Milan Petrovic - Posebno Upravno Pravo - Predavanja

УНИВЕРЗИТЕТ У НИШУ ПРАВНИ ФАКУЛТЕТ

ПРОФ. ДР МИЛАН ПЕТРОВИЋ

ПОСЕБНО УПРАВНО ПРАВО СА МЕЂУНАРОДНИМ УПРАВНИМ ПРАВОМ

АУТОРИЗОВАНЕ БЕЛЕШКЕ СА ПРЕДАВАЊА ПРИРЕДИО МИЛОШ ПРИЦА

Ниш, 2009/2010.

Проф. др Милан Петровић‐Ауторизована предавања из предмета Посебно управно право

2

Посебно управно право

Појам и предмет

Посебно управно право незамисливо је без општег дела управног права.

Овде је умесно извршити поређење са неким другим правним дисциплинама

које такође имају општи и посебни део. Као пример наводимо облигационо

право и кривично право.

Веза између управног права и посебног управног права је чисто логичког

карактера. Карактерише их однос општег, генералног и посебног, конкретног.

Да бисмо разумели посебно управно право морамо поћи од појма управе.

Наглашавам да је појам управе шири од појма управног права. Управно право

садржи само један сегмент управе.

Управа је суштински повезана са државом. Зато када говоримо о управи

мислимо на државну управу а када будемо мислили на недржавну управу,

посебно ћемо нагласити. Постоји и недржавна приватна управа која излази из

домена јавног права и чини предмет приватног права (нпр. трговинског права).

Постоје три делатности, односно функције државне власти: законодавна,

судска и управна.

Прва делатност јесте законодавна која се изражава у закону као изразу

опште воље државе. Закон је највиши правни акт државе. Законодавство се

проучава у оквиру уставног права, теорије државе, као и у оквиру политичких

наука.

Друга функција је судска. Судска функција државе састоји се у примени

општег правила на појединачан случај. Зато је судски акт појединачан правни

акт којим се ауторитативно уређују права и обавезе субјеката у судском

поступку.

Управа је материјална делатност државе у остварењу њених циљева.

Тако у ствари управа јесте извршење закона посредством донетог правног акта.

Уколико изостане добровољно извршење обавезе одређене правним актом,

управа спроводи принудно извршење. Принудно извршење произилази из

монопола физичке принуде чији је израз управа. Заправо, полиција извршава

управне и судске акте. Поред полиције, и војска представља израз монопола


3

физичке принуде, с тим што војска не извршава судске и управне акте, осим у

изузетним ситуацијама (нпр. интервенција војске у случају побуне).

Знаменити француски теоретичар, Де Боналд, отац традиционализма,

који је у првој половини деветнаестог века, о делатности државе промишљао са

становишта хришћанске „Свете Тројице“, је закључио: „Бог отац је законодавац,

Бог син је судија а Бог свети дух је извршилац“.

Овде додајем да се управа некада јавља као непосредно извршење закона

без посредовања правног акта. Та се управа назива „извршна власт“. Извршна

власт често се у теорији и законодавству третира сужено. Под изразом извршна

власт означава се функција председника односно функција владе као

репрезената егзекутиве. Међутим, извршна власт је непосредно извршење

закона без посредовања правног акта. Војска и полиција, када нису везани

правним актом, израз су извршне власти. Према томе, извршна власт је прва

област управе.

Друга област је квазиправосудна управа. Како би квазиправосудна

управа деловала мора се претходно донети правни акт у примени закона на

појединачан случај. У домену квазиправосудне управе различити су правни

акти (решење о експропријацији, грађевинска дозвола, решење органа за

прекршаје, решење инспектора итд.). Дакле, правни акт је претпоставка за

деловање квазиправосудне управе. Овде нема разлике између управног акта и

судског акта, зато се и користи израз квазиправосудна управа. Између управног

и судског акта разлике су само квантитавне. Квалитативних разлика међу њима

нема. Заправо, разлика је само у томе што судови не доносе дозволе и одобрења.

Судски акти јесу наређења, забране, заповести и сл. Код судског акта постоји

равнотежа права и обавеза из чега произилази да судови када својом одлуком

доносе корист субјекту, истовремено другом субјекту прописују обавезу (нпр.

право обештећења у парничном поступку).

Треће поље управе заузимају јавне службе. У СР Немачкој за јавне

службе користи се израз чинидбена права. Чинидбена управа подразумева

додељивање користи приватним лицима. Чинидбена управа заправо је синтеза

јавног и приватнога права. С једне стране, остварује се задовољавање приватног

интереса, али оно се остварује у јавном интересу (када лице рецимо жели да

прикључи воду оно свој приватни интерес може остварити само подношењем

захтева Градскоме водоводу). Јавне службе обављају се углавном путем


4

уговора. Из овога следи закључак да јавну службу могу да обављају приватна

лица. Нарочито је то карактеристика западноевропских држава у којима је

идеологија либерализма поспешила приватизацију јавних служби. Како би

приватно лице обављало јавну службу оно мора са државом или неким другим

субјектом јавног права (општином, градом) закључити уговор. Такав уговор

назива се концесија. Треба правити разлику између концесије унутрашњега

права и концесија међународног права. Помињањем концесија међународнога

права улазимо у поље међународног управног права које обухвата

управноправне односе са елементом иностраности. Из овога следи подела на

јавне службе у сопственој режији и концесиониране јавне службе.

Управно право јесу правне норме или правна правила, правне установе

тј. правни институти и правни односи односно правне ситуације у области

управне делатности. Правна правила су извори права у управи јер на општи

начин условљају правне односе и правне ситуације. Но, између правних норми

и правних ситуација стоје управни институти.

Правне норме регулишу правне ситуације само ако се групишу у шире

целине, које оличавају управни институти. Према наведеном, управни акт по

својој правној природи представља заправо институт управног права састављен

од правних норми. Правне норме су по својој природи несамосталне. Једино су

управни институти самостални. Укупност управних института чини управно

право као грану правног система. При том, управно право део је јавног права јер

се у управноправним односима на једној страни јавља држава која заповеда,

забрањује, наређује, за разлику од приватноправних односа које карактерише

кординација правних субјеката. Додајем овде да у приватноправним односима

доминира принцип комутативне правде а у јавноправним односима доминантан

је јавни интерес. Приватно право стога може да обухвати цело човечанство

(нпр. закључење уговора између различитих држављана а важење јавног права

обухвата само једну државу (нпр. бирачко право)). У јавном праву постоји

неједнакост политичких субјеката за које оно важи.

Општи део управног права обухвата општа питања организације државне

управе и друге организационе облике јавне управе у њиховим најапстрактнијим

видовима. Овде изостаје улажење у конкретна питања. Општи део управног

права обухвата и делатност управе у њеним најапстрактнијим видовима чији су

израз материјалне радње и акти управе (општи и појединачни правни акти).


5

Следеће питање које улази у домен општег дела управног права јесте

одговорност за штету коју својом делатношћу учини управа. Тиме се заокружује

оно што бисмо назвали материјално управно право. Даље следи процесно

управно право које обухвата управни поступак и управни спор.

Посебни део управног права најлакше ћемо предочити ако имамо у виду

поједине делатности које поједини органи државне управе врше. Тај део

управног права поседује велику динамику услед проширења броја и врсти

државних делатности што је нарочито било изражено у 20. веку. Проширење је

опредељено јаком интервенцијом државе у економију што је нарочито

окарактерисало почетак 20. века до Првог светског рата. У годинама након

Првог светског рата државна интервенција слаби, али не ишчезава. Поменуто

проширење свој посебан израз добиће после Другог светског рата када на

историјску позорницу ступа држава благостања. Предмет наше пажње нису

тоталитарне државе у којима је свака област друштвеног живота била предмет

јаке државне интервенције.

По завршетку хладнога рата (око 1999.) наступа идеологија

неолиберализма којом се разграђује државна интервенција и пропагира

суверенитет економских субјеката. Дешавање од половине 2008. године, у

државама са владајућим концептом неолиберализма, говоре о великој кризи која

очигледно указује на неодрживост поставки неолиберализма.

Историјски посматрано, апсолутна монархија која претходи правној

држави и на историјској сцени постојаше до деветнаестог века, била је

полицијска држава јер њену је централну управу, изузев војске и дипломатије,

оличавала полиција. Идеја слободе појединца није постојала. Израз њене

идеологије било је настојање да се путем полицијских мера учини да појединац

буде добар поданик. Но, представљала је нужну степеницу ка либерализму што

се поткрепљује усавршањем појединаца којем је тежила (уводи опште

образовање), као и дисциплиновањем појединаца службом у војсци. Њеном се

заслугом свакако има сматрати напуштање патримонијално-теократског

друштва Средњега века. Но, временом се домен полиције смањује. Либерална

правна држава полицији додељује улогу заштитника јавног реда и мира.

Познати немачки теоретичар, F. Lassalle, либералну државу назива ноћним

чуварем чијим се задатком има сматрати само старање о оквирима права без

мешања у самоопредељење грађана. Либерална држава задржава низ поставки


6

од своје претходнице. Иако се јављају нове управне службе које замењују

полицију и које обављају цивилна службена лица, полиција задржава нешто од

свог општег карактера тиме што једина има право принудног извршења

управних и других правних аката.

Такође, када се посебно управно право гледа као целина, постоји подела

на материјално и процесно право. Садржину материјалног посебног управног

права чини мноштво делатности. Ја бих указао које су то делатности: Полиција

(централно питање) са различитим разгранавањем (нпр. државна граница,

улазак и боравак странаца, пасошка служба, оружје). Потом долази систем

управних делатности које можемо назвати управно имовинско право: заштита

културних добара, режим јавног добра, концесије, а затим и питања ограничења

приватне својине (експропријација, комасација, ароданција). Посебна управна

ситуација је царина, царинско-имовински односи и питање регулисања

патената. Ту треба истаћи и питања личног статуса грађана и држављанства.

Цело школско и универзитетско право улази у домен посебног управног права.

Међународно управно право такође се може сматрати делом посебног

управног права. О појму међународног управног права постоје два гледишта. По

првом, оно обухвата управноправне установе заједничке већем броју земаља. У

том смислу, међународно управно право јавља се као део упоредног права. По

другом гледишту, међународно управно право се састоји од управноправних

односа са елементом иностраности. Такви управноправни односи јављају се, на

пример, у области права држављанства, права странаца, права концесија. Само у

овом другом смислу, међународно управно право представља део посебног

управног права и оно ће, као такво, бити разматрано на нашим предавањима.

Садржина посебног управног права често се мења. Увећавање неке од

грана посебног управног права услови њено посебно проучавање. Тако се

финансијско право са пореским правом изучава као посебан предмет, док се

социјално право изучава у оквиру раднога права. Додао бих да су право локалне

самоуправе и прекршајно право гране посебног управног права које се услед

свог увећања проучавају као посебни предмети. Постоје и нека спорна питања.

Рецимо, право јавних службеника (службеничко право) у СР Немачкој

представља грану посебног управног права. Штавише, службеничко право је

било део уставнога права због значаја за државу уопште. Има аутора који

службеничко право сврставају у општи део управног права (проф. Предраг


7

Димитријевић). Поједини аргументи (плате, дисциплинска одговорност) чини

оправданим сврставање службеничког права у домен посебног управног права.

Слична је ситуација и са инспекцијским надзором. Најзад, особено је војно

право и одбрана државе које се ређе проучава на правним факултетима. Овакав

приступ није исправан јер практично сва правна питања у погледу војске

решавају цивили. У свим горе поменутим делатностима јављају се органи

особеног карактера и њих је потребно изучавати (полицијски органи, царински

органи, органи за признавање патената итд.).

Треба одмах истаћи да се управни спор не изучава у оквиру процесног

посебног управног права. Овакав приступ намеће непостојање посебних судова

за решавање спорова насталих у посебним управним ситуацијама. У неким

земљама постоје различите врсте управних спорова и судова надлежних за

њихово решавање. Зато у поменутим државама управни спор улази у домен

процесног посебног управног права.

Даље, Закон о општем управном поступку важи за поступке пред свим

органима који спроводе управни поступак, осим ако је посебним законом

дерогирана примена општег закона. Дакле, ЗУП има суплеторан карактер.

Постоји мноштво управних поступака. Примерено је стога говорити о

посебним управним поступцима регулисаним у посебним законима. Овде има

знатних одступања од Закона о општем управном поступку. Једна је особеност

овде присутна – посебни управни поступци нису садржани у процесним

законима, него су садржани у материјалноправним законима које уређују

односну материју. Према томе, посебно управно законодавство има мешовити

карактер (материјалноправни и процесноправни).

Материјално право уређује самостална права правних субјеката (право на

живот, право својине итд.) а процесна правила односе се на права и обавезе

везана са поступком који се покреће или је у току (право жалбе, право на тужбу,

право на одбрану). Права и обавезе уређена процесним правилима несамостална

су по својој природи и потпуно зависни од поступка који се покреће или тече.

Материјална права су интереси у субјективном смислу и добра у објективном

смислу. Права призната процесним правилима немају карактер субјективног

интереса и добра у горе наведеном смислу.


8

Извори посебног управног права

Начела законитости и правне државе

Извори посебног управног права у основи се не разликују од извора

права општег дела управног права, с тим што је квантитет тих извора знатно

већи. То произлази из саме чињенице да је посебно управно право обимније и да

је у много више појединости него што је случај са општим делом управног

права.

Међу изворима посебног управног права на првоме месту је закон, и то

закон у множини, будући да савремена државна управа за разлику од државне

управе у старом римском праву, средњовековном праву и праву апсолутне

монархије има закон за претпоставку своје делатности. То значи да је

законитост управе фундаментално начело посебног дела управног права. Закон

је највиши правни акт. Закон је израз државног суверенитета и у том смислу и

устав је закон, само има већу правну снагу од обичног закона.

Устав се обично доноси квалификованом већином народне скупштине за

разлику од обичне већине која се захтева код обичних закона. У одређеним

случајевима за усвајање устава захтева се потврда од стране народа на

референдуму, што је у нас уобичајено од 1990. године. Напомињем да устав у

формалном смислу не постоји у Енглеској јер сви закони у Енглеској имају исту

правну снагу, а не постоји контрола уставности закона.

Уставу посебно обележје даје и то да у многим земљама постоје уставни

судови који су овлашћени да испитују да ли је обичан закон у складу са

Уставом. Посебан смисао законитости даје правна држава тј. таква држава у

којој је управа не само везана законима, него је могућа и судска контрола

законитости управе тј. постоји могућност вођења управног спора. Управни спор

лицима који сматрају да су им управним актом повређена права и на закону

засновани интереси омогућава да тужбом надлежном суду захтевају поништај

таквога акта. Дакле, правна држава је један додатак начелу законитости. Она је

подизање квалитета начелу законитости управе. Правна држава да би постојала


9

мора бити једно универзално начело тј. најзначајније повреде права које би

починила управа морају да буду подвргнуте могућности судске контроле.

Супротност правној држави је ауторитарна, односно тоталитарна држава

у којој контрола управних аката од стране независних судова не постоји или је у

битноме ограничена. Ја бих узео пример полиције као најзначајнијег дела

управног права јер се управни спор управо развио на контроли аката полиције

од стране судова. Међутим, тоталитарни режими настојали су да баш полиција

не подлеже судској контроли иако су некад допуштали судску контролу других

управних аката. Тако је у Немачкој у време национал-социјалистичке власти од

1933. до 1945. године управо политичка полиција била изузета од контроле

судова. У многим комунистичким земљама судска контрола управе била је

искључена или је постојала, с тим да су неки акти, посебно полицијски били

изузети од судске контроле. То изузимање наводи нас на закључак да тамо

правне државе није било.

Као што постоје посебни управни поступци, тако и постоје и посебни

управни судови и посебни управни спорови. Тако у Немачкој поред општег

управног суда постоји и финансијски управни суд, који је нарочито надлежан у

пореским стварима. У Великој Британији постоје и административни трибунали

који су надлежни за управне спорове који проистичу из делатности јавних

служби. Код нас прекршајни поступак, нарочито када се води пред прекршајним

судовима, представља нешто између посебног кривичног поступка и посебног

управног спора, то јест, прекршајни органи представљају нешто између органа

управе и управних судова. Све ово спада у посебно управно право.

Овде бих споменуо разлику између Устава Србије из 1990. године и

важећег Устава из 2006. године. Устав из 1990. године, иако је био у основи

устав правне државе, имао је одредбу да је управни спор загарантован, али је

законом у одређеним случајевима могао бити изузет. То се и дешавало у

одређеним случајевима када је полиција давала одређене дозволе. Тиме је

преузето правно схватање из комунистичког тоталитарног устава СФРЈ из 1974.

године. Устав Србије из 2006. године предвиђа безизузетан управни спор

против незаконитих управних аката. Тек од 2006. године имамо један

интегрални, потпуни систем правне државе у Србији, који разрађује и Закон о

управним споровима од 2009. године, али и даље постоји изузетак у погледу

такозваних „аката владе“. Додуше, судска контрола законитости управе не


10

протеже се на питање целисходности управних аката јер постоје специфична

питања у делатности управе која не могу у потпуности да буду регулисана

правним прописима. Када би суд контролисао и таква питања, онда он не би

више био суд него би се претворио у неку врсту врховног управног надзора.

Пошто су питања целисходности често политичка питања, онда се суд не би

бавио заштитом закона, него политиком. Зато је правнополитички посматрано,

најважнији задатак у правној држави повући границу између законитости и

целисходности коју би судови поштовали приликом контроле управе.

Постоји још једно начело правне државе, које мора остати очувано у

судској контроли управе, а то је начело поделе власти. Начело поделе власти

предвиђа да законодавни, управни и судски органи буду у одређеној мери

независни једни од других. То значи да не могу да се мешају једни у рад других.

Управни спор међутим крије у себи опасност да управо до тог мешања може да

дође тј. да суд испитује слободну оцену управних органа. Правнополитички

гледано, та опасност је мања него непостојање судске контроле управних аката

која води ка успостављању ауторитарне или тоталитарне државе. Дакле, боље је

у одређеној мери жртвовати начело поделе власти, него жртвовати правну

државу. Правна држава је по рангу више начело, него начело поделе власти.

Правна држава и подела власти имају исти циљ, о коме је говорио Монтескје, а

то је заштита слободе појединца. Правна држава више штити слободу појединца

од поделе власти. Мада без одређеног поштовања поделе власти нема ни правне

државе, јер је независност судова неопходан саставни део правне државе, а

независност судова јесте последица постојања начела поделе власти.

Законитост у деловању управе јесте сталан извор конфликата зато што

управа, посебно полиција, има за задатак остварење неких циљева који лако

могу да дођу у сукоб за начелом законитости. Примера ради, закон штити

индивидуалну слободу и приватну сферу појединца тако што му обезбеђује

тајност писама, тајност телефонских комуникација и комуникација путем

интернета. Међутим, писмима се служе и криминалци за извршење различитих

кривичних дела. Циљ полиције је хватање криминалаца и предавање

криминалаца на даљи судски поступак. Полиција с тим у вези долази у

искушење да прислушкује разговоре лица за које сумња да су криминалци.

Тиме полиција крши једну фундаменталну слободу. Како решити то питање? По

закону који важи не само код нас, судија има главну реч да ли, када и колико


11

неко лице може да буде прислушкивано од стране надлежних органа управе тј.

полиције. Чињеница је међутим да полиција врши прислушкивање и без одлуке

суда. Даље, право је појединца да износи своје мишљење. Међутим, полиција

ради спречавања појединих кривичних дела се служи тзв. доушницима. То су

морално покварене особе или особе из такозваног „подземља“ које почине неко

кривично дело, па се договоре са полицијом да тајно раде за полицију. Тиме се

такође може кршити слобода појединца.

Подзаконски општи правни акти

Надаље, извор посебног дела управног права су подзаконски правни акти

које су овлашћени да доносе органи управе који се називају и извршни органи и

поједини министри који представљају руководиоце појединих ресора управе.

По Уставу, Влада код нас увек може да доноси уредбе и неке друге

подзаконске акте, док министар може да доноси подзаконске акте ако га

законодавац овласти на то. При том, без обзира на то да ли постоји овлашћење

на доношење подзаконског акта, тај подзаконски акт мора да буде у складу са

законом и не сме вређати законске одредбе. Ту важи још начело које су

формулисали стари правници lex superior derogat legi inferiori (виши закон укида

нижи закон). Подзаконски акти се од закона разликују само по томе да су мање

правне снаге од закона. Опет су појављују многи проблеми јер се често дешава

да подзаконски акти вређају законе. Опет ту судови имају посебно овлашћење,

нарочито уставни судови, да укидају подзаконске правне акте који су у

супротности са вишим правним актима – законом и уставом. И редовни судови

имају једно значајно овлашћење да уколико нађу да је једна одредба

подзаконског акта супротна законској одредби, они могу да примене законску

норму, а да не примене норму подзаконског акта. Суд је господар тога коју ће

правну норму да примени, а свакако је суд дужан да примени норму правног

акта јаче правне снаге. Постоје и нека друга начела: Lex specialis derogat legi

generali (посебан закон укида општи закон). Посебан закон важи међутим само

уколико се ради о правним изворима исте правне снаге. Даље, Lex posterior

derogat legi priori (каснији закон укида ранији закон) под условом да су закони


12

исте правне снаге. Међутим, ту постоји једно ограничење – ако је каснији закон

по својој природи општи закон он не укида ранији закон – Lex posterior generali

non derogat legi priori speciali.

Даљи подзаконски акти као извори посебног управног права су врло

често интерни прописи. Опет бих споменуо полицију где постоје разни виши

органи. У првом реду постоји министар унутрашњих послова као старешина

полиције, изузев националне безбедности која је у рукама других органа који

формацијски нису у полицији. Закон овлашћује министра унутрашњих послова

да даје различите смернице и упуства за рад полицији. Те смернице и упуства

имају општу обавезност за полицију. Имају карактер извора права. Ти акти

међутим нису познати јавности и судовима. У принципу све оно чиме се

полиција бави је државна тајна па су и ови извори права државна тајна. Они се

иначе не објављују у службеном гласилу где се објављују други прописи. И у

погледу ових интерних прописа на веома оштар начин се поставља питање

законитости јер нико изван полиције не зна за постојање ових аката. Строго

узев, интерни прописи регулишу слободну оцену државних органа па према

томе не долазе у раскорак са законом. У стварности то често није случај па

извршење тих прописа представља повреду закона која не може ни да се утврди

ни да се уклони. Претпоставка за утврђивање њихове незаконитости и

уклањање јесте да они буду познати, да се зна за њих. С друге стране, органи

управе су дужни да слушају наређења својих старешина, чак и кад та наређења

по њиховом мишљењу нису законита. Виши старешина од стране нижих органа

може да буде коригован само уколико виши старешина тражи да се изврши

кривично дело. Законска норма је да наређење вишег старешине не ослобађа од

кривичне одговорности. Међутим, ако се не ради о кривичноме делу, одбијање

да се изврши наређење вишега старешине представља дисциплинску кривицу.

Тако да се практично, нарочито у полицији, ствара један закон ћутања. Нико не

може да тај наводни закон уклони јер сви заинтересовани ћуте. У пракси се не

дешава да полицајци сведоче једни против других у различитим судским

поступцима.

Постоје и неки други извори посебног управног права ове врсте. То могу

бити општи акти недржавних субјеката под условом да се управном делатношћу

баве ти субјекти.


13

Судска пракса

Судска пракса је нарочито значајна код попуњавања правних празнина.

Правна празнина није просто одсуство регулисања неког правног питања, него

је непожељно одсуство регулисања. Наиме, види се да је нека правна норма

крња, да у њој нешто недостаје и да тај недостатак чини читав правни институт

непотпуним. Примера ради, закон о експропријацији предвиђајући

експропријацију у општем интересу не уреди питање накнаде за неке видове

експропријације. Одсуство накнаде би значило да се то више не ради о

експропријацији већ о конфискацији. Законодавац очигледно није хтео нити је

смео да конфискује нечију имовину. Некада је код нас у почетку социјалистичке

диктатуре постојала конфискација имовине као споредна казна. Међутим,

претпоставка конфискације била је постојање кривичног дела. Експропријација

је институт који се примењује независно од постојања кривичног дела. Тако да

би био направљен пропуст у овом примеру када не би била прописана накнада

за неке видове експропријације. У таквом једном случају орган који примењује

право мора да у конкретном случају реши питање накнаде за експроприсану

непокретност и таквом одлуком орган попуњава правну празнину. Судска

пракса и пракса управних органа уколико се дуже времена понавља, посебно

када се ради о попуњавању правних празнина, може да прерасте у правило

обичајног права и да на тај начин добије снагу закона.

Обичајно право

Некада, све до појаве савремене правне државе, правни обичај је био

најзначајнији извор права. Закони су били у ствари само корекције обичајног

права. Међутим, савремена правна држава која се јавља у деветнаестом веку је

заправо законска држава, тако да је закон постепено потиснуо обичајно право.

Постоји једна радикална теорија у правној држави да обичај, тачније правни

обичај не постоји више у правној држави као извор права, осим ако закон не

упућује на примену обичаја у датом случају. То је била и социјалистичка

теорија права јер обичај почива на традицији, на дугом понављању.


14

Социјалистичко право карактерише раскид са традицијом. Социјалистичко

право тежило је раскиду, како се говорило, са застарелим схватањима. Тако је у

Југославији 1946. године донесен Закон о неважности правних прописа којим је

целокупно писано право које је дотада важило престало да важи. Законодавац је

избрисао све што је важило до њега, са изузетком прописа које је

социјалистичка власт донела. Одавде гледано, изводио се аргумент да су уједно

и обичаји престали да важе и да нови обичаји не могу да настану уколико их

сам законодавац не одобри. У западним земљама напротив обичај се сматра

извором управног права. При том се сматра да обичајно право може и укинути

писано право, као и што писано право може да укине обичајно право. У основи

писано и обичајно право имају исту правну снагу. Данас, пошто су промењени

услови у нашој земљи нема никакве сврхе негирати обичајно право као могући

извор управног права, с тим што ће важење обичаја имати изузетан карактер,

због тога што је савремена држава законска држава која доноси законе кад год

се укаже потреба за тим и мења старе законе. Може се, штавише рећи да у

савременој држави постоји инфлација законодавства. Но, пошто правни обичај

може да буде извор права, термин закон у Закону о општем управном поступку

треба тумачити тако да он обухвата и обичајно право те да органи управе могу

да се позову и на то обичајно правило. Разуме се, мора се прецизно утврдити

шта је то правни обичај.

Постоје три елемента правног обичаја. Први елеменат је уобичајено

понашање које по правилу траје дуже времена. Колико је то трајање није могуће

унапред утврдити - то је фактичко питање. Мада, рецимо у неким областима

права, као што је црквено право помињу се одређени рокови колико једно

понашање мора да траје да би било признато као обичај. Тамо се узима да

обичај од незампаћених времена има исту снагу као и закон. Но, неки аутори

говоре да због брзине процеса у нашем времену, нарочито у револуционарним

ситуацијама, обичај може да настане и после кратког времена. Други елемент

правног обичаја је субјективни и он се састоји у свести да је одређено понашање

у складу са правом. Латини су говорили: opinio iuris seu necessitatis. Трећи

елемент обичаја јесте да постоји сагласност између учесника у правним

односима и одређених државних органа о обавезности обичаја. Примера ради,

један обичај који практикују криминалци никада не може да буде правни обичај

јер га неће прихватити државни органи.


15

Правни принципи

И напокон, додао бих још једну врсту посредних извора управног права,

а то су правни принципи. Правне принципе одликује велика ширина, велика

неодређеност, тако да правни принцип може да важи једино ако буде допуњен

неким правним актом који га конкретизује. Правни принципи могу бити писани

и неписани. Примера ради, начело једнакости пред законом садрже сви

савремени устави. Међутим, нека друга начела, као што су сразмерност и

једнакост пред јавним теретима, или су неписана или су садржана у неким

специјалним изворима права, али их је судска пракса протегла на већи број

случајева. Правна начела су неопходан део правног поретка. Она су увелико

послужила судској пракси да попуњава правне празнине или чак да ствара нова

правна правила. Са правним начелима су веома сродна нормативна правила о

којима је говорио велики француски теоретичар јавнога права – Леон Диги.

Нормативна правила, Диги је супроставио конструктивним правилима која

предвиђају санкције и правне путеве у сврху остварења нормативних правила.

Диги на једном месту каже да са изузетком породичног права, Француски

грађански законик међ својих 2281 чланa (са изузетком породичнога права) има

само три нормативна правила: право својине, слободу уговарања и обавезу

надокнаде штете. Сва она остала правила имају карактер техничких правила. У

управном праву велику улогу је одиграло начело једнакости пред јавним

теретима. Оно је преузето из пореског права, али је у пракси Државног савета

(врховног управног суда) Француске добило општу примену. Нарочито у

области накнаде штете коју држава и јавна тела проузрокују приватним лицима.

