MODERNA DRŽAVA - RACIONALNA DRŽAVA: KOLIKO, KAKO I ZAŠTO?

BeogradMaj, 2015.

Pozicioni dokument

Nacrt za diskusiju

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave

Radni nacrt

Sadržaj

1. Rezime..............................................................................................................................................3

2. Uvod.................................................................................................................................................5

3. Troškovi zarada javne uprave Srbije u uporednoj perspektivi.........................................................8

3.1. Zarade u ukupnim troškovima države.......................................................................................8

3.2. Struktura troškova zarada........................................................................................................10

3.2.1. Broj zaposlenih.................................................................................................................11

3.2.2. Prosečna zarada.................................................................................................................13

3.3. Potencijal za uštedu po funkcijama države..............................................................................14

4. Okviri modernizacije......................................................................................................................18

5. Sektorski pregled............................................................................................................................22

5.1. Zdravstvo.................................................................................................................................22

5.2. Policija.....................................................................................................................................27

5.3. Pravosuđe.................................................................................................................................30

5.4. Odbrana....................................................................................................................................33

5.5. Lokalna samouprava................................................................................................................35

5.6. Organizacije obaveznog socijalnog osiguranja.......................................................................35

5.7. Obrazovanje.............................................................................................................................36

5.8. Državna uprava........................................................................................................................39

6. Annex 1 - Metodologija..................................................................................................................42

6.1. Koga posmatramo?..................................................................................................................42

6.2. Šta posmatramo?......................................................................................................................42

6.3. Iz kog ugla posmatramo?.........................................................................................................43

6.4. Izvori i pouzdanost podataka...................................................................................................45

6.5. Međunarodna poređenja..........................................................................................................46

6.6. Izvor.........................................................................................................................................47

6.7. Korisna literatura.....................................................................................................................47

6.8. Preporuke za unapređenje korišćene metodologije.................................................................47

1

Radni nacrt

Skraćenice

AP Autonomna pokrajinaBDP Bruto domaći proizvodBUG BugarskaCoFoG Classification of the Functions of GovernmentČEŠ ČeškaEST EstonijaEU Evropska unijaFSOVO Fond za socijalno osiguranje vojnih osiguranikaFTE Full-time equivalentHRV HrvatskaIKT Informaciono-kumunikacione tehnologijeJP Javno preduzećeLET LetonijaLIT LitvanijaMAĐ MađarskaMDULS Ministarstvo državne uprave i lokalne samoupraveMF Ministarstvo finansijaMMF Međunarodni monetarni fondNBS Narodna banka SrbijeNČEU Nove članice Evropske unijeNSZ Nacionalna služba za zapošljavanjeOECD Organisation for Economic Co-operation and DevelopmentOOSO Organizacije obaveznog socijalnog osiguranjaPOLJ PoljskaRFPIO Republički fond za penziono i invalidsko osiguranjeRFZO Republički fond za zdravstveno osiguranjeRUM RumunijaRZS Republički zavod za statistikuSLK SlovačkaSLO SlovenijaSNA95 Sistem nacionalnih računa, izdanje iz 1995. GodineWHO World Health Organization

2

Radni nacrt

Rečnik pojmova

Назив Опис/дефиницијаДа ли постоји

или не у правном систему?

Одговарајући израз на

енглеском

Јавни сектор

Јавни сектор је део националне економије који обухвата општи ниво државе, као и нефинансијска предузећа под контролом државе (јавна предузећа) која се примарно баве комерцијалним активностима

Да. Закон о буџетском

систему Public sector

Општи ниво државе

Општи ниво државе обухвата све субјекте који су одговорни за пружање, претежно, нетржишних услуга и прерасподелу дохотка и богатства на свим нивоима државе; обухвата буџет Републике Србије, буџете локалних власти, ванбуџетске фондове, укључујући и фондове социјалног осигурања на свим нивоима власти, као и нетржишне и непрофитне институције које су контролисане и финансиране од стране државе на свим нивоима власти.

Да. Закон о буџетском систему

General government

Јавна управа

За потребе овог документа, под јавном управом се сматра следеће: државна управа и јавне агенције, установе, органи покрајинске аутономије, и органи јединица локалне самоуправе.

Не. Спомиње се у Стратегији РЈУ

Public administation

Администрација

Републичку администрацију чине запослени у органима државне управе, јавним агенцијама и организацијама за обавезно социјално осигурање.

Да. Закон о максималном

броју запослених у републичкој

администрацији

Administration.

Локална администрација дефинисана је као органи јединица локалне самоуправе (укључујући и органе градских општина), установе које се финансирају из буџета (осим установа у области образовања, здравства и предшколских установа), привредна друштва и другим облицима организовања чији је једини оснивач јединица локалне самоуправе (осим јавних предузећа), а који се финансирају из буџета.

Да. Закон о максималном

броју запослених у локалној

администрацији

Државна управа / Органи државне управе

Државна управа је део извршне власти Републике Србије који врши управне послове у оквиру права и дужности Републике Србије. Државну управу чине министарства, органи управе у саставу министарстава и посебне организације.

Да. Закон о државној управи

State administration (али се често преводи и као Public administration)

Јавна агенцијаЈавна агенција је организација која се оснива за развојне (састоје се од подстицања и усмеравања развоја у областима из делокруга јавне агенције,

Да. Закон о јавним

агенцијама

Public agency (али је ширег обухвата од концепта/ назива на

3

Radni nacrt

додељивања и распоређивања финансијских подстицаја и других развојних средстава, предузимања мера на које је јавна агенција овлашћена посебним законом и од других послова одређених актом о оснивању јавне агенције сагласно посебном закону), стручне или регулаторне послове од општег интереса (регулаторни послови јавне агенције састоје се у доношењу прописа за извршавање закона и других општих аката Народне скупштине и Владе).

српском)

Орган у саставу

Орган у саставу министарства се образује за извршне односно инспекцијске и с њима повезане стручне послове, ако њихова природа или обим захтевају већу самосталност од оне коју има сектор у министарству. Врсте органа у саставу су управе (за извршне и с њима повезане инспекцијске и стручне послове), инспекторати (за инспекцијске и с њима повезане стручне послове) и дирекције (за стручне и с њима повезане извршне послове који се, по правилу, односе на привреду)

Да. Закон о државној управи

„Organ within ministry“; Ministerial agency; Subordinated body

Посебна организација

Посебна организација образује се за стручне и с њима повезане извршне послове чија природа захтева већу самосталност од оне коју има орган у саставу. Врсте посебних организација су секретаријати (за стручне послове значајне за све органе државне управе и с њима повезане извршне послове) и заводи (за стручне послове који изискују примену посебних метода и сазнања и с њима повезане извршне послове), а законом се могу образовати и посебне организације с друкчијим називом.

Да. Закон о државној управи

„Special organization“; Government agency

(независно) регулаторно тело (орган)

У принципу, односи си се на органе или организације које су у потпуности независне од извршне власти.

Не.Independent regulatory body

Установа

Установа је врста јавне службе које се оснива ради обезбеђивања остваривања права утврђених законом и остваривања другог законом утврђеног интереса у областима: образовања, здравствене заштите, социјалне заштите, науке, културе, физичке културе, ученичког и студентског стандарда, друштвене бриге о деци, социјалног осигурања, и здравствене заштите животиња.

Да. Закон о јавним службама

„Public service“ organization

„Service delivery institution“

Локална самоуправа

Локална самоуправа је право грађана да управљају јавним пословима од непосредног, заједничког и општег

Закон о локалној самоуправи

 Local self-government / Local

4

Radni nacrt

интереса за локално становништво, непосредно и преко слободно изабраних представника у јединицама локалне самоуправе, као и право и способност органа локалне самоуправе да, у границама закона, уређују послове и управљају јавним пословима који су у њиховој надлежности и од интереса за локално становништво

administration

Оптимизација

Процес унапређивања послова, процеса, дизајна итд. до мере у којој они постају максимално функционални или делотворни. У контексту овог документа се односи на укупан процес реформе и модернизације јавне управе који ставља фокус на структурне, системске промене организације, функција, управљања и кадрова. Дели се на фазу рационализације и фазу реорганизације.

Не. Optimization / Rightsizing

РационализацијаУ контексту овог документа: прва фаза оптимизације у којој се уштеде на кратак рок очекују без већих функционалних, организационих и структурних промена.

Не. Rationalization / Downsizing

Реорганизација

Односи се на промену организације у смислу структуре, послова и функција, ресурса, управљачких система, унутрашњих и спољних односа, пословних процеса, итд. У контексту овог документа се односи на другу фазу оптимизације тј. фокус на функционалне, организационе и структурне промене.

Не. Reorganization

Važne metodološke napomene

Kao osnovni izvor podataka, korišćen je Registar zaposlenih, izabranih, postavljenih i angažovanih lica u javnom sektoru koji vodi Uprava za trezor Ministarstva finansija (u daljem

5

Radni nacrt

tekstu: Registar zaposlenih). Ovaj registar, međutim, ima dva važna ograničenja1: 1) odnosi se na angažovanja (poslove), a ne na ljude; i 2) zasniva na samostalnom unošenju podataka.

Zbog nekonzistentnosti i nepotpunosti u dostavljanju podataka za Registar zaposlenih, kao dopunski izvori podataka korišćene su baza podataka Instituta za javno zdravlje Srbije „Dr Milаn Јоvаnоvić Bаtut“ i baza podataka Centralnog registra obaveznog socijalnog osiguranja.

Ukupan broj zaposlenih u sektoru države odnosi se na radnike koji su zaposleni u direktnim i indireknim korisnicima budžeta sektora države, odnosno na zaposlene na neodređeno i zaposlene na određeno vreme.

