MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE

- SUPORT DE CURS -

Conf. Univ. Dr. URSU DOREL

1

Capitolul 1. Managementul serviciilor publice

Concept. Caracteristici. Principii

1.1. Concept

Managementul public reprezintă ansamblul proceselor şi relaţiilor de management, bine determinate, existente între componente ale sistemului administrativ, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile şi/sau se planifică, organizează, coordonează, gestionează şi controlează activităţile implicate în realizarea serviciilor care satisfac interesul public.

Din definiţie desprindem următoarele caracteristici:Managementul public reuneşte un ansamblu de procese şi relaţii de management, care apar între componentele sistemului administrativ;Obiectivul managementului public este satisfacerea interesului public, prin crearea unui cadru instituţional corespunzător, care să permită aplicarea actelor normative, ceea ce înseamnă şi adoptarea de acte normative cu forţă juridică interioară, legi sau, după caz, decrete, hotărâri, regulamente de organizare sau realizare efectivă a serviciilor publice;Procesele desfăşurate în sectorul public sunt atât procese de management, cât şi de execuţie;Relaţiile de management din instituţiile publice reprezintă raporturile care apar în sistemul administrativ. În administraţia de stat, acestea se realizează în regim de putere publică, adică prin intermediul prerogativelor, acordate de Constituţie (şi putere publică general atunci când acesta este în conflict cu interesul particular).Prin urmare, managementul public este o disciplină specializată care are ca obiect cunoaşterea proceselor şi relaţiilor de management din administraţia publică în toată complexitatea lor, în vederea formulării de principii şi legităţi pentru perfecţionarea permanentă a organizării şi funcţionării structurilor administrative, în funcţie de valorile puterii politice, de necesităţile economico-sociale, de gradul de înzestrare tehnică, de nivelul general de cultură şi civilizaţie etc., cu scopul realizării unor servicii publice eficiente, corespunzătoare nevoii sociale generale şi satisfacerii interesului public.

1.2. Caracteristici ale managementului public

Multidimensionalitatea managementului public atrage, în mod evident, o serie de caracteristici, care contribuie la o buna înţelegere a conţinutului acestuia (vezi figura nr. 1. Caracteristici ale managementului public).Caracterul integrator. Managementul public studiază procesele şi relaţiile de management din administraţia publică, cu scopul fundamentării soluţiilor de perfecţionare şi raţionalizare a sistemului administrativ.Managementul public studiază, în esenţă, modul de conducere a instituţiilor publice dintr-o societate, în sensul larg al termenului, integrând elemente din toate domeniile vieţii sociale: învăţământ, administraţie, asistenţă socială etc.Caracterul politic. Managementul public este un domeniu al managementului influenţat de factorul politic. Acest aspect este evident, deoarece nu pot fi identice scopurile urmărite de reprezentanţii administraţiei publice în state cu regimuri politice diferite.

2

Figura 1. Caracteristicile managementului publicSursa: Armenia Androniceanu, „Managementul public”, Ed. Economică, Bucureşti, 2003

Caracterul de diversitate. Managementul public are un caracter de diversitate, întrucât există instituţii cu competenţă materială generală şi instituţii cu competenţă socială, instituţii centrale şi locale. Acesta face ca şi managementul să comporte diferenţieri, în funcţie de nivelul administrativ la care se referă.Caracterul complex. Managementul public are un caracter complex întrucât reuneşte elemente specifice managementului în diferite domenii aparţinând sectorului public: învăţământ, cultură, asistenţă socială, sănătate etc. Simpla enumerare a acestor domenii ne face să înţelegem dificultăţi în abordarea problematicii managementului public, în general, şi a managementului în aceste domenii distincte, în special.Caracterul de sinteză. Managementul public preia din alte domenii concepte, metode, teorii, care sunt folosite cu succes de funcţionarii publici. Este necesară o adaptare a cunoştinţelor din sociologie, psihologie, statistică, ergonomie, drept, economie etc., la particularităţile sectorului public.

