50pitanja i odgovora

o EuropskomUstavu

Nacionalnazaklada zarazvoj civilnogadruπtva

Nacionalna zaklada za razvoj civilnoga druπtva

50pitanja i odgovora

o EuropskomUstavu

Zagreb, 2005.

50 pitanja i odgovorao Europskom Ustavu

naslov izvornika: 50 Questions and Answers

on the Treaty Establishing

are Constitution for Europe

izdavaË izvornika: ECAS - European Citizines Action Service53, rue de la ConcordeB-1050 Brussels Belgium

Tel: + 32 2 548 0490Faks: + 32 2 548 0499

E-poπta: publication@ecas.orgInternetska stranica: http://www.ecas.org

Autori: Magdalena CiesielskaTony Venables

Posebna zahvala: Guillaume McLaughlinOdgovorni urednik: Tony Venables

Ÿ ECAS sva prava pridræana

IzdavaË hrvatskoga izdanja: Nacionalna zaklada za razvoj civilnoga druπtvaZagreb, Kuπlanova 27http://zaklada.civilnodrustvo.hr

Za izdavaËa: Cvjetana Plavπa-MatiÊPrijevod s engleskoga: Natalija Lujo

Lektura: Petar VukoviÊdizajn: Ruta

Naklada: 3000tisak: MarkoM

isbn: 953-99657-2-1

Napominjemo da je ovo samo privremena verzijapublikacije, pripremljena za seminar 16. veljaËe2005. KonaËna Êe se verzija biti objavljena nakonseminara.

50 pitanja i odgovorao Europskom Ustavu

I. OP∆ENITO

1. ©to je zapravo ovaj tekst, ugovor ili ustav? — 72. ZnaËi li to da Êe prihvaÊanjem ovog ustava Unija postati europska su-

perdræava? — 83. Æelite li reÊi da, unatoË tim znaËajkama, federacija nije cilj? — 84. Utvruje li Ustav granice Unije? — 95. Zaπto se u Ustavu ne spominje Bog? — 106. Je li obiËnom graaninu Ustav razumljiv? Kako mogu razumjeti nov

sustav ako nemam jasnu predodæbu ni o tome kako funkcionirasadaπnji? — 10

7. No ako uistinu æelim doznati πto je zapravo EU, trebam li prouËiti isadræaj III. dijela? — 11

8. ZnaËi li to da I. i II. dio imaju prednost pred III. dijelom? — 129. Pomaæe li Ustav u praÊenju procesa odluËivanja u Uniji? — 13

II. KAKO JE NASTAO USTAV

10. Zaπto je izraen? — 1511. Kako je izraivan? — 1512. Koliko je Konvencija bila otvorena? — 1613. Na koji su naËin bili ukljuËeni civilno druπtvo i graani? — 1714. Je li Konvencija mogla imati i veÊi utjecaj? — 1815. Jesu li vlade EU-a prihvatile postignuto u sklopu Konvencije? — 18

III. GRA–ANSTVO

16. ©to Êe Ustav zapravo promijeniti u mojem osobnom æivotu? Proπiruje lion, primjerice, prava koja imam kao graanin EU-a? — 20

17. Je li europsko graanstvo ojaËano time πto je uvrπteno u Ustav? — 21

IV. POVELJA O TEMELJNIM PRAVIMA

18. Puno je povelja. Koja je ovo? — 2219. Kako je izraena? — 2220. »emu Povelja kad veÊ imamo ljudska prava? — 2321. Koje su vrste prava obuhvaÊene? — 2422. Je li Povelja deklarativne naravi ili su prava zaista ostvariva? — 2423. Ima li u njoj Ëega novoga? — 2524. Je li Povelja modernija inaËica Europske konvencije o ljudskim pravima,

iako temeljna prava ostaju ista? — 2625. »ula sam da je Povelja, zbog uvrπtavanja u Ustav, oslabljena. Je li to

istina? — 2626. Kakav Êe biti uËinak Povelje? — 2727. Da, ali kako Êu se ja moÊi koristiti Poveljom? — 2828. Zaπto bi se Unija trebala pridræavati Konvencije o ljudskim pravima

VijeÊa Europe? — 29

V. NA»ELO SUDIONI»KE DEMOKRACIJE

29. Daje li Ustav graanima moguÊnost da budu sasluπani i da utjeËuna EU? — 30

30. HoÊe li zbog toga ljudi biti bolje informirani o Uniji? — 3131. HoÊe li graani imati pravo na pristup dokumentima? — 3132. Moæe li se tvrditi da u EU-u postoji stvarna sloboda informiranja?

— 3233. HoÊe li se na pravilan naËin provoditi savjetovanje s graanima i s

njihovim udrugama? — 3334. »ini se da govorite o nekim korisnim mehanizmima u Komisiji. No

omoguÊuju li oni doista uËinkovito sudjelovanje? ©to je s drugiminstitucijama? — 33

35. HoÊe li graani moÊi predlagati europske inicijative? — 3436. HoÊu li svoja europska prava moÊi braniti pred Europskim sudom?

— 3537. Moæda Êe se graaninu i omoguÊiti da se njegov glas viπe Ëuje, ali hoÊe

li institucije sluπati i odgovoriti? — 3538. No neÊe li neke od institucionalnih reforma umanjiti utjecaj graana?

— 3739. HoÊe li Ustav uËiniti djelotvornijim proces odluËivanja u EU-u? — 38

VI. EU BLIÆI GRA–ANINU

40. ZnaËi li Ustav da Êe se odluke sve viπe donositi u Bruxellesu? — 3941. Je li jasno πto Êe se raditi na razini EU-a, a πto na nacionalnoj razini?

— 4042. Nije li ta podjela aktivnosti EU-a u tri kategorije pomalo prehijerarhij-

ska? — 4043. Kako EU moæe odluËivati o novim pitanjima? — 4144. PoËinjem uviati da nema jednostavna odgovora na pitanje tko je za

πto zaduæen. Nije li zato vaæno da postoje mehanizmi kojima bi sesprijeËilo djelovanja EU-a izvan njegovih ovlasti? — 41

45. Ima li parlament u mojoj zemlji moguÊnost izraziti svoje stajaliπte otome je li neki prijedlog Europske komisije opravdan ili nije? — 42

VII. STUPANJE NA SNAGU USTAVA I NJEGOVA REVIZIJA

46. Zaπto neke zemlje svojim graanima pruæaju moguÊnost da se izjasnena referendumu, a druge tu moguÊnost svojima uskraÊuju? — 44

47. Nije li trebalo planirati europski referendum? — 4448. ©to Êe se, prema vaπem miπljenju, dogoditi ako Ustav ne bude ratifi-

ciran? — 45

VIII. ZAKLJU»AK

49. Je li graanin stvarni pobjednik? Moæe li se to zajamËiti? — 4650. S obzirom na sloæenost svega ovoga, ne trebamo li moæda i jednu

dobru europsku kampanju informiranja, a ne samo argumente “za” i“protiv”? — 47

6 Dana 29. listopada 2004. Ugovor o ustavu za Europupotpisalo je 28 dræava. Meu potpisnicama se nalazi-lo svih 25 sadaπnjih Ëlanica EU-a te 3 zemlje kandi-datkinje: Rumunjska, Bugarska i Turska. SveËanostpotpisivanja odræana je u Rimu, gdje je prije gotovo50 godina proglaπen Ugovor o osnivanju Europskeekonomske zajednice.

©to je europski ustav? Kako je izraivan njegov nacrt?©to Êe on promijeniti u æivotima graana? Kako Êe seπtititi njihova prava? ©to graani mogu uËiniti da senjihov glas u Europskoj uniji Ëuje?

U ovoj se publikaciji neÊemo usredotoËiti na politiku upojedinim podruËjima, veÊ na sljedeÊe teme: civilnodruπtvo, graanska prava, graanstvo i reformu in-stitucija EU-a. Drugim rijeËima, na to hoÊe li ustavEuropu pribliæiti graanima.

I. OpÊenito

1. ©to je zapravo ovaj tekst, ugovor ili ustav?

Dobro pitanje, jer je izvorni naslov “Ugovor o ustavuza Europu” dvosmislen. Odgovor je sljedeÊi: to je i ugo-vor i ustav.

On je nedvojbeno ugovor u formalnom smislumeunarodnog sporazuma izmeu dræava, upravo kaoπto su to i dosadaπnji ugovori. No Ëak je i njih Europskisud nazvao “ustavnom poveljom”.01 Kao prvo, zbogtoga πto predstavljaju temelje prava Unije, a hijerarhijskise nalaze na samom vrhu europskoga pravnog poretka.Kao drugo, zbog toga πto sadræavaju ustavna pravilakoja se odnose na raspodjelu ovlasti izmeu EU-a i dræa-va Ëlanica te izmeu pojedinih europskih institucija.

U novom je ustavu to dodatno potenciranouvoenjem viπe odredaba ustavne naravi:— Sama Unija svoje ovlasti izvodi iz graana i dræava

Ëlanica. Taj je dvojni legitimitet izraæen u prvoj reËe-nici Ustava: “OdraæavajuÊi volju graana i dræava Eu-rope da izgrade zajedniËku buduÊnost, ovaj ustav us-postavlja Europsku uniju”. Meunarodni se ugovoriinaËe ne bave graanima, nego dræavama, koje susubjekti meunarodnog prava. Joπ je jasnije ako tousporedimo s prvom reËenicom sadaπnjeg ugovora:“Ovim ugovorom visoke ugovorne stranke [dræave

01 Predmet 294/3, LesVerts, presuda od 23.travnja 1986. ECR1986-4, str. 1365.

98 Ëlanice] meusobno osnivaju Europsku zajednicu”.Dok su izvorni ugovori bili namijenjeni ponajprije us-postavi uËinkovitoga unutarnjeg træiπta, ustavniugovor u prvi plan stavlja europskoga graanina.

— Druga je vaæna funkcija Ustava opÊenito priznavanjeprava graana. Upravo to Ëini nov ustavni ugovor.Uvrπtavanjem Povelje o temeljnim pravima on jasnoutvruje popis ljudskih prava koja Unija πtiti. On jaËai europsko graanstvo (vidi 17. pitanje). Meu ostal-im ustavnim znaËajkama, tu je i utvrivanje vrijed-nosti, ciljeva i izbor simbola. Dakle, iako je formalnougovor, on ima neke znaËajke ustava.

2. ZnaËi li to da Êe prihvaÊanjem ovog ustavaUnija postati europska superdræava?

Ne, Unija Êe imati ustav, a da pritom neÊe postatidræava. Istina je da EU veÊ sad ima neke znaËajkesavezne dræave, dovoljno je prisjetiti se eura i ovlasti Eu-ropske srediπnje banke. Joπ je jedna znaËajka i naËeloprimata europskog prava, koje ima prvenstvo pred na-cionalnim zakonodavstvom.02 Europski sud, kojemu sepojedinci pod odreenim uvjetima mogu obratiti, zasig-urno predstavlja viπe od tipiËnog sustava za rjeπavanjesporova izmeu dræava predvienoga u sklopu nekemeunarodne organizacije. Novi ustav dodaje joπ jedanatribut, pravnu osobnost Unije, zahvaljujuÊi kojoj ona nameunarodnoj razini moæe djelovati u ime dræava Ëlanica(Ël. I.-7.).

3. Æelite li reÊi da, unatoË tim znaËajkama,federacija nije cilj?

U Ustav nije ukljuËeno niπta πto bi se odnosilo na us-postavu federacije, iako je to u poËetku rada na nacrtupredlagano. Navodimo tri razloga zbog kojih Uniju netreba mijeπati s europskom superdræavom:

— U pravnom smislu suverenost dræava jamËi “naËeloprijenosa” (Ël. I.-11.). To znaËi da EU moæe djelovatisamo u granicama ovlasti koje su na nju prenijeledræave Ëlanice. Drugim rijeËima, dræave Ëlanice za-dræavaju svoju nacionalnu suverenost i Unija nemoæe djelovati sve dok joj one ne daju potrebne ov-lasti za to.