Pod brojem zaposlenih se, međutim, misli na broj radnih mesta, a ne na broj ljudi (jedinstvenih matičnih brojeva), zbog gore pomenutog ograničenja Registra zaposlenih. S obzirom da je moguće da jedna osoba obavlja više od jednog posla u sektoru države, procena je da je broj ljudi manji za oko 5% od broja iskazanog u dokumentu.

Rashodi za zarade su, radi međunardone uporedivosti, računati po bruto 2 principu, koji pored bruto zarade obuhvata i doprinose koje država plaća kao poslodavac. Ovo znači da su rashodi za zarade ovde prikazani u većem iznosu nego što bi bio slučaj da su računati po bruto 1 principu koji se koristi u Fiskalnoj stratgiji i aranžmanu sa MMF-om.

U ukupnu sumu rashoda za zarade, osim onih koji se vide u konsolidovanom budžetu Republike Srbije, uključeni su i rashodi za zarade koje se finansiraju iz sopstvenih prihoda različitih institucija i organa sektora države. To znači da u ukupan broj zaposlenih ulaze i oni koji se finansiraju iz spostvenih prihoda, a ne samo oni koji se finansiraju iz budžeta.

Na kraju, za potrebe ovog dokumenta koristimo izraz "javna uprava" koji obuhvata sve korisnike javnih sredstava, osim javnih preduzeća. Ovaj izraz se u dokumentu koristi u smislu najšireg obuhvata, tj. odnosi se na "nivo opšte države", kako je to definisano Zakonom o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 142/2014). Izrazi "država", „nivo države“ i "opšta država" se koriste kao sinonimi za "nivo opšte države“.

Moderna država, racionalna država: Koliko, kako i zašto?

1 U pripremi je zakon koji će unaprediti postojeći registar, ali će biti potreban duži period i određene investicije da bi se on podigao na nivo suštinskog registra zaposlenih.

6

Radni nacrt

1. RezimeOvaj pozicioni dokument rezimira rezultate niza analiza koje Ministarstvo državne uprave

i lokalne samouprave (MDULS) sprovodi od oktobra 2014. godine s ciljem da odgovori na hitnu potrebu konsolidacije javnih finansija, i to prvenstveno kroz smanjenje troškova rada.

Smanjivanje troškova rada je Srbiji potrebno ne samo radi fisklane konsolidacije, već i zato što je to način da se ubrza privredni rast, konkurentnost i zapošljavanje u privredi. Samo tako može se napraviti prostor za investicije i modernizaciju načina rada javne uprave, što neposredno dovodi do većeg zapošljavanjakroz povećano pružanje usluga državi od strane privrede. Srpske finansije su već decenijama preopterećene prevelikim ukupnim troškovima države, ali je još veći problem njihova veoma loša struktura – dok su investicije i programski troškovi neuobičajeno mali, socijalna davanja (naročito penzije) i kamate su veoma visoki i ne mogu se mnogo smanjivati. Troškovi zarada, pak, čine skoro četvrtinu ukupnog trošenja države i predstavljaju nefleksibilan, a često i neefikasan, način da se obezbede potrebe privrede i građana u sferi javnih usluga. Ovi troškovi su u Srbiji za 1,5 procentnih poena bruto domaćeg proizvoda (BDP) veći od proseka novih članica Evropske unije (NČEU).

Naš glavni zaključak, na osnovu kojeg se kreira nova strateška orijentacija reforme javne uprave, jeste da postoji značajan potencijal da se boljom disciplinom i organizacijom posla, kao i modernizacijom načina rada javne uprave, troškovi rada smanje, a fleksibilnost rada i učinak države povećaju. Štaviše, novi način rada direktno bi podstakao rast proizvodnje i konkurentnost privatnog sektora. Sa manje se i te kako može postići više – pod uslovom da se organizacija posla i struktura zaposlenih bolje i sistematičnije prilagođavaju ciljevima posla.

Nije neophodno, a nije ni preporučljivo, da se broj zaposlenih smanjuje za po 5% u svakoj od naredne tri godine, kao što to trenutno predviđa Fiskalna strategija za 2015-2017. S jedne strane, pored smanjenja ukupnog broja zaposlenih, postoji i prostor za dodatno smanjenje prosečnog troška po zaposlenom bez dodatnog smanjenja plata. S druge strane, ukupan broj zaposlenih u javnoj upravi Srbije nije veliki, već je neravnomerno raspoređen, tako da pored viškova, postoje i izraziti manjkovi, koji se moraju popuniti kako bi se javna uprava osposobila za željenu podršku privrednom oporavku zemlje.

Iako je smanjenje zarada u javnom sektoru u oktobru 2014. godine imalo snažan efekat na usklađivanje plata sa platama u privatnom sektoru, prosečan trošak po zaposlenom meren u odnosu na BDP po glavi stanovnika još uvek je dosta viši od uporednih zemalja (20% viši u odnosu na prosek NČEU). Dodatno smanjenje prosečnih troškova po zaposlenom je potrebno, i moguće, pre svega kroz jačanje finansijske discipline i kroz bolje usklađivanje zarada sa potrebama posla – za šta je neophodna temeljna priprema i sprovođenje novog Zakona o platama i drugim primanjima u javnoj upravi (radni naziv). Smanjivanju prosečnih troškova doprineće i sam proces optimizacije javne uprave, pre svega – tako što će se smanjiti inflacija rukovodilačkih radnih mesta i vreme koje zaposleni sa višim kvalifikacijama provode na manje složenim poslovima.

Suprotno očekivanjima javnosti, broj zaposlenih u javnoj upravi po stanovniku u Srbiji spada među manje u Evropi (7 zaposlenih na 100 stanovnika, naspram proseka NČEU koji iznosi 8), a kad se uzme u obzir koliko je stepen u kojoj su funkcije države prenete na privatni sektor u Srbiji niži od uporedivih zemalja, onda je izrazito mali. U poređenju sa uporedivim zemljama (pre svega NČEU), veći broj zaposlenih po stanovniku i bitno veće učešće troškova zarada u BDP-u Srbija ima u sektoru zdravstva, unutrašnje bezbednosti, pravosuđa i u manjoj meri

7

Radni nacrt

odbrane, dok u svim drugim sektorima ima manje ili znatno manje i zaposlenih i troškova. S obzirom na to da zdravstvo i obrazovanje zajedno čine preko pola troškova zarada i 3/5 ukupnog broj zaposlenih, ovi sektori daju ton nalazima, i postavljaju okvire mogućih ušteda. U zdravstvu na primer, pored očiglednih viškova, postoje i sve urgentniji manjkovi, te ozbiljnija smanjenja ukupnog broja zaposlenih mogu da se ostvare uglavnom samo ako se poveća broj zaposlenih u privatnom sektoru. S druge strane, obrazovanje nema velikih prostora za uštedu u broju zaposlenih, s obzirom da je njihov broj tačno zadat brojem odeljenja i škola, a da po pitanju broja đaka po odeljenju i smenskog rada u školama, Srbija tek sada počinje da se približava evropskim standardima.

Suprotan očekivanjima javnosti je i nalaz da je republička uprava („ministarstva“, bez odbrane i unutrašnjih poslova) izrazito manja u Srbiji u poređenju sa uporedivim zemljama. Direktna poređenja nisu moguća, ali je nalaz nesporan, s obzirom da se mogu meriti agregati koji uključuju segmente sa provereno velikim viškovima (kao što su lako „merljivi“ viškovi na lokalnom nivou i u organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja). Bez sumnje, jedan od razloga za ovo jeste činjenica da Srbija još nije u ozbiljnijoj meri prilagodila broj zaposlenih procesu evropskih integracija, što podrazumeva povećanje broja zaposlenih kako zbog potreba procesa pristupanja EU, tako i zbog obaveza koje će Srbija preuzeti po samom pristupanju.

U predstojećem periodu, sprovodiće se tri vrste analiza, kako bi se utvrdile mogućnosti optimizacije javne uprave i podizanja njene delotvornosti, uz minimiziranje neželjenih efekata . Prvo, detaljne funkcionalne analize će, s jedne strane, utvrditi meru u kojoj je moguće otkloniti dupliranje funkcija po institutcijama (uključujući i spajanjem agencija i organa sa ministarstvima), a s druge strane, utvrditi koji su i koliki novi poslovi potrebni.

Na drugom koloseku biće analiza organizacije i teritorijalnog rasporeda rada i poslova u javnoj upravi, naročito usluga zdravstva, školstva, pravosuđa i bezbednosti, kao i koordinacija rada između centralnog i lokalnog nivoa. Po pravilu, višak zaposlenih u odnosu na potrebe veći je tamo gde su privredna i demografska kretanja u opadanju, što znači da će ovu analizu morati da proprati i osmišljena politika regionalnog razvoja. Deo ušteđenih sredstava mora biti usmeren ka podršci oživljavanju ekonomske aktivnosti lokalnih zajednica, kako bi se obezbedilo da proces racionalizacije ne doprinese njihovom izumiranju.

Na trećem koloseku biće odlučivanje o stepenu i metodama uvođenja privatnog i nevladinog sektora u pružanje javnih usluga, i o politikama i merama koje mogu doprineti direktnom prebacivanju zaposlenosti iz javnog u privatni sektor. Modernizacija i optimizacija javne uprave mogu na taj način direktno da podstaknu razvoj privatnog sektora. Bitno je imati na umu da privatno pružanje usluga ne znači nužno smanjivanje njihove dostupnosti građanima. Na primer, za neke privatne usluge zdravstva moguća je kompenzacija iz državnog osiguranja. Da bi privatni sektor doprineo unapređenju kvaliteta javnih usluga, međutim, neophodno je: a) obezbeđivanje konkurentskih odnosa u privatnom sektoru; i b) obezbeđivanje integriteta javnih nabavki, tako da konkurentski uslovi podrže razvoj privatnog sektora.