1.3. Principiile managementului public

La baza managementului public se află un ansamblu de principii (fig. 2):

3

Caracteristici ale managementului public

CARACTER INTEGRATOR

CARACTER POLITIC

CARACTER DE DIVERSITATE

CARACTER COMPLEX

CARACTER DE SINTEZĂ

Figura 2. Principiile managementului publicSursa: Armenia Androniceanu, „Managementul public”, Ed. Economică, Bucureşti, 2003

Principiul conducerii unitareAparatul administrativ este vast, dar totdeauna este şi extrem de complex, reunind activităţi numeroase, de o mare diversitate şi complexitate. Specificul managementului public, în general, şi al administraţiei de stat, în special, impune cu necesitate conducerea şi organizarea unitară a acestui vast aparat, fără de care nu ar fi posibilă realizarea obiectivelor administraţiei.1.3.2. Principiul conducerii autonomeCorelat cu principiul conducerii unitare funcţionează principiul conducerii autonome.Aparent aceste două principii s-ar exclude reciproc. În realitate, ele se îmbină, se intercondiţionează.În timp ce conducerea şi organizarea unitară asigură coeziunea administraţiei de stat, unitatea de acţiune a acesteia, autonomia managerială fac posibilă adaptarea mai rapidă a administraţiei la condiţiile concrete, la particularităţile de timp şi loc. Totodată, stimulează iniţiativa personalului din aparatul administrativ şi, legat de aceasta responsabilitatea în îndeplinirea sarcinilor.Nerespectarea principiului conducerii unitare ar atrage anarhia în activitatea administrativă, rezolvării contradictorii, s-ar ajunge, se poate afirma fără riscul exagerării, chiar la dezorganizarea administraţiei publice, în general, şi administraţiei de stat, în special.1.3.3. Principiul flexibilităţiiÎn legătură strânsă cu principiul autonomiei, funcţionează un alt principiu al managementului public, şi anume, principiul flexibilităţii, al adaptării rapide a administraţiei la schimbările permanente din viata socială.1.3.4. Principiul restructurăriiAcesta este unul din principiile prin care se urmăreşte crearea unui aparat administrativ eficient atât din punct de vedere organizatoric, cât şi funcţional, corespunzător nevoilor sociale generale.

Principiul Perfecţionării Continue

Principiul Legalităţii

Principiul Restructurării

Principiul Flexibilităţii

Principiul Conducerii Autonome

4

Principiul Conducerii Unitare

PRINCIPIILE MANAGEMENTULUI

În funcţie de numărul, varietatea, complexitatea şi dificultatea problemelor de rezolvat în cadrul sistemului sunt determinate dimensiunea şi structura aparatului administrativ.Un prim aspect al restructurării îl constituie stabilirea structurii fiecărei componente a aparatului administrativ din sectorul public, a compartimentelor acestora, a numărului personalului şi repartizării pe domenii a acestuia, în scopul utilizării judicioase, după norme raţionale, a resurselor umane. Se urmăreşte evitarea supradimensionării, care sugerează cheltuielii suplimentare şi paralelisme în activitate, dar, totodată, şi subdimensionarea, fapt care ar avea consecinţe negative asupra calităţii serviciilor, existând riscul unei desfăşurări necorespunzătoare a activităţii. Restructurarea internă a instituţiilor administrative implica şi asigurarea tuturor mijloacelor materiale şi financiare, a unei corespondenţe depline între mijloacele existente şi obiectivele managementului public pentru sectorul administrativ. Restructurarea internă trebuie să cuprindă toate domeniile de activitate, stabilindu-se o structură flexibilă pentru fiecare subsistem din cadrul administraţiei. Există astfel o restructurare internă a instituţiilor publice în raport cu sistemul, dar şi externă, a structurii administrative în ansamblu.1.3.5. Principiul perfecţionării continueAlături de restructurare, perfecţionarea continuă a managementului public se înscrie ca unul dintre principiile de bază a acestuia. Schimbările continue, care au loc în viaţa socială, impun respectarea lui.Pe măsură ce obiectivele de realizat ale managementului public devin mai numeroase şi mai complexe, rezolvarea lor nu ar fi fost posibilă fără o îmbunătăţire permanentă a activităţii, a metodelor folosite de managerii din administraţie, pentru asigurarea concordanţei dintre acestea şi problemele de rezolvat. Preocupările pentru perfecţionarea permanentă trebuie să aibă în vedere şi circulaţia informaţiilor, structura organizatorică, procesul de fundamentare a deciziilor administrative, deoarece schimbarea este un proces complex, de durată şi necesar.

