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Alejandro Anaya Huertas

Mxico, ni dictadura perfecta ni Estado fallido

Alejandro Anaya Huertas

Primera Edicin: 2014 Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.

Av. Hidalgo Pte. Nm. 503Col. La Merced, C.P. 50080Toluca, Mxicowww.iapem.mxtwitter: @iapemfacebook: iapemac

ISBN: 978-607-8087-20-4

Diseo Editorial y Portada: Edgar Adrin Rodrguez Cuevas

Toluca, Estado de MxicoImpreso en Mxico

NDICE

Presentacin 7

Introduccin 9

CAPTULO 1. GOBERNANZA Y GOBERNABILIDAD 21

1.1. Administracin Pblica, gobernanza y gobernabilidad. Objetivos del captulo 251.2. Qu es el gobierno? 271.3. Genealoga de la gobernanza 34 1.3.1. Interpretaciones de gobernanza 431.4. La gobernabilidad 451.5. Elementos de la gobernabilidad, orden, factores y crisis 601.6. Interacciones de la gobernanza con la gobernabilidad 811.7. Implicaciones de la gobernanza 901.8. Actores estratgicos, enfoques e indicadores de gobernanza 1001.9. Modos de gobernanza 1061.10. Aspectos tericos vinculados a la gobernabilidad y la gobernanza 1101.11. Gobernabilidad, gobernanza y Administracin Pblica 1201.12. Gobernabilidad y gobernanza, de la mano 125

CAPTULO 2. LA GESTIN DE LA GOBERNANZA Y LA GOBERNABILIDAD 129

2.1. Introduccin. Enfoque terico aplicable 1312.2. La gobernanza que el pas necesita para una mejor gobernabilidad 148 2.2.1 Acuerdos fundamentales necesarios para la cogobernanza 156

2.3. Gobernabilidad, Nueva gestin Pblica y Gestin Estratgica 1622.4. Balanced Scorecard 1692.5. Agrupando indicadores de gobernabilidad 1842.6. Variables dependientes e independientes 1912.7. La metfora del Disk Jockey. El cuadro 196

CAPTULO 3. GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA EN MXICO 207

3.1. Introduccin 2093.2. Los orgenes en el desorden postindependentista 2133.3. Los albores de la Repblica 2193.4. La Repblica Juarista y Porfirista 2203.5. La gobernanza jerrquica tras la Revolucin de 1910 2243.6. Estabilidad, eficacia y legitimidad del sistema postrevolucionario 2263.7. La clusula de gobernabilidad de 1986 2303.8. De la reforma electoral de 1996 a nuestros das 2393.9. El debate sobre el Estado fallido 2433.10. Contrastando los indicadores 2563.11. Instituciones fundamentales para la gobernabilidad y la cogobernanza 2593.12. Afuera del Estado? 314

Conclusiones 317

Fuentes 327

PRESENTACIN

Esta obra de Alejandro Anaya nos provoca diversas reacciones, tal como ha sucedido con el trmino de Estado fallido, de aceptarlo, parafrasean-do a Vargas Llosa el creador del concepto dictadura perfecta- si es un Estado fallido, finalmente la dictadura no era tan perfecta.

Pero es la mente creadora y la pluma experimentada del autor la que nos lleva a la reflexin desde el origen de los conceptos de gobernabilidad y gobernanza para entender cmo se da un Estado fallido surgido de una dictadura perfecta. Conceptos ambos que son interdependientes.

La temtica inspir al autor su tesis de doctor en Administracin P-blica. De ah que aborde con precisin los conceptos de gobernabilidad y gobernanza, as que para identificarlas recurre primero a su clarificacin y para distinguirlas en el caso de Mxico, recurre al anlisis de diferentes etapas histricas.

Me da un gusto particular la presentacin de esta obra, ya que conoc al autor cuando fue mi alumno en el Instituto Nacional de Administracin Pblica y siempre destac por ser brillante, disciplinado y atinadamente participativo. Por igual lo demuestra su amplia trayectoria curricular y el prolfico escritor con las ms de cien publicaciones que ha escrito y los 2,400 Reportes sobre la Magistratura en el Mundo entre 2003 y 2014, mismos que desarroll durante su desempeo dentro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.

Para Anaya, la gobernabilidad identifica la capacidad de un gobierno para disear e implementar decisiones pblicas, mientras que la gobernan-za es el proceso mediante el cual es factible incluir en los asuntos pblicos a otros actores. De la manera como se den las interacciones entre actores estratgicos, propias de la gobernanza, depender la calidad de la gober-nabilidad.

A partir de sus indagaciones terico-conceptuales, de la bsqueda en los ndices internacionales para definir la situacin de Mxico, tanto para explicar en un recorrido histrico del pas la manera en que se ha

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Mxico, ni dictadura perfectani Estado fallido

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manejado la gobernabilidad en diferentes periodos, como para analizar los problemas de instauracin de la gobernanza, le llevan a proponer como una solucin la cogobernanza.

De esta forma, el objetivo central del trabajo se dirige a identificar los elementos caractersticos de la gobernabilidad y la gobernanza que se agrupan como parte de un sistema, hacia la propuesta de cogobernanza, donde hay necesariamente tres actores que trascienden al Estado: un gobierno que manifieste de manera clara, eficaz y legtima, sus capaci-dades para la Administracin Pblica, tambin un sector privado que muestre su corresponsabilidad social y por ende, una sociedad con mayor participacin en los asuntos pblicos.

La investigacin que realiza el autor, nos introduce a la mesa de la discusin conceptual de gobernabilidad y gobernanza, apoyndose en fuentes documentales, estadsticas e ndices internacionales. El autor nos lleva a la gran pregunta de si somos la dictadura perfecta o el Estado fallido, no hay ninguno de los dos, demuestra el autor, por las carac-tersticas mismas del pas que navega entre indicadores negativos y positivos a la vez.

De ah la importancia del trabajo, ms all de la lectura formativa, un trabajo como ste, deber tener la pretensin final de ser aplicado en el mbito de la Administracin Pblica para gestionar el equilibrio entre gobernabilidad y gobernanza dentro de nuestro gobierno, apoyndose tambin en una tcnica creada por el autor que llama el Cuadro de Mando Integral, el cual identifica las variables dependientes e independientes de la gobernabilidad y que permite a los administradores pblicos una visin de control de su tarea.

An ms, Anaya hace una advertencia a tiempo sobre la tarea fun-damental de la Administracin Pblica como el ejercicio de poder desde las instituciones, que cristaliza y fortalece la confianza social depositada en ella. La Administracin Pblica es la ms comprometida con el inters general y el bienestar compartido, as como el logro de la equidad, para evitar que la desigualdad social y econmica se convierta en un corrosivo, dice el autor, que fulmine la instancia del orden poltico.

Dra. Guillermina Baena Paz

INTRODUCCIN

Odiseo, tras largas guerras ansiaba regresar a su isla taca en donde naci, regreso que pudo haber realizado en tan slo tres das, pero los dioses le castigaron con toda una serie de dificultades y prolapsos, que finalmente terminaron por demorarle unos muy largos y penosos 10 aos. El da en que arrib a su isla, Odiseo lleg tan cambiado, tan diferente, que slo su perro fue capaz de reconocerle. Recordando la Odisea de Homero; otro poeta griego, Konstandinos Kavafis nos ha dejado un poema del que transcribimos el siguiente fragmento:

Cuando emprendas el viaje hacia tacaruega que el camino sea largo,

lleno de aventuras, lleno de descubrimientos.()

Llegar ah es tu destino.Pero nunca apresures el viaje.Es preferible que dure aos,

que seas viejo cuando alcances la isla,rico con todo lo que habrs ganado en el camino,

sin esperar que sea taca la que te haga rico.()

Y si la encuentras pobre, no creas que taca te ha engaado.Sabio como te has hecho, tan pleno de experiencia,

habrs entendido lo que significan las tacas.

Con una inspiracin de bsqueda e investigacin posiblemente similar a la que Kavafis nos comparte en su poema, surgi nuestra intencin de llevar a cabo una investigacin sobre la gobernabilidad y la gobernanza y sus implicaciones y oportunidades para Mxico. Tanto para reconocidos especialistas, como en el seno de importantes organismos internacionales de cooperacin se ha reconocido la creciente importancia de la gobernabilidad y de la gobernanza. En el marco de la reforma del Estado, ambos conceptos son factores de suma importancia para hilvanar una poltica democrtica integral de desarrollo, con fuertes

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compromisos con la tica y la justicia global, y unida a la proteccin de los derechos humanos.

Es factible entender por gobernabilidad a la capacidad de un gobierno para formular e implementar decisiones pblicas. A principios de los aos setenta del siglo XX, Huntington, Crozier y Watanuki escribieron The Crisis of Democracy sugiriendo medidas fuertemente restrictivas en la operacin del sistema democrtico de Estados Unidos, Europa y Japn. Dicho documento fue entonces pionero en el estudio sobre la importancia de la gobernabilidad. Un par de dcadas ms tarde, Atul Kohli identific los tres grandes elementos caractersticos de la gobernabilidad: ausencia o presencia de coaliciones polticas slidas y duraderas; efectividad o inefectividad de la accin gubernamental, y la capacidad o incapacidad del sistema poltico para enfrentar y resolver conflictos sin recurrir a la violencia.

Suele afirmarse que la gobernabilidad es esencialmente asunto del gobierno, no de la sociedad (como si lo que le ocurriera al gobierno no impactase tambin a la sociedad) y que el riesgo de ingobernabilidad concierne directamente al gobierno, el agente de la gobernacin por antonomasia, pues se presumen o se conocen circunstancias en las que el gobierno ha perdido o ha estado al borde de perder su capacidad de desempearse como el agente director de la sociedad por errores de decisin o ineficacias de operacin. As, suele considerarse que la gobernabilidad queda circunscrita al mbito gubernamental. No obstante, en esta investigacin pretendemos resaltar la trascendencia de la gobernabilidad, no slo para el gobierno, sino tambin para la sociedad y el mercado.

Aunque la expresin gobernanza tiene sus antecedentes conceptuales en la Edad Media en las lenguas espaola, inglesa o francesa, la denotacin actual del concepto es, en gran medida, un producto emergido de la investigacin anglosajona, a fines de la dcada de los ochenta del siglo XX. Dicho vocablo denota la formulacin e implementacin de polticas no slo bajo la ptica del desempeo gubernamental o como una cuestin de distribucin o acceso al poder, sino tambin en trminos


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de cmo producir poder y cmo puede la gente comn acceder a la produccin de mecanismos y dispositivos de regulacin cotidiana de su convivencia y de control de poder de los gobiernos y de los agentes de representacin. A diferencia de la gobernabilidad, la gobernanza no depende nicamente de los gobernantes, sino tambin de los gobernados.

