz Maastrichta

Tijekom siječnja 1991. godine pod predsjedanjem Luksemburga nastojali su se iznaći odgovori na pitanja što bi zajednička sigurnosna politika treba podrazumijevati, kao i pitanja obrane i uloge Zapadnoeuropske unije pri čemu su se mišljenja članica bitno razlikovala. Luksemburg je u travnju cirkulirao non-paper koji je nastojao zadovoljiti suprotstavljena mišljenja u tijeku dotadašnje rasprave. Taj prijedlog sadržavao je nacrt strukture Europske unije temeljene na jasnoj odvojenosti tzv. tri stupa: Zajednica, ZVSP i Pravosuđe i unutarnji poslovi , pri čemu bi donošenje odluka u području ZVSP-a ostalo na načelima međuvladine suradnje, a Zapadnoeuropska unija bi se koristila za provedbu akcija na području obrane. Europska komisija zalagala se za tjesnije povezivanje Zajednice i ZVSP-a te preciznije definiranje nadležnosti EU u pitanjima obrane i sigurnosti, a zagovarani su i zajednički sastanci ministara vanjskih poslova i obrane. Nastavno na niz konzultacija, Luksemburg je 18. lipnja 1991. godine na posljednjem sastanku Europskog vijeća pod svojim predsjedanjem predstavio novi dokument u obliku Nacrta Ugovora. Osnovni elementi bili su:

u strukturi Unije bit će definiranje ZVSP koja će dugoročno uključiti i definiranje obrambene politike;

u posebnim slučajevima uvodi se mogućnost glasovanja kvalificiranom većinom u ZVSP predlaže se da se za pet godina sazove nova Međuvladina konferencija, kako bi se

dogovorila pitanja zajedničke sigurnosti.

Na sastanku Vijeća 30. rujna 1991. godine većina članica iskazala je sklonost luksemburškom nacrtu. Države članice su 9-10 prosinca 1991. usuglasile konačan tekst glave V. Ugovora koji je potpisan u Maastrichtu 7. veljače 1992. godine. Člankom J. Ugovora o Europsko uniji kao ključna novost uspostavljena je ZVSP, koja obuhvaća sva područja vanjske i sigurnosne politike država članica. Sukladno članku L. Ugovora, kao i ranije u Jedinstvenom europskom aktu, nadležnost Europskog suda ne odnosi se na Glavu V., dakle na odredbe o ZVSP-u . U svrhu ostvarenja ciljeva ZVSP-a, Ugovor o EU propisuje sistematsku suradnju država članica te uz već uobičajene deklaracije i zaključke Vijeća predviđa i dvije vrste obvezujućih pravnih akata pomoću kojih se ta suradnja provodi u djelo:

zajednička stajališta – omogućuje Uniji da obvezujućim aktom, u kojem su sadržani okviri i ciljevi odnosa u političkom i gospodarskom smislu, definira svoju politiku spram neke države, zemljopisnog ili tematskog pitanja. Usvaja ga Vijeće, a objavljuje se u službenom listu Europskih Zajednica i obvezujuće je za sve države članice i EK. Načela izložena u zajedničkom stajalištu države članice dužne su primjenjivati u provedbi nacionalne vanjske politike;

zajedničke akcije – omogućava precizno definiranje pojedine vanjsko-političke akcije i njenu operativnu provedbu. Na temelju općih smjernica Europskog vijeća zajedničke akcije usvaja Vijeće. Objavljuju se u službenom listu Europskih zajednica i obvezujućeg su karaktera. Zajednička akcija specificira ciljeve, svrhu, sredstva, uvjete za provedbu i trajanje pojedine zajedničke akcije. Čest je slučaj da Vijeće u okviru komunitarne metode suradnje donosi uredbe kojima se nadopunjuju ciljevi zajedničkih akcija, naročito u gospodarskom aspektu.

Povijesni je značaj Ugovora iz Maastrichta što se njime prvi puta u tekst Ugovora uključuje pojam obrane te se njime pravno i faktički značajnije otvara mogućnost europske obrambene dimenzije. Pritom Ugovor o EU razlikuje stvaranje obrambene politike od zajedničke obrane.

Kako bi razmotrili provedbu Deklaracije uz Ugovor o EU iz Maastrichta, ministri vanjskih poslova i obrane Zapadnoeuropske unije sastali su se 19. lipnja 1992. godine u Petersbergu, gdje je postignut značajan napredak u definiranju operativne uloge Zapadnoeuropske unije. Države su izrazile spremnost stavljanja na raspolaganje postrojbi svojih oružanih snaga za vojne zadaće poduzete pod vodstvom Zapadnoeuropske unije. Te vojne zadaće, pored doprinosa zajedničkoj obrani u skladu s članom 5. Washingtonskog ugovora i članka 5. izmijenjenog Briselskog ugovora definirane su kao: humanitarne zadaće i zadaće spašavanja, zadaće stvaranja i održavanja mira te angažman u obavljanju borbenih zadaća u upravljanju krizama, a danas su poznate pod nazivom „Petersberške zadaće“.

Propisana je uloga Europskog vijeća koje definira načela i opće smjernice ZVSP-a. Osim nekih proceduralnih odluka, Vijeće EU za definiranje i provedbu ZVSP-a, na temelju smjernica Europskog vijeća, odluke donosi jednoglasno. Vijeće osigurava jedinstvo, konzistentnost i učinkovitost aktivnosti Unije. Pravo pokretanja inicijative u okviru ZVSP-a podijeljeno je između država članica i Europske Komisije, koji Vijeću mogu podnositi prijedloge u svezi s pitanjima ZVSP-a. U slučaju situacija koje zahtijevaju žurno donošenje odluka Predsjedništvo ima ovlast na zahtjev Komisije ili države članice sazvati izvanredni sastanak Vijeća EU-a u roku od 48 sati ili kraće. Za operativno provođenje aktivnosti ZVSP-a zadužen je Politički odbor, koji ima zadaću praćenja međunarodne situacije u svim područjima ZVSP-a. Vrlo koristan pomak ostvaren je i spajanjem

određenih Radnih skupina Europske političke suradnje i Radnih skupina Vijeća EU koje se sada sve zovu Radne skupine Vijeća. Novo tijelo koje se nakon Ugovora o EU uključilo u rad ZVSP-a je COREPER ili Odbor stalnih predstavnika.

Zajednička vanjska i sigurnosna politika na temelju Ugovora o EU iz Amsterdama

Ugovorom o EU iz Maastrichta bila je predviđena revizija Ugovora nakon pet godina te je s tim u skladu održana Međuvladina konferencija 1996. i 1997. godine, na kojoj se između ostalog raspravljalo i o modalitetima poboljšanja funkcioniranja ZVSP-a. Pregovori su, pod nizozemskim predsjedanjem, okončani u lipnju, a revidirani ugovor potpisan je na sastanku na vrhu održanom 2. listopada 1997. godine u Amsterdamu. Osim uvođenja zajedničke strategije kao novog pravnog akta kojeg donosi Europsko vijeće na prijedlog Vijeća EU, značajna novina u Ugovoru je uvođenje dužnosti Visokog predstavnika za ZVSP, koji ujedno obnaša i dužnost Glavnog tajnika Vijeća EU, a njegova je zadaća pomagati Vijeću u oblikovanju i pripremi političkih odluka u području ZVSP-a, posebice pridonoseći formuliranju, pripremi i provedbi političkih odluka. Deklaracijom br. 6. osnovana je Jedinica političkog planiranja i ranog upozoravanja pri Glavnom tajništvu Vijeća koju vodi Visoki predstavnik. Zadaće Jedinice uključuju: praćenje i analizu razvoja u području obuhvaćenom ZVSP-om; davanje procjena vanjsko i sigurnosno političkih interesa, te identificiranje područja na koja bi se ZVSP u budućnosti mogla usmjeriti; davanje pravodobnih procjena i ranih upozorenja o događajima i situacijama koje mogu imati značajne posljedice za vanjsku i sigurnosnu politiku Unije… Ugovor je povećao mogućnost odlučivanja kvalificiranom većinom u području ZVSP-a, iako jednoglasnost ostaje opće načelo. Predviđene su tri vrste glasovanja u Vijeću: jednoglasnost, kvalificirana većina i jednostavna većina. Načelo jednoglasnosti ublaženo je mogućnošću izvedenog suzdržavanja kada dotičnu zemlju ne obvezuje odluka, no ona mora prihvatiti da odluka obvezuje Uniju te se stoga treba suzdržati od djelovanja koje je u suprotnosti s odlukom.