1.3.6. Principiul legalităţiiEste evident faptul că organizarea şi funcţionarea instituţiilor administrative, în general, trebuie să se facă într-un anumit cadru legal.Prin urmare, legea publică este cea care delimitează coordonatele între care acţionează funcţionarii publici. Legea conţine în mod expres şi explicit atribuţiile instituţiilor publice, competenţele decizionale ale acestora, sistemul de relaţii, drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici etc.Pornind de la cadrul legal format din acte normative, care trebuie respectate, managerii publici au libertatea de a fundamenta obiectivele pentru instituţiile pe care le conduc, de a descoperi cele mai potrivite modalităţi de acţiune pentru realizarea lor, de a identifica acele căi şi mijloace de culegere, înregistrare şi transmitere a informaţiilor, de a fundamenta decizii administrative eficiente şi de a utiliza cele mai noi metode de management pentru a satisface nevoile sociale generale.Specialiştii consideră principiul legalităţii ca fiind fundamental pentru managementul public.Principiile managementului public nu pot fi tratate separat. Acestea se află într-o interdependenţă continuă şi respectarea lor accentuează tot mai mult caracterul ştiinţific, teoretic şi pragmatic al managementului public.

1.4. Funcţiile managementului (fig. 3) public

Funcţiile managementului public sunt :a. prevederea;

5

b. organizarea;c. antrenarea-motivarea;d. coordonarea;e. control-evaluare.

Figura 3. Funcţiile managementului public

a. Prevederea (previziunea) cuprinde ansamblul acţiunilor prin care conducerea instituţiei stabileşte obiectivele viitoare ale organizaţiei, modalităţile de realizarea a acestora şi alocarea resurselor necesare. Prevederea este un atribut al managementului de nivel superior să prefigureze, să selecteze o alternativă din viitoarele alternative posibile ale organizaţiei.Această funcţie se compune din următoarele activităţi:- prognozarea;- planificarea;- programarea.- Prognozarea este activitatea ce vizează ansamblul organizaţiei sau a principalelor domenii de activitate pe un orizont de timp de minim zece ani. - planificarea este activitatea care vizează orizonturi de timp cuprine de la o lună până la un an. - programarea reprezintă activitatea prin care se detaliază conţinutul planurilor la invel de secţie şi chiar loc de muncă.b. Organizarea cuprinde activităţile ce trebuie efectuate pentru realizarea cadrului organizatoric optim în vederea dezvoltării unei activiăţi eficiente. Organizarea, ca funcţie a managementului, cuprinde - organizarea conducerii;- organizarea producţiei;- organizarea muncii.- Organizarea conducerii cuprinde acţiunile prin care se constituie structura de conducere sistemul de metode si tehnici, sistemul informaţional, sistemul decizional.- Organizarea producţiei cuprinde acţiunile de definire a structurii de producţie, asigurarea calităţii şi selectarea şi combinarea metodelor şi tehnicilor specifice activităţilor domeniului public.