8

Radni nacrt

2. UvodModernizacija javne uprave jedan je od najvažnijih elemenata širih, strukturnih

reformi javnog sektora u cilju uspostavljanja dugoročne održivosti javnih finansija i stvaranja preduslova za održivi rast. Stoga, javna uprava mora prerasti iz čistog regulatora u servis građana – posvećen stvaranju uslova za visoki kvalitet javnih usluga, privredni rast i društveni razvoj. Neophodne su i pripreme i osposobljavanje javne uprave za visoke zahteve budućeg funkcionisanja unutar EU, kroz usklađivanje njenog rada sa principima tzv. evropskog administrativnog prostora. To može da se postigne samo ako se obezbedi funkcionalno jedinstvo i minimalni standardi kvaliteta aktivnosti kojima se vrše određene vrste poslova i javnih ovlašćenja, nezavisno od subjekata (organa, organizacija, institucija) koji ih obavljaju.

Ovaj pozicioni dokument postavlja krupni okvir i opštu ocenu potencijala za povećanje produktivnosti zaposlenih u državi, tj. prostora za uštede na troškovima zarada, što je neophodno ne samo radi dalje konsolidacije javnih finansija, već i stoga što to predstavlja temelj unapređenja funkcionisanja države u celini.

Naša saznanja ukazuju na to da se ograničeni kvalitet i ažurnost usluga koje pruža javna uprava u dobroj meri mogu objasniti ograničenjima u kapacitetu koja nastaju usled loše strukture zaposlenih. Iako je ukupan broj zaposlenih veći od održivog za Srbiju, broj onih koji produktivno rade na pružanju javnih usluga je bitno manji od ukupnog. Glomazan, skup i inertan državni aparat ne ostavlja prostor za investicije, programe podrške ekonomskom razvoju, i zadovoljenje složenih i dinamičkih potreba građana, kao niza kreiranje novih poslova svojstvenih društvenom kontekstu XXI veka.

Saznanja rezimirana u ovom dokumentu zasnivaju se na nizu istraživačkih tokova i analitičkih napora koji su realizovani u prethodnih šest meseci od strane MDULS-a, i u saradnji MDULS-a i svih drugih resornih ministarstava.

Na jednom koloseku vršilo se sređivanje i čišćenje podataka iz tzv. Registra zaposlenih radi obezbeđivanja pouzdanijih i tačnijih podataka o broju zaposlenih u javnoj upravi - a zatim i njihova obrada u smislu procene realnog stanja, poređenja po sektorima i resorima, i analiza mreže ustanova koje pružaju javne usluge. Registar je takođe korišćen za međunarodna poređenja broja zaposlenih u nekoliko analiza koje je realizovao EU FWC projekat početkom 2015. godine. FWC projekat je izvršio i analizu strateške svrsishodnosti određenih institucija (uključujući i Nacionalnu službu za zapošljavanje), te predstavio rezultate opšte, sistemske analize koja je stavila naglasak na funkcionalna, strukturna i organizaciona pitanja javne uprave u celini (uključujući i agencije u širem smislu2). Korišćeni su i rezultati projekta Svetske banke3 posvećenog reformi pravosuđa – pre svega, izveštaj o funkcionalnoj analizi pravosuđa u Srbiji s kraja 2014. godine, kao i uporedni međunarodni podaci o broju zaposlenih u pravosuđu.

Na drugom koloseku, angažovana su sva ministarstva na samostalnoj analizi broja zaposlenih po resorima za koje su nadležni, uključujući i planirane izmene broja zaposlenih po

2 Treba dodati da pozicioni dokument koristi i određene nalaze do kojih se došlo u prethodnim godinama, kao što je to pružila studija „Pregled obaveza Republike Srbije prema EU u pogledu osnivanja nezavisnih regulatornih i kontrolnih tela“ (EU projekat „Podrška reformi državne uprave“, 2013. godina).3 Decker, Klaus; Harley, Georgia; Svircev, Srdjan. 2014. Executive summary with recommendations. Washington, DC: World Bank Group

9

Radni nacrt

korisnicima javnih sredstava u 2015. godini4. Podaci iz ove analize detaljno su predstavljeni u „Programu optimizacije javne uprave“ koji je MDULS finalizovao u maju 2015. godine. Pored toga, MDULS je u saradnji sa FWC projektom inicirao početnu analizu agencija u nadležnosti svih ministarstava, što je, između ostalog, preraslo u detaljnu analizu organa i organizacija u nadležnosti Ministarstva privrede (april – maj 2015), kao i određene srodne inicijative (npr. Analiza Republičkog geodetskog zavoda).

Konačno, urađene su detaljne analize strukture javnih finansija na osnovu funkcionalne klasifikacije (CoFoG) za opštu državu u Srbiji, što je pružilo osnovu i za međunarodno poređenje troškova po funkcionalnim klasama (obrazovanje, zdravstvo, javna bezbednost, itd), tj. uporedne analize visine i strukture troškova Srbije i EU zemalja (sa naglaskom na nove članice Evropske unije) čiji su rezultati predstavljeni samo u ovom dokumentu.

Do sada u Srbiji nikada sistemski nije sproveden proces reforme javne uprave . Pređašnja iskustva sa ishitrenim racionalizacijama broja zaposlenih u državi (2009) u dobroj meri proizvela su smanjenje kapaciteta uprave (usled linearnog smanjenja broja zaposlenih i bez prethodne podrobnije analize potreba5). Ovog puta, uložio se značajan napor da se prvo stvore saznanja i uslovi neophodni da se zadatku reforme priđe sistematično i strateški, kako bi izbeglo narušavanje kapaciteta državne uprave i javnih službi. Ideja je da se pažljivim planiranjem potrebnih kadrova i svrsishodnom reorganizacijom dovede do unapređenja kvaliteta i performansi na srednji rok. Drugim rečima, želi se efikasnija, racionalnija i jeftinija javna uprava, ali istovremeno i uprava koja je delotvornija i optimalnija za nove, dinamičke i složene potrebe društva i privrede Srbije na putu ka EU.

Dimenzioniranje modernizacije javne uprave treba da obuhvati tri međuzavisna strateška usmerenja: 1) smanjenje troškova zaposlenih, 2) povećanje kvaliteta usluga, i 3) smanjenje troškova uslovljenih organizacionom strukturom. Stoga, smanjenje troška zaposlenih kao posledica smanjenja broja zaposlenih u javnoj upravi mora što je moguće više biti posledica reorganizacije celog sistema javne uprave gde će se i višak zaposlenih utvrđivati na osnovu prethodnih analiza funkcija, poslova, organizacije, broja i strukture zaposlenih u najmanje naredne tri godine. Pored toga, smanjenje troškova mora biti propraćeno unapređenjem kvaliteta rezultata rada zaposlenih i bolje organizacije – jer konačni cilj je racionalnija, ali kvalitetnija i modernija javna uprava.

Drugim rečima, sa manje se može postići više i bolje. Nalazi pokazuju da teret dodatnog smanjenja troškova zarada ne bi trebalo, a neće ni morati, da se u potpunosti svede na smanjenje zaposlenosti. S jedne strane, mi ovde utvrđujemo da iako postoji prostor za smanjenje broja zaposlenih, on je manji od onoga što se često razmatralo u javnosti. Naime, glavni problem je loša struktura zaposlenosti u javnoj upravi. Optimizacija javne uprave, uz odgovarajuću reorganizaciju posla, uređivanje zarada i obezbeđivanje finansijske discipline dovela bi kako do bitnog povećanja produktivnosti, tako i do dodatnog smanjenja prosečnih troškova po zaposlenom - i sve to bez dodatnog smanjivanja plata. Deo smanjenja troškova bi se mogao postići usvajanjem politika koje bi ohrabrile direktno prebacivanje zaposlenosti iz javnog u privatni sektor6. Na osnovu

4 Ovu analizu su realizovali operativni timovi ministarstava uz koordinaciju i stručnu podršku MDULS.5 Između ostalog, nisu analizirane potrebe za vršenjem poslova i p obim tih poslova, preklapanja ili dupliranja, način obavljanja poslova, i mogućnosti za njihovom modernizacijom.6 Visoko učešće zarada u troškovima države u velikoj meri je posledica činjenice da se najveći deo javnih usluga, pre svega u zdravstvu i obrazovanju još uvek pruža kroz mrežu javnih ustanova kojima je vlasnik i upravljač država, dok je u uporednim zemljama privatni sektor preuzeo pružanje ovih usluga u većoj meri.

10

Radni nacrt

ove argumentacije, u daljem tekstu, pojam „uštede“ koristimo kao sinonim za smanjenje troškova zarada, bez obzira na to kojom se metodom postiže.

U ovom pracvcu usmerene su detaljnije i dubinske analize koje će obezbediti osnovu za kreiranje mera reorganizacije javne uprave, reformu načina finansiranja javnih usluga, i bolju integraciju i koordinaciju različitih, trenutno vrlo fragmentisanih, segmenata javne uprave. U analize i kreiranje mera će biti uključena sva resorna ministarstva u koordinaciji MDULS-a uz finansijsku pomoć Evropske unije i stručnu podršku Svetske banke i drugih razvojnih partnera u naredne dve godine.