— U Ustavu se navodi da “Unija poπtuje nacionalneidentitete [dræavâ Ëlanicâ], koji su neodvojivo pove-zani s njihovim temeljnim ustrojem, politiËkim i us-tavnim, ukljuËujuÊi i regionalnu i lokalnu samoupra-vu. Ona poπtuje njihove osnovne dræavne funkcije,ukljuËujuÊi osiguravanje teritorijalne cjelovitostidræave, oËuvanje javnog poretka i zaπtitu nacionalnesigurnosti” (Ël. I.-5.).

— Graani EU-a i dalje ostaju prije svega graani poje-dinih dræava. Status europskoga graanstva nemanarav dræavljanstva i temelji se na nacionalnomdræavljanstvu, a pravila glede primitka u to dræav-ljanstvo dræave Ëlanice utvruju autonomno. Europ-sko graanstvo ne zamjenjuje nacionalno dræavljan-stvo, veÊ ga nadopunjuje. Ustav jamËi poπtovanjebogate jeziËne i kulturne raznolikosti (Ël. I.-3.), kojapak postaje moto Unije: “Ujedinjeni u raznolikosti”(Ël. I.-8.).

4. Utvruje li Ustav granice Unije?

Ne, on ne navodi koje se zemlje Uniji joπ mogu prid-ruæiti pa tako i ne utvruje njezine granice. On se nazivaUstavom “za Europu”, ali Europu ne definira. Unija nijekao dræava koja ima vlastit teritorij. Ona je otvorenasvim europskim dræavama koje poπtuju njezine vrijed-nosti (Ël. I.-58. ustavnog ugovora). Prvi put Ustav dræaviËlanici omoguÊuje da se povuËe iz Unije (Ël. I.-60.). Us-tav dakle ustanovljuje dobrovoljno, a ne trajno Ëlanstvo.Kao πto su nejasne njezine zemljopisne granice, nejasnesu i granice provedbe njezine politike u pojedinim pod-ruËjima. On ne predvia niπta πto bi ukinulo fleksibilna

02 To je naËelo Europ-ski sud utvrdio joπ1964. - Predmet 6/64, Costa v. Enel, pre-suda od 15. srpnja1964., ECR 1964, str.594.

1110 ureenja, prema kojima se neke od dræava Ëlanica mogupozvati na klauzulu izuzeÊa od eura ili schengenskog po-druËja, dok u isto vrijeme skupinama dræava Ëlanicaolakπava suradnju i omoguÊuje da zajedniËku politikuprovode bræe od drugih.

5. Zaπto se u Ustavu ne spominje Bog?

U nekim dræavama Ëlanicama, primjerice u Poljskoj,u ustavu se tradicionalno zaziva Bog. Stoga su te dræaveustrajale na tome da se u preambuli Ustava meuduhovne temelje EU-a uvrste krπÊanski korijeni. To je,meutim, bilo protivno laiËkim tradicijama drugih ze-malja, osobito Francuske, u kojoj vlada naËelo razdvo-jenosti crkve od dræave. Kako bi se poπtovale te tradicije,Ustav u tom pogledu ostaje neutralan. Smatralo se i dabi spominjanje krπÊanskih korijena na neki naËinideoloπki izoliralo one stanovnike Unije koji pripadajudrugim religijama. To je na kraju dovelo do toga da se upreambuli spominje kulturno, vjersko i humanistiËkonaslijee Europe.

Kao neka vrsta kompromisnog rjeπenja, odluËeno jeda se uvrsti odredba koja EU obvezuje na to da vodi ot-voren, transparentan i redovit dijalog s crkvama i vjer-skim zajednicama (Ël. I.-52.), upravo kao πto Ëini i s civil-nim druπtvom.

6. Je li obiËnom graaninu Ustav razumljiv?Kako mogu razumjeti nov sustav akonemam jasnu predodæbu ni o tome kakofunkcionira sadaπnji?

Tekst Ustava uistinu je popriliËno dugaËak - ima 448Ëlanaka, ne raËunajuÊi protokole i priloge uz njega.Meutim, I. i II. dio, koji predstavljaju ustavna pravila iza graanina EU-a nedvojbeno su najvaæniji, imaju 114Ëlanaka, πto se duljinom moæe usporediti s ustavima eu-ropskih dræava. III. dio najsloæeniji je jer sadræava is-

crpne odredbe o politici Unije u svim podruËjima. IV. diosadræava zavrπne odredbe o stupanju na snagu i pos-tupcima revizije.

»itajuÊi I. i II. dio, moÊi Êete na jednostavan naËinshvatiti πto je to uopÊe Unija - πto su njezini ciljevi, kakofunkcionira i kakva je vaπa uloga u njoj. Tu Êete prije sve-ga pronaÊi odredbe o:— vrijednostima, naËelima i ciljevima EU-a— raspodjeli ovlasti izmeu EU-a i dræava Ëlanica— institucijama Unije i njihovim glavnim zadaÊama— postupcima donoπenja odluka— financijama Unije— simbolima EU-a— uvjetima za Ëlanstvo u Uniji.

I. i II. dio sadræavaju odredbe koje se izravno tiËusvakoga graanina - prava graanstva, moguÊnosti ak-tivnog sudjelovanja u demokratskom æivotu Unije i“povelju o pravima”. Velika je novost u Ustavu uvrπta-vanje poglavlja o demokratskom æivotu u Uniji i Poveljeo temeljnim pravima. Tomu Êemo se joπ vratiti poslije. I.

dio, koji je izraivan Ëlanak po Ëlanak i o kojem se razgo-varalo tijekom politiËkih rasprava na Konvenciji o buduÊ-nosti Europe03 (vidi dolje) puno je razumljiviji od sadaπ-njeg ugovora.

7. No ako uistinu æelim doznati πto je zapravoEU, trebam li prouËiti i sadræaj III. dijela?

Istina je da, ako æelite doznati pojedinosti opsegadjelovanja Unije u pojedinom podruËju, morate prouËitiIII. dio, na koji se Ëesto pozivaju Ëlanci iz I. dijela Usta-va. Jednako tako, ako budete æeljeli potanko prouËiti fi-nancijske odredbe i institucionalnu strukturu EU-a (kakoinstitucije donose odluke, kako se imenuju, πto je toËnonjihov djelokrug i dr.), morat Êete zaviriti i u III. dio. Naprimjer, da biste dobili potpune informacije o Europ-skom parlamentu (EP), najprije Êete proËitati Ëlanak u I.dijelu (Ël. I.-20.), zatim poglavlje o EP-u u III. dijelu (Ël.III.-330. do III.-340.), a onda Êete, da biste viπe doznali

03 Konvencija o buduÊ-nosti Europe bila jeneka vrsta ustavo-tvorne skupπtine nakojoj je izraen nacrtustavnog ugovora -vidi u II. poglavlju“Kako je nastaoUstav”.

1312 o njegovoj ulozi u proraËunskom postupku ili u odree-nom podruËju, morati pogledati i neke posebne odred-be. Dakle, naπ bi savjet bio: proËitajte I. i II. dio u cjelini,a III. dio Ëitajte kad vam zatrebaju informacije o nekojposebnoj temi.

Razlog zaπto je III. dio tako dugaËak i sloæen jest toπto Konvencija (vidi dolje) nije imala vremena ni mandatponovno izraditi i pojednostavniti tekst, u koji su u ve-likoj mjeri ugraeni dosadaπnji ugovori. III. dio iscrpnoutvruje ciljeve djelovanja EU-a za svako podruËje, Ëimeih zapravo ograniËava. Na taj naËin institucijama nijedan “bjanko-Ëek”, koji bi im omoguÊio da bez ograniËe-nja interveniraju u bilo koje podruËje.04

Sloæenost teksta Ustava posljedica je i toga πto onsadræava nekoliko protokola i deklaracija koji imajuspecifiËna ureenja, primjerice izuzeÊa koja se odnosena euro i schengensko podruËje. Neka od njih imaju Ëak iustavno znaËenje, kao πto su protokoli o naËelu supsidi-jarnosti i ulozi nacionalnih parlamenata (vidi dolje). Zatoje πteta πto cio taj dugaËki popis priloga nije “ureen”prema vaænosti kako bi se graaninu olakπalo snalaæen-je u toj “dæungli propisa”.

8. ZnaËi li to da I. i II. dio imaju prednost predIII. dijelom?

Ustav o tome niπta ne govori i zato svi dijelovi tek-sta, prema svemu sudeÊi, imaju jednaku pravnu vrijed-nost. MoguÊe je meutim da Êe Europski sud i druge in-stitucije smatrati da I. i II. dio imaju prednost pred III.

dijelom. Ima argumenata koji toj pretpostavci idu uprilog. I. i II. dio sadræavaju odredbe ustavne naravi,dok je III. dio veÊim dijelom vrlo tehniËke naravi i usre-dotoËen je na pojedina podruËja. Prva dva dijela plod surada ustavotvornih skupπtina - konvencija (vidi dolje).Tekst Ustava izraen je tako da III. dio iscrpno razraujenaËela proglaπena u I dijelu. I. dio ureuje najvaænijapitanja ustavnog znaËaja, a u odnosu na pojedineodredbe poziva se na III. dio.

Osim toga, u pogledu III. poglavlja III. dijela, u ko-jem je rijeË o unutarnjopolitiËkim podruËjima, predvienje drukËiji, jednostavniji naËin revizije.05 Istina je da setaj pojednostavnjeni postupak odnosi samo na III.

poglavlje. Meutim, prva su dva poglavlja viπe ustavnenaravi. Dok se u prvome navode naËela koja treba uzetiu obzir u oblikovanju politike Unije u pojedinim podruËji-ma, a to su ravnopravnost æena i muπkaraca, zabranadiskriminacije, borba protiv socijalne iskljuËenosti,zaπtita okoliπa i zaπtita potroπaËa, drugo se odnosi nanediskriminaciju i graanstvo EU-a. Ta prva dva poglav-lja sluæe da se u praksi primijene vrijednosti Unije nave-dene I. dijelu. Kako se nalaze ispred poglavlja o unutar-njopolitiËkim podruËjima, svrha im je utjecati nadjelovanje Unije na svim tim podruËjima.

9. Pomaæe li Ustav u praÊenju procesa od-luËivanja u Uniji?

Da, on to doista Ëini, i to na Ëetiri naËina:— Ukida se podjela aktivnosti Unije u tri posebna

stupa. »ak i ako niste upoznati s tom “organizacijomnalik hramu”, ne morate se brinuti jer ona viπe neÊepostojati. To u biti znaËi da Êe se u buduÊnosti na svapodruËja djelovanja Unije primjenjivati ista pravila,isti pravni instrumenti i isti postupci. Postupak od-luËivanja i dalje se moæe razlikovati te Êe u nekim po-druËjima biti viπe “europski”, a u drugima, kao πto suvanjska i sigurnosna politika, viπe meuvladin, no onje, bez obzira na to, znatno pojednostavnjen.

— Ukidanjem stupova, Ustav dokida i pomutnju gledeEuropske unije i Europske zajednice. Jedno ime, Eu-ropska unija, zamjenjuje dva - Zajednicu i Uniju.

— Pravni su instrumenti Unije pojednostavnjeni.Sadaπnje uredbe, smjernice i odluke Ustav zamjenju-je jednostavnom podjelom na zakonodavne akte (za-kone i okvirne zakone) i nezakonodavne akte. To nijesamo jednostavnije nego i viπe odgovara nacionaln-im sustavima, koji razlikuju akte πto ih donose za-konodavna tijela od onih πto ih donosi izvrπna vlast.

04 Europski parlament,IzvjeπÊe o Ugovoru oUstavu za Europu(2004/2129(INI))FINAL A6-0070/2004, str. 16.

05 Za redovit postupakrevizije utvren jenaËin na koji se do-nosi ustavni ugovor.To znaËi da je potre-bno sazvati konven-ciju, koja daje pre-poruku za izmjene, anjih zatim spora-zumno donosi kon-ferencija predstavni-ka vlada. Nakon to-ga slijedi proces rati-fikacije (Ël. IV.-443.).Pojednostavnjenipostupak revizijeomoguÊuje Uniji dazaobie fazu kon-vencije, no suglas-nost svih vlada i rati-fikacije i dalje supotrebni (Ël. IV.-445.).