6

COORDONARE

CONTROL EVALUARE

ORGANIZARE

ANTRENAREA-MOTIVAREA

FUNCŢIILE MANAGEMENTULUI

PUBLIC

PREVIZIUNE

- Organizarea muncii cuprinde acţiunile de delimitare a proceselor de muncă şi de divizare a lor pe componente (mişcări, lucrări, sarcini etc), selecţia, încadrarea, stimularea personalului şi crearea condiţiilor de muncăAceste funcţii ale managementului prezentate mai sus au un caracter dublu:- sunt funcţii ale managementului;- sunt domenii de sine-stătătoare.Cele două roluri nu se exclud ci sunt complementare.c. Antrenarea-motivareaAntrenarea constă în ansamblul acţiunilor manageriloprin care se influenţează personalul în vederea stabilirii şi realizării obiectivelor organizaţiei, prin satisfacerea nevoilor care-l motivează.Această funcţie este în strânsă legătură cu relaţiile interpersonale ale conducătorului cu subrdonaţii. Principala sarcină a managementului unei instituţii publice în îndeplinirea acestei funcţii este de a-i face pe membrii organizaţiei să înţeleagă că utilizându-se cât mai bine potenţialul propriu pot să-şi satisfacă obiectivele lor dar în acelaşi timp să contribuie la realizarea obiectivelor organizaţiei.Pentru ca această funcţie să se îndeplinească în condiţii bune trebuie ca managerul să ia în calcul următoarele aspecte:- fiecare angajat îndeplineşte diferite roluri: este un factor de producţie în cadrul organizaţiei, este un consumator de bunuri şi servicii, este şi membru al unei familii, comunităţi, este cetăţean al unei ţări;- fiecare angajat are o individualitate unică care îl deosebeşte de ceilalţi angajaţi;- relaţiile care se stabilesc între conducător şi subordonat trebuie să fie guvernate de „principiul respectării demnităţii umane”;- fiecare angajat trebuie să fie tratat în funcţie de întreaga sa personalitate (nivel de pregătire, experienţă, caracter, temperament).Motivarea porneşte de la faptul că la baza condiţiei umane se află un ansamblu de mobiluri (trebuinţe, tendinţe, idealuri, intenţii).În urma acţiunilor sale fiecare persoană are o satisfacţie.Factorii motivatori sunt elemente care determină o persoană să îndeplinească în mod eficient o activitate.Satisfacţia reprezintă o stare de mulţumire pe care o are o persoană când i-a fost satisfăcută o dorinţă.Motivaţia reprezintă suportul angajării unei persoane pentru a obţine un rezultat iar satisfacţia este legată de rezultatul obţinut.Abraham Maslow – a analizat şi a sistematizat nevoile în următorul mod (piramida nevoilor):Nevoile au fost împărţite în cinci grupe, astfel:- nevoi fiziologice;- nevoi de securitate a muncii;- nevoi sociale de afiliere sau acceptare;- nevoi de stimă;- nevoi de autorealizare.Teoria lui Maslow s-a bazat pe următoarele:- oamenii nu sunt satisfăcuţi niciodată;- fiecare persoană este motivată de o anume nevoie până când aceasta este satisfăcută;- o nevoie odată satisfăcută, începe să se manifeste o altă nevoie superioară celei care a fost deja satisfăcută.Având în vedere teoriile motivaţiei s-a stabilit că principalii factori motivatori sunt: • stimularea bănească;

7

• aprecierea obiectivă a performanţelor realizate;• participarea la conducere;• creşterea conţinutului muncii.Fundamentul antrenării în reprezintă motivaţia.Pentru a se realiza o antrenare eficientă este necesar ca procesul motivării personalului să întrunească simultan mai multe caracteristici:- să fie complex: să se utilizeze mai multe stimulente (materiale şi morale);- să fie diferenţiat de la o persoană la alta;- să fie gradual: să satisfacă în mod succesiv necesităţile angajaţilor.d. Coordonarea cuprinde ansamblul acţiunilor de armonizare a proceselor de management cu cele de execuţie conform obiectivelor şi modului de organizare stabilit.Coordonarea este „o organizare în dinamică” a cărei necesitate rezultă din:- dinamismul agenţilor economici şi al mediului înconjurător în care aceştia funţionează, care este imposibil de reflctat în totalitatea planurilor sau în sistemul organizatoric;- complexitatea, diversitatea şi chiar ineditul reacţiilor personalului. Funţia de coordonare are în vedere, mai ales, resursa umană. Ca urmare, activitatea centrală a coordonării este comunicarea, procesul prin care se transmit şi recepţionează mesaje între membrii unei organizaţii în vederea realizării obiectivelor individuale şi colective.Transmiterea de mesaje se poate face de sus în jos, de jos în sus, pe orizontală, oblic. Asigurarea unei comunicări eficiente depinde de o serie de factori care reflectă atât calitatea managementului, cât şi a executanţilor (nivel de pregătire, de înţelegere, receptivitate faţă de nou, stil de conducere adoptat).Un proces de comunicare constă în transmiterea de la emitent (expeditor) a unui mesaj către receptor (primitor, destinatar). „Elementele” unui proces de comunicare sunt:- emitentul;- mesajul;- canalul de transmitere;- receptorul.Procesul de comunicare:

Figura 4. Procesul de comunicare

Prin feed-back comunicarea este un proces în ambele sensuri.Pe parcursul procesului de comunicare pot să apară o serie de perturbaţii.Pot să apară bariere de comunicare, cum ar fi:- bariere de limbaj;- bariere de recepţie (recepţionarea diferită a mesajului de către primitor faţă de ceea ce a transmis emitentul);