Glavna poboljšanja u području ZVSP-a u Ugovoru iz Amsterdama odnose se na: jačanje uloge Europskog vijeća u određivanja načela i smjernica ZVSP-a, odredbu o potrebi veće usklađenosti Vijeća i Komisije, uspostavu Visokog predstavnika za ZVSP i nove jedinice za planiranje koja će pridonijeti većoj prepoznatljivosti, kontinuitetu i analitičkoj sposobnosti Unije.

Zajednička vanjska i sigurnosna politika na temelju Ugovora o EU iz Nice

Temeljna zadaća Međuvladine konferencije bila je priprema Unije za tada predstojeće proširenje. Konferencija je započela s radom 14. veljače 2000. godine za vrijeme portugalskog predsjedanja. Glava V. Ugovora bitno je izmijenjena i nadopunjena Ugovorom iz Nice potpisanim 26. veljače 2001. godine u smislu što Zapadnoeuropska unija više nije integralni dio Europske unije.

Izmijenjen je i članak 24. koji se odnosi na sklapanje međunarodnih ugovora od strane EU u provedbi Glave V. s državama ili međunarodnim organizacijama. Novim stavkom 3. omogućuje se da Vijeće jednoglasno odlučuje kada ugovor s trećom državom ili međunarodnom organizacijom pokriva pitanja koja se un internoj proceduri također donose jednoglasno, dok u slučaju

sklapanja ugovora u okviru provedbe zajedničke akcije ili zajedničkog stajališta Vijeće odlučuje kvalificiranom većinom. Riječ je o izmjeni koju valja sagledati u širem pokušaju Ugovora iz Nice da se propire područja o kojima Vijeće odlučuje kvalificiranom većinom.

Također, novim stavkom 6. uređuje se kako će ugovori sklopljeni prema članku 24. biti obvezujući za institucije Unije. Politički odbor zamijenjen je Političkim i sigurnosnim odborom koji će pratiti međunarodnu situaciju u područjima obuhvaćenima ZVSP-om, te će pridonijeti definiranju politika Vijeća dajući mišljenja na njegov zahtjev ili samoinicijativno. Politički i sigurnosni odbor će, pod nadzorom Vijeća, provoditi političku kontrolu i strateško usmjeravanje operacija upravljanja krizama, a po ovlaštenju Vijeća donositi o tome relevantne odluke. Ova izmjena je važna zbog davanja pravne snage ne samo Političkom i sigurnosnom odboru već i Europskoj sigurnosnoj i obrambenoj politici. Time se jača i „briselizacija“ Zajedničke vanjske i sigurnosne politike.

Ugovorom iz Nice izmijenjena su opća načela pojačane suradnje koja mora uključivati najmanje osam država članica te biti otvorena za pristupanje svim državama članicama. Akti i odluke donesene u okviru pojačane suradnje obvezni su i direktno primjenjivi samo kao cjeline, uz poštivanje načela, ciljeva, općih smjernica i konzistentnosti ZVSP-a, kao i odluka donesenih u okviru ZVSP-a. Pojačana suradnja može se odnositi na zajedničke akcije i zajednička stajališta, ali se ne može odnositi na zajedničke strategije niti na pitanja s vojnim ili obrambenim implikacijama.

Ugovoru iz Nice dodana je i Deklaracija o europskoj sigurnosnoj i obrambenoj politici kojom je potvrđen cilj Unije da ova politika ubrzo postane operativna, o čemu je odluka donesena na sastanku Europskog vijeća u Laekenu u prosincu 2001. godine.

ZVSP i Konvencija o budućnosti Europe te odredbe Ustavnog ugovora

Na sastanku Europskog vijeća održanom u Laekenu 14. i 15. prosinca 2011. godine, šefovi država i vlada usvojili su Izjavu o budućnosti Europske unije čiji je cilj bio odrediti smjer rasprave i rada u okviru buduće Međuvladine konferencije o institucionalnim reformama Europske unije koja se održala tijekom 2003. i 2004. godine. U tu svrhu Europsko je vijeće odlučilo osnovati Konvenciju čija je osnovna zadaća bila nastojanje da se iznađu odgovori na temeljna pitanja političkog i pravnog ustroja Europske unije, kao što su institucionalne reforme, podjela nadležnosti, pojednostavljenje instrumenata i postupaka, reorganizacija temeljnih ugovora, izrada Ustava EU, nova uloga Unije u globaliziranom svijetu i pitanje subjektiviteta Europske unije.

U okviru Konvencije je, između ostalih djelovala i Radna skupina za vanjsko djelovanje, koja je održala niz rasprava o mogućnostima modificiranja odredbi o ZVSP-u, a završno izvješće o svom radu predstavila je 16. prosinca 2002. godine. Na temelju tog izvješća i niza rasprava u okviru Konvencije izrađen je tekst odredbi o ZVSP-u koji je zajedno s cjelovitim tekstom nacrta Ustava predstavljen Europskom vijeću 18. lipnja 2003. godine.

U Ustavnom ugovoru istaknuti su ciljevi Europske unije, uspostavljena je nova institucija Predsjednika Europskog vijeća, uspostavljeno je Vijeće za vanjske poslove te institucija ministra vanjskih poslova Europske unije. U Ustavnom ugovoru je novi odjeljak o ZVSP-u ikoja

podrazumijeva korištenje vojnih i civilnih sredstava za operacije razoružanja, humanitarne zadaće i zadaće spašavanja, vojne savjete i pomoć, sprečavanje sukoba i održavanje mira, zadaće borbenih snaga u okviru upravljanja krizama, uključujući uspostavljanje mira i post-konfliktnu stabilizaciju. Važan aspekt je i doprinos borbi protiv terorizma. Uspostavljena je Europska agencija za naoružanje, istraživanje i vojne sposobnosti.

U novoj strukturi ZVSP-a prepoznaje se ključna uloga Europskog vijeća koje identificira strateške ciljeve koji se odnose na ZVSP i vanjsku aktivnost Unije.

Glavna izmjena je uvođenje institucije ministra vanjskih poslova Unije.

Vrlo bitan element Ustavnog ugovora je uvrštavanje odredbe o kolektivnoj obrani koja je rezultat modificiranja članka 5. izmijenjenog Briselskog ugovora o Zapadnoeuropskoj uniji (obveza pomoći i potpore država članica Unije članici koja je žrtva oružane agresije na svom teritoriju, svim sredstvima koja su u njihovoj moći, a u skladu s čl. 51. Povolje UN-a).