Se reconoce as que la gobernanza denota que la sociedad en su conjunto es, tanto el sujeto como el objeto destinatario de la gobernacin y que de ese proceso directivo social forma parte el gobierno como una instancia relevante, pero no la nica ni la dominante ni la decisiva en buena parte de los temas y circunstancias sociales. Se entiende, pues por gobernanza al proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia -fundamentales y coyunturales- y las formas de interactuar para realizarlos. Lacnicamente, la gobernanza denota interaccin entre actores.

Resulta evidente, y as lo demuestra este trabajo, que ha habido gran diversidad en la traduccin al castellano de governance: buen gobierno, gobernacin, gobernalidad (sic.), gobernancia, o incluso gober-nabilidad, confundiendo en este caso, el concepto de governance con el de governability, haciendo confusas las lecturas y reflexiones, y desde luego, ms largo an el camino a taca al que nos referamos arriba.

Respecto a gobernabilidad, el Diccionario de la Real Academia Espa-ola la concibe como: cualidad de gobernable; respecto a gobernable dice: que puede ser gobernado. Mientras que gobernanza se integr al Diccionario el 21 de diciembre de 2000, en los siguientes trminos: arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa.

Gobernabilidad y gobernanza, aunque vinculados en su raz eti-molgica, son conceptos diferentes y sus usos y aplicaciones se refieren a fenmenos sociopolticos y objetos de investigacin distintos. Mientras que, como se ha dicho en trminos generales, por gobernanza puede entenderse a los procesos de interaccin entre actores estratgicos, la

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gobernabilidad se valora por la efectividad, la estabilidad y la legalidad/legitimidad derivada del fruto de aquellas interacciones de la gobernanza.

Son diversos los alcances de este trabajo intitulado Mxico, ni dictadura perfecta ni Estado fallido. En primer trmino, se hace una inves-tigacin documental exhaustiva para encontrar las races de las palabras gobierno, gobernar, gobernacin y gobernanza. Como puede apreciarse en el captulo correspondiente, gouvernance era una expresin ya uti-lizada en Francia durante el siglo XIII, y Shakespeare la emplea en su obra Henry VI. En cuanto a la nocin gobernabilidad, esta investigacin recaba su significado a partir de su definicin por parte de una treintena de autores. Al efecto, hemos agrupado sus apreciaciones conceptuales en un cuadro, y a partir de eso aportamos nuestra propia definicin de gobernabilidad. Asimismo, partiendo de los factores que describen a la gobernabilidad, hemos elaborado una clasificacin acerca de la calidad de la gobernabilidad, desde la que denominamos gobernabilidad ideal, hasta el Estado fallido. En este apartado especfico, nos limitamos a expresar las caractersticas fundamentales que describen la calidad de la gobernabilidad.

Otro alcance de este documento es la identificacin de las interacciones entre la gobernabilidad y la gobernanza, como marco introductorio para la agrupacin de las definiciones sobre el concepto de gobernanza por una veintena de investigadores, y a partir de ello, sugerir nuestra propia definicin de gobernanza, cuyo principal elemento descriptor son las interacciones entre actores. A continuacin, siguiendo la investigacin de Jan Kooiman sobre los modos de gobernanza, llegamos a la conclusin de que la cogobernanza, como ejemplo de holoarqua, es preferible a la gobernanza jerrquica, ejemplo de jerarqua, y a la autogobernanza.

Concomitantemente, destacamos la importancia que tienen tanto la gobernabilidad y la gobernanza para la Administracin Pblica, y viceversa, al ser sta, precisamente, el eje vertebrador que vincula a la gobernanza y a la gobernabilidad en sus respectivas interdependencias.

Habiendo definido a la gobernanza y la gobernabilidad, otro alcance

de esta investigacin es la identificacin de sus elementos caractersticos


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que, concebidos como parte de un sistema, puedan agruparse para facilitar su gestin. Tras identificar los arreglos fundamentales nece-sarios en una cogobernanza en los que Estado, mercado y sociedad civil interactan para la consecucin de una mejor gobernabilidad, se propone una agrupacin de indicadores de gobernabilidad en funcin de sus tres componentes principales: efectividad, estabilidad y legalidad-legitimidad. Concluimos que dichos acuerdos fundamentales deben orientarse, en primera instancia a la promocin, respeto, proteccin y garanta de los derechos humanos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

Asimismo, proponemos la identificacin de las variables dependien-tes e independientes de la gobernabilidad, y a partir de ello, proponemos los elementos bsicos de un Cuadro de Mando Integral para la gobernanza y la gobernabilidad. En este caso especfico, el alcance de este trabajo queda enfocado nicamente en la integracin del mapa estratgico, que, eventualmente, podra servir de utilidad para la definicin de objetivos, iniciativas, grficas de metas versus logros, fichas de definicin de objetivos, de indicadores, de iniciativas y reporte grfico del indicador. En este aspecto especfico, se trata de proponer una herramienta para el anlisis y la toma de decisiones.

Al investigar a la gobernabilidad y la gobernanza en Mxico, el alcance del presente documento se circunscribe a su identificacin en distintas etapas histricas de nuestro pas, desde la culminacin de la Guerra de Independencia hasta nuestros das, pasando por los albores de la Repblica y la gobernabilidad marcada por una gobernanza jerrquica en las administraciones de Jurez y Daz, que, aunadas a la Revolucin de 1910, fueron la semilla de la gobernabilidad que marc gran parte del siglo XX, hasta 1996, cuando, formalmente, termina el antiguo rgimen.

Recurrentemente, en los ltimos aos, se ha puesto en boga el concepto de Estado fallido, y se ha llegado a afirmar que Mxico es un Estado fallido o, en su caso, un Estado en vas de serlo. Por ello, esta investigacin tambin tiene entre sus alcances hacer un anlisis minucioso

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de este concepto, con sus implicaciones nacionales, supranacionales, y sus indicadores, con el fin de ubicar la verdadera posicin de nuestro pas al respecto. Asimismo, contrastamos los indicadores de un Estado fallido con sus correspondientes indicadores de desarrollo humano, calidad de vida y gobernabilidad. Si bien concluimos que Mxico no es un Estado fallido, aunque tampoco goza de una gobernabilidad escandinava, consideramos apropiado efectuar la descripcin de un escenario sobre un Estado tpicamente fallido.

Este anlisis tambin tiene por alcance proponer una serie de ins-tituciones -algunas de ellas ya existentes, otras an no-, que coadyuvaran a la consolidacin de la cogobernanza y al fortalecimiento de la gober-nabilidad. En su caso, adems de proponer nuevas instituciones, sugerimos sus correspondientes contenidos e indicadores.

En suma, el principal objetivo de esta investigacin es: proponer que gobernabilidad y gobernanza son conceptos interdependientes, agrupar las variables dependientes e independientes de la gobernabilidad, enunciar una agenda general de acuerdos fundamentales en los que, con la participacin de Estado, mercado y sociedad, se consolide la co-gobernanza, y proponer aquellas instituciones especficas que podran coadyuvar tanto a la gobernanza como a la gobernabilidad.

Con respecto a la metodologa utilizada para llevar a cabo este an-lisis, es preponderantemente documental, por lo que realizamos una revisin selectiva y exhaustiva de cerca de trescientos documentos bi-bliogrficos y hemerogrficos que pudieran tener vinculacin con los temas objeto de esta investigacin. En consecuencia, otro alcance ms estriba, precisamente en la revisin de una amplia gama de documen-tos que podr ser de utilidad para los interesados en la gobernanza y la gobernabilidad. Esta investigacin se ve enriquecida gracias tanto al bagaje conceptual recibido de los profesores con quienes cursamos el periodo escolarizado del Doctorado en Administracin Pblica, como a las invaluables observaciones y sugerencias aportadas por los revisores que integran el jurado que, en su caso, discernir el otorgamiento del


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grado correspondiente. La metodologa utilizada pretende la verificacin de las siguientes hiptesis:

a) La gobernabilidad y gobernanza no son excluyentes y tienen diversos grados de interdependencia.

b) Puede hacerse una clasificacin de la calidad de la gobernabilidad.c) La Administracin Pblica es el eje articulador entre la gobernanza

y la gobernabilidad. d) Las variables de la gobernabilidad pueden ser, a su vez, depen-

dientes e independientes.e) Es posible elaborar un Cuadro de Mando Integral, como una herra-

mienta de monitoreo sobre las interacciones entre la gobernanza y la gobernabilidad.

f) Mxico no es un Estado fallido.g) La cogobernanza puede aportar mejores niveles de gobernabilidad. h) No existe correlacin necesaria entre gobernabilidad, Estado falli-

do, desarrollo humano y calidad de vida.i) La principal meta de la cogobernanza y la gobernabilidad es

promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. La presente investigacin, se divide en tres captulos. El primero,

intitulado Gobernanza y gobernabilidad, delimita el objeto de la investigacin, investiga los antecedentes de nuestro objeto de estudio, precisa los orgenes histricos y los significados de la gobernabilidad y de la gobernanza, expone numerosas teoras sobre los conceptos de gobierno, gobernacin, capacidad de gobierno, gobernanza, goberna-bilidad, modos de gobernanza, y define los trminos bsicos para su aplicacin prctica. Mencionamos en este primer captulo que de la manera como se den las interacciones entre actores estratgicos, propias de la gobernanza, depende la calidad de la gobernabilidad. Por tanto, como se ha dicho, la hiptesis central del primer captulo es que pese a tener connotaciones distintas, la gobernabilidad y gobernanza no son excluyentes y tienen diversos matices de interdependencia. En este primer captulo, tambin se exponen los aspectos tericos aplicables al estudio de la gobernabilidad y la gobernanza, y se propone un esquema

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de clasificacin, desde la gobernabilidad ideal hasta el Estado fallido, con su respectiva caracterizacin.