14 II. Kako je nastaoustav

— Osim toga, bit Êe lakπe pratiti donoπenje zakono-davnih akata jer Êe se VijeÊe i Europski parlamentusredotoËiti na bitna pitanja, dok Êe pitanja koja suponajprije tehniËke naravi delegirati Komisiji. Ipak,obje Êe te institucije zadræati nadzor i moÊi Êe u bilokojoj fazi zatraæiti preispitivanje tehniËkog radaKomisije (Ël. I.-36.).

10. Zaπto je izraen?

Ideja o ustavu roena je iz potrebe da se ojaËa Unija ida se u njezinu procesu odluËivanja osigura veÊa odgov-ornost i uËinkovitost jer bi sustav koji je teπko funkcioni-rao s 15 dræava Ëlanica joπ teæe funkcionirao s 25 ili joπviπe njih. Raspravu o buduÊnosti Europe potaknuo je sli-jed govora europskih voa koji su pobudili zanimanjejavnosti, a u kojima su iznesene ideje i Ëesto suprotstav-ljena stajaliπta o Europi. Sve su te vizije predstavljene uDeklaraciji iz Laekena iz prosinca 2001., no u njoj je biloviπe pitanja nego odgovora. ©to europski graani oËeku-ju? Kako treba ustrojiti raspodjelu ovlasti izmeu Unije idræava Ëlanica? Kako Unija moæe postati djelotvornijomu kontekstu globalizacije i kako moæe ojaËati svojdemokratski legitimitet?

11. Kako je izraivan?

Deklaracija iz Laekena predstavila je prije svega novnaËin rada. Revizije ugovora koje su se provodilesazivanjem meuvladinih konferencija06 pretvarale su seu beskrajne sastanke duænosnika iza zatvorenih vrata, anjihov su plod bili nerazumljivi rezultati i teπki kompro-

06 Konferencija pred-stavnika vlada dræa-va Ëlanica.

1716 misi. Stoga je odabran politiËki put: sazivanje konvencijekoja bi radila javno i razmotrila postoji li potreba da Uni-ja ima ustav. Europsko je vijeÊe na svojem sastanku uLaekenu imenovalo Valeryja Giscarda d’Estainga pred-sjedateljem Konvencije, a Giuliana Amata i Jean-LucaDehaenea dopredsjedateljima (s tim da je posljednji biozaduæen za odnose s civilnim druπtvom). To je u biti biloparlamentarno tijelo sa 105 Ëlanova koje je prvi putodraæavalo sliku πire Europe od 15 plus 13 zemalja pris-tupnica ili kandidatkinja: 28 predstavnika vlada, 56predstavnika nacionalnih parlamenata, 16 zastupnika uEuropskom parlamentu i 2 Ëlana Europske komisije. To-liko je bilo i njihovih zamjenika. Bili su tu i deseci pro-matraËa, a postojalo je i tajniπtvo.

Konvencija je bila odraz glavnih politiËkih snaga uEuropi. Bilo je euroskeptika i federalista. Bilo je reforma-tora institucija i zagovaratelja statusa quo te onih koji suæeljeli samo da se Unija uËinkovitije nosi s transnacion-alnim izazovima. Za uspjeπnost takva politiËkog tijela odtemeljne je vaænosti bila uloga trinaestoËlanog Predsjed-niπtva, koje je predstavljalo sastavne dijelove Konvenci-je u voenju i organizaciji rasprava te u zavrπnim fazamarazmatranja amandmana i predlaganja tekstova.

Osamnaest mjeseci dugo djelovanje Konvencije, kojeje poËelo u veljaËi 2002., bilo je podijeljeno u tri pribliænojednake faze: fazu sluπanja, koju je obiljeæio slijed rasp-rava, fazu prvih nacrta i radnih skupina koje su predla-gale rjeπenja te na kraju fazu rasprava o svakom pojedi-nom Ëlanku.

12. Koliko je Konvencija bila otvorena?

MjeseËni sastanci Konvencije bili su otvoreni zajavnost i satelitski su se prenosili u cijeloj Europi. Na nji-ma se na neki naËin moglo vidjeti kako politiËke snage27 zemalja gledaju na buduÊnost Unije u pogledu istogpitanja u isto vrijeme. Svi su dokumenti bili javni i objav-ljivani su na internetskoj stranici Konvencije - dokumentiPredsjedniπtva, koji su predstavljali podlogu za raspra-

vu, izvjeπÊa radnih skupina, prijedlozi pojedinih Ëlanova,velik broj amandmana i priloga za forum civilnog dru-πtva. UnatoË tomu πto su neka podruËja bila tajna, oso-bito u pogledu izrade tekstova, otvorenost je predstav-ljala golem korak naprijed u odnosu na meuvladinekonferencije. Sastav Konvencije i njezina otvorenostznaËili su da je ona mogla napredovati u radu i donosititekstove samo konsenzusom, odraæavajuÊi tako mnogo-brojna glediπta. Stoga se izjave zagovornika i protivnikaradikalnih promjena u upravljanju Unijom i njezinompolitikom trebaju uzeti s odreenim oprezom.

13. Na koji su naËin bili ukljuËeni civilnodruπtvo i graani?

Prva stvar koju je Konvencija napravila bilo je osniva-nje jednog foruma u obliku internetske stranice na kojojsu se objavljivala stajaliπta razliËitih, uglavnom europ-skih udruga, lokalnih vlasti i pripadnika akademske za-jednice. Osnovano je nekoliko skupina za kontakt, i to zapodruËje socijalne politike, okoliπa, regija, ljudskihprava, razvoja, kulture, akademske zajednice, graana iinstitucija. Glasnogovornici tih skupina podnijeli su pri-jedloge na raspravi Konvencije u lipnju, a sljedeÊeg jemjeseca odræana posebna konvencija mladeæi, na kojojje donesena deklaracija. Zahtjev za sudioniËkomdemokracijom Ëuo se te je uvrπten u Ëlanak I.-47. (vididolje). Osim toga, odræavani su redoviti sastanci irasprave sa Jean-Lucom Dehaeneom i drugim ËlanovimaKonvencije. VeÊina nevladinih organizacija smatrala jemeutim da je, unatoË forumu i skupinama za kontakt,jedini djelotvoran naËin da se postignu rezultati ipakklasiËno lobiranje. Rasprave s predstavnicima civilnogdruπtva zasigurno su imale utjecaj na tekst, ali i na eu-ropskoj i na nacionalnoj razini bila su potaknuta priliËnoformalna pitanja glede “europskog establiπmenta” i iz-njedreno je malo novih ideja.

1918 14. Je li Konvencija mogla imati i veÊi utjecaj?

Konvencija je mogla uËiniti viπe u pogledu ukljuËi-vanja graana u europsku raspravu. Zapisnici sa sasta-naka Predsjedniπtva pokazuju kako je bilo nekoliko pri-jedloga da se organiziraju kampanje informiranja jav-nosti, ali je reakcija, kako se Ëini, bila obeshrabrujuÊa.07

Zadatak postizanja konsenzusa meu Ëlanovima Kon-vencije imao je prednost pred zadatkom obraÊanjajavnosti. Posljedica je i to πto je, kako pokazuju ispitiva-nja javnog miπljenja koja je provela Europska komisija, aobjavio Eurobarometar, za Konvenciju Ëuo samo manjibroj ljudi.

Iz perspektive takva iskustva moæe se reÊi da je izos-tanak kampanje informiranja javnosti o Konvenciji pro-puπtena prilika. Takva je kampanja mogla biti korisnapriprema za rasprave o ratifikaciji Ustava. »injenica da uto vrijeme nije bilo takve stvarne europske raspravesada je Ëini joπ potrebnijom.

15. Jesu li vlade EU-a prihvatile postignuto uokviru Konvencije?

Jesu, prihvatile su 90% rezultata. To je bio uspjeh zaKonvenciju i njezine otvorenije i demokratiËnije metoderada koji se nije mogao predvidjeti prije spomenutemeuvladine konferencije. Mnoge su vlade bile pri-siljene do zadnjeg trenutka odbijati kompromise. Ipak,umjesto toga usredotoËile su se na ono πto uistinu zani-ma vlade kad pregovaraju - meusobnu raspodjelu ov-lasti i glasova. Formula s kojom su se sloæili u pogledupravila glasovanja u Ustavu korak je naprijed u odnosuna sadaπnje stanje i trebala bi dovesti do veÊe fleksibil-nosti i pomaka u pogledu veÊine. To bi trebalo ojaËatipoloæaj Europskog parlamenta, koji ima teπkoÊa u pre-govaranju s VijeÊem, Ëiji je poloæaj nedovoljno fleksibi-lan prema sadaπnjim pravilima o glasovanju.

Bilo je i pitanja koja su postala predmetom veomaoπtrih rasprava:

— spominjanje Boga u Ustavu— glavni postupci donoπenja odluka - glasovanje kvali-

ficiranom veÊinom— proπirenje kvalificirane veÊine na neka podruËja na

kojima se trenutaËno odluËuje jednoglasno, kao πtosu izravni porezi, koordinacija socijalne sigurnosti,podruËje slobode, sigurnosti i pravde

— smanjenje broja povjerenika.

Tim Êemo se pitanjima poslije iscrpnije pozabaviti.

07 Zapisnici sa sastana-ka Predsjedniπtvaobjavljeni su na in-ternetskim stranica-ma Konvencije na-kon prituæbe ECAS-aeuropskom pravo-branitelju da se dræeu tajnosti. Pravo-branitelj je predloæioda se objave nakonπto Konvencijazavrπi rad.

21III. Graanstvo

16. ©to Êe Ustav zapravo promijeniti u mojemosobnom æivotu? Proπiruje li on, primjerice,prava koja imam kao graanin EU-a?

Odredbe Ustava o graanstvu Unije ne unose znatnepromjene u pravila koja postoje prema sadaπnjem ugo-voru. Skup prava koja graanin uæiva obuhvaÊa (Ël. 10.):— prava na slobodu kretanja— aktivno i pasivno biraËko pravo na lokalnim izborima

i izborima za Europski parlament— diplomatsku zaπtitu u treÊim zemljama— pravo podnoπenja predstavaka Europskom parla-

mentu i obraÊanja europskom pravobranitelju— pravo obraÊanja europskim institucijama i dobivanja

odgovora od njih na jednome od sluæbenih jezikaUnije.U tom je Ëlanku jasno utvreno da se ta prava ost-

varuju u skladu s uvjetima i ograniËenjima utvrenimaUstavom i donesenim mjerama.08

17. Je li europsko graanstvo ojaËano time πtoje uvrπteno u Ustav?

Jest, tako bi zapravo trebalo biti. U ugovoru revidi-ranom u Maastrichtu graanstvo Unije uvrπteno je kaopotvrda sadaπnjih prava na slobodu kretanja, dodana supolitiËka prava, a ustanovljena je i funkcija europskogpravobranitelja. Pravno gledajuÊi, Ustav jaËa i proπirujesadaπnja prava. On je pridonio tomu da zakonodavstvoEU-a prema ljudima postupa kao prema graanima, a nefragmentarno, tj. kao prema radnicima, osobama kojeobavljaju samostalnu djelatnost ili umirovljenicima.Ipak, europsko graanstvo ostaje uvjetovano pravilimatræiπta jer graanin, da bi stekao pravo na nastanjivanjeu drugoj zemlji EU-a, mora dokazati da ima dovoljnasredstva koja mu omoguÊuju da ne bude na teret socijal-noj skrbi. Pretpostavlja se da je europsko graanstvoprojekt u razvoju, ali institucije EU-a poduzele su malosuvislih politiËkih inicijativa u tom smjeru, iako se otome dosta govori.

U novom ustavu graanstvo Unije nalazi puno pri-rodnije mjesto jer Ustav svoj legitimitet izvodi i iz graa-na, a ne samo iz dræava. On graanstvo EU-a stavlja uzbok drugim pravima, uz slobodu kretanja izraæenu u I.dijelu i Povelji. Europsko graanstvo mora biti viπe odpukog skupa prava iz Ëlanka I.-10. Ono sad postaje diopovelje o zajedniËkim vrijednostima i temeljnim politiË-kim, gospodarskim, socijalnim i graanskim pravima -koja su uglavnom univerzalna i nisu ograniËena na gra-ane EU-a. S prelaskom iz ugovora u ustav potencijalpojma graanstva EU-a znatno se poveÊao.