Na izvanrednom sastanku Europskog vijeća 29. lipnja 2004. godine usvojena je odluka kojom je Javier Solana imenovan Glavnim tajnikom Vijeća i Visokim predstavnikom za ZVSP, te je usvojena i Izjava kojom je odlučeno da će Solana biti imenovan ministrom vanjskim poslova EU.

Razvoj Europske sigurnosne i obrambene politike

Može se ustvrditi kako su neodgovarajuća reagiranja Unije na brojne krize u Europi i svijetu, a ponajviše na prostoru jugoistoka Europe dovele do kumulativnog učinka u strateškom promišljanju o novoj odgovornosti Europske unije na pragu 21. stoljeća.

Početkom promjene politike Velike Britanije prema Europskoj sigurnosnoj i obrambenoj politici smatra se izjava premijera Blaira na neformalnom sastanku Europskog vijeća u Portschahu 24.-25. listopada 1998. godine, kada je ocijenio da je postojeće stanje europske obrane neprihvatljivo te dodatno da jačanje sigurnosne i obrambene dimenzije Unije neće oslabiti NATO, već obrnuto – da će ga ojačati. Nekoliko tjedana kasnije, 4. prosinca 1998. godine, Francuska i Velika Britanija objavile su „Zajedničku deklaraciju o Europskoj obrani“, dogovorenu tijekom bilateralnog sastanka u St. Malou.

Uslijedio je sastanak Europskog vijeća u Kölnu u lipnju 1999. godine koji je značajan za aspekt vojnog upravljanja krizama. Naime, na tom Europskom vijeću postignut je konsenzus o jačanju uloge Europske unije u međunarodnim odnosima kroz jačanje ZVSP-a, uz vjerodostojne vojne snage i institucionalne strukture donošenja odluka.

Zatim je uslijedio za razvoj ESOP-a povijesni sastanak Europskog vijeća u Helsinkiju u prosincu 1999. na kojem su prihvaćena dva odvojena izvješća Predsjedništva o jačanju zajedničke Europske sigurnosne i obrambene politike i ne-vojnom upravljanju krizama . Oba

izvješća predložila su konkretne mjere i dala smjernice za daljnji rad kako bi se, sukladno zaključcima iz Kölna donijele potrebne odluke do kraja 2000. godine. Nastavno na načela usuglašena u Kölnu, odlučeno je kako Unija treba imati autonomnu mogućnost donošenja odluka i, tamo gdje NATO kao cjelina nije prisutan, stvarati i upravljati vojnim snagama odgovarajući na međunarodne krize, a u skladu sa Zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom. U tu svrhu donesene su tri važne odluke:

1. stvaranje zajedničkih Snaga za brzo djelovanje u kriznim situacijama (glavni cilj) , koje bi se uspostavile do 2003. godine, a sastojale bi se od 50 000 – 60 000 ljudi spremnih za djelovanje u roku od 60 dana od donošenja odluke o njihovom angažmanu, ispunjavale bi Petersberške zadaće i trebale bi biti u mogućnosti ostati barem godinu dana na kriznom području;

2. osnivanje novih političkih i vojnih tijela – novo i bitno političko tijelo je stalni Politički i sigurnosni odbor koji će u slučaju vojne operacije upravljanja krizom vršiti, po odobrenju Europskog vijeća, političku kontrolu i određivati strategijsko vođenje operacija. Kad je riječ o vojnim tijelima radi se o Vojnom odboru koji će davati vojne savjete i preporuke Političkom i sigurnosnom odboru i upravljati Vojnim osobljem. Osniva se i Vojno osoblje sa zadaćom ranog upozoravanja, procjene situacije i strateškog planiranja za izvršenje Petersberških zadaća te identifikaciju europskih nacionalnih i multinacionalnih snaga;

3. sudjelovanje drugih država – omogućavanje sudjelovanja europskih članica NATO-a koje nisu članice Unije, kandidatkinja za članstvo u EU, te ostalih zainteresiranih država u pridonošenju vojnom upravljanju krizama EU-a, uz poštivanje autonomije Unije u odlučivanju.

Na sastanku ministara Zapadnoeuropske unije u Marseilleu 13. studenoga 2000. godine, zaključeno je da će Zapadnoeuropska unija predati odgovornost upravljanja krizama Uniji, a preostale funkcije i strukture Zapadnoeuropske unije egzistirat će najkasnije do 1. srpnja 2001. godine.

Na sastanku Europskog vijeća u Göeteborgu 15. i 16. lipnja 2001. godine prihvaćen je Program Unije o sprečavanju nasilnih sukoba. Osnovne značajke Programa su da će Unija: odrediti jasne političke prioritete preventivnih akcija, poboljšati sustav ranog upozorenja, akcije i političke konzistentnosti, poboljšati instrumente za dugoročnu i kratkoročnu prevenciju te izgraditi učinkovito partnerstvo za prevenciju.

Za vrijeme predsjedanja Grčke i Italije 2003. godine ključni događaj je bio proces pripremanja i usvajanja Europske sigurnosne strategije. Na neformalnom sastanku Vijeća ministara u Kastelorizzu 2-3 svibnja 2003. donesena je odluka o izradi Strategije. Visoki predstavnik Solana predstavio je dokument A secure Europe in a better world, kao nacrt Sigurnosne strategije EU-a . Uslijedila je široka javna i institucionalna rasprava o nacrtu koji je u konačnici usvojen uz manje izmjene na Europskom vijeću u Bruxellesu 12.-13. prosinca 2003. godine. Najvažniji element Strategije je koncepcija EU-a po kojoj globalna sigurnost i prosperitet počivaju na učinkovitom multilateralizmu.

Tijekom 2003. godine EU je započela s pokretanjem prvih misija civilnog upravljanja krizama i vojnim operacijama. Prva je bila policijska misija EU u BiH. Zatim je uslijedila prva vojna operacija održavanja mira pod nazivom Concordia u Makedoniji, na koju se nastavila policijska misija EU-a pod nazivom Proxima. Druga vojna operacija održavanja mira od strane EU bila je u Kongu pod nazivom Artemis, što je bila prva operacija EU izvan europskog kontinenta čime je EU u operativnom

smislu dokazala da se želi profilirati kao sigurnosni akter na globalnoj razini. Tijekom 2004. godine pokrenuta je prva misija vladavine prava pod nazivom EUJUST THEMIS u Gruziji. Potom operacija Althea kojom je EU od NATO-a preuzeo dosadašnje zadaće SFOR-a u BiH 2. prosinca 2004. godine. Važno je napomenuti da su operacije Concordia i Althea vođene sukladno tzv. Berlin plus aranžmanu, dogovorenom u prosincu 2002. godine između EU-a i NATO-a, kojim se Uniji omogućava korištenje NATO-ovih sredstava i sposobnosti u području upravljanja krizama.

Za vrijeme predsjedanja Irske u svibnju 2004. godine ministri obrane EU predložili su plan pod nazivom „Glavni cilj 2010“ koji je usvojilo Europsko vijeće 18. lipnja 2004. u Bruxellesu . Ovaj Cilj podrazumijeva da će do 2010. godine države članice biti sposobne odgovoriti brzom i odlučnom akcijom, primjenjujući konzistentan pristup na čitav spektar operacija upravljanja krizama. U provedbi Glavnog cilja 2010 u listopadu 2004. godine za vrijeme predsjedanja Nizozemske, uspostavljena je Europska agencija za naoružanje.