11

Radni nacrt

3. Troškovi zarada u javnoj upravi Srbije - uporedna perspektivaU ovom odeljku posmatramo visinu i strukturu troškova javne uprave Srbije u

poređenju sa 28 članica EU, kao i Norveškom i Švajcarskom – zemlje za koje se relativno lako mogu dobiti uporedivi podaci. Da bismo zapažanja o fiskalnom ponašanju i ekonomskoj strukturi neke zemlje smatrali kao normativ, kao „ono što treba da bude“ morali bismo da pojedinačno znamo da sprovodi javne politike kakve želimo, te da su i ishodi oni koje želimo. Takav pristup prevazilazi mogućnosti ovog dokumenta, i stoga poređenja koja slede treba shvatiti informativno, kao način da saznamo više o onome što je moguće (kod drugih) i o onome što je specifično, kod Srbije. Kod poređenja sa članicama EU, treba biti naročito pažljiv, jer Srbija stremi da bude ’’kao članice EU“ ali su njene mogućnosti, zbog daleko nižeg nivoa razvijenosti, ograničene. Stoga, naročitu pažnju posvećujemo poređenjima sa novim članicama EU (NČEU) koje su nam sličnije i po razvijenosti i po skorašnjoj istoriji, a kad god imamo podatke, ukazujemo i na praksu u Makedoniji, Albaniji i Bosni i Hercegovini, čiji je BDP po glavi stanovnika niži od Srbije.

U poređenjima koja slede, javnu potrošnju posmatramo u odnosu na BDP date zemlje, a ne kao apsolutnu veličinu po glavi stanovnika, što je često slučaj u sektorskim analizama. Postoje za to dva jaka opravdanja. Prvo, BDP omeđuje mogućnosti trošenja države. Što je neka zemlja razvijenija, to je po pravilu (ne uvek) veći deo BDP-a koji troši na javne usluge, jer može sebi da priušti više usluga. Drugo, BDP je povezan i sa cenom usluga koje se proizvode u nekoj zemlji. Što je BDP veći, to je veća i cena usluga, određena pre svega prosečnim zaradama stanovništva. Stoga, ako gledamo samo trošak, on je u razvijenijim zemljama viši ne samo zbog većeg broja usluga, već i zbog veće cene usluga. Stavljanje u odnos sa BDP-om, dakle, daje u isto vreme i meru realno pruženih usluga i meru održivost troškova usluga.

3.1. Troškovi zarada u ukupnim troškovima državeSrpske finansije su već decenijama preopterećene prevelikim troškovima države, ali je

još veći problem veoma loša struktura ukupnih troškova države. Zbog istorijskog nasleđa i solidarnosti koja nas krasi, neizbežno je da su socijalni transferi (pre svega penzije) izuzetno visoki, a sada su visoke i kamate. Nužno je da troškovi zarada zaposlenih u državi postanu krajnje racionalni, ukoliko želimo - a moramo - da povećamo prostor za investicije i programe koji podstiču razvoj privrede i društva, kao i za pripreme za ulazak u EU. Umesto toga, troškovi zarada zaposlenih u Srbiji su među najvišim u Evropi, iza skandinavskih zemalja, Grčke, Kipra, Slovenije i Hrvatske, a daleko iznad proseka NČEU. Javni rashodi u Srbiji7 iznose 47,4% BDP-a, što je daleko više nego u uporedivim zemljama – Makedoniji, Bugarskoj i Rumuniji (prosek ove tri zemlje je 35%), ali i značajno više od proseka NČEU koji iznosi 41%. Ipak, ukupni javni rashodi i ne bi morali da se smanje ukoliko uspemo dovoljno da podignemo javne prihode, a ako želimo modernu, uslužnu i efikasnu državu,

7 Javni rashodi se odnose na konsolidovane rashode institucija koje ulaze u definiciju i obuhvat sektora države u Srbiji (direktni i indirektni korisnici budžeta republike, lokala i OOSO), a izračunati su pomoću završnog računa budžeta republike, završnog računa AP Vojvodina, godišnjih izvršenja budžeta jedinica lokalne samouprave, kao i finansijskih planova i izveštaja o izvršenju finansijskih planova OOSO. U javne rashode nisu uračunate budžetske pozajmice i aktivirane garancije, koje iznose 2,2% BDP-a. Javni rashodi ne uključuju ni kompletne rashode određenih agencija, fondova i instituta, koje bi prema definiciji UN-a i MMF-a trebalo da budu deo sektora države, a koji u našoj statistici ne pripadaju istom – iako su neki njihovi rashodi prisutni u budžetu, jer se na osnovu istog, kroz usluge, i finansiraju.

12

Radni nacrt

njihova struktura bi morala da se menjaTe krupne troškove „jedu“ socijalna pomoć i transferi (18% BDP-a, od čega penzije čak 13% u 2014. godini) koji ne mogu da se smanje, kamate, (u 2014. godini 3%, a očekuje se da u 2015. dostignu 3,5% BDP-a) koje ne mogu da se smanje na kratak rok, i troškovi zarada (12% BDP-a u 2014. godini) koji su izraženo viši nego u uporedivim zemljama. Ovo znači da za stavke koje podržavaju privredni rast (investicije, programska trošenja i sl.) ostaje svega 14% BDP-a.

Srbiji je potrebno smanjivanje troškova zarada u javnoj upravi, ne samo radi štednje i racionalizacije, već pre svega radi modernizacije. Kad govorimo o velikoj i tromoj, „sputavajućoj“, državi u Srbiji, govorimo o velikim troškovima zarada. Jer, zarade za poslove koji se rade na određeno i neodređeno vreme merilo su broja ljudi koji je na fiksnom radnom mestu, koji obavlja iste poslove iz dana u dan, iz godine u godinu. Opis i praksu takvih poslova vrlo je teško promeniti. Moderna država danas mora da bude sposobna da se brzo menja jer u današnjem dinamičnom globalnom okruženju poslovi brzo postaju manje važni, suvišni ili zastareli. Moderna država mora i često da investira, ne samo u klasičnu infrastrukturu, već i u informaciono-komunikacione tehnologije (IKT), nove načine rada, nova znanja i nova rešenja. Upravo ti troškovi javne uprave predstavljaju zarade za neke građane u zemlji, ali omogućavaju i pružanje boljih usluga društvu, iako se ne pojavljuju kao troškovi zarada u budžetu. Da bi se napravio prostor za investicije i fleksibilnije i modernije načine trošenja koji jedini mogu da podrže razvoj i privredni rast, Srbija mora da radi na smanjivanju troškova zarada čak i ako pojačani rast javnih prihoda smanji hitnost potrebe za fiskalnom konsolidacijom.

Troškovi zarada u sektoru države u Srbiji su na nadprosečnom nivou, iako je krajem 2014. godine napravljen značajan iskorak ka njihovom smanjenju na prosečni nivo. U 2014. godini, ukupni rashodi za zaposlene u okviru sektora države, koji se sastoje od osnovnih zarada, socijalnih doprinosa na teret poslodavca, i dodataka, naknada i nagrada, dostigli su iznos od oko 4658 milijardi dinara. Rashodi za zarade iznosili su blizu četvrtine ukupnih javnih rashoda, dok su u kontekstu BDP-a, rashodi za zarade predstavljali 12% istog. Ipak, u obzir treba uzeti i da je krajem prethodne godine, u oktobru mesecu, učinjen veliki korak u pogledu smanjenja troškova zarada - zarade u javnom sektoru smanjene su za 10%. Posmatrajući period nakon smanjenja zarada, od oktobra 2014. do februara 2015, zaključak je da su rashodi zarada značajno niži i da iznose oko 11% BDP-a na godišnjem nivou. Ipak, rashodi za zarade, relativno posmatrano, i dalje su na visokom nivou. Do tog zaključka dolazi se upoređivanjem sa rashodima za zarade drugih evropskih zemalja, ali i kroz upoređivanje sa fiskalnim pravilima. Na grafiku 3.1.1. , prikazana je pozicija Srbije posmatrano prema javnim rashodima za zarade zaposlenih u sektoru opšte države.

8 U rashode za zarade, osim onih koji se vide u konsolidovanim tabelama koje iskazuje Ministarstvo finansija, uključeni su i rashodi za zarade koje se finansiraju iz sopstvenih prihoda u zdravstvu (oko 13 milijardi dinara).

13

Radni nacrt

Grafik 3.1.1. Međunarodno poređenje zarada za zaposlene

Izvori: Srbija (MF), druge zemlje (Eurostat)

Rashodi zarada opšte države (kao % BDP-a) u Srbiji su viši nego rashodi za zarade u EU, bilo da se posmatra prosek EU28 (10,7%), ili da se fokus stavlja na nove (9,5%) i/ili stare članice (10,8%). Takođe, rashodi za zarade srpske opšte države su daleko viši nego rashodi za zarade sektora opšte države u Makedoniji i Albaniji. Države koje su na zarade trošile više od Srbije su, pre svega, visoko razvijene skandinavske i pojedine zapadnoevropske države, Hrvatska i Slovenija i, kao što se u prethodnim godinama ispostavilo, izuzetno neracionalne države u pogledu javne potrošnje – Grčka i Kipar. Zemlje sa kojima bi imalo smisla porediti Srbiju su daleko „ispod“, pre svega Bugarska i Rumunija, koje su na zarade trošile 8,8 i 7,8 procenata BDP-a, navedenim redom. Rashodi Makedonije i Albanije su niži od 7% BDP-a. Sa druge strane, Češka i Slovačka, nove članice EU i značajno razvijenije zemlje od Srbije, a ipak uporedive po broju stanovnika, trošile su na zarade manje od 7,5% BDP-a.

Rashodi za zarade u Srbiji nisu u saglasnosti sa usvojenim fiskalnim pravilima. Zakonski propisi o fiskalnoj odgovornosti usvojeni tokom 2011. godine postavljaju kao cilj postizanje nivoa rashoda za zarade od 9,5% BDPa (poklapa se sa prosekom NČEU), i postavljaju pravilo da se do toga dođe ograničavanjem realnog rasta zarada na polovinu ostvarenog realnog privrednog rasta. Danas su, nakon smanjenja plata, rashodi za zarade za 1,5 procentnih poena BDP-a viši, a smanjenje od 15% bi ih dovelo na propisani nivo i prosek NČEU.

