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Panorama Fiscal de América Latina
y el Caribe en el marco de la Agenda 2030
1. Evolución de las finanzas públicas en 2017
2. Ingresos públicos durante los últimos 30 años
3. Estructura y evolución de las políticas de gasto público durante los últimos 30 años
4. El rol estabilizador de la política fiscal a la luz de nuevos debates
Contexto Global
▪ Repunte del crecimiento mundial: de 2.4% en 2016 a 3.0% en 2017 con una nueva aceleración al 3.2% en 2018
▪ Recuperación del comercio mundial (de 1,4% en 2016, 4,6% en 2017 y 3,2 % en 2018) sujeta a riesgos de la “guerra comercial” iniciada unilateralmente por medidas arancelarias
▪ Aumenta precio de materias primas: 14% en 2017 y 5% en 2018▪ Incertidumbre frente a la normalización de política
monetaria en países desarrollados con mayor volatilidad financiera y mayores costos financieros
▪ Volatilidad financiera con menor aversión al riesgo▪ Efectos de la reforma tributaria, la desregulación financiera y
ambiental en Estados Unidos sobre las inversiones y la dinámica de los flujos financieros internacionales
Consolidación del crecimiento mundial
Fuente Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, World Economic Situation and Prospects (WESP) 2018 y datos de GEP (BM) enero 2018, WEO (FMI)
enero 2018, Capital Economics, Bloomberg, Comisión Europea (winter economic forecasts) y OECD Global Interim Economic Outlook( marzo 2018).a 2018 son proyecciones.
REGIONES Y PAÍSES SELECCIONADOS: CRECIMIENTO DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO, 2016 A 2018a
(Porcentajes)
Comercio mundial mostró una recuperación en 2017 pero para el 2018
posibles “guerras comerciales” y las políticas proteccionistas generan
incertidumbre sobre su dinámica
TASA DE VARIACIÓN DEL VOLUMEN DE COMERCIO MUNDIAL, enero 2003- diciembre 2017 (promedios de tres meses móviles, en porcentajes sobre la base de un índice desestacionalizado)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de Netherlands Bureau of Economic Policy Analysis (CPB).
-20%
-15%
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
Jan
-03
Jun
-03
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v-0
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4
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-04
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-05
Jul-
05
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-05
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-06
Oct
-06
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-07
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g-0
7
Jan
-08
Jun
-08
No
v-0
8
Ap
r-0
9
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-09
Feb
-10
Jul-
10
Dec
-10
May
-11
Oct
-11
Mar
-12
Au
g-1
2
Jan
-13
Jun
-13
No
v-1
3
Ap
r-1
4
Sep
-14
Feb
-15
Jul-
15
Dec
-15
May
-16
Oct
-16
Mar
-17
Au
g-1
7
ene 2003 - jun 200 78%
jul 2011 - dic 20152%
20161,4%
2017 4,6%
Precios de materias primas crecerán en 2018 VARIACIÓN DE LOS PRECIOS INTERNACIONALES DE PRODUCTOS BÁSICOS, 2017 y 2018ª
(En Porcentajes)
Fuente Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base Bloomberg, Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional (FMI), Capital Economics y The Economist Intelligence
Unit (EIU).ª Proyecciones.
2017 2018a
Productos agropecuarios 0 1
Alimentos, bebidas tropicales y oleaginosas -1 1
Alimentos -1 -1
Bebidas tropicales -2 -3
Aceites y semillas oleaginosas 0 3
Materias primas silvoagropecuarias 1 2
Minerales y metales 23 3
Productos energéticos 23 11
Petróleo crudo 23 12
Total productos básicos 14 5
Total de productos básicos excluidos los productos energéticos 10 2
Reforma tributaria en EEUU y sus impactos
Medidas adoptadas▪ Rebaja impuesto
corporativo de 35% a 21% ▪ Ampliación régimen
depreciación acelerada▪ Incentivos tributarios para
repatriación de capitales▪ IRP: reducción temporal
tasas, aumento monto exento, eliminación de deducciones
▪ Aumento limite gasto 2018 y 2019 y suspensión límite deuda
Efectos en EEUU
▪ Deterioro en el resultado fiscal, aumentando la deuda de 73% en 2018 a 101% del PIB en 2028
▪ Posibles estímulos sobre crecimiento en corto plazo ambiguos en el mediano
Posibles efectos en LAC ▪ Relocalización de empresas ▪ Disminución de IED en ciertos
sectores, con posible impacto en recaudación impositiva
▪ “Race to the botton” por reducción de tasas corporativas en la región
En el ámbito regional
▪ Después de dos años de contracción, la región retoma un crecimiento positivo pero bajo 1.3% en 2017 y 2,2% para el 2018
▪ Con diferencias subregionales: América Central y México en torno a 2,7% en 2018 mientras que América del Sur en torno a 0,8%
▪ Mayor dinamismo de la demanda externa unido a una leve mejora en los términos de intercambio para los países exportadores de materias primas aportará estímulos a la actividad económica
▪ La demanda interna apoya la aceleración del crecimiento▪ El consumo privado sigue siendo un motor de la demanda interna▪ Luego de la tenue recuperación que se comenzó a observar a fines
de 2017 la inversión tendría un mayor aporte este año ▪ Permanece el desafío de aumentar la inversión y la productividad