Se concluye, en este apartado, que para la Administracin Pblica la gobernabilidad es un indicador importante, sobre todo partiendo de la identificacin de sus variables esenciales. En escenarios de gobernabilidad ideal, o de buena gobernabilidad, la Administracin Pblica, como ejercicio del poder desde las instituciones, cristaliza y se fortalece por la confianza social depositada en ella. Concomitantemente, la gobernabilidad precisa de una Administracin Pblica slida y efectiva para sostenerse y preservarse. Del mismo modo, la gobernanza, al nutrirse por relaciones e interacciones del poder, que se despliegan hasta conformar sistemas de accin dados por la suma de fuerzas y organizaciones que estructuran una vida pblica dinmica y emprendedora es importante para la Administracin Pblica.

De las interacciones entre una gama plural de actores, propia de la gobernanza, la Administracin Pblica resulta beneficiada. En la otra cara de la moneda, la Administracin Pblica es importante para la gobernanza al ser portadora de capacidades que se aprovechan con fines de buen gobierno, al ser la institucin encargada de formalizar demandas, decidir entre intereses en conflicto y determinar los cursos de accin correspondientes. Para la gobernanza es necesaria una Admi-nistracin Pblica que haga frente a sus responsabilidades en razn de la complejidad de la sociedad. Su intervencin en las interacciones de la gobernanza redunda en beneficio de la Administracin Pblica al reivindicar su carcter pblico y consolidar su efectividad y legitimidad en contextos de transparencia, escrutinio social y rendicin de cuentas, y eso, a su vez, fortalece a la gobernabilidad. Por tanto, la Administracin Pblica es el eje articulador por excelencia entre la gobernanza y la gobernabilidad.

Habiendo definido en el primer captulo a la gobernanza y la gobernabilidad, el objeto del segundo captulo, intitulado La ges-tin de la gobernanza y la gobernabilidad, es la identificacin de sus elementos caractersticos que, concebidos como parte de un sis-tema,


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puedan agruparse para facilitar su gestin. Tras identificar los arreglos fundamentales necesarios en una cogobernanza para la consecucin de una mejor gobernabilidad, se propone una agrupacin de indicadores de gobernabilidad en funcin de sus tres variables principales: efec-tividad, estabilidad y legalidad-legitimidad, con sus correspondien-tes indicadores. Asimismo, se identifica a las variables dependientes e independientes de la gobernabilidad, y se enlistan los temas que podran constituir los acuerdos fundamentales entre Estado, mercado y sociedad para generar consensos y certidumbre, en cogobernanza. Concomitantemente, se proponen los elementos de un mapa estratgico para la gobernanza y la gobernabilidad, y se sugieren algunos prolegmenos para la elaboracin de un Cuadro de Mando Integral, como una herramienta que pueda ser til no slo para los tomadores de decisiones sino para los investigadores que deseen profundizar en las interacciones entre la gobernanza y la gobernabilidad. Para la elaboracin de este Cuadro, se parte de un mapa estratgico, con cuatro perspectivas primordiales: gobernanza, efectividad, estabilidad y legalidad/legitimidad. Desde luego, en esta parte, hay indicadores que inciden simultneamente en dos o ms factores (la proteccin de los derechos humanos es un triple reto para la efectividad, la estabilidad y la legalidad; un gobierno dividido es un reto para la efectividad, como tambin lo es para la estabilidad y un indeclinable elemento de legitimidad), pero en lo posible, evitamos su repeticin. Quien est a cargo de la operacin del Cuadro, a la manera de un disk jockey, puede ir ecualizando las variables primordiales de la gobernabilidad, y utilizando su pericia tcnica para que, metafricamente, no decaiga el ambiente de la gobernabilidad.

Para efectos del segundo captulo, se aborda la gestin de la gobernabilidad y de la gobernanza apoyndonos en la Teora General de Sistemas. La hiptesis central de este captulo es que las variables de la gobernabilidad pueden ser, a su vez, dependientes e independientes. En este contexto, si la gobernabilidad es la variable dependiente de la efectividad. sta, a su vez, es la variable dependiente de la presencia o ausencia de vetos, que se erigen como variable independiente. Y sucesivamente, los vetos son variable dependiente de una catstrofe

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geolgica, como un terremoto o una erupcin volcnica, que surgen como variables independientes. Por tanto, debemos ser escrupulosos y en la identificacin de variables dependientes e independientes, no perder de vista que, en todo caso, todas forman parte no de una jerarqua, sino ms bien, de una holoarqua.

El objetivo del tercer y ltimo captulo, intitulado Gobernabilidad y Gobernanza en Mxico es, a la luz de una somera exposicin histrica, identificar la posicin ubicada por nuestro pas, en trminos de gobernanza y gobernabilidad, partiendo de las siguientes hiptesis: es incorrecto pensar en Mxico como un Estado fallido; es incorrecto tambin pensar que se encuentra cerca de la gobernabilidad ideal. Tambin sostenemos la hiptesis de que la cogobernanza puede aportar mejores niveles de gobernabilidad.

En el apartado correspondiente al estudio sobre Estado fallido, sostenemos la hiptesis de que, si entre las personas, la regla de oro se expresa as: quod tibi fieri non vis, alteri ne feceris1, en cambio, parecera que entre los Estados rige lo contrario: quoid tibi fieri non vis, id alteri tu feceris2. Tras recabar diversos indicadores efectuados por organismos internacionales sobre Estado fallido, calidad de vida, desarrollo humano y gobernabilidad, verificamos otro par de hiptesis: no existe correlacin necesaria entre gobernabilidad, Estado fallido, desarrollo humano y calidad de vida.

Se expone en un tercer captulo el devenir histrico del sistema poltico mexicano, desde sus orgenes en el desorden post independentista y la consolidacin de una gobernanza jerrquica autoritaria con una gobernabilidad normal, que caracteriz al viejo rgimen, hasta nues-tros das, en los que se pondera si la mejor gobernanza para el pas es la gobernanza jerrquica (gobernacin) o la cogobernanza, en la que los distintos actores estratgicos asumen roles coordinadamente.

1 No hagas a otro lo que no quieras que se te haga a ti.2 Haz a otros lo que no quieras que se te haga a ti.


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Tras decantarnos a favor de la cogobernanza, se identifican di-versas instituciones que consideramos indispensables como punto de partida para consolidar dicha cogobernanza y estabilizar a Mxico en los cauces de una gobernabilidad normal, a saber: proteccin de los derechos humanos, acciones y controversias constitucionales, reeleccin legislativa y evaluacin del Congreso; participacin social; poder ciudadano; reparacin del dao y consolidacin de la responsabilidad patrimonial del Estado. En varias de estas instituciones proponemos una serie de reformas que podran coadyuvar en su implementacin e impacto catalizador para la gobernabilidad y la cogobernanza.

Por tanto, como se expone en las siguientes pginas, para consolidar a la cogobernanza, no cabe duda de que en nuestro pas se necesita, del lado del gobierno una manifestacin clara, eficaz y legtima de sus capacidades para gobernar, del lado del mercado una mayor corresponsabilidad social, y del lado de la sociedad, una mayor par-ticipacin en los asuntos pblicos.

Consideramos asimismo que esta aportacin se ubicara cronol-gicamente entre las primeras aproximaciones para al estudio de las vinculaciones entre la gobernanza y la gobernabilidad. En suma, en el plural mbito nacional, el tema tiene y tendr una importancia trascendente para la consolidacin de la reforma del Estado y la modernizacin de la Administracin Pblica.

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CAPTULO 1.

GOBERNANZA Y GOBERNABILIDAD

Cada uno cuida ms de su propia seguridad o felicidad que de la seguridad y felicidad de los dems; y, cuando stos se oponen, est listo para sacrificar los intereses de los otros por los suyos. La tendencia hacia un Estado universal de conflicto, entre individuo e individuo, acompaado por las conexas pasiones de sospecha, envidia, irritacin y venganza, seguidas de la insolencia, el fraude y la crueldad, si no es prevista por algn poder controlador, acaba en un Estado de discordia y confusin universal, destructor del Estado social y de los fines para los que se destina. Este poder controlador donde se establece, o por quien se ponga en prctica, es el Gobierno.

John C. Calhoun (1782-1850)

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Ambrogio Lorenzetti (1290-1348) Alegora del buen gobierno y del mal gobierno (detalle)

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1.1. Administracin Pblica, gobernanza y gobernabilidad. Objetivos del captulo

La gobernabilidad identifica la capacidad de un gobierno para disear e implementar decisiones pblicas, mientras que la gobernanza es el proceso mediante el cual es factible incluir en los asuntos pblicos a otros actores. De la manera como se den las interacciones entre actores estratgicos, propias de la gobernanza, depender la calidad de la gobernabilidad. Por tanto, el objetivo principal de este captulo es demostrar que, pese a tener connotaciones distintas, la gobernabilidad y gobernanza no son excluyentes y tienen diversos matices de interdependencia.

Para la Administracin Pblica la gobernabilidad es un indicador importante, sobre todo partiendo de la identificacin de sus factores esenciales, a saber, la presencia de coaliciones slidas y duraderas, la efectividad de la actividad gubernamental y su capacidad de procesar los conflictos sociales sin recurrir a la violencia. En escenarios de gobernabilidad ideal, o de buena gobernabilidad, la Administracin P-blica, como ejercicio del poder desde las instituciones, cristaliza y se fortalece por la confianza social depositada en ella. Concomitantemente, la gobernabilidad precisa de una Administracin Pblica slida y efectiva para sostenerse y preservarse.

Del mismo modo, la gobernanza, al nutrirse por relaciones e interacciones del poder que se despliegan hasta conformar sistemas de accin dados por la suma de fuerzas y organizaciones que estructuran una vida pblica dinmica y emprendedora,3 es importante para la Administracin Pblica. De las interacciones entre una gama plural de actores, propia de la gobernanza, la Administracin Pblica resulta beneficiada. En la otra cara de la moneda, la Administracin Pblica es importante para la gobernanza al ser portadora de capacidades que se aprovechan con fines de buen gobierno, al ser la institucin encargada de formalizar demandas, decidir entre intereses en conflicto y determinar 3 Cfr. Uvalle Berrones Ricardo, La transformacin procedimental y democrtica de la

Administracin Pblica, Mxico, IAPEM, 2005, p. 56.

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los cursos de accin correspondientes. Para la gobernanza es necesaria una Administracin Pblica que haga frente a sus responsabilidades en razn de la complejidad de la sociedad.4

Su intervencin en las interacciones de la gobernanza redunda en beneficio de la Administracin Pblica al reivindicar su carcter pblico y consolidar su efectividad y legitimidad en contextos de transparencia, escrutinio social y rendicin de cuentas, y eso, a su vez, fortalece a la gobernabilidad. Por tanto, la Administracin Pblica es el eje articulador por excelencia entre la gobernanza y la gobernabilidad.

