CASO DE ESTUDIO: DEL PROGRAMA “PROGRESA” A

“OPORTUNIDADES”

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DEL PROGRAMA “PROGRESA” A “OPORTUNIDADES”: TEORÍAS DE BIENESTAR

APLICADAS A LOS CONCEPTOS DE POBREZA

-CASO DE ESTUDIO-

INTRODUCCIÓN:

Con el inicio de la Revolución Industrial, a mediados del Siglo XVIII, se debatió si la

ayuda a los pobres, más allá de aliviar su necesidad, los inducía a la pereza y al vicio,

provocando con ello múltiples externalidades negativas para la sociedad. De esta forma

se empezó a considerar a la pobreza como problema social, y la intervención del Estado

se hacía inminente. En este mismo periodo se introdujo la discusión sobre el progreso y

con ello la distinción entre pobreza relativa y pobreza absoluta. En este sentido,

destacan las posiciones antagónicas de Adam Smith1 (1723-1790) y de Thomas Robert

Malthus (1766-1834).

Para Smith, el poder del trabajo era la causa de la riqueza; para Malthus, el poder de la

pobreza era la causa del trabajo; para Smith, la característica básica de los pobres

estaba determinada por su carácter de trabajadores; para Malthus, la característica del

trabajador era su pobreza, pues sin ella carecería de motivos para trabajar. Para Smith,

la pobreza era relativa porque el progreso económico hacia que los muy pobres se

convirtieran en pobres, y los menos pobres vivieran en una confortable pobreza. Para

Malthus, la pobreza tendía a ser absoluta pues el pobre sería muy pobre y los muy

pobres llegarían al hambre y hasta la muerte. Smith era “optimista”, Malthus

“pesimista”.2

Booth3 (1889) fue el primero en preguntar, ¿quiénes son los pobres? Rowntree (1901)

calculó por primera vez la línea de pobreza con relación al ingreso-consumo. Los

trabajos de ambos influyeron directamente en la opinión pública inglesa y en el debate

sobre las Leyes de Pobres, al re-conceptualizar la pobreza: la pobreza era estructural y

no un problema de comportamiento, influencia que marcó los inicios del Siglo XX.

Ambos autores demostraron que la pobreza involucra supuestos de carácter objetivo,

1Adam Smith Douglas Jr. nació en Kirkcaldy (Escocia), en el año 1723. Por muchos es considerado como el

padre de la economía clásica, economista y filósofo. En 1776 publica La Riqueza de las Naciones, sosteniendo que la riqueza procede del trabajo. El libro fue esencialmente un estudio acerca del proceso de creación y acumulación de la riqueza, tema ya abordado por los mercantilistas y fisiócratas, pero sin el carácter científico de la obra de Smith. Este trabajo obtuvo para él el título de fundador de la economía porque fue el primer estudio completo y sistemático del tema. Smith se inspiró en esencia en las ideas de François Quesnay y Anne Robert Jacques Turgot para construir su propia teoría, que establecería diferencias respecto a la de estos autores. 2 Villarespe Reyes, Verónica (2000), Solidaridad en el contexto de las políticas de mercado. El caso

mexicano, Madrid, Universidad Complutense, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, Tesis doctoral, Tomo II, capítulo 5. 3 Booth, Charles (December 1893), “Life and labour of the people in London: first results of an inquiry based

on the 1891 census. Opening address of Charles Booth, Esq., President of the Royal Statistical Society. Session 1893-94”, en Journal of the Royal Statistical Society, Vol. 56, No. 4, London, pp. 557-593.

3

susceptibles de ser medidos y otros subjetivos, como los vicios. En particular, la obra de

Rowntree sigue presente en los ejercicios de la medición de la pobreza.

En los distintos momentos históricos, el Estado ha desarrollado acciones diferentes

frente a la pobreza; así, las ideas y los mecanismos de beneficencia y seguridad social

se fueron refinando en Europa, incluso desde las instancias medievales. Antes de la

Revolución Industrial, con un carácter eminentemente ‘caritativo’, se logra establecer el

orden social para convertirse más tarde en el baluarte de la democracia y del

crecimiento económico, de tal forma que llega a establecerse el concepto de Estado de

Bienestar 4 . Después de 1945, las Leyes de Pobres, como política social, fueron

sustituidas por las formas institucionales características del Estado del Bienestar5, base

que incidió en la reproducción eficaz de la fuerza de trabajo a través de la provisión de

un salario indirecto o salario social, y al mismo tiempo estableció condiciones favorables

para la productividad y la paz social.

En 1991, en el informe anual del Banco Mundial se retoma la recomendación plasmada

en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990, de una doble estrategia para asegurar

que los esfuerzos por reducir la pobreza tengan máxima eficacia:

“La primera parte de ésta entraña es el estímulo de un crecimiento económico de amplia base.

Las políticas tendientes a utilizar, para fines productivos, el activo que la población pobre posee

en mayor abundancia –su trabajo- propician un rápido crecimiento y la reducción de la pobreza.