08 ECAS i mnogi drugipripadnici civilnogdruπtva te pripadniciakademske zajedni-ce poduprli su proπi-renje osobnog i sa-dræajnog opsegagraanstva. U svojojpublikaciji Rethink-ing European Citizen-ship. Free Movementof People (Promiπlja-nje europskoga gra-anstva. Slobodnokretanje ljudi), ECASje predloæio da seeuropsko graan-stvo proπiri na dr-æavljane treÊih ze-malja s dugotrajnimnastanjenjem. Pred-loæili smo razvoj pra-va graanstva, npr.proπirenje biraËkihprava, ukidanjeuvjeta dovoljnihsredstava, pravopristupa uslugamabesplatnoga i raπire-noga pravnogsavjetovanja.

23IV. Povelja otemeljnim pravima

18. Puno je povelja. Koja je ovo?

Povelja o temeljnim pravima Ëini II. dio novog usta-va. Nju su “sveËano proglasile” tri europske institucije(Komisija, Europski parlament i VijeÊe) 7. prosinca 2000.na Europskom vijeÊu u Nici. Povelja obvezuje te tri in-stitucije da se pri utvrivanju i provedbi politike EU-avode njezinim odredbama. Meutim, pravni status Po-velje i dalje nije jasan jer je odvojena od Ugovora. Europ-ski sud u svojoj sudskoj praksi ne koristi se Poveljomiako je neovisni odvjetnici citiraju u svojim miπljenjima.Sud se radije poziva na Europsku konvenciju o ljudskimpravima i temeljnim slobodama (u daljnjem tekstu Eu-ropska konvencija), koja je pravno obvezujuÊi instru-ment.09 Ugradnja Povelje u Ustav Ëini njezin status upravnom poretku Unije jasnijim. Ne samo πto Êe takodobiti punu pravnu snagu nego Êe se, kao i ostale us-tavne odredbe, hijerarhijski nalaziti na vrhu ljestvice eu-ropskog prava.

19. Kako je izraena?

Nacrt Povelje izraen je na jednoj konvenciji sliËnojonoj za Ustav. Konvenciju je sazvalo Europsko vijeÊe uKölnu 3. i 4. lipnja 1999. radi stvaranja europskoga kata-loga ljudskih prava. Okupila je 62 Ëlana: predstavnikevlada i parlamenata dræava Ëlanica, predstavnike Europ-skog parlamenta i jednog predstavnika Komisije. »etve-

ro predstavnika Europskog suda, VijeÊa Europe i Europ-skog suda za ljudska prava sudjelovalo je u statusu pro-matraËa. Konvencijom je predsjedao Roman Herzog,bivπi njemaËki predsjednik. Rad je poËeo 17. prosinca1999. Nakon devet mjeseci intenzivnih rasprava u sklopuKonvencije i πirokih savjetovanja s nevladinim organiza-cijama i zemljama pristupnicama, Konvencija je 2. listo-pada 2000. donijela nacrt Povelje, koja je zatimproglaπena u Nici.

20. »emu Povelja kad veÊ imamo ljudskaprava?

Istina je da su ljudska prava u Europi veÊ zaπtiÊenanacionalnim ustavima dræava Ëlanica i Europskom kon-vencijom o ljudskim pravima, Ëije su stranke sve dræaveËlanice. Meutim, posebno je vaæno da se zakon done-sen na europskoj razini moæe pobijati u pogledupoπtovanja ljudskih prava, osobito s obzirom na to πtoon ima prvenstvo pred nacionalnim zakonodavstvom.BuduÊi da se u utemeljiteljskim ugovorima ljudska pravanisu jasno spominjala, Europski je sud prihvatio da suona dio opÊih naËela prava Zajednice. U Ugovoru izMaastrichta (1992.) napokon je jasno utvreno da Unijapoπtuje ljudska prava veÊ priznata zajedniËkim tradicija-ma dræava Ëlanica i Europskom konvencijom.10 Ugovor izAmsterdama (1997.) dodao je da se u sluËaju ozbiljnepovrede naËela Unije (slobode, demokracije, vladavineprava i poπtovanje ljudskih prava) mogu uskratiti nekaod prava koja proizlaze iz Ëlanstva.11

Viπe je razloga zbog kojih Unija u okviru Ustavatreba imati vlastitu povelju o pravima. Iako se Europskisud poziva na zajedniËke tradicije dræava Ëlanica, jasnoje da su u razliËitim dræavama Ëlanicama standardizaπtite razliËiti i da graani ne moraju nuæno biti up-oznati s cjelovitim razvojem na podruËju prava.Uvrπtavanjem Povelje jasno je utvreno πto se moæesmatrati zajedniËkim tradicijama dræava Ëlanica u po-gledu standarda zaπtite ljudskih prava. Na taj Êe se

09 Ta je Konvencija pot-pisana 1950. podpokroviteljstvomVijeÊa Europe.Dosad ju je ratifici-ralo 45 dræava. Natemelju Konvencijeosnovan je Europskisud za ljudskaprava, koji se nalaziu Strasbourgu i kojije zaduæen za ispiti-vanje zahtjeva πto ihpodnose pojedinci ilidræave u sluËajupovrede ljudskihprava.

10 »l. 6. (2) Ugovora oEU-u.

11 »l. 7. Ugovora o EU-u, Ël. I.-59. ustavnogugovora.

2524 naËin poboljπati vidljivost i transparentnost. Graani Êeznati da u cijeloj Uniji postoji osnovna razina zaπtite i daÊe se ta prava poπtovati kamo god da se odluËe otputo-vati i gdje god poæele æivjeti i raditi. Osim toga, ugradnjaPovelje daje veÊi legitimitet djelovanju Unije, koje Êe seodsad doæivljavati kao jasno povezano s poπtovanjemljudskih prava.

21. Koje su vrste prava obuhvaÊene?

Povelja sadræava πest poglavlja o pojedinaËnimpravima: Dostojanstvo, Slobode, Jednakost, Solidar-nost, Prava graana i Pravda.

Na taj su naËin u jednom dokumentu obuhvaÊene triskupine prava:— tradicionalna univerzalna ljudska prava, kao πto su

prava zaπtiÊena Europskom konvencijom, od kojih suneka u Povelji i proπirena (vidi dolje)

— europska prava povezana sa statusom graanstva— socijalna i gospodarska prava.

VeÊina odredaba Povelje nije ograniËena samo nagraane EU-a jer su ljudska prava univerzalna. Isk-ljuËenje dræavljana treÊih zemalja bilo bi nelogiËno, a pr-ije svega nemoralno. Jedini dio Povelje koji se odnosisamo na graane Unije jest poglavlje o europskomgraanstvu. U drugim dijelovima ustavnog ugovora nijemeutim uvijek jasno ima li rijeË “graanin” opÊenitoznaËenje ili se odnosi samo na graanina EU-a.

22. Je li Povelja deklarativne naravi ili suprava zaista ostvariva?

Postoje razne vrste prava. Nekima od odredaba uvo-di se jasna obveza ili zabrana, primjerice onima iz ËlankaII.-62., koji govori o pravu na æivot i koji u drugomstavku utvruje: “Nitko se ne smije osuditi na smrt nitipogubiti”, Ëime se izravno utvruje zabrana smrtne ka-zne.

S druge strane, ima Ëlanaka koji su sroËeni punoopÊenitije i neodreenije. Oni su deklarativne naravi,kao πto je odredba kojom se utvruje da “Unija priznaje ipoπtuje prava starijih osoba na dostojan æivot i neovis-nost te na sudjelovanje u druπtvenom i kulturnom æiv-otu” (Ël. II.-85.).

Kao joπ jedan primjer moæe posluæiti Ëlanak kojim seutvruje da “politika Unije osigurava visoku razinuzaπtite potroπaËa” (Ël. II.-98.). Njega Êe biti potrebnopotvrditi zakonodavstvom koje Êe uvesti konkretnestandarde zaπtite potroπaËa. Jednako tako, Ëlanak II.-

91., prema kojem “svaki radnik ima pravo na ograniËenoradno vrijeme, na dnevni i tjedni odmor te na plaÊenigodiπnji odmor”, ne daje baπ odgovor na pitanje kakvaprava radnik zapravo ima. Takve odredbe odraæavajuneka stremljenja i bit Êe ih potrebno tumaËiti u svjetluzakonodavstva koje im daje sadræaj.

23. Ima li u njoj Ëega novoga?

Ima. U odnosu na klasiËnu povelju o pravima, ovapovelja sadræava neka nova prava. “Potrebno je ojaËatizaπtitu temeljnih prava u svjetlu promjena u druπtvu,druπtvenog napretka te znanstvenog i tehnoloπkog raz-voja ËineÊi ih vidljivijima u Povelji”, navodi se u pream-buli. Neke su odredbe povezane s razvojem novih teh-nologija na podruËju biotehnologije i informacijske teh-nologije. »lanak II.-63. uvodi zabranu kloniranja ljudi ureproduktivne svrhe, trgovinu ljudskim organima i eu-geniËkih postupaka. »lanak II.-68. nameÊe visok stand-ard zaπtite podataka. To je drugo pravo vaæno za razvojpolitike EU-a na podruËju viza, useljavanja, azila i borbeprotiv terorizma.

Nova je i odredba kojom se utvruje da treba poπto-vati slobodu i pluralizam medija. Joπ jedna modernaznaËajka jest to πto se Povelja usredotoËuje na pravaraznih kategorija stanovniπtva, kao πto su osobe s inva-lidnoπÊu ili starije osobe. Nova je i zabrana trgovanja lju-dima, koje je definirano kao suvremen oblik ropstva. Joπ

2726 je jedna novost pravo na dobru upravu (Ël. 101.), koje jeuvedeno na prijedlog europskog pravobranitelja.

24. Je li Povelja modernija inaËica Europskekonvencije o ljudskim pravima, iakotemeljna prava ostaju ista?

Jest, ali neka su od prava iz Europske konvencije uokviru Povelje proπirena. Za primjer moæemo spomenutiËl. II.-69. o pravu na sklapanje braka. Dok se u Europ-skoj konvenciji utvruje da “muπkarci i æene u dobi zasklapanje braka imaju pravo stupiti u brak i osnovatiobitelj”, Povelja se na moderniji naËin poziva na opÊeni-to pravo na sklapanje braka, koje je u skladu s pojedinimnacionalnim zakonima koji priznaju moguÊnost istospol-nih brakova. Povelja meutim odreuje da se to pravojamËi u skladu s nacionalnim zakonima, Ëime se poπtujurazliËite tradicije dræava Ëlanica i njihovi unutarnji sus-tavi obiteljskog prava. Joπ je jedan primjer pravo nadjelotvorno pravno sredstvo i na poπteno suenje (Ël.II.-107.). Ono nameÊe obvezu osiguravanja prava nadjelotvorno pravno sredstvo pred sudom, dok Konvenci-ja zahtijeva samo djelotvorno pravno sredstvo, ukljuËu-juÊi i upravno.

Usto, za razliku od Konvencije, Povelja ukljuËuje igospodarska i socijalna prava. Meutim, kao πto smovidjeli, neka od prava koja su ukljuËena u Povelju tolikosu neodreena i ograniËenog opsega da su jedva “opip-ljiva”. Ona imaju znaËaj naËela koja postavljaju cilj pos-tizanja odreene razine socijalne skrbi u Uniji.

25. »ula sam da je Povelja, zbog uvrπtavanja uUstav, oslabljena. Je li to istina?

Snaga Povelje uistinu je na neki naËin oslabljenatime πto je uvrπtena u Ustav. Ujedinjeno Kraljevstvo nijeæeljelo ostaviti otvorenim pitanje tumaËenja odredabaPovelje. Iz tog razloga Ustav sadræava Deklaraciju s

obrazloæenjem odredaba Povelje.12 Ona razjaπnjava nakoji naËin treba razumjeti svaki od Ëlanaka. Kao primjertih razjaπnjenja moæemo navesti Ëlanak o pravu na obra-zovanje, koje ukljuËuje besplatno obvezatno obrazovan-je. Obrazloæenje razjaπnjava kako Ëlanak “podrazumije-va samo da svako dijete, u pogledu obvezatnog obra-zovanja, ima moguÊnost pohaati ustanovu koja pruæabesplatno obrazovanje. On ne zahtijeva od svih ustano-va koje pruæaju usluge obrazovanja, osobito privatnih,da to Ëine besplatno”.