PRORAČUN EUROPSKE UNIJE – ispitno pitanje

Šest glavnih načela za upravljanje proračunom EU-a

Europska unija donosi proračun za razdoblje od šest godina. Planiranje izdataka na tako dugo razdoblje korigira se za iznose stvarnih godišnjih proračuna. Svrha dugoročnog planiranja je uskladiti raspoloživa sredstva s dugoročnijim ciljevima Unije te omogućiti određeno planiranje obveza EU-a. Proračunom Europske unije upravlja se preko šest glavnih načela.

Šest glavnih načela za upravljanje proračunom EU-a

1. Načelo jedinstva – znači da se svi prihodi i rashodi Unije moraju prikazati u jednom dokumentu,

2. Načelo univerzalnosti – zasnovan je na dva pravila: prihodi proračuna ne mogu se alocirati na određene stavke rashoda i svi prihodi i rashodi moraju se unositi u proračun bez ikakvog međusobnog prilagođavanja,

3. Načelo jednogodišnjosti – podrazumijeva da se proračunske operacije odnose na danu proračunsku godinu kako bi olakšale kontrolu rada izvršnog tijela Unije, a Unija mora pomiriti ovo načelo s potrebom uključivanja u višegodišnje operacije kojima se pripisuje rastući udio u proračunu,

4. Načelo ravnoteže – iziskuje da procijenjeni prihodi za proračunsku godinu budu jednaki sredstvima za plaćanje te godine (nema zaduživanja u svrhu pokrivanja proračunskog deficita),

5. Načelo specifikacije rashoda – podrazumijeva da sva sredstva moraju imati svrhu i da moraju biti pripisana određenom cilju kako bi se spriječile zabune između sredstava, kako na rukovodećoj tako i na izvršnoj razini, te se tako osiguralo da je utvrđeni proračun posve nedvosmislen i da je ostvaren u skladu sa željama tijela nadležnih za proračun. Načelo specifikacije određuje horizontalnu strukturu proračuna i vertikalnu strukturu proračuna,

6. Načelo jedinstvene valute Unije – od 1. siječnja 1999. novčana jedinica Unije je euro koji je s 12 od 15 valuta Unije vezan fiksnim i neizmjenjivim tečajem. Danska, Švedska i Velika Britanija ostale su izvan euro-zone.

Razlikujemo nadalje i obvezne od neobveznih rashoda proračuna EU-a. Razlika između obveznih i neobveznih proračunskih rashoda je u suštini politička – u smislu da određuje podjelu ovlasti na proračunom između Parlamenta i Vijeća (Parlament ima zadnju riječ kod neobveznih rashoda, a Vijeće kod obveznih rashoda). 1982. godine u Zajedničkoj deklaraciji triju institucija stoji da su obvezni rashodi oni rashodi koje je proračunska vlast obvezna unijeti u proračun kako bi omogućila Uniji da ispuni svoje obveze, a svi ostali rashodi su neobvezni.

Obvezne rashode čine sredstva Europskog razvojnog fonda, vanjske obveze Zajednice, a najviše financiranja EAGGF jamstva. O obveznim rashodima, koji čine 45% ukupnih rashoda Unije, odlučuje Vijeće ministara.

Neobvezne rashode čine troškovi osoblja, najmovi, EAGGF smjernice, Regionalni razvojni fond, Europski socijalni fond, okoliš, promet, istraživanja, energija, informacijsko društvo i inovacije. Neobvezni rashodi sačinjavaju 55% ukupnog proračuna, a o njihovom iznosu završnu riječ ima Europski parlament.

Gornja granica vlastitih sredstava proračuna Unije postavljena je na 1,24% BNP-a Unije. Unutar te granice predviđaju se izdaci za predstojeći višegodišnji proračunski period (tzv. financijsku perspektivu EU-a).

Proračunski postupak

Glavne faze proračunskog postupka su:

utvrđivanje preliminarnog nacrta proračuna od strane Komisije te prijenos na tijela proračunske vlasti najkasnije do 15. lipnja

utvrđivanje nacrta proračuna od strane Vijeća (Vijeće obavlja svoje prvo čitanje preliminarnog nacrta te nakon pomirbenog sastanka s parlamentarnom delegacijom utvrđuje nacrt proračuna koji potom šalje Parlamentu

prvo čitanje Parlamenta drugo čitanje Vijeća drugo čitanje Parlamenta

U neizbježnim, iznimnim i nepredviđenim okolnostima, Komisija može tijekom godine predložiti izmjenu prihvaćenog proračuna putem preliminarnog nacrta izmjena i dopuna proračuna. Izmjene proračuna koriste se i kako bi se unio prošlogodišnji saldo u proračun tekuće godine.

Financijska perspektiva

Politička i institucionalna ravnoteža financijskog sustava Unije postepeno se pogoršavala 80-ih godina kada je rastuća napetost uzrokovala sve više poteškoća u godišnjem proračunskom postupku, a sredstva u sve većoj mjeri nisu uspijevala zadovoljiti potrebe. Institucije Unije dogovorile su se oko metode koja bi osigurala primjenu proračunske discipline te da poboljšaju proračunski postupak. U zaključku međuinstitucijskog sporazuma, Parlament, Vijeće i Komisija su se unaprijed složili oko glavnih proračunskih prioriteta za nadolazeće razdoblje te oblikovali financijsku perspektivu za rashode Unije. Ova financijska perspektiva prikazuje maksimalni iznos i sadržaj predvidivih rashoda Unije.

Glavne kategorije rashoda Unije podijeljene su na glave: svaka od glava sadrži gornji plafon rashoda za izdvojena sredstva. No u slučaju strukturnih operacija iznos iznesen u financijsku perspektivu također određuje i ciljani iznos rashoda te maksimalni iznos sredstava za plaćanja. Između plafona vlastitih sredstava i plafona sredstava za plaćanje postoji raspon za nepredviđene rashode. On ima dvostruku ulogu: ostavlja sigurnosni prostor ukoliko bi stopa rasta bila niža od prognozirane te dopušta reviziju plafona financijske perspektive u svrhu pokrivanja nastalih nepredviđenih rashoda. Financijska perspektiva je utvrđena u tekućim cijenama, a može se uskladiti s ostvarenjem u slučaju da se iznosi planirani za strukturne operacije ne mogu u potpunosti iskoristiti. Također, financijska se perspektiva može revidirati i u svrhu povećanja ili smanjenja plafona jedne ili više glava kako bi se uključili rashodi koji se nisu mogli predvidjeti.

Klasifikacija rashoda Unije prema glavama financijske perspektive odražava razne političke opcije. Raščlamba ukupnih rashoda unutar raznih glava mora stoga biti u skladu s glavnim političkim prioritetima prihvaćenim za određeno razdoblje.

Iznosi uneseni u financijsku perspektivu su plafoni rashoda, što znači da polje aktivnosti obuhvaćeno svakom glavom mora biti dovoljno veliko kako bi se sačuvala fleksibilnost potrebna za upravljanje proračunom.

Financijska perspektiva razlikuje se od indikativnog financijskog programiranja u tome što plafoni obvezuju strane u Međuinstitucijskom sporazumu, no ne može se smatrati višegodišnjim proračunom.