Рецимо приликом изградње железничке пруге пресечени су извори воде за једно

село. Село се обратило Државном савету за накнаду штете. Државни савет је

установио не само да држава није крива, него да је изградњом тунела урадила

нешто што је од опште користи. Али, будући да је дотично село претрпело једно

оптерећење у општем интересу који други не трпе дошло је до досуђивања

накнаде штете житељима тог села. Споменуо бих такође и начело сразмерности.

Начело сразмерности код нас присутно је у Закону о полицији и Закону о

општем управном поступку где се каже да приликом извршења принудним


16

путем државни орган који спроводи извршење мора одабрати оно средство које

је најлакше по извршеника а којима се постиже циљ извршења.

Полицијско право Општа питања

Полиција је у неку руку постојала у свим правним системима, али појам

полиције је настао тек у време апсолутне монархије. Наиме, у средњовековној

сталешкој држави сваки сталеж је имао право на самопомоћ тј. да се брани од

напада неких, било на сталеж у целини, било на поједине припаднике сталежа.

У неку руку исти принцип имамо и код крвне освете. Апсолутна монархија

укида право самопомоћи. У савременом праву, право на самопомоћ има реликт

у праву на нужну одбрану и стању крајње нужде. Полиција је, уопште,

екстремно дијалектичка појава: уједно највећи заштитник права и највећи

непријатељ слободе. Зато правне норме полицију морају да ограничавају и не

ограничавају.

Сама реч полиција је грчког порекла и значи бити грађанин, припадник

полиса, а затим и државно уређење. Полиција у апсолутној монархији заправо

означава право апсолутног монарха да се стара о добром стању државног

уређења. Тек крајем 18. века долази до схватања да полиција не треба да се бави

благостањем грађана већ да се она мора ограничити на отклањању опасности

које би поједине радње могле да произведу јавности. И као таква дефиниција

полиције улази у Опште земаљско право Пруске из 1794. године. Опште

земаљско право је био последњи средњовековни закон на Западу.

Сада бих цитирао члан 2. важећег Закона о јавном реду и миру

Републике Србије који каже: „Јавни ред и мир у смислу овог закона јесте

усклађено стање међусобних односа грађана настало на јавном месту и

деловањем органа и организација у јавном животу ради обезбеђивања једнаких

услова за остваривање права грађана на личну и имовинску сигурност, мир и

спокојство, приватни живот, слободу кретања, очување јавног морала и

људског достојанства и права малолетника на заштиту.“ Из овога се види да

је та одредба веома широка и да је потребно повући поједина разграничења и


17

имати у виду судску праксу у управним споровима, која је прецизирала ту

одредбу о јавном реду и миру.

Пре свега из полиције треба искључити оно што представља неку врсту

благостања. Заштита јавног реда и мира није заштита благостања, већ одбијање

опасности. Посебно у једној овако широкој одредби, као што је цитирани члан

Закона о јавном реду и миру Србије могу да се провуку неки елементи који

немају карактер заштите јавнога реда и мира у ужем смислу. Тако, рецимо,

чисто естетски интерес. Рецимо, подизање зграде која представља ругло није

разлог за интервенцију полиције. Исто тако, обавеза малолетних ученика да се

подвргну лекарском прегледу не спада такође у заштиту јавног реда и мира,

тако да није допуштено у том смислу користити принуду. Имајте у виду и

следеће: лица за која се сумња да болују од заразних болести или душевних

болести могу бити приморана на лекарски преглед јер појава заразе угрожава

јавни ред и мир. Друго, психички оболела лица могу да почине кривична дела у

стању неурачунљивости.

Даље, јавни ред и мир је једна генерална клаузула као што је у

грађанском праву поштење, савесност и добри обичаји. Ако пратимо судску

праксу између два светска рата видећемо да има таквих судских пресуда које

данас не би могле никако да се подведу под појам јавнога реда и мира. Тако у

Немачкој једном пресудом је било забрањено одржавање бокс мечева жена у

кафанама. Данас, не само да су забрањени бокс мечеви жена у кафанама, већ су

уопште забрањени бокс мечеви у кафанама. С друге стране, у једној пресуди

немачког суда забрањено је предавање из сексуалног образовања и то је

сматрано повредом јавног морала и тиме повредом јавног реда и мира. Данас то

не представља повреду јавног реда и мира. Из овога се види да је јавни ред и

мир нешто што се мења у времену и често је зависно од моралних схватања

друштва у даном тренутку. Мноштво политичких и културних револуција у

двадесетом веку определило је промену моралних схватања друштва.

Знаковито је у погледу приватног и јавног реда и мира рећи следеће: ако

се брачни другови свађају то није повреда јавног реда и мира уколико рецимо не

почну ствари да бацају кроз прозор. Међутим, после Другог светског рата код

нас сматрало се да свађа између супружника представља повреду јавног реда и

мира. Исто тако, забрана да се људи клизају на залеђеном језеру уколико

постоји опасност да би лед могао да се поломи и људи да се повреде. У


18

принципу ако је неко вратоломан то само по себи није повреда јавног реда и

мира. Међутим, сматра се да ако се неко понаша вратоломно на залеђеном

језеру то може повући и друге људе да се понашају вратоломно и тиме прерасти

у повреду јавног реда и мира. Нешто што је на граници приватног и јавног може

да се окрене у правцу приватног или јавног.

Начело сразмерности је једно значајно ограничење полицијске

делатности. Нарочито је значајно да пошто полиција барата принудом да она

буде сразмерна. Пример из немачке судске праксе: Комунисти су заказали

демонстрације. Требало је да поворка демонстраната прође поред једне апотеке

која се звала „Краљевска државна апотека“. Пошто је полиција сматрала да су

комунисти нарочито огорчени на монархију, полиција је наредила власнику

апотеке да ту фирму уклони. Сразмерност налаже да та фирма буде уклоњена

само за време демонстрација. Несразмерност би постојала уколико би полиција

захтевала да се трајно уклони поменута фирма. Још један пример из немачке

судске праксе: месар је на једној куки качио месо. Кука је била врло ниска, тако

да су пси могли да дохвате месо. Полиција је забранила да постоји та кука.

Међутим, суд је поништио такву одлуку јер полиција је могла да забрани да се

држи месо на куки, а кука је могла да послужи и нечем другом. Тако да је

поменути случај пример несразмерности. Дакле, приватна сфера је виша норма.

Виша норма је граница јавног реда и мира. Јавни ред и мир не може да послужи

као претекст да се вређају фундаментална права и слободе.

Организација полиције

Савремена полиција има слично устројство у свим савременим земљама.

При том, постоји тзв. општа полиција или посебна полиција, затим полиција

безбедности и управна полиција. Та управна полиција данас је у надлежности

инспекција. Полицију безбедности чине униформисана и неуниформисана лица.

Заједничко и једнима и другима је да су наоружани оружјем које је довољно за

сузбијање лакших повреда јавног реда и мира. Полиција међутим мора

поседовати средства за сузбијање тежих повреда јавног реда и мира посебно ако


19

је дошло до кумулације повреда јавног реда и мира и кривичних дела неке

посебне врсте.

У неким земљама, посебно либералног карактера, постоји разлика између

државне и комуналне полиције. У Француској државна полиција потчињена је

шефу државе и министру унутрашњих послова, као и деташираним управним

органима (префект и потпрефект). Комунална полиција је потчињена

председнику општине и она се стара о очувању јавног реда и мира у дотичној

општини. Надлежни државни органи имају само право вета на именовање

припадника комуналне полиције. Код нас, по Закону од 2009. године, постоји

поред државне и комунална полиција, с тим што њени припадници нису

овлашћени да употребљавају ватрено оружје.

Даље, једна посебна врста полиције је жандармерија. Жандармерија је

нарочито заступљена у западноевропским земљама. Она заправо представља

део војске, који међутим није потчињен министарству одбране него

министарству унутрашњих послова. Тако рецимо у Француској постоје копнена

војска, морнарица, ваздухопловство и жандармерија као родови војске.

Жандармерија служи нарочито сложенијим полицијским задацима, борби

против организованог криминала и заштити граница. У Италији „Карабињери“

су заправо жандармерија. Сама реч жандармерија је француског порекла и

значи наоружани људи. Некада у Немачкој жандармерија је називана пољска

полиција јер је њена делатност пре свега обухватала ванградске крајеве.

Даље, постоји полиција реда и криминалистичка полиција. Полиција

реда пре свега служи одржавању јавнога реда и мира, што ће рећи да је њено

деловање превентивно. Криминалистичка полиција служи откривању и

привођењу правди починилаца кривичних дела. Код нас те две полиције нису

одвојене у организационом смислу, него представљају јединствену

организацију. У Француској оне су одвојене, и криминалистичком полицијом

заповеда државни тужилац. Ваља истаћи да колико год полиције различите

биле, оне су дужне да једна другој пружају оперативну помоћ. Рецимо, ако је

криминалистичкој полицији потребна сарадња жандармерије.

Код нас израз жандармерија покрива нешто друго него што је

жандармерија у традиционалном смислу. Наиме, пре извесног времена у нас је

уведена жандармерија уместо полицијске јединице за специјалне намене.

Жандармерија заправо постоји ради обављања специјалних задатака од стране


20

посебно обучених кадрова. Традиционална жандармерија је, као што смо рекли,

војна јединица која је под командом министра унутрашњих послова. Дакле,

жандармерија је војна јединица за обављање полицијских задатака.

Жандармерија у периоду Краљевине Југославије била је жандармерија

традиционалног типа, идентична оној у Француској. У време Краљевине

Југославије жандармерија је имала и задатак да води борбу противу комуниста,

усташа и шиптарских терориста. Постојале су у Краљевини Југославији и друге

полиције, као што је рецимо финансијска полиција. Међутим, финансијска

полиција у Краљевини Југославији била је наоружана за разлику од данашње

полиције у Србији која представља заправо инспекцијску службу без

овлашћења да употребљава оружје. Интересантно је напоменути да у Русији

данас имате поред полиције у уобичајеном смислу имате и унутрашњу војску,

која је заправо жандармерија. Имате такође у Русији финансијску полицију која

има овлашћење да носи и употребљава оружје.

Једна од најконтроверзнијих видова полиције је политичка полиција.

Политичка полиција служи одржавању државне безбедности тј. заштити саме

државе и државног уређења од лица која је угрожавају, а пре свега то су

починиоци политичких кривичних дела. Међутим, све полиције имају задатак

да прате одређене делатности, а политичка полиција може свакако бити

злоупотребљена и против оних лица која се не слажу са датим режимом и која

чине опозицију.

Треба правити разлику између политичке полиције у тоталитарним

режимима и политичке полиције у правној држави у којој је дозвољена

опозиција. У тоталитарним режимима политичка полиција се бори против лица

која су политички неподобна са становишта датог режима. Рецимо, у

комунистичкој Југославији постојао је део политичке полиције који се бавио

грађанским либерализмом, део полиције који се бавио национализмом, део

полиције који се бавио просовјетском тзв. инфорбировском опозицијом и део

полиције који се бавио верским заједницима. Нарочито се то односило на

Српску православну цркву. Комунистички режим је био агресивно атеистички

настројен. Режим је трпео религију, али је гледао да је сузбије на сваки начин,

као што је то у погледу мањинских религија чинила држава у Средњем веку.

Наиме, Шпанија је трпела Јевреје и муслимане, али је све чинила да их преведе


21

на католичку веру. Тада држава није допуштала да неки католик пређе на ислам

или јудејство. Дакле, постојала је нетолерантна толеранција према религији.

Увођењем вишепартијског система у Србији 1990. године улога

политичке полиције је промењена у том смислу што је као њена основна улога

уведена контраобавештајна борба. Тиме смо дошли и на следеће питање, а то је

политичка полиција у нетоталитарним режимима. У нетоталитарним режимима

политичкој полицији у начелу није дозвољено праћење рада политичких

странака. Међутим, то ипак није сасвим тако. Постоје неки полутоталитарни

режими као што је Немачка. У Основном закону Немачке из 1949. године стоји

као правни принцип припадност слободарском демократском уставном поретку.

Доследним либералним режимима не пристаје таква уставна клаузула.

Међутим, Немачка је с једне стране хтела да се бори против фашистичког

наслеђа, али и уједно и да се бори противу комуниста. Управо због тога у

Немачкој имате појмове леви и десни екстремизам. То су странке које се на

отворен или на прикривен начин супростављају слободарском демократском

поретку. У таквом случају, када се ради о таквим странкама, оне могу

политичке да делују до одређене границе. Може се десити двоје: да их Уставни

суд забрани или да буду стављене под контролу политичке полиције. Данас су

нарочито странке екстремне деснице подвргнуте контроли политичке полиције.

Шта то значи? То значи да полиција инфилтрира доушнике у редове тих

странака тј. лица која раде за полицију, али се представљају као симпатизери

дотичних странака. Ту се поставља питање агената провокатара. Да ли једно

лице које ради за полицију и наводи друго лице да почини кривично дело,

подлеже кривичној одговорности као саучесник. Либерална права не негирају

кривичну одговорност таквих лица. Дакле, принципи кривичних права стоје

изнад принципа политичке безбедности. Даље, та инфилтрирана лица често

усмеравају дотичне странке, и онда се поставља питање да ли странку воде лица

из убеђења или то чине полицијски доушници. То је свакако препрека забрани

политичких странака. Из тог разлога Уставни суд Немачке обуставио је

поступак забране странке НДП (Националне демократске партије). Уставни суд

је хтео да установи да ли стварно чланови странке то раде из убеђења или су у

питању полицијски доушници. Суд је у тој ситуацији захтевао од владе да суду

пријави своје доушнике. Влада је то одбила, па је повукла захтев за забрану

поменуте странке.


22

Ограничавање слободе

Уколико неко лице буде задржано од стране полиције, оно у том случају

мора да буде упознато са разлозима задржавања, да није дужно да ништа изјави

ако не жели и да има право на адвоката кога ће слободно изабрати. Такође,

задржано лице има право да тражи од полиције да и његови најближи буду

обавештени о задржавању. Што се тиче странца, њему мора да буде обезбеђен

преводилац и да буде обавештено његово дипломатско или конзуларно

представништво. Раније право било је знатно неповољније по задржано лице.

По ранијем праву задржано лице је могло бити од стране полиције задржано 48

сати без права на адвоката и било коју заштиту. То је било тако да би полиција

могла да примењује принуду и тортуру како би добила признање, или друге

податке значајне за кривично гоњење.

Привремено ограничавање слободе кретања

Оно се односи на место или објект где се само лице налази. Ова мера

може се предузети ради спречавања кривичних дела или прекршаја,

проналажење или хватања починилаца кривичних дела или прекршаја,

проналажење или хватање лица за којима се трага и проналажења предмета који

могу послужити као доказ извршења кривичних дела или прекршаја. Ово

ограничење може да траје док се не оствари циљ због кога је уведено. Уколико

се ради о ограничењу дужем од 8 часова потребно је имати одобрење Окружног

суда. Даљи разлози које треба додати и који објашњавају привремено

ограничење слободе кретања су угрожавање безбедности изазвано

елементарним непогодама, епидемијама и у другим случајевима угрожавања

безбедности људи и имовине. Рецимо избије епидемија заразне болести у

једном месту. У таквој ситуацији полиција у таквом месту може да уведе

карантин.

Даље, може да се спроведе мера евакуације која подразумева удаљавање

на једно одређено место. Ту је велико питање граница овлашћења полиције.

Рецимо у случају поплаве, ако лица не желе да напусте место захваћено


23

поплавом полиција их не може на то принудити. Дакле, основ за интервенцију

полиције јесте угрожавање јавне безбедности, а то би се остварило уколико би

појединац угрожавајући свој живот угрожавао и животе других (нпр.

епидемија).

Тражење обавештења је такође мера коју предузима полиција у циљу

спречавања и откривања кривичних дела и прекршаја и њихових учинилаца.

Закон овде предвиђа да лице од кога се тражи обавештење није дужно дати

обавештење сем ако би тиме починило кривично дело. Устав предвиђа да нико

није дужан давати обавештења полицији, без икаквих ограничења. Мислим да је

Закон овде морао да каже о којим се кривичним делима ради, како би се избегле

уцене од стране полиције.

Шта даље рећи у погледу пружања заштите жртве или лица која су важна

за кривични поступак или која са таквим лицем стоје у вези, ако им прети

опасност од починилица кривичних дела или других лица. Видите та заштита у

већини случајева је потребна, нарочито ако се ради о сведоцима без чијег исказа

је немогуће доказати извршење кривичног дела (посебно код организованог

криминала). Овде се поставља питање да ли се може употребити принуда код

заштите лица тј. да ли полиција може таква лица принудно држати на једном

одређеном месту. Закон не даје никакав одговор. Ја сам мишљења да би

полиција због целине кривичног поступка имала право да та лица принудно

задржи.

Радни односи у полицији

Закон о полицији Републике Србије у смислу заснивања радних односа

садржи као општи принцип да се ради о нашем држављанину тј. држављанину

Србије и да лице има пребивалиште или боравиште у Републици Србији. Лице

не сме имати двојно држављанство. Наша држава настоји да спречи двојно

држављанство. По правилу Србија не дозвољава пријем у држављанство ако

неко задржава раније држављанство. Тражи се заправо да лице поднесе захтев

за отпуст из ранијег држављанства. Међутим, имате случајеве када је двојно

држављанству у државном интересу. Опет, поставља се питање ако неко има

двојно држављанство у државном интересу, да ли може да заснује радни однос у


24

полицији. По мом мишљењу таква лица могу да заснују радни однос у

полицији. Приступ држава у регулисању питања држављанства веома се

разликује. У смислу реченог, постоје тзв. имиграционе државе које настоје да

што више лица добије статус њихових државаљана и не постављају као услов

иступ из претходног држављанства (Аустралија, Нови Зеланд). Таквим лицима

која су узела држављанство друге државе, а имају и наше држављанство, закон

не дозвољава да заснују радни однос у полицији.

Закон о полицији предвиђа да се радни однос у Министарству

унутрашњих послова заснива путем конкурса. То важи и за нека друга радна

места. Међутим, закон каже да конкурс није обавезан за пријем службеника.

Како тумачити ову одредбу. Конкурс је обавезан само ако се неко прима као

приправник, а Влада може уредбом да пропише за која радна места није

потребан конкурс. Полаже се и заклетва приликом пријема у службу. Заклетва

гласи: „Заклињем се да ћу све своје снаге посветити јавној безбедности, да ћу

предано штитити људска права и грађанске слободе и да ћу савесно и одговорно

служити грађанима Републике Србије и доследно се придржавати закона и

утврђених стандарда у вршењу полицијске дужности“. У многим државама

предивеђен је религиозни елемент заклетве („Тако ми Бог помогао“). У нашем

праву то је изостало. У појединим државама у којима је црква одвојена од

државе, постоји заклетва са религиозним елементом, али лицу које се заклиње

дозвољено је да одлучи да не каже религиозне речи заклетве (пример САД).

Мишљења сам да држава мора водити рачуна о већинским верским осећањима

независно од чињенице што је држава одвојена од цркве. Тиме би се појачала

свест онога ко полаже заклетву. С друге стране, свако би имао право да

изостави религиозни елемент приликом заклињања.

Даље, оно што је посебно значајно јесте да полицијски службеници

право на синдикално организовање остварују на законом предвиђени начин.

Полицијски службеници не могу се страначки организовати и политички

деловати у Министарству. Код Безбедоносно-информативне агенције чланство у

политичким странкама изричито је забрањено. То значи да полицијски

службеници не могу бити руководећи кадар политичке странке. Мисли се на сва

руководећа тела странке. По мом мишљењу они не би смели да присуствују

страначким скуповима. Даље, Закон предвиђа ограничења права на штрајк у

смислу да полицајац у време учествовања у штрајку мора да употребљава


25

полицијска овлашћења ради заштите живота и имовине људи, хватања и

привођења лица затеченог у вршењу кривичног дела за које се гони по

службеној дужности и спречавања и откривања лица за кривично дело за које се

гони по службеној дужности. Дакле, у таквим ситуацијама полицајац је дужан

да одмах прекине штрајк. Полицијски службеници немају право на штрајк у

условима ратног стања, непосредне ратне опасности, ванредног стања, оружане

побуне, устанка и других облика насилног угрожавања уставног поретка Србије,

даље проглашене елементарне непогоде и непосредне опасности од њеног

настанка, других непогода и несрећа које ометају нормално одвијање живота и

угрожавају безбедност и имовину људи; опасности од угрожавања јавнога реда

у већем обиму.

Дисциплинска и имовинска одговорност

Дисциплинска одговорност састоји се у одговорности за повреду

службене дужности при чему Закон о полицији прави разлику између лаких и

тежих повреда службене дужности. Лаке повреде службене дужности су

недолазак на посао у одређено време, неуљудан однос према странкама,

непрописно поступање са повереним средствима за рад. Тешке повреде

службене дужности су: одбијање извршења службеног наређења старешине,

самовољно напуштање радног места, понашање које штети угледу службе,

одавање поверљивих података утврђених законом или другим прописом и др. За

лаке повреде службене дужности као санкција предвиђена је новчана казна у

износу од 10 до 30 % од месечне зараде запосленог у месецу у коме се мера

изриче. Код тешких повреда службене дужности изриче се новчана казна у

износу од 30 до 50 % у трајању до три месеца; заустављање у напредовању у

више звање у трајању од шест месеци до две године; распоређивање на друго

радно место у трајању до две године и престанак радног односа као најтежа

санкција.

Поступак утврђивања дисциплинске одговорности је двостепен. У првом

степену одлучује функционер полиције или службеник кога он овласти. У

другом степену одлучује дисциплинска комисија. Кажњени полицијски

службеник има право приговора у року од 8 дана од дана пријема одлуке.


26

Дисциплинска комисија одлучује у већу од три члана (један члан није

припадник министарства). Опет се поставља једно питање – да ли такав састав

комисије гарантује довољну објективност и заштиту права. Ако се ради о истом

органу у првом и другом степену тешко да може доћи до обарања првостепене

одлуке.

Влада уредбом ближе уређује дисциплинску одговорност, што ће рећи и

сам састав и рад комисије што треба препустити закону у циљу објективности.

У сваком случају, дисциплински поступак није и завршетак заштите и остаје

судска заштита права.

Иначе, постоје и посебна правила о одговорности за штету. Предвиђа се

да Србија одговара за штету причињену трећим лицима ако се докаже да је

полицијски службеник поступао несагласно прописима о обављању полицијске

дужности. Предвиђен је и регрес, што значи да министарство може да захтева

накнаду од службеника који је проузроковао штету. Да ли ова одредба

искључује одговорност и за дозвољене радње. Наиме, опште је правило и нашег

управног права да држава одговара и за дозвољене радње. Примера ради,

полиција гони учиниоца неког кривичног дела и том приликом дође до

рањавања неких лица. Полиција тада одговара и поред тога што полицајци у

конкретном случају нису повредили ниједан пропис. На горе постављено

питање тек ће пракса дати одговор.

Историјат службе државне безбедности у нашој земљи

У савременом смислу та се служба јавља крајем Другог светског рата у

оквиру партизанских јединица. Носи најпре назив Одсек, односно Одељење за

заштиту народа – ОЗНА која се налази у ЈНА и потпада под надлежност

министарства одбране до 1946. године. Године 1946. издваја се из војске и улази

у састав министарства унутрашњих послова ФНРЈ као централна, савезна

служба и њом руководи други или трећи човек режима Александар Ранковић.

Ранковић је и по одласку са чела Управе државне безбедности (УДБА) задржао

контролу над њом. У једнопартијском систему Александар Ранковић, као шеф

кадровске службе централног комитета Савеза комуниста Југославије повезује


27

кадровску политику са државном безбедношћу и практично једини је поред

Тита који има сопствену власт. Тито наиме увек стоји на челу ЈНА као њен

врховни командант и маршал. Та ситуација траје до 1966. године када је

Ранковић са својим најближим службеницима оптужен да прислушкује Тита.

Касније се показало да је то била измишљотина.

Два су разлога за уклањање Ранковића. Прво, јер је имао самосталну

власт. Друго, јер се Ранковић противио већој децентрализацији југословенске

федерације што је довело на крају и до њеног распада. Тито, коме је с једне

стране сметала власт Ранковића, и с друге стране присталице децентрализације -

прикривени сепаратисти, удружили су се и срушли Ранковића. Тада и долази до

велике реорганизације службе безбедности. Она добија самосталне органе и у

републикама и у покрајинама.

Од назива УДБА она се сада назива СДБ (Служба државне безбедности).

Она се потчињава и контроли народних скупштина, у суштини олигархији

комуниста на републичком и покрајинском нивоу и тиме престаје да буде

самостална снага. Њена светла страна била је њена пожртвована борба у време

раскида са Совјетским Савезом 1948. године, и везивања Тита за Запад. Било је

веома неизвесно да ли ће Стаљин да удари на Југославију. Напетост је

одржавана сталним слањем диверзаната, нарочито из Бугарске. Тада су многи

припадници изгинули на својим задацима.

Ипак су веће тамне стране Службе државне безбедности. Наиме, тзв.

принудни откуп којим је сељацима у Србији наметнута необично висока норма

коју морају да испоруче држави. Они који нису могли да испоруче ту

ненормалну норму држави затварани су од Службе државне безбедности, а

често им је и земља одузимана. Наиме, државна безбедност је тада била

инструмент комунистичке странке у уништавању српског сељака. Она је

деловала и на другој страни. Мисли се на њену борбу противу припадника елите

комунистичке партије која је подржавала Стаљина. Удба је била та која је

простаљинистичке припаднике комунистичке партије лишавала слободе и слала

их на Голи оток. Голи оток је био један концетрациони логор у коме су према

логорашима примењивана зверства. Оно чега није било у Хитлеровим и

Стаљиновим концентрационим логорима примењивало се на Голом отоку.

Наиме, затвореници су тукли и убијали једни друге по налогу удбиних официра.

Тиме је уведена „демократија“ супротна правној држави. Све то је трајало до


28

1956. године, када је дошло до помирења Тита и Совјетског Савеза. Правно

гледано, та лица нису уопште била осуђивана, већ су упућивана на одређено

место боравка као једну меру прекршајног права. Додуше било је и осуђених

лица а то су била војна лица осуђена од војних судова. Последњи подухват био

је 1983. године када је једна група политичких дисидената похапшена зато што

је слушала предавања Милована Ђиласа. Њима је суђено и осуђени су на казне

затвора.

У оквиру Службе државне безбедности постојала су четири реферата:

реферат за грађански либерализам, реферат за (великосрпски) национализам,

реферат за просовјетски настројена лица и реферат за Српску православну

цркву. То се мења 1990. године када је уведен вишепартијски систем и режим

престаје да буде режим агресивног атеизма. Тако да официјелно служба више не

сме да се бави политички противницима режима чиме је усвојен либералан

принцип који важи на Западу. Међутим, колико је то осетљиво питање да се

службе безбедности употребљавају и злоупотребљавају против политчких

противника можда најбоље показује случај „Вотергејт“ у САД. Наиме,

председник САД Ричард Никсон, иначе републиканац организовао је

прислушкивање једне централе демократске странке у Њујорку. Када је то

откривено, прво у јавном мнењу, а потом и у самом Конгресу дошло је до

поступка против Никсона и он је морао да поднесе оставку. Међутим, неке

друге странке немају ту привилегију, па је у једном нормативном акту било

прописано да комунистичка странка није политичка странка и да нема

повластице које имају политичке странке у САД. Сматрало се да комунистичка

странка представља инструмент противу САД. То је постојало за време трајања

хладног рата. Међутим, комунистичка странка је толико мала и слаба да не

заслужује неки посебан помен. У САД заправо постоје само две странке

(републиканска и демократска) и само оне могу да освоје власт.

Концепт политичке полиције почев од 2000. године

Године 2000. у Србији, служба државне безбедности налази се у

министарству унутрашњих послова. Употребљава се израз ресор државне

безбедности. То је погрешно. Ресор значи министарство. Не може се називати


29

ресором нешто што је део министарства. Може се рећи да од 2000. године ми

немамо добар правнички језик у нашим законима. Наиме, један веома значајан

елеменат квалитета правних текстова је језик тих текстова. Од 2000. године тај

елеменат у нашим законима је веома занемарен.

Од великог значаја је један закон донет 2007. године. Он се зове Закон о

основама уређења служби безбедности Републике Србије. Карактеристика тога

закона је да он представља основе за све обавештајно-безбедоносне системе у

Србији. Он представља такође основу за њихово усклађено и усмерено

деловање, али и такође за надзор над њиховим радом. Он прописује да те

службе делују на основу и оквиру Устава, закона, других прописа и других

аката, као и стратегије националне безбедности, националне одбране и утврђене

безбедоносно-обавештајне политике Србије.