Este captulo, tiene los siguientes objetivos especficos:

a) Identificar las distinciones entre gobierno, gobernacin, capacidad de gobierno, gobernanza y gobernabilidad.

b) Precisar los orgenes histricos y los significados de la goberna-bilidad y de la gobernanza, resolviendo las confusiones semnticas y conceptuales en que se suele incurrir en sus respectivos tratamientos.

c) Desglosar las respectivas caractersticas de la gobernabilidad y de la gobernanza, que permitan efectuar una comparacin entre ambas, detectando sus diferencias, y sus puntos de contacto.

d) Identificar y agrupar sinpticamente los diversos enfoques tericos aplicables al estudio de la gobernabilidad y la gobernanza.

e) Establecer una clasificacin, desde la gobernabilidad ideal hasta el Estado fallido.

f) Identificar la importancia de la gobernabilidad y la gobernanza para la Administracin Pblica, y la importancia de la gobernabilidad y la gobernanza para la Administracin Pblica.

g) Proponer un esquema de interacciones entre la gobernanza y la gobernabilidad, con sus componentes fundamentales.

4 Ibdem.


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1.2. Qu es el gobierno?

En la primera mitad del siglo XIV, Ambrogio Lorenzetti pint sus famosos frescos que ilustran los contrastes entre un buen gobierno y un mal gobierno y sus efectos en las ciudades y en los campos. En una parte de los frescos se aprecia una hermosa ciudad en la que el sereno sabio reina, la justicia distribuye los recursos pblicos, las jvenes mujeres bailan, los nios juegan y los hombres trabajan, unos estn arando y otros cultivan el vino. Veinticuatro asesores de todas las edades que representan a todas las regiones del reino colaboran con el buen gobierno, y los enemigos del Estado aparecen encadenados y son celosamente vigilados por soldados fuertemente armados. Magnanimidad, templanza y justicia. En contraste, la porcin de los frescos sobre el mal gobierno muestran al diablico tirano cuya capa de oro simboliza la falsedad; mientras, la avaricia y la vanidad lo asechan. La justicia est maniatada; no hay campos cultivados, nadie trabaja y la nica actividad es el asesinato de hombres y la violacin de mujeres. Mala gobernanza.

Es cierto, como sostiene Lombardo Aburto, que cuando hablamos en el mbito de cualquiera de las disciplinas que estudian el fenmeno del poder,5 generalmente se vincula al gobierno con vocablos como: autoridad poltica, rgimen poltico, conjunto de rganos del Estado, conjunto de poderes del Estado, direccin del Estado, parte del Estado, etctera, y, en verdad, algo de todo esto configura el gobierno.6

Pero no debemos dejarnos llevar por la inercia que concede que gobierno y forma de gobierno son la misma cosa y -como sostiene Colombo- alimentar el riesgo de la tautologa cuando se comienza por la idea de que gobierno es la actividad de gobernar. Es ms relevante, 5 Acierta Lpez Noriega al reconocer que, histricamente, el tema del poder ha propiciado

infinidad de escritos y debates, engrosando sobremanera los anaqueles de las bibliotecas. Su provocadora teora del poder como fruta en Lpez Noriega, Sal, Democracia, poder y medios de comunicacin, Mxico, Konrad Adenauer Stiftung-Fontamara, 2009, pp. 96 y sigs.

6 Lombardo Aburto, Horacio, Gobierno, en Enciclopedia Jurdica Mexicana, Tomo IV, Mxico, Porra, UNAM, 2004, p. 237.

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en consecuencia, el hecho de que se advierta que gobernar significa ejercer el control sobre los dems sujetos o, en todo caso, en inducirlos a comportamientos especficos, y que esa relacin debe tener carcter continuado y no ocasional.7

Gobierno, como es sabido, proviene del griego kubernan (kubernao), tr-mino proveniente del lxico marino y que se utiliza para denotar al timn que orienta la ruta de una nave. Por tanto, gobernar implica el traslado de los sbditos hacia el objetivo debido, del mismo modo en que un piloto gobierna la nave, en este caso, la nave es la Polis.

Apenas en el siglo VI a. C. la lengua latina abreva de esta expresin griega y aparece el verbo gubernare denotando, precisamente la accin de maniobrar el timn de un navo. En el siglo III a. C., cuando Plauto dice que regis est gubernare, alimenta la raz de la que brotar la idea de que gubernare es, precisamente, dirigir, y esta idea -gobernar equivale a llevar a alguien- transita a travs del latn medieval hasta el italiano de principios del siglo XIV, como lo demuestran las siguientes voces de la Enciclopedia Dantesca:8

7 Colombo, Paolo, Gobierno. Lxico de poltica, Buenos Aires, Nueva Visin, 2003, p. 10. 8 Scartazzini, Giovanni Andrea, Enciclopedia Dantesca; dizionario critico e ragionato di

quanto concerne la vita e le opere di Dante Alighieri, Vol. 1, Milano, Ulrico Hoepli, 1896-1899, pp. 935 y 936.


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Tambin en el italiano coloquial, gobernar es visto como guiar, dirigir, cuidar, y en la Italia septentrional, la expresin se orienta hacia el sentido de cuidar a los animales.9 Interesantes son las acotaciones de Alessandro Tassoni en el sentido que, en un lenguaje eminentemente agrcola, gobernar contiene en s la idea de poner en conserva, de acumular previsoramente los recursos necesarios para el futuro.10 9 Governare: () Bocc. n. 54. 3. E s gli mand dicendo, che a cena l arrostisse, e

governassela bene; M. V. 6. 54. E co loro cavalli arano, e governano il lavoro della terra; Governar cavalli, stregghiargli, e dar loro mangiare, e bere. Governar cani, polli, uccelli, dar lor mangiare, e bere. Vocabolario degli Accademici della Crusca in quest vltima edizione da medesimi riueduto e ampliato : con aggiunta di molte voci degli autori del buon secolo, e buona quantit di quelle dellvso : con tre indici delle uoci, locuzioni, e prouerbi latini e greci, posti per entro lopera, Venezia, Stefano Curti, 1686, consultado el 14 de octubre de 2008 en http://www.bdcrusca.it/scheda.asp?radice=000029830_1&seq=1&file_seq=1

10 Tassoni, Alessandro, Annotazioni sopra il Vocabolario degli Accdemici Della Crusca, Venezia, Appreso Marino Rossetti, 1698, p. 83, consultado el 14 de octubre de 2008 en: http://www.bdcrusca.it/im_componi.asp?radice=000202380_1&seq=99&file_seq=104&nomeFile=KAC7506&path1=imbdi055

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El documentado estudio de Colombo, citado anteriormente, contiene una serie de acotaciones que resultan insoslayables en este apartado introductorio:

a. En 1292 Bono Giamboni emple gobernar en el sentido de administrar en ejercicio el mximo poder.

b. Un escrito annimo del siglo XIV, I fatti di Cesare, de hecho recurre con significativa desenvoltura a expresiones como gobernar la Repblica o gobernar la ciudad.

c. Entre los siglos XV y XVI los dos ncleos ms fuertes de la maraa generada por el trmino-concepto gobern estn listos para ser resueltos. Por lo pronto, y por un lado, gobern remite a la forma de rgimen poltico y por el otro comienza a referirse al organismo poltico complejo que administra y determina la orientacin del Estado. De aqu en adelante aparecern claramente dos lneas evolutivas de debate y de transformacin histrica correspondientes: una (ligada a la acepcin de gobierno como rgimen), inherente a la mejor de las formas de gobierno11 y otra (sometida a la asociacin entre gobierno y sujeto institucional), inherente al titular que posee el poder de asumir las decisiones polticas ms generales y vinculantes.

d. En la Edad Media todava no existen la palabra ni el concepto de gobierno, pero en cambio sobrevive gubernare. A mediados del siglo XIII, Henry de Bracton, con su De legibus et consuetudinibus Angliae, identifica dos reas de poder real: el gubernaculum y la iurisdictio. La primera corresponde a los momentos en los que el rey acta de modo discrecional e incontrovertible: en suma, movindose segn criterios de pura oportunidad. El objetivo es el mantenimiento de la paz y el monarca se encuentra automticamente siendo legibus solutus.

e. Se puede sealar que con Maquiavelo estalla -por as decirlo- el contenido definitorio de la palabra gobierno. As, en las obras maquiavlicas, y de manera especfica en El Prncipe, se puede decir que gobernar denota el ejercicio de las supremas funciones polticas

11 Sobre las formas de gobierno: Bobbio, Norberto, La teora de las formas de gobierno en la historia del pensamiento poltico, Mxico, FCE, 2006.


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y administrativas de un Estado.12 En esta obra, la palabra gobierno refleja una idea en extremo actual, la de un grupo de personas depositarias del poder poltico dirigidas por la figura preeminente del Prncipe.

f. El problema de la forma de gobierno es central en el siglo XVI, al punto de que el paralelismo con el alma que gobierna al cuerpo (idea proveniente de Santo Toms) es desplazado por obra de Paolo Paruta, precisamente del gobernante a la forma de gobierno: entre todas las cosas humanas ninguna es ms importante, en una ciudad, que la forma de gobierno, de la que, como del alma, se producen todas sus operaciones.

g. Con el pleno desarrollo de la razn de Estado,13 en el curso de todo el siglo XVI y comienzos del XVII, se entra de lleno en la verdadera historia lexical y conceptual de gobierno.14

En el Estado contemporneo, el sistema de gobierno est conformado por diversos entes organizados poltica y jurdicamente. El gobierno -sos-tiene Arce Tena- tiene dos vertientes: 1. la de la accin y efecto de gobernar, y 2. la de que la sociedad se gobierne.15 La primera vertiente se refiere a las decisiones de autoridades vinculadas a organismos e ins-tituciones con la finalidad de regir y gobernar a una nacin, a un estado federal o local, a una provincia, o a una comunidad. La segunda est vinculada a la anterior en el sentido de la representacin poltica de una sociedad, en que la misma sociedad o los ciudadanos otorgan poderes a sus gobernantes para ejercer la autoridad poltica en nombre 12 Terminada la matanza, Oliverotto mont a caballo, recorri la ciudad, fue a sitiar al

primer magistrado en su propio alczar, y los habitantes de Fermo, posedos de sbito e inaudito temor, se vieron obligados a obedecerle, y a formar un nuevo Gobierno, del que se constituy soberano Maquiavelo, Nicols, El Prncipe (C. VIII), consultado el 16 de octubre de 2008 en http://www.laeditorialvirtual.com.ar/pages/maquiavelo/maquiavelo_elprincipe.htm

13 Estrictamente hablando, la razn de Estado es un trmino acuado por Maquiavelo para referirse a las medidas excepcionales que ejerce un gobernante con objeto de conservar o incrementar la salud y fuerza de un Estado, bajo el supuesto de que la pervivencia de dicho Estado es un valor superior a otros derechos individuales o colectivos.