Opći proračun Europske unije

Danas, opći proračun ima oblik dokumenta koji se sastoji od izvješća o prihodima i izvješća o rashodima svih institucija. Izvještaj o rashodima je podijeljen u šest segmenata: Parlament, Vijeće, Komisija, Sud Europske unije, Revizorski sud te Ekonomski i socijalni odbor i Regionalni odbor. Segment III, tj. segment Komisije ima dva dijela – A i B, za razliku od ostalih segmenata u kojima se unesena sredstva odnose isključivo za administrativne rashode:

Dio A (administrativna sredstva) obuhvaća:o rashode institucije za osoblje, zgrade i opremu, publikacije…

o rashode koji su posljedica specijalnih funkcija koje institucija izvršava kao što su subvencije ili sudjelovanje na događanjima od interesa za Uniju,

o određeni rashodi međuinstitucijske naravi Dio B (operativna sredstva) je podijeljen u osam podsegmenata:

o podsegment B1 – sadrži sve rashode za garancije Odjela za jamstva Europskog fonda za poljoprivredno usmjeravanje i jamstva. Ovaj podsegment daje proračunski oblik Zajedničkoj poljoprivrednoj politici;

o podsegment B2 – obuhvaća strukturne operacije te neke dijelove unutarnje politike;

o podsegment B3 – obuhvaća rashode za obuku, obrazovanje, politiku usmjerenu prema mladima, kulturu…;

o podsegment B4 – obuhvaća rashode za energiju, nuklearnu zaštitu i okoliš, a ovi rashodi imaju dva cilja: upravljati izvorima energije i očuvati okoliš;

o podsegment B5 – obuhvaća rashode za zaštitu potrošača, unutarnje tržište, industriju i modernizaciju… Ovaj rashod odražava odlučnost Unije u konsolidaciji unutarnjeg tržišta i u povećanju njegove efikasnosti;

o podsegment B6 – obuhvaća rashode za istraživanje i tehnološki razvojo podsegment B7 – sadrže rashode za vanjsko djelovanje te pričuve za hitnu

pomoćo podsegment B8 – obuhvaća operativne rashode zajedničkog djelovanja

ugovorenog u skladu sa Zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom;o podsegment B9 – sadrži jamstva i pričuve.

U svrhu financiranja rashoda Europska unija ima svoja vlastita sredstva, koja se mogu definirati kao porezni prihodi određeni jednom zauvijek za Uniju i koji pritječu automatski, bez potrebe naknadnih odluka nacionalne vlasti. Vlastita sredstva Unije čine: poljoprivredne pristojbe i nameti na šećer i izoglukozu; carine; sredstva PDV-a i nova kategorija prihoda poznata kao četvrti izvor sredstava kreirana 1988. godine – dodatna sredstva koja se temelje na BDP-u, a izvode se promjenom stope na zbroj BDP-a svih zemalja članica.

Koliko će nove članice EU-a dobivati, a koliko uplaćivati u proračun EU-a?

Uplate i isplate novim državama članicama utvrđene su prije njihovog pristupanja Uniji te ih od 2006. nije moguće mijenjati.

Unatoč proširenju Unije sredinom 2004. godine na 10 novih članica, proračunski izdaci za poljoprivredu neće bitno rasti. Nove će članice na punu poljoprivrednu pomoć imati tek 2013. godine. Do tada poljoprivrednu politiku Unije treba učiniti financijski održivom. Da bi trenutne članice Unije imale vremena usuglasiti se oko njezine reforme, dogovoreno je da će se novim članicama 2004. godine isplaćivati samo 25% poljoprivrednih potpora, zatim 30% u 2005. godini i 35% u 2006.. Do 2013. godine deset novih članica ipak će imati pravo puni iznos potpora nadoplaćivati iz nacionalnih izvora.

Najviše sredstava strukturne politike nove će članice moći povlačiti na temelju BDP-a koji je u gotovo svim njihovim regijama ispod 75% prosjeka Unije. Većina teritorija novih članica na taj se način

kvalificira za projekte Objective I na koje se reformom 1997. godine usmjerilo najviše sredstava strukturne politike.

Sve nove članice će plaćati puni doprinos proračunu EU-a od prvog dana pristupanja. Iznimke su Češka, Cipar, Slovačka i Malta kojima su dopuštene financijske nadoknade, jer bi se kao nove članice našle u proračunskom minusu, odnosno uplaćivale bi više u proračun EU-a nego što bi iz njega dobivale. Za svih 10 novih članica EU namjerava otvoriti posebnu stavku tzv. cash-flow facility – kojima će se ublažiti financijski šok pristupanja, a ova stavka do 2006. godine iznosi 2,4 milijarde eura.

FONDOVI EUROPSKE UNIJE

Fondovi Europske unije imaju za cilj poduprijeti provedbu zajedničkih politika Europske unije, a iz količine financijskih sredstava koja se odobravaju u sklopu pojedinog fonda razvidna je važnost koju države članice Unije daju provedbi pojedinih politika.

Struktura proračuna EU temelji se na dva elementa: srednjoročnoj financijskoj perspektivi koja služi kao višegodišnji okvir za rashode Europske zajednice i godišnjim proračunima koji za razdoblje od jedne godine detaljno uređuju provedbu proračuna Europske unije.

Srednjoročna financijska perspektiva – predstavlja Međuinstitucionalni sporazum kroz koji EK, EP i VEU unaprijed postižu dogovor o glavnim proračunskim prioritetima i strukturi rashoda Europske zajednice za predstojeće višegodišnje razdoblje te najvećim mogućim iznosima koje su države članice spremne staviti na raspolaganje za financiranje aktivnosti u definiranim prioritetnim područjima. Maksimalni iznosi određeni su prema svakoj pojedinačnoj godini trošenja sredstava iz proračuna i dijele se u proračunske glave. Procedura donošenja srednjoročne financijske perspektive započinje okvirno tri godine prije isteka financijske perspektive koja je trenutno na snazi i podrazumijeva nekoliko krugova pregovora o tekstu prijedloga koji izrađuje EK i dogovara s Vijećem EU i EP. Za financiranje izdataka određenih srednjoročnom financijskom perspektivom i godišnjim financijskim planovima, Europskoj zajednici su na raspolaganju četiri izvora: carine, porezi na dodanu vrijednost, doprinosi država članica EU-a i drugi izvori.

Fondovi Europske unije otvoreni državama članicama

Države članice Europske unije korisnice su fondova kojima se financiraju prioriteti iz Glave 1. (Zajednička poljoprivredna politika i ruralni razvoj), Glava 2. (strukturne intervencije) i Glava 3. (unutarnje politike) proračuna Europske unije.

Provođenje mjera Zajedničke poljoprivredne proizvodnje s jedne je strane predstavljalo izuzetan uspjeh, ali je s druge strane dovelo do neravnoteže na svjetskom tržištu te zahtijevalo značajna izdvajanja iz zajedničkog proračuna Unije. Agenda 2000 na području poljoprivredne politike predlaže reforme s ciljem boljeg povezivanja poljoprivredne proizvodnje i potražnje na tržištu, a uvodi se i posve novi element – politika ruralnog razvoja koja potiče inicijative u smislu uvođenja novih metoda i grana proizvodnje ili preusmjerava poljoprivredne proizvođače alternativnim zanimanjima ukoliko njihovi proizvodi nisu traženi na tržištu.

Poljoprivredna politika se financira kroz Europski fond za usmjeravanje i garancije u poljoprivredi. Ovaj fond osigurava sredstva za dvije vrste inicijativa: podršku pri plasiranju proizvoda na tržištu i direktnu prihodovnu potporu (Stup I), te ruralni razvoj (Stup II).

Pod strukturnim intervencijama podrazumijeva se čitav niz aktivnosti usmjerenih na poticanje ujednačenog gospodarskog i socijalnog razvoja Europske unije kako bi se ostvarilo puno funkcioniranje zajedničkog europskog tržišta, te na taj način osnažio gospodarski rast Unije i ojačala njena sposobnost da se suoči s izazovima globalne konkurencije . Strukturne intervencije služe provođenju ciljeva kohezijske politike na razini Europske unije.