Одмах се истиче једно ограничење уставних права припадника служби

безбедности, а то је да не могу бити припадници политичких странака. То је

једно веома велико ограничење. Поставља се питање да ли то ограничење има

сврху. Наиме, ако се жели обезбедити ванстраначки рад, то је недовољно јер на

челу службе се налазе страначки функционери. С друге стране, припадници

службе могу да контактирају са странкама. Мишљења сам да би ефективније

било не забрањивати да припадници служби безбедности буду чланови

политичких странака, него да не могу имати руководеће функције у политичким

странкама.

Даље, постоје и службе које се старају о питањима за националну

безбедност и на њиховом врху налази се Савет за националну безбедност. Овим

законом се уређују функције тог Савета. Такође, основан је Биро за кординацију

рада служби безбедности. Предвиђа се и успостављање демократске цивилне

контроле Народне скупштине, Владе, Председника Републике, као и других

органа и јавности у складу са законом.

Службе безбедности су следеће: Безбедоносно-информативна агенција

(БИА), Војно-безбедоносна агенција (ВБА) и Војно-обавештајна агенција

(ВОА). БИА је посебна организација, а ВБА и ВОА су органи управе у саставу

министарства одбране. Иначе, те три службе безбедности имају статус правног

лица што је веома значајно са правне тачке гледишта. Државни органи по

правилу немају статус правног лица. Имамо једну нелогичну ситуацију: ВБА и

ВОА као органи у саставу министарства одбране имају статус правног лица, а


30

министарство одбране нема статус правног лица. То значи да безбедоносне

службе могу да имају своју имовину, могу да купују средства и то како

покретна добра тако и некретнине. Овим се омогућује остварење једног од

основних принципа њиховог рада, а то је тајност.

Иначе, Савет за националну безбедност чине највиши функционери у

чију надлежност спадају послови безбедности. То су председник Републике,

председник Владе, министар одбране, министар унутрашњих послова, министар

правде, начелник генералштаба Војске Србије, те директори служби

безбедности. Савет има секретара који у раду Савета учествује без права

одлучивања. Секретар савета стара се о извршавању закључака савета и обавља

послове предвиђене пословником и другим актима савета. Интересантно је да ту

долази до једне персоналне уније. Наиме, шеф кабинета председника Републике

је секретар савета по положају. Тиме се председнику Републике даје једно

истакнуто место у раду служби безбедности, у њиховом главном усмеравању.

Опет, може се поставити једно питање. Да ли један тако гломазан колегијум

може да буде практичан и ефикасан? Опет имам утисак да је ово законско

решење последица коалиционог система власти од 2000. године. Наиме, ниједна

странка није толико јака да би сама формирала власт, па прибегава коалицији.

Коалиција значи да свака странка жели да има удела у власти, тако да ако су

рецимо председник Србије и председник Владе из једне странке, ресори

унутрашњих послова, одбране, правде бивају запоседнути од других странака

које чине коалицију. Коалициони партнери су себи наметнули право да буду

присутни у службама безбедности.

Надлежност Савета за националну безбедност

Он разматра питања из области одбране, унутрашњих послова и рада

служби безбедности. Разматра међусобну сарадњу органа надлежних за

одбрану, органа надлежних за унутрашње послове и служби безбедности и

њихову сарадњу са другим државним органима, као и сарадњу са органима

других држава и међународним организацијама. Затим, предлаже надлежним

државним органима мере за унапређење националне безбедности, разматра


31

предлоге за унапређење државне безбедности; разматра питања из делокруга

органа државне управе, аутономних покрајина, градова, општина, града

Београда који су значајни за националну безбедност; даље, он усмерава и

усклађује рад служби безбедности и то тако што разматра безбедоносне

процене, усмерева остваривање националних интереса који се остварују путем

безбедоносно-информативних делатности, доноси закључке којим усмерава и

усклађује рад служби безбедности; доноси закључке којим усмерава сарадњу

служби безбедности са службама безбедности страних држава; прати извршење

закључака које је донео; даје мишљење о предлозима дугорочних и

средњерочних планова рада служби безбедности; даје мишљење Влади о буџету

служби безбедности; даје мишљење влади о постављењу директора служби

безбедности.

Седницу Савета сазива председник Републике. Предлог дневног реда

седнице утврђују председник Републике и председник Владе. Седницом

председава председник Републике, а у његовом одсуству председник Владе.

Закључке савета потписује председник Републике. Из овога се види да се начело

колегијалитета сужава у једну врсту бикефализма. Седнице Савета могу да се

одржавају по потреби, а најмање једном у три месеца. Председник Републике

може да позове на седнице руководиоце и других државних органа и

институција. Такво позивање ће да уследи ако тачка седнице има везе са

делатношћу лица у питању. Примера ради, ако се ради о неким специфичним

односима безбедоносног карактера која се тичу Београда, позваће се на седницу

градоначелник Београда.

Биро за кординацију служби безбедности је орган за практичну

делатност реализацију онога што утврди Савет. То се види из састава Бироа за

кординацију, а њега чине професионална лица. То су директори служби

безбедности и секретар Савета. При томе, Биро може да позове да у његовом

раду учествују представници министарства спољних послова, директор

полиције и начелници полицијских управа, републички јавни тужилац, директор

управе царине, руководиоци других државних органа и институција. Дакле, и

овде као и код Савета поменута лица позивају се само ако је њихова делатност

везана с тачком дневног реда Бироа. Биро иначе посебно утврђује задатке који

се извршавају полицијским, односно техничким методама. Даље, Биро врши

усклађивање делатности служби безбедности и служби безбедности других


32

државних органа и кординише њихову активност. Даље, утврђује начин

оперативног усклађивања у појединим случајевима и оснива мешовите радне

групе. Мешовите радне групе могу бити састављене од представника

различитих служби безбедности.

Надзор над радом служби безбедности

Заснива се на следећим начелима: подређености служби безбедности

изабраним властима – то значи да службе које чине професионалци морају да

буду потчињене политичким функционерима, што се очитује саставом Савета.

Даље, начело политичке, идеолошке и интересне неутралности. Мишљења сам

да је то једна утопијска идеја. Професионалци раде за политичке функционере и

тешко је одвојити једне од других. То је био случај у Енглеској, када су

поједини председници влада и министри дошли у додир са истим службеницима

јер је у Енглеској био остварен принцип страначке неутрализације државних

службеника. То је дакако и питање политичке културе и правне традиције која

код нас не постоји.

Јавност не може да буде упозната са свим подацима рада службе

безбедности јер је то у супротности са начелом тајности рада служби

безбедности. Опет је врло важно начело професионалне одговорности што

значи да је сваки припадник службе одговоран за пропусте који би настали у

раду службе, али и начело оперативне самосталности. Оперативна самосталност

значи да политички функциионери не могу да се мешају у начин на који служба

обавља своје задатке.

Посебна врста надзора је надзор од стране Народне скупштине. Унутар

скупштине се образује један одбор и најчешће надзор се врши преко одбора.

Одбор надзире уставност и законитост рада служби безбедности. Овакво

решење није добро. Народни посланици нису стручњаци који би могли да

контролишу уставност и законитост. Даље, опет надзире поштовање интересне,

идеолошке и политичке неутралности у раду службе државне безбедности.

Видите, у великој мери то поштовање идеолошке, политичке неутралности

може да дође до изражаја ако се у одбору налазе представници различитих


33

странака. Тако да ако једна странка доминира у том одбору, горе поменути

принцип неутралности тешко је остварити. Опет, оно што је врло важно, а то је

разматрање предлога, представки и петиција грађана у погледу рада служби

безбедности.

Петиција и представка је најчешће средство да се уђе у незаконитост

рада службе безбедности. Нарочито је штампа та која ће моћи да указује на та

питања. Новинари су професионално заинтеросовани да трагају за подацима о

раду служби. Постоји једна значајна правна одредба. Наиме, она се односи на

непосредни надзор који скупштински одбор врши над радом служби

безбедности. Наиме, директор одговарајуће службе безбедности дужан је да

члановима одбора омогући приступ у просторије службе, да им пружи увид у

документацију, да им пружи податке и информације о раду службе и одговори

на њихова питања у вези са радом службе. Овде је нарочито важно право

чланова одбора да улазе у просторије. То је истинско право инспекције. Опет је

једно велико питање у којој ће се мери право инспекције остварити.

Ту постоји и ограничење, које податке чланови одбора не могу да траже.

То је идентитет садашњих и бивших сарадника службе. Наиме, ко све ради у

служби то је искључиво ствар службе. То је веома важно јер откривање

идентитета сарадника службе може да угрози рад службе. Даље, постоје

сарадници службе са прикривеним идентитетом. Не могу се тражити подаци ни

о таквим припадницима службе. Даље, ту су и трећа лица којима би могло да

штети откривање података о њима. Ту су и методи прибављања обавештајних и

безбедоносних података. Ти методи имају чисто полицијско-технички карактер.

Када је нека акција у току, о њој скупштински одбор не може да добије податке.

Даље, ту су и тајни подаци других државних органа које је служба добила. Под

тајном су подаци који су добијени у размени са страним службама. Разуме се и

друге ствари које су отворене представљају тајну и то је обавеза чланова одбора

да чувају као тајну. Предвиђено је да чланови одбора потписују изјаву којом се

обавезују на чување тајне. Надлежни органи имају обавезу да доносе

подзаконске акте за спровођење овога закона.


34

Безбедоносно-информативна агенција

Она је посебна организација што значи да није у саставу ниједног

министарства. БИА је правно лице, с тим да ће закон одредити домашај тог

својства правног лица. Иначе, БИА обавља следеће послове: послове који се

односе на заштиту Републике Србије, откривање и спречавање делатности

усмерених на подривање или рушење Уставом утврђеног поретка Србије,

истраживање, прикупљање и процену безбедносно-обавештајних сазнања од

значаја за безбедност Србије и информисање надлежних органа о тим

сазнањима (нпр. информисање јавног тужиоца). БИА обавља и низ других

послова.

Радом Безбедоносно-информативне агенције руководи директор кога

поставља и разрешава Влада. Притом се ради о политичком функционеру тј.

лицу које не долази путем конкурса и нема трајност службе. Пракса је да се за

директора Безбедоносно-информативне агенције поставља лице које има

искуство у пословима полиције, односно пословима безбедности. Нарочито је

важно овлашћење директора Безбедоносно-информативне агенције да даје

инструкције и упутства за рад било Безбедоносно-информативне агенције у

целини, било њених посебних организационих јединица.

БИА има право да од државних органа, правних и физичких лица тражи

обавештења. Уједно се предвиђа да нико не може да буде принуђен да помаже

Безбедоносно-информативној агенцији. С тим да ако неко одбије помоћ

Безбедоносно-информативној агенцији мора да има законске разлоге за то. Та је

одредба веома широко формулисана и питање је у пракси како ће бити

тумачена. Уз то, у њој постоји и противправност, па се може довести у питање

њена уставност. Даље, опет веома је значајно да Безбедоносно-информативна

агенција има посебне организационе јединице. Безбедоносно-информативна

агенција не сме оснивати организационе јединице које би се бавиле питањима

мимо закона. У законите делатности спадају: откривање, праћење,

документовање, спречавање, сузбијање, и пресецање делатности организација и

лица усмерених на вршење организованог криминала и кривичних дела са

елементом иностраности. Рецимо, ако се одређена лица страног држављанства у


35

страној држави организују за делатност противу Републике Србије онда у таквој

ситуацији постоји елемент иностраности и то легитимно оправдава делање

Безбедоносно-информативне агениције на откривању и спречавању такве

активности. Затим ту долазе унутрашњи и међународни тероризам. Унутрашњи

и међународни тероризам су једно од најтежих питања савременог света. Кад

смо код тероризма, морамо да имамо у виду следећу околност - не постоји

међународна дефиниција тероризма. Свака држава одређује шта она сматра под

тероризмом. Примера ради, делатност ОВК била је по тумачењу наше државе

тероризам. За САД они су били борци за слободу. Нешто слично је у Русији.

Русија има велике проблеме са чеченским тероризмом. На Западу, међутим

чеченске терористе сматрају борцима за слободу.

Законом је такође предвиђено да су припадници агенције распоређени у

посебне организационе јединице. Организационе јединице се деле с обзиром на

делатност организација и лица која су усмерена на вршење организованог

криминала и кривичних дела са елементом иностраности, даље, унутрашњег и

међународног тероризма, укључујући и најтеже облике кривичних дела против

човечности и међународног права и даље против уставом утврђеног поретка и

безбедности Републике. Значајно је да директор агенције може да донесе

решење, а на основу претходно донесене одлуке суда, да се према одређеним

физичким и правним лицима предузму мере којима се одступа од уставног

права неповредивости писама и других средстава општења. Другим речима, да

се цензурише пошта одређених лица, да се прислушкују њихови разговори, као

и саобраћај путем интернета. Притом је обезбеђена судска контрола тих

поступака Безбедоносно-информативне агенције. Наиме, директор агенције

мора поднети одговарајући предлог председнику Врховног суда Србије.

Председник Врховног суда Србије у року од 72 часа одлучује да ли ће

дозволити Безбедоносно-информативној агенцији да ли ће вршити дотичне

радње. Иначе, предлог мора бити образложен. Исто тако председник Врховног

суда уколико одбије предлог директора Безбедоносно-информативне агенције

мора навести разлоге зашто је то учинио. Иначе, предвиђен је и случај хитности

када дакле постоји опасност да ће доћи до кривичних дела уколико се онај рок

од 72 часа примени. Тако да директор агенције може тражити претходну

сагласност, а онда донети одлуку о примени одговарајућих мера. У том случају,

одлука о предузимању и обустављању дотичних мера мора бити писмено


36

образложена. Ова мера хитности посебно ће се примењивати у случају

унутрашњег и међународног тероризма.

Једно веома важно овлашћење Безбедоносно-информативне агенције

састоји се у томе да она може да предузме неке послове из надлежности редовне

полиције. У таквом случају, мора се споразумно донети решење директора

агенције и министра унутрашњих послова. У случају да до сагласности не дође,

одлуку доноси Влада. Такође, директор агенције и министар унутрашњих

послова споразумно одређују облике међусобне сарадње. У оба случаја имамо

пример општег акта који се доноси заједнички од стране та два органа. У овом

случају директор агениције и министар унутрашњих послова су равноправни,

иако министар има виши ранг као члан Владе. Нарочито треба споменути једну

хипотезу која је присутна у пракси, да Безбедоносно-информативна агенција

врши контролу одређених полицијских органа, нарочито када се ради о сумњи

да је присутна корупција. Но, раније је УДБА је била надређена редовној

полицији. Данас то није случај. Важно је да закон предвиђа да се на припаднике

агенције примењују прописи који важе и за раднике министарства унутрашњих

послова односно службенике полиције. Омашка је законописца што говори о

радницима, а правилно је рећи службеници.

Даље, опет је значајно да припадници Безбедоносно-информативне

агенције не могу да буду припадници политичких странака. Тиме се жели

њихова максимална изолација од политичког живота тј. да се избегне да раде за

одређене политичке странке. Врло је тешко у пракси спечити такве злоупотребе

да поједини припадници политичке полиције раде за одређене политичке

странке.

Даље, једна значајна одредба је да припадници Безбедоносно-

информативне агенције немају право на синдикално организовање и права на

штрајк. Овакво ограничење постоји највише због тога што је Безбедоносно-

информативна агенција тајна полиција. Синдикално организовање носи у себи

опасност да би угрозило начело тајности Безбедоносно-информативне агенције.


37

Област делатности у оквиру министарства унутрашњих

послова која чини засебну дирекцију

На челу полиције налази се директор који се поставља на основу

конкурса. Ово је важно да би се обезбедило да политички и професионално то

буде службеник који ће најбоље обављати полицијске послове. Нормално је да

за директора полиције буде постављен старији полицијски службеник са

великим полицијским и радним искуством. Полиција иначе предузима мере из

области јавне безбедности. Даље, предузима хитне мере које су неопходне за

уклањање опасности по људе и имовину. Даље, пружа помоћ органима управе,

аутономије и самоуправе. Такође, у случају опште опасности изазваних

елементарним непогодама, епидемијама и другим угрожавањима дужна је да

пружа помоћ и физичким и правним лицима. Предвиђено је такође да је

полицијски задатак пружање и спасилачке улоге и пружање прве помоћи

лицима која се налазе у таквим ситуацијама да им је таква помоћ неопходна.

Полицијски службеници у министарству јављају се као униформисани и

неуниформисани запослени који примењују полицијска овлашћења. Даље, то су

запослени на посебним или одређеним дужностима чији су послови у

непосредној вези са полицијским пословима и обухватају послове

противпожарне заштите, издавања оружја, посебне регистрације и издавања

дозвола, издавања и евиденције поверљивих идентификационих докумената,

кривичних и других евиденција, као и друге послове који имају безбедносни

карактер. То морају бити лица запослена на пословима на којима постоји

опасност по живот и здравље, а такође и на другим пословима који утичу на

битно смањење радне способности. То је врло значајно у погледу одређених

бенефиција, нарочито у погледу радног стажа. Полиција такође сарађује, што је

врло занимљиво, и са невладиним организацијама, мањинским и другим

организованим групама и самоорганизованим појединцима ради развијања

партнерства у откривању или спречавању деликата и њихових починилаца и

остваривања других безбедносних циљева. Није потпуно јасно у којој мери

невладине организације могу да помогну остваривању полицијских послова.


38

Закон даље дефинише и полицијске послове. Закон истиче да приликом

обављања послова којима се ближе одређују елементи јавне безбедности,

полиција мора да се придржава начела професионализма, сарадње, законитости

у раду, сразмерности у примени полицијских овлашћења и принципа

супсидијарности односно рада са најмањим штетним последицама. Овде је

нарочито важно начело сразмерности. Начело сразмерности закон ближе

уређује. Оно напросто значи да полиција ако може лакшим путем да постигне

свој задатак она мора да прибегне том путу. Полиција мора да води рачуна да

средства принуде које употребљава нису претешка. Често у пракси полиција

крши начело сразмерности. Такође се говори да полиција мора да се придржава

и европских стандарда полицијског поступања. Такви стандарди постоје на

равни ЕУ.

Веома је важно да полиција има свој кодекс етике тј. да је полиција

дужна да се придржава одређених моралних принципа. Тај кодекс доноси Влада

Републике Србије. Закон предвиђа неке одредбе које улазе у кодекс етике. То су

непристрасност, недискриминација, хуманост, поштовање људских права и

омогућавање медицинске помоћи. Све те одредбе ближе се разрађују у закону.

Полицијски службеници у свако доба предузимају неопходне радње ради

заштите безбедности људи и имовине. Међутим, полиција мора да буде спремна

и за посебне ситуације. Закон предвиђа припреме за рад у случају ванредног или

ратног стања. Даље, као још виши степен делатности полиције јесу посебне

мере за обезбеђивање јавног реда. Влада може да наложи министру унутрашњих

послова, ако оцени да другачије није могуће заштити јавни ред или безбедност и

здравље људи, да ограничи или забрани кретање у одређеним објектима, на

одређеним подручјима и на јавним местима.

Даље, министар у складу са одлуком Владе забрањује настањивање на

одређеном подручју или напуштање одређеног подручја. Може да се наложи и

евакуација одређеног подручја под принудом. Ове мере су карактеристичне за

политичко ванредно стање, али и у случају елементарних непогода. Даље, у

случају епидимија такође може министар да уведе карантин или да људе уклони

из одређеног подручја.

Даље, предвиђа се да је министар унутрашњих послова дужан да сарађује

са надлежним министрима унутрашњих послова других земаља и да такође

припадници полиције обављају сарадњу на међународном нивоу. На


39

оперативном нивоу тј. у области предузимања конкретних мера такође се

предвиђа сарадња полицијских органа уколико је та сарадња предвиђена

међународним уговорима или принципом узајамности. За оперативну сарадњу

неопходан је међународни уговор. Често је то један општи уговор о интерполу

којим се предвиђа сарадња полицијских власти у погледу одређених кривичних

дела. Но, то могу бити међународни уговори са државама који предвиђају неки

виши облик сарадње. Даље, потребно је да постоји принцип узајамности. То

значи да наша полиција помаже страној полицији у оној мери у којој та страна

полиција помаже нашој полицији. Један случај из прошлости: немачка група

терориста левичара – „Фракција црвене армије“ предузимала је различите

терористичке акте. Они су се нашли у нашој земљи у време социјализма. Били

су лишени слободе. Немачка је тражила изручење тих лица. Међутим, наше

власти су тражиле да постоји узајамност. На територији Немачке легално су

деловале усташке формације које су предузимале терористичке акте противу

наше земље. Немци нису хтели да дају усташе, тако да је наша земља допустила

припадницима Фракције црвене армије да оду у арапске земље.

Посебно се предвиђају заједничке мере и сарадња са страним полицијама

када се ради о борби противу тероризма, организованог криминала, илегалних

миграција и других облика међународног криминала и нарушавања безбедности

граница. Сарадња у борби противу тероризма ограничена је принципом

узајамности. Организовани криминал је много лакше дефинисати него

тероризам. То је опште кривично дело које има различите видове као што је

трговина белим робљем, прање новца итд. Овде се спомиње и илегална

миграција као вид криминала. Илегална миграција састоји се у илегалном

прелажењу границе већег броја лица. Наша земља је поштеђена од илегалних

миграција, а у западној Европи имамо супротну ситуацију. Нарочито лица из

Африке настоје да дођу у Европу. Италија је имала чак и логор на једном

остртву у Средоземном мору за прихват тих лица. Даље, после одређених мера

испитивања право да остану имају лица која испуњавају услове за азил.

У САД је нарочито присутно прелажење граница лица која долазе из

Мексика. Разлози су економске природе и то потреба обезбеђивања

егзистенције. Међутим, таква лица која желе да пређу границу из економских

разлога немају право на боравак у САД и та лица од стране полиције бивају

враћена у Мексико. САД имају посебну имиграциону службу. Још један облик


40

међународне сарадње је извршење међудржавних уговора. Полиција Србије

тада може да се ангажује и ван граница државе Србије. Таквих уговора тренутно

нема.

Полицијска овлашћења су упозорење и наређење, провера и утврђивање

идентитета лица и идентификација предмета, позивање, довођење, задржавање

лица и привремено ограничење слободе кретања, тражење обавештења,

привремено одузимање предмета, преглед објеката, предмета и документације и

противтерористички преглед, заустављање и прегледање лица, предмета и

саобраћајних средстава, обезбеђење и предглед места догађаја, употреба туђег

саобраћајног предмета и средства везе, пријем пријава о учињеном кривичном

делу, јавно расписивање награда, снимање на јавним местима, полиграфско

тестирање, полицијско опажање, трагање за лицима и предметима, заштита

жртава кривичних дела и других лица, прикупљање, обрада и коришћење

личних података, мере циљане потраге и употреба средстава принуде. Битно је

опет да пре почетка неког од ових полицијских овлашћења, полицијац мора да

покаже службену значку и службену легитимацију лицу према коме

употребљава овлашћење. Но, уколико је то хитно, уколико би могло да дође до

угрожавања примене одређеног полицијског овлашћења, довољно је да

полицајац каже „полиција“. Што се тиче примене полицијских овлашћења

према лицима, ту долази до ограничавања уставних слобода. Уставне слободе

могу да се ограниче, али закон мора на прецизан начин да регулише

ограничавање слобода.

Већ приликом позивања на разговор долази до ограничења слободе

личности. Једно лице може да буде позвано на разговор у следећим

случајевима: остварење полицијских послова, као што су безбедносна заштита

живота, права и личног интегритета лица, као и подршка владавини права;

безбедносна заштита имовине; спречавање, откривање и расветљавање

кривичних дела, прекршаја и других деликата; откривање и хватање

извршилаца кривичних дела и прекршаја и других лица за којима се трага. Само

у овим случајевима полиција може да позове једно лице на разговор. Иначе,

лице се може позвати у периоду од 6 до 22 часа. Само у случају опасности од

одлагања лице се може позвати ван тог времена. Позив мора да буде писмен. У

позиву се мора навести назив и место организационе јединице, разлог, место и

време позивања. Друго, лице има право да одбије дати обавештење полицији.


41

Уколико лице одбије дати обавештење полицији, оно из истог разлога не сме

бити позвано на разговор. Дакле, закон иде врло далеко у заштити слободе

појединца, јер му даје право да одбије разговор са полицијом. Ова мера је дакле

утемељена на принципу добровољне сарадње.

Даљи виши степен вршења полицијског овлашћења је довођење. Лице

може бити доводено на основу одлуке суда или одлуке у управном поступку.

Овде је присутна концепција правне државе. У принципу довођење може да се

врши у времену од 6 до 22 часа. Даље, може бити предузето најраније 6 часова

пре одређеног рока за довођење. Довођење може трајати најдуже 24 часа. Закон

предвиђа и извесне изузетке. Наиме, без писменог налога може се извршити

довођење лица коме је потребно утврдити идентитет. Даље, уколико се ради о

лицу за којим је расписана потерница. Такође, то се може учинити на основу

посебних законских одредаба.

Задржавање по важећем праву може да се примени према лицу које

ремети јавни ред и мир, ако јавни ред и мир није могуће на други начин

успоставити. У овом случају задржавање може да траје највише 24 часа.

Уколико се пак ради о лицу које су изручили страни органи и које је потребно

предати неком нашем органу, онда задржавање може да траје највише 48

часова. Задржавање се одређује писменим решењем. То решење мора бити

предано задржаном лицу у року од 6 часова од тренутка задржавања у

службеним просторијама. Напокон, постоји и право жалбе противу решења о

коме одлучује месно надлежни окружни суд. Жалба не задржава извршење

решења. Суд је дужан да по жалби одлучи у року од 48 часова. Међутим, види

се да ту постоји једна аномалија. Наиме, рок задржавања по нашем закону је

највише 24 односно 48 часова, а рок за одлучивање суда је 48 часова, а то значи

када истекну законом предвиђени рокови за задржавање. Одредба је стога

бесмислена. Логичније би било да решење доноси дежурни истражни судија. И

напокон, када је задржано војно лице, онда мора сместа да буде обавештена

војна полиција. Некада редовна полиција није имала право да задржава војна

лица због разлике у надлежности. Наиме, полиција је била републичка, а војска

је била савезна. Сада су и војска и полиција републичке те постоје одређена

овлашћења полиције према војним лицима.


42

Држављанство и полицијске ситуације с

елементом иностраности

Право држављанства

Општа питања

Држављанство је, с једне стране, фундаментални правни однос између

државе и њених грађана, а са друге стране улази у полицијско право, јер

полиција одлучује о настанку и престанку држављанства у одређеним

случајевима. Неки текстови употребљавају израз грађанин. Међутим, у пракси

се израз грађанин користи за пунолетна лица. У правнотехничком смислу

изрази држављанин и грађанин су истоветни. Пре држављанства постојали су

такође односи између лица и државе. Постоји израз поданик. Подаништво не

подразумева само обавезе, већ и права. Но, подаништво подразумева лични

однос између поданика и владара. Нарочито у апсолутној монархији

подаништво постоји уместо држављанства и подразумева верност владару, а с

друге стране обавеза је владара да штити поданика. Када је тај однос постао

апстрактан, када је на место владара ступила држава, онда је и настао појам

држављанства. То се догађа већ у уставној монархији коју одликује двовлашће

владара и народног представништва пре свега у области законодавства.

Енглези немају изграђен појам државе. Уместо тога они употребљавају

израз краљ у парламенту, чиме хоће да изразе јединство краљевске и народне

власти. Краљ у парламенту је израз који означава једну апстракцију која хоће да

означи једно ново стање. У САД држава означава федералну јединицу у оквиру

Сједињених Држава. Иначе, битно је имати у виду, да нису сви становници

државе њени држављани. У држави увек живе у одређеној мери и странци,

страни радници. Постоји тенденција изједначавања права странаца и

држављана. Посебно у савременим правима странци имају сва приватна права

која имају држављани (право својине, право на рад и др.). Но, странци немају

политичка права. Политичка права су резервисана за држављане. С друге


43

стране, држављани имају неке обавезе које странци немају, а то је нарочито

војна обавеза. Међународно право забрањује принудно мобилисање странаца, с

тим да је допуштено добровољно мобилисање. Некада је странац био човек

другог реда који је био само толерисан. Касније се положај странаца у

континуитету побољшава. Постоји, и поред реченог, једна тачка као ограничење

положаја странаца – то је правило да странац не може имати право сталног

боравка на територији домаће државе. Странац само под одређеним условима

може трајно да борави на територији државе. Странац даље може да буде

протеран из земље. Напротив, држављин не може бити протеран из земље.