La segunda parte de la estrategia exige la prestación de servicios sociales –en particular,

educación primaria, atención básica de la salud, planificación familiar y nutrición- con objeto de

mejorar las condiciones de vida de los grupos pobres y ampliar su capacidad para aprovechar las

“Oportunidades” de obtención de ingreso que brinde el crecimiento económico... [Ya que] aun

cuando el crecimiento económico genere “Oportunidades” de obtención de ingresos para los

pobres, muchos no podrían aprovecharlas cabalmente debido a su mala salud, falta de

preparación, analfabetismo o malnutrición. Es por lo tanto, doblemente importante asegurar el

acceso de esas personas a los servicios sociales básicos, pues de esa forma se alivian las

consecuencias inmediatas de la pobreza y se ataca una de sus causas fundamentales.”

I. Base regulatoria

La política social de México tiene como una de sus tareas prioritarias la superación de la

pobreza en la que viven más de 47 millones de mexicanos, que en 2008 presentaban al

menos una carencia social y no tenían un ingreso suficiente para satisfacer sus

necesidades básicas. Los integrantes de los hogares en desventaja económica

padecen:

Mayor deserción escolar;

Mayores enfermedades y desnutrición;

4 Sobre la discusión de los orígenes del Estado del Bienestar, véase Salazar (diciembre 2005:138) y

Himmelfarb (1998:13-14). 5 Véase Townsend, (june 1954:130-131)

4

Menores posibilidades de encontrar empleos más productivos y mejor

remunerados.

Estos factores provocan que la pobreza se transmita de una generación a otra.

Al respecto, en México se crearon varios programas para el combate de la pobreza. La

Ley General de Desarrollo Social es el instrumento jurídico que rige el quehacer del

Gobierno Federal Mexicano en la materia. Al mismo tiempo, señala los derechos y

obligaciones de las y los beneficiarios de los programas de desarrollo social, de recibir

un trato respetuoso, oportuno y de calidad; así mismo, acceder a la información

necesaria de dichos programas, sus reglas de operación, recursos y cobertura; por otro

lado, tener la reserva y privacidad de la información personal; presentar denuncias y

quejas ante las instancias correspondientes por el incumplimiento de esta Ley; recibir

los servicios y prestaciones de los programas conforme a sus reglas de operación, salvo

que les sean suspendidos por resolución administrativa o judicial debidamente fundada

y motivada; presentar su solicitud de inclusión en el padrón; participar de manera

corresponsable en los programas de desarrollo social; por último, proporcionar la

información socioeconómica que les sea requerida por las autoridades, en los términos

que establezca la normatividad correspondiente y cumplir la normatividad de los

programas de desarrollo social. (Art. 10).

Ley General de Desarrollo Social obliga al Gobierno Federal a operar en un marco de

transparencia a través de la publicación, en el Diario Oficial de la Federación, de las

reglas de operación de los programas de desarrollo social y de la integración de un

padrón único de beneficiarios(as) de los programas sociales. (Art. 26, 27 y 28).

Los programas y acciones en materia social que instrumenta la Secretaría de Desarrollo

Social son congruentes con el marco normativo aplicable, y se articulan en torno a los

objetivos y líneas de acciones establecidas en la estrategia Vivir Mejor, la cual establece

una relación directa con el criterio Rawlsiano, el criterio de Jeremy Bentham y el criterio

de Amartya Sen.

II. Los orígenes del programa “Oportunidades”

En 1997, el Presidente Ernesto Zedillo anunció la creación del Programa de Educación,

Salud y Alimentación- “Progresa”. Este programa representó una nueva forma de

política social, que sirvió como ejemplo a varios países de América Latina y el mundo.

Las innovaciones principales que se le reconocen son las de integrar en un solo

programa las dimensiones de salud, alimentación y educación; trabajar al mismo tiempo

en el alivio de la pobreza (por medio de transferencias económicas) y la creación de

capital humano para una mejor inserción de las siguientes generaciones en el mercado

de trabajo (por medio del cumplimiento de corresponsabilidades); y someterse a

evaluaciones externas de impacto.

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En efecto, tomando como base los limitados impactos a la pobreza de su antecesor, el

Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), “Progresa” optó por enfocarse a la

creación de capital humano y, para ello, integrar en un solo programa tres

dimensiones básicas: salud, alimentación y educación. La interdependencia entre estas

dimensiones aseguraba al Programa mayor sustentabilidad en el tiempo, puesto que

personas más sanas, mejor alimentadas y con mayor educación podrían acceder a

mejores opciones dentro del mercado de trabajo, evitando así el círculo

intergeneracional de la pobreza (“Progresa”, 1999; Levy y Rodríguez, 2005). Santiago

Levy y Antonio Ponce de León, los arquitectos del programa, optaron por hacer un

esfuerzo rigurosamente focalizado. Para ello, a diferencia de lo que sucedía con los

anteriores programas de combate a la pobreza –Pronasol y los programas de abasto

rural (de la Compañía Nacional de Susbsistencia Popular) – tomaron la que fuera, tal

vez, la decisión estratégica de mayor peso en los inicios del programa, puesto que

determinaron que fuera la familia, y no la comunidad, la unidad de intervención. Ello

implicó, entre otras cosas, eliminar la necesidad de la intermediación de organizaciones

comunitarias en todo el proceso de operación.

Así, se desarrolló un doble proceso de focalización. En primer lugar, se determinaba la

localidad rural que sería beneficiada por el programa a partir de la información censal y

de que contara con la infraestructura adecuada para cumplir con las

corresponsabilidades (escuela y centro de salud). Una vez elegida se enviaba a un

cuerpo de entrevistadores, quienes censaban el 100% de los hogares en dicha localidad

y, mediante un complejo proceso de asignación de puntajes, se seleccionaba a las

familias favorecidas las cuales integraban un padrón único de beneficiarios. Este padrón

representó, por vez primera en la política social mexicana, un mecanismo de gestión

confiable, y el hecho de que fuera público ayudó en el proceso de transparencia y

apartidismo que el Programa quería llevar a cabo.