que sigue estancada ▪ Persisten las brechas estructurales y alta desigualdad de ingresos y
riqueza
Patrones comunes de la dinámica fiscal en 2017
▪ Mejora del resultado primario en la mayoría de los países: resultado de la consolidación fiscal y el Caribe se mantiene
▪ La consolidación fiscal refleja principalmente una contención del crecimiento del gasto público especialmente la inversión pública
▪ La tasa de crecimiento positiva de la deuda pública, pero se ha reducido por las mejoras en el resultado primario
▪ Los ingresos públicos se mantuvieron relativamente estables en términos del PIB en cifras cercanas al 2016
▪ Activismo tributario de gran número de países durante 2017: se identificaron cambios tributarios en 17 países
▪ Evasión, elusión fiscal y flujos financieros ilícitos siguen siendo un desafío importante para la política fiscal.
El resultado primario mejoró en América Latina: reflejo
del proceso de consolidación fiscalAMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INDICADORES FISCALES, POR SUBREGIONES, 2015-2017
(Porcentajes del PIB)
-0.9 -1.0 -0.7 -0.5-0.2 0.1
-1.4-1.9
-1.5
0.8 1.0 1.0
-5.0
-4.0
-3.0
-2.0
-1.0
0.0
1.0
2.0
2015 2016 2017 2015 2016 2017 2015 2016 2017 2015 2016 2017
América Latina (17 países) Centroamérica, Haití, Rep.Dominicana y México
América del Sur (8 países) El Caribe (12 países)
Resultado primario Intereses (signo negativo) Resultado global
La consolidación se manifestó principalmente en
la contención del crecimiento del gasto público…
AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): CONTRIBUCIÓN DE LOS COMPONENTES DEL GASTO PÚBLICO A LA VARIACIÓN INTERANUAL DEL RATIO ENTRE ESTE Y EL PIB, 2012-2017
(En porcentajes)
-2.0
-1.0
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Gasto corriente primario Pago de intereses Gastos de capital Gasto total
Tasa de variación inter-anual del ratio entre el gasto total y el PIB:4.0 2.7 0.4 0.5 1.2 -1.1
… lo cual repercutió en los gastos de capital
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COMPOSICION DE LOS GASTOS TOTALES DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2016-2017(En porcentajes del PIB)
Nota: Las cifras de México corresponden al sector público federal y las del Perú al gobierno general.
29.4 28.930.1
31.7
33.2
35.937.6
38.4
20
22
24
26
28
30
32
34
36
38
40
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
América Latina (18 países) América del Sur (9 países)
Centroamérica, Haití, Rep. Dominicana y México
La mejora en el resultado primario y el repunte
económico suavizó el incremento de la deuda
pública en América LatinaAMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): DEUDA PÚBLICA BRUTA DEL GOBIERNO CENTRAL, POR SUBREGIONES, 2005-2016
(Porcentajes del PIB)
América Latina (19 países):37,6% del PIB (2016) a 38,4% del PIB (2017)
Aumento de alrededor de 0,7 puntos del PIB en 2017, frente un incremento de 1,8 puntos en 2016
Al nivel de los países se observa una alta
heterogeneidad en los niveles de deuda pública
América Latina (18 países)
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA PÚBLICA DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2016-2017(Porcentajes del PIB)
El Caribe (13 países)
74
5449 48 47 45 44
39 39 3836 35
32 31 2924 24 22 21
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
BR
AA
RG
CR
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NR
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AL-
18M
EX HTI
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GTM PR
YP
ER
2016 2017
110103
92
8075 74 74 71 68
52 51 50 48 46
0
20
40
60
80
100
120
140
160
JAM
BR
B
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BH
S
SLC
GR
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CA
R-1
3
AYB TY
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SUR
SKN
GU
Y
2016 2017
Producto de una mayor emisión de bonos soberanos,
la deuda pública externa ha aumentado
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): DEUDA PÚBLICA BRUTA DEL GOBIERNO CENTRAL, POR RESIDENCIA,
2000-2017(Porcentajes del PIB)
28 2935 36
3226
2117 15 15 14 14 14 15 16 18 19 19
13 14
18 19
18
18
16
15 15 1716 16 17 17 17
19 19 19
0
10
20
30
40
50
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02
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10
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11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
Deuda pública externa Deuda pública interna
69 67 66 66 64 60 56 53 50 48 46 46 45 47 49 49 50 50
31 33 34 34 36 40 44 47 50 52 54 54 55 53 51 51 50 50
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
Deuda pública externa Deuda pública interna
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): DEUDA PÚBLICA BRUTA DEL GOBIERNO CENTRAL, POR RESIDENCIA,
2000-2017(Porcentajes totales)
Los ingresos públicos se mantuvieron
relativamente estables en términos del PIB en
cifras cercanas al 2016AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COMPOSICION DE LOS INGRESOS TOTALES DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2016-2017
(En porcentajes del PIB)
Nota: Las cifras de México corresponden al sector público federal y las del Perú al gobierno general.