Уколико је држављанин ван земље, он има право да се врати у државу чији је

држављанин. Једно компликовано питање се поставило пре Другог светског

рата, када је дошло до грађанског рата у Шпанији углавном између фашиста и

комуниста. Већина европских држава је била неутрална. На страни фашиста

биле су Немачка, Италија и Португалија. На страни комуниста био је Совјетски

Савез. Све друге земље, без обзира на симпатије, биле су неутралне.

Југословенска влада симпатисала је неофицијелно са шпанским фашистима јер

су комунисти водили револуционарну акцију и против нашег режима, али и

починили масовне политичке злочине. Илегална комунистичка партија

Југославије врбовала је припаднике да се боре у грађанском рату у Шпанији.

Многи су и отишли и били су у тзв. интернационалним бригадама које су се

бориле на страни републиканске владе. Године 1939. пала је републиканска

влада и фашисти су дошли на власт. Интернационалисти су углавном побегли

из Шпаније и њих је Француска углавном интернирала у сабирним логорима.

Поставило се питање наших држављана који су борили у Шпанији, да ли могу

да се врате у домовину. Режим је хтео да им забрани повратак. Напредно јавно

мнење се залагало и изборило за то да се врате у нашу државу. Странци су

углавном држављани других држава.

Постоји и трећа категорија лица, за међународно хуманитарно право

проблематична, а то су тзв. апатриди – лица без држављанства. У пракси су то

дешава. То може бити против воље апатрида. Може то бити и воља апатрида тј.

да желе отпуст из држављанства, а да при том не стекну држављанство неке

друге државе. У сваком случају, данас се сматра да је то патолошка ситуација и

законодавци се противу исте боре. Супротно лицима без држављанства су

бипатриди или трипартиди тј. лица са два, три или више држављанстава.


44

Државе, па тако и Србија, предвиђају да, ако је у државном интересу, страном

држављанину треба дати домаће држављанство. Нарочито се ово односи када су

у питању успешни пословни људи и спортисти. Какав је правни положај тих

лица? Држављинин пре свега има обавезу верности према својој држави. Своју

државу он мора да сматра својом земљом. Кривични законик прописује нека

кривична дела за која могу да одговарају само држављани. Ако у току рата

страна војска дође на нашу територију и њени припадници буду заробљени, они

не одговарају за кривично дело, сем ако нису починили ратне злочине.

Међутим, ако је наш држављанин био у страној војсци он ће кривично

одговарати јер је забрањено борити се противу своје државе. Двојно

држављанство је нешто што државе, изузев имиграционих држава, не желе из

политичких разлога. Доношење одлуке о стицању двојног држављанства је

заправо одлука на основу слободне оцене државних органа. Дакле, ради се о

дискреционом одлучивању надлежног министарства.

У погледу лица са двојним држављанством постоји једна одредба која,

примера ради, гласи да уколико неко има држављанство Србије и држављанство

неке друге државе онда ће се сматрати држављанином Србије када се налази на

територији Србије. Овакво решење може изазвати одређене компликације,

нарочито када су у питању нека кривична дела. Ако се не сматра нашим

држављанином када пређе границу и ступи у неке снаге које су непријатељски

настројене према Републици Србији, онда он не би био кривично одговоран. У

међународном приватном праву је усвојена таква пракса да се тражи ефективно

држављанство.

Стицање држављанства

У различитим државама постоје два основна принципа стицања

држављанства: држављанство које се стиче по крвној вези, што ће рећи да дете

стиче држављанство својих родитеља. То је принцип ius sanguinis или право

крви дословце преведено. Други принцип је рођење на територији једне државе.

Он се у науци назива ius soli или дословце право тла, што ће рећи да се

држављанство стиче, не крвном везом, већ рођењем на територији државе. Ово

су два главна начина стицања држављанства на основу правних чињеница.


45

Постоји још трећи начин стицања држављанства, који, међутим, данас нема

велики значај као самостални принцип, али има допунски значај. У питању је

тзв. ius domicilii тј. право пребивалишта. Ми смо у Краљевини Југославији и

Краљевини Србији имали један леп израз, који се данас изгубио – завичајник.

То је становник једне одређене општине. Осим ових принципа стицања

држављанстава ipso iure – по самом праву, који наступа када се стекну услови,

постоји и стицање држављанства пријемом странца у наше држављанство. То је

тзв. прирођење или натурализација. Да би овај вид стицања држављанства

наступио потребно је да је у питању једно страно лице, и с друге стране, одлука

надлежног органа. Код нас надлежни орган је Министарство унутрашњих

послова, а у изузетним случајевима Влада. За разлику од стицања држављанства

ipso iure, у конкретном случају постоји стицање држављанства ex voluntate – по

вољи државног органа. Напокон, треба истаћи један посебан принцип стицања

држављанства, који се у пракси ређе појављује. То је стицање држављанства по

међународним уговорима. Обично примена стицања држављанства по

међународном уговору одвија се уколико је у питању међународни мировни

уговор којим су промењене територије држава. Примера ради, после Првог

светског рата закључен је мировни уговор између Краљевине СХС и Аустрије.

Касније је закључен такав уговор са Мађарском. Наша држава знатно је

проширила територије на рачун Аустро-Угарске које је престала да постоји. У

потписаним мировним уговорима усвојен је принцип да су сви завичајници

општина које су ушле у састав наше државе постали наши држављани. Негде је

примењен и принцип опције. То значи да је становницима општине остављено

да изаберу да остану при старом држављанству или да прихвате ново

држављанство. Уколико би остали при старом држављанству, они би имали

статус странаца у нашој држави и могли су да буду протерани. По мом

мишљењу, принцип завичајности био је добар принцип регулисања

држављанства. Једна линија између ius sanguinis и ius soli може да се повуче

утолико што европске земље у новије време прихватају углавном ius sanguinis, с

тим што је у том погледу извршена одређена корекција у корист принципа ius

soli, када се ради о деци нађеној на територији одговарајуће државе. То се

назива проширеним принципом ius sanguinis. Ius soli је старији принцип. Он се

нарочито примењивао у феудализму. Онај који је био становник земље био је

поданик владара. То је постојало због феудалних веза. У САД, када се неко роди


46

на њиховој територији стиче држављанство САД без обзира на држављанство

својих родитеља. Међутим, води се рачуна о пореклу. Примера ради, ако се дете

америчких држављана роди ван територије САД, оно има држављанство САД,

без обзира што је основни принцип стицања држављанства ius soli.

У погледу стицања држављанства пореклом, важећи прописи кажу да и

дете, чија су оба родитеља у тренутку рођења наши држављани, стиче наше

држављанство. Закон каже у тренутку рођења и то је веома важно. Даље,

држављанство се стиче пореклом ако је један од родитеља у тренутку рођења

детета наш држављанин, а дете се роди на нашој територији. Ту имате једну

допуну принципа ius sanguinis, принципом ius soli. Врло је важна напомена да је

у нашем праву изједначен положај мушкарца и жене. Раније је жена по свом

држављанству пратила мужа, а данас то не мора да буде случај. Раније, такође,

губитак држављанства једног брачног друга повлачио је губитак држављанства

другог брачног друга, што такође данас више не постоји.

Пријем странца у наше држављанство

Тражи се да је странац до подношења захтева најмање три године

боравио на територији Републике Србије у смислу да је имао пријављено

пребивалиште. Дакле, овде постоји услов пријављеног пребивалишта, а не било

каквог боравка. Даље, странац мора да поднесе писану изјаву да Републику

Србију сматра својом државом, што ће рећи да ту изјаву странац мора да

приложи уз захтев за пријем у држављанство. Да неко сматра Републику Србију

својом државом нема никакву санкцију, а некада је имало. Даље, ако страна

држава не дозвољава отпуст из држављанства или за отпуст из држављанства

тражи услове које странац није у стању да испуни, онда се онај претходни услов

не захтева тј. да ће лице да изгуби страно држављанство. Дакле, уколико се

одрицање од ранијег држављанства не може разумно очекивати, онда то није

услов за пријем у наше држављанство. Опет мишљења сам да такве ствари

треба што више да се регулишу међународним уговорима.

Постоје и неки посебни случајеви. Рецимо, ако је лице рођено на нашој

територији, а није држављанин Србије, оно може бити примљено у наше

држављанство ако је до подношења захтева непрекидно боравило на територији


47

наше државе и поднесе писану изјаву о лојалности држави Србији. Посебан је

положај брачног друга. Тако ако је брачни друг странац и ако је тај странац

најмање три године у браку са нашим држављанином и има одобрено стално

настањење на нашој територији. И овде је услов писана изјава о лојалности

држави Србији. Када је у питању исељеник, он и његов потомак могу бити

примљени у наше држављанство, ако су навршили 18 година живота, ако им

није одузета пословна способност, и ако поднесу изјаву да Србију сматрају

својом државом. Овде се не тражи отпуст из ранијег држављанства. Исељеник је

лице које се иселило из Републике Србије са намером да стално живи у

иностранству. Наша дијаспора је бројна. Циљ горе поменутог нормирања јесте

да се дијаспора привуче да њени припадници постану наши држављани. За

правни појам дијаспоре потребан је статус држављана, што није случај са

културним појмом дијаспоре.

Странац чији би пријем у наше држављанство представљао посебан

интерес за Републику Србију може бити примљен у држављанство без било

каквих претходних услова. Ова одредба односи се и на брачног друга. Овде је

надлежност другачија тј. надлежна је Влада Републике Србије. Када су питању

деца родитеља која си стекли држављанство Републике Србије, онда по сили

закона, по самом праву, деца добијају наше државаљанство, уколико су

малолетна. Потребно је да захтев поднесу сами родитељи. Ако је дете старије од

14 година, онда се тражи његова сагласност. Постоји, такође, одредба о

припадницима српског народа који немају пребивалиште на територији Србије.

Та лица имају повлашћену могућност пријема у наше држављанство. Та лица

немају обавезу одрицања од претходног држављанства. Неопходно је да имају

навршених 18 година живота, да им није одузета пословна способност и дају

изјаву да Србију сматрају својом државом. Под истим условима као припадник

српског народа, који нема пребивалиште на територији Републике Србије, моћи

ће да буде примљено у наше држављанство и лице рођено на територији неке од

република бивше СФРЈ, које је имало држављанство дотичне републике, а то

лице као прогнано, расељено или избегло борави на територији Србије или је

избегло у иностранство. Под истим условима у наше држављанство може бити

примљено лице које је припадник неке друге етничке заједнице или народа на

територији Србије. Разуме се да се и у ова два последња случаја тражи изјава да

се Република Србија сматра својом државом. Овде се појављују следећи


48

проблеми. Прво, СФРЈ је имала двоструко држављанство јер је била савезна

држава. У њој, као таквој, постојало је држављанство Југославије и дотичне

републике. При том је надлежност у вези са држављанством била подељена,

тако што је закон о држављанству доносила федерација, а пријеме у

држављанство вршиле су републике. У готово свим савезним државама такав је

случај, да припадник једне државе има и држављанство савезне државе и

републике (тј. саставне државе). Ипак, у појединим савезним државама однос

поменутих држављанстава различито је регулисан. Рецимо, у САД, држављанин

САД има примарни положај као такав, него као држављанин федералне

јединице. У Швајцарској је обрнут случај: примарније је кантонално

држављанство од савезног држављанства Швајцарске. Цело ово разматрање за

нас је од значаја из разлога што имамо одредбу Закона да се ради о

држављанима СФРЈ, који нису имали држављанство Србије и њима је олакшан

пријем у наше држављанство. Ова одредба може да се разуме једино

историјским тумачењем. Наиме, после распада СФРЈ један велики број Срба

остао је да живи ван територије Србије. С друге стране, из различитих разлога

држављани других република који су и припадници других народа могу да се

солидаришу са Републиком Србијом и то је био често случај са војним лицима

која су желела да остану у нашој војсци, иако су припадници других народа. У

таквим случајевима та лица су изједначена са припадницима српског народа.

Напокон, очигледно из разлога једнакости, ова се одредба односи и на

припаднике других народа или етничких заједница на територији Србије, под

условом да имају званично признат статус националне мањине или етничке

заједнице. Шта чини други народ? Мишљења сам да је потребно да се ради о

заједници која је очигледно велика и друго да та заједница има статус

националне мањине или етничке заједнице која се налази на територији Србије

(нпр. Мађари, Бошњаци).

Престанак држављанства

По садашњем Закону престанак држављанства Републике Србије може

да се догоди отпустом, што ће рећи ако лице које жели да му престане наше

држављанство поднесе захтев за отпуст. Даље, држављанство престаје


49

одрицањем, које је слично отпусту, јер је у питању изјава воље. За разлику од

отпуста, где имамо захтев на темељу кога се мора донети управни акт,

одрицање је изјава воље која сама производи правно дејство. Држављанство

престаје и по одредбама међународних уговора (наведено у излагању о

мировним уговорима). Битно је да установа престанка држављанства има чисто

либералан карактер. Наиме, за престанак држављанства тражи се воља лица

коме престаје наше држављанство.

Раније смо имали и установу губитка односно одузимања држављанства.

У важећем Закону о држављанству Србије не постоји могућност одузимања

држављанства. По ранијем праву, и то није било само наше право, једно лице

које би дуже времена живело у иностранству губило би наше држављанство по

сили закона. Рецимо, та установа је постојала у Немачкој, негде до 1890.

године; ако би једно лице живело дуже од 10 година у иностранству онда је

њему могло да буде одузето држављанство Немачке. Исто тако, по нашем

Закону о држављанству из 1946. године лице које би боравило непрекидно 15

година у иностранству, а не би вршило никакве дужности према нашој земљи,

могло је остати без нашег држављанства. С тим да лице није могло да буде

млађе од 33 године, јер му се рок рачунао од пунолетства. Сматрало се да једно

лице које дуже времена борави у иностранству и не врши никакве грађанске

дужности, тиме показује да нема никакве везе са државом и зато му се могло

одузети држављанство. Таква концепција је напуштена највише због тога што

људи путују по целом свету. Људи иду трбухом за крухом као радници. Сама

идеја глобалног тржишта утицала је да се веза државе са њеним држављанином

не сматра тако стриктном. Даље, више не постоји ни одузимање држављанства

које је постојало по ранијим законима. По ранијим законима одузимано је

држављанство уколико би се држављанин Југославије бавио неком делатношћу

противу наше земље, а био је у иностранству. Један изузетак од тога у Закону о

држављанству из 1946. године односио се на она лица која су припадници

народа који су били у рату са нашом земљом. То се пре свега односило на

етничке Немце, Италијане и Мађаре. Но, у сваком случају није било довољно да

су њихове матичне земље биле у рату са нашом земљом, него су се тражили и

индивидуални разлози, а наиме да се то лице нелојално понашало према нашој

земљи. С тим да је било довољно да се неко и пре рата бавио активношћу

противу наше земље.


50

Дакле, по важећем праву нико вољом државе не може изгубити статус

држављанина наше државе. Изузетак су једино међународни уговори, али то је

једна изузетна ситуација. Ја сам указао на то да се међународни уговори у вези

са држављанством закључују нарочито у вези са територијалним променама

када после ратова дође до померања државне границе. Тада се поставља питање:

које ће држављанство имати лица која се налазе на територији која је припадала

једној држави, а сада припада другој држави. Такође, када се једна држава

распадне, потребно је решити питање држављанства (нпр. СФРЈ). Ту је

ситуација олакшана због постојања двоструког држављанства. Овај принцип

није заступљен код свих држава. Рецимо, у СР Немачкој ако једно лице прими

држављанство неке друге државе, аутоматски му престаје држављанство

Немачке. Сматра се, наиме, да је држављанство веза верности између државе и

држављанина и да је узимање другога држављанства отказивање принципа

верности држави. Код нас то није случај. Наш циљ је да што више лица

задржимо у нашем држављанству. По Закону о држављанству из 1945. и 1946.

године сви наши официри и подофицири који су били у заробљеништву, па су

одбили да се врате, по сили закона губили су наше држављанство. Један

огроман број лица искључили смо из нашега држављанства. Такво решење било

је крајње неправедно. То је била политика терања из нашега држављанства.

Држављанство престаје отпустом ако држављанин Републике Србије

поднесе захтев за отпуст, што ће рећи да је отпуст један управни акт који се

доноси на захтев заинтересованог лица. Следствено Закону о општем управном

поступку, ако је једно лице добило отпуст из нашег држављанства, а није

поднело захтев, такав акт био би апсолутно ништав. Друго, и захтев је један

правни акт, али је то правни акт на који се примењују одредбе грађанског права.

Наиме, ако би неко захтев поднео у заблуди, или услед принуде, онда је он

апсолутно ништав. Ако би се и донео управни акт на основу таквог захтева,

онда би и сам отпуст био апсолутно ништав.

Траже се следећи услови за отпуст из држављанства: да је држављанин

навршио 18 година живота, да нема сметњи у погледу војне обавезе тј. да је

регулисао војну обавезу или да је ослобођен од војне обавезе, да је регулисао

пореске обавезе у Србији, да је регулисао имовинскоправне обавезе из брачног

односа и односа родитеља и деце према лицима у Републици Србији, да се у

Републици Србији противу њега не води кривични поступак за дела која се гоне


51

по службеној дужности или ако је осуђен у Републици Србији а ту казну није

издржао и напокон, да има страно држављанство или доказ да ће бити примљен

у страно држављанство. Дакле, наша земља не жели да неко лице постане

апатрид.

Један апсолутан услов је да је лице постало пунолетно и да је регулисало

војну и пореске обавезе, што представља његове јавноправне обавезе. Што се

тиче имовинскоправних односа, имају се у виду лица која издржавају некога. То

су нарочито родитељи који издржавају малолетну децу. Законодавац ту има у

виду да би неко ко би напустио наше држављанство престао да извршава своје

имовинскоправне обавезе издржавања. Законодавац захтева од органа који

одлучује о отпусту да утврди да ли постоји таква ситуација. Надлежни орган

може из поменутог разлога одбити захтев за отпуст. Законодавац када говори о

родитељима и деци мисли на издржавање како деце од родитеља тако и

родитеља и деце. Дакле, шта то значи да је регулисао имовинскоправне обавезе.

То значи да је са тим лицима постигао неко поравнање, сагласност. Рецимо, та

лица морају дати сагласност да не траже од дотичног лица издржавање тј. да

верују да ће их то лице издржавати и као страни држављанин. Даље, када је у

питању кривични поступак као услов то је сасвим јасно и неспорно.

Даље, отпуст из држављанства неће се одобрити из једног политичког

разлога који се понавља свуда. Дакле, ако је потребно ускратити отпуст из

разлога одбране или безбедности земље. Обично је то у питању када постоји

непосредна ратна опасност или ратно стање па је присутна потреба да што више

грађана остане у земљи како би је бранила или да се не деси да неки наш

држављанин буде у страној војсци која ће напасти нашу земљу. Даље, то је

разлог узајамности. Узајамност је иначе установа међународнога права и треба

гледати да ли страна држава примењује иста правила о отпусту из

држављанства. Ако, наиме, страна држава у којој се налази лице које тражи

отпуст из држављанства не жели да прихвати, када су у питању њени

држављани у нашој земљи исте услове, било својим законима, било у вршењу

слободне оцене. Када се ради о закону, тражи се изрична законска норма.

Међутим, код отпуста из држављанства надлежени орган користи слободну

оцену. То значи да држава чије држављанство лице које тражи отпуст жели да

стекне, онда орган који одлучује о отпусту водиће рачуна о томе да ли се органи

било законодавни, било судски, било управни понашају на исти начин или не.


52

Опште је правило да ако једна држава према нама крши своје обавезе, онда и ми

имамо право да не извршавамо своје обавезе према тој држави. То је принцип

комутативне правде. И на крају, ако то захтевају економски интереси Републике

Србије. То може бити веома различито. Државе желе да вежу за себе људе који

имају већу имовину. Ако је у питању лице чији би одлазак довео до економских

тешкоћа нашег предузећа, онда је то разлог за ускраћивање отпуста из нашега

држављанства.

Даље, може се тражити отпуст за малолетну децу. Захтев за дете може

поднети родитељ, с тим да дете старије од 14 година мора дати сагласност. При

том, када се ради о детету разведених родитеља, тај захтев може поднети само

родитељ коме је дете правноснажном пресудом поверено на чување и

васпитање. Видите, у случају да постоје неке сметње, ако други родитељ не да

сагласност, онда је потребно мишљење надлежног органа старатељства да је у

интересу детета да изгуби наше држављанство.

Ако лице које је поднело захтев за отпуст из држављанства не стекне

страно држављанство у року од једне године од доношења решења о отпусту,

онда је орган који је донео такво решење, овлашћен исто поништити. У овом

случају орган неће поништити решење по службеној дужности; дакле, једино

уколико заинтересовано лице поднесе такав захтев.

Код одрицања, као начину престанку држављанства, ради се о једном

приватном акту - једној изјави воље на коју се примењују одредбе грађанског

права. Тражи се прво, да држављанин Републике Србије буде пунолетан, да је

рођен и живи у иностранству, да има и страно држављанство, и да још није

навршио 25 годину живота. Уколико неки од ових услова није испуњен, лице се

не може одрећи нашега држављанства. Само у размаку од 18 до 25 године може

да се примени ова установа одрицања од држављанства.

И напокон, да нешто кажемо о поновном стицању држављанства или о

реинтеграцији. Лице које је отпуштено из држављанства, а стекло је страно

држављанство и лице коме је на захтев родитеља престало држављанство

отпустом или одрицањем, могу поново да стекну држављанство Републике

Србије. Потребно да је да лице поднесе захтев за поновно стицање

држављанства под условима да је навршило 18 година живота, ако му није

одузета пословна способност и ако поднесе писану изјаву да Републику Србију


53

сматра својом државом. Видите шта је овде значајно. Каже се: може стећи, а не

стиче. Дакле, до реинтеграције може доћи, али не мора.

Министарство унутрашњих послова може да одбије захтев за стицање

држављанства пријемом или престанак држављанства Србије, иако су испуњени

сви законски услови, ако оцени да постоје разлози од интереса за Републику

Србију због којих захтев за стицање или престанак држављанства треба одбити.

Ово је један класичан пример слободне оцене. Даље, то је негативан управни

акт тј. акт који стиче само формалну правноснажност. Министарство по

поновљеном захтеву може одлучити другачије. Опет једна важна одредба која

представља допуну одредаба о оглашавању решења ништавим, предвиђена је у

Закону о држављанству. Закон о општем управном поступку наводи разлоге

оглашавања решења ништавим. Међу разлозима за оглашавање решења

ништавим Закон о општем управном поступку каже: ако је неким другим

законским прописом то предвиђено. Управо, Закон о држављанству каже да

Министарство унутрашњих послова, ако утврди да је неко лице стекло

држављанство Републике или му је престало држављанство противно

прописима, који су важили у време стицања или престанка држављанства,

нарочито на основу лажне или фалсиковане исправе, донеће решење о

поништењу стицања односно престанку држављанства. Такво решење има

карактер решења о оглашавању ништавим. Овде нема никавих рокова у којима

се може огласити ништавост. Једини разлог када то решење не може да буде

поништено, било би ако би лице у питању остало без иједног држављанства.

Путне исправе Општа питања

Путне исправе су такве исправе које служе за путовање у иностранство.

Дакле, да би једно лице прешло нашу границу потребно је да има одговарајућу

путну исправу. Истовремено, страни управни органи неће пустити никога да уђе

у њихову државу ако нема одговарајућу путну исправу. Ја бих овде додао још

једну установу, а то је виза. Виза такође може бити услов за прелазак границе.

Закон визу дефинише као јавну исправу. Дакле, спада у ред оних исправа које


54

имају доказну снагу да се њихова истинитост претпоставља, сем уколико

надлежни орган не установи да та исправа није донесена у складу са прописима.

Ја бих додао још нешто. Наиме, ради се код путне исправе и визе о

конститутативним управним актима.

Декларативни управни акти су такви управни акти којима се само

утврђује наступање одређених законских последица. Веома је сложено ово

питање, и неки правни писци сматрају да су јавне исправе такође декларативни

управни акти. У сваком случају мора се увек испитивати и заузети став да ли је

једна јавна исправа декларативни управни акт или није. Ствар је утврђивања у

сваком датом случају да ли се ради само о јавној исправи или се ради о

декларативном управном акту. Примера ради, диплома која се издаје о

завршеном факултету је једна јавна исправа. Она није истовремено

декларативни управни акт, јер можете тражити потврду од факултета и без

дипломе остваривати одређена права. Диплому о докторату издаје универзитет

и предаје ректор на основу одбрањене докторске дисертације. Ви не можете да

се сматрате доктором наука, да употребљавате тај назив, уколико вам није

издата диплома о докторату. Диплома о докторату, према томе, је јавна исправа

и истовремено декларативни управни акт. Путна исправа такође је истовремено

јавна исправа и управни акт. Нарочито се ово односи на пасош, као најчешћи

вид путне исправе. Само, она је конститутативни управни акт, којим се ствара

једна нова правна ситуација; као таква, она је дозвола за прелаз државне

границе.

Даље, путна исправа је личан правни акт. Њу може да користи само лице

на чије је име издата. Држављанин Републике Србије може имати само једну

путну исправу исте врсте. Рецимо, не може имати обичан пасош и дипломатски

пасош. Даље, треба додати да и међународним уговором може да се предвиди

да за путовање у поједине државе путна исправа није потребна. Влада ће у том

случају одредити која ће исправа бити потребна уместо путне исправе.

Постоје следеће путне исправе: пасош, дипломатски пасош, службени

пасош, путни лист, а могу бити и путне исправе на основу међународног

уговора. Даље, путном исправом сматра се и бродарска књижица члана посаде

унутрашње пловидбе, као и поморска књижица члана посаде поморског брода

ако је у њу унета виза.


55

Пасош је путна исправа која се држављанину наше државе издаје за

путовање и боравак у иностранству, као и за повратак у нашу земљу.

Карактеристика је пасоша да се издаје за неограничени број путовања. Даље,

пасош је путна исправа која је временски ограничена. Дипломатски и службени

пасош су такве путне исправе које се издају ради ефикасног обављања послова

у иностранству, а ти послови су предвиђени међународним правом. Дакле, у

овом случају наш закон упућује на одредбе међународног права. Те одредбе

међународног права допуњују одредбе домаћег права. Такође, дипломатски и

службени пасош се издају за неодређени број путовања. Дипломатски и

службени пасош може се издати и члану уже породице члана коме је издат

уколико са њим чини исто домаћинство.

Дипломатски пасош се издаје лицима која у складу са међународним

правом имају статус дипломатског агента, конзуларног функционера,

функционера међународних организација, дипломатским куририма, као и

највишим државним функционерима. Наиме, лицима која имају дипломатски

пасош могу на поједностављен начин да изађу из земље и да уђу у страну

земљу. Обично та лица не подлежу уобичајеној полицијској контроли. Некада

нису подлегала ни царинској контроли. Међутим, царинска контрола може се

вршити и над тим лицима, како би се спречили кријумчарење и злоупотреба

пасоша. Важно је напоменути да се на граници не могу никако прегледати

поверљива документа која дипломата носи са собом.

Службени пасош се издаје службеницима дипломатских и конзуларних

представништава Републике Србије који нису обухваћени одредбом о имаоцима

дипломатског пасоша. Дакле, ради се о нижим дипломатским државним

службеницима, као и државним службеницима на положајима и руководећим

радницима, који путују у иностранство службеним послом који захтевају

поседовање службеног пасоша. Овде се ради о полицајцима, инспекторима,

цариницима и сл.

Путни лист је путна исправа која се издаје држављанину Србије који је у

иностранству без путне исправе, а ради повратка у Републику Србију.

Фундаментално је право сваког нашег држављанина да може да се врати у

земљу. Једна земља нема право да свом држављанину не дозволи да се врати у

земљу. Но, може се десити да наш држављанин у иностранству остане без путне


56

исправе (рецимо, неко му украде пасош). Та лица морају да имају јавну исправу

како би могли да се врате у земљу. Управо у томе је значај путног листа.

Виза је одобрење за путовање у иностранство која се уноси у путну

исправу. Виза се издаје за једно или више путовања у државе које су у визи

означене. Из овога се види да је виза један управни акт. То је једно одобрење.

Друго, овде је реч о визи која се издаје нашим држављанима. Постоје визе које

се издају страним држављанима односно нашим држављанима од стране других

држава. За издавање визе нашим држављанима надлежни су органи

унутрашњих послова. Обично се виза од стране наших органа даје за путовање

у земљу са којом наша земља нема дипломатске односе или су односи

непријатељске природе. У том случају, не само да ће визу тражити земља у коју

желите да путујете, већ ће бити потребно да добијете визу наше државе. По

правилу, не постоји потреба за давање визе и нашим држављанима од стране

наше државе. Изузетак: СФРЈ својевремено није имала дипломатске односе са

Португалијом и Шпанијом. Тада је за путовање у Португалију и Шпанију било

потребно добити визу од стране наших органа. Иначе, одступање од тога да су

органи унутрашњих послова надлежни за издавање пасоша, јесте издавање

дипломатских и службених пасоша. Њих издаје министарство иностраних

послова. Такође, путни лист издаје дипломатско или конзуларно

представништво Републике Србије на чијем подручју се затекао држављанин

који је у иностранству остао без путне исправе.