“Progresa” también representó una innovación en lo que se refiere al tipo de apoyo que

entregaba: en vez de subsidios o canastas de productos se optó por entregar dinero en

efectivo, y sólo algunos apoyos específicos en especie, como el complemento

nutricional. Una de las decisiones implementadas a fin de evitar el uso político que esta

entrega de dinero representaba para las familias más pobres, se decidió que fueran

ciertas agencias financieras las que realizaran esta tarea, como la Banca Popular

(Bansefi), el sistema de giros telegráficos (Telecomm), e incluso la banca privada

(BBVA-Bancomer).

Sin embargo, para que ese apoyo fuera orientado a la creación de capital humano, la

innovación central de “Progresa” fue condicionar la entrega de estos beneficios a

actividades que reportaran un incremento del mismo y reforzaran la triada educación-

salud-alimentación: las familias sólo recibirían los apoyos si cumplían con enviar a sus

niños a la escuela; asistir a pláticas y consultas médicas; y utilizar los apoyos para el

desarrollo familiar. Para ello, se creó un sistema de seguimiento y validación de

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corresponsabilidades, esta última actividad a cargo de las secretarías de Salud y

Educación estatales. De esta forma, se formaron instancias de comunicación

intersecretarial donde participaban representantes de Salud, Educación y Desarrollo

Social.

Con la llegada de Vicente Fox al poder en 2000, “Progresa” logró sobrevivir a la

alternancia y continuó funcionando regularmente. Sin embargo, en 2002 se emitió un

decreto que anunciaba la creación del Programa Nacional de Desarrollo Humano

“Oportunidades”, que desaparecía a “Progresa”.

Los dos programas tenían en común el focalizarse a la creación del capital humano.

Lo anterior, se deriva de las ideas de Theodore W. Schultz (1902-1998) y Gary S.

Becker (1930), ambos Premio Nobel en Economía, el primero (junto con Arthur Lewis,

1915-1990) en 1979 y el segundo en 1992, los cuales han sido los principales

exponentes contemporáneos de la teoría del capital humano. Para Schultz, como la

mayor parte de la gente del mundo es pobre por los bajos ingresos que recibe, “La

inversión en el mejoramiento de la calidad de la población puede aumentar

significativamente las perspectivas económicas y de bienestar de los pobres;

particularmente, este razonamiento, define las inversiones en capital humano como las

actividades que repercuten sobre las rentas monetarias y psíquica futuras, a través del

incremento de los recursos incorporados a los individuos; esas inversiones influyen,

aunque de manera diferente, en los ingresos y el consumo, en la cuantía de los

rendimientos o retornos y en la percepción de la relación entre inversión y rendimiento.

Todas ellas mejoran la capacidad, los conocimientos o la salud y, por ende, elevan los

ingresos monetarios o psíquicos”. Al respecto, el gobierno mexicano promueve,

mediante transferencias en efectivo, la demanda de bienes y servicios básicos, para

que se pueda asegurar la realización de inversiones en capital humano de largo

plazo, lo que permite afianzar las capacidades de los pobres más allá de los riesgos que

los afectan.

Si bien se realizó un cambio de nombre del programa mediante el cual la administración

de Fox buscó diferenciarse del anterior gobierno, también implicó una serie de

modificaciones que permitían, si no hablar de dos programas diferentes, por lo menos sí

hacerlo de dos etapas distintas. Sin embargo, las transformaciones al interior del

Programa fueron mucho mayores que las que supondría un mero cambio cosmético de

nombre del proyecto de mitigación de la pobreza más reconocido y estudiado en

México. Incluso varios autores sostienen la posibilidad de que estos cambios se deben

a la irrupción de una corriente de política pública denominada “corriente cívica”,

proveniente de ciertas organizaciones de la sociedad civil, portadora de un proyecto

político prodemocrático y responsable del Programa desde 2001.

La incorporación de la corriente cívica en el gobierno de la alternancia respondió a

establecer una nueva relación entre el gobierno y las organizaciones civiles más

prominentes, decisión que también pudo constatarse con la creación de una oficina

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específica en Los Pinos para relacionarse con las organizaciones de la sociedad civil

(OSCS)6.

En el año 2000, la Titular de la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) incorporó

dos corrientes en la dependencia: una técnica, representada por los subsecretarios

Miguel Székely y Rodolfo Tuirán, ligados a la academia, y otra cívica, representada por

Rogelio Gómez Hermosillo en el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) y

Vicente Arredondo en “Progresa”. Sin embargo, Arredondo sólo duró un año en el

puesto y su salida tuvo que ver con problemas de gestión. En 2001 pasó a la

Subsecretaría de Prospectiva de SEDESOL y arribó Gómez-Hermosillo a la

Coordinación Nacional de “Progresa”. Cuando Gómez-Hermosillo y su equipo llegaron a

“Progresa” tuvieron que enfrentarse a dos grupos de poder que limitaban la posibilidad

de incorporar nuevos componentes ligados a un discurso más ciudadano. Uno tenía que

ver con que en la toma de decisiones la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

(SHCP) tenía gran influencia por medio de la Tesorera de la Federación. El otro grupo,

que estaba relacionado con una parte de la estructura regional, venía desde la

operación del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). De hecho, cuando

desaparece el PRONASOL, en algunos de ellos pasaron a ser coordinadores estatales.