14 Colombo, Paolo, Op. cit., pp. 30-70.15 Arce Tena, Carlos A., La gobernabilidad democrtica: una perspectiva para el desarrollo;

Mxico, Miguel ngel Porra, 2006, p. 95.

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y representacin de la misma, al estar subordinado a las atribuciones legales que se le hayan conferido.16

Arce Tena no acierta cuando, al referirse al trmino gobierno, acota que se asocia con el concepto de gobernanza que algunos autores han utilizado, aun cuando en castellano no existe tal palabra,17 pero nos parece atendible su concepcin del gobierno como el conjunto de personas e instituciones que tienen autoridad poltica y poder efectivo, es decir, con capacidad real para generar resultados concretos. En la interrelacin de rganos, instituciones y funcionarios gubernamentales, junto con los medios administrativos y legales a su alcance, hacen efectivas las decisiones con el propsito de lograr los objetivos y finalidades aceptados por la sociedad.18 Tambin parece atendible la definicin que propone Jos Juan Snchez Gonzlez, para quien el gobierno es el conjunto de instituciones pblicas que funcionan como el aparato a travs del cual el Estado ejerce su poder sobre la sociedad y, asimismo, hace manifiesta la soberana de la nacin frente a otras naciones. La accin del gobierno se hace palpable en las leyes, reglamentos, decretos y rdenes que van encaminadas a darle cumplimiento a los mandatos constitucionales.19

En cambio, coincidimos con el profesor Jos Juan Snchez Gonzlez cuando distingue entre government, como la institucin responsable del gobierno de una sociedad; governing, como la accin de gobernar del gobierno mismo, y governance, como el proceso ms o menos formalizado de gobernarse o conducirse a una sociedad, en el que el gobierno es un actor con mayor o menor capacidad de decisin e influencia directiva en un contexto de mayores actores participantes.20

16 Ibdem. 17 Arce Tena, Carlos A., Op. cit., p. 96. Gobernanza es una palabra de uso corriente en

diversos mbitos, e incluida por el Diccionario de la Real Academia Espaola en su vigsima segunda edicin.

18 Arce Tena, Carlos A., Op. cit., p. 97.19 Snchez Gonzlez, Jos Juan, Administracin Pblica y reforma del Estado en Mxico,

Mxico, INAP, 1998, p. 33. 20 Snchez Gonzlez, Jos Juan, Usos de la gobernabilidad y la gobernanza. Una manera

de diferenciarlas, artculo proporcionado por el autor.


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No es tema de nuestra investigacin el anlisis de las diversas formas de gobierno, pero con la elegancia en la prosa de John Stuart Mill que discurre entre la ponderacin de la eficacia del gobierno, nos obliga a hacer el primer alto en el camino:

Siendo la forma de gobierno de un pas dado asunto de eleccin, es necesario investigar cmo esa eleccin debe ser dirigida, cules son los caracteres distintivos de la forma de gobierno ms propia para favorecer los intereses de una sociedad determinada Las funciones propias de un gobierno no son invariables, sino que difieren en los diferentes estados de la sociedad La influencia del gobierno sobre la sociedad debe ser examinada y apreciada en su relacin no con algunos intereses, sino con el conjunto de los intereses de la humanidad Se dice de un gobierno que mantiene el orden cuando logra hacerse obedecer, y debe hacerse obedecer para poder alcanzar otros fines El gobierno es, a la vez, una gran influencia que obra sobre el espritu humano y un conjunto de combinaciones dispuestas para el manejo de los asuntos pblicos.21

Tambin tiene Calhoun la fuerza de un clsico, en su disquisicin sobre el gobierno, cuando concluye que el hombre est constituido de tal forma que el gobierno es necesario para la existencia de la sociedad, y la sociedad para su existencia y perfeccin de sus facultades. Asimismo resulta que el gobierno tiene su origen en esta constitucin doble por su naturaleza; los sentimientos de simpata o sentimientos sociales constituyen la causa remota; y la individual o directa, la causa prxima.22

Este primer apartado puede darse por concluido al sealar que el gobierno es la exteriorizacin particular del mltiple y complejo problema de la autoridad en la vida social.23

21 Stuart Mill, John, Del gobierno representativo, Madrid, Tecnos, 1965, pp. 152-154.22 Calhoun, John C., Disquisicin sobre el gobierno, Madrid, Tecnos, 1996, p. 8.23 Sobre la autoridad del Estado, Gonzlez Uribe, Hctor, Teora Poltica, Mxico, Porra,

1989, pp. 305 y sigs.

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1.3. Genealoga de la gobernanza.

Aunque la expresin gobernanza tiene sus antecedentes conceptuales en los siglos XIII y XIV en las lenguas espaola, inglesa o francesa, la denotacin actual del concepto es en gran medida un producto emergido de los Think tank anglosajones, a fines de la dcada de los ochenta. Dicha expresin entiende la formulacin e implementacin de polticas desde una visin ms horizontal e incluyente, no slo bajo la ptica del desempeo gubernamental o como una cuestin de distribucin o acceso al poder, sino tambin en trminos de cmo producir poder y cmo puede la gente comn acceder a la produccin de mecanismos y dispositivos de regulacin cotidiana de su convivencia y de control de poder de los gobiernos y de los agentes de representacin. A diferencia de la gobernabilidad, la gobernanza no depende nicamente de los gobernantes, sino tambin de los gobernados.

La mayor parte de los hacedores y usuarios del concepto gobernanza destacan como nota esencial que la conjuncin del actuar del gobierno con los agentes del mercado y de la sociedad civil es el hecho observable de cmo se practica hoy la direccin de la sociedad. En esa vertiente, se ha llegado a hablar de governance without government; indirect governance, o government by proxy.

No obstante, tambin se ha sugerido que la gobernanza denota que la sociedad en su conjunto es tanto el sujeto como el objeto destinatario de la gobernacin,24 y que de ese proceso directivo social forma parte el gobierno como una instancia relevante pero no la nica ni la dominante ni la decisiva en buena parte de los temas y circunstancias sociales. Se entiende, pues por gobernanza al proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia -fundamentales y coyunturales- y las formas de coordinarse para realizarlos; su sentido de direccin y su capacidad de direccin.24 La gobernacin es fundamentalmente el gobernarse de una sociedad, que incluye la

instancia de gobierno como un actor importante y con un papel sobresaliente, pero no decisivo ni exclusivo en muchas reas vitales de intercambio y convivencia. Cfr. Snchez Gonzlez, Jos Juan, Usos de la gobernabilidad y la gobernanza. Una manera de diferenciarlas, Op. cit.


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La gobernanza parece expresar las renovadas expectativas de la nueva clase de controles que el Estado-gobierno puede ejercer sobre la sociedad en un mundo que se transforma. El Estado del futuro no controlar ms a la sociedad, en un sentido tradicional de la expresin; ms bien requerir, cada vez ms, de su apoyo y soporte para enfrentar la diversidad y complejidad sociales crecientes. Debemos ver a la gobernanza como la mejor manera de conducir a la sociedad por el propio pueblo, por su misma gente; tendremos que transformar al gobierno en gobernanza.

Pero, que dice Daniel Kaufmann, experto del Banco Mundial acerca de la governance? Reconoce que el concepto no es nuevo, y lo remonta a 400 aos antes de Cristo, en el Arthashastra, un tratado sobre el gobierno atribuido a Kautilya, brazo derecho del Rey de la India. En l, Kautilya ofrece los grandes pilares del arte de gobernar, a saber: la justicia, la tica y la conviccin anti-autocrtica. Kaufmann afirma que governance es un conjunto de tradiciones e instituciones a travs de las cuales se ejerce la autoridad en un pas, incluyendo el proceso de eleccin, supervisin y reemplazo de quienes ejercen esa autoridad; la capacidad del gobierno para gestionar eficazmente los recursos y poner en prctica polticas acertadas, y el respeto de los ciudadanos y del Estado por las instituciones del pas.

De hecho -sostiene Kauffmann- es posible identificar seis indicadores fundamentales para medir la gobernanza:

Voz y rendicin de cuentas. Estabilidad poltica y ausencia de violencia. Efectividad gubernamental. Calidad regulatoria. Estado de Derecho. Control de la corrupcin.25

25 Kaufmann, Daniel; Kraay, Aart, et. al., La gobernabilidad es fundamental. Del anlisis a la accin, Finanzas y Desarrollo, Washington, junio de 2000.

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Ahora bien, por qu la revista Este Pas, al hacer la traduccin de los indicadores del Banco Mundial, anuncia consuetudinariamente que lo que est presentando son indicadores de gobernabilidad? Del mismo modo, al contrastar los indicadores de gobernabilidad de Kohli con los indicadores de gobernanza de Kaufmann apreciamos que, despus de todo, no son tan distintos.

En consecuencia, es menester recurrir a la etimologa de los conceptos. Queda claro que gobernabilidad y gobernanza, aunque vinculados etimolgicamente, se refieren a fenmenos sociopolticos distintos:

In light of this discrepancy in the definition of the concepts of governability and governance, many Latin American authors agree that: a) in English only the word governance exists, from which many assume the concept of governability has been taken, and b) that the empirical uses of the concept of governance indicate that the term is utilized in reference to the capacity to govern steadily and effectively, or to the viability of the government. In this regard, it is worth noting that the concept governability was used in 1975 by Michael J. Crozier, Samuel P. Huntington, and Joji Watanuki in their report The Crisis of Democracy: a Report on the Governability of Democracy to the Trilateral Commission. In that report, it is stated that the governability problems in Western Europe, Japan, and the United States came from the growing gap between some fragmented and increasing social demands and some governments increasing wanting of financial resources, authority and institutional frameworks and capacities that the new type of collective action demands. Additionally, in many English publications the concepts governance and good governance are used to refer to good government, or good administration and a corollary of this conception is the emphasis on institutional capacity building and development. Obviously, in this case, governance and governability are two different things.26

Si bien ambos trminos estn estrechamente relacionados, hasta el punto de confundirse en algunos casos, la cronologa de los debates tericos sobre los conceptos que representan ilustra muy bien la necesidad de diferenciarlos y la consiguiente confusin en muchos textos espaoles. Mientras que la gnesis terica del concepto de governance se sita, como hemos visto, a mediados de los ochenta y el grueso del debate en plena dcada de los noventa, el discurso poltico sobre la governability

26 Casas, Juan Antonio, et. al., Toward Health and Human Development, http://bases.bireme.br/bvs/equidad/Chapter15.pdf, 15 de agosto de 2008.