3.2. Struktura troškova zaradaTroškovi zarada sastoje se od dve komponente – broja zaposlenih radnika u sektoru

države i prosečne zarade. Iako se u analizama u ovom odeljku bavimo sa ove dve komponente tako kao da se ukupni troškovi određuju njihovim jednostavnim množenjem, u stvarnosti je taj odnos složeniji jer prosečni trošak po zaposlenom zavisi od visine pojedinačnih zarada, ali i od

14

Radni nacrt

strukture zaposlenih. Organizacija posla može biti takva da naglašava upotrebu više plaćenih poslova, ili da se oslanja na kadrove čije su kvalifikacije više od potrebnih za obavljanje datih poslova.

U nastavku ovog poglavlja razmatramo svaku od komponenti odvojeno, i nalazimo da su, ako se uzme u obzir veličina ukupne zaposlenosti u Srbiji, kao i sposobnost Srbije da zarade isplaćuje, u proseku visoke i jedna i druga komponenta, ali naročito prosečni troškovi zaposlenog u državi. Tabela 3.2. prikazuje međunarodno poređenje javnih rashoda, sa fokusom na rashode zarada i glavne komponente tih zarada – broj zaposlenih i prosečni trošak. Značaj i uticaj prikazanih indikatora, kao i njihovih komponenti, detaljnije je objašnjen u nastavku teksta.

Tabela 3.2. Međunarodno poređenje veličine sektora države kroz troškove, zarade i broj zaposlenih

Javni rashodi

(% BDP)

Rashodi za zarade(% BDP)

Zaposleni u sektoru države

(% broja stanovnika)

Ukupno zaposleni (% broja

stanovnika)

Zaposleni u sektoru države

(% ukupno zaposlenih)

Prosečna godišnja

plata(u odnosu

na BDPpc)

1 2 3 4 5 6Srbija 47,4 12,0 7,0 34,2 20,3 1,7Srbija (nakon smanjenja plata) 46,4 11,0 7,0 34,2 20,3 1,6

Makedonija 35,5 6,0 5,7 35,0 16,3 1,1Bug, Rum, Hrv 39,4 9,6 7,0 41,7 16,8 1,5NČEU 41,0 9,5 8,0 43,7 18,6 1,3EU 28 49,3 10,7 7,2 45,2 15,8 1,5Skandinavske zemlje 52,9 15,2 15,4 54,4 28,1 1,0Izvori: Srbija (MF, RZS, procene MDULS-a), druge zemlje (Eurostat, Laborsta)

3.2.1. Broj zaposlenih

Ukupan broj zaposlenih na neodređeno i određeno vreme u državi (javnoj upravi) u decembru 2014. godine iznosio je 500.5389. Po broju zaposlenih u državi na 100 stanovnika, što je uobičajeno merilo, Srbija (7) je ispod proseka NČEU (7,9) i EU28 (7,2), a od uporedivih zemalja, samo je iznad Makedonije (5,7) i Hrvatske10 (6.5) (videti Tabelu 3.2.). Manji ili bitnije manji broj zaposlenih u državi po stanovniku od Srbije imaju uglavnom veće zemlje (Nemačka i Poljska11 imaju najmanje), ali i Slovačka i Češka (Grafik 3.2.1). Valja naglasiti da su međunarodna poređenja broja zaposlenih u državi problematičnija od finansijskih poređenja, jer postoje veće

9 Ukupan broj zaposlenih od 500.538 se odnosi na sektor države, i to onako kako ga definišu MMF i sistem nacionalnih računa – sve institucionalne jedinice koje su deo javnog sektora i koje su netržišni proizvođači . Ipak, određen broj institucija koji zapošljava ukupno oko 9.000 ljudi, nisu ni direktni ni indirektni budžetski korisnici, te o njima imamo samo podatke o zaposlenosti, ali ne i podatke o rashodima i zaradama. Kada govorimo o rashodima na zaposlene, misli se na rashode koji se odnose na 491.133 zaposlenih u direktnim i indirektnim budžetskim korisnicima.10 Iako statistika upućuje na to da je ukupan broj zaposlenih u državi po stanovniku u Hrvatskoj znatno manji nego u Srbiji, postoji velika mogućnost da je taj broj potcenjen, jer smo u poređenjima krupnih pojedinačnih sektora (školstvo, zdravstvo, pravosuđe i policija) uvek nailazili na veće brojeve u Hrvatskoj.11 U analizama koje smo radili, zaključili smo da postoji problem pokrivenosti kod podataka za Poljsku, te da je broj zaposlenih na 100 stanovnika u ovoj zemlji od svega 4,6 znatno potcenjen.

15

Radni nacrt

teškoće sa statističkim posmatranjem i obuhvatom. Međutim, ukoliko i postoji mogućnost greške, ona u slučaju naše analize može samo precenjivati relativni položaj Srbije, jer su podaci na osnovu kojih smo merili njen broj zaposlenih najšireg mogućeg obuhvata. U slučaju drugih zemalja, obuhvat može samo biti isti, ili manji.

Ovaj nalaz može biti iznenađenje našoj javnosti u kojoj se govorilo o ogromnom broju zaposlenih u državi, ali potrebno je razlikovati pojam broja zaposlenih po stanovniku, i učešća zaposlenih u državi u ukupnom broju zaposlenih. Broj zaposlenih po glavi stanovnika suštinski poredi obim usluga koje država pruža, sa obimom potrebnih usluga s obzirom na veličinu stanovništva. To je vizura tražnje za uslugama. Ali, postoji i vizura ponude: deo ukupnih usluga u društvu koji država pruža u odnosu na ukupan proizvodni kapacitet stanovništva.

Grafik 3.2.1. Međunarodno poređenje broja zaposlenih u sektoru države na 100 stanovnika

Izvori: Srbija (MF, RZS, procene MDULS-a), druge zemlje (Eurostat, Laborsta)

Posmatrajući proizvodni kapacitet države i segment usluga koje nudi država, očito je da je ona u Srbiji značajniji ponuđač i faktor nego što je to slučaj u većini uporednih zemalja u Evropi. Od ukupnog broja zaposlenih u Srbiji, čak 20,3% radi u sektoru države. Taj udeo je viši jedino u skandinavskim zemljama (Tabela 3.2., kolona 5), a bitno je niži u NČEU, kao i u samoj EU (18,6% i 15,8% respektivno). Razlika je u proizvodnom kapacitetu stanovništva, tj. privrede, da generiše prihode kojima se rad javne uprave finansira. To je naravno povezano sa veličinom ukupnog broja zaposlenih, a ne ukupnog stanovništva, što je u Srbiji značajno niže, s obzirom da je tek 34,2% stanovništva u Srbiji zaposleno, u poređenju sa 43,7% u NČEU, odnosno 45,2% u EU (Tabela 3.2., kolona 4). Srbija se po ovom indikatoru nalazi na poslednjem mestu u Evropi, tik iza Makedonije u kojoj je zaposleno 35% stanovništva.

16

Radni nacrt

Optimalan broj zaposlenih u državi bi za Srbiju trebal da bude negde između onog broja koji određuje tražnja za uslugama (trenutni nivo od 7 zaposlenih na 100 stanovnika) i onog koji bi se dobio gledajući proizvodni kapacitet stanovništva. Ovaj drugi broj može se proceniti tako što se broj zaposlenih na 100 stanovnika u uporedivim zemljama (prosek NČEU) koriguje za odstupanje Srbije u procentu zaposlenog stanovništva u odnosu prosek ovih zemalja. S obzirom da NČEU imaju 8 zaposlenih na 100 stanovnika, a da je odstupanje u proizvodnom kapacitetu stanovništva Srbije u odnosu na ove zemlje 21,7% - dobijamo da je ovaj broj 6,3 zaposlenih na 100 stanovnika.

3.2.2. Prosečna zarada

U pogledu druge komponente strukture troškova zarada – visine prosečnih zarada – disbalans između Srbije i preostalih evropskih zemalja je još eksplicitnije izražen (Grafik 3.2.2.), i mada je sa prošlogodišnjim smanjem plata značajno popravljen, prosečne zarade po zaposlenom u državnom sektoru ostale su visoke. Zbog razloga koji su navedeni u uvodu u ovaj odeljak, prosečne zarade merimo u odnosu na BDP po stanovniku, i one su u javnoj upravi Srbije 1,6 puta veće od BDP-a po glavi stanovnika (Tabela 3.2., kolona 6), što je bitno više nego u Makedoniji (1,05), i više od proseka Bugarske, Rumunije i Hrvatske (1,5), novih članica EU (1,3), i proseka EU28 (1,5).

Grafik 3.2.2. Međunarodno poređenje racia prosečne zarade i BDP-a po glavi stanovnika

Izvori: Srbija (MF, RZS, procene MDULS-a), druge zemlje (Eurostat, Laborsta)

Tako merene zarade ostale bi visoke i ako bi nivo BDP-a po glavi stanovnika korigovali za moguće statističko potcenjivanje BDP-a. Recimo da je BDP Srbije u stvarnosti i 10% veći, odnos prosečne zarade u javnoj upravi i BDP-a po glavi stanovnika ostao bi preko 1,4, što je i dalje iznad proseka NČEU.

17

Radni nacrt

Problem visokog troška zarada složeniji je od prostog množenja broja ljudi sa prosečnom platom. Analize koje ovde prikazujemo pokazuju da troškovi zarada mogu i treba da se odlučno rešavaju kroz pojačanu finansijsku disciplinu i reorganizaciju posla države tako da se podiže produktivnost, smanjuje prosečna zarada bez daljeg smanjivanja plata i smanjuje broj zaposlenih, ali postepenije od ritma predviđenog MMF programom.