EMITENTidee → codificată → mesaj

RECEPTORprimeşte → decodifică → înţelege →

acceptă → acţionează

CANAL detransmitere a

mesajului

feed-back

perturbaţii

8

- bariere contextuale când se produce o percepere diferită a mesajului transmis, datorită influenţei diferiţilor factori.Coordonarea poate să îmbrace două forme:- coordonarea bilaterală atunci când ea se desfăşoară între un conducător şi un subordonat;- coordonarea multilaterală atunci când procesul de comunicare are loc între un conducător şi mai mulţi subordonaţi (ex.: şedinţa).e. Funcţia de control-evaluare (control reglare) constă în ansamblul acţiunilor de evaluare a rezultatelor obţinute, de comparare cu obiectivele, normele sau standardele stabilite iniţial, de identificare şi corecţie a abaterilor.Îndeplinirea acestei funcţii impune două cerinţe esenţiale:• existenţa unei structuri organizatorice clare, precise – în cadrul acesteia să fie foarte bine precizate posturile, funcţiile, compartimente funcţionale etc.;• orice control trebuie să se bazeze pe planuri stabilite anterior.Procesul de control cuprinde 3 etape:- stabilirea standardelor, normelor, a cerinţelor, a criteriilor de performanţă etc.;- măsurarea rezultatelor şi compararea acestora cu standardele, normele, cerinţele stabilite;- corectarea abaterilor (devierilor).Caracteristicile procesului de control-evaluare sunt:- să fie continuu;- să aibă caracter preventiv;- să fie corectiv.Între funcţiile managementului există o strânsă interdependenţă; ele au un caracter complementar.Funcţiile managementului public prezintă o serie de trăsături comune cum ar fi:au caracter general (se regăsesc în principiile de management al oricărei organizaţii);au caracter dinamic (conţinutul lor modificându-se sub influenţa unor factori);sunt interdependente;se manifestă cu intensităţi diferite în cadrul piramidei ierarhice.

Elementele caracteristice managementului public (fig. 5)

9

Figura. 5.

Sistemul de management public are următoarea componenţă (figura 6):subsistemul organizatoric;subsistemul informaţional;subsistemul decizional;subsistemul metodologic.

Figura 6. Sistemul de management public

10

Sistemul de management

public

Structura de management

Procesul de management

Structura organizatorică (formală)

Sistemul informaţional

Structura informală

Modul şi stilul de lucru al managerilor

Metode şi tehnici de management

Sistemul decizional

ELEMENTECARACTERISTICE MANAGEMENTULUI

PUBLIC

INTERESUL PUBLIC

- Este precizat de puterea politică

- Este o reflectare a nevoii sociale

- Reprezintă mobilul managementului public

- Presupune existenţa unui cadru legislativ care să precizeze limitele de acţiune ale funcţionarilor publici pentru satisfacerea nevoii sociale

- Se delimitează de nevoia socială

- Are un anumit grad de generalitate

- Îşi schimbă conţinutul în diferite perioade istorice etc.

PUTEREA PUBLICĂ

Este exprimată de

- Drepturile speciale pe care le are o instituţie administrativă care reprezintă şi apără interesul public

- Acţionează într-un cadru legal bine definit

- Conferă dreptul reprezentanţilor pentru a emite acte normative

- Respectiv, regimul de putere publică contribuie la:

- îndeplinirea legilor

- prestarea de servicii publice

- Se concretizează în legi care precizează cadrul formal al managementului public

AUTORITATEA

- Este competenţa care revine unor instituţii şi/sau funcţionari publici pentru a desfăşura anumite activităţi

- Are 3 forme:

- juridică

- legislativă

- executivă

- Este exercitată de:

- Curtea Constituţională

- Parlament

- Guvern

- Preşedinte

- Este exercitată direct şi/sau indirect

- Este un atribut specific al administraţiei de stat

Trăsăturile procesului de management sunt următoarele:este un proces unitar;este un proces tipic;este un proces contextual;este un proces continuu.