Одбијање захтева за издавање путне исправе

У одређеним случајевима предвиђеним законом, надлежни орган може

да одбије захтев за издавање путне исправе. Прво, ако је против лица које тражи

издавање путне исправе, донето решење о покретању истраге или је подигнута

оптужница на захтев надлежног тужиоца. То је класичан разлог одбијања

захтева за издавање путне исправе. Даље, ако је лице које тражи издавање путне

исправе осуђено на безусловну казну затвора у трајању три или више месеци

док ту казну не издржи. Треће, ако је лицу у складу са међународним актима

забрањено кретање. То ће бити случај ако примена међународног уговора


57

захтева да једно лице не може да оде у иностранство. То могу бити различити

случајеви. Четврто, лицу које тражи издавање путне исправе кретање је

забрањено ради спречавања епидемије и заразне болести. Тај је случај сасвим

јасан. Наиме, ради се о лицу које мора бити задржано на једном месту ради

карантина. Не мора бити болесно од заразне болести већ да је могуће да се

појави као преносилац заразне болести. Пето, ако није издато прописано

одобрење из разлога одбране земље или постоји нека друга сметња из закона

којим се уређује војна обавеза. Потребно је у овом случају да је проглашено

ратно стање или ванредно стање. Раније је издавање путне исправе могло да се

ускрати ако то захтевају разлози безбедности земље, при чему за утврђивање

разлога безбедности била надлежна полиција односно влада. Да се рецимо

неком лицу које води политичку активност противу владе онемогући да из

иностранства делује противу режима у нашој земљи. Карактеристично је у овом

случају било то да решење није морало бити образложено и да првобитно није

био дозвољен ни управни спор. Касније је та одредба ублажена утолико што је

дозвољено вођење управног спора. Касније је уведено да решење о одбијању

издавање путне исправе мора да буде образложено. Данас тај разлог више не

постоји. Тиме се наша земља подигла на ниво западноевропских стандарда који

подразумевају слободу кретања људи.

Даље, постоје одређени разлози одузимања већ издате путне исправе. За

одузимање је надлежан исти орган који је надлежан за издавање путне исправе,

а то је Министарство унутрашњих послова. То су следећи случајеви: ако је

путна исправа издата на основу нетачних података. Овде није речено да је

подносилац захтева за издавање путне исправе дао лажне податке. У тој

ситуацији лице би и кривично одговарало. Дакле, довољно је да су подаци

нетачни у објективном смислу. Лице које је дало податке не мора знати да су

подаци нетачни. Друго, ако ималац путне исправе омогући другом лицу да

путну исправу користи као своју. То је разлог за одузимање издате путне

исправе. Следећи је разлог ако је имаоцу путне исправе престало држављанство

Републике Србије. То је један карактеристичан разлог. Лице остаје без нашег

држављанства и тиме без путне исправе. Путну исправу то лице добиће од

државе чије држављанство стиче. Потребно је у оваквој ситуацији да је

претходно донесен управни акт о престанку или стицању држављанства. Даље,

ако су утврде разлози због којих ће бити одбијен захтев за издавање путне


58

исправе. Такође, уколико је издата виза у једном таквом случају и виза ће се

поништити. Постоји још један случај који бих овде споменуо, а то је неважећа

путна исправа. Ако се деси да путна исправа нестане, онда ће надлежни орган

ту путну исправу прогласити неважећом. Даље, та одлука ће се објавити у

службеном гласнику Републике Србије. Овде је значајно то да ће лице чија је

путна исправа проглашена неважећом, моћи да добије нову путну исправу тек

када надлежни орган донесе решење о неважности путне исправе.

Права странаца Општа питања

Регулисана су Законом о странцима Републике Србије из 2008. године.

Предмет Закона о странцима су услови за улазак, боравак и кретање странаца и

надлежност и послови органа државне управе Србије у вези са горе наведеним

предметом закона. Иначе, Закон се не примењује на одређене категорије

странаца. То су лица којима је дат азил или су поднела захтев за издавање азила.

Даље, то су лица која по међународном праву уживају привилегије и имунитете.

Даље, на странце се Закон о странцима не примењује уколико су стекли

избеглички статус. Даље, на лица без држављанства примениће се одредбе

Конвенције о правном положају лица без држављанства или слово

међународног уговора који је наша земља ратификовала под условом да су те

одредбе за њих повољније. Дакле, одредбе Закона о странцима овде ће се

применити само ако су повољније.

Странац је свако лице које нема држављанство Србије. Закон говори

само о физичким лицима. Међутим, постоје и страна правна лица. На страна

правна лица примењиваће се одредбе нашег права уколико неким другим

законом није предвиђено да се на страна правна лица не може применити наш

закон. Одредба Закона о пољопривредном земљишту каже да власници

пољопривредног земљишта могу бити само држављани Републике Србије.

Странци не могу да буду власници пољопривредног земљишта на територији

Србије. При томе, ова одредба се односи како на страна физичка тако и на

страна правна лица. Дакле, у конкретном случају треба тумачити да ли се


59

одредба о странцима односи само на физичка лица или пак укључује и страна

правна лица.

Даље, што се тиче надлежног органа. Надлежни орган је Министарство

унутрашњих послова, осим када је законом другачије одређено. Када се каже

надлежни орган онда се има у виду Министарство унутрашњих послова. Даље,

треба имати у виду неке особене термине. Тако транзит је прелазак преко

територије Србије. Уколико једно лице прелази преко територије Србије,

потребно је да има посебне путне исправе. У појединим случајевима такво лице

мора имати транзитну визу. Уколико се пак странац налази у транзитном

простору тада странцу није потребна транзитна виза. Дешава се следећа

ситуација. Једно лице путује из Београда у Чикаго. Преседа се у Франкфурту.

Уколико се то лице налази у транзитном простору у Франкфурту, онда се на

њега неће применити транзитни прописи Немачке.

Даље, страно лице обично има одређену путну исправу. Страна путна

исправа је лични, породични, заједнички, дипломатски или службени пасош.

Даље, поморска и бродарска књижица снабдевена визом којом се може

утврдити идентитет њеног носиоца, којој рок није истекао и која је издата у

складу са прописима стране државе или одговарајућим актом међународне

организације. Даље, постоји путна исправа за странце, а то је путна исправа за

избеглице, путна исправа за апатриде и путни лист за странце. Дакле, наши

органи када контролишу улазак странца у нашу земљу имаће контакт са

документима страног порекла. Ти документи морају бити састављени у складу

са међународним уговором. Наши органи могу да утврде да ли је путна исправа

важећа или није. Уколико је путној исправи истекао рок важења по страном

праву наши ће органи одбити да признају страној путној исправи важност.

Сматраће је неважећом. Даље, треба споменути личну карту за странце која се

издаје стално настањеном странцу или странцу на привременом боравку који

нема издату путну исправу.

Улазак и боравак странаца у нашој земљи

Странац има право да уђе и борави у нашој земљи под условима које

предвиђа закон. Закон о странцима предвиђа извесна ограничења, тако да то


60

право боравка странца није безусловно. Кључне су овде две одредбе.

Ограничење или забрана боравка на одређеном простору у Србији ако то

захтевају разлози јавног поретка или безбедности Републике Србије и њених

грађана и на основу међународног уговора.

Раније смо говорили о путним исправама. Та одредба која је некада

важила у погледу одбијања издавања путне исправе сада се јавља овде код

странаца. У сваком случају то су битно две различите ситуације. Путну исправу

добија наш држављанин и њему се не може ускратити право изсласка из земље,

а овде се ради о уласку страних лица на нашу територију и онда је наш

законодавац с правом ригорознији.

Даље, Закон изричито истиче да се странац за време боравка и кретања у

Србији придржава прописа и одлука државних органа. Разуме се само по себи

да је и наш грађанин дужан да се придржава прописа и одлука државних органа.

Ова одредба међутим хоће да каже нешто друго. Ако се странац не придржава

домаћих прописа и одлука он може да буде удаљен са територије наше земље.

Још у Антици важило је правило да је странац гост, те је дужан да се придржава

правила која одреди домаћин.

Опет додајмо још једну одредбу: Поступак везан за одлучивање о

правима и обавезама странаца је општи управни поступак. С тим што у

одређеним случајевима Закон о странцима у одређеној мери одступа од Закона о

општем управном поступку. Опште је правило да странац који улази или излази

са територије Србије мора да се подвргне граничној контроли. При том, Закон

изричито нормира случајеве незаконитог уласка у нашу земљу. То су случајеви

када се странац приликом уласка у нашу земљу не подвргава граничној

контроли. Први случај незаконитог уласка је ван места или времена одређеног

за прелазак државне границе. То су тзв. гранични прелази. Гранични прелази су

у прописима изричито набројани када се ради о суседним земљама.

Непоштовање тих прописа опредељује незаконитост преласка државне границе.

Други случај је избегавање граничне контроле. Ови разлози су алтернативни по

својој природи. Закон наиме нема у виду кумулативне услове. Чести су

случајеви да странци илегално прелазе државну границу. Даље, употреба туђе,

неважеће или лажне исправе. Даље, давање неистинитих података граничној

полицији. Гранична полиција је овлашћена да саслушава и узима изјаве од лица

која прелазе државну границу. То ће нарочито бити случај ако се ради о лицима


61

која превозе робу. Даље, за време трајања заштитне мере удаљења странаца са

територије Републике Србије, мере безбедности протеривања странца из земље

и мере отказа боравка.

Предвиђени су случајеви одбијања уласка странцу. То су следећи

разлози: ако странац има намеру да пређе границу а нема важећу путну исправу

или уколико нема визу а виза је потребна; ако нема довољно средстава за

издржавање у Србији, за повратак или транзит у трећу земљу или му на било

који начин није обезбеђено издржавање за време боравка у Републици Србији.

Ова одредба је више везана за страна права него за наше. Наиме, да би се

спречио улазак у земљу лица која се бави просјачењем. Онда гранична полиција

има право да одбије улазак таквог лица иако има визу или другу путну исправу

јер просјачење није дозвољено. Даље, разлог одбијања уласка у нашу земљу је и

тај ако је странац у транзиту, а не испуњава услове за улазак у ту земљу. Оваква

мера примењује се из разлога што када та трећа држава одбије улазак таквог

лица на њену територију онда би оно било враћено на нашу територију, а основ

за боравак на нашој територији не постоји. Даље, опет одбијање уласка

догодиће се уколико је на снази мера протеривања, удаљења или отказа боравка

или у складу са међународним правом отказан боравак, док су те мере на снази.

Даље, разлог одбијања уласка је непостојање потврде о вакционисању

или непостојање потврде да странац није оболео а долази са подручја зараженог

заразном болешћу. Контрола државне границе служи и томе да спречи

преношење заразне болести из иностранства у нашу земљу. Опет када то

захтевају разлози заштите јавнога поретка, забраниће се улазак у нашу земљу.

Даље, ако се странац који жели да уђе на нашу територију у неким

међународним евиденцијама води као преступник. Врло често, и то је правило,

гранична полиција има тзв. црну књигу, која је данас обично у електронској

форми. У њу су унесена лица којима је забрањен прелазак државне границе.

Даље, и коначно, разлог за одбијање уласка у нашу земљу је постојање

оправдане сумње да боравак неће служити у наведену сврху. То се обично

догађа у ситуацији када странац који прелази нашу границу хоће да дође у нашу

земљу из разлога који су друкчији од оних које наводи као разлог доласка.

Обично нема таквих проверавања када се ради о туристичком боравку, али

постоји могућност злоупотреба.


62

Правни положај странаца - виза

Виза је један правни акт. Виза је управни акт типа одобрења. Дакле, то је

један овлашћујући конститутивни управни акт. Она служи за улазак, боравак и

транзит, што ће рећи путовање из једне државе у другу преко територије државе

Србије. Она мора од стране странца да се прибави пре уласка на територију

Србије. Визу издаје дипломатско или конзуларно представништво Републике

Србије у иностранству као деташирани орган Министарства иностраних

послова. С тим што се виза издаје уз питну исправу на рок који је краћи од рока

важења те путне исправе. Правило је да се виза издаје на путној исправи у виду

посебне налепнице или печата. Међутим, то ипак није нужно. Из посебних

разлога виза се може издати на посебној исправи.

Даље, има један изузетак, а то је случај када визу издаје гранична

полиција на самој граници. То је случај када постоје озбиљни хуманитарни

разлози или је то у интересу Републике Србије. Ако се рецимо ради о лицу које

је тешко оболело, и то је хуманитарни разлог. У једном периоду америчким

држављанима наша гранична полиција издавала је на самој граници визу са

којом су могли да проведу 90 дана у нашој земљи. Помиње се могућност

међународних уговора који регулишу ситуацију када наша земља нема

дипломатско или конзуларно представништво у одређеној земљи. Обично она

земља која заступа интересе наше земље даје и визе за улазак у нашу земљу. То

могу бити разлози практичности. Наша земља нема интереса да држи амбасаду

у свим земљама и онда се то питање регулише међународним уговорима. То не

мора да буде разлог политички – да наша земља не жели да одржава

дипломатске односе са неком земљом. Разлог може бити економски – да наша

земља нема нарочитог интереса да држи амбасаду у некој земљи.

Иначе, постоји неколико врста виза. То су: аеродромска транзитна виза

(виза А), транзитна виза (виза Б), виза за краћи боравак (виза Ц) и виза за

привремени боравак (виза Д). Иначе изглед обрасца и начин уношења виза у

страну исправу прописује министар надлежан за спољне послове уз сагласност

министра унутрашњих послова. Ради се о једном посебном општем управном


63

акту који има карактер обавезне инструкције коју доносе заједно два министра.

Даље, рок важења визе не може се продуживати. Изузетно рок важења визе

може се продуживати уколико то налажу хуманитарни, професионални, лични

разлози и виша сила. Ја бих додао следеће: виза се не може продужити, али се

може издати нова виза уколико су за то испуњени разлози који важе за визу

уопште. Иначе, одлука о одбијању захтева за издавање визе, одлука о

поништавању визе, јесте један такав правни акт противу кога није допуштена

жалба. Таква одлука не мора да буде ни образложена. Имају се у виду

политички и безбедоносни разлози и зато се не тражи од органа да даје

образложење. Међутим, шта може странац коме је поништена виза или одбијен

захтев за издавање визе? Он може да покрене управни спор.

Има сада и једна значајна одредба која се односи на обавезе превозника.

Превозник који је довео странца до наше границе или организатор туристичког

путовања мора претходно да провери да странац који хоће да уђе у нашу земљу

има и путну исправу и визу. У противном случају потпада под једну обавезу да

странца о свом трошку врати у место одакле је дошао. Исто је и када странац

долази са нечијом гарантијом. Онда давалац гарантије сноси све трошкове

удаљења странца који није добио визу. Боравак странца може да буде до 90

дана.

То даље може да буде привремени боравак и стално настањење. Боравак

до 90 дана и привремени боравак може да се да заједно са визом или без визе.

Правило је да се даје са визом. То је иначе засебан правни акт. Боравак

одобравају по правилу органи унутрашњих послова. Боравак до 90 дана може да

буде из различитих разлога и важећи закон Србије не прецизира те разлоге.

Међутим, када је у питању привремени боравак морају да буду испуњени

законом предвиђени разлози. Наиме, то може да буде рад, запослење или друга

професионална делатност. Даље, школовање, студирање, специјализација,

научноистраживачки рад, практична обука, учествовање у програмима

међунароне размене ученика и студената, спајање породице, и напокон други

разлози у складу са законом и међународним уговором. Странцу се надаље

може одобрити привремени боравак из следећих разлога: да има средства за

издржавање и то је чест разлог јер наша земља не жели да неко падне на терет

њених органа за социјалну заштиту, даље да је здравствено осигуран.

Испуњеност услова ближе се уређује прописом министра унутрашњих послова.


64

У сваком случају принцип је да ако се води поступак због кривичног дела

трговине људима, странцу који је жртва тог кривичног дела одобриће се

привремени боравак без обзира на горе поменуте разлоге.

Привремени боравак се иначе одобрава на период од једне године. Он

може да се продужи за исти период. Другим речима, привремени боравак може

стално да се продужава ако су испуњени услови за то. Одобрење привременог

боравка уноси се у путну исправу странца. Уколико пак странац нема путну

исправу, онда се доноси посебно решење. Постоје неки изузеци када се

привремени боравак може продужити две године. Таква је ситуација школовање

или студирање, с тим да рок од две године почиње да тече после истека рока за

завршетак школовања или студирања. Странац стиче и услове за стални

боравак, међутим он није принуђен да тражи стални боравак, тако да може и

даље тражити привремени боравак.

Отказ боравка у нашој земљи је један правни акт који се такође уписује у

путну исправу на начин како је то прописао министар унутрашњих послова.

Разлози престанка боравка су следећи: истек рока боравка на који је одобрен,

отказом боравка и најзад ако је странцу изречена заштитна мера удаљења у

прекршајном поступку и мера безбедности протеривања у кривичном поступку.

Одобрење за стално настањење странца може се донети као посебан

управни акт са следећих разлога: Ако је странац боравио непрекидно дуже од

пет година на основу одобрења за привремени боравак. То ће најчешће бити ако

се ради о супружнику нашега држављанина или лица које је запошљено у нашој

земљи. Даље, други је разлог када се ради о лицу које је у браку најмање три

године са држављанином Србије или странцем који има стално настањење.

Притом, не поставља се питање код овог разлога да држављанин Србије борави

у Србији или не борави. Најзад, стално настањење издаће се малолетнику у

Србији ако је један од родитеља држављанин Републике Србије или странац

који има одобрено стално настањење уз сагласност другога родитеља. Странцу

може да се одобри стално настањење ако је пореклом са територије Републике

Србије. Тиме остварујемо етнички принцип који је присутан у нашим законима.

Изузев од поменутих одредаба, стално настањење странцу може се одобрити

ако то налажу разлози хуманости или то представља интерес за Републику

Србију. Разлог од интереса за Србију биће рецимо ако је странац угледна

личност у области уметности, културе, спорта и сл. Непрекидним боравком


65

сматра се и боравак са вишеструким односно вишекратним одсуством из Србије

до 10 месеци или једнократним одсуством до 6 месеци у периоду од 5 година.

Наиме, шта се жели оваковом одредбом? Да лице које тражи стално настањење

може повремено да путује у иностранство. Не значи да оно мора да непрекидно

време потребно за добијање сталног настањења проведе у нашој земљи.

Странац коме је одобрено стално настањење се у правима и обавезама

изједначава са држављанима Републике Србије, осим уколико се не ради о оним

правима и обавезама која Устав и закон изузимају (политичка права у ужем

смислу). Додао бих да постоје и неке професије где се захтева да само наш

држављанин може да обавља наведену професију (државни службеници). Најзад

додао бих и то да ближе услове за стално настањење прописује министар

унутрашњих послова. Мишљења сам да та питања треба уредити искључиво

законом, тако да цитирана одредба није добра. О захтеву за стално настањење

одлучује министар унутрашњих послова, а по жалби одлучује Влада. Одобрење

за стално настањење уноси се у путну исправу или у личну карту која се издаје

лицима којима је одобрено стално настањење. Власник пољопривредног

земљишта у нашој земљи може да буде само држављанин Републике Србије.

Одбијање захтева за стално настањење

Захтев за стално настањење одбиће се у следећим случајевима: ако је

странац осуђен за кривично дело за које се гони по службеној дужности или ако

је за такво дело покренут кривични поступак, затим уколико нема средства за

издржавање, који нема здравствено осигурање, који нема стално место боравка

и ако су присутни разлози заштите јавног поретка и безбедности Републике

Србије и њених грађана. Истовремено са одбијањем захтева странцу ће се

отказати привремени боравак уколико га је имао. Постоје даљи разлози

отказивања боравка. Отказивање боравка постоји и када је странцу већ

одобрено стално настањивање. Отказивање ће се догодити из истих оних

разлога предвиђених законом за одбијање захтева за стално настањење. Стално

настањење отказаће се уколико је странац осуђен на казну затвора за кривично

дело које се гони по службеној дужности, али тек пошто казну затвора издржи.


66

Даље, ако му је изречена заштитна мера удаљења у прекршајном поступку и

мера безбедности у кривичном поступку. Затим, ако то захтевају разлози

заштите јавнога поретка. Даље, ако је дао лажне податке о свом идентитету или

прикрио околности које су од значаја за издавање одобрења о сталном

настањењу. При томе, ако постоје хуманитарни разлози, странцу се може

продужити рок боравка још за 6 месеци.

Закон предвиђа и престанак права на стално настањење. То ће се

догодити ако се утврди да се странац иселио из Републике Србије или да ван

територије Србије непрекидно борави дуже од једне године, а о томе није

обавестио надлежни орган. Даље, ако му је отказан боравак и ако се одрекао

права на стално настањење. Овде се ради заправо о разлозима који наступају ex

lege.

Принудно удаљење странца

Када странац нелегално борави на територији Републике Србије (ако му

је рецимо истекао рок привременог боравка) он мора да буде принудно удаљен

са територије Србије. Закон предвиђа да ако му је изречена заштитна мера

удаљавања или мера безбедности протеривања, он ће бити одмах принудно

удаљен са територије Србије. Притом, постоји и мера забране принудног

удаљења странца која представља субјективно право странца да не буде

принудно удаљен иако су испуњени услови за принудно удаљење. Тако се

предвиђа да странац не сме бити удаљен принудно на територију где му прети

прогон због његове расе, вере, националне припадности, држављанства,

припадности одређеној друштвеној групи или одређеног друштвеног мишљења.

То су исти они разлози из којих се може странцу доделити азил.

Међутим, закон од овога изузетка предвиђа изузетак и каже: ако се може

основано сматрати да странац угрожава безбедност Србије, или је

правноснажно осуђен за тешко кривично дело из чега произилази опасност за

јавни поредак. Постоји још један даљи разлог искључења принудног удаљења, а

то је да странац не може бити принудно удаљен на територију где постоји

опасност да ће бити подвргнут мучењу, нечовечном или нехуманом поступању

или кажњавању. Ово је једно врло сложено питање. Обично се сматра да је


67

највиши ниво остварења људских права остварен у САД. Пре кратког времена

смо међутим дознали да је ЦИА примењивала методе мучења према ратним

заробљеницима у Афганистану, што је тешка повреда међународног

хуманитарног права. Пример из међународне праксе: једна Немица која је

живела у Немачкој ДР убила је оца. Отишла је у СР Немачку пре него што је

утврђено дело. У СР Немачкој добила је право боравка. Органи власти у

Немачкој ДР су установили да је она извршила тешко дело убиства и затражили

су изручење убице. Јасно је да изручење не би било дозвољено да се радило о

политичком кривичном делу ако се зна да су режими двеју земаља били

непријатељски. Међутим, овде се радило о тешком класичном кривичном делу.

У поступку решавања о изручењу истакнут је следећи аргумент адвоката

девојке која је оптужена за убиство: он је предочио да у Немачкој ДР постоји

смртна казна за убиство и постоји бојазан да девојка може бити осуђена на смрт

уколико буде изручена. Обрнуто у СР Немачкој смртна казна је укинута.

Адвокат је тражио да се њој суди у СР Немачкој. Уставни суд СР Немачке

одлучио је да девојка ипак буде изручена. Тако да смртна казна не потпада под

клаузулу нечовечног понашања, мучења или кажњавања у горе изнетом

значењу.

Кретање странаца у униформи

Припадност оружаним снагама, полицији и другим снагама које

подразумевају ношење униформе је нешто што представља искључиво право

домаћих држављана. Присуство страних држављана у униформи на територији

домаће државе је у неку реку повреда суверенитета, те је у начелу недопуштено.

Међутим, закон под одређеним условима допушта ношење стране војне,

полицијске и царинске униформе. Први разлог је да се ради о члановима

дипломатских мисија страних држава или других мисија које у Србији имају

дипломатски статус у својству војних, полицијских односно царинских

представника док мисија траје. Даље, као чланови страних војних, полицијских

и царинских делегација за време службене посете Србији; затим за време

школовања у војним, полицијским односно царинским школама ако је то

правилима школе допуштено, затим као учесници у војним вежбама или војној,


68

полицијској односно царинској обуци; даље као чланови страних војних мисија

или страних војних, полицијских односно царинских делегација са

дипломатском или службеном исправом за време транзита преко територије

Републике Србије и у другим случајевима предбиђеним међународним

уговором. Особито треба указати да се странци могу кретати, али не морају, што

значи да наша држава не мора дозволити кретање странаца у униформи.

Рецимо, то ће се десити уколико те униформе указују на непријатељство према

нашој држави имајући у виду догађаје из прошлости. Примера ради, у неким

бившим совјетским републикама носе се SS униформе из Другог светског рата

(Летонија, Украјина).

Азил Општа питања

Постоје специјалне категорије странаца. Циљ Закона о азилу Републике

Србије је да се наша земља приближи Европској Унији. Ранији закон о

странцима предвиђао је реципроцитет (узајамност). Ми смо странцима

признавали онолико права колико страна држава признаје нашим држављанима.

Сада је то укинуто да евентуално дозволимо и држављанима Европске Уније да

и без реципроцитета уживају права у нашој земљи. То је једна политичка мера

која је усмерена на нашу кандидатуру за чланство у Европској Унији.

Што се тиче избеглица о томе имамо одредбу члана 57. Устава Србије из

2006. године. Тај члан носи наслов: право на уточиште. Устав каже: странац

који основано страхује од прогона због своје расе, вероисповести, националне

припадности или припадности некој групи или због својих политичких уверења

има право на стицање уточишта у Републици Србији. Поступак за стицање

уточишта уређује се законом. Тај закон је донесен, и то је Закон о азилу.

Законом о азилу извршена је извесна рестрикција. Терминолошки уточиште и

азил су у суштини синоними. Међутим, овде се о уточишту говори као праву на

боравак и заштиту, с тим да се то право даје избеглици на територији Србије.

Дакле, закон сужава уставну одредбу утолико што каже да уточиште добија

избеглица, а Устав каже да право на уточиште има странац. Да ли је


69

законодавцу дозвољено да сужава уставне одредбе питање је за себе. Мишљења

сам да законодавац нема то право.

При том, постоји још једна категорија избеглица по Закону о

избеглицама из 2002. године. Избеглице из Закона о азилу нису исто што и

избеглице из Закона из избеглицама. Закон о азилу говори о избеглицама из

било које земље порекла. Закон о избеглицама говори о специјалним

категоријама избеглица, а то су Срби и припадници других националности који

су услед притиска хрватске власти или власти у других републикама, претње

геноцидом, као и дискриминације због расне или националне припадности или

политичког уверења, били принуђени да напусте пребивалишта и избегну на

територију Републике Србије. Дакле, то су Срби и друге избеглице везане за

грађански рат који је настао у процесу распада СФРЈ. Природно је да наша

држава тим лицима која су углавном Срби дозволи уточиште у Републици

Србији. Закон о избеглицама каже да се тим лицима обезбеђује збрињавање

ради задовољавања њихових основних животних потреба и социјалне

сигурности. При том, збрињавање избеглица Србија обезбеђује док се не стекну

услови за њихов повратак односно стицања услова за њихову трајну социјалну

сигурност. Треба додати да је таквим избеглицама био олакшан поступак

добијања држављанства Србије. Штавише, та лица су често стекла и двоструко

држављанство. Наш закон ипак не улази у то питање, и не доводи у питање везу

избеглице са држављанством државе из које је избегао.

Правни режим азила

Закон о азилу Републике Србије из 2007. године садржи један одељак

који се назива значење израза и он садржи најважније појмове. Закон је иначе у

потпуности усклађен са правом ЕУ.

Азил је дефинисан као право на боравак и заштиту које има странац који

на основу одлуке надлежног органа има одобрено уточиште или други облик

заштите предвиђен законом.

Држава порекла је држава чије држављанство има странац или држава у

којој је лице без држављанства имало сталан боравак а ако странац има више од


70

једног држављанства, држава порекла је свака држава чије држављанство има

странац.

Избеглица је лице које се због оправданог страха од прогона због своје

расе, пола, језика, вероисповести, националне припадности или припадности

некој групи или због својих политичких уверења не налази у држави свог

порекла и није у могућности или због тог страха не жели да се стави под

заштиту те државе, као и лице без држављанства које се налази изван државе

свог претходног сталног боравка и које не може да се врати у ту државу.