3.3. Potencijal za uštedu po funkcijama državeRazmatranja troškova pojedinih funkcija uporedivih sa troškovima drugih zemalja pre

svega zavisi od veličine samog resora koji pokriva neku funkciju, zatim od mere u kojoj tu funkciju u nekoj zemlji obavlja privatni sektor ili u kojoj se ta funkcija finansira programski (umesto podrške institucijama), i tek onda od stepena neefikasnosti organizacije rada. Tabela 3.3.1. daje prikaz osnovnih indikatora veličine jednog resora – ukupni troškovi za datu funkciju u konsolidovanim računima države, troškovi rada, broj zaposlenih u datom resoru, i prosečna zaradu po resoru. Sami resori poređani su po veličini ukupnih troškova zarada.

Tabela 3.3.1. Indikatori veličine resora – troškovi, zarade i broj zaposlenih (pre smanjenja zarada)

Javni rashodi

(pre smanjenja zarada, % BDP-

a)

Rashodi za

zarade (%

BDP-a)

# Zaposlenih (neodređen

o i određeno)

# Zaposleni

h (% ukupno

zaposlenih u državi)

Prosečna zarada (mil

RSD)

1 2 3 4 5Ukupno 47,4 11,0 491.133 100,0 0,9Obrazovanje 4,7 3,0 177.1711 36,1 0,7 od čega Predškolsko 0,7 0,5 26.060 5,3 0,7 od čega Osnovno i srednje 2,6 1,8 123.787 25,2 0,6 od čega Visoko 1,0 0,6 23.100 4,7 1,1Zdravstvo 6,5 3,0 128.429 26,1 0,9Javni red i mir 3,0 2,1 69.584 14,2 1,2 od čega Policija 1,8 1,4 47.538 9,7 1,1 od čega Pravosuđe 0,8 0,5 17.181 3,5 1,1Opšte javne usluge 5,9 1,1 41.928 8,5 1,0 Centralni nivo 4,6 0,5 16.465 3,4 1,2 Lokalni nivo 1,3 0,6 25.463 5,2 0,9Odbrana 1,5 0,8 33.076 6,7 1,0Ekonomski i poslovi stanovanja 6,5 0,4 9.517 1,9 1,612

Socijalna zaštita 17,8 0,3 17.754 3,6 0,7Rekreacija, kultura i religija 1,1 0,3 13.039 2,7 0,8

12 Uključeni su JP ’’Putevi Srbije’’ i ’’Koridori Srbije’’ d.o.o. što povećava ovu prosečnu zaradu18

Radni nacrt

Zaštita životne sredine 0,3 0,0 635 0,1 1,0Napomena:Republička administracija 25.288

Izvori: Serbia (MF, Finansijski planovi OOSO, proračuni MDULS-a).

1 – U obrazovanju postoji veliki broj radnika sa nepunim radnim vremenom. Broj FTE (full time equivalent) zaposlenih u obrazovanju je oko 155.000, što prosečnu zaradu povećava na 0,75 miliona dinara godišnje. Napominjemo da u ovom slučaju, radi konzistentnosti i mogućnosti međunarodnih poređenja, sektor obrazovanja obuhvata i zaposlene u predškolskim ustanovama, koji se dominannto finansiraju od starne jedinica lokalnih samouprava.

Obuhvat države i resori (funkcije) definisani su prema standardnoj međunarodnoj funkcionalnoj klasifikaciji (CoFoG), a razlike u odnosu na naše uobičajeno razumevanje resora biće objašnjene po potrebi. Aktivnosti države su grupisane po funkcijama bez obzira na to na kom se nivou ili organizacionom delu države te funkcije obavljaju. Funkcija se najbolje razume kao oblast politika za koje je nadležno neko ministarstvo (ili deo ministarstva).

Veličina resora veoma se razlikuje od funkcije do funkcije, bilo da se meri brojem zaposlenih, ili troškovima zaposlenih. Daleko najveći i slični po veličini su zdravstvo i obrazovanje, koji zajedno čine više od polovine troškova zaposlenih (po 3% BDP-a, a zajedno 6%) i 3/5 broja zaposlenih u državi (128.429 i 177.171). Resor policije je sledeći po veličini i više nego upola manji od obrazovanja, a zatim dolaze javna uprava i odbrana, sa nivoom trošenja na zarade od oko 1% BDP-a. CoFoG definicija posmatra centralnu i lokalnu administraciju zajedno, pri čemu centralnu administraciju definiše uže nego što je odomaćeno u Srbiji, time pokrivajući samo 16.465 zaposlenih. U Srbiji je uobičajeno da se republička uprava posmatra kao suštinski zbir CoFoG-ove funkcije javne administracije na centralnom nivou i administrativnih delova drugih funkcija(na primer Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, Ministarstvo finansija, Ministarstvo poljoprivrede i zaštite životne sredine i Ministarstvo energetike), dok je na primer Ministarstvo kulture prikazano sa institucijama kulture. Tako definisana republička administracija ograničena je zakonom na 28.000 zaposlenih, a stvarni broj zaposlenih u institucijama koje pripadaju toj administraciji iznosi 25.288, kao što pokazujemo u napomeni na dnu tabele.

Uštede koje se mogu postići u datom resoru zavise i od mogućnosti da se reorganizacijom ili prebacivanjem dela funkcije na privatni sektor obezbedi pružanje jeftinije usluge, kao i da se od usluge odustane. Dok pouzdana ocena ovih mogućnosti zahteva detaljne i konkretne analize koje tek predstoje, inicijalni indikativni zaključci mogu se izvesti iz uporednih indikatora za Srbiju i druge zemlje. Poredili smo učešće troškova zarada u BDP-u u Srbiji, sa prosekom za celu EU kao i sa tri proseka za NČEU (prosek tri zemlje sa najvišim učešćem zarada u BDP-u za dati resor, prosek svih 11 NČEU i prosek za tri zemlje koje imaju najniže učešće zarada u BDP-u za dati resor). Ovi proseci dati su u kolonama 2-5 u Tabeli 3.3.2, pri čemu su za svaki resor tri zemlje sa najvišim i sa najnižim učešćem zarada date u fusnotama tabele. Resori u navedenoj tabeli su poređani po tome koliko su njihovi troškovi zarada u BDP-u procentualno veći od proseka NČEU (prikazano u koloni 6). Tako je učešće troškova zarada u BDP-u u resoru zdravstva i više nego dvostruko veće u Srbiji nego u NČEU, a troškovi funkcije javnog reda i mira su 50% veći od proseka NČEU. Policija i pravosuđe odskaču od proseka NČEU za po 90% i 66%, a tek onda odbrana sa 45% većim troškovima. Postoje i resori u kojima je učešće troškova zarada u Srbiji niže od proseka NČEU, pa i

19

Radni nacrt

svih drugih zemalja: obrazovanje, opšte javne usluge, rekreacija, sport i kultura, ekonomski poslovi, socijalna zaštita i zaštita životne sredine.

Tabela 3.3.2. Poređenje učešća zarada u BDP-u i ukupnim sektorskim troškovima, za izabrane zemlje/regione

Sektori

Rashodi za zarade sektora države

Srbija (uz 10%

smanjenja zarada)

NČEU (3 zemlje sa najvišim

rashodima za zarade

po resoru)2

NČEU (11

zemalja)

NČEU (3 zemlje sa najnižim

rashodima za zarade

po resoru)3

EU (28 zemalja

)

Odstupanje od

proseka NČEU

% BDP-a % zarada NČEU

1 2 3 4 5 6Ukupno 11,0 11,8 9,5 7,4 10,7 15,8Zdravstvo 3,0 2,5 1,5 1,2 1,9 102,9Javni red i mir 2,1 1,8 1,4 1,1 1,3 50,4

od čega Policija 1,4 0,9 0,7 0,6 0,7 90,3od čega Pravosuđe 0,5 0,4 0,3 0,2 0,2 66,8

Odbrana 0,8 0,8 0,6 0,4 0,7 45,9Obrazovanje 3,0 3,8 3,0 2,2 3,2 -1,6

od čega Visoko obrazovanje 0,6 0,8 0,6 0,4 0,4 5,6Opšte javne usluge 1,1 1,7 1,3 0,9 1,4 -15,5Ostalo1 0,8 1,8 1,4 0,9 2,0 -44,9

1 - Socijalna zaštita, Ekonomski poslovi, Zaštita životne sredine, Poslovi stanovanja, Rekreacija, kultura i religija

2 - Ukupno (Slo, Hr, Est), obrazovanje (Slo, Lit, Polj), visoko i više obrazovanje (Hr, Lit, Slo), zdravstvo (Slo, Hr, Lit), javni red i mir (Bug, Rum, Hr), policija (Rum, Bug, Mađ), pravosuđe (Bug, Slo, Polj), opšte javne usluge (Mađ, Slo, Hr), odbrana (Hr, Slo, Bug)

3 - Ukupno (Rum, Češ, Slk), obrazovanje (Slk, Bug, Rum), visoko i više obrazovanje (Mađ, Rum, Slk), zdravstvo (Bug, Polj, Rum), javni red i mir (Polj, Let, Lit), policija (Lit, Hr, Slk), pravosuđe (Češ, Lit, Slk), opšte javne usluge (Bug, Rum, Lit), odbrana (Mađ, Češ, Let)

Konačno, Tabela 3.3.3. pokazuje kombinovani efekat veličine i potencijalnog prostora za uštede u resoru. U njoj je dato koliko bi procenata BDP-a Srbija uštedela svođenjem troškova svakog od resora na nivo komparatora – prosek NČEU. Na osnovu ovog merila, najveće uštede

20

Radni nacrt

mogu da se postignu u resoru zdravstva i policije – u poređenju sa novim članicama, 1.5% BDP i 0,7% BDP-a. Slede odbrana i pravosuđe sa po 0,3% i 0.2% BDP-a. Valja naglasiti da u sektorima obrazovanja i javne uprave, na prvi pogled, ne postoje značajni prostori za uštede. Rashodi za zarade u javnoj upravi niži su nego u NČEU, a postoji i velika verovatnoća da su na centralnom nivou ovi troškovi još niži, jer je verovatno da su na lokalnom nivou bitno viši, o čemu zaključujemo na osnovu međusobnih poređenja samih lokalnih samouprava u Srbiji.