1.6. Serviciul public (definiţie, caracteristici)

11

SERVICIUL PUBLIC

Ansamblul activităţilor autorizate de administraţie pentru a satisface nevoile sociale în interes public

CARACTERISTICI

Satisface o nevoie socială; Se află în raport juridic permanent cu sistemul administrativ care

l-a înfiinţat şi care îl conduce; Furnizează bunuri şi/sau servicii care satisfac interesele unui

grup sau ale societăţii în general; Este supus unui sistem juridic reglementat de principii de drept

public; Satisface interesele sociale generale pentru care a fost înfiinţat; Se creează sau se desfiinţează în urma unei decizii administrative

de management; Se realizează prin stabilimente publice; Tipologie variată

1.7. Criterii de clasificare a serviciilor publice

Figura 7. Criterii de clasificare a serviciilor publice

12

CRITERIUL

Servicii publice administrative

JURIDIC

MODUL DE COOPERRARE LA

SATISFACEREA INTERESULUI PUBLIC

NIVELUL LA CARE SE REALIZEAZĂ

FORMĂ DE PROPRIETATE

Servicii publice industriale şi comerciale

Servicii publice la realizarea cărora nu sunt implicate alte persoane din rândul clienţilor

Servicii publice la realizarea cărora participă în mod direct şi alte persoane

Servicii publice la realizarea cărora sunt implicate persoane din afară

Servicii naţionale

Servicii locale

Servicii publice monopolizate

Servicii publice realizate de agenţi economici publici şi/sau privaţi

Capitolul 2. Sistemul serviciilor publice din economia naţională

2.1 Conceptul de sistem de servicii publice şi caracteristicile generale ale acestuia

Conceptul de sistem este de dată relativ recentă şi poate fi definit ca un ansamblu de elemente corelate între ele prin diverse forme de interacţiune şi interdependenţă. O universitate, un spital, o fiinţă, o carte etc. constituie exemple de sisteme, adică mulţimi de persoane, obiecte, procese etc. asamblate, organizate după anumite principii.Deşi asupra conceptului de sistem se poartă încă discuţii, acesta poate fi definit (caracterizat) dacă sunt îndeplinite următoarele condiţii: este un ansamblu de elemente (entităţi) interdependente; este delimitat de un domeniu care-1 diferenţiază de mediul exterior; este în general interdependent cu mediul prin tipul intrărilor dinspre mediu şi ieşirilor către mediu; funcţionează conform unei (unor) finalităţi cunoscute sub denumirea de obiective sau misiuni; satisface nişte restricţii sau valori limită.Noţiunea de sistem este foarte generală. Atât bunurile materiale, cât şi fiinţele pot fi abordate prin prisma concepţiei sistemice, înregistrându-se următoarele două mari grupe de sisteme: neînsufleţite (tehnice); vii.Acea parte a unui sistem care, considerată ca atare, întruneşte condiţiile de definire a sistemului, poartă denumirea de subsistem.Caracteristica se defineşte ca fiind o însuşire comună a tuturor elementelor (subsistemelor) sistemului ale cărei valori diferă de la o unitate la alta sau de la un grup la altul.Caracteristicile generale ale sistemului serviciilor publiceSistemele, indiferent de natura lor, prezintă anumite caracteristici, între care amintim:Structura sistemului care reflectă modul de organizare a acestuia, respectiv descrierea subsistemelor şi a relaţiilor ce se stabilesc între ele.Eficacitatea arată gradul de satisfacere a finalităţii sistemului.Eficienţa arată raportul matematic dintre rezultatele (realizările) sistemului şi consumul de resurse ocazionat de funcţionarea sistemului.Robusteţea este proprietatea sistemului de a funcţiona normal în condiţiile prezenţei unor perturbaţii generate de mediul exterior, în limita unor restricţii.Ultrafiabilitatea este definită ca fiind acea capacitate a sistemului de a-şi menţine eficacitatea în condiţiile în care o parte din structura acestuia îşi pierde funcţionalitatea (se defectează).Adaptabilitatea este proprietatea de a modifica automat funcţionalitatea şi/structura în vederea menţinerii (maximizarea) eficacităţii (eficienţei) în condiţiile unui mediu variabil (turbulent).Autoadaptarea este proprietatea sistemului de a acumula experienţă şi de a o folosi pentru creşterea eficienţei şi sau eficacităţii cu care funcţionează.Interdependenţa se defineşte prin faptul că cel puţin o ieşire a unui sistem poate fi utilizată ca intrare a altui sistem, cel puţin la nivelul unor fluxuri de informaţii. Interdependenţa presupune, în primul rând, anumite legături între sisteme.Interoperativitatea este definită ca fiind acea proprietate ca mai multe sisteme interconectate să funcţioneze ca un sistem unic.Sinergia este acea capacitate a elementelor şi/sau subsistemelor unui ansamblu interconectat şi interoperabil, de a produce mai mult împreună decât separat.Sinergia poate fi realizată în condiţiile în care există:

13

♦ compatibilitate între obiectivele sistemelor;♦ posibilitatea utilizării în comun a unor resurse.