Уточиште је право на боравак и заштиту које се даје избеглици на

територији Србије, за које надлежни орган утврди да је његово страховање у

држави порекла основано.

Супсидијарна заштита је облик заштите који Србија одобрава странцу

који би у случају повратка у државу порекла био изложен мучењу, нечовечном

поступку или би његов живот, безбедност или слобода били угрожени насиљем

општих размера које је изазвано спољном агресијом или оружаним сукобима

или пак масовним кршењем људских права.

UNHCR је канцеларија високог комесаријата УН за избеглице која се

налази у нашој земљи.

Сигурна држава порекла је држава са листе коју утврђује Влада, чији је

држављанин лице које тражи азил, а ако се ради о апатриду то је држава у којој

је лице имало стални боравак, затим држава која је ратификовала и примењује

међународне споразуме о људским правима и основним слободама, у којој не

постоји опасност од прогањања из било ког разлога који представља основ за

признавање права на уточиште или доделу супсидијарне заштите и која

међународним телима дозвољава увид у стање људских права.

Код сигурне државе порекла имамо неке правне и неке фактичке

елементе. Наиме, правни елеменат је да је држава ратификовала међународне

споразуме о људским правима и основним слободама. Остали елементи су

фактички. То су заправо примена поменутих међународних споразума и

непостојање опасности од прогањања. То је, примера ради, врло значајно за

државе као што је Турска. У Турској постоји ратификација релевантних

међународних споразума о људским правима, али се примењује насиље,

посебно према хришћанима. Насиље чини становништво, а не државна власт.


71

Сигурна трећа држава је држава са листе коју утврђује Влада, која се

придржава међународних начела о заштити избеглица садржаних у Конвенцији

о статусу избеглица из 1951. године и Протоколу о статусу избеглица из 1967.

године, у којој је тражилац азила боравио или кроз коју је пролазио непосредно

пре доласка у Србију, у којој је имао могућност подношења захтева за азил, у

којој не би био изложен прогону, мучењу, нечовечном или нехуманом

поступању или враћању у државу у којој би његов живот, слобода и безбедност

били угрожени.

Што се тиче поступка додељивања права на азил, примењује се општи

управни поступак уколико нешто друго није предвиђено законом. У Закону о

азилу има одредаба о поступку додељивања азила које не предвиђа Закон о

општем управном поступку.

Начела и поступак додељивања азила

Прво начело је забрана протеривања или враћања. Наиме, ниједно лице

не сме бити протерано или враћено против своје воље на територију где би

његов живот и слобода били угрожени због његове расе, пола, вероисповести,

националности, припадности одређеној групи или политичких ставова. Ова

начелна одредба неће се примењивати на лице за које се може основано

сумњати да угрожава безбедност земље или које је правноснажном пресудом

осуђено за тешко кривично дело услед чега представља опасност за јавни

поредак. Овде се ради о једном изузетку. Врло је важно да једно лице никако не

може бити протерано или враћено на територију на којој постоји ризик да ће

бити подвргнуто мучењу, нечовечном или понижавајућем понашању.

Следеће начело је начело недискриминације. По поменутом начелу у

поступку додељивања азила у Србији забрањена је дискриминација по било ком

основу, а нарочито по основу расе, пола, националности, друштвеног порекла,

рођења, вероисповести, политичког убеђења, имовног стања, културе, језика,

старости и интелектуалног и физичког инвалидитета.

Следеће начело је некажњавање за незаконит улазак или боравак. Наиме,

лице које тражи азил неће бити кажњено за незаконит улазак или боравак у


72

Републици под условом да без одлагања поднесе захтев за добијање азила и

пружи ваљано образложење за свој незаконит улазак или боравак.

Даље, важно је начело јединства породице. По том начелу надлежни

орган предузеће све мере ради очувања јединства породице током поступка као

и добивања права на азил. Лица којима је одобрено право на азил имају право на

спајање породице у складу са одредбама Закона о азилу.

Постоји и низ начела која имају више процедуралан карактер, као што је

начело информисаности и правне помоћи, начело бесплатног превођења, начело

слободног приступа UNHCR, начело личне доставе, начело родне

равноправности, начело бриге о лицима са посебним потребама, начело

заступања малолетника без пратње и пословно неспособних лица, начело

непосредности и начело поверљивости.

Првостепени орган који води поступак и доноси све одлуке поводом

захтева за азил и престанка тог права је Канцеларија за азил као надлежна

организациона јединица министарства унутрашњих послова. Министар

унутрашњих послова својим актом ближе уређује услове и критеријуме за

службенике у Канцеларији за азил. Закон налаже да лица запослена у

Канцеларији за азил као овлашћени службеници јесу посебно оспособљени за

вршење тих послова.

Постоји и другостепени орган који одлучује по жалбама на одлуке о

азилу, а то је Комисија за азил. Комисија је састављена од председника и осам

чланова које именује Влада на период од четири године. Што се тиче

канцеларије за азил она је инокосни управни орган, док је комисија колегијални

управни орган. Комисија ужива самосталност у раду и одлучује већином

гласова од укупног броја чланова, с тим што комисија мора у року од 30 дана од

именовања њених чланова да донесе Пословник о раду.

Постоји једна засебна установа, а то је Центар за азил. Наиме, до

доношења коначне одлуке за азил, лица која траже азил имају обезбеђен

смештај и животне услове у центру за азил који је у саставу Комесаријата за

избеглице као посебне организације. Радом центра за азил руководи државни

службеник на положаја који руководи самим комесаријатом за избеглице.

Постоје два дела поступка додељивања азила – претходни и главни

поступак. Претходни поступак се састоји у изражавању намере да се тражи

азил. Наиме, странац може усменим или писменим путем да изрази намеру да


73

тражи азил пред овлашћеним полицијским службеником Министарства

унутрашњих послова у два случаја: приликом граничне контроле или унутар

њене територије. Другим речима, приликом подвргавања граничној контроли

или када се из било којих разлога нађе на нашој територији, он може да изрази

намеру за добијање азила.

Неке државе дају политички азил и лицима које дођу у њену амбасаду на

територији друге државе. Примера ради, у току је грађански рат и постоји

прогањање тог лица па се оно склони у амбасаду једне државе. То је пракса

нарочито земаља Латинске Америке. Међутим, наш закон нема у виду ову врсту

тражења азила. Наиме, наш закон каже да се азил тражи пред овлашћеним

полицијским службеником, а таквих лица нема у амбасадама и дипломатским

представништвима. Мишљења сам да је у том смислу наш закон непотпун, тако

да је потребно предвидети одредбу могућности тражења азила и у нашој

амбасади.

Даље следи евидентирање као фаза претходног поступка. Она се састоји

у евидентирању странца који је изразио намеру да тражи азил од стране

овлашћеног полицијског службеника министарства унутрашњих послова.

Евидентирање обухвата издавање потврде која садржи личне податке које је

странац дао о себи или који су могу утврдити на основу расположивих личних

докумената. Та потврда служи као доказ да је странац изразио намеру да тражи

азил и на основу које он има право да борави у нашој земљи у трајању од 72

часа. Трећа фаза претходног поступка је регистрација. Врши је овлашћени

службеник канцеларије за азил и која обухвата утврђивање идентитета,

фотографисање, узимање отисака прстију и привремено задржавање свих

исправи и докумената који могу бити од значаја у поступку додељивања азила.

Странцу ће се издати потврда о привремено задржаним исправама и

документима. Странац који поседује пасош, личну карту, визу, извод из матичне

књиге рођених или другу исправу дужан је да је приложи приликом

регистрације или подношења захтева за азил, а најкасније до саслушања. По

извршеној регистрацији странцу се издаје лична карта. Странцу који намерно

омета, избегава или не пристане на регистрацију, није допуштено да поднесе

захтев за азил.

После овога следи главни поступак за давање азила. Прва фаза је

покретање поступка за давање азила. Поступак се покреће подношењем захтева


74

за азил овлашћеном службенику канцеларије за азил на прописаном обрасцу у

року од 15 дана од дана регистрације, с тим што ће на захтев странца

канцеларија за азил овај рок моћи да продужи у оправданим случајевима.

Затим следи саслушање. Овлашћени службеник канцеларије за азил лице

које тражи азил саслушаће у најкраћем могућем року. Саслушање може бити

обављено више пута. Овлашћени службеник ће настојати да током саслушања

прикупи све релевантне чињенице за добијање азила, а посебно индентитет

лица које тражи азил, разлоге на којима се заснива захтев за азил, кретање лица

које тражи азил и да ли је то лице већ тражило азил у некој другој држави. Све

ове појединости су од великог значаја због тога што, је с једне стране потребно

максимално удовољити захтевима лица који испуњавају услове за добијање

права на азил, а с друге стране спречити евентуалне злоупотребе.

Затим следи првостепена одлука канцеларије за азил која се доноси

након спроведеног поступка о коме је било реч. Та одлука може бити усвајање

захтева за азил и признавање странцу права на уточиште или супсидијарне

заштите. И друго, одлука може да садржи одбијање захтева лица које тражи

азил. Њоме се налаже странцу да у одређеном року напусти територију

Републике, уколико нема неки други основ да остане у Србији. Одлука о

усвајању доноси се када се утврди да лице које тражи азил испуњава услове за

стицање права на уточиште или права супсидијарне заштите. Уколико је захтев

неоснован или постоје разлози за ускраћивање права на азил, решење ће се

донети којим се странцу одбија захтев за азил. Решење о одбијању мора бити

образложено.

Нарочито ће захтев за азил бити неоснован: када је заснован на

неистинитим разлозима; на лажним подацима; фалсификованим исправама или

документима. Међутим, могу се изнети оправдани разлози зашто је тражилац

азила изнео лажне податке. Лице које тражи азил мора доказати да су разлози

оправдани. Друго, ако су чињенице из захтева за азил иначе битне за одлуку о

азилу у супротности са наводима из саслушања лица које тражи азил. Напокон,

захтев за добијање азила је неоснован ако тражилац азила одбија дати изјаву за

тражење азила или је његова изјава нејасна или не садржи разлоге за

прогањање. Поменути разлози тичу се поступка додељивања азила.

Поред тога, Закон предвиђа разлоге за ускраћивање права на азил који су

по својој природи општији и не тичу се само поступка за додељивање азила.


75

Закон прави разлику између неоснованости разлога и разлога за ускраћивање

права на азил.

Право на азил неће се признати (ускратиће се) лицу за које постоје

озбиљни разлози да се сматра да је починило злочин против мира, злочин

против човечности или ратни злочин; да је починило тешко кривично дело које

није политичког карактера изван Србије; да је одговорно за дела противна

принципима и циљевима УН; да ужива заштиту неке од организација или

установа УН, осим UNHCR, као и оном лицу коме надлежни органи признају

иста права и обавезе као и државаљанима Републике Србије. У погледу

наведених разлога потребно је да постоји вероватноћа њиховог постојања.

Закон предвиђа могућност да се поднесе нови захтев за добијање азила.

То значи да странац чије је захтев раније одбијен може поднети нови захтев ако

обезбеди доказе да су се околности релевантне за добијање права на уточиште

или супсидијарне заштите у међувремену битно измениле. Овде је употребљен

један више политички, него правни израз – релевантне. Релевантно је француска

реч која значи важно, озбиљно. Међутим, кажем писац закона треба да избегава

коришћење страних израза, посебно ако нису довољно јасни.

Постоји и могућност одбацивања захтева за азил. До одбацивања ће доћи

без испитивања да ли тражилац испуњава услове, ако се утврде следећи разлози:

да је тражилац азила могао да добије ефикасну заштиту у другој држави

порекла, осим ако се с обзиром на све околности може очекивати да то учини.

Пример: Догодило се прогањање у источној Турској. Јермени су дошли у

Западну Европу и тражили азил. Постојало је дакле прогањање Јермена од

стране Курда у Турској. Захтев за добијање азила одбијен је са образложењем да

су Јермени могли да оду у Цариград (Истанбул) и тако избегну прогањање.

Велико је питање да ли се може очекивати да ли лица могу да преживе, нађу

посао ако оду из једног дела Турске у други део. Наведени пример илуструје

одбацивање захтева уколико могу да нађу заштиту у другом делу државе.

Међутим, законодавац каже, осим ако се с обзиром на све околности може

очекивати да тражилац азила то учини. Ово је такав случај када не постоји

могућност добијања унутрашњег азила.

Даље, одбациваће захтева за добијање азила уследиће ако лице ужива

заштиту организације УН, осим UNHCR, или му је признат захтев у другој


76

држави. Ово је разлог да лице већ ужива заштиту која је адекватна, која

одговара азилу.

Даље, захтев ће се одбацити уколико лице које тражи азил има

држављанство неке друге државе која му може пружити заштиту. Такође,

уколико може добити заштиту државе порекла, уколико не докаже супротно.

Даље, одбациће се захтев за добијање азила када је тражиоцу раније

одбијен захтев за добијање азила у држави која поштује Женевску конвенцију, а

у међувремену се нису промениле околности на којима је тај захтев био

заснован, односно ако је раније поднео захтев за азил другој држави која

поштује Женевску конвенцију. Дакле, ради се о случају када је управни

поступак већ покренут у другој држави (литиспеденција) или је захтев за

добијање азила одбијен а нису се промениле околности. Ако је пак дошло до

промене околности захтев за добијање азила не може бити одбачен. Питање је,

међутим, да ли је литиспеденција сама по себи оправдан разлог за одбацивање

захтева.

Даље, ако тражилац азила долази из сигурне треће државе, осим ако

докаже да та сигурна трећа држава за њега није сигурна. Даље, ако је тражилац

азила намерно уништио путну исправу или неку другу идентификациону

исправу која је могла бити од значаја за доношење одлуке о азилу, осим ако не

наведе оправдане разлоге за уништавање.

Поступак за давање азила обуставиће се по службеној дужности из

следећих разлога: ако тражилац азила одустане од захтева за добијање азила;

ако по уредном позиву не приступи саслушању или одбије дати исказ; ако из

неоправданог разлога не обавести Канцеларију за азил о промени адресе у року

од 3 дана од настале промене; ако одбија да прими позив или друга писмена; ако

напусти Србију без одобрења Канцеларије за азил (Канцеларија може одобрити

излазак из Србије ако то захтевају оправдани разлози). Могуће је враћање у

пређашње стање ако у року од 3 дана од дана када је дошло до неодазивања

позиву поднесе предлог којим тражи враћање у пређашње стање. Притом, не

наводе се разлози за враћање у пређашње стање. Из овога следи да су то исти

они разлози предвиђени Законом о општем управном поступку. О предлогу за

враћање у пређашње стање одлучује Канцеларија за азил.


77

Управно имовинско право

(стварно и облигационо) Режим јавних добара

Управно имовинско право обухвата управноправне односе имовинског

карактера. У сваком случају оно се разликује од имовинског карактера

грађанскоправних односа јер је у њима једна страна државни орган или ималац

јавних овлашћења. Притом постоје и грађанскоправни односи када се у тим

односима јавља државни орган или ималац јавних овлашћења као специфични

случајеви у којима се јављају као одступања од имовинскоуправноправних

односа.

Управно имовинско право може се поделити на два дела, а то су стварно

управно право и облигационо управно право.

Стварно управно право уређује правни положај појединих ствари и

правне односе поводом тих ствари. Французи те ствари називају „општа добра“

која се разликују од приватних добара која припадају држави. Врло је сложено

питање да ли постоји право својине на тим добрима. Пресудно је да ли је

законодавац заузео одређени став по том питању. У римском праву постоје

општа добра као предмет јавног права и она се поистовећују са стварима ван

промета - res extra commercium, док су приватна добра у промету – res in

commerciо. У апсолутној монархији сва добра која припадају краљу улазе у

јавни домен и уједно то су ствари ван промета. Француска револуција је

променила тај режим утолико што по једном Закону из 1790. године сва

краљева добра постају националним добрима. Друго, та добра више немају у

апсолутном смислу карактер добара ван промета. Наиме, за савремено право

карактеристично је да је што већи број добара у промету. Не постоји више

истоветност добара ван промета и јавних добара. Притом се издвајају приватна

добра државе која представљају предмет грађанског права и у споровима који

настају поводом тих добара примењују се правила грађанског права. Та

приватна добра су углавном она добра које држава користи ради извлачења


78

добити. Рецимо, то су фабрике које припадају држави, различита покретна

добра уколико не подлежу режиму јавних добара. У ширем смислу, приватним

доменом државе сматра се оно што би се могло назвати државним

капитализмом. Држава као ималац приватних добара ступа у правни саобраћај

као сваки други појединац с тежњом да извуче корист. Насупрот томе стоји

социјалистичка држава која шири домен јавних добара и допушта само

ограничен грађанскоправни промет тим добрима.

Што се тиче јавних добара, она се опет разликују по свом карактеру и то

су према пројекту Француског грађанског законика, који је ушао и у судску

праксу, добра у јавној употреби која служе јавности и добра која служе некој

јавној служби. Добра која служе јавности су с једне стране добра у општој

употреби. То је вода за пиће, то су улице, градски тргови, пијаце, гробља, јавне

болнице, а она добра која служе остварењу неке јавне службе су рецимо

железничке пруге, лучка постројења, касарне, утврђења, као и одређене

покретне ствари које су по својој природи ван промета или је њихов промет

ограничен (нпр. оружје). Постоји оружје које је у промету и које појединац

може поседовати, а постоји оружје које појединци никако не могу поседовати.

Јавне службе можемо посматрати у ужем и ширем смислу, а у поменутом

случају присутно је посматрање јавних служби у ширем смислу.

Несоцијалистичка држава која се заснива на капиталистичкој економији

ограничава се само на поседовање добара која служе јавности и остварењу

јавних служби. Постоје различита схватања о појединим јавним добрима.

Примера ради, неке земље сматрају територијално море у ширини од 3 миље од

обале јавним добром државе која је прибрежна дотичној морској обали.

Међутим, по једној пресуди францускога Државног савета, држави не припада

приобално море, већ она ту може да врши само полицијска права тј. заштиту

јавне безбедности и јавног реда и мира који је интересују. Остала добра могу

бити само приватни домен државе или се налазити у приватној својини.

Споменуо бих како је Устав СФРЈ из 1974. године постављао режим

добара. У члану 12 Устава стоји: „средства за производњу и друга средства

удруженог рада, производи удруженог рада и доходак остварен удруженим

радом, средства за задовољавање заједничких и општих друштвених потреба,

природна богатства и добра у општој употреби друштвена су својина“. Данас у

земљама које имају капиталистичку тржишну економију само средства за


79

задовољавање заједничких и општих друштвених потреба, природна богатства и

добра у општој употреби имају карактер јавних добара.

Једно је компликовано питање – ко је власник јавних добара. У

Француској је у деветнаестом веку владала теорија по којој нико не може да

буде власник тих добара, али то нису ничије ствари које свако може да

присвоји, већ она служе одређеној намени. Држава нема право својине над тим

добрима, али она се стара о њиховој наменској употреби. Та теорија је

одбацивала право својине, јер право својине има искључиви карактер. Право

својине обухвата право употребе, право уживања плодова и право располагања.

У мноштву јавних добара држава нема та овлашћења. Интересантно је да је

владајућа доктрина у социјалистичкој Југославији била да је друштвена својина

несвојина. Члан 12, став 2 Устава СФРЈ из 1974. године каже да нико не може

стећи право својине на друштвена средства која су услов рада у основним и

другим организацијама удруженог рада, или материјална основа остваривања

функција самоуправних интересних заједница или других самоуправних и

друштвено-политичких заједница. Значи имамо једну привидну противречност

где се каже да су та средства у друштвеној својини, а онда се у ставу 2 каже да

нико не може стећи право својине на тим средствима. Другим речима,

друштвена својина је несвојина. Неки су критиковали ту концепцију као

апсурдну јер не може бити својине без титулара. Постојала је касније и

концепција подељене својине по којој друштвена својина има више титулара.

Међутим, можемо рећи да несвојински карактер друштвене својине јесте правно

могућ. Доказ тога је француска теорија која је важила током целог деветнаестог

века.

Међутим, данас владајућа теорија у Француској је другачија и она каже

да на јавним добрима постоји јавна својина као један посебан облик својине

који треба разликовати од приватне својине. Ту јавну својину неки писци

називају управна својина. Појам управна својина употребљава се и у немачкој

науци. Битна карактеристика управне својине је да се ствари налазе ван

промета. Неке од тих ствари су ствари ван промета, као што су земљишта,

водотоци, ваздух. Неке ствари морају бити намењене јавној употреби или јавној

служби да би те ствари имале карактер јавног добра. У противном случају те

ствари налазе се у приватној својини државе, правног лица, па чак и појединца.

То намењивање јавној својини, улазак у јавну својину назива се афектација.


80

Наиме, постоји српска реч „посвећивање“. Међутим, реч посвећивање више се

користи за сакралне објекте. Појам афектација је шири и зато се и користи.

Насупрот појму афектација, излажење из јавног домена назива се дезафектација.

Наше важеће право уређено је Законом о средствима у својини

Републике Србије који је донесен 1995. године са изменама од 2005. године. Тај

закон каже: Средства у својини Републике Србије, односно средства у државној

својини јесу природна богатства (земљиште, шуме, воде, водотоци, рудна блага

и друга природна богатства) и добра у општој употреби (јавни путеви, паркови,

улице и друга добра у општој употреби) као добра од општег интереса за које је

законом утврђено да су у државној својини, даље то су средства која стекну

државни органи и организације и органи и организације локалне самоуправе и

територијалне аутономије, јавне службе, јавна предузећа и установе и друге

организације чији је оснивач Република. Наш законодавац јавне службе

посматра уже него што то чини француски законодавац. Наиме, наш

законодавац под јавним службама сматра јавна предузећа и јавне установе.

Насупрот томе, јавне службе у Француској су и територијалне јединице, а и

сами државни органи.

Даље, у државну својину спадају ствари изграђене односно прибављене

средствима у државној својини. Даље, средства, односно приходи остварени по

основу улагања државног капитала у предузећа и друге организације. Средства

за која се у складу са законом утврди да су без власника. Опште је правило

грађанског права да када неко нађе ствар без власника може да је присвоји.

Овде се ради о томе да нико није присвојио таква средства. И даље, средства

која неком посебном законском одредбом буду утврђена као државна својина.

Закон предвиђа да на добрима од општег интереса у државној својини може да

се стекне концесија или право коришћења, с тим што се концесија даје

уговором. Обично тамо где добро од општег интереса даје добит (нпр. аутопут),

а право коришћења се обично даје тамо где не постоји непосредна употреба у

профитабилне сврхе (нпр. када држава да одређену зграду унивезрзитету на

употребу). Принцип је да је право коришћења бесплатно.

Средства из државне својине могу да се отуђују по тржишним условима

у складу са законом. Ово је једна крајње проблематична одредба јер она укида

категорију добара ван промета. По овој одредби сва добра у државној својини су

у промету. Такво екстремно решење не познају земље које имају тржишну


81

капиталистичку економију дуже него ми. Ја бих само споменуо да и у

француском, и у англосаксонском праву, и немачком праву постоје ствари у

државној својини које су ван промета, а могу доћи у промет ако се изврши

дезафектација чиме постају приватна добра државе.

Закон предвиђа да средствима у државној својини располаже по правилу

Влада Републике Србије. Притом, непокретности у државној својини

прибављају се јавним надметањем или прикупљањем понуда ако законом није

друкчије одређено. Располагање непокретностима у државној својини састоји у

отуђењу из државне својине, прибављању у државну својину и давање на

коришћење односно у закуп као и стављање хипотеке на непокретности у

државној својини. Овде је учињено једно одступање од уобичајене правне

терминологије јер давање у закуп није располагање. Располагање је отуђење или

стварање могућности за отуђење. Стављање хипотеке може се назвати

располагањем јер ако хипотека буде реализована непокретност се продаје ради

намирења повериоца. Хипотека је у ствари залога. Што се коришћења

непокретности тиче, она се преноси правним послом. Потребно је да су у

питању два корисника непокретности у државној својини (нпр. Република и

Општина). Непокретности у државној својини не могу се давати у подзакуп.

Уговор којим би се непокретност у државној својини дала у подзакуп је ништав.

Једна посебна одредба важи за Град Београд. Наиме, Град Београд

располаже пословним простором који одреди Влада Републике Србије и тим

актом утврђује се и овлашћења у погледу располагања тим пословним

простором. То је једна значајна повластица дата Београду.

Уколико се нефункционално односно противно намени употребљава

непокретност дата на коришћење онда Република може ту непокретност да

одузме од корисника. Треба додати да од корисника Влада може да одузме

непокретност и онда када жели да ту непокретност да у концесију. У другим

случајевима може се непокретност одузети од корисника уколико се кориснику

обезбеди коришћење друге одговарајуће непокретности. Рецимо, Влада одузме

зграду једном факултету, онда се факултету мора дати зграда за остваривање

његових функција.

Закон предвиђа и непокретности за посебне намене, а то су зграде,

земљиште и други објекти који са потребе безбедности користи Министарство

унутрашњих послова, као и зграде, земљиште и других објекти намењени за


82

збрињавање страних држављана и лица без држављанства. Постоје и покретне

ствари за посебне намене, а то су оружје, опрема, превозна средства која за

потребе везане за послове безбедности користи Министарсво унутрашњих

послова у складу за законом. Постоји једна занимљива одредба која представља

значајно ограничење и тиче се поклона. То су поклони које представник

Републике односно територијалне јединице прими од страних држављана,

органа и организација тих држава, међународних организација. Ти поклони

постају средства у државној својини. Тиме се жели стати на пут корупцији. Да

се наиме спречи остваривање циљева супротних законима и добрим обичајима

наше земље. Пример: У Минхену постоји један часовничар који ради

специјалне часовнике својеручно уз употребу племенитих метала и дијаманата.

Један такав часовник вреди колико и кућа у Минхену. Ко купује те сатове?

Купује немачка влада и поклања их арапским шеицима како би стекла неку

концесију и корист од њих. У том погледу Тито је своје поклоне поклонио

једном музеју на Дедињу у Београду који имају велики историјски значај.

Административне службености

Административне службености по својој природи спадају у управно стварно

право као што и службености уопште спадају у домен грађанског стварног

права. Разуме се држава може стећи или дати службености грађанскоправним

пословима и на тај начин дође до настанка једне службености грађанског права.

Рецимо, држава може да једну ствар која је у њеној својини да у плодоуживање

која представља једну личну службеност, или може да конституише службеност

пролаза. Тада нема никавих разлика између приватних службености и

службености коју је засновала држава као субјект јавног права.

Административне службености су специфичне јер њихов режим није истоветан

са режимом грађанског права. Јављају се у низу различитих ситуација. Примера

ради, власници који се налазе са својим непокретностима у близини аутопута

дужни су да уклоне своје усеве, зграде, дрвеће у одређеном размаку од

аутопута. Даље, да трпе одређене канале у близини аутопута или железничке

пруге. Даље, када су у питању војни објекти у којима се складиште експлозивни


83

материјали, власници у близини дужни су да уклоне објекте који би могли да

буду угрожени у случају експлозије.

Постоје и административне службености у корист одређених јавних

служби. Примера ради, власници непокретности дужни су да трпе да преко

њихових непокретности пређу водови, електричне струје и то је једно веома

значајно оптерећење. Даље, појединци су дужни да трпе да се испод њихових

непокретности врше рудничка истраживања и да се граде рудници и рудничка

постројења. Даље, да прођу водоводне цеви, даље жице за телефон или

телеграф. У оваквим случајевима поставља се питање правне природе оваквих

службености јер неки аутори истичу да је за једну службеност потребно да

постоји и повласно и послужно добро. Повласно добро је оно добро у корист

којега се установљава службеност, а послужно добро је оно које је оптерећено

службеношћу. У оваквим случајевима је тешко идентификовати повласно добро

(нпр. далеководи). Истакнимо да административне службености не морају да у

свим елементима одговарају грађанскоправним службеностима. Може се рећи

да су администативне службености sui generis за која важе донекле различита

правила. Држава може службености ове врсте, уколико су предвиђене законом,

да наметне тутулару послужног добра и без његове сагласности. При том,

уколико се не споразумеју држава, државни орган или јавна служба примениће

се одредбе прописа о експропријацији јер је административна службеност једна

врста експропријације уколико долази до оптерећења послужног добра.

Уколико не долази до оптерећења послужног добра онда не треба да се

примене прописи о експроријацији.

Експропријација Општа питања

Експропријација је одузимање права својине на непокретности од једног

лица и пренос права својине на корисника експропријације уколико је то у

општем интересу и уколико се да накнада у новцу која одговара тржишној цени

одузете непокретности. Раније је употребљаван термин правична накнада, али је

правична накнада често злоупотребљава тако што је она била мања од тржишне


84

цене непокретности која се одузима. Важећи Закон о експропријацији

употребљава тржишну накнаду. Могућа је и накнада друге врсте, а наиме да се

да друга непокретност, друго земљиште или друга зграда лицу коме се одузима.