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tiene su origen en la llamada crisis de gobernabilidad (governability crisis), a principios de los aos setenta, y su referencia terica fundamental es el informe de la Comisin Trilateral titulado The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commision (1975), que suele citarse como informe sobre la gobernabilidad de las democracias.27

Gobernabilidad y governance son conceptos diferentes. Aunque vinculados en su raz etimolgica, su uso y aplicacin se refieren a fenmenos sociopolticos (y objetos de investigacin) distintos. Esta afirmacin es necesaria en primer trmino, dado el hecho de que en no pocas ocasiones el trmino governance ha sido traducido en lengua castellana de las ms variadas formas (Deferrari, 1996; Sol, 2000). Este trmino ha sido traducido como buen gobierno (vase Stoker, 1998), gobernacin, gobernalidad (sic) (vase la versin en castellano del nmero 155 de la Revista Internacional de Ciencias Sociales UNESCO), gobernancia (Stren, 2000) o incluso como gobernabilidad, (con)fundiendo en este ltimo (y no menos frecuente) caso, al concepto governance con el de governability, y haciendo de este modo confusas las lecturas y las reflexiones sobre la materia en aquellos trabajos publicados en lengua castellana, tanto de mbito cientfico-acadmico como en el de la cooperacin al desarrollo.28

Un tercera corriente que ha contribuido a la mencionada amplitud y confusin acerca del concepto de gobernabilidad ha sido su utilizacin por las agencias internacionales como sinnimo de governance El problema de esta combinacin es que falla en distinguir analticamente entre gobernanza (o entramado institucional) y gobernabilidad (capacidad de gobierno conferida por dicho entramado institucional), lo que provoca confusin y conduce al citado desbordamiento conceptual imperante en torno a la gobernabilidad.29

Adelantamos nuestra posicin: gobernabilidad y governance son dos conceptos interrelacionados pero que es necesario separar para efectos analticos.30

27 Sol, Amadeu, La traduccin de governance, Punto y coma, nmero 65, en http://ec.europa.eu/translation/bulletins/puntoycoma/65/pyc652.htm, consultado el 15 de agosto de 2008.

28 Cruz, Csar Nicandro, Gobernabilidad y governance democrticas: El confuso y no siempre evidente vnculo conceptual e institucional, http://www.iigov.org/dhial/?p=23_05, 24 de mayo de 2007.

29 Prats, Joan Oriol, El concepto y el anlisis de la gobernabilidad, http://www.iigov.org/id/article.drt?edi=184501&art=184669, 24 de mayo de 2007

30 Prats, Joan, Gobernabilidad democrtica para el desarrollo humano. Marco conceptual y analtico, Revista Instituciones y Desarrollo, no. 7, noviembre de 2000, Barcelona, Espaa.

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Al parecer, ha habido multiplicidades con la traduccin al castellano de governance: buen gobierno, gobernacin, gobernalidad (sic.), gobernancia, o incluso gobernabilidad, confundiendo en este caso, el concepto de governance con el de governability, haciendo confusas las lecturas y reflexiones. Qu dice al respecto la Real Academia Espaola? Respecto a gobernabilidad dice: cualidad de gobernable; respecto a gobernable dice: que puede ser gobernado. Respecto a gobernanza, este vocablo se integr al Diccionario el 21 de diciembre de 2000, en los siguientes trminos: arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa. Desarrollo duradero, sano equilibrio; creemos que definiciones as no son frecuentes en el Diccionario.

Se puede concluir, preliminarmente, que mientras la gobernabilidad democrtica es asociada a los conceptos de orden, estabilidad, eficacia y legitimidad poltica basada en la democracia, la gobernanza, por su parte, se asocia a los procesos de interaccin entre diversos actores polticos y sociales.

Recorramos la historia. En 1591, Shakespeare, en la segunda parte de Henry VI, pone en voz de uno de los personajes: What shall King Henry be a pupil still Under the surly Gloucesters governance?

Gouvernance era una expresin ya utilizada en Francia31 durante el siglo XIII, como se aprecia en la invaluable investigacin de Frdric Godefroy,32 cuya ficha se transcribe a continuacin:31 La Enciclopedia alemana Zeno reconoce que se trata de una expresin de origen

francs, sin equivalente en el idioma teutn, y si governanz no ha terminado de cuajar, lenkungsformen como forma o esrtructura de gobernar o dirigir, es una opcin gramatical plausible: Fr den aus dem Franzsischen kommenden Begriff (Gouvernance) gibt es keine deutsche Entsprechung; Eindeutschungsversuche wie Gouvernanz haben sich (noch) nicht durchgesetzt, der Begriff Lenkungsformen bietet sich an, da damit sowohl der Bezug zu den Strukturen als auch der zur Intention gegeben ist, en http://www.zeno.org/Wikipedia/A/Governance?hl=governance, consultado el 21 de febrero de 2008.

32 Godefroy, Frdric, Dictionnaire de lancienne langue franaise et de tous ses dialectes du IXe au XVe sicle: compos daprs le dpouillement de tous les plus importants documents manuscrits ou imprims qui se trouvent dans les grandes bibliothques de la France et de lEurope.... Tome quatrime, Paris, 1885, pp. 324-5, en http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k506370/f327.table, consultado el 21 de febrero de 2008.


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De hecho, el Dictionnaire de lAcadmie Franaise, 4me edition (1762) y el Dictionnaire de lAcadmie Franaise, 6me edition (1835), definieron a gouvernance como una expresin propia de otros tiempos muy atrs:


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GOUVERNANCE. s.f. Juridiction tablie en quelques Villes des Pays-Bas, la tte de laquelle est le Gouverneur de la Place. La Gouvernance dArras, de Lille, etc.33.

GOUVERNANCE s. f. Juridiction qui existait autrefois dans quelques villes des Pays-Bas, et la tte de laquelle tait le gouverneur de la place. La gouvernance dArras, de Lille, etc.34.

Parece haber consenso en que la expresin gouvernance naci en Francia, en el siglo XII, con un sentido eminentemente tcnico al referirse a la conduccin de las baillages, que eran circunscripciones administrativas y jurisdiccionales encomendadas a los baillis, representantes del rey. Ms adelante, era normal ver en los frontispicios de los edificios pblicos a los letreros que decan la Gouvernance de la Flandre o Gouvernance de Casamance, por ejemplo.

Aparentemente, algunos historiadores ingleses de la Edad Media hacan referencia a la governance para caracterizar a la organizacin del poder feudal. Pero es, al menos, hasta el siglo XVI cuando se le da un mayor uso a la expresin en la isla britnica, y en su desarrollo, llama la atencin el epgrafe que se incluye en este apartado. Adicionalmente, Amadeu Sol35 acota, con acierto, que es evidente la afinidad histrica entre el ingls governance, el francs gouvernance, el portugus governana y el espaol gobernanza (que se escribe governana en los textos castellanos del siglo XV).36

Pero suele haber palabras que, despus de surgir y utilizarse en los diccionarios, correspondencia, frontispicios y obras de teatro, sbitamente, caen en desuso y prcticamente, desaparecen de escena

33 http://portail.atilf.fr/cgi-bin/getobject_?p.6:19./var/artfla/dicos/ACAD_1762/IMAGE/, consultado el 21 de febrero de 2008.

34 http://portail.atilf.fr/cgi-bin/getobject_?p.9:15./var/artfla/dicos/ACAD_1835/IMAGE/, consultado el 21 de febrero de 2008.

35 Sol, Amadeu, Op. cit., p.3.36 E por ser la concordia ms durable, e porque no viniese entre ellos ms divisin,

partieron la governana del reyno: qued la reyna por governadora de Castilla toda, fasta los puertos, e el ynfante de todo lo l, de los puertos fasta el Andaluza. (Daz de Games, El Victorial, 1431-1449, RAE, CORDE).

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durante siglos. Y fue hasta 1985 cuando Hollingsworth y Lindberg publicaron el artculo intitulado The Governance of the American Economy: The Role of Markets, Clans, Hierarchies, and Associative Behaviour. Los mismos autores volvieron a la carga unos aos ms tarde, cuando el debate ya estaba en marcha, con una obra que se considera una referencia bsica: The Governance of the American Economy, Cambridge University Press, 1991.

Por su parte, el Governance Working Group of the International Institute of Administrative Sciences, define governance en los siguientes trminos:

Governance refers to the process whereby elements in society wield power and authority, and influence and enact policies and decisions concerning public life, and economic and social development. Governance is a broader notion than government. Governance involves interaction between these formal institutions and those of civil Society.

Por su parte, el Office de la langue franaise, en 1999, acerca de gouvernance, dice que es:

Art ou manire de gouverner qui vise un dveloppement conomique, social et institutionnel durable, en maintenant un sain quilibre entre ltat, la socit civile et le march conomique.

Note: Les units priphrastiques suivantes - bonne conduite des affaires publiques, gestion rationnelle des affaires publiques, bon gouvernement, bonne administration - sapparentent la notion de gouvernance , sans toutefois en couvrir totalement le sens. La gouvernance implique une nouvelle philosophie de laction publique qui consiste faire du citoyen un acteur important du dveloppement de son territoire. Ltat est vu comme un cosystme mettant en jeu une pluralit de dimensions - sociale, environnementale, urbanistique, conomique, politique, etc. - et une pluralit dacteurs, en interactions complexes. Dans un contexte de mondialisation, la gouvernance peut impliquer, entre autres intervenants, plusieurs tats.


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Finalmente, como se ha visto anteriormente, consideramos que el Diccionario de la Real Academia Espaola se ha inspirado en el Office de la langue franaise..37.