En este contexto, la corriente cívica orientó su trabajo a tres grandes áreas identificadas

con un proyecto prodemocrático, que consistían en: 1) asegurar que el Programa no se

utilizara con fines políticos-partidarios, aspecto que incluyó tanto nuevas formas de

relación entre los usuarios y el Programa, como el desarrollo y ampliación de los

derechos de los titulares en las reglas de operación; 2) permitir que más familias pobres

accedieran al Programa, esto es, mejorar su cobertura (por medio de la incorporación

de algunas zonas urbanas y la activación de procesos de densificación); y 3) sumar

otros componentes para alcanzar el objetivo de mejorar la calidad de los servicios que

finalmente generaban el capital humano: educación, salud y alimentación.

Desde sus orígenes, la aspiración de “Progresa” fue convertirse en un programa técnico

y no político, vale decir, basado en diagnósticos precisos, con sistemas claros de

operación, focalizado, orientado a la creación de capital humano, evaluado, y no

utilizado electoralmente. De ahí que en sus documentos centrales (programa

institucional, reglas de operación, evaluaciones de impacto) constantemente se refuerce

la idea de generar nuevas relaciones entre los receptores de los programas sociales y el

gobierno. El discurso oficial de “Progresa” (y luego de “Oportunidades”) reitera la idea

de que este Programa crea una nueva relación entre los pobres y el gobierno. Cabe

destacar que en “Progresa” se generaron importantes candados para evitar el uso

político del Programa.

6 Esta oficina era la denominada Alianza Ciudadana, a cargo en sus inicios de Rodolfo Elizondo, a quien

sucedió en el puesto Bernardo Ávalos. La oficina esapareció a principios de 2002.

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En términos más discursivos, los cambios de “Progresa” a “Oportunidades” se pueden

observar comparando las reglas de operación y analizando el Programa Institucional de

Oportunidades 2002-2006, donde también participaron activamente los miembros de la

corriente cívica (Oportunidades, 2003). Así, es posible observar cómo mientras

“Progresa” se centró en la generación de capital humano por medio del establecimiento

de corresponsabilidades para los apoyos en efectivo, “Oportunidades” añadió un

segundo objetivo: la necesidad de integrar y articular las acciones del Programa con

otros esfuerzos y acciones de desarrollo social.

En este sentido, “Oportunidades” se plantea como fin último “potenciar las capacidades

de las familias que viven en condiciones de pobreza, para que puedan alcanzar una

mejor calidad de vida por su propio esfuerzo e iniciativa”, y sus objetivos generales son

dos: 1) incrementar las capacidades básicas de las familias en situación de pobreza

mediante una triada estratégica de acciones integrales en educación, salud y

alimentación, con una estrecha colaboración entre las instituciones y los sectores

involucrados, y con la participación de los tres órdenes de gobierno; y 2) ampliar el

acceso de las familias en condiciones de pobreza de capacidades a mayores

oportunidades de desarrollo, fomentando la seguridad y autosuficiencia de los

individuos, así como fortaleciendo su patrimonio mediante la articulación con y la

concertación de los esfuerzos de otras acciones y programas de desarrollo social

(Oportunidades, 2003).

Si “Progresa” sólo se enfocó al primer objetivo, “Oportunidades” procuró incorporar más

acciones para potenciar las capacidades de las familias. Para lograrlo, se incorporaron

nuevos componentes que se sumaron a la triada de salud, alimentación y educación, y

se realizaron cambios a la estructura institucional.

Los nuevos objetivos y componentes vinieron acompañados también de una serie de

cambios internos en la estructura operativa del Programa para mejorar sus procesos.

Hasta 2002, la Coordinación Nacional poseía cuatro direcciones generales:

Coordinación Regional y Sectorial, Padrón y Liquidación, Planeación y Operación, y

Administración. La primera se encargaba de la coordinación entre los sectores y entre

las diversas regiones; la Dirección General de Padrón era la encargada de supervisar la

certificación de corresponsabilidades; y la de Planeación y Operación se encargaba de

los procesos de incorporación al Programa.

Otro cambio de Progresa a nivel operativo consistió en que el Programa se encargó, a

partir de 2002, de la operación de los procesos de incorporación, que antes se

contrataban a empresas externas. Así, para asegurar la calidad de la información

recolectada se capacitó a los encuestadores no sólo en la aplicación del cuestionario,

sino también en el resto del Programa, en pobreza extrema y en herramientas de

comunicación, además de que se disminuyó la demanda que se les hacía de

productividad.

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También en el nivel operativo se mejoraron las condiciones de las Coordinaciones

Estatales. Se optimizó el sistema de atención ciudadana y se fortaleció el sistema de

operación conocido como 1-2-3, que incluye, por un lado, el proceso de certificación de

corresponsabilidades (lo que implica la impresión y distribución de 400 mil formatos a

115 mil escuelas y 17 mil centros de salud, así como la captura de la información

respectiva) y, por otra parte, la organización de la entrega de los apoyos monetarios,

esto es, su cálculo para aproximadamente 10.3 millones de personas, dependiendo de

la validación de corresponsabilidades. También se mejoró la transferencia de los

recursos a las instituciones liquidadoras en los 32 estados y la organización de 1,500

puntos de entrega donde cada titular recibe el dinero en efectivo y un recibo

personalizado con el desglose de los apoyos recibidos. Estos cambios muestran, por

último, la vigencia de la estrategia incremental como método empírico en la toma de

decisiones de la administración pública. En efecto, generar pequeños y sucesivos

cambios al interior del programa también permitía disminuir la posibilidad de generar

errores serios en la puesta en marcha de los cambios (Lindblom, 2007: 219-220).