Na razini Unije u cjelini, kao i na razini pojedinih regija unutar njenih država članica, postoje značajne razlike u smislu gospodarskog rasta i razvoja. Te razlike imaju različite uzroke – zatvaranje tradicionalnih industrija ili smanjenje poljoprivredne proizvodnje, što rezultira nezaposlenošću, kao i ne privlačenje vanjskog kapitala u izolirana područja nepovoljnog zemljopisnog položaja već se ulaganja vrše u urbane centre u kojima postoji odgovarajuća prometna i poslovna infrastruktura te uvjeti za povoljnu proizvodnju.

Europsko vijeće je na sastanku na vrhu u Lisabonu 2000. godine postavilo strateški cilj prema kojem EU do 2010. godine treba prerasti u konkurentan i dinamičan gospodarski sustav temeljen na znanju, pri čemu su istaknuti sljedeći prioriteti: poticanje inovacija i poduzetništva; osiguravanje pune zaposlenosti; stvaranje tržišta rada koje se temelji na načelu uključenosti; povezivanje prostora EU unapređivanjem prometnih veza, telekomunikacija i energetske infrastrukture te zaštita okoliša i uvođenje novih tehnologija na području prometa i energetike.

Ujednačavanje razvoja na razini europskih regija u proračunskom razdoblju 2000-2006 potiču četiri strukturna fonda: Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond, Europski fond za usmjeravanje i garancije u poljoprivredi te Financijski instrument za usmjeravanje u ribarstvu. Regionalne jedinice koje imaju pravo na korištenje strukturnih fondova određene su temeljem socioekonomskih i brojčanih pokazatelja, te su sukladno tome statistički klasificirane u tzv. NUTS regije.

Europski fond za regionalni razvoj najznačajniji je strukturni fond i služi smanjivanju razlika između pojedinih zemljopisnih područja ili socijalnih grupa. Koristi se za financiranje infrastrukturnih projekata ključnih za gospodarski razvoj određenog područja.

Europski socijalni fond predstavlja glavni financijski instrument EU za ostvarivanje strateških ciljeva politike zapošljavanja.

Europski fond za usmjeravanje i garancije u poljoprivredi (dio fonda koji se odnosi na usmjeravanje) podupire ulaganja u poljoprivredne posjede u svrhu njihove modernizacije i smanjenja troškova proizvodnje, financijski potiče mlade poljoprivrednike, podržava inicijative kojima se poboljšava kvaliteta poljoprivrednih proizvoda…

Financijski instrument za usmjeravanje u ribarstvu promiče održivo korištenje ribljih resursa i osigurava financijsku podršku za modernizaciju ribljih flota, razvoj akvakulture, zaštitu pomorskih područja…

Sredstva iz strukturnih fondova koriste se prema četiri načela:

1. Načelo koncentracije – kako bi se postigao vidljiv učinak financijskih sredstava koje EU izdvaja iz zajedničkog proračuna u svrhu provođenja ciljeva gospodarske i socijalne kohezije, ulaganja se vrše prema jasno utvrđenim prioritetima;ž

2. Načelo programiranja – za svaki od programa koji žele financirati iz Strukturnih fondova, države članice EU izrađuju programske dokumente o razvojnim prioritetima regija, koji su rezultat pregovora nacionalnih, regionalnih i lokalnih vlasti, gospodarskih i socijalnih partnera te drugih relevantnih tijela. Dokumenti mogu biti izrađeni u obliku Okvirnog dokumenta za potporu Zajednice i Operativnog programa ili Jedinstvenog programskog dokumenta;

3. Načelo partnerstva – podrazumijeva usku suradnju između tijela Europske komisije i odgovarajućih tijela države članice EU na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini u svim fazama pripreme i provedbe programa koji se financiraju iz Strukturnih fondova.

4. Načelo dodatne vrijednosti – financijska pomoć koju Zajednica osigurava kroz Strukturne fondove pridodaje se sredstvima koje države članice iz nacionalnih izvora osiguravaju za provođenje projekata gospodarske i socijalne kohezije svojih regija i ne predstavljaju zamjenu za nacionalni proračun.

Upravljanje programima koji se financiraju iz strukturnih fondova vrši se prema decentraliziranom modelu uz naknadnu kontrolu. To podrazumijeva da su nakon usuglašavanja programskih dokumenata za odabir i provedbu projekata sukladno dogovorenim prioritetima zadužena mjerodavna tijela država članica Unije, dok Komisija vrši financijsku kontrolu nakon završetka projekata.

Programima Zajednice zajednički se naziva niz aktivnosti koje usvaja EU radi promicanja suradnje među državama članicama Unije u sektorskim područjima povezanim sa zajedničkim politikama. Programi se financiraju iz općeg proračuna Unije, i to u sklopu Glave 3. (unutarnje politike). Oni su u pravilu otvoreni državama članicama Unije, ali neke od njih u mogućnosti su koristiti i države kandidatkinje radi upoznavanja sa sektorskim politikama i radnim metodama Zajednice i Unije te priprema za punopravno članstvo. Za sudjelovanje u programima Zajednice, svaka od država nečlanica dužna je uplatiti financijski doprinos o kojem pregovara s Europskom komisijom.

Predpristupni programi

Proces primanja u punopravno članstvo novih članica Europske unije temelji se na Osnivačkom ugovoru iz Rima kojim je 1957. godine ustanovljena Europska ekonomska zajednica, te na članku 49. Ugovora o Europskoj uniji, u kojem stoji da svaka europska država čije uređenje počiva na načelima slobode, demokracije, poštivanja ljudskih prava i temeljnih sloboda te vladavine prava, može podnijeti zahtjev za članstvo u Europskoj uniji.

Na sastanku Europskog vijeća u Kopenhagenu u lipnju 1993. godine definirana su tri kriterija koje treba zadovoljiti svaka od država kandidatkinja za članstvo u Europskoj uniji:

stabilnost institucija koje jamče demokraciju, vladavinu prava, poštivanje ljudskih i manjinskih prava,

djelotvorno tržišno gospodarstvo i sposobnost suočavanja s konkurentskim pritiskom tržišnih snaga unutar Europske unije

sposobnost preuzimanja obveza koje proizlaze iz članstva u Europskoj uniji kroz usvajanje i provedbu pravne stečevine Zajednice.

Na sastanku u Madridu 1995. godine postavljen je i četvrti kriterij koji podrazumijeva jačanje administrativnih sposobnosti država kandidatkinja za članstvo, pod čime se podrazumijeva postojanje odgovarajuće upravne strukture i obučenost državnih službenika za usvajanje i provedbu pravne stečevine Zajednice, kao i učinkovita međuinstitucionalna suradnja na svim razinama upravljanja.

Europska unija je slijedom zaključaka Europskog vijeća iz Essena 1994. godine i Europskog vijeća iz Luksemburga u prosincu 1997. godine započela s definiranjem predpristupnih strategija za grupu država ili pojedinačne države koje imaju status kandidatkinja za članstvo.