U obrazloæenju se razjaπnjava i narav takozvanihnaËelnih odredaba, na koje se moguÊe pozvati samo usvjetlu sekundarnog zakonodavstva koje im dajesadræaj. Dakle, Ëlanak II.-91. o ograniËenju radnog vre-mena treba tumaËiti u vezi sa smjernicom o radnom vre-menu.13

Nije posve jasno kakvo pravno znaËenje to obra-zloæenje ima. S jedne strane, u preambuli se utvrujekako Êe “Povelju tumaËiti sudovi Unije i dræava ËlanicauzimajuÊi u obzir obrazloæenja”. S druge pak strane, usamoj se Deklaraciji navodi kako obrazloæenja nemajustatus zakona. BuduÊnost Êe pokazati u kojoj Êe se mjerinacionalni i europski suci smatrati obvezanima tim tu-maËenjima.

26. Kakav Êe biti uËinak Povelje?

Oprez - domaπaj je Povelje ograniËen! »lanak II.-

111. utvruje da se odredbe Povelje odnose na instituci-je, tijela, urede i agencije Unije i na dræave Ëlanice samokad one primjenjuju pravo Unije. Dakle, dok na europ-skoj razini ona obvezuje sve institucije i tijela u njihovuzakonodavnom, izvrπnom i sudbenom djelovanju, na na-cionalnoj je razini njezin domaπaj ograniËen na situacijekad je u pitanju pravo Unije. U isto vrijeme ograniËendomaπaj Povelje ima tu prednost πto ona ni na koji naËinneÊe zadirati u nacionalne sustave ljudskih prava. Ako toæele, dræave Ëlanice imaju potpunu slobodu odræavativlastite standarde zaπtite i primjenjivati viπe norme. Iz

12 Obrazloæenje jeprvotno pripremiloPredsjedniπtvo Kon-vencije koja je izra-dila Povelju, a zatimih je aæuriralo Pred-sjedniπtvo Konvenci-je o buduÊnosti Eu-rope.

13 Smjernica 93/104/EZo pojedinim aspekti-ma organizacije rad-noga vremena.

2928 perspektive graanina, nedvojbeno je korisno imati πtoje moguÊe viπe naËina zaπtite ljudskih prava. Povelja Êebiti “dodatno oruæje” koje moæete upotrijebiti uz na-cionalni katalog ljudskih prava i Europsku konvenciju.

Njezin Êe glavni uËinak biti to πto Êe obvezati in-stitucije da ugrauju prava iz Povelje u sve svoje ak-tivnosti kad izrauju prijedlog i kad se on donosi iprimjenjuje. Poπtovanje prava iz Povelje trebat Êeprovjeravati u svakoj fazi procesa odluËivanja jer Êe onopodlijegati sudskom preispitivanju.

Ona osim toga moæe biti i sredstvo graanskog obra-zovanja jer utvruje zajedniËke vrijednosti razliËitih eu-ropskih naroda, “ujedinjenih u razliËitosti”, zbog Ëinje-nice da dijele te vrijednosti. Na taj naËin ona moæe pred-stavljati polaziπte za izgradnju osjeÊaja pripadnosti i za-jedniËkoga graanstva.

27. Da, ali kako Êu se ja moÊi koristiti Pove-ljom?

Povelja je koristan alat za pozivanje na vaπa pravaprema pravu Zajednice te za pobijanje europskog zako-nodavstva. Ako, na primjer, smatrate da neki zakon uvaπoj zemlji koji proizlazi iz neke smjernice Unije nije uskladu s vaπim temeljnim pravima, moæete se obratitisucu u svojoj zemlji koji moæe zatraæiti tumaËenje od Eu-ropskog suda. Odredbama Povelje moæete se koristiti ikao dodatnim argumentom u svojem predmetu. PoslijeÊemo se osvrnuti na pitanje pristupa Europskom sudu.Sama Povelja nameÊe obvezu jamËenja prava na djelo-tvorno pravno sredstvo, πto potencijalno moæe poboljπa-ti sadaπnje stanje.

Joπ je jedna korisna odredba nov Ëlanak o pravu nadobru upravu. On utvruje pravilo da svaka osoba imapravo na to da institucije, tijela, uredi i agencije Unijenjezin predmet rijeπe nepristrano, poπteno i u razumnomroku (to podrazumijeva pravo na to da bude sasluπana,da ima pristup svojemu osobnom spisu predmeta te dadobije obrazloæenu odluku). ©toviπe, tu je i pravo na na-

knadu πtete koju su joj nanijele institucije. Uz to jamstvomoæete oËekivati i pozvati se na “dobru upravu” kad, naprimjer, Komisija rjeπava vaπ zahtjev. ©teta je meutimπto je domaπaj tog prava ograniËen na institucije Unije.Ta bi odredba bila puno snaænija kad bi obvezivala i na-cionalne uprave kad primjenjuju europsko pravo.

28. Zaπto bi se Unija trebala pridræavati Kon-vencije o ljudskim pravima VijeÊa Europe?

Novi ustav sadræava odredbu koja od Unije zahtijevada se pridræava Europske konvencije o ljudskim pravima.On Êe dodatno ojaËati zaπtitu ljudskih prava podvrga-vanjem sustava Unije vanjskoj kontroli. UgraivanjePovelje i pristup Unije Konvenciji ne bi se trebali smatra-ti alternativama, nego komplementarnim koracima kojiosiguravaju puno poπtovanje temeljnih prava.14 EU Êetako slijediti logiku dræava Ëlanica, koje same imaju svo-je popise temeljnih prava i takoer su stranke Konvenci-je. TrenutaËno postoji paradoks da Unija primjenjujedvostruke standarde jer dræavama Ëlanicama nameÊeobvezu potpisivanja Europske konvencije, a sama je iz-van domaπaja njezine primjene. Ne treba podcijeniti nirizik pojave proturjeËja u sudskoj praksi sudova u Stras-bourgu i Luxembourgu.

Pristup Europskoj konvenciji tako Êe ojaËati vjero-dostojnost Unije jer Êe graanima pruæiti zaπtitu u odno-su na akte Unije sliËno onoj koju trenutaËno uæivaju uodnosu na sve dræave Ëlanice. Ona Êe potaknuti i uskla-eni razvoj sudske prakse obaju sudova. Osim toga,podvrgavanje pravnog sustava Unije vanjskoj kontrolimoglo bi dovesti i do toga da EU poboljπa pristup svojimvlastitim sustavima pravnih lijekova pred sudovima idrugim tijelima.

©toviπe, buduÊi da Unija Poveljom potvruje svojevlastite vrijednosti, njezin pristup Europskoj konvencijidao bi snaæan politiËki signal glede dosljednosti izmeuUnije i “πire Europe predstavljene u VijeÊu Europe i njez-inu sveeuropskom sustavu ljudskih prava”.15

14 Zavrπno izvjeπÊeRadne skupine II.konvencije Incorpo-ration of the Charter/accesion to the ECHR(Ugraivanje Povelje/pristup Europskojkonvenciji), koje semoæe pronaÊi na str-anici http://register.consilium.eu.int/pdf/en/02/cv00/00354en2.pdf.

15 Isto.

31V. NaËelosudioniËkedemokracije

upitati kako Êe se to u stvarnosti provoditi. Odgovorznamo samo djelomice jer III. dio, u koji treba pogledatikad se æeli dobiti jasnija slika o tome kako Êe takveopÊenite ustavne odredbe biti provedene u praksi, nerasvjetljava sve aspekte onoga πto se naziva “demokrat-skim æivotom Unije”.

30. HoÊe li zbog toga ljudi biti bolje informira-ni o Uniji?

Ustav utvruje da Êe “institucije na odgovarajuÊenaËine graanima i predstavniËkim udrugama pruæitimoguÊnost izraæavanja i javne razmjene svojih miπljenjana svim podruËjima djelovanja Unije”. To, prema ËlankuI.-47., podrazumijeva pravo na informiranje, odnosnoobvezu institucija da informiraju graane. Ono πto se na-ziva “sudioniËkom demokracijom” jednostavno neÊefunkcionirati sve dok ljudi prije svega ne budu bolje in-formirani. Ispitivanja javnog miπljenja pokazuju da seljudi ne osjeÊaju dovoljno informirani za sudjelovanje ueuropskim poslovima. Istodobno traæe viπe informacijao svojim europskim pravima i aktivnostima Unije. Nemasumnje da je novi ustav - ne samo njegovi tekstovi nego ibitka za njegovu ratifikaciju - usmjerio pozornost onihkoji su odgovorni za politiku EU-a prema boljoj komu-nikaciji s graanima. A to je zasigurno bila jedna odpolitiËkih poruka Konvencije.

31. HoÊe li graani imati pravo na pristupdokumentima?

Takvo pravo veÊ postoji prema dosadaπnjih ugovori-ma, ali samo u odnosu na dokumente Komisije, Europ-skog parlamenta i VijeÊa, a ograniËeno je usto na graa-ne Unije (usp. Ël. 255. ugovora koji je izmijenjen i dopun-jen u Amsterdamu). Iako je jednim provedbenim propi-som podruËje primjene proπireno samo s graana i naagencije i stanovnike EU-a, Ustav sad u Ëlanku I.-50.

29. Daje li Ustav graanima moguÊnost dabudu sasluπani i da utjeËu na EU?

Daje i to bi moglo predstavljati jedan kvalitativankorak naprijed u odnosu na dosadaπnje ugovore. Prvi jeput u Ëlanku I.-1. reËeno da Unija “odraæava volju gra-ana” i dræava Europe. U izjavi o vrijednostima Unije uËlanku I.-2. nalazi se izraz “ukljuËujuÊi i prava pripadni-ka manjina”. Test otvorenosti svake institucije premagraanima jest njezino postupanje prema manjinama.Drugi je test jednako postupanje prema ljudima: “Usvim svojim aktivnostima Unija poπtuje naËelo jednako-sti svojih graana, koji uæivaju jednaku paænju svih njez-inih institucija, tijela, ureda i agencija” (Ël. I.-45.). To jepolaziπte za poglavlje o “demokratskom æivotu Unije”, ukojem su utvrena naËela predstavniËke demokracije(uloga politiËkih stranaka), sudioniËke demokracije(uloga civilnog druπtva) te naËina na koji se Unija odnosiprema poslodavcima i sindikatima, crkvama i nevjerskimorganizacijama. To poglavlje govori i o europskom pra-vobranitelju i otvorenosti u institucijama. OsnovnonaËelo o kojem se u Uniji uvijek govorilo sad je pravnoobvezujuÊe: “Svaki graanin ima pravo sudjelovati udemokratskom æivotu Unije. Odluke se donose πto jemoguÊe otvorenije i bliæe graaninu”. Mogli bismo se

3332 to dodatno razjaπnjava: “Svaki graanin Unije i svakafiziËka ili pravna osoba koja ima prebivaliπte odnosnosjediπte u nekoj dræavi Ëlanici ima, pod uvjetimautvrenima u III. dijelu, pravo na pristup dokumentimainstitucija, tijela, ureda i agencija Unije bez obzira na nji-hov medij”. To je dobar primjer kako Ustav, u svjetlusteËenog iskustva, poboljπava prijaπnje tekstove. ©irokje opseg vaæan jer Unija ima viπe agencija, od kojih suneke, na primjer Europska srediπnja banka ili Europol,kljuËni instrumenti politike ili djeluju na podruËjima kojase tiËu graanskih sloboda. Prema Ustavu, Unija bi mog-la osnovati i nove agencije i nema sumnje da Êe se ubuduÊnosti Unija, kao i sama Konvencija, viπe sluæiti“tijelima”.