Tabela 3.3.3. Prostor za uštede po resorima, u slučaju svođenja troškova na nivo komparatora

Sektori

Prostor za uštede po resorima, u slučaju svođenja na:

NČEU (3 zemlje sa najvišim

rashodima za zarade po resoru)2

NČEU (11 zemalja)

NČEU (3 zemlje sa najnižim rashodima za

zarade po resoru)3

1 2 3Ukupno -0,8 1,5 3,6Zdravstvo 0,5 1,5 1,8Javni red i mir 0,3 0,7 1,0

od čega Policija 0,5 0,7 0,8od čega Pravosuđe 0,1 0,2 0,3

Odbrana 0,0 0,3 0,4Obrazovanje -0,8 0,0 0,8

od čega Visoko obrazovanje -0,2 0,0 0,2Opšte javne usluge -0,6 -0,2 0,2Ostalo1 -1,0 -0,6 -0,1

1 - Socijalna zaštita, Ekonomski poslovi, Zaštita životne sredine, Poslovi stanovanja, Rekreacija, kultura i religija

2 - Ukupno (Slo, Hr, Est), obrazovanje (Slo, Lit, Polj), visoko i više obrazovanje (Hr, Lit, Slo), zdravstvo (Slo, Hr, Lit), javni red i mir (Bug, Rum, Hr), policija (Rum, Bug, Mađ), pravosuđe (Bug, Slo, Polj), opšte javne usluge (Mađ, Slo, Hr), odbrana (Hr, Slo, Bug)

3 - Ukupno (Rum, Češ, Slk), obrazovanje (Slk, Bug, Rum), visoko i više obrazovanje (Mađ, Rum, Slk), zdravstvo (Bug, Polj, Rum), javni red i mir (Polj, Let, Lit), policija (Lit, Hr, Slk), pravosuđe (Češ, Lit, Slk), opšte javne usluge (Bug, Rum, Lit), odbrana (Mađ, Češ, Let)

21

Radni nacrt

4. Okviri modernizacijeModernizacija javne uprave je neophodna kako bi javna uprava postala istinski

servis građanima i osposobila se za adekvatnu podršku podizanju produktivnosti privatnog sektora, od kojeg privredni razvoj najviše zavisi. Reč je o promeni načina na koji država pruža javne usluge13, pri čemu se mora istovremeno menjati način rada – tako da se privatnom sektoru pruža više prilike za uključivanje u proces i razvoj usluga – i stvarati prostor neophodan za nove poslove uz fiskalnu održivost, tj. svođenje javne potrošnje na održive okvire.

Termin „stvaranje prostora“ za modernizaciju nije eufemizam kojim se zamenjuje pojam „gubitak posla“. Smanjenje zaposlenosti u javnoj upravi ne povlači za sobom jednako smanjenje ukupne zaposlenosti, jer ljudi koji žive od plata iz radnog odnosa u javnoj upravi nisu jedini koji obavljaju poslove za državu.

Naše analize upućuju na to da modernizacija javne uprave treba da teče u tri pravca.

1. Na jednom pravcu mora se naći pitanje podele nadležnosti i rada između centra i lokala u pružanju javnih usluga kao i teritorijalni raspored zaposlenih. To se odnosi i na uloge koju u regionalnom razvoju treba da igra zapošljavanje u državi na lokalnom nivou, naspram uloge koju treba da imaju programi regionalnog razvoja.

2. Drugi pravac jeste promena organizacionih struktura. U uslovima umerenog ukupnog broja zaposlenih u državi, pronalazimo da ima bitnih „džepova“ sa viškovima, a da ima dupliranja funkcija i brojnih nepotrebnih (ili bar neoptimalnih) poslovnih procesa.

3. Treći pravac jeste jačanje finansijske discipline i unapređenje načina finansiranja, kako bi se finansijska sredstva racionalno koristila, što je naročito važno u fazi fisklane konsolidacije u kojoj se nalazimo. U ovom kontekstu, važno je ne samo da se preuzetim obavezama ne probijaju budžetski okviri, već i da se obim finansiranja prilagodu obimu i kvalitetu potrebnih usluga. Sada je često slučaj da se organizacija koja pruža neku usugu/vrši neku funkciju finansira ne u skladu sa tim koliko je usluge potrebno, već koliko je zaposlenih u organizaciji. To se dešava i onda kad je obim potrebne usluge potpuno merljiv, kao što je na primer, broj studenata određenog profila. Ovo usklađivanje proizvodnje usluga se potrebama može se postići i prenošenjem funkcije na privatni sektor.

Međutim, pored očiglednih prednosti, prenošenje javnih usluga na privatni sektor nosi sa sobom i određene rizike, te je to stvar sektorske javne politike o kojoj treba odlučivati tokom narednih meseci u sklopu predstojećih analiza. Angažovanje privatnog sektora ne znači nužno smanjivanje dostupnosti javnih usluga svim građanima – naprotiv, dobro osmišljen proces može dovesti do značajnog unapređenja kvaliteta i troškovne efikasnosti javnih usluga. Na primer, u slučaju zdravstva, moguće je da usluge pruža privatni sektor uz zadržavanje univerzalnog zdravstvenog osiguranja. S druge strane, mora se imati na umu da pružanje usluga od strane privatnog sektora ima smisla samo onda kada je moguće obezbediti konkurentske uslove

13 Pod javnim uslugama ovde shvatamo pojam koji se uvodi novim Zakonom o opštem upravnom postupku čiji nacrt MDULS stavlja na javnu raspravu od 26. maja 2015. Po tom shvatanju, pored tradicionalnih usluge zaštite zdravlja, obrazovanja i socijalne zaštite i svaki drugi postupak javne uprave prema građaninu ili predstavniku privrede shvata se kao javna usluga.

22

Radni nacrt

poslovanja. Prenošenje monopola sa države na privatni sektor je mnogo složenije pitanje, i mora se pažljivo promišljati i regulisati.

Obavljanje osetljivih usluga od strane privatnog (nevladinog) sektora mora biti podržano jasnim određivanjem standarda kvaliteta, te sistematičnom i dobro definisanom kontrolom poštovanja tih standarda. To, kao i prelazak na veće programsko finansiranje, zahteva bolje i savremenije mehanizme nadzora i kontrole - i to one vrste kakva se planira u Akcionom planu za sprovođenje Strategije reforme javne uprave za period 2015. – 2017. godine. Treba naglasiti da je za ovakvu promenu okvira za pružanje javnih usluga potrebno značajno jačanje kapaciteta resornih ministarstava za upravljanje kvalitetom i monitoringom – kapaciteti koji trenutno skoro da i ne postoje.

U zatezanju finansijske disciline, ključnu ulogu mora da odigra Zakon o platama i drugim primanjima u javnoj upravi (Zakon o platama) koji će omogućiti bitno smanjenje zloupotrebe raznih dodataka i naknada na plate (dodaci za pripravnost, dežurstvo, naknade za učešće u radu komisija i sl.) pojednostavljenjem i povećanjem njihove transparentnosti.

Unapređenje organizacije posla i strukture zaposlenih uravnotežiće raspodelu posla i na taj način dovesti do umanjenje prosečnih troškova na više načina. Najpre, smanjuje se potreba za prekovremenim angažovanjem i dodatnim motivisanjem onog danas nedovoljnog broja zaposlenih koji su kvalifikovani i sposobni da obave potreban posao. S druge strane, smanjuje se prostor za dvostruko naplaćivanje istog radnog vremena od strane onih koji na glavnom zaposlenju nisu dovoljno angažovani, pa obavljaju još jedan posao kod državnog poslodavca ili na drugom mestu. Pore toga, Zakon o platama omogućiće i bolje nijansiranje zahtevnosti/vrednosti poslova, među kojima su mnogi danas precenjeni. Novom organizacijom posla moguće je štedeti više i na skupljim poslovima, a angažovati više na jeftinijim – na primer, u međunarodnoj praksi uobičajena je upotreba lekarskih asistenata koji mogu da prepisuju jednostavne terapije, umesto skupih specijalista opšte prakse; ili angažovanje negovatelja za obavljanje jednostanijih poslova u ispomoć medicinskim sestrama i tehničarima - a moguće je angažovanje bitno manje kvalifikovanih kontrolora u pripremi rada inspektora. Konačno, zapažena je značajna tendencija za inflacijom rukovodilačkih pozicija, koje za sobom takođe povlači uvećanje zarade – što će se rešavati kombinovanjem nove unutrašnje organizacije i boljeg vrednovanja posla.

Postizanje realnog smanjenja troškova zarada od 15% čini se teško ostvarivo, ali je verovatno moguće i dostižno do 2018. godine – pod uslovom pozitivnog privrednog rasta. Međutim, bez krajnje nužde ne bi bilo poželjno ciljati na smanjenje zaposlenosti od 15% u tom roku (pa ni uz veće prebacivanje poslova na privatni i nevladin sektor). Problem je u izrazitoj sektorskoj neravnomernosti u rasporedu broja zaposlenih i prostora za uštede. Preciznija raspodela tereta štednje stvar je daljih analiza i definisanja resornih politika, ali naši nalazi ukazuju na to da sektori sa oko 2/5 zaposlenih teško mogu da pruže veće uštede bez ozbiljnog smanjenja kapaciteta ili kvaliteta usluga - što znači da bi ostali morali da ponesu i veći teret smanjenja od 15%, a to se ne čini realnim bez velikih rizika po narušavanje kapaciteta i postojećih performansi.