Predpristupna strategija za države kandidatkinje iz Srednje i Istočne Europe temelji se na sljedećim elementima:

europskim sporazumima koje su države kandidatkinje u obliku bilateralnog ugovora sklopile s Europskim zajednicama i njenim državama članicama;

predpristupnim partnerstvima kojima je Europska komisija odredila kratkoročne i srednjoročne prioritete u procesu prilagodbe pravnom i gospodarskom sustavu Europske unije. Kao odgovor na Predpristupno partnerstvo, države kandidatkinje izrađuju Nacionalni program usvajanja pravne stečevine Zajednice u kojem na godišnjoj osnovi planira ispunjavanje srednjoročnih i kratkoročnih ciljeva i provedbenim planovima se pridružuju potrebni financijski iznosi;

sudjelovanje u Programima Europske zajednice i radu Agencija Zajednice korištenju predpristupne pomoći kroz tri instrumenta: PHARE, ISPA I SAPARD.

Predpristupna pomoć financira se iz Glave 7. proračuna Europske unije.

PHARE (pokriva 50% troškova)

PHARE je pokrenut u prosincu 1989. godine i prvobitna mu je namjena bila podržati Mađarsku i Poljsku u procesu gospodarskih reformi i političkih promjena. Postaje instrument kroz koji Europska unija osigurava predpristupnu pomoć državama kandidatkinjama tijekom njihovih priprema za punopravno članstvo. Svoju punu predpristupnu dimenziju program ostvaruje 1997. godine kao odgovor na pokretanje procesa proširenja od strane Europskog vijeća u Luksemburgu, a nakon otvaranja dva dodatna predpristupna instrumenta, ISPA i SAPARD, dodatno je prilagođen kako bi se uskladio s njihovim ciljevima.

Program PHARE usmjeren je prema dva prioriteta:

1. jačanje institucionalne sposobnosti svih tijela koja sudjeluju u procesu usklađivanja nacionalnih zakona s pravnom stečevinom Zajednice, kao i provedba usklađenih zakona, te poticanje njihove učinkovite međuinstitucionalne suradnje. Ovi projekti u pravilu se provode modelom twininga (suradnja između djelatnika istovjetnih ili srodnih upravnih tijela država kandidatkinja i članica EU)

2. Ulaganja s ciljem:- stvaranja infrastrukture potrebne za učinkovitu provedbu pravne stečevine zajednice,- provedbe projekata kojima je cilj povećati gospodarsku i socijalnu koheziju unutar

države kandidatkinje, promicati tržišno gospodarstvo te je pripremiti za korištenje Europskog fonda za regionalni razvoj i Europskog socijalnog fonda.

Da bi mogla provoditi projekte u sklopu komponente gospodarske i socijalne kohezije, država kandidatkinja treba izraditi nacionalni razvojni plan koji određuje nacionalne razvojne prioritete i

financijska sredstva, a nacionalni razvojni plan postaje dodatkom Nacionalnog plana za usvajanje pravne stečevine Zajednice i podnosi se na odobrenje Europskoj komisiji.

PHARE financira i niz horizontalnih programa za više država kandidatkinja istovremeno, poput povezivanja malih i srednjih poduzeća, programi suzbijanja korupcije, zaštita okoliša, nuklearne sigurnosti… Dio sredstava ulaže se i u instrument TAIEX putem kojeg države kandidatkinje mogu zatražiti kratkoročnu pomoć pri rješavanju vrlo specifičnih pitanja na području usklađivanja nacionalnih zakona sa zakonodavstvom Zajednice, poput angažiranja stručnjaka za određeno područje.

ISPA (pokriva 75% troškova)

Program ISPA pokrenut je u lipnju 1999. godine na temelju prijedloga Europske komisije iz dokumenta Agenda 2000 kao predpristupni instrument koji financira projekte na području zaštite okoliša i prometa.

U sektoru zaštite okoliša ulaganja su namijenjena provedbi investicijskih zahtjevnih uredbi Europske zajednice, prvenstveno onih koje reguliraju opskrbu pitkom vodom, zbrinjavanje otpadnih voda ili krutog otpada ili održavanje kvalitete zraka.

Na području prometa, Agenda 2000 ističe kako je potrebno što žurnije razviti, odnosno modernizirati postojeću infrastrukturu i povezati države kandidatkinje s državama članicama, a time i unaprijediti gospodarsko povezivanje na zajedničkom tržištu.

SAPARD (pokriva 75-100% troškova)

Također je usvojen u lipnju 1999. godine kao instrument pomoći državama koje se nalaze u procesu priprema za članstvo u Europskoj uniji, pri rješavanju problema s kojima se suočavaju u procesu privatizacije i restrukturiranja poljoprivrednog sektora, provođenju mjera ruralnog razvoja te provedbi pravne stečevine Zajednice određene Zajedničkom poljoprivrednom politikom.

Svaka od država korisnica programa dužna je pripremiti višegodišnji nacionalni program ruralnog razvoja u kojem će odrediti prioritetne mjere s ciljem unapređivanja tržišne konkurentnosti u sektoru poljoprivrede, uvođenja standarda kvalitete ili stvaranja uvjeta za zapošljavanje u ruralnim područjima. Višegodišnji nacionalni program ruralnog razvoja dostavlja se Europskoj komisiji na odobrenje i predstavlja strateški dokument za pripremu projekata u sklopu SAPARD-a.

Način upravljanja predpristupnim fondovima

Upravljanje predpristupnim fondovima provodi se prema decentraliziranom modelu, što znači da su za pripremu i provedbu programa odgovorne države koje ih koriste, te da na tim poslovima surađuju sa službama Europske komisije. Na taj način one se pripremaju za upravljanje fondovima koji će im biti otvoreni kao državama članicama Unije. U tu svrhu ustrojavaju se nacionalna tijela koja su zadužena za pojedine faze pripreme ili provedbe programa.

Programi PHARE i ISPA provode se prema načelu prethodne kontrole (ex-ante), što znači da europska komisija provjerava natječajne dokumente i provedbu natječajnog postupka, te odobrava sklapanje ugovora prije pokretanja projekata. U sustavu naknadne kontrole (ex-post), prema kojem se provodi program SAPARD, navedene zadaće u potpunosti su prenijete na nacionalna tijela države korisnice programa, a Komisija zadržava pravo naknadnog nadzora svih

administrativnih i financijskih postupaka, što program SAPARD čini istovjetnim modelu upravljanja fondovima koji su otvoreni za korištenje državama članicama EU.

Fondovi Europske unije koji financiraju vanjske akcije

CARDS

Program CARDS usvojen je Uredbom Vijeća iz prosinca 2000. godine kao program podrške državama koje sudjeluju u Procesu stabilizacije i pridruživanja – Hrvatskoj, BiH, Albaniji, Makedoniji te Srbiji i Crnoj Gori – tijekom razdoblja od 2000. do 2006. godine. Proces stabilizacije i pridruživanja pokrenut je 1999. godine s ciljem konsolidacije demokracije, gospodarskog razvoja i provođenja reformi u državama Jugoistočne Europe, a temelj ugovornog odnosa između EU i država obuhvaćenih Procesom stabilizacije i pridruživanja predstavljaju Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju.

Program CARDS vrijedan je 4,85 milijardi EUR a financira se iz Glave 4. proračuna EU iz razloga što PSP pripada pod područje vanjske politike Unije. Pomoć se sastoji od financiranja programa jačanja institucija i investicijskih programa, i to u područjima demokratske stabilizacije, gospodarskog i socijalnog razvoja, pravosuđa i unutarnjih poslova, jačanja upravne sposobnosti na središnjoj i lokalnoj razini, te zaštite okoliša i prirodnih resursa. Dodijeljena sredstva su nepovratna i država korisnica nema obvezu osigurati sufinanciranje iz nacionalnog proračuna.