Principalele deosebiri dintre bunuri şi servicii

BUNURI SERVICII1. Caracter material2. Stocabile3. Pot fi analizate înainte de a fi cumpărate4. Pot fi revândute5. Transfer de proprietate6. Consumul este precedat de producţie7. Pot fi transportate8.Producţia, vânzarea, consumul se desfăşoară în locuri diferite9. Doar fabricantul produce10. Produsul poate fi exportat

11. Cumpărătorul este puţin implicat12. Controlabile prin standard13. Complexitate tehnică14. Variabilitate-relativ mică

ImaterialeNestocabileNu există înainte de cumpărare

Nu pot fi revânduteNu se transferăSimultaneitate

Nu pot fi transportateSe desfăşoară în acelaşi loc

Clientul participă la producţieServiciul nu se exportă, doar sistemul de serviciiMult implicat

Puţin controlabilePuţin complexeVariabilitate mare

Identificarea unui serviciu public presupune luarea în considerare a trei elemente.Elementul material: serviciul public este, în primul rând, o activitate de interes general.Elementul voluntarist, adică intenţia puterilor publice. Nu va exista un serviciu public decât dacă puterile publice (autorităţi naţionale sau locale) şi-au manifestat intenţia de a-şi asuma o activitate de interes general.Elementul formal. Regulile aplicabile în mod normal activităţilor de servicii publice provin din acel regim juridic căruia îi este supusă activitatea de interes general în cauză.

2.2. Tipologia serviciilor publice

1. După natura serviciilor publice se disting: servicii publice administrative (SPA) şi servicii publice industriale şi comerciale (SPIC).2. După modul în care se realizează interesul general, deosebim:a) servicii publice al căror scop este satisfacerea directă şi individuală a cetăţenilor;b) servicii publice care oferă avantaje particularilor în mod indirect;c) servicii publice destinate colectivităţii în ansamblu.3. După raporturile cu serviciile private, putem remarca:a) servicii monopolizate;b) servicii pe care administraţia publică le exercită în paralel cu persoane autorizate;c) servicii publice exercitate de persoane private, autorizate sub controlul unei autorităţi a administraţiei publice.

14

4. Din punct de vedere al delegării lor.a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ pe care autorităţile publice nu le pot încredinţa altor persoane (protecţia civilă, autoritatea tutelară, starea civilă);b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane (salubritate, ecarisaj, iluminatul stradal, deratizare).5. Din punct de vedere al importanţei sociale:a) servicii publice vitale (alimentare cu apă, canalizare, termoficare);b) servicii publice facultative (amenajare parcuri şi locuri de distracţii, centre de informare) etc.6. În raport cu colectivităţile publice de care depind, distingem:a) Servicii publice interne şi extrateritoriale, într-o manieră generală, toate serviciile sunt în cadrul geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc în exterior (de exemplu: afacerile externe au o administraţie centrală şi organe şi agenţi în exterior, serviciul marină-aviaţie, care se execută în afara graniţelor).b) Serviciile civile şi cele militare. Cele din urmă sunt supuse unei discipline foarte stricte, organizate şi conduse după reguli care, parţial, le sunt proprii. În multe ţări ele dispun, chiar în timp de pace, de puterea de rechiziţie a oamenilor obligaţi să petreacă un anumit timp sub drapel şi de anumite puteri de rechiziţie a bunurilor.7. După gradul de cuprindere, distingem:a) servicii de importanţă naţională, organizate la scara întregului teritoriu;b) servicii locale, organizate la scara colectivităţilor teritoriale judeţene, municipale, orăşeneşti sau comunale8. În practica internaţională se utilizează clasificarea bunurilor şi serviciilor după natura acestora, modul de folosire, procesul tehnologic, organizare şi finanţare, acţiune cunoscută sub denumirea de Clasificarea-Activităţilor din Economia Naţională (CAEN).Din acest punct de vedere, serviciile publice sunt încadrate pe secţiuni, subsecţiuni, diviziuni, grupe şi clase, după cum urmează:75 Administraţie publică şi apărare; asistenţă socială obligatorie 751 Administraţie generală7511 Activităţi de administraţie generală7512 Administrarea activităţii organismelor care acţionează în domeniul îngrijirii sănătăţii, învăţământului, culturii şi al altor activităţi sociale, cu excepţia asistenţei sociale obligatorii7513 Administrarea şi susţinerea activităţilor economice 7514 Activităţi auxiliare pentru guvern 7515 Administrarea activităţilor pentru protecţia mediului înconjurător 752 Servicii pentru societate7521 Activităţi de afaceri externe7522 Activităţi de apărare naţională 7523 Activităţi de justiţie 7524 Activităţi de ordine publică 7525 Activităţi de protecţie civilă 753 Activităţi de protecţie socială obligatorie7531 Activităţi de protecţie socială obligatorie (exclusiv ajutoarele pentru şomaj)7532 Gestionarea fondului de şomaj