Непокретност мора да буде у приватној својини. При том, непокретност може да

има различите видове. За дефинисање непокретности валидне су одредбе

грађанског права. То могу бити земљиште, зграде на земљишту. При том, не

мора да буде експроприсана цела непокретност јер један њен део уколико се

тиме општи интерес задовољава. Рецимо, уколико се експроприше једна

непокретност, а није потребно да се експроприше цела парцела, онда ће доћи до

поделе парцеле и бити конституисана једна нова парцела која ће бити

експроприсана. Овде важи начело сразмерности као једно од основних начела

управног права. Треба споменути и следећу категорију, а то је ширење појма

експропријације и ван појма непокретности. Наиме, може се извршити

експропријацију службености, али и ту се ради о непкретности јер службеност

подразумеба оптерећење једне непокретности. Међутим, у неким правима

дошло је проширења појма експропријације путем аналогије па је предвиђена

експропријација покретних ствари па чак и права (нпр. експропријација

патената, ауторских права, уговорних права). Наше право није у том погледу

заузело посебан став. Међутим, треба имати у виду да уколико одговарајуће

одредбе не постоје, па се одузме и нека покретна ствар или право треба

применити одредбе о експропријацији.

Експропријација у приватном интересу

Већ је Грађански законик за Књажество Српско из 1866. године

предвиђао једну установу које нема у Аустријском општем грађанском

законику. Наиме, право пролаза. Сматра се да је редактор Србијанског

грађанског законика право пролаза преузео из француског права. Наиме,

уколико неко ко има баштину (непокретност) не би имао са те непокретности

прилаз до јавног пута, онда би он имао право да преко непокретности која је

најближа јавном путу, тражи право пролаза. У немачком праву та установа

назива се нужни пролаз. Притом, уколико не би постигао погодбу са суседима,


85

имао би право да се обрати суду. Овлашћење је суда у таквој ситуацији да

установи законску службеност пролаза. У том случају власник непокретности

који тражи право пролаза дужан је платити накнаду власнику непокретности

преко које би прошла службеност. Ради се о делимичној експропријацији. Овде

је установљена службеност у приватном интересу. Тиме овде имамо случај

експропријације у приватном интересу. Србијански грађански законик предвиђа

и неке друге модалитете. Рецимо, приватну законску службеност, која има

карактер експропријације у приватном интересу. Примера ради, ако једно лице

гради кућу на свом земљишту, онда он има право, уколико другачије није

могуће, да ствари – грађевински материјал потребан за изградњу куће држи на

суседовом плацу. Власнику суседне непокретности дужан је само платити

накнаду. У овом случају имамо тзв. привремену експропријацију. Напоменуо

бих та такву одредбу Аустријски општи грађански законик нема.

По праву није битно да ли је власник непокретности остао без приступа

јавном путу тако што је продао непокретност са које је имао приступ јавном

путу. У том случају он има право да тражи нужни пролаз. Знаковит пример:

Један човек је имао грађевински плац и виноград. Он је грађевински плац

продао, а задржао је виноград. Тада није било ограда, тако да је без икаквих

проблема био у могућности да обрађује свој виноград. Међутим, временом

власници околних плацева су подигли ограде и виноград се нашао ограђен, тако

да власник није могао да приђе винограду. У оваквом случају виноград је имао

право да тражи од власника плаца најближег винограду да му допусти право

пролаза. Важно је напоменути да је најсигурније да се у уговор о купопродаји

унесе клаузула о службености пролаза (пешке, пролаз стоке, пролаз возилом).

Пример: Пред Касационим судом пресуђен је 1874. године један

интересантан случај. Радило се о државној шуми. Држава је користила ту шуму.

Међутим, држава је због различитих купопродајних односа изгубила доступ од

те шуме до јавног пута. Онда је држава тужбом код Касационог суда захтевала

право пролаза. Касациони суд је донео пресуду у корист државе. Суд је извршио

делимичну експропријацију једне службености пролаза. Поставља се питање да

ли у наведеном слуачају постоји јавни или приватни интерес. По мом мишљењу

држава је могла да бира – или да покрене поступак експропријације по

правилима управног права или да покрене пред судом поступак експропријације

путем службености по приватном праву. Зашто је оваква могућност могућа?


86

Насупрот различитим теоријама, мишљења сам да нема суштинске

разлике између управног и судског акта тј. судске пресуде у парничном

поступку и решења управног органа о експропријацији. Разлика је једино у томе

што се, по правилу, управни акти доносе у јавном интересу, док се парничне

пресуде доносе у приватном интересу. Ни то ипак не мора бити случај. Некада

се парнице воде и у стварима од јавног интереса. Додао бих да се и кривичне

пресуде једнако доносе у јавном интересу као управни акти, тако да тај

елеменат јавног интереса не игра никакву улогу. Другим речима, између

управних и судских аката разлика је историјске природе. Законодавци су у

већини земаља заузели став да парнице међу појединцима не суде управни

органи него судови, а такође кривична дела да не суде управни органи него

судови. То је опет доста релативно. У англосаксонском праву дворски канцелар

је доносио пресуде у различитим парницама иако је он управни орган, а све то

независно од чињенице да су постојали судови. Ту је разлика између common

law и equity. Дакле, разлика између управног и судског акта је у правно-

историјској димензији, а не у правно-логичкој димензији.

У грађанском праву разматра се питање тзв. имисија као суседског права.

По тој одредби неко ко на својој непокретности производи дим, буку, прејаку

светлост, то може да чини док то суседе претерано не оптерећује. Када дође до

претераног оптерећивања буком, димом, светлошћу, онда сусед који је погођен

претераним имисијама има право да тражи забрану дотичних имисија. Међутим,

уколико се ради о индустријском постројењу које је добило дозволу управног

органа да обавља ту делатност, онда погођени суседи могу да траже само

накнаду штете. Погођени суседи у таквој ситуацији не могу да захтевају забрану

делатности. Ту је касније ушла одредба да су суседи који производе одређене

имисије дужни да поставе одређене уређаје за смањивање имисија. Овде имамо

такође мешање приватног и јавног интереса. Накнада штете у случају

произвођења дима и томе сличног од индустријског постројења пример је

заправо експропријације. Дакле, та накнада штете коју суд досуђује заправо је

куповина путем експропријације једне службености. Успоставља се делимична

експропријација у приватном интересу. Међутим, та делимична експропријација

може бити у јавном интересу. То показује пракса француских судова. Рецимо,

када држава гради железничку пругу и потребно је да прави тунеле. Приликом

градње тунела пресечени су извори воде са којих се снабдевало једно село.


87

Становници тог села покренули су управни спор. Државни савет је нашао да

држава обавља једну дозвољену делатност. Дошао је само на питање накнаде

штете. Суд је пресудио да је држава дужна да оним сељацима који су изгубили

доток воде надокнади штету, било у новцу, било тако што ће изградити водовод.

Дакле, и овде имамо делимичну експропријацију службености у јавном

интересу. Ово су случајеви где се јавно и приватно право додирују.

Законско уређивање експропријације у нашем праву

Закон о заузимању приватних непокретних добара за општенародну

потребу поред накнаде за иста (експропријација од 15. марта 1866. са

изменама и допунама од 17. јануара 1896. године).

Постоји и српска реч за експропријацију – извлашћење. Овде је важна

правничка терминологија. У Србијанском грађанском законику готово немате

ниједну страну реч јер се писац закона трудио да употребљава оне речи које ће

наш народ разумети. Савремени српски законописци се практично такмиче у

употреби страних речи. Примера ради, акциза није ништа друго до трошарина.

Исто тако, многи су мислили да реч дубиозан значи дубокомислен. Уствари, то

је латинска реч која значи сумњив. Књижевност је исто тако српска реч за

литературу.

У § 1 првом Закона о експропријацији из 1866. године, стоји: „Кад

потреба изискује, држава, округ, срез, општина, село као и приватна и друга

правна лица, којима је земаљским законима дато право експроприрања, имају

право свако приватно добро у своју сопственост узети, пошто се имаоцу таквога

да накнада за вредност његову, као што о томе §§ 21. и 217. говоре.У немачкој

правној култури параграф (§) је члан, а у француској правној култури параграф

је став.

§ 217. Србијанског грађанског законика каже овако: „Нико не сме

натерати другога да своју ствар или своју баштину или једну част уступи било

бадава, било за промену или за новце. Само ако би општенародно благо


88

изискивало и то би Књаз у сагласију са Саветом за добро и право нашао да се

чије добро на опште благо земље и народа употреби, мора поједини житељ

опште благе свом сопственом претпоставити и своје добро држави уступити

почем потпуно накнаду од државе добије“. § 1. Закона о експропријацији

продужује: „Ова се накнада даје у новцу или у земљи по одредбама закона.

Вредност се ова одређује слободном вољом странака, у противном оценом

средством вештака“. Даље, Закон о експропријацији из 1866. године каже: „Под

приватним добром разуме се свако добро појединих грађана, задруга и

друштава или црквено, општинско, среско и окружно“. Видите овај параграф

који дефинише приватно добро каже свако добро. Међутим, не каже да се ради

о непокретном добру, тако да остаје дилема шта је законодавац овде мислио.

Даље, Закон говори о томе која се добра могу експроприсати тј. како каже која

се могу узети и без воље имаоца. То је случај када се заузимање чини у циљу

општег државног напретка или да се отклоне штете или зла следства које би за

општине и житеље тог места с обзиром на здравље или имање од чега

произилазиле или могла да произађу или се чини из веће удобности или

улепшања појединих места. То су следећи случајеви: регулисање главних и

побочних путева по унутрашњости земље, улица по варошима и варошицама,

регулисање река, прокопавање канала, исушивање бара итд. Кад природа

државне, окружне, среске, општинске потребе налаже да се ово или оно место за

наведену потребу заузме било то да је искључиво за ово или оно место сходно

за намењени циљ или да се то чини због веће удобности. Овакве су потребе:

подизање пољопривревредних школа, угледних добара, расадника винове лозе,

сточарских завода, подизање барутана, подизање болница, подизање касарна и

других зграда за војне потребе, зграда за затвор, пристаништа, постројења која

су у општенародном интересу, постављање гвоздених путева итд. Да би оно што

се у интересу општенародном предузима управо за какво место везано. Овде

долази: копање руда и копова, отварање минералних вода са потребним

просторима итд. Постројења која су истина у циљу општем предузимају, али су

више приватне и шпекулативне природе, не спадају у горњи ред, те се ова

правила на њих не односе. Даље, Закон каже: „то су подизање зграда за

надлештва, подизање поштанских здања, царинарнице, изузев када су и она

везана за одређено место, па се тада има поступати по правилима о

експропријацији“.


89

Експропријација се покреће предлогом да се изврши експропријација.

Предлози се чине Државном савету који решава о експропријацији. Даље, Закон

предвиђа посебна добра која се експропришу, као што су друмови, добра за

потребе државних органа. У погледу поступка експропријације, закон каже да

се прво тражи погодба са имаоцем. Ако министар грађевина сматра да је

погодба добра, онда ће се закључити уговор са имаоцем добра, а Државни савет

погодбу одобрава. Даље, ако ималац добра тражи несразмерну цену или неће да

се упушта у било какву погодбу, онда се именују вештаци. Вештаци ће

проценити коштање добра тј. висину накнаде за експроприсано добро. Уколико

процениотељи нађу одређену цену против које се не уложи жалба, процена је

правноснажна. Уколико пак, ималац добра које се експроприше не да

сагласност, његово је право да се жали министру грађевина. Министар одређује

да ли је процена умесна или није. Напокон, коначно око процене укључује се и

Касациони суд који ће одредити висину накнаде. Пресуда Касационог суда у

погледу накнаде је правноснажна.

Основни закон о експропријацији из 1947. године

Ради се о првом закону о експропријацији који је донела социјалистичка

власт. Закон је донет у особеној политичкој ситуацији. Закон о експропријацији

из 1866. године имао је либералан карактер у том смислу што је својина

сматрана природним правом човека. Закон о експропријацији из 1947. године на

становишту је да је државна својина природна својина, док је приватна својина

нешто ненормално. Учињено је много захвата у приватну својину. Најпре је

уведена конфискација приватне имовине као казна. Постојало је одузимање без

накнаде имовине неком лицу које је по схватању ондашње власти повредило

кривични закон или националну част. То су случајеви када се сматрало да је

неко лице имало недопуштен однос према окупатору. Конфискована је увелико

имовина немачке националне мањине. Конфискована је имовина Јевреја који су

нестали за време рата.

Даље, извршена је национализација банака, осигуравајућих друштава,

индустријских предузећа и трговине на велико и мало. У последњем таласу

национализације одузет је вишак стамбеног и пословног простора. Која је


90

разлика између национализације и експропријације? Експропријација се увек

односи на појединачну ствар, док се национализацијом одузима целокупна

имовина. Друго, за експроприсана добра одређује се правична накнада, док код

национализације накнаде нема или је симболичног карактера. Експропријација

је једна правна мера која остаје у границама правне државе, док је

национализација мера политичке борбе којом се жели уништити класни

непријатељ. У смислу реченог, Закон о експропријацији из 1947. године није

имао потребу да изврши далекосежни захват у приватну својину, јер је такав

захват извршен конфискацијом, национализацијом, аграрном реформом и др.

Закон каже: „Непокретна имовина и права на непокретној имовини могу

се експроприсати кад то тражи општи интерес извођења корисних радова за

сврхе друштвеноекономског и културног подизања и развоја народа“. То је

грађење железница, трамваја, путева, мостова, аеродрома, пловних канала, као и

подизање зграда и постројења која су везана за ове објекте а намењена су

њиховом одржавању и коришћењу. Даље, подизање насипа за одбрану од

поплава, грађења канала и смештаја цеви за одвођење великих вода,

наводњавања и исушивања. Даље, грађења речних и поморских лука,

пристаништа, зимовника, обалских докова, бродоградилишта, регулација

текућих вода, пошумљавање, подизање објеката за потребе општенародне

одбране. Даље, подизање постројења телефонске, телеграфске и радио везе.

Даље, подизање насеља и јавних зграда. Даље, извршење регулационих планова

појединих места и градова, комасације, мелиорације, асанације, изградња

водовода, канализација и сл. Даље, подизање вежбалишта и домова за

фискултуру. Даље, подизање силоса, расадника, машинских, семенских,

сточних станица. Даље, подизање општекултурних и уметничких установа.

Исто тако, кад то тражи општи интерес могу се експроприсати предмети

нарочитог културног, уметничког, историјског значаја као и имовинска права.

Овај закон је у знатној мери проширио установу експропријације. Овај

закон треба схватати у циљу ширења домена државне својине. У том смислу

нека добра су могла бити експроприсана и када је то био интерес предузећа у

државној својини. Једно велико проширење експропријације је експропријација

ствари које нису непокретности. Као што су предмети нарочитог културног,

уметничког и историјског значаја, па чак и имовинска права. Из овога

произилази закључак да је све било могуће експроприсати. Тиме је, заједно са


91

осталим видовима одузимања приватне имовине, дошло до велике пљачке у

виду закона.

Субјекти експропријације били су савезни органи, установе и предузећа,

као и органи, установе и предузећа народних република, аутономних покрајина,

аутономних области, као и територијално-политичких јединица, као и у корист

задруга и задружних организација радног народа. Законодавство употребљава

израз корисник експропријације, а то је онај за кога се експропријација врши.

Он се још назива и експропријант. Онај од кога се експроприсана непокретност

одузима назива се експропријат. И најзад, онај ко врши одузимање, а то су

државни органи, назива се експропријатор.

Претпоставка еспропријације била је доношење акта о експропријацији.

Актом о експропријацији се одређивало да ће се експропријација вршити и за

кога ће се вршити. С тим у вези, акт о експропријацији доносили су: Влада

ФНРЈ уколико се експропријација врши за потребе општег државног значаја или

уколико би експропријација обухватила имовину двеју република. Даље,

министар народне одбране ако се експропријацијација врши за војне потребе;

влада народне републике ако се експропријација врши на добру од општег

значаја за републику. И на крају, акт о екпропријацији доносили су и извршни

органи среског народног одбора и градског народног одбора уколико се врши

експропријација имовине на подручју града односно среза за потребе локалног

значаја. Извршни одбори доносили су акт о експропријацији на предлог месног

одбора и за потребе места. У случају експропријације у корист задруга,

задружних и других организација, акт о експропријацији доносио је срески

односно градски извршни одбор на чијем се подручју налази непокреност која

се експроприше. При том, акти о експропријацији које доноси срески односно

градски одбор подносили су се на потврду влади народне републике, што је

један акт управне контроле. Уколико би влада народне републике потврдила

или одбила да потврди акт о експропријацији, тиме би се поступак

експропријације завршавао. Предвиђено је било да експропријација може бити

потпуна и делимична. Потпуна експропријација била је она којом се имовина

или право одузима од њеног сопственика. Делимична је она експропријација

код које се на имовини сопственика установљава службеност или закуп. Овде је

нејасна одредба Закона која каже одузимање имовине, што не одговара

дефиницији експропријације. Експропријација је дефинисана као одузимање


92

права својине или неког појединачног права. Овде се каже одузима се имовина,

а имовина обухвата сва права једног лица.

Даље, Закон предвиђа да се привремено може заузети имовина ради

њеног коришћења у сврху извођења радова без одузимања права власништва на

њој. Опет је то једна конфузија јер не постоји право својине на имовини. Ја бих

додао да овде није јасно регулисана експропријација закупа. Да ли се закуп

експроприсао на одређено или на неодређено време. Касније су ти прописи

измењени па је предвиђено да се врши експропријација на одређено време.

Примера ради, када се некоме експроприше земља на којој се налази каменолом,

па се онда каменолом користи одређено време. То би био један такав случај

експропријације закупа. Закон је предвиђао да ако би услед експропријације

једног дела имовине остатак био неупотребљив за њеног власника, онда је тај

власник могао да тражи да се изврши експропријација целе имовине. Међутим,

то није био његово субјективно право. Закон каже: „ако услед експропријације

једног дела имовине непокретност или преостали део постане неупотребљив за

сопственика, може се на његово тражење експроприсати преостали део“. Дакле,

може се експроприсати, али не мора.

Накнада за експроприсану непокретност по Закону из 1947.

Закон каже да ће се сопственику дати накнада за експроприсану

имовину. То је принцип. Штавише и закони о национализацији су предвиђали

да ће се дати накнада за национализовану имовину. Та накнада била је међутим

симболична и била је предвиђена чисто из политичких разлога. Наиме, са

Запада је долазила критика југословенског режима да крши људска права. Како

би тај режим супроставио контрааргумент да национализација није отимачина,

одређена је накнада за национализовану непокретност.

Даље, Закон предвиђа да ће се накнада дати у висини просечне прометне

вредности коју имовина има на дан процене. Видите, употребљава се израз

прометна вредност. Тај термин у суштини означава тржишну цену. Међутим,

овај закон значајно одступа од тог правила. Закон даље предвиђа да та вредност

која се даје за експроприсану непокретност није ни употребна вредност, ни

нарочита вредност коју имовина може имати за сопственика. Дакле, накнада


93

може имати само објективни карактер. Изгубљена добит је један елеменат који

се надокнађује приликом надокнаде штете у облигационим односима. Међутим,

законодавац је то овде изоставио.

Даље, не узимају се обзир поправке и побољшања које изврши

сопственик или које на други начин настану после забележбе експропријације.

Чим је поступак експропријације био покренут стављала се забележба

експропријације како би се онемогућило да та непокретност буде предмет

грађанскоправних односа. Што се тиче делимичне екпропријације, онда се

накнада даје једино уколико би дошло до смањења експроприсане

непокретности утолико што је на њој успостављена службеност.

Код привремене експропријације она траје извесно време. Код

привремене експропријације накнада се састоји у закупнини која се исплаћује

једнократно. Код експропријације у корист државе накнада се може састојати у

новцу и државним обвезницама, а код експропријације непокретности накнада

се може састојати и у давању друге непокретности. Накнада у непокретности

одређивала би се само ако би експроприсана непокретност представљала једини

извор издржавања сопственика, његове уже породице и лица која је сопственик

дужан издржавати. Видите, те државне обвезнице су биле једно од средстава да

се изигра обавеза државе да плати накнаду. Дају се обвезнице које доспевају

постепено у року од 20 година, што није омогућавало сопственику да уновчи

експроприсану непокретност. Овде се мора имати у виду и инфлација која је

обесцењивала обвезнице.

Поступак експропријације и експропријација по осталим

законима из доба социјализма

Поступак су спроводиле среске односно градске експроприационе

комисије. Срез је некада био основна политичко-територијална јединица. После

1963. године седиште политичко-територијалног живота помера се на општину

и срезови се претварају у општине. Наиме, циљ тога био је да се мале општине

ликвидирају јер власт није хтела да прихвати власт малих општина. Среска

експроприациона комисија у свом саставу имала је једног среског судију, једног

одборника надлежног месног народног одбора и једног одборника надлежног


94

среског народног одбора. Срески извршни одбор је поставља чланове и

председнике среских комисија. При том, ако је виши државни орган тражио

експропријацију, онда би и у среску комисију улазио један представник тог

државног органа. Сличан је систем био и код градске комисије, с тим да је

чланове градске комисије постављао градски извршни одбор. Занимљиво је да је

тај закон предвиђао и проценитеље који су као стручњаци имали да процене

експроприсану имовину. То је преузето из Закона о екпропријацији Краљевине

Србије, а то ће касније изостати у законским решењима о експропријацији у

Србији. Председник комисије одређивао је решењем место и време првог

састанка комисије, с тим што се у решењу наводило презиме, име, занимање и

пребивалиште чланова комисије, проценитеља као и сопственика имовине која

је предмет експропријације. Сопственици имовине и друга заинтересована лица

позивала су се тим решењем да присуствују састанку комисије уз напомену да

њихово одсуство неће одлагати рад комисије. Комисија је сместа вршила попис

и процену имовине. Након тога имовина би одмах била предата држави, задрузи

или организацији за чије се потребе врши експропријација. Није се дакле чекало

да се поступак експропријације заврши како би се посед променио. Штавише, у

хитним случајевима закон је допуштао да се имовина преда у посед и пре

пописа и процене од стране комисије. Чим би се прикупили писмени подаци о

предмету експропријације, комисија би затражила од надлежног среског суда да

изврши забележбу експропријације у земљишним књигама уколико оне постоје.

Од тренутка уписа у земљишнокњижни дневник сопственик непокретности

губи право на њено отуђење и оптерећење, на промену културе земљишта и на

извођење било каквих радова на тој имовини. Овим се кршио принцип правне

државе. Пошто би обавила попис и процену, комисија би одржала јавну

расправу ради утврђивања чињеничног и правног стања у погледу имовине која

је предмет експропријације.

Најважнији задатак комисије био је да одреди обим експропријације и

износ накнаде. Поступак је био очигледно предвиђен као хитан јер одмах након

јавне расправе комисија доноси решење о експропријацији и то решење

нарочито садржи: у чију корист је извршена експропријација, тачан предмет

експропријације, тачан износ накнаде, одређивање како ће се дати накнада.

Против тог решења могла се поднети жалба надлежноме Окружном суду у року

од 8 дана од дана пријема решења. Предвиђено је такође да експропријационе


95

комисије и Окружни суд у погледу експропријације поступају по правилима

ванпарничног поступка. Ова одредба заслужује пажњу. Зашто се примењују

одредбе ванпарничног поступка када се ради о управној ствари. Одговор је

једноставан. У то време није био донесен Закон о општем управном поступку.

Иначе, у науци се сматра да је ванпарнични поступак једна врста управног

поступка.

Потом је било донесено још неколико закона о експропријацији. Најпре

је био донесен Закон о експропријацији из 1959. године. Прво, укинута је

установа акта о експропријацији јер је тај акт значио одузимање имовине без

спроведеног поступка. Уведено је утврђивање општег интереса. Иако је и Закон

из 1947. године говорио да ће се експропријација вршити у општем интересу,

утврђивања општега интереса није било. Међутим, Законом из 1959. године

уведено је утврђивање општег интереса. Акт о утврђивању општег интереса по

правилу доносиле су скупштине општина. Међутим, противу тога акта није

било предвиђено било које правно средство. Није се наиме могао водити

управни спор противу тог акта, а тим актом експропријација је била стављена у

изглед. Оно што је уведено у корист експропријата јесте деекспропријација коју

Закон из 1947. године није познавао.

Деекспропријација означава могућност да се и по обављеној

експропријацији екпропријат и субјект у чију се корист експропријација врши

договоре да се експропријација не врши све до коначности решења о

експропријацији. Друго, уколико у одређеном року корисник експропријације

не би предузео никакве радове знатнијег обима на експроприсаној

непокретности, онда је бивши власник могао да тражи да се њему дотична

непокретност врати, с тим да је он имао обавезу да врати накнаду. Треће

побољшање Закона из 1959. године било је то што су укинуте државне

обвезнице као накнада за експроприсану непокретност.

Код накнаде у новцу за цело време постојања социјализма вршене су

рестрикције, па је тако предвиђана правична накнада. Та правична накнада није

одговарала тржишној цени непокретности. Држава у социјализму првобитно је

сматрала да је то једна врста милостиње која се давала сопственику

експроприсане непокретности, с тим да је касније експропријација враћена у

њене класичне оквире. Наиме, могла је да се врши само експропријација

непокретности и права везана за непокретност. Видите, у погледу


96

деекспропријације ту има врло занимљивих случајева. Случај из праксе: Једно

друштвено предузеће је тражило експропријацију суседног дворишта на коме су

се налазиле стамбене зграде. Дуго је поступак експропријације вођен. Уместо

кућа у дворишту сопственици су добили станове у Београду. Међутим, шта је

урадио један експропријат. Он је узео стан у Београду, али је наставио да живи у

кући у дворишту. Догодило се да је предузеће изгубило интерес за оним

двориштем које је експроприсано. Експропријат је могао да захтева

деекспропријацију. Он није тражио деекспропријацију и остао је у својој кући у

дворишту, а имао је добивен стан. Он као несавестан држалац никада не би

могао да постане власник свега тога, али он има државинску заштиту. Његови

наследници могу да буду савесни и да протеком времена постану власници.

Закон о експропријацији из 1995. године

Закон о експропријацији Републике Србије из 1995. године предвиђа

класичну експропријацију. Важно је напоменути да је приватна својина

изједначена са другим облицима својине. Имамо и општи интерес да се врши

експропријација. Општи интерес регулише закон или одређује Влада. Даље,

експропријација се врши само на непокретностима. Те непокретности су

земљишта, зграде и други објекти. Закон познаје непотпуну експропријацију

која се састоји у службености или закупу на непокретности. Закуп је некада

представљао облик привремене експропријације, а сада је облик непотпуне

експропријације. Закуп може да се установи само у случају када ће се земљиште

у сврху закупа користити највише до 3 године. Овде Закон установљује рок у

коме та врста непотпуне експропријације може да се изврши. То су следећи

случајеви: истраживање рудног и другог блага, коришћење каменолома, вађење

глине, песка и шљунка и сл. По протеку рока корисник експропријације је

дужан да земљиште врати у првобитно стање. То је веома важна одредба, с тим

да ако то не учини може да буде судски гоњен. Даље, Закон спомиње и

привремено заузимање земљишта. То је у вези са потребама изградње објеката

за рецимо смештај материјала, постојења, радника и сл. Чим престане потреба

за привременим заузимањем земљиште мора да се врати у првобитно стање.


97

Даље, Закон предивиђа субјекте за чије потребе се може вршити

експропријација, а то су држава, покрајина, град, општина, државни и

друштвени фондови, јавна предузећа ако законом није другачије одређено.

Иначе, у поступку експропријације може да се установи службеност у корист

грађана и то су тзв. администативне службености. Експропријацијом

непокретности корисник стиче право да ту непокретност користи у ону сврху

због које је експропријација извршена. Примера ради, ако је експропријација

извршена ради подизања фабрике, корисник не може да подиже стамбене

објекте. Ако се у току поступка утврди да је остао један део непокретности која

је експроприсана, а сопственик нема интереса да је користи, он има право да

тражи да се и тај део експроприше. Раније, по Закону из 1947. године, он је имао

право да тражи, с тим да му се може удовољити, али не мора. Опет према

важећем Закону о експропријацији ранији сопственик стамбене зграде или

пословне просторије има право да захтева да му се да стамбена зграда или

пословна просторија у истом месту или ближој околини која по структури и

површини одговара ранијим условима становања или пословања које је

сопственик имао пре експропријације. Ту накнаду је дужан да обезбеди

корисник експропријације. Дакле, корисник експропријације у оваквој

ситуацији није у прилици да бира да ли ће дати новац или непокретност, већ је

дужан дати непокретност ранијем сопственику. Такође, и када се експроприше

велики комплекс земљишта, корисник експропријације је дужан експропријату

да на територији исте општине да непокретност која би одговарала одузетој

непокретности. Даље, та друга непокретност мора се дати пре него што се

приступи рушењу дотичног објекта, а може му се дати и непокретност

привремено, док се не пронађе непокретност која би одговарала ранијој

непокретности. Накнада у новцу даће се једино онда ако експропријат изричито

захтева накнаду у новцу. Опет када је у питању закупац стана у државној

својини на неодређено време или уколико је носилац станарског права у

експроприсаној згради, корисник експропријације је дужан и њему да обезбеди

пре рушења иста права која је имао раније.