Program CARDS dijeli se u dvije komponente:

a) nacionalnu komponentu namijenjenu svakoj zemlji korisnici programa pojedinačno ib) regionalnu komponentu kroz koju Europska komisija osigurava financijska sredstva

za provođenje zajedničkih projekata u zemljama obuhvaćenih CARDS-om kada takvo djelovanje donosi bolje rezultate (borba protiv organiziranog kriminala, upravljanje granicama…)

Za svaku od komponenti izrađuju se odgovarajući programski dokumenti – okvirne strategije i višegodišnji indikativni programi – koji definiraju prioritetna područja suradnje i mjere za koje će Europska zajednica osigurati financijska sredstva u svakoj od država pojedinačno ili na regionalnoj razini.

CARDS se u većini država korisnica provodi prema centraliziranom i decentraliziranom modelu, što podrazumijeva da su za upravljanje programom odgovorne službe Europske komisije ili tijela na koja je ona prenijela takvu odgovornost. Hrvatska se kreće prema decentraliziranom modelu provođenja projekata, za razliku od ostalih zemalja JI Europe, u kojima su za pripremu, provedbu i praćenje provedbe projekata iz CARDS programa zadužene službe Europske komisije (centralizirani model).

Sastanak šefova država i vlada u Solunu u lipnju 2003. godine potvrdio je jasnu perspektivu članstva u Europskoj uniji za države koje sudjeluju u PSP-u, pri čemu je važno istaknuti da će svaka od sudionica napredovati sukladno vlastitim individualnim postignućima u prilagodbi gospodarskom i pravnom sustavu Europske unije.

Hrvatska kao korisnica fondova Europske unije

Temeljem Uredbe Vijeća Europske unije iz prosinca 2000. godine kojom je program CARDS otvoren Hrvatskoj, Europska komisija i Vlada RH potpisale su 27. ožujka 2002. godine Okvirni sporazum u svezi sudjelovanja RH u programima pomoći Europske zajednice koji regulira odnose između davatelja sredstava i korisnika programa. Okvirni sporazum potvrđen je u Hrvatskom saboru 13. lipnja 2002. godine.

Hrvatska je vlada za svaku pojedinačnu godinu korištenja CARDS programa s Europskom komisijom sklopila sporazume o financiranju projekata ukupno vrijednih 225 milijuna EUR za proračunsko razdoblje od 2001. – 2004.

U veljači 2004. godine hrvatska je vlada prema Europskoj komisiji podnijela zahtjev za stjecanje statusa kandidatkinje za članstvo u Europskoj uniji, a Europsko je vijeće 18. lipnja 2004. godine u Bruxellesu potvrdilo pozitivno mišljenje Komisije o hrvatskoj kandidaturi za članstvo. Nakon dodjeljivanja statusa kandidatkinje RH, Europska komisija je objavila 6. listopada 2004. godine Strateški dokument o napretku u procesu proširenja koji sadrži i elemente predpristupne strategije za Republiku Hrvatsku. Tim dokumentom su Hrvatskoj otvoreni na korištenje predpristupni programi PHARE, ISPA i SAPARD, čime Hrvatska postaje korisnicom Glave 7. proračuna Europske unije, a u sljedećem proračunskom razdoblju, ovisno o svom statusu, pojavit će se kao korisnica predpristupnog fonda PAI i fondova namijenjenih državama članicama EU.

Inicijativa INTERREG III otvorena je prvenstveno državama članicama EU, a sadrži tri osnovne vrste programa s nizom potprograma:

- programe prekogranične suradnje između država koje dijele zajedničku granicu;- programe transnacionalne suradnje između država koje pripadaju određenom

transnacionalnom prostoru, ali ne trebaju nužno biti odvojene zajedničkom granicom,

- programe međuregionalne suradnje između nacionalnih područja koja nisu prostorno povezana no predlažu tematski srodne projekte.

Inicijativa INTERREG III otvorena je i državama koje nisu članice Unije uz uvjet da samostalno osiguraju sredstva za sudjelovanje u projektima iz nacionalnog proračuna ili programa koje im Europska zajednica ustupa na korištenje. Hrvatska tako sudjeluje u sljedećim programima u sklopu inicijative INTERREG III:

- Program Jadranske prekogranične suradnje (INTERREG IIIA)- Novi Program za susjedstvo (INTERREG IIIA)- Program CADES (INTERREG IIIB)- Program Zona Istok (INTERREG IIIC).

Programi zajednice

Sudjelovanje Hrvatske u programima Zajednice do 2004. godine bilo je ograničeno na pojedine programe koji su u jednoj od svojih komponenata otvoreni za sudjelovanje trećim zemljama. Hrvatska je tako imala pravo sudjelovati u:

- Šestom okvirnom programu za istraživanje i razvoj – na području istraživanja i tehnološkog razvoja

- programu Zajednice LIFE III – na području zaštite okoliša- programu YOUTH – na području obrazovne aktivnosti za mlade

Slijedom odluke iz Soluna o otvaranju dodatnih programa Zajednice državama Procesa stabilizacije i pridruživanja u lipnju 2003. godine, Hrvatska je pristupila pregovorima o zaključivanju Okvirnog sporazuma o sudjelovanju u programima Zajednice kojim joj se otvara njih 25.

Prijedlog proračuna Europske unije za razdoblje 2007. – 2013.

Srednjoročna financijska perspektiva određuje glavne prioritete za višegodišnje proračunsko razdoblje koji neminovno odražavaju izazove s kojima se Unija susreće na gospodarskom i političkom planu, kao i ciljeve koje želi ispuniti provedbom zajedničkih politika. Među gospodarskim izazovima koji stoje pred Unijom svakako su održati i unaprijediti stopu gospodarskog rasta i zapošljavanja kako bi se mogla mjeriti s ubrzano rastućim gospodarstvima SAD-a i azijskih zemalja, i to kroz poticanje inovacija i znanja, uvođenje novih tehnologija i strogo poštivanje načela zaštite okoliša. Sljedeći izazov predstavljaju razlike u razvoju između starih i novih članica ili njihovih regija, potom nastavak reformi Zajedničke poljoprivredne politike, te suočavanje s problemima organiziranog kriminala, terorizma i ilegalnih migracija, iz čega proizlazi davanje velikog značaja razvoju zajedničke vanjske i sigurnosne politike.

Iz navedenih izazova proizlaze i prioriteti za sljedeću financijsku perspektivu:

- održiv razvoj i provođenje mjera zacrtanih strategijom iz Lisabona s ciljem ostvarivanja konkurentnosti na globalnoj razini,

- provođenje strukturnih intervencija u manje razvijenim prostorima Unije radi njihova konvergiranja s gospodarski razvijenim područjima,

- održivo upravljanje okolišem i prirodnim resursima,- daljnje provođenje reformi na području Zajedničke poljoprivredne politike,- ujednačavanje inicijativa na području zajedničke vanjske i sigurnosne politike,- stvaranje jedinstvenog prostora slobode, sigurnosti i pravde putem zajedničke

sigurnosne i obrambene politike.

Za Republiku Hrvatsku je u prijedlogu ukupnog proračuna Unije za razdoblje od 2007. do 2013. godine posebno zanimljiva Glava 4. odnosno dio proračuna pod nazivom Europska unija kao globalni partner, iz razloga što predviđa otvaranje Predpristupnog instrumenta (IPA) koji zamjenjuje postojeće programe PHARE, ISPA, SAPARD i CARDS. Koristit će ga države sa statusom kandidatkinje ili potencijalne kandidatkinje u područjima institucionalnog razvoja, regionalne i prekogranične suradnje, razvoja ljudskih potencijala i ruralnog razvoja.