Dentro de los tributarios, en América del Sur la
reactivación económica empezó a impulsar la
recaudación del impuesto al valor agregado (IVA)
AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES) Y EL CARIBE (9 PAÍSES): VARIACIÓN INTERANUAL DE LA RECAUDACIÓN REAL DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO ACUMULADA EN 12 MESES, 2015-2017 a
(En porcentajes)
-5.3
3.4
5.73.9
5.5
1.2
-10
-5
0
5
10
15
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3
2015 2016 2017
América del Sur Centroamérica, República Dominicana y México El Caribe
a Promedios simples de las tasas de variación.
Los ingresos fiscales provenientes de recursos
naturales no renovables se estabilizaron apoyados por
un repunte en precios en el segundo trimestre del añoAMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS FISCALES PROVENIENTES DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES,
POR PRODUCTO, 2010-2017 a
(Porcentajes del PIB)
7.2
3.4 3.3
0.40.4
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Hidrocarburos (eje izq.) Minería (eje der.)
Los países mantuvieron un alto ritmo
de activismo tributario en 2017
▪ Impuestos “correctivos” (mayores impuestos al alcohol, el tabaco y los juegos de azar) en Chile, Uruguay, entre otros
▪ Impuestos al consumo de energía (incrementos de impuestos específicos aplicados a los combustibles o al consumo de electricidad)
▪ Impuestos al comercio exterior (aumentos de gravámenes asociados con las importaciones)
▪ Reforma de pensiones en El Salvador; ▪ Aumento de regalía minera en Brasil; ▪ Modificación de la alícuota adicional aplicada al sector
financiero en el Estado Plurinacional de Bolivia▪ Se fortaleció el marco tributario aplicado a la economía
digital en la Argentina, Brasil y Uruguay▪ Se aplicaron impuestos internos al e-commerce con inclusión
de los servicios provenientes del exterior en la base gravable.
Evolución de los ingresos públicos
▪ En los 80: inestabilidad en el nivel de recursosfiscales con reducción en la recaudación
▪ En los 90: incremento del 13,5% a 15,9% mayor base imponible y aumento del IVA
▪ En los 2000: avanzó a 19% con ISR e IVA y reducción de incentivos tributarios
▪ Entre 1990 y 2015 se consolida una estructuracon dos pilares tributarios: ISR e IVA con diversidad de casos (ver tipología)
Desafíos de los ingresos públicos
▪ El nivel de recursos disponibles: suficiencia y niveles "socialmente aceptables"
▪ El impacto distributivo de la tributación y el papel del ISR. Después de transferencias Gini cae 36% en tanto en LAC sólo un 6%
▪ Inexistencia de imposición patrimonial
▪ El gran número de exenciones, deducciones y elusión fiscal
▪ Dependencia fiscal respecto a materias primas
La evasión fiscal continua socavando las
arcas públicas en la región
AMERICA LATINA: RECAUDACIÓN TRIBUTARIA Y EVASIÓN ESTIMADA, 2015 a
(En porcentajes del PIB y en millones de dólares)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).a Se calculan la recaudación efectiva y la evasión estimada sobre la base de las cifras de la recaudación de ambos impuestos expresados en dólares; la suma de este valor se presenta como
porcentaje del PIB de los países informados (promedio ponderado). Finalmente se aplica los porcentajes al PIB de América Latina para estimar los valores regionales en dólares.b Estimación sobre la base de datos procedentes de la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, Guatemala, México y el Perú.c Estimación sobre la base de datos procedentes de la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, la República Dominicana, el Ecuador, El Salvador,
Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, el Perú, y el Uruguay.