Más visible que las mudanzas discursivas u organizacionales, la principal diferencia

entre “Progresa” y “Oportunidades” fue la ampliación hacia las zonas urbanas. Hasta

2002, “Progresa” únicamente operó con población rural (en localidades de hasta 2,500

habitantes) y semiurbana (en localidades de hasta 15 mil habitantes), bajo el supuesto

de que allí se encontraba la pobreza extrema más necesitada. A partir de 2002

comenzó también a incluir a la población urbana, segmento que alcanzó el 36% del total

de familias registradas ese año. Entre 2002 y 2005 se incorporaron más de 710 mil

familias de localidades urbanas.

III. Programa “Oportunidades”

El Programa “Oportunidades” busca contribuir al desarrollo humano de su población

destinataria, constituida por las familias extremadamente pobres, también busca reducir

la pobreza extrema y asegurar la igualdad de “Oportunidades” y la ampliación de

capacidades para que todos los mexicanos mejoren significativamente su calidad de

vida y tengan garantizados alimentación, salud, educación, vivienda digna y un medio

ambiente adecuado para su desarrollo tal y como lo establece la Constitución. El

Programa “Oportunidades” toma en cuenta la composición de la familia y las edades de

sus integrantes, con el fin de estimar el valor monetario de los apoyos que varían según

la etapa del ciclo vital. En síntesis, se trata de poner en juego un enfoque continuo y de

largo alcance, que vaya más allá de los aspectos transitorios e individuales.

Sin embargo, una parte innovadora de dicho programa fue el enfoque de género que

se le dio. El Programa canaliza los apoyos preferentemente a través de las madres de

familia e impulsa una política de becas que contrarresta las desventajas de las niñas y

jóvenes para acceder a la educación. Al mismo tiempo, se impulsa una política de

becas educativas que procura contrarrestar las desventajas que enfrentan las niñas

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para acceder a la educación, y apoya iniciativas sectoriales orientadas a fomentar una

cultura más equitativa desde el punto de vista del género.

La perspectiva de género es una visión científica, analítica y política sobre las mujeres y

los hombres. Las acciones que se realizan alrededor de ella se dirigen a:

Eliminar las causas de la opresión de género, como la desigualdad, la injusticia y

la jerarquización de las personas basada en el género.

Promover la igualdad entre los géneros a través de la equidad, el adelanto y el

bienestar de las mujeres.

Contribuir a construir una sociedad en donde las mujeres y los hombres tengan

el mismo valor, la igualdad de derechos y oportunidades para acceder a los

recursos económicos y a la representación política y social en los ámbitos de

toma de decisiones.

El diseño del Programa se estructura considerando a las mujeres como el eje de la

intervención, porque generalmente, como parecen mostrar evaluaciones cuantitativas y

cualitativas, las mujeres gastan una mayor proporción de los ingresos bajo su control en

bienes alimentarios y en la atención de la salud de los niños, y suelen ser más

responsables de la seguridad nutricional de los niños.

“Oportunidades” adopta una perspectiva de inclusión social y el enfoque de

derechos. La perspectiva de la inclusión social tiene una doble faceta: por una parte

plantea la restitución de los vínculos de los individuos y las familias con las instituciones

sociales convencionales; por otra, trata de eliminar las dinámicas estructurales e

institucionales que reproducen la exclusión.

El enfoque de derechos reconoce que las personas son portadoras de derechos

exigibles al Estado; asimismo, sustenta que los gobiernos deben garantizar los

derechos esenciales para el desarrollo de las capacidades básicas que permitan a las

personas la superación de la extrema pobreza. La Ley de Desarrollo Social mexicana

reconoce como derechos la educación, la salud, la vivienda, la alimentación, la

seguridad social, el disfrute de un medio ambiente sano y la no-discriminación, y define

un conjunto de derechos y obligaciones para los beneficiarios de los programas sociales

estatales. La adopción de la perspectiva de derechos hizo necesario que el Programa

impulsara la creación de mecanismos para asegurar su exigibilidad por parte de las

beneficiarias y garantizar la transparencia y calidad en su operación.

Actualmente, el Programa apoya a 5.8 millones de familias, tiene presencia en todas las

entidades federativas.

11

IV. Las características de diseño del Programa

“Oportunidades” busca responder integralmente a las necesidades de las familias más

pobres, actuando simultáneamente sobre las carencias que presentan en distintos

ámbitos del bienestar. Puntualmente, el programa “Oportunidades” atiende lo siguiente:

Recursos monetarios bimestrales que se entregan, generalmente a las madres

de familia, para contribuir a que mejoren la cantidad, calidad y diversidad de su

alimentación, buscando por esta vía elevar su estado nutricional.

Becas educativas para niñas, niños y jóvenes a partir de tercero de primaria y

hasta el último grado de educación media superior.