Ton daju dva daleko najveća sektora – prosveta i zdravstvo. U slučaju prosvete, na koju otpada skoro četvrtina troškova zarada i trećina zaposlenih u javnoj upravi, prostor za racionalizaciju zaposlenih u osnovnom i srednjem obrazovanja (na koje otpada ¾ zaposlenih)14 je ograničen vrlo fiksnom „tehnologijom“ proizvodnje usluga – tj. zna se koliko 14 Treba razlikovati broj zaposlenih radnika u prosveti od broja radnih mesta kojih ima 177.171 (obuhvaćeno i predškolsko i osnovno i srednje i visoko obrazovanje). Ipak, broj zaposlenih ljudi je značajno manji – za 8%, i iznosi

23

Radni nacrt

je nastavnika potrebno za svako odeljenje. Efektivni broj zaposlenih u školstvu, a naročito u osnovnom i srednjem obrazovanju, je uporedno među nižim u Evropi. Smanjivanje broja nastavnika moguće je samo povećanjem prosečne veličine odeljenja ali je ona već vrlo visoka, ili promenom nastavnog programa – koji je vrlo nefleksibilan i rascepkan na brojne predmete, ali čija promena zahteva vreme. Povećanje prosečnog odeljenja je relativno lak ali ne i poželjan ili izdašan način da se smanjuje broj zaposlenih, pogotovo jer iza tog proseka zapravo stoje preterano velika odeljenja u Beogradu i veoma mala odeljenja u mestima koja su u demografskoj degradaciji. Škole mogu biti ključni instrument u borbi protiv izumiranja malih naselja, te njihovom zatvaranju mora prethoditi promišljena regionalna razvojna politika.

S druge strane, broj zaposlenih u javnom zdravstvu po stanovniku jedan je od tri najviša u Evropi van Skandinavskih zemalja15 i njegovo smanjivanje je pre svega stvar javne politike – tj. uređivanja standarda kvaliteta, cene i finansiranja zdravstvenih usluga, te stepena uključivanja privatnog zdravstva kojeg želimo. Velike promene su moguće i imale bi veliki doprinos na smanjivanje učešća troškova zaposlenih u BDP-u (čak 1,5 procentnih poena BDPa! v. Tabelu 3.3.2) ali bi zahtevalo vreme i pažljivo upravljanje procesom.

Zdravstvo nam može poslužiti kao ilustracija šireg nalaza da je smanjenje troškova uz povećanje delotvornosti uprave i podsticaj razvoju privatnog sektora moguće, ali i da to zahteva složen pristup i kontinuitet reformi u srednjem i dugom roku. S jedne strane, paradoksalno je da uprkos velikom ukupnom broju zaposlenih – uz nesporan višak nemedicinskog osoblja, i ukupan broj lekara na nivou uporednih zemalja – postoje ozbiljni manjkovi u nekim profilima medicinskog kadra i to pogotovo u onim segmentima koje privatni sektor teško može da popuni u narednom periodu. S druge strane, postoji značajan prostor za rast ukupnog zdravstva jer je privatni sektor veoma mali. Podsticanjem prelaska određenog dela kadrova u privatni sektor, stvorio bi se prostor za zapošljavanje deficitarnih kadrova u javnim zdravstvenim ustanovama. Umesto toga, nesporno je da danas jedan deo zaposlenih koriste radno vreme u državi za rad u privatnom sektoru. Na taj način, ne samo da državno zdravstvo subvencionira privatno zdravstvo, već i podstiče njegovo razvijanje u sivoj zoni. Ovi se problemi moraju rešavati, između ostalog, kroz set mera i politika koje se već naziru u novom Zakonu o zdravstvu, Programu optimizacije, nacrtu Zakona o platama, uvođenju bolje platforme za monitoring i analizu - ali se mora ići i na nove načine finansiranja (programski, po usluzi i sl.), te jačati finansijska disciplina

Čak i kad bi bilo tačno uverenje uvreženo u javnosti da je najveći višak zaposlenih u Srbiji u „administraciji“ – republičkoj i lokalnim – uštede na državnoj upravi i lokalnoj samoupravi ne bi mogle nositi većinu tereta uštede, jer ukupan broj zaposlenih u njoj, zajedno sa agencijama i OOSO (bez obzira da li ulaze u konsolidovane fiskalne račune) iznosi 50.751. Međutim, predstava da se tu nalaze viškovi jeste delimično tačna – pre svega za zaposlene u JLS. Ukoliko se lokalnoj upravi dodaju i zaposleni u lokalnim ustanovama, ukupan broj zaposlenih na lokalnim budžetima iznosi oko 60.000. Ipak, jasno je da čak ni sa njihovom značajnijom racionalizacijom od recimo 20%, to ne bi kompenzovalo za nedostatak prostora u, recimo, prosveti.

oko 162.000. To znači, da u proseku, jedna zaposlena osoba obavlja više od jednog posla u sektoru obrazovanja. Ukoliko se u obzir uzme i da značajan broj radnika u obrazovanju radi nepuno radno vreme, jasno je da je ekvivalent broja ljudi koji rade puno radno vreme još niži od pomenute brojke od 162.000. Prema proračunima MDULS-a, ekvivalent broju ljudi koji rade puno radno vreme u sektoru obrazovanja je oko 156.000.15 Raspolažemo podacima za ukupan broj zaposlenih u državnom zdravstvu u Evropi samo za Bugarsku, Grčku, Italiju, Kipar, Holandiju i Finsku. Zaključujemo na osnovu toga, i činjenice da je troškak zarada u državnom zdravstvu među najvišima je u Evropi.

24

Radni nacrt

Naši nalazi ukazuju pak, da je ukupan broj zaposlenih u državnoj upravi, pak, relativno mali, što, s obzirom na to da je struktura loša – uz viškove nekih i manjkove drugih profila, deluje veoma ograničavajuće na njen kapacitet.16 „Džepovi“ viškova postoje, naravno, i na republičkom nivou, pre svega u tri OOSO (Fond PIO, NSZ i RFZO). U svakom slučaju, državnoj upravi predstoji ozbiljna reorganizacija i strukturna promena, uz značajno uvođenje novih poslova neophodnih radi modernizacije upravljanja i podrške EU integracija.

Prostora za uštedu ima još u unutrašnjim poslovima i pravosuđu u kojima je veoma visok i broj zaposlenih po glavi stanovnika. Visoki broj je karakterističan za ceo region bivše Jugoslavije. To nam govori da su u pitanju strukturne karakteristike koja se moraju bolje razumeti i sistemski menjati. Funkcionalna analiza pravosuđa koju je realizovala Svetska banka u 2014. godini jasno ukazuje na jedan bitan faktor neracionalnosti – neravnomeran teritorijalni raspored zaposlenih. Njega pronalazimo i u analizama za JLS, zdravstvo i prosvetu. Može se pretpostaviti da je on bitan faktor i za strukturu zaposlenosti kod unutrašnjih poslova.

Za dalje definisanje mera neophodnih pre svega za optimizaciju ali i za širu modernizaciju javne uprave, Vlada Republike Srbije pokreće seriju funkcionalnih analiza u realizaciji Svetske banke, a uz podršku Evropske unije17. Funkcionalne analize treba da ukažu na strukturne probleme vezano za poslove koji se trenutno vrše. Naglasak će se staviti na preklapanja i dupliranja među institucijama, kao i druge izvore neracionalnosti. Pored toga, identifikovaće se i funkcije koje nedostaju, tj. poslovi koji se trenutno ne vrše, ali je to potrebno u skorijoj budućnosti (npr. za potrebe EU integracija ili ekonomskog razvoja). Mnoge funkcije koje se trenutno vrše mogu se unaprediti smanjenjem ili povećanjem resursa koji se ulažu u njihovu realizaciju (u zavisnosti od realnih potreba), kao i unapređenjem procesa na koje se određene funkcije odnose (standardizacija procedura, redizajn poslovnih procesa, uvođenje IKT). Preraspodele funkcija doprineće optimizaciji kadrova i troškova zarada jer će takva funkcionalna reorganizacija dovesti i do kadrovske reorganizacije. Konačno, funkcionalne analize treba da ukažu i na one funkcije za koje se moraju odrediti jasni standardi kvaliteta, što se pre svega odnosi na javne usluge. Očekuje se da se uvedu i novi modeli unutrašnje organizacije organa i organizacija, kao i moderni sistemi upravljanja.

16 Ovaj nalaz može predstavljati iznenađenje za javnost, čija se percepcija republičke upravi gradi na informaciji da je njen broj zaposlenih narastao od oko 9.000 do 28.000 u 2000-tim godinama. Pri tome se gubi iz vida da je u najvećoj meri u pitanju bilo preuzimanje funkcija i zaposlenih sa saveznog nivoa.17 Projekat podrške drugoj fazi optimizacije koji se finansira iz IPA fondova EU, a realizuje Svetska banka u saradnji sa MDULS i drugim ministarstvima Vlade Republike Srbije u periodu 2015-2017.godine. Projekat obuhvata horizontalnu funkcionalnu analizu državne uprave, horizontalnu funkcionalnu analizu pružanja usluga (zdravstvo, obrazovanje, socijalna zaštita), i vertikalne funkcionalne analize portfolija Ministarstva finansija i Ministarstva poljoprivrede i zaštite životne sredine. Pored toga, postoji i druga komponenta projekta koja se odnosi na podršku upravljanju promenama i strateškoj komunikaciji.

25