32. Moæe li se tvrditi da u EU-u postoji stvarnasloboda informiranja?

Ne joπ, ali uËinjen je velik napredak. MoguÊe je da Êeinstitucije EU-a i druga tijela odbijati zahtjeve za doku-mentima pod viπe izlika: da trebaju “vremena da razmis-le” ili da je u pitanju zaπtita privatnosti, trgovaËka tajna,vanjska politika ili obrana. Meutim, interes javnosti zaotkrivanje informacija moæe prevladati te izlike. U praksise viπe od dvije treÊine zahtjeva odobri, a u sluËaju odbi-janja moguÊe je podnijeti æalbu, najprije dotiËnoj institu-ciji ili tijelu, a zatim, na vanjskom planu, europskom pra-vobranitelju ili prvostupanjskom sudu. Njihove su od-luke pridonijele otvaranju sustava, osobito u VijeÊu min-istara, gdje je povjerljivost bila pravilo. Propisi obvezujuEU da uspostavlja upisnike dokumenata kako bi na in-ternetskoj stranici Europa bilo na raspolaganju viπe in-formacija (iako ih nije uvijek tako jednostavno slijediti).Prijaπnja iskustva u pogledu pristupa dokumentimapredstavljaju koristan presedan koji pokazuje kako jeEuropska unija sposobna ne samo proglasiti prava negoi uspostaviti mehanizam za njihovu provedbu.

33. HoÊe li se na pravilan naËin provoditisavjetovanje s graanima i s njihovimudrugama?

Ovaj Ëlanak samim institucijama povjerava izravnuodgovornost za ukljuËivanje graana u svoj rad. Kaopredlagatelj zakonodavstva i politike, “Komisija provodisveobuhvatno savjetovanje sa zainteresiranim stranamakako bi osigurala da djelovanje Unije bude dosljedno itransparentno.” Komisija ima svoje vlastite “minimalnestandarde u pogledu savjetovanja”, neku vrstu kontrol-nog popisa koji jamËi da se savjetovanja obavljaju nesamo u pogledu moÊnih, organiziranih interesa nego ionih manjih i rasprπenijih. Plan savjetovanja trebao bipostati obvezatan za svaku inicijativu, tako da se stan-dardi sustavnije primjenjuju na svim podruËjima politike.VeÊ su uspostavljena mnogobrojna savjetovanja i od-bori, koji su veÊinom, treba priznati, iznimno tehniËkenaravi. Sve se viπe rabe “zelene knjige”, u kojima seprikupljaju miπljenja prije predlaganja zakonodavstva irasprava. Internetska stranica Europa od stranice za di-onike i lobije sve se viπe pretvara u stranicu za graane.Graani ondje mogu pronaÊi informacije, savjete i meha-nizme za rjeπavanje problema te doznati za mnogobroj-ne moguÊnosti sudjelovanja u kreiranju politike (akoimaju pristup internetu i dobro su informirani).

34. »ini se da govorite o nekim korisnim me-hanizmima u Komisiji. No omoguÊuju li onidoista uËinkovito sudjelovanje? ©to je sdrugim institucijama?

U pravu ste, pojam “sudioniËke demokracije” moraobuhvaÊati viπe od savjetovanja i internetskih stranica.»lanak I.-47. ne primjenjuje se samo na Komisiju nego ina druge institucije. Izazov koji stoji pred graanima injihovim udrugama jest kako postiÊi da se njihov glasËuje ondje gdje leæi stvarna moÊ, u VijeÊu ministara, pridonoπenju vaænih gospodarskih i politiËkih odluka. A tu

3534 nema pravila: svakom se predsjedniπtvu, Ëiji mandat tra-je 6 mjeseci, prepuπta da organizira ili ne organizira vlas-tit dijalog s civilnim druπtvom - konferencije, povremeni“alternativni sastanci na vrhu” ili tehniËka savjetovanja.I u Europskom parlamentu praksa savjetovanja i rasp-rava mogla bi biti sustavnija. Neki su elementi zastuplje-ni, ali sudioniËka demokracija i europski javni prostoroko institucija joπ su u fazi izgradnje.

35. HoÊe li graani moÊi predlagati europskeinicijative?

MoÊi Êe. Prava su novost u Ustavu graanske inici-jative iz Ëlanka I.-47., koji predvia da “najmanje milijungraana koji su dræavljani znatnog broja dræava Ëlanicamoæe pokrenuti inicijativu Ëiji je cilj pozvati Komisiju da,u sklopu svojih ovlasti, podnese sve odgovarajuÊe pri-jedloge - o pitanjima za koja graani smatraju da je usvrhu provedbe Ustava potreban pravni akt Unije”. Ina-Ëe, predstavniËku demokraciju - ovlasti Europskog par-lamenta i ulogu nacionalnih parlamenata - Ustav isprav-no smjeπta iznad sudioniËke demokracije. Ovdje je rijeË oiznimci. Tu su one ravnopravne jer milijun graana imajednako pravo podnoπenja inicijative kao i Europski par-lament.

Ako se Ustav ratificira, Komisija Êe trebati podnijetieuropski zakon kako bi utvrdila πto se smatra “znatnimbrojem” zemalja i druge uvjete potrebne za takvu gra-ansku inicijativu, kao πto su moguÊi rokovi, njihov obliki pravo na æalbu u sluËaju odbijanja. Bitno je da se tiuvjeti i “birokracija” odræe na najniæoj moguÊoj razini.Opravdanje za to jest Ëinjenica da Komisiju ne obvezujugraanske inicijative, nego je pozvana djelovati “usklopu svojih ovlasti”, koje joj daju πiroku slobodu od-luËivanja. Ne bi bilo poπteno kad bi institucije nametnulegraanima previπe uvjeta ako ih same nisu spremne pri-hvatiti.

HoÊe li taj novi mehanizam neπto promijeniti? Nekimisle da su graanske inicijative odgovor na potrebu da

se stvori transnacionalna demokracija i da se ljudimapruæi prilika da utjeËu na planove EU-a. Drugi smatrajuda je vaæno ne oËekivati previπe i upozoriti na eventu-alne pokuπaje da se pokrenu inicijative koje su izvandjelokruga Unije.

36. HoÊu li svoja europska prava moÊi branitipred Europskim sudom?

Novi bi ustav trebao poboljπati pristup pravosuu,ukljuËujuÊi i pristup Europskom sudu. »lanak II.-107.

Povelje o temeljnim pravima Unije utvruje pravo nadjelotvorno pravno sredstvo i poπteno suenje: “Svatkoima pravo da zakonom ustanovljen neovisni i nepristranisud u razumnom roku odluËi o njegovim pravima i obve-zama”. StruËnjaci govore kako se na taj Ëlanak moguÊepozvati kako bi se europski prvostupanjski sud uvjerioda pojedincima treba omoguÊiti veÊi pristup nego dosad.

Pristup Europskom sudu proπiren je Ëlankom III.-

365. stavkom 4. Svaka fiziËka i pravna osoba moæepokrenuti postupak protiv regulatornog akta koji se njeizravno tiËe, a ne podrazumijeva provedbene mjere. ToznaËi da pojedinac moæe pobijati europski zakon koji je uizravnom djelokrugu Europskog suda, ali u sluËaju okvir-nog zakona koji se primjenjuje nacionalnim mjerama tebi mjere trebao pobijati pred nacionalnim sudom. Na-cionalni sudovi Europskom sudu mogu upuÊivati pitanjakoja se tiËu europskog prava. Malo je teæe objasnitiulogu nacionalnih sudova: veÊina ljudi pretpostavlja dase europska prava trebaju braniti pred europskim su-dom, ali u sustavu ima odreene logike.

37. Moæda Êe se graaninu i omoguÊiti da senjegov glas viπe Ëuje, ali hoÊe li institucijesluπati i odgovoriti?

Ustav naËin na koji institucije Unije funkcioniraju nemijenja korjenito. Komisija je ta koja obiËno predlaæe za-

3736 konodavstvo ili politiku u razliËitim podruËjima, koje za-tim donose dva zakonodavca, Europski parlament i Vi-jeÊe, u sklopu onoga πto se naziva postupkom suod-luËivanja.16 Da bi se njihov kolektivni glas Ëuo, graanitrebaju biti dobro organizirani u transnacionalnim udru-gama koje povezuju europsku, nacionalnu i lokalnurazinu. Opseg u kojem se to dogaa moæe se znatno raz-likovati od jedne do druge institucije, podjednako u po-gledu istih pitanja i u pogledu razliËitih. Kako bi se is-pravno odgovorilo na to pitanje, trebalo bi iscrpno anal-izirati ulogu triju institucija i njihova odnosa prema civil-nom druπtvu u razliËitim podruËjima djelovanja EU.

Glavni Ëimbenik promjene meutim mora biti Europ-ski parlament, jedina institucija koja se izravno bira.Ovlasti Parlamenta postupno su se proπirile, a taj setrend u Ustavu oËituje na tri naËina:— Zakonodavna ovlast Europskog parlamenta u pos-

tupku suodluËivanja proπirena je na 49 novih podruË-ja, od kojih se veÊina odnosi na podruËje slobode,sigurnosti i pravde. To je vaæan napredak jer sesuradnja u graanskim i kaznenim stvarima sad ost-varuje na meuvladinoj razini, s tim da se s Europ-skim parlamentom obavlja samo savjetovanje. »inje-nica da Êe postojati veÊa parlamentarna kontrolanad osjetljivim pitanjima sigurnosti i graanskih slo-boda, ukljuËujuÊi i aktivnosti Europola i Eurojusta,predstavlja korak naprijed. Treba dodati da Êe i na-cionalni parlamenti biti viπe ukljuËeni, a djelokrugEuropskog suda, koji je bio ograniËen, sad je proπirenna ovo podruËje.

— PoveÊane su ovlasti Europskog parlamenta za kon-trolu izdataka. TrenutaËno on ima zadnju rijeË za ot-prilike 60% proraËuna EU-a, ali ta se kontrolaproπiruje na podruËja kao πto je poljoprivreda, gdjesad ima samo savjetodavnu ulogu. Kao i zbog uki-danja strukture stupova, sustav postaje transparent-niji i ujednaËeniji. Ipak, Europski parlament nemaovlasti poveÊanja prihoda.

— Europski je parlament dobio veÊe ovlasti i u nadzorunad imenovanjima te Êe u buduÊnosti predsjednika

Komisije predlagati Europsko vijeÊe, ali Êe ga biratiEuropski parlament.17 Ministar vanjskih poslova,iako ga imenuju πefovi vlada, za svoj Êe rad odgov-arati i Parlamentu i Europskom vijeÊu. Parlament Êebiti ukljuËeniji i u imenovanje sudaca Europskogsuda.

38. No neÊe li neke od institucionalnih refor-ma umanjiti utjecaj graana?

To bi se moglo dogoditi, iako bi se rizik od gubitkaodgovornosti mogao smanjiti ako bude dovoljno svijestio tome. Dva su problematiËna podruËja kojima trebaposvetiti pozornost.— TrenutaËno svaka od 25 dræava Ëlanica ima jednog

predstavnika u Komisiji. Od 2014. godine broj povje-renika odgovarat Êe dvjema treÊinama broja dræavaËlanica.18 To znaËi da je moguÊe da vaπa zemlja ba-rem u jednome mandatu neÊe biti zastupljena, iakose od povjerenika iz susjedne zemlje moæe zatraæitida tu prazninu popuni πto je moguÊe bolje. To u teo-riji nije vaæno jer povjerenici moraju braniti opÊi eu-ropski interes. U praksi meutim to moæe imati vaæ-nost jer povjerenici predstavljaju i kanal komunikaci-je izmeu EU-a i interesa njihove zemlje. Malen brojpovjerenika moæe poveÊati uËinkovitost, ali ako seneπto ne uËini, to bi instituciju moglo joπ viπe udaljitiod graana.

— Prednost je novih poloæaja predsjedatelja19 i ministravanjskih poslova to πto “daju lice” Uniji ondje gdje seËesto Ëini kako odluke dolaze od anonimne birokraci-je ili s ministarskih sastanaka. Oni Êe graaninu moÊiizravnije govoriti preko medija, ali u stvarnosti osta-ju udaljena nadstruktura u sadaπnjim institucijama.Parlament moæda ima ovlasti za njihovo imenovanje,ali hoÊe li oni nakon toga u dovoljnoj mjeri biti poddemokratskom kontrolom? Kakav Êe odnos imatiprema civilnom druπtvu?