98

Утврђивање општега интереса

Општи интерес може се утврдити и планским актом, рецимо

регулационим планом земљишта. Постоји и предлагач за утврђивање општега

интереса. То је лице које може да буде и корисник експропријације. По правилу,

и одлуку о општем интересу доноси Влада. Предвиђена је судска заштита

противу акта о општем интересу у том смислу да се противу истог може

покренути управни спор.

Поступак експропријације

Поступак експропријације почиње предлагањем експропријације.

Уколико је Република Србија заинтересована за експропријацију, предлог

подноси републички јавни правобранилац. Уколико је у питању покрајина, град

или општина предлог у њихово име подноси надлежни јавни правобранилац.

Предлог се подноси општинској управи на чијој се територији налази

непокретност која се жели експроприсати. Тај предлог мора да се поднесе у

року од једне године од дана утврђивања општег интереса. Рок је по својој

природи преклузиван.

Важно је између осталог у решењу о експропријацији да се наведе

обавеза корисника да у року од 15 дана од дана правоснажности решења,

општинској управи поднесе у писменом облику и висину накнаде за

експроприсану непокретност, будући да је корисник експропријације тај који је

дужан да плати накнаду односно да је изврши у стварима. Даље, треба истаћи и

могућност отуђења. Наиме, корисник експропријације је такође дужан да код

надлежног органа поднесе захтев за забележбу експропријације у катастру или

другим књигама, а на основу предлога за експропријацију. Забележба има циљ

да учини јавним да се води поступак за експропријацију. Закон оставља

могућност да се и у катастру изврши та забележба уколико нема земљишних

књига. Оваква одредба је важна због могућности да експропријат прода

експроприсану непокретност трећем лицу, тако да се забележбом то жели

спречити. С друге стране, власник експроприсане непокретности може да је


99

отуђи, с тим да отуђење не мења правни статус непокретности од тренутка

забележбе. Даље, што се тиче трошкова поступка експропријације закон

предвиђа да те трошкове сноси корисник експропријације.

Један важан момент у поступку експропријације је ступање у посед

експроприсане непокретности од стране корисника експропријације. По старим

прописима, такорећи актом о експропријацији (Закон из 1947. г.) могао је

корисник експропријације одмах да ступи у посед. Овде је то решено тако да се

у посед може ступити од дана правоснажности одлуке о накнади за

експроприсану непокретност, односно дана закључења споразума о накнади.

Овим се власник непокретности ставља у једну повољнију ситуацију. Постоји

још једна повољнија околност која је била предвиђена у неким другим правима.

То је одредба да се у посед може ступити до тренутка исплате накнаде за

експроприсану непокретност. Постоји и једна специфична ситуација. Наиме,

ако је то неопходно ради изградње једног објекта, Министарство финансија

може донети одлуку да се кориснику експропријације непокретност преда и пре

правоснажности решења о накнади односно пре закључења споразума, али не

пре доношења другостепеног решења по жалби противу првостепеног решења о

експропријацији.

Уколико кориснику експропријације непокретност буде предата пре

доношења решења о накнади односно споразума о накнади, а предлог за

експропријацију буде правноснажно одбијен, онда је корисник експропријације

дужан да врати непокретност и да плати накнаду штете. Предвиђа се да

корисник експропријације може до правноснажности решења о експропријацији

да одустане од предлога за експропријацију. Такође, ако ранији сопственик и

корисник експропријације то захтевају, решење о експропријацији ће се

поништити.

Имамо случај деекспропријације у ужем смислу. То је наиме повраћај

непокретности на захтев ранијег сопственика експроприсне непокретности.

Уколико корисник непокретности у року од 3 године од правоснажности одлуке

о накнади односно дана закључења споразума о накнади није извршио знатније

радове на објекту ради чије изградње је извршена експропријација, онда ће се то

решење на захтев ранијег сопственика поништити или изменити. Оно што је

важно да по важећем закону није предвиђен рок за тражење експропријације.


100

Напокон, један изузетак у том погледу је направљен. Наиме, ако је

експропријација извршена за потребе рудног блага на површинским коповима,

то решење ће се поништити или изменити на исти начин, али ранији сопственик

је дужан да тражи деекспропријацију у року од шест година. Напокон, о

деекспропријацији решава орган који је донео решење по предлогу за

експропријацију у првом степену. Овде имамо ситуацију постојања више

ранијих сопственика. То је решено тако, да већина ранијих власника мора

тражити деекспропријацију како би она била правоваљана. У том случају

имовинске односе између корисника експропријације и ранијих сопственика

решава редован суд. Дакле, то се изузима из управног поступка.

Предвиђен је посебан поступак за експропријацију непокретности на

подручјима захваћеног елементарним непогодама већег обима. Наиме, ако је

дошло до земљотреса, поплаве, пожара и других непогода у таквом случају

може да се изврши експропријација ради изградње објекта или извођења радова

ради отклањања последица изазваних том непогодом. У овом случају је

карактеристично да је могуће и привремено заузимање непокретности. Рецимо,

недавно је у Италији избио велики земљотрес који је готово уништио једно

место. Подигнути су шатори у којима су привремено смештени грађани који су

остали без домова услед земљотреса. Ту је очигледно привремено заузето

земљиште како би се подигли шатори. У таквим случајевима доноси се решење

о привременом заузећу земљишта.

Накнада за експроприсану непокретност

Принцип је да се накнада даје у новцу према тржишној цени одузете

непокретности. Притом, постоји могућност, уколико је експроприсана стамбена

зграда, да се уместо новца да стамбена зграда или стан, не ниже цене од цене

коштања експроприсане непокретности. Притом, Закон детаљно одређује

поједине случајеве утрврђивања цена воћњака, винограда, расадника итд.

Постоји једно питање које Закон не решава. Наиме, закон не каже да ли

ће се накнада исплатити одједном. Овде свакако стоји могућност да се ранији

сопственик и корисник експропријације договоре о испати накнаде. Сопственик

нема право на накнаду за улагања која је у непокретност извршио после дана


101

када је писмено обавештен о поднетом предлогу за експропријацију. Због чега?

Због тога да власник непокретности не би додатним радовима добио већу

накнаду. Међутим, закон предвиђа да уколико су трошкови били неопходни да

се ти трошкови морају урачунати у накнаду за експроприсану непокретност.

Рецимо, кућа је склона паду и власник да би спречио пад куће унесе ново

коштање. Оваква улагања ће се урачунати у накнаду за експроприсану

непокретност.

Закон предвиђа једну одредбу која се може назвати правичним

повећањем накнаде за експроприсану непокретност. Закон наиме предвиђа да ће

се дати и већа накнада од тржишне цене ако постоје околности од битног

значаја за егзистенцију сопственика и чланова његове породице. Наиме, имајући

број чланова домаћинства способних за привређивање, њихово здравствено

стање, месечни приход по члану домаћинства и сл. Ранији прописи нису

предвиђали поменуту одредбу.

Даље, предвиђен је и случај установљења службености. То је тзв.

делимична експропријација и у том случају накнада се одређује и она ће се дати

у мери у којој тржишна цена по којој се одређује експропријација буде умањена.

Имамо и делимичну експропријацију у виду закупа. И она се одређује у

виду закупнине на тржишту за слично земљиште, с тим што закон овде

изричито каже да се накнада исплаћује једнократно или повремено у ратама.

Експропријација иначе припада управном имовинском праву. Управно

имовинско право осим експропријације обухвата и неке друге институте као

што су комасација и ароданција.

Концесије Уводне напомене

Концесије спадају у домен управног облигационог права јер се у њима

као битан елемент јављају уговори о концесији који су управни уговори.

Управни уговори имају елементе и управног и грађанског права тј. на њих се

примењују одредбе и управног и грађанског права. Концесије се иначе јављају у

Средњем веку у Западној Европи. Везане су за тзв. регале. Регали су посебна


102

права владара. Деле се на велике и мале регале. Велики регали су законодавна

власт, врховна судска власт, међународноправна овлашћења. Мали регали тичу

се владареве имовине. Они су израз стања у којима је пореска управа још била

неразвијена. Наиме, краљ је финансирао себе и своју делатност управо путем

малих регала. Најважнији међ малим регалима је свакако право ковања новца.

Даље, посебне дажбине као што су друмарина, мостарина, дажбине које се

прибирају у лукама и пристаништима. Дошло је до схватања да су велики

регали непреносиви или делимично преносиви на приватна лица.

Мали регали су пак преносиви, тако да се могу пренети на приватна

лица. Уколико се мали регали пренесу на приватна лица дошло је до неке врсте

концесија. Ја бих само споменуо да је и у новије време постојао остатак тих

регала у виду државних монопола. Рецимо у Краљевини Југославији постојао је

државни монопол на дуван, петролеум и шибице тј. само је држава имала право

да продаје поменуте производе. У социјалистичкој Југославији они су нестали

јер су се утопили у државну својину која је била битно ширега обима него што

су ти монополи. Додао бих да је и социјалистичка држава била крајње

непријатељски настројена према концесијама. Прво, концесије су се везивале за

приватну својину. Друго, концесионари су најчешће били странци, па се

сматрало да у социјализму треба укинути својину и страних капиталиста.

Сматрало се да концесија води до великог утицаја страног капитала на домаћи

живот. Међутим, и у социјализму су се јављале концесије. Највеће концесије

биле су у Русији после доласка бољшевика на власт. Наиме, када је покушај

бољшевика да успоставе комунизам пропао, када је настала једна катастрофална

економска ситуација, Лењин је прогласио комунизам ратним комунизмом и

прокламовао је принцип нове економске политике (НЕП) или државног

капитализма. По њему, социјализам није искључиво државна својина, него

социјализам подразумева конкуренцију између државне и приватне својине.

Зато је поновно враћена приватна својина, а посебно су за концесије биле

стављене у вид стране државе и страна приватна предузећа. После победе

Стаљинове политичке линије концесије су поново укинуте, а дефинитивно су

нестале 1937. године.

После промена које су код нас извршене 1990. године када је дошло до

изједначавања свих облика својине почело се размишљати и о концесијама, али

оне нису имале задоваљавајућу правну подлогу и углавном нису биле


103

реализоване. Сада је на снази Закон о концесијама из 2003. године који је по

угледу на западне земље успоставио могућност за давање концесије како

домаћим тако и страним правним лицима. Наиме, концедент је држава, премда

концесија може бити у интересу аутономне покрајине, града и општине, а

концесионар је домаће или страно лице коме се на одређено време под условима

предвиђеним законом даје концесија. Притом важи начело да се концесија

везује за плаћање концесионе накнаде. Ограничава се време за давање

концесије. У неким земљама концесија је неограничена у погледу времена. У

Француској концесија се даје на рок од 99 година. У нашем праву рок је 30

година. Предмет концесија јесте коришћење природног богатства, добара у

општој употреби за које је законом одређено да су у својини Републике Србије,

као и за обављање делатности од општег интереса тзв. економских јавних

служби. Страно лице може бити и физичко и правно лице, с тим што се страним

правним лицем сматра оно које има седиште у иностранству без обзира ко је

власник капитала. Што се тиче страног физичког лица то може бити не само

странац, него је то и држављанин Србије који има пребивалиште или боравиште

у иностранству дуже од годину дана. Притом закон спомиње и тзв. концесију по

БOT (BOT, BOOT) систему што је једна енглеска скраћеница која на нашем

језику значи изгради, користи, предај. Те концесије су врло распрострањене.

Чак и ОУН и Светска трговинска организација настоје да унапреде тај вид

концесије. Он се састоји у томе да обично страно правно лице изгради један

објект, да га користи одређено време и да га онда врати земљи у којој је објект

изграђен. У свету су нарочито познате концесије овог типа за изградњу

електричних централа које онда онај који је изградио користи одређено време,

тако што ће продавати електричну струју домаћим субјектима и онда ће исту

вратити држави. Иста је ситуација са аутопутевима. Требало би допустити и

могућност тзв. негативне концесије када концендент субвенционише

концесионара (у случају да је концесија везана за деградирана и заостала

подручја).

Ја бих споменуо и видове тзв. неправе концесије, а у првом реду то је

трговинска концесија. Наиме, у САД антимонопостички закон од 1890. године

(Закон Шерман, по сенатору који га је предложио) забранио је великим

произвођачима да се бави малопродајом. Обично су велики произвођачи давали

трговинску концесију тзв. гаражистима да могу да продају њихове аутомобиле.


104

Гаражиста би по слову закљученог уговора стицао искључиво право да на

одређеном подручју продаје аутомобиле одређеног произвођача. Код концесије

у ужем смислу давалац концесије је држава или неки других субјект јавног

права, а никако то не може бити приватно лице.

Србија је по одредбама Берлинског уговора о миру била дужна да

изгради железничку пругу до Бугарске границе и онда је Француска била

градитељ. Иначе, Борски рудник је такође био у страној концесији. Када су

комунисти дошли на власт они су национализовали Борски рудник. Стране

компаније су заступале своје фирме које су овде биле концесионари. Тражили

су накнаду за национализацију и наша држава је платила накнаду.

Концесија може да се откупи. Држава има право да откупи по тржишној

цени концесионирана постројења и добра. У поменутој ситуацији примењује се

Закон о експропријацији. Држава има право и да одузме концесију уколико то

захтева јавни интерес или концесионар неће да обавља концесионирану

делатност. Уколико због кривице концесионара наступи одузимање концесије

концесионар нема право на накнаду. Уколико пак наступи виша сила, у таквим

случајевима концесионар има право на накнаду. Вишој сили се уподобљава

ситуација када држава одузима концесију из разлога јавног интереса.

Врло је важно истаћи да се и у интересу концесионара може извршити

експропријација. Ту је један изузетак у односу на Закон о експропријацији да

корисник експропријације може да буде само држава, политичка-територијална

заједница, државни и друштвени фонд и јавно предузеће. Овде имате као

концесионара и физичко лице.

Концесија се даје на основу акта о концесији и на основу уговора о

концесији. Имате слично као код експропријације - више аката и више фаза. Акт

о концесији има већу правну снагу од уговора о концесији. Стране се могу

споразумети и другачије. У Македонији уговор о концесији има већу правну

снагу од акта о концесији.

У погледу спорова поводом концесије, надлежни су домаћи судови.

Може се уговорити надлежност домаће арбитраже, а такође може се предвидети

и надлежност стране арбитраже.


105

Поступак и начин давања концесије

Целокупно процесно и материјално право концесија споменути Закон

Србије од 2003. уређује веома подробно како би се могуће злоупотребе у овој

материји, у којој се догађа велики трансфер новчаних средстава, унапред

предупредиле.

Предлог за давање концесије републичкој Влади подноси надлежно

министарство (министарство надлежно за област у којој се даје концесија).

Предлог за давање концесије може поднети и надлежни орган аутономне

покрајине као и скупштина јединице локалне самоуправе уколико се предмет

концесије налази на њиховој одговарајућој територији. Заинтересовано лице

може поднети иницијативу за давање концесије овлашћеном предлагачу. Ако је

предмет концесије изградња, одржавање и коришћење објеката који имају

стратешки значај за Републику или међународни значај, предлог за давање

концесије Влада доставља Народној скупштини, која треба да у року од три

месеца од дана пријема предлога обавести Владу о свом ставу. Тај став је

неопходан у следећим случајевима: изградња, одржавање и коришћење или

реконструкција путева; изградња, одржавање и коришћење јавне железничке

инфстрактуре и организовање и регулисање железничког саобраћаја или

реконструкција и модернизација јавне железничке инфраструктуре; изградња,

одржавање и коришћење објеката ваздушног саобраћаја, опреме и аеродрома

или њихова реконструкција и модернизација; изградња, одржавање и

коришћење објеката речног саобраћаја и лука или њихова реконструкција и

модернизација; изградња, одржавање и коришћење телекомуникационих

објеката или њихова реконструкција и модернизација; изградња, одржавање и

коришћење нафтовода, гасовода, објеката за складиштење, транспорт и

дистрибуцију гаса или њихова реконструкција и модернизација; изградња,

одржавање и коришћење енергетских и других објеката ради производње,

чувања, преноса и дистрибуције електричне и топлотне енергије или њихова

реконструкција и модернизација.

На основу става Владе, односно Народне скупштине, подносилац

предлога за давање концесије, подноси нови предлог, предлог за доношење акта


106

о концесији. На основу тог предлога Влада доноси концесиони акт, који мора

бити објављен у „Службеном гласнику Републике Србије“. Тај акт садржи:

предмет концесије и одређивање подручја на коме ће се вршити концесиона

делатност; рок трајања концесије; основне елементе јавног тендера,

информације и упуства у погледу тендерске документације; услове које мора да

испуњава концесионар; критеријуме на основу којих се бира најповољнија

понуда; услове и начин обављања концесионе делатности (услове и начин

пружања услуга корисницима и друго); услове у погледу заштите животне

средине, безбедности и заштите здравља на раду запослених код концесионара;

висину и врсту гаранције или других средстава обезбеђења за извршавање

концесије; начин одређивања концесионе накнаде; друге елементе од значаја за

уређивање међусобних права и обавеза концесионара и концедента.

Концесија се даје на основу претходно спроведеног поступка јавног

тендера. „Јавни тендер“ је нова реч. Раније су се употребљавали изрази „јавни

конкурс“ и „јавна лицитација“. Изузетно, поступак јавног тендера може се

искључити кад би његовим спровођењем били угрожени национална одбрана и

безбедност, о чему одлучује републичка Влада. Јавни тендер спроводи

тендерска комисија коју образује министар надлежан за одговарајућу област.

Закон предвиђа квалификацију особа које могу бити чланови тендерске

комисије. Важно је да у њу не могу бити именована лица која имају било какве

пословне односе са било којим од учесника на јавном тендеру, као ни лица чији

брачни друг, сродник у правој линији неограничено и у побочној линији до

трећег степена сродства учествује на јавном тендеру. Одлуку о одређивању

концесионара доноси републичка Влада у року од 30 дана од дана пријема

извештаја тендерске комисије о спроведеном јавном тендеру, при чему је и та

комисија дужна да свој извештај о спроведеном тендеру са образложеним

предлогом о избору понуђача који је дао најповољнију понуду, достави Влади у

року од 60 дана од дана отварања понуда. Учесник на јавном тендеру има право

приговора на законитост спроведеног поступка; тај приговор се подноси Влади

у року од 15 дана од дана пријема обавештења о резултатима јавног тендера,

које свим учесницима на јавном тендеру доставља надлежно министарство.

Уговор о концесији закључују Влада у име и за рачун Републике и

концесионар. Ако је концесија дата већем броју лица, уговор о концесији

закључује сваки од концесионара или лице овлашћено од тих концесионара, по


107

специјалном пуномоћју. Кад је предмет концесије изградња комуналних

објеката ради обављања комуналне делатности, уговор закључују концесионар

и надлежни орган јединице локалне самоуправе у име и за рачун локалне

самоуправе, а уз претходну писмену сагласност Владе.

Концесионо предузеће

По нашем праву, за разлику од неких других права, мора се основати

концесионо предузеће, а у сврху лакшега остваривања права наше државе према

концесионару. То предузеће концесионар оснива ради обављања

концесиониране делатности у року од 60 дана од дана закључења уговора о

концесији, са седиштем у Републици, осим у случају ако већ има регистровано

предузеће за обављање исте делатности. Концесионо предузеће се оснива,

послује и организује као друштво са ограниченом одговорношћу или

акционарско друштво у складу са законом и другим прописима. На то предузеће

преносе се сва права и обавезе концесионара из уговора о концесији.

Концесионирано предузеће престаје истеком рока на који је основано,

ако уговором о концесији није другачије предвиђено, као и у другим

случајевима прописаним законом или уговором о концесији. У случају

престанка тог предузећа, објекти, уређаји, постројења и друга средства из

оквира предмета концесије предају се концеденту.

Пореске и царинске олакшице и ослобођења концесионар или

концесионо предузеће остварују у складу са прописима који регулишу питања

пореза и царина. Промене тих прописа неће се примењивати на концесионирано

предузеће уколико су за њега неповољније у односу на олакшице, односно

ослобођења, која су важила на дан закључења уговора о концесији.

Спорове који настану у остваривању концесионих права и обавеза чије је

предмет непокретност, решава надлежни суд у Србији. За решавање спорова

који настану у извршавању других међусобних права и обавеза, може се

уговорити и надлежност домаће арбитраже, а ако је концесионар страно лице, и

надлежност међународне арбитраже.


108

Уговор о концесији, прекид и престанак концесионог односа

Уговор о концесији закључује се у писменој форми, у складу са условима

утврђеним концесионим актом и Законом о концесијама у року од 60 дана од

дана правноснажности одлуке о одређивању концесионара. Одавде се јасно

види да је та одлука управни акт, те да ће се на спорове о њој примењивати

одредбе Закона о управним споровима.

Уговор о концесији садржи одредбе о: уговорним странкама, предмету

концесије, укључујући опис објеката, уређаја и постројења; року трајања

концесије и условима под којима се тај рок може продужити, те дужини трајања

припремних радњи; начину и роковима обезбеђивања средстава за финансирање

концесионе делатности (финансијски план) и динамици њиховог улагања, те

висини и начину обезбеђења гаранција за извршавање концесионе обавезе;

условима обављања концесионе делатности; стандардима производа и услуга, те

трансферу технологије; критеријумима за одређивање цена-тарифе производа и

услуга са крајње кориснике; концесионој накнади (висина, рокови, услови и

начин плаћања); правима и обавезама у погледу предузимања мера

обезбеђивања опште сигурности, заштите здравља и заштите животне средине,

као и одговорности за накнаду штете проузроковане угрожавањем опште

сигурности и заштите животне средине; праву на пренос концесије; времену и

начину предаје непокретности, објекта, уређаја или постројења и стању у коме

се они морају предати; условима измена или раскида уговора и њиховим

последицама, промењеним околностима и вишој сили; начину решавања

спорова и примени меродавнога права. Уговорне стране могу се споразумети и

о другим одредбама.

За добивену концесију плаћа се концесиона накнада. Она се одређује у

зависности од врсте, квалитета, категорија, количине, намене и тржишне цене

природног богатства или добра у општој употреби, односно у зависности од

врсте делатности, тржишних услова пословања, дужине трајања концесије,

процењенога ризика и очекиване добити (профита).

На предмету концесије концесионар стиче право коришћења и

управљања на начин и под условима предвиђеним концесионим актом и


109

уговором о концесији. Нађене предмете у земљишту који представљају

историјске, културне или природне знаменитости, концесионар је дужан да без

накнаде преда конценденту. Концесионар који је вршио истраживања

минералних сировина, има право првенства за добивање концесије за

експлоатацију тих сировина.

Ако се у вези са давањем концесије мора извршити експропријација,

односно уређење грађевинскога земљишта, трошкови експропријације, односно

уређења грађевинскога земљишта, падају на терет концесионара, с тим што се у

том случају утврђивање општег интереса и експропријација врше по хитном

поступку. Ако се пак применом прописа о експропријацији донесе акт којим се

одузима или ограничава право коришћења изграђених објеката који су предмет

концесије, концесионар има право на накнаду која не може бити мања од

тржишне, и та се накнада исплаћује без одлагања.

Концесиони ће се однос привремено прекинути: ако се вршењем

концесионе делатности угрожава животна средина и здравље или законом

заштићена подручја и објекти, што се у време давања концесије није могло

предвидети; у случају објаве ратног стања; у случају немогућности обављања

делатности због знатнијег оштећења објекта концесије које није скривио или

које није последица грубе непажње концесионара или концесионог предузећа.

Уговором о концесији могу се предвидети и други случајеви привременога

прекида концесионог односа. Концесиони однос ће се наставити када престану

околности које су довеле до његовога прекида.

Концесиони однос престаје: престанком уговора о концесији; откупом

концесије; одузимањем концесије; стечајем или ликвидацијом концесионога

предузећа; ако је правноснажном пресудом утврђено да је у поступку давања

концесије или у току преговора извршено кривично дело које је довело или је

могло довести до давања концесије одређеном концесионару. Уговор о

концесији може предивидети и друге разлоге престанка. Уговор о концесији

престаје истеком рока на који је закључен, и раскидом, сагласно одредбама

уговора или из законом предвиђених разлога. Концесиони однос може престати

одузимањем концесије актом који донесе концендент, у случају да концесионар

не обавља концесиону делатност дуже од годину дана, не извршава уговором

преузете обавезе, из разлога јавне безбедности, као и у случају да се обављањем

концесионе делатности угрожава животна средина и здравље људи, а мере


110

предвиђене посебним прописима нису довољне да се то спречи. По престанку

концесионог односа објекти изграђени ради обављања концесионе делатности,

као и уређаји, постројења и друга средства која су у функцији обављања

концесионе делатности, постају својина Републике. Концесионар је дужан да по

престанку концесионога односа наведене предмете преда у стању које омогућује

њихово несметано коришћење и функционисање.

Режим концесија у међународноме праву

Многе државе, с једне стране извознице капитала а на другој страни

увознице капитала, закључиле су како двостране (билатералне) тако и

вишестране (мултилатералне) уговоре који се тичу концесија у њиховим

међусобним односима. Ипак, у овом погледу су од најопштијега значаја два

уговорна акта којима су установљене одговарајуће међународне организације.

Вашингтонска конвенција (Конвенција о решавању инвенстиционих

спорова између држава и држављана других држава) усвојена је 1965. а наша

земља (СФРЈ) ратификовала ју је 1967. године. Уколико би између држава

уговорница дошло до инвестиционога спора, а њихови преговори остану

безуспешни, спор се износи пред Међународни суд правде. Што се тиче друге

врсте спорова, између државе и страних држављана (физичких и правних лица),

та Конвенција за њихово решавање установљује својеврсне организационе

структуре. Најпре Међународни центар за решавање инвестиционих спорова,

којему је признато својство „пуноправног међународног правног лица“, што ће

рећи да он има правну и пословну способност да закључује трговинске уговоре,

да стиче и располаже покретном и непокретном имовином, те да покреће

правни поступак. Сам Међународни центар не решава спорове, већ је то

надлежност Комисије за посредовање и Арбитражнога суда, који делују у

оквирима Центра, који обезбеђује њихов рад. Арбитражни суд решава спор на

основу правних правила која су прихватиле стране у спору. Уколико до тога

није дошло, Арбитражни суд ће применити право државе уговорнице која је

страна у спору. У случају правних празнина, Арбитражни суд је, ако се странке

с тим сагласе, овлашћен да реши спор ex aequo et bono.


111

Конвенција о оснивању Мултилатералне агенције за гарантовање

инвестиција (МИГА) усвојена је 1985. у Сеулу од стране Одбора гувернера

Међународне банке за обнову и развој (зато се назива „Сеулском конвенцијом“).

Циљ те Конвенције је осигурање инвенстиција од некомерцијалних ризика. СФР

Југославија је ратификовала ту Конвенцију почетком 1991. године.

Мултилатерална агенција (МИГА) је субјект међународнога права са пуном

правном и пословном способношћу. Као таква, она закључује уговоре, стиче и

располаже покретном и непокретном имовином, покреће поступке и предузима

друге правне радње. МИГА има статутарни фонд који се образује из улога

држава чланица. Те чланице се разврставају у две скупине: државе извознице и

државе увознице капитала. МИГА има акцијски капитал и може давати

гаранције за инвестиције у своје име, а које ће се, по правилу, допуњавати

гаранцијама датим за инвенстиције за које јемче државе чланице.

Конвенцијом се пружају гаранције за одобрене инвенстиције против

губитка који је проистекао из једне или више следећих врста ризика: 1)

трансфера валута; 2) експропријације и сличних мера; 3) кршења уговора

(неиспуњавања или раскида уговора); 4) рата и грађанских немира. С тим, што

неће бити покривени губици који проистекну из било ког поступка или

пропуста владе земље домаћина са којим се носилац гаранције сагласио, или за

који је он био одговоран или било ког другог догађаја до којег дође пре

закључења уговора о гарантовању.

Documents

Milan Petrovic - Posebno Upravno Pravo - Predavanja