Apoyo económico para los jóvenes que acreditan la conclusión de su educación

media superior antes de cumplir los 22 años, a través de “Jóvenes con

Oportunidades”.

Apoyo monetario para adquirir útiles escolares o la dotación de un paquete de

éstos, al inicio del ciclo escolar para los becarios de primaria; en el caso de los

becarios de secundaria y de educación media superior, apoyo monetario anual

para su compra.

Paquete básico garantizado de salud y talleres comunitarios de capacitación

para el autocuidado de la salud, dirigido a los integrantes de la familia de 15

años o más, y a los becarios de educación media superior.

Complementos alimenticios para los niños y niñas entre 6 y 23 meses, para los

niños y niñas con desnutrición entre los 2 y 5 años, y para las mujeres

embarazadas o en periodo de lactancia.

A fin de prevenir la obesidad, las instituciones de salud han iniciado la

distribución de complementos alimenticios sin base calórica.

Apoyo para cada adulto mayor de 70 años o más que viva en localidades que no

estén atendidas por el “Programa 70 y más” de la SEDESOL y que sea

integrante de una familia beneficiaria.

Apoyo para compensar los gastos realizados en el consumo de fuentes de

energía.

El Programa “Oportunidades” requiere la corresponsabilidad de las familias atendidas,

por lo que asocia las transferencias monetarias a acciones que las familias objetivo

tendrán que realizar, con ello garantizar mejorar sus condiciones de vida. Ello requiere

que los beneficiarios tengan la convicción de que es importante su participación activa y

sean conscientes de los beneficios que pueden derivarse de sus acciones. Al mismo

tiempo, la corresponsabilidad busca evitar la dependencia de los beneficiarios,

fomentando que existan incentivos suficientes para que se sientan motivados a generar

ingresos de manera autónoma. Las acciones de corresponsabilidad que se les piden a

las familias se ubican en las áreas de educación y salud que son esenciales en el

proceso para quebrar la trampa de pobreza existente en el país.

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Desde un punto de vista operativo, la corresponsabilidad se traduce en el

condicionamiento de las transferencias. El apoyo monetario condicionado debería ser

más efectivo que el apoyo no condicionado, porque el condicionamiento disminuye el

costo de oportunidad de la escolarización, supliendo los ingresos monetarios que

habrían aportado los niños por trabajo infantil. Asimismo, la imposición de

requerimientos conductuales crea incentivos para que los individuos y las familias

emprendan acciones (enviar o mantener a los niños en la escuela) que no realizarían de

manera propia. Así, las transferencias condicionadas contribuyen a maximizar el

bienestar social al proporcionar incentivos para que los individuos obtengan más

educación.

V. ¿Cuánto se le da al programa “Oportunidades”?

“Oportunidades” maneja el presupuesto más grande para un programa del Gobierno

Federal. En el 2003, su presupuesto alcanzó 0.4% del PIB, mientras que para el 2010

alcanzó el 0.5% del PIB. Su costo operativo, aproximadamente 5 centavos de cada

peso invertido7, incluido el costo de las transferencias monetarias, le ha ganado el

reconocimiento como uno de los programas sociales más eficientes del mundo.

De acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2011 se

destinaron para el sector salud 5,123 millones 600 mil pesos, lo que significa el 7.8% del

presupuesto, para la educación pública 24,662 millones 061 mil 021 pesos, esto es el

37.55%, y para el desarrollo social 35,899 millones 649 mil 849 pesos, el 54.65% del

presupuesto total asignado.

7 Este costo corresponde a la operación de los componentes alimentario y educativo.

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El presupuesto ejercido aumentó de manera sostenida en 116% en términos reales de

2003 a 2010; los mayores incrementos se dieron en 2005 y 2010, con tasas reales del

16% y 20% con respecto al año anterior, respectivamente.

VI. ¿Cuántos beneficiarios?

En la actualidad, “Oportunidades” es el mayor programa de reducción de la pobreza de

México y uno de los más grandes en América Latina. El número de hogares

beneficiarios en el año 2000 era de 2, 560, 000 y para el 2002 aumentó a 4, 240,000, a

partir del 2004 al 2007 el programa ha atenido a 5, 000,000 de familias de manera

anual. En el 2011 el número de familias beneficiarias ascendió a 5, 827, 318. En los

últimos 10 años el número de hogares beneficiarios se ha duplicado, puesto que la

incidencia del programa ahora abarca tanto zonas rurales como zonas urbanas, vale

decir, una cuarta parte de la población del país.

El Programa tiene presencia en todas las entidades federativas, Veracruz es la entidad

con mayor número de hogares beneficiarios en 2011 al concentrar el 11.62 %

(670,659), seguida de Chiapas con el 11.51% (618,795), Puebla con un 8.32%

(485,040), Estado de México con el 7.88 (459,141), y Oaxaca con el 7.83 (456,421),

estas cinco entidades concentran el 46.16%. Las entidades con menor cantidad de

hogares beneficiarios son: Baja California con el 0.31% (17,838), Colima con el 0.37%

(21,809) y el Distrito Federal con el 0.38% (22.260). El total de personas beneficiarios

es 25, 701,448 de los cuales 13, 433,731 (52.3%) son mujeres y 12, 267,717 (47.7%)

son hombres.

Por rango de edad, la proporción de integrantes de familias beneficiarias mujeres es

mayor en los rangos de edad que van de 15 a 29 años (51.7% del total de integrantes

de familias beneficiados), de 30 a 64 años (55.6%) y de 65 años y más (52.4%); por lo

que el único rango en que el número de hombres es superior al de las mujeres es el que

va de los 0 a los 14 años con un 50.5% de participación.