Evasión estimada:US$340.000
millones(6,7% del PIB)6.8 6.8
4.3
(~ 220.000) 2.4(~ 120.000)
11.1
9.2
Impuesto sobre la renta de personas físicas y jurídicas b/
Impuesto al valor agregado c/
Recaudación efectiva Evasión estimada
Los flujos financieros ilícitos siguen
siendo preocupantesAMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: SALIDAS FINANCIERAS ILÍCITAS BRUTAS DEBIDO A LA MANIPULACIÓN DE LOS PRECIOS DEL COMERCIO
INTERNACIONAL, 2000-2015
(En porcentajes del PIB y en millones de dólares)
USD 93 0001,5%
0
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
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20
10
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11
20
12
20
13
20
14
20
15
Varios países han avanzado con medidas de
transparencia y freno a la evasión fiscal
▪ Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, México y el Uruguay firmaron la Convención Multilateral para Aplicar las Medidas Relacionadas con los Tratados Fiscales para Prevenir la Erosión de las Bases Imponibles y el Traslado de Beneficios
▪ Argentina y Brasil firmaron un Protocolo de Enmienda al Convenio para Evitar la Doble Imposición y Prevenir la Evasión Fiscal con Respecto a los Impuestos sobre la Renta
▪ Ecuador, El Salvador y Uruguay crearon o modificaron sus listas de jurisdicciones de baja o nula imposición, o jurisdicciones consideradas como paraísos fiscales
▪ En la República Dominicana se estableció la obligación de divulgar información sobre el propietario efectivo final (ultimate beneficial owner) como parte de la declaración jurada del impuesto sobre la renta de las sociedades
Renovado debate sobre rol de la política fiscal
▪ A partir de la crisis financiera mundial de 2008-2009, se revalorizó el rol de la política fiscal como instrumento estabilizador y dinamizador del crecimiento
▪ La menor eficacia de la política monetaria, originó importantes debates sobre los beneficios de una política fiscal como amortiguador de los ciclos económicos y estabilizador de demanda agregada
▪ Para la región este debate abre tres temas centrales:1. ¿Se pueden fortalecer los estabilizadores
automáticos en los países de la región?2. ¿El papel para el gasto público para impulsar la
demanda agregada? 3. ¿Umbrales y sostenibilidad de la deuda?
¿Se pueden fortalecer los estabilizadores
automáticos en la región?
▪ La magnitud de los “estabilizadores automáticos” (impuestos y transferencias) es relativamente modesta
▪ Los instrumentos asociados con los estabilizadores automáticos son de menor tamaño en la región que en los países desarrollados
▪ Por el lado de los impuestos, debilidad del impuesto sobre la renta personal (Estadísticas Tributarias en AL 2018)
▪ Por el lado del gasto, los programas de protección social de los países de la región brindan un apoyo limitado durante las recesiones
▪ Por ejemplo: los beneficios en efectivo por desempleo alcanzan a solo el 12.2% de los trabajadores desempleados
▪ El fortalecimiento de los estabilizadores automáticos existentes no solo permitirá mejorar el rol estabilizador de la política fiscal sino también su impacto redistributivo
¿Hay un papel para el gasto público para impulsar
la demanda agregada?
▪ El papel del gasto público en la reformulación de la política fiscal requiere mejorar su composición para fortalecer su contribución a la dinámica del producto potencial
▪ Destaca la importancia de impulsar la inversión pública como puente hacia el futuro, y por su mayor efecto multiplicador en comparación con el gasto corriente
▪ A pesar de avances en la inversión pública en los últimos años a partir del 2015 hay una significativa caída
▪ Se requiere lograr una mayor eficiencia y eficacia del gasto público y del gasto en inversión
▪ Es preciso atender la significativas rigideces que complican el margen de maniobra de las autoridades fiscales
▪ La reforma tributaria de USA apuesta por el uso de rebajas de impuestos en vez de gasto como estímulo fiscal, ¿que debe hacer la región antes este escenario?
Principales desafíos del gasto público para apoyar la Agenda 2030
▪ Creciente priorización del gasto educativo para consolidar la inclusión educativa con aumento en cobertura pero se requieren mejoras en su calidad
▪ Reducir la fragmentación de los sistemas de salud para alcanzar la cobertura universal
▪ Reforma en sistemas de pensiones para asegurar pisos de protección social no contributivo y sistemas contributivos sostenibles para adultos mayores
▪ Generalizar niveles mínimos de protección de ingresos mediante programas de transferencias monetarias
▪ Fortalecer la inversión pública reorientándola hacia programas con impacto para el desarrollo sostenible