Apenas pasa de los dos lustros la idea de que la governance tiene un campo de estudio multidireccional y se ha asociado su uso con diferentes mbitos, tipos de actores, niveles de gobierno y entornos (locales, subnacionales, nacionales, regionales, supranacionales), con el fin de estudiar patrones, estructuras y reglas de juego que permiten o limitan la articulacin e interaccin sociopoltica.38 Por ltimo, siguiendo a Aguilar Villanueva: ... hay vida ms all del gobierno. Ms all de la regulacin y accin del gobierno democrtico, existen tambin otros dispositivos y principios de autorregulacin y autogobierno social, cuya mayor o menor vitalidad aumenta o disminuye la capacidad de orden y cohesin social.39

1.3.1. Interpretaciones de governance

En su documentado estudio sobre gestin pblica y governance, el profesor Jos Juan Snchez Gonzlez identifica cinco interpretaciones asociadas al concepto de governance, en los siguientes trminos que se agrupan en este cuadro:40

Como gobernabilidad La ms comn y generalizada de las utilizaciones, aunque, en sentido estricto, la governance tiene otros alcances y limitaciones que la hacen diferente a la concepcin tradicional de gobernabilidad o ingobernabilidad.

37 En mayo de 2001 se public el Libro Blanco de la Gobernanza de la Unin Europea. 38 Cruz, Csar Nicandro, Gobernabilidad y governance democrticas: El confuso y no

siempre evidente vnculo conceptual e institucional, en http://www.fcs.edu.uy/enz/desarrollo/modulodes/archivos/estado_desarrollo/IIG%20Instituto%20Internacional%20de%20Gobernabilidad.htm, consultado el 21 de febrero de 2008.

39 Ibdem.40 Snchez Gonzlez, Jos Juan, Gestin Pblica y Governance, Mxico, IAPEM, 2002, p.

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Como gobernacin Es fundamentalmente el gobernarse de una sociedad, que incluye la instancia de gobierno como un actor importante y con un papel sobresaliente, pero no decisivo ni exclusivo en muchas reas vitales de intercambio y convivencia. La gobernacin significa coordinar, integrar, equilibrar a sociedades que se distinguen por su multicentrismo, es decir, por la presencia de personas y organizaciones que son gubernamentalmente independientes, autnomas, diferenciadas entre s, poseedoras de capacidades y recursos propios cuya eficacia es acreditada con logros notables en sus campos de inters. El ncleo del problema de la gobernacin consiste entonces en la coordinacin de la diferencia social.

Como capacidad de gobierno

Trmino acuado por Dror, acotando que se suele hablar equivocadamente de ingobernabilidad cuando lo que habra que hacer es afrontar el problema real: la incapacidad de gobernar. Es peligroso porque proporciona una coartada para las torpezas del gobierno, que a su vez culpar a la sociedad.

Como gobernanza Con uso limitado, pero con ejemplos que acreditan su utilizacin actual: a) la Nueva Gestin Pblica, que se encuentra en tela de juicio porque centra su atencin en la eficiencia; b) gobernanza I (estabilidad), II (desestabilizacin) y III (relacin virtuosa entre Estado y sociedad civil; c) gobernanza corporativa (cuyo objetivo es asegurar la transparencia y la tica en el manejo de las empresas del sector privado y pblico), y d) gobierno electrnico (utilizando nuevas tecnologas en la gestin interna de las administraciones pblicas, el acceso ciudadano a diferentes tipos de informacin y transaccin con el gobierno).

Como buen gobierno Se refiere a la puesta en prctica de estilos de gobernar en los que han perdido nitidez los lmites entre los sectores pblico y privado. Su esencia apunta a la creacin de una estructura o un orden que no se puede imponer desde el exterior, sino que es resultado de la interaccin de una multiplicidad de agentes dotados de autoridad y que influyen unos en otros.

Fuente: elaboracin propia, a partir de Gestin Pblica y Governance, de Jos Juan Snchez Gonzlez.

Como puede apreciarse, la gobernanza puede ser analizada bajo distintas perspectivas de estudio. Pero qu es gobernanza? Con-sideramos que una primera aproximacin a la comprensin de los alcances de este trmino debe pasar por el anlisis de la gobernabilidad.


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1.4. La gobernabilidad

En su magnfico trabajo de investigacin sobre Estado y gobernabilidad en Mxico, Bez Silva seala que desde los aos ochenta, gobernabilidad se ha convertido en un trmino de uso corriente en el discurso poltico mexicano, y que a esa palabra se le han adjudicado diversos sentidos y significados, siendo el ms habitual el de capacidad de gobernar de manera eficaz.41

El anlisis de la gobernabilidad, en primera instancia, descans en la doble preocupacin sobre los desgastes de la democracia y del Estado de bienestar. Si bien es cierto que la intervencin del Estado en materia econmica no es un fenmeno reciente, fue a partir de la gran crisis de los aos treinta, y ms especficamente despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando se puso en marcha en los pases occidentales un sistema de solidaridad social que apunta a corregir las fallas e injusticias del capitalismo, y en el que el Estado sera paulatinamente considerado como responsable del progreso social de la poblacin. Es la idea del Estado providencia, Estado benefactor o Estado de bienestar.

Jrgen Habermas seal que despus de la Segunda Guerra Mundial y hasta los aos ochenta, tres grandes tendencias polticas cambiaron el rostro del siglo XX: a) la Guerra fra; b) la Descolonizacin, y c) la construccin del Estado de bienestar. Con relacin a este ltimo aspecto, Habermas destaca que en las democracias prsperas y pacficas de Europa Occidental -y en menor medida en los Estados Unidos y en otros pases- surgieron economas mixtas que permitieron la continua ampliacin de los derechos civiles y, por primera vez, una efectiva realizacin de los derechos sociales fundamentales. Entre principios de los aos cincuenta y principios de los setenta, el explosivo crecimiento econmico mundial, la cuadruplicacin de la productividad industrial y el aumento diez veces mayor del comercio internacional incrementaron a su vez las de-sigualdades entre las regiones pobres y ricas. Los gobiernos de los pases de la OCDE, que en esos dos decenios contribuyeron con tres cuartos de 41 Bez Silva, Carlos, Estado y gobernabilidad en Mxico, Tesis profesional para obtener

el Ttulo de maestro en Ciencia Poltica, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2004, p. 28.

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la produccin mundial y el 80% del comercio internacional, aprendieron tanto de las experiencias catastrficas del perodo de entre las dos guerras, que se propusieron una poltica econmica volcada hacia la estabilidad interna, con tasas de crecimiento relativamente altas, construyendo y ampliando un impresionante sistema de seguridad social.42

En las democracias masivas -concluye Habermas- con un Estado de bienestar social, la forma econmica altamente productiva del capi-talismo se control como nunca antes por la sociedad, y se concert ms o menos con la idea democrtica de los Estados constitucionales.43

De acuerdo con Gonzlez Uribe, el Estado de bienestar se basa en el principio de que todo miembro de una comunidad, por el slo hecho de ser una persona humana, tiene derecho a participar de los beneficios del bien comn. El bienestar, que supone que hay un nivel mnimo de vida, debajo del cual no debe estar ningn ser humano, se ha de extender a toda la poblacin, sin discriminacin alguna. En sus grandes lneas, la poltica social y econmica del bienestar, se basa en un programa de estabilidad y progreso econmico que elimine eficazmente los ciclos de desorden y anarqua en la produccin econmica y evite las crisis; un programa de pleno empleo en el que el Estado -respetando y

42 Habermas, J. Nuestro breve siglo; revista Nexos; Mxico; Agosto de 1998.43 Ibdem. Diversos autores identifican al Estado de bienestar como un concepto equiparable

al de Estado social y democrtico de Derecho, sin embargo, esto parece cuestionable. El Estado Social de Derecho surge como una reaccin en contra de las injusticias y desigualdades a que condujo el Estado Liberal; conserva aspectos muy importantes de l y los complementa con otros de contenido social. No puede identificarse, estrictamente con el Estado de bienestar, porque ste obedece a una motivacin diferente, a saber, lograr que continen predominando las caractersticas del liberalismo, concediendo el mnimo indispensable de beneficios a los sectores marginados, para que no se produzcan cambios importantes y, desde luego, no se haga con violencia. Se trata de un modelo que puede ofrecer algunas ventajas a los marginados, a corto plazo, pero que no busca su promocin real. La desigualdad radical seguira rigiendo. Los poseedores de riqueza y poder la vern aumentar y los otros solo recibirn los imprescindibles apoyos que los hagan manejables y dificulten su explosin, y solo por el tiempo que sea indispensable. Modificaciones de este tipo son de corta duracin y tarde o temprano se producirn reacciones de protesta y de violencia que obliguen a rectificar. Es entonces cuando puede aparecer como una alternativa el Estado Social de Derecho. Su identificacin con el Estado de bienestar slo es aceptable cuando los criterios de que parten son semejantes.


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fomentando la libre empresa- use todos sus recursos, sin llegar a medidas de nacionalizacin extrema; una poltica fiscal que redistribuya el poder de compra de acuerdo con los intereses y capacidades de todas las capas activas de la poblacin; un programa de obras pblicas para ayuda directa del desempleo, de crditos del gobierno para los constructores y de incentivos para las inversiones; un vasto programa de seguridad social que garantice, en la medida de lo posible, todos los riesgos de la vida; y, sobre todo, una planificacin pblica que, mediante la ayu-da de tcnicos especializados en la materia, promueve el bienestar de la comunidad.44.

Los tres grandes objetivos del Estado de bienestar eran la reduccin de la pobreza y de la marginacin social; la mitigacin de la desproteccin individual frente a las incertidumbres econmico-sociales; y la garanta de derechos bsicos como ciudadanos.45

En los pases industrializados, la relacin entre gobernantes y gobernados era casi perfecta: ausencia de conflictos serios que gene-raran polarizaciones, aceptacin generalizada de los principios de la democracia liberal, consenso entre los partidos polticos en torno al nuevo papel del Estado, equilibrio internacional de las potencias, ausencia de actos que denotaran desobediencia o desafo a la autoridad, entre otros. La capacidad del gobierno pareca casi perfecta: los gobernantes podan orientar la conducta de la comunidad poltica y los ciudadanos estaban dispuestos a dejarse orientar por quienes eran elegidos para hacerlo. Por tanto, como se ha dicho, las bases de esta relacin de armona entre

44 Gonzlez Uribe, Hctor, Teora Poltica, Mxico, Porra, 1984, p. 592.45 Otros ejes del Estado de bienestar eran: el derecho al trabajo con el objetivo de pleno

empleo; un salario decente para todos los trabajadores; proteccin social para cualquiera contra los riesgos de la vida, sin discriminaciones, interrupciones ni exclusiones; derecho a unos ingresos mnimos de subsistencia: una renta universal por el hecho de ser persona; igualdad de oportunidad de acceso a la educacin, la salud y la informacin; el pacto social como mtodo de arbitrar los conflictos y las contradicciones sociales; redistribucin de la riqueza en beneficio del inters general, gracias, entre otras cosas, a una fiscalidad progresiva; un sistema pblico de produccin y suministro generalizado de bienes y servicios bsicos, como parte de la riqueza comn; un sistema democrtico representativo, y la promocin y el desarrollo de una cultura cvica, centrada en el bien comn.