VII. Resultados del Programa “Oportunidades”

Educación

En áreas rurales “Oportunidades” incrementó la inscripción escolar hasta en un 41.5%,

aumentó el porcentaje de niños y jóvenes que completaron al menos cinco grados

escolares hasta en un 64%, elevó el logro educativo 14% y promovió una edad más

temprana de ingreso a la escuela manteniendo un adecuado progreso en ella. También

se registraron impactos positivos en pruebas de lectura, escritura y matemáticas. El

análisis cualitativo reitera la existencia de efectos importantes sobre los niveles

educativos de los niños y detecta en ellos el aumento de la expectativa de vivir una vida

diferente a la de sus padres.

14

En las zonas urbanas el Programa aumentó la inscripción para primaria hasta en 13.3%

(sugiriendo también un impacto en la inscripción temprana a la escuela) y para

secundaria y preparatoria en 10.9%, incrementó el logro escolar en mayor magnitud en

las edades de transición a secundaria, la proporción de niños o adolescentes que

acumuló un grado más de escolaridad es mayor hasta en un 30% y redujo las tasas de

abandono para los estudiantes de 16 a 19 años en 23.7%. También se registra un

aumento del tiempo dedicado a las tareas escolares en el hogar.

Trabajo Infantil

Se ha apreciado la disminución de la participación en actividades asalariadas de los

niños rurales de “Oportunidades”, y se concluyó que la menor incidencia de trabajo

infantil explicó entre 65 y 82% del aumento de la matrícula; sin embargo, los efectos en

el trabajo infantil fueron menores a los observados en la matrícula. La mayor parte de

los cambios con las niñas se registraron en adolescentes que combinaron la escuela

con las labores del hogar, lo cual implicó la disminución de su tiempo libre.

En el mediano plazo, hubo una reducción significativa en el trabajo infantil de los

varones de entre 10 y 14 años; también se indica una disminución sustancial de la

participación de los niños varones en actividades agrícolas. Sin embargo, no sucedió lo

mismo entre las niñas.

Salud y Alimentación

En zonas rurales, “Oportunidades” aumentó en 35% el uso de servicios de salud

públicos, reduciendo el uso de servicios privados, y disminuyó los días de enfermedad

para los menores de 6 años y adultos entre 16 y 49 años en 20%. Los días de

incapacidad para personas hasta de 49 años se redujeron en 18%. Respecto a

enfermedades crónicas, “Oportunidades” redujo la prevalencia de obesidad en 6.4%, de

hipertensión en 7.2% y de diabetes en 4.2% en el grupo de beneficiarios. En cuanto a la

salud reproductiva, el Programa genera una mayor realización del examen de detección

de cáncer cervicouterino de 61%, incrementa hasta en 5.9% el conocimiento de

métodos de planificación familiar, aumenta en 17.2% el uso de dichos métodos y 6.7%

la atención prenatal en la población beneficiaria. Los datos también muestran que de los

adolescentes que participan en el Programa, la proporción de individuos que fuman

cigarros y consumen alcohol es menor que la proporción del grupo de comparación.

Respecto a la nutrición, en las zonas rurales se observa que la participación en

“Oportunidades” está asociada a una menor prevalencia de anemia infantil. Con el

Programa los niños de 24 a 71 meses mostraron un crecimiento promedio de 0.67

centímetros mayor que el de los niños no beneficiarios. También se encuentra una

mejora del 15% en promedio en las ocho pruebas de habilidades motoras de los niños,

y 10% de incremento promedio en dichas habilidades para las niñas. Adicionalmente,

15

“Oportunidades” mejoró en alrededor de 9% el desarrollo socioemocional de las niñas.

Los hallazgos también sugieren que “Oportunidades” ayuda a los niños a recuperarse

de una nutrición deficiente.

En las zonas urbanas el 50% de los niños de 6 a 23 meses de edad en “Oportunidades”

consumen el complemento alimenticio (antes denominado suplemento) distribuido por el

Programa por lo menos una vez a la semana, de los cuales el 66% lo consume

regularmente (de 4 a 7 días por semana). Entre las mujeres en periodo de lactancia, el

25% reportó estar consumiendo el complemento, y cerca de 60% lo prepararon según

las recomendaciones de “Oportunidades”.

“Oportunidades” redujo la incidencia de la pobreza en 11.7% y disminuyó la brecha de

pobreza en 12.9% en zonas rurales. Este resultado, considerado como variación

porcentual, indica que el Programa tuvo un efecto de 17.4% en el nivel de pobreza y de

36.1% en la brecha de pobreza. Tales efectos fueron más importantes en los hogares

más pobres.

El Programa logró que las familias rurales aumentaran de manera permanente su

consumo en aproximadamente 22% en el mediano plazo. Los gastos aumentaron

especialmente en educación y vestuario para los niños; se incrementaron las

inversiones que realizan los hogares en agua corriente, y disminuyeron los gastos en

tabaco y alcohol; por su parte, en las familias de áreas urbanas, el consumo mensual de

los hogares se incrementó hasta 18%.