16 Taj postupak po-drazumijeva daParlament i Vi-jeÊe moraju bitisuglasni pridonoπenju za-konodavstva.

17 To znaËi da Êe Eu-ropsko vijeÊe, pred-laæuÊi kandidata zapredsjednika Komis-ije, u obzir uzimatiosobe izabrane u Eu-ropski parlament (Ël.I.-27.).

18 To je uËinjeno uglav-nom kako bi se po-veÊala uËinkovitostKomisije. Kako naj-vaænije odluke dono-si cijeli kolegij povje-renika, πto je viπeËlanova, teæe sepostiæe potrebnaveÊina. Posljedica jetoga moguÊnost daKomisija, ako nebude mogla brzo re-agirati i donositi od-luke, brzo oslabi.

19 Poloæaj predsjeda-telja Europskoga vi-jeÊa (sastanak navrhu πefova dræava ivlada) zamjenjujesustav rotacije na-cionalnih predsjed-niπtava EU-a. Pred-sjedatelj Êe biti im-enovan na dvije i polgodine kako bi osig-urao dosljednost ikontinuitet Europ-skog vijeÊa. Ipak, vr-ijedi spomenuti daÊe se predsjedniπtvoVijeÊa ministara idalje mijenjati rota-cijom, πto znaËi daÊe, prema dogovore-nom sustavu, dræaveËlanice jedna za dru-gom voditi predsjed-niπtvo VijeÊa u πes-tomjeseËnimmandatima.

38 39. HoÊe li Ustav uËiniti djelotvornijim procesodluËivanja u EU-u?

Kao πto smo rekli, Konvencija je bila posebno zaoku-pljena uËinkovitoπÊu procesa odluËivanja u proπirenojUniji, koja sad ima 25 Ëlanica. Postojala je ideja da se po-jednostavni takozvano “glasovanje kvalificiranom veÊi-nom” - glavni postupak glasovanja u VijeÊu ministara.Sadaπnji se postupak svodi na vrlo sloæeno ponderiranjeglasova, koje djelomice uzima u obzir broj stanovnikapojedinih dræava Ëlanica. Posljedica je toga Ëinjenica dasvaka zemlja ima drukËiji broj glasova. Kompromisnorjeπenje koje je prihvaÊeno u Ustavu nakon oπtrih rasp-rava pojednostavnit Êe postupak kako bi on graanimapostao razumljivijim. Ukratko, odluke u VijeÊu donosi55% dræava Ëlanica koje predstavljaju barem 65%stanovniπtva Unije (“dvostruka veÊina”).

Joπ je jedan predmet interesa bio proπiriti glasovanjekvalificiranom veÊinom na nova podruËja na kojima seodluke trenutaËno donose jednoglasno. Teπko je bilopostiÊi jednoglasnost s 15 dræava Ëlanica, a s 25 to jegotovo nemoguÊe jer je dovoljno da samo jedna vladasprijeËi donoπenje odluke. Stoga Ustav proπiruje glas-ovanje kvalificiranom veÊinom na 17 novih podruËja,20

koja se uglavnom tiËu slobode, sigurnosti i pravde. Natim novim podruËjima dræave Ëlanice meutim uvijekmogu pokuπati sprijeËiti donoπenje propisa za koji smat-raju da je u suprotnosti s njihovim vitalnim nacionalniminteresom (“koËnica za sluËaj opasnosti”).

O najosjetljivijim podruËjima, kao πto su oporezivanjei koordinacija sustava socijalne sigurnosti, i dalje Êe seodluËivati jednoglasno. »lanak IV.-444. predvia meu-tim moguÊnost da ta podruËja u buduÊnosti budu premje-πtena u sustav glasovanja kvalificiranom veÊinom. »inje-nica da takvu odluku Europsko vijeÊe moæe donijeti samojednoglasno uz suglasnost Parlamenta - a zatim samo akonijedan od nacionalnih parlamenata ne izrazi prigovor uroku od πest mjeseci - pruæa primjereno jamstvo da Êe sena odgovarajuÊi naËin poπtivati prava svake dræave Ëlani-ce i da Êe odluka biti transparentna i demokratski valjana.21

VI. EU bliæigraaninu

40. ZnaËi li Ustav da Êe se odluke sve viπedonositi u Bruxellesu?

Ne znaËi. Ako Ustav stupi na snagu, opasnost odcentraliziranosti na europskoj razini bit Êe smanjena.Mnogi su Ëlanovi Konvencije smatrali vaænim ciljem su-prostaviti se centraliziranom odluËivanju, temeljnom napristupu ‘’odozgo nadolje’’. Konvencija nije otiπla takodaleko da podupre zahtjeve za renacionalizacijom nekihpodruËja europske politike, ali velika je veÊina bila za toda se EU viπe koncentrira na temeljne zadaÊe. U veÊspomenutoj rezoluciji Europski parlament navodi kakoUstav pruæa jamstva da Unija nikad neÊe postati centra-liziranom “superdræavom”.

Ustav je osnova za decentraliziraniji pristup provedbipolitike EU-a i dodjeli resursa kako bi se odluke donosileπto je moguÊe bliæe graaninu. Ovo je prvi put da se upravni okvir unosi lokalna i regionalna dimenzija. Unijamora “poπtovati nacionalne identitete dræava Ëlanica,neodvojivo povezane s njihovim temeljnim strukturama,ukljuËujuÊi regionalnu i lokalnu samoupravu”. Kao πtosmo rekli, Ustav naglaπava ono πto se naziva naËelomprijenosa: dræava Ëlanica daje zadaÊe EU-u, a ne obrat-no.

20 Ustav stvara i 26novih pravnih osno-va koje podlijeæuglasovanju kvalifici-ranom veÊinom.

21 Ako dræava Ëlanicasmatra da neki za-konodavni prijedlogugroæava “temeljneaspekte njezinapravnog sustava,moæe se obratiti Eu-ropskom vijeÊu. Eu-ropsko vijeÊe ima 4mjeseca tijekom ko-jih se treba oËitovatikako bi omoguÊilonastavak postupkaili od Komisije zatra-æiti da podnese novzakonodavni prijed-log”.

4140 41. Je li jasno πto Êe se raditi na razini EU-a, aπto na nacionalnoj razini?

Moæemo samo reÊi da je jasnije jer Konvencija nijedoπla do jednostavnih odgovora. U ranim raspravama usklopu Konvencije i oko nje bilo je prijedloga da senaprave popisi “za” i “protiv” - tj. podruËja za EU i pod-ruËja koja bi u cijelosti trebala biti prepuπtena dræavamaËlanicama. Taj je pristup meutim ubrzo rezultiraouvianjem potrebe da se javni poredak artikulira na viπerazina. Pravo je pitanje stoga postalo ne toliko tko πtoradi nego tko πto radi s kolikim stupnjem odgovornosti iukljuËenosti na razliËitim zemljopisnim razinama. Ustavdaje odgovore na to pitanje dijeleÊi aktivnosti EU-a u trikategorije:— podruËja “iskljuËivih ovlasti” ekonomske naravi, kao

πto su euro, trgovina i træiπno natjecanje— podruËja “podijeljenih ovlasti” izmeu EU-a i na-

cionalnih vlada, kao πto su unutarnje træiπte, socijal-na politika, okoliπ ili neki aspekti javnog zdravlja

— podruËja “potpornih, koordinirajuÊih ili dopunjujuÊihdjelovanja”, na kojima nacionalna politika preuzimavodstvo, kao πto su kultura, turizam, obrazovanje,mladeæ, πport ili civilna zaπtita.U praksi, u Ëlancima od I.-15. do 17. Ustav Ëitatelju

govori da je to samo okvir. Grupirane aktivnosti vrlo su ra-zliËite pa se naËin na koji Êe se poslovi raspodijelitiizmeu EU-a i dræava Ëlanica moæe utvrditi samo u sva-kom pojedinaËnom sluËaju, pri Ëemu se mora voditi brigao pojedinostima politike u svim podruËjima iz III. dijela.Konvencija je imala teπkoÊa i s razvrstavanjem pojedinihpodruËja, primjerice razvoja suradnje, u neku od trijukategorije te se ona spominju odvojeno. Drugim rijeËima,postigli smo svakako veÊu jasnoÊu, ali ne apsolutnu.

42. Nije li ta podjela aktivnosti EU-a u trikategorije pomalo prehijerarhijska?

Jest, ali teπko je razrijeπiti kvadraturu kruga. NaKonvenciju su se odrazili skepticizam i zabrinutost jav-

nog miπljenja glede moguÊeg upletanja EU-a u svaki “ku-tak naπega svakodnevnog æivota”. Trebalo je postavitigranice. Predstavnici pojedinih novih dræava Ëlanica kojesu nedavno stekle neovisnost zauzimali su se, πto je i ra-zumljivo, za to da neka podruËja budu priznata kao pona-jprije nacionalna, ne toliko europska. U pravu ste kad ka-æete da bi podjela u tri kategorije mogla dovesti do nekihpogreπnih tumaËenja, tj. da je ribarstvo iz prve kategorijevaænije od kulture iz treÊe kategorije. Ta podjela dovodi dopomutnje osobito zato πto se veÊina zakonodavnih aktiv-nosti nalazi u podruËju podijeljenih ovlasti.

43. Kako EU moæe odluËivati o novimpitanjima?

Istina je da je na Konvenciji bila izraæena svijest opotrebi da EU bude sposoban rjeπavati nove izazove i dasu pronaeni naËini za otklanjanje rizika da se s njima neuspije nositi. Kao prvo, u Ustavu su navedena praktiËkisva podruËja koja su bila razmatrana u prijaπnjim reviz-ijama ugovora, ali nisu bila uvrπtena, primjerice turizam,energetika i civilna zaπtita. Kao drugo, Ustav sadræava“klauzulu fleksibilnosti” (Ël. I.-18.), koja omoguÊujepodnoπenje prijedloga glede novih aktivnosti EU-a napodruËjima na kojima Ustavom nisu predviene ovlasti,ali ta je klauzula priliËno restriktivna. Odluka se moradonijeti jednoglasno i to ne moæe biti naËin da se izbjeg-nu ograniËenja nametnuta u pogledu ovlasti EU-a zadonoπenje zakonodavstva. Ustav nije ni viπe ni manjefleksibilan od sadaπnjeg ugovora.

44. PoËinjem uviati da nema jednostavnaodgovora na pitanje tko je za πto zaduæen.Nije li zato vaæno da postoje mehanizmikojima bi se sprijeËilo djelovanja EU-a izvannjegovih ovlasti?

Postoji naËelo supsidijarnosti: “Unija djeluje samo usluËaju i u onoj mjeri u kojoj je to potrebno ako dræave

4342 Ëlanice ne mogu na zadovoljavajuÊi naËin postiÊi ciljevepredloæenog djelovanja, na srediπnjoj, regionalnoj ililokalnoj razini, nego se oni mogu, u smislu opsega iliuËinka predloæenog djelovanja, na bolji naËin postiÊi narazini Unije”. To je povezano s naËelom razmjernosti:“Sukladno naËelu razmjernosti, sadræaj i oblik djelovan-ja Unije ne prelazi ono πto je nuæno za postizanje ciljevaUstava”. Kad objavljuje svoje prijedloge, Komisija morapodnijeti izjavu i izraditi ocjenu uËinka kako bi dokazalada se ta naËela poπtuju, uzimajuÊi u obzir financijsko iliadministrativno optereÊenje na raznim razinama vlasti.

45. Ima li parlament u mojoj zemlji moguÊ-nost izraziti svoje stajaliπte o tome je lineki prijedlog Europske komisije opravdanili nije?