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gobernantes y gobernados eran, precisamente, la legitimidad demo-crtica y la efectividad del Estado de bienestar.46

Las crticas a este Estado de bienestar haban comenzado desde los aos setenta, cuando se multiplicaron los sntomas de la crisis fiscal y financiera del Estado, incapaz ste de asegurar los gastos del bienestar: crecimientos continuos del dficit y de los endeudamientos pblicos, sin contemplar la posibilidad de una reorganizacin de los gastos pblicos.

Por otra parte -sostiene Bez Silva-, la creciente intervencin estatal en la economa origin que los ciudadanos (electores) comenzaran a hacer depender de los buenos resultados econmicos su lealtad a los gobiernos, y as la estabilidad de los gobiernos y la legitimidad del Estado comenz a depender de los resultados econmicos que se obtuvieran. Se lleg a suponer que la democracia haba hecho entrar en crisis al Estado de bienestar pues aquella facilitaba la aparicin y manifestacin de excesivas demandas ciudadanas, las cuales ahogaban, por su cantidad y naturaleza, al segundo que se vea imposibilitado, debido a su tamao y complicada organizacin, para responder satisfactoriamente a las mismas.47

Por lo que se refiere a la democracia per se, sta se apreciaba como un mecanismo que permita mantener o crear las condiciones nece-sarias para la armona social. Pero las relaciones entre gobernantes y gobernados comenz a alterarse a partir de una serie de consecuencias derivadas del binomio Estado de bienestar/democracia. Pareciera entonces que la segunda funcionaba en detrimento del primero pues minaba la efectividad del mismo, y empezaba a socavar su legitimidad.48

En 1975, Crozier, Huntington y Watanuki, publicaron su informe The crisis of democracy, acerca de la vinculacin entre la democracia y la crisis de gobernabilidad. Dos aos antes, James OConnors haba anunciado una crisis fiscal de gran envergadura en los pases ms avanzados. Segn su hiptesis, dicha crisis derivara en la tantas veces anunciada crisis final del capitalismo. Esta aseveracin orient en cierta forma a 46 Ibdem. 47 Bez Silva, Carlos, Op. cit., p. 9.48 Ibdem.


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los acadmicos mencionados en su Informe sobre Gobernabilidad, elaborado para la famosa Comisin Trilateral en el que anunciaron la incontrolabilidad de la crisis fiscal en los Estados Unidos, Europa y Japn, y sugirieron medidas fuertemente restrictivas en la operacin del sistema democrtico de los pases centrales y lo que llamaron su exceso de democracia.

Dicho exceso, sostenan, provocaba una demanda imposible de satisfacer, y esa sobrecarga sera insoportable para la democracia tal cual se vena desarrollando en esos pases. Se parta, adicionalmente, de la premisa de que tarde o temprano los pases de la gran periferia del sistema mundial se convierten en entidades difciles de gobernar.49

Segn los autores del Informe, las disfunciones de la democracia se manifestaban en cuatro aspectos principales:

1) Deslegitimacin de la autoridad. Se advierte una debacle en la confianza que la sociedad tiene en sus gobiernos.50 El Estado de bienestar haba difundido una ideologa igualitaria que al no poder cumplirse tiende a deslegitimar la autoridad pblica. En rigor, lo que se trata es de sostener como incompatibles el keynesianismo y la democracia. As, la vitalidad de la democracia en los aos sesenta, manifestada por el aumento de participacin poltica, gener problemas para la gobernabilidad de la democracia en los aos sesenta, derivados de la disminucin de la confianza del pblico en la autoridad del gobierno. Al comentar esta reflexin, Gianfranco Pasquino seala que la disminucin de confianza de los ciudadanos respecto de las instituciones de gobierno y la falta de credibilidad en los gobernantes provocan automticamente una disminucin de las capacidades de estos ltimos para afrontar los problemas, en un crculo vicioso que puede definirse como la espiral de la ingobernabilidad. Las causas de dicho fenmeno se remontan a las transformaciones culturales de amplio alcance que culminaron en los aos sesenta en un tipo de sociedades

49 Kohli, Atul, Democracy and Discontent, USA, Cambridge University Press, 1990, p. 13.50 Crozier, Michel J., Huntington, Samuel P., Watanuki, Joji, The Crisis of democracy. Report

on the governability of democracies to the Trilateral Commission, New York, New York University Press, 1975, p. 162.

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altamente escolarizadas, expuestas a los medios de comunicacin de masas, tendientes a la participacin reivindicativa lanzada a desafiar a la autoridad en todos los campos y en todas las insti-tuciones, de la familia a la escuela.51

2) Sobrecarga del gobierno. La disponibilidad del Estado para intervenir en las relaciones sociales provoca un enorme aumento de las demandas dirigidas a las instituciones polticas, lo que determina una parlisis por sobrecarga de demandas. La satisfaccin de esas demandas exacerba las tendencias inflacionarias en la economa. Al comentar este argumento del Informe, Pasquino acota que solamente un gobierno que se base en la eficacia y en el consenso es un gobierno plenamente legtimo y as, pues, en los sistemas polticos contemporneos, cada vez ms, la legitimidad es el producto de las prestaciones gubernamentales que satisfacen las exigencias de amplios grupos sociales.52

3) Desagregacin de intereses. La competencia entre organizaciones polticas lleva a la incapacidad de seleccionar y agregar intereses causando la incapacidad de las instituciones respecto de la absorcin de las demandas fragmentarias. El peso asumido por la administracin en la mediacin de los conflictos provoca una burocratizacin de la vida poltica, que a su vez genera una disolucin del consenso.

4) Provincialismo en los asuntos internacionales. Esto deriva de las presiones ejercidas por la sociedad respecto de sus necesidades interiores. Los liderazgos no trascienden las fronteras.53

En la ltima parte del Reporte se enuncian diversas arenas de accin con un postulado pendular: un exceso de democracia implica un dficit en la gobernabilidad, mientras que una buena gobernabilidad implica 51 Pasquino, Gianfranco, Gobernabilidad, en Bobbio, Mateucci, Pasquino, Diccionario de

Ciencia Poltica, Mxico, Siglo XXI Editores, 1988, p. 197. 52 Ibdem. 53 Eso no significa necesariamente que los lderes sean nacionalistas en sus polticas. Sin

embargo, los nombres de Gerald Ford, Takeo Miki, Harold Wilson, Giscard dEstaing y Helmut Schmidt no inspiran entusiasmo fuera de sus propias sociedades. Crozier, Michel J., Huntington, Samuel P., Watanuki, Joji, Op. cit., p. 168.


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una democracia defectuosa.54 Sobre este aspecto, Lorenzo Meyer acota con precisin que se formulan en el Reporte una serie de recomendaciones para disminuir los sntomas de ingobernabilidad -que se resuma como la erosin de la legitimidad de la autoridad estatal-, y stas incluan: a) disminuir el exceso de demandas sobre los aparatos de gobierno, b) detener la desagregacin o pulverizacin de los intereses, promoviendo su reagrupamiento alrededor de grandes objetivos comunes, y c) combatir el retraimiento del inters pblico en materia de poltica exterior, ya que entonces la famosa amenaza sovitica segua siendo vista como una imponente realidad.55

En 1980, Ralf Dahrendorf public un ensayo de crucial importancia para la comprensin de la gobernabilidad ya que seala dos de sus componentes fundamentales: legitimidad y efectividad.56 54 Crozier, Michel J., Huntington, Samuel P., Watanuki, Joji, Op. cit., p. 173. Las arenas

de accin incluyen: la planeacin estratgica; el fortalecimiento de las instituciones del liderazgo poltico; la revigorizacin de los partidos polticos; el restablecimiento del balance entre gobierno y medios; la revisin de las funciones de la educacin superior, y la creacin de nuevas instituciones para la promocin de la democracia.

55 Meyer, Lorenzo, El sistema poltico y la gobernabilidad mexicana, en Schmidt, Samuel, La capacidad de gobernar en Mxico, Mxico, Aguilar, Nuevo Siglo, 1997, p. 72.

56 What is Ungovernability? The notion of governability has to do with the effectiveness of government. In the first instance, it tells us whether governments can cope with what they have on their plate. There is a useful definition of the concept by the historian, Theodor Schieder, who says that ungovernability is given if: a) there is a weakness or complete absence of the expression of a uniform political will because political consensus is lacking, b) the process of political decision-making is thereby seriously endangered or made impossible, c) existing institutions based on written or traditional constitutional law and functioning accordingly prove insufficient or completely unsuitable, and d) thus the function of self-preservation of a political unit -internal and external security, satisfaction of needs in the context of the prevailing, at present steadily growing level of expectations, adaptability to historical change in its different forms as social change, change of values- is put in jeopardy. This is a tall order. According to Schieder the statement that a society is ungovernable means that it can no lONGser preserve itself as a polity because it is unable to protect its integrity, to satisfy the needs and expectations of its citizens, and to accommodate change. This in turn reflects on the usefulness of institutions. Schieders definition appears in a German collection of essays on our subject entitled Regierbarkeit (governability). Its publisher, eager to raise the appeal of the book, printed a laconic statement on the title page: The problem: A horrifying slogan has for some time come to articulate the growing political defeatism of the West: ungovernability of democracies. The solution: we must counter technocratic megalomania and the political pusillanimity of the slogan ungovernability by enlightenment about the conditions of reasonable government and the limits of what politics can do. Dahrendorf, Ralf, Effectiveness and Legitimacy: On the Governability of Democracies, The Political Quarterly, UK, Vol. 51, Issue 4, October, 1980.

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En 1990, en Democracy and Discontent, Atul Kohli concibi a la gobernabilidad, llanamente, como la capacidad del Estado para gobernar, y enunci los principales factores que inciden en la gobernabilidad: a) la presencia o ausencia de coaliciones polticas slidas y duraderas, b) la efectividad o inefectividad de la accin gubernamental, y c) la capacidad o incapacidad del sistema poltico para resolver conflictos sin recurrir a la violencia.57

Sobre este ltimo aspe

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