En 2009, se realizó el levantamiento de información en campo correspondiente a la 4ª

ronda de la Encuesta de Evaluación de los Hogares Urbanos (Encelurb). A partir de

dicha información, en el marco de las actividades de evaluación externa del Programa

“Oportunidades” realizadas en el ejercicio fiscal 2010, diversos consultores e

instituciones evaluadores externas realizaron un conjunto de documentos técnicos en

los que se obtuvieron los siguientes resultados:

1. Entre 2002 y 2009, las prevalencias de baja talla para la edad y anemia

disminuyeron 18.3% y 27.5% respectivamente, en los niños beneficiarios del

Programa “Oportunidades”;

2. El Programa “Oportunidades” tuvo un efecto positivo en la realización de la

prueba de detección de diabetes en las personas de 19 a 49 años de edad: una

proporción 12.8%;

3. En 2009, los niños menores de 6 años beneficiarios del Programa

“Oportunidades” en zonas urbanas presentaron, en promedio, un menor número

de días enfermedad que los no beneficiarios;

4. En zonas urbanas, entre 2003 y 2009 los hogares beneficiarios del Programa

“Oportunidades” aumentaron sustancialmente su gasto en alimentos en

comparación con los hogares no beneficiados;

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5. En zonas urbanas, el porcentaje de niños beneficiarios del Programa

“Oportunidades” entre 5 y 13 años de edad que trabajan pasó del 2.6% en 2002

al 1.1% en 2009;

6. En 2009, en zonas urbanas, la participación de las mujeres beneficiarias del

Programa “Oportunidades” en las decisiones importantes que afectan a los

miembros de su hogar fue mayor que en 2003.

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-PREGUNTAS-

1. Hasta 1997 existía una tendencia de los funcionarios públicos, que guiados

por el criterio utilitario de Bentham, decidieron incorporar un gran número

de programas sociales basados en los llamados subsidios generalizados,

p ej. PRONASOL. El paso del tiempo ha mostrado que estos programas no

ayudan a salir de la trampa de pobreza generada; es decir, la pobreza es

como un ciclo el cual una persona nace pobre crece pobre ingresa a

trabajar para obtener un ingreso no estudia no desarrolla

habilidadestiene hijos que nacen pobres y así el ciclo se repite en varias

ocasiones. ¿Qué parte del programa “Progresa”-“Oportunidades”

consideras fundamental para romper con el círculo de pobreza?

Considerando el triángulo estratégico de Moore, ¿qué recomendarías

implementar para generar valor público en este programa social?

2. Una de las problemáticas que se identifican en el caso de estudio es el

control que tenía en 2001 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

(SHCP), donde, por medio de la tesorera de la Federación mantenía el

control. ¿Qué implicaciones tiene el control de la SHCP en el programa?

¿Cuál sería tu estrategia para neutralizar la influencia de la SHCP?

3. Suponiendo que el presidente Vicente Fox te elige como el encargado de

modificar el programa “Progresa”. Entre las modificaciones que propones

se encuentra el incluir zonas urbanas a pesar de que parte importante de la

población rural se encontraba desatendida ¿Consideras que la medida fue

la correcta? Y ¿Cuáles serían tus argumentos a favor o en contra?

4. En el presente caso de estudio se hace mención de que alguno de los

objetivos del programa “Progresa” era ser un programa técnico y no

político. Si estuvieras a cargo de diseñar estos “candados” para evitar el

uso político del programa ¿Cuáles serían?

5. Suponiendo que eres parte del equipo encargado del programa

“Oportunidades”, identificas dos problemáticas respecto al componente de

educación; por un lado, se encuentran los niños y jóvenes, los cuales entre

más grandes, mayor es su costo de oportunidad, y con ello se incrementa

la posibilidad de abandonar los estudios para ingresar al campo laboral y

así obtener mayores ingresos. Por otro lado, los estudios reflejan que las

niñas abandonan la escuela para dedicarse a labores del hogar. ¿Cuál

sería la solución que propondrías para que estos dos grupos no

abandonen la escuela? (para tu respuesta piensa en términos del costo de

oportunidad de los grupos)

18

6. En los últimos años los conceptos de pobreza y bienestar de Amartya Sen

han tomado fuerza. En este contexto, Amartya Sen expresó que para hablar

del desarrollo de una sociedad hay que analizar la vida de quienes la

integran. Asimismo, define concretamente el desarrollo como “un proceso

de expansión de las capacidades que disfrutan los individuos.”

Privaciones como no ser capaz de leer, escribir, contar o comunicarse,

constituyen una gigantesca privación de las libertades de un hombre. Si

fueras uno de los creadores del programa “Oportunidades”, ¿cómo

introducirías estos conceptos a una política pública?

7. El uso de programas de transferencias condicionadas como

“Oportunidades” ha sido cuestionado bajo el argumento de que las

transferencias disminuyen los incentivos que tienen los beneficiarios a

trabajar, esto implica que los programas pueden tener un efecto nulo o

adverso en la disminución de la pobreza. ¿Estás de acuerdo con este

punto? Argumenta.

8. Discuta tres criterios de bienestar que puedes identificar en el caso de

estudio.

19

VIII. Bibliografía

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of an inquiry based on the 1891 census. Opening address of Charles Booth, Esq.,

President of the Royal Statistical Society. Session 1893-94”, en Journal of the Royal

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Rowntree, B. Seebohm (1901), Poverty: A study of town life, London, Macmillan and Co.

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pobreza?”, capítulo del libro Diez años, balance y perspectivas del Programa

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