Europski institucionalni sustav kritiziran je zbogtoga πto nije uzimao u obzir nacionalne parlamente. Nji-hova je uloga katkad ograniËena na prijenos propisa unacionalno zakonodavstvo, πto se Ëesto doslovno svodina prevoenje zakonodavstva nakon πto je ono donese-no na europskoj razini. Ustav nastoji dati aktivniju ulogunacionalnim parlamentima ukljuËujuÊi ih u proces dono-πenja propisa u puno ranijoj fazi, u kojoj na zakonodav-stvo mogu imati veÊi utjecaj. Oni Êe na neki naËin biti“Ëuvari” naËela supsidijarnosti.22 Nacrt Ustava predviada svaki nacrt zakonodavnog akta mora biti poslan na-cionalnim parlamentima. Nakon πto razmotre prijedlog iako smatraju da je on protivan naËelu supsidijarnosti,nacionalni parlamenti mogu podnijeti prigovor u roku odπest tjedana (svaki nacionalni parlament ima dva glasa).Ako jedna treÊina svih glasova nacionalnih parlamenatapodupre te tvrdnje, nacrt se mora preispitati (“æuti kar-ton”). To znaËi da Komisija ili druge institucije23 koje suizradile nacrt predloæenog propisa moraju odluËiti hoÊeli ga zadræati, izmijeniti ili povuÊi. Moæda se Ëini da su teovlasti slabe jer se Komisija moæe jednostavno ne oba-zreti na æelje nacionalnih parlamenata i bez obzira na

sve nastaviti s postupkom prema tom prijedlogu.Meutim, Komisiji bi zapravo bilo priliËno teπko ne uzetiu obzir kolektivnu volju nacionalnih parlamenata. Pov-rede naËela supsidijarnosti podlijeæu sudskom preispiti-vanju od Europskog suda.24

Puno toga ovisi o tome kako Êe se nacionalni parla-menti sluæiti tim postupkom. Najbolji je scenarij da noviustav djeluje kao poticaj za nacionalne parlamente darade ono πto zapravo veÊ trebaju raditi: posvetiti viπevremena europskim pitanjima i viπe ukljuËiti graane icivilno druπtvo. Najgori je scenarij da ti postupci post-anu “klip pod nogama” koji Êe ponajprije obeshrabrivatiKomisiju u podnoπenju zakonodavnih prijedloga tedovesti do oportunistiËkih kampanja.

22 Protokol o ulozi na-cionalnih parlame-nata u Europskoj un-iji; Protokol o pri-mjeni naËela supsi-dijarnosti i razmjer-nosti.

23 Prijedlog obiËnopodnosi Komisija, aliUstav priznaje ogra-niËeno pravo napodnoπenje inicijati-va i Europskom par-lamentu, VijeÊu,skupini dræava Ëlani-ca, Europskoj srediπ-njoj banci i Europ-skoj investicijskojbanci.

24 Tuæbe moæe podni-jeti dræava Ëlanica uime svojeg parla-menta ili jednoganjegova doma.

45VII. Stupanje nasnagu Ustava injegova revizija

46. Zaπto neke zemlje svojim graanimapruæaju moguÊnost da se izjasne na refe-rendumu, a druge tu moguÊnost svojimauskraÊuju?

Proces ratifikacije Ustava, baπ kao πto je to bio sluËaji s prijaπnjim ugovorima, unutarnja je stvar svake dræaveËlanice. Nacionalni ustavi predviaju pravila za ratifikac-iju meunarodnih ugovora. U nekim zemljama to Ëini na-cionalni parlament, dok druge zemlje imaju ustavnu ob-vezu da se u sluËaju vaænih sporazuma posavjetuju sgraanima na referendumu. Ima i onih koje mogu odab-rati izmeu razliËitih naËina ratifikacije. EU je obveznapoπtivati te tradicije. U 15 zemalja ratifikaciju provodenacionalni parlamenti, dok Êe se u 10 dræava Ëlanicaodræati referendumi.25

47. Nije li trebalo planirati europski referen-dum?

Referendum o Ustavu trebalo je provesti na europ-skoj razini. Kao prvo, on bi dao veÊi legitimitet ustavnomugovoru u sluËaju da bude ratificiran. Da su ga prihvatilisvi graani EU-a, to bi istaknulo da je on simboliËkidruπtveni ugovor izmeu EU-a i naroda. Europski pristupratifikaciji izbjegao bi manipulaciju Ustavom u Ëisto na-cionalnim raspravama.

Tako bi se ujedno izbjegla situacija da na graanejedne dræave utjeËe rezultat referenduma u drugojdræavi. Kad bi referendum bio organiziran istog dana ucijeloj Europi, to bi dovelo i do prave europske rasprave.Moæda je to cilj koji bi veÊi broj ljudi mogao promicati zabuduÊe revizije.

48. ©to Êe se, prema vaπem miπljenju, dogodi-ti ako Ustav ne bude ratificiran?

Ako ratifikacija bude odbijena u veliku broju zemalja,imat Êemo EU onakav kakvim ga je odredio Ugovor izNice, vjerojatno neuËinkovit i stagnirajuÊi. Neke oddræava Ëlanica mogu biti spremne krenuti naprijed Ëak iako Ustav ne bude ratificiran. Dosadaπnji ugovori pred-viaju takvo rjeπenje, koje se naziva “pojaËanom surad-njom”. To znaËi da neke dræave Ëlanice meusobnomogu uspostaviti uæu suradnju radi razvoja zajedniËkepolitike na nekom podruËju na temelju Ustava. Vrlo jevjerojatno da bi se takva suradnja mogla ticati vanjske iobrambene politike te borbe protiv terorizma. S drugestrane, priliËno je nevjerojatno da Êe dræave Ëlanice jaËa-ti svoju suradnju radi stvaranja prograanske politike.Bilo bi protiv logike europskoga graanstva ograniËitimjere na graane samo nekih dræava Ëlanica. StatusPovelje o temeljnim pravima ostao bi nejasan.

Takoer je priliËno vjerojatno da bi sve dræave Ëlanicebile prisiljene uËiniti neπto kako bi se poboljπala uËinko-vitost donoπenja odluka. Kako je postignut konsenzus onovom sustavu glasovanja kvalificiranom veÊinom, on bise vjerojatno mogao uvesti nekim buduÊim “brzinskim”izmjenama Ugovora.

Joπ jedan moguÊi scenarij jest da Ustav bude ratifici-ran u 22 od 25 dræava Ëlanica, s »eπkom i Poljskom u kate-goriji “nesigurno” i s Ujedinjenim Kraljevstvom u katego-riji “malo vjerojatno”. Ako tako golema veÊina bude “za”,rjeπenja se mogu pronaÊi u odricanju od sadaπnjih ugovo-ra i donoπenju novog ustava. Uostalom, u novi su tekstuloæene tri godine nastojanja i politiËki kapital.

25 What Prospects forthe European Consti-tutional Treaty? Mon-itoring the Ratifica-tion Debates, Resultsof an EPIN Survey ofNational Experts(Kakvi su izgledi zaeuropski ustavniugovor? PraÊenjerasprava o ratifikaciji,rezultati EPIN-ova is-traæivanja koje suproveli nacionalnistruËnjaci), S. Kur-pas, M. Inocerti, J.Schönlau, EuropeanPolicy InstitutesNetwork WorkingPaper, No. 12/Janu-ary 2005.

47

49. Je li graanin stvarni pobjednik? Moæe lise to zajamËiti?

Jest, ali jamstvo ne moæe dolaziti samo od institucijaEU-a. Ono mora dolaziti i od graana, koji trebaju isko-ristili moguÊnost pojaËanog sudjelovanja i bolje zaπtiteeuropskih prava. NajveÊi izazov za Uniju bit Êe usposta-viti mehanizme kojima Êe se osigurati da se Ëlanak 47. osudioniËkoj demokraciji primjenjuje na sve institucije -kao i na agencije EU-a - i na sva podruËja djelovanja.Komisija i Europski parlament veÊ nude mehanizme imoguÊnosti za sudjelovanje civilnog druπtva i obiËnihgraana, ali oni se u raznim podruËjima politike veomaneujednaËeno primjenjuju. VijeÊe je ministara s drugestrane vrlo suzdræano. Novi poloæaji ministra vanjskihposlova i predsjedatelja Europskog vijeÊa tu bi instituci-ju mogli uËiniti joπ udaljenijom od graana.

Na koji je naËin moguÊe ukljuËiti graane i civilnodruπtvo, ne samo na podruËjima kao πto su okoliπ i raz-voj nego i u kaznenom pravosuu, gospodarskoj politici,trgovini i vanjskoj politici? To su najveÊi izazovi kojetreba rijeπiti radi pribliæavanja Unije graanima. Oni semeutim neÊe rijeπiti ako pokreti graana i civilnogdruπtva ne budu traæili jaËe sudjelovanje.

VIII. ZakljuËak Osim toga, graanin je stvarni pobjednik i u odnosuna europske i nacionalne institucije. Ustavno rjeπenjepostignuto na Konvenciji znaËilo je da su nacionalne ieuropske institucije morale postiÊi kompromis o tometko je za πto zaduæen i koja su njihova podruËja djelovan-ja. Graani i njihove udruge s druge su strane puno slo-bodniji subjekti. Njihov je poloæaj uvelike ojaËan u odno-su na institucije EU-a, dok u isto vrijeme imaju jamstvaprotiv neopravdana ili nerazmjerna upletanja EU-a udomaÊe poslove.

Na Konvenciji su dogovorena kompromisna rjeπenja,ali napravljeno je puno viπe u odnosu na ono πto jepostignuto primjenom stare formule meuvladine kon-ferencije. Prije tri godine, kad je rad poËeo, je li bilo mo-guÊe zamisliti postojanje pravno obvezujuÊe Povelje,pristupanje Unije Europskoj konvenciji o ljudskim pravi-ma, sudioniËku demokraciju i veÊu kontrolu, kako od na-cionalnih parlamenata tako i od Europskog parlamenta?

50. S obzirom na sloæenost svega ovoga, netrebamo li moæda i jednu dobru europskukampanju informiranja, a ne samo argu-mente “za” i “protiv”?

Apsolutno se slaæemo. Da je Konvencija o buduÊnos-ti Europe u cijelosti postigla cilj kratkog i jasnog ustav-nog teksta, moglo bi se tvrditi da kampanja informiranjanije toliko potrebna. Tekst bi bio sam po sebi razumljiv,bez dvoznaËnosti. No buduÊi da je Ustav poboljπan tekstsadaπnjih ugovora, a I. i II. dio duljinom se mogu us-porediti s pojedinim nacionalnim ustavima, postoji i III.

dio. Osim toga, teπko je razumjeti mnoga od opÊih naËe-la bez viπe informacija o njihovoj pozadini, o radu Kon-vencije i sadaπnjim ugovorima. Zbog “dvojnog legitimi-teta”, tekst koji je u isto vrijeme i ugovor i ustav zahtije-va puno objaπnjenja i rasprava s graanima.

Osim toga, slaæemo se da bi trebalo povesti europ-sku kampanju, a ne samo nacionalne kampanje, upravokao πto bi se trebao odræati europski referendum. Od

48 iznimne je vaænosti znati argumente “za” i “protiv” Us-tava u drugim zemljama.

Ljudi su dovoljno inteligentni da znaju kako se onikoji promiËu glasovanje “za” ili “protiv” Ëesto koristeobmanjujuÊim argumentima ili pravim laæima, pa komuonda da se obrate? Mi vjerujemo da naπi odgovori poka-zuju kako je moguÊe imati upuÊeniju raspravu i zauzetikritiËko stajaliπte i prema jakim i prema slabim toËkamaUstava.

Europska je komisija zauzela stajaliπte da informi-ranje uglavnom treba prepustiti nacionalnim vlastima,ali mi vjerujemo da i europska razina treba biti ukljuËenai pruæiti objektivne informacije o Ustavu.

Nedavno druπtveno istraæivanje Eurobarometra o us-tavnom ugovoru pokazuje da u uzorku Europljana ispi-tanih u studenome 2004. u prosjeku 33% njih nikad nijeËulo za Ustav, a samo 11% navodi da je u opÊim crtamaupoznato s njegovim sadræajem.

Doduπe, europsku je raspravu teπko organizirati jerse postupak ratifikacije, nacionalne kampanje i vrijemeodræavanja znatno razlikuju od jedne do druge zemlje.Ali to na neki naËin europskoj raspravi daje joπ veÊuvaænost. Nikad prije u povijesti Unije nije se dogodilatakva mobilizacija politiËkih stranaka i javnog miπljenjeza razmatranje istog ustava za Europu. Bila bi πteta kadbi rasprava ostala potpuno ograniËena unutar nacional-nih granica.