ÎNVĂŢĂMÂNT

80 Învăţământ 801 învăţământ preşcolar şi primar

15

8021 Învăţământ gimnazial8022 Învăţământ liceal8023 Învăţământ profesional8024 Învăţământ postliceal

803 Învăţământ superior8031 Învăţământ superior

8032 Învăţământ postuniversitar şi de doctorat

SĂNĂTATE ŞI ASISTENŢĂ SOCIALĂ

85 Sănătate şi asistenţă socială851 Activităţi referitoare la activitatea umană8511 Activităţi de asistenţă spitalicească şi sanatorială8512 Activităţi de asistenţă medicală ambulatorie8513 Activităţi de asistenţă stomatologică 8514 Alte activităţi-de asistenţă medicală 852.Activităţi veterinare

8520 Activităţi veterinare853 Asistenţă socială

8531 Activităţi de asistenţă socială cu cazare8532 Activităţi de asistenţă socială fără cazare

ALTE ACTIVITĂŢI DE SERVICII COLECTIVE, SOCIALE ŞI PERSONALE

90 Asanarea şi îndepărtarea gunoaielor, salubritatea şi activităţi similare900 Asanarea şi îndepărtarea gunoaielor; salubritate şi activităţi similare

9000 Asanarea şi îndepărtarea gunoaielor; salubritate şi activităţi similare91 Activităţi sociative diverse

911 Activităţi ale organizaţiilor economice şi patronale9111 Activităţi ale organizaţiilor .economice şi patronale

9112 Activităţi ale organizaţiilor profesionale912 Activităţi ale sindicatelor salariaţilor

9120 Activităţi ale sindicatelor salariaţilor913 Alte activităţi asociative

9131 Activităţi ale organizaţiilor religioase9132 Activităţi ale organizaţiilor politice9133 Alte activităţi asociative

92 Activităţi recreative, culturale şi sportive921 Activităţi cinematografice şi video

9211 Producţie de filme cinematografice şi video9212 Distribuţie de filme cinematografice şi video9213 Proiecte de filme cinematografice

922 Activităţi de radio şi televiziune 9220 Activităţi de radio şi televiziune

923 Activităţi de spectacole9231 Activităţi de artă şi spectacole9232 Activităţi de gestionare a sălilor de spectacol9233 Alte activităţi de spectacole

924 Activităţi ale agenţilor de presă

16

9240 Activităţi ale agenţilor de presă925 Activităţi ale bibliotecilor, arhivelor, muzeelor şi alte activităţi culturale

9251 Activităţi ale bibliotecilor şi arhivelor9252 Activităţi ale muzeelor, conservarea monumentelor şi clădirilor istorice9253 Activităţi ale grădinilor botanice şi zoologice şi ale rezervaţiilor naturale

926 Activităţi sportive9261 Activităţi ale bazelor sportive9262 Alte activităţi sportive

927 Alte activităţi recreative9271 Jocuri de noroc9272 Parcuri de recreaţii şi plaje9273 Alte activităţi recreative

93 Alte activităţi de servicii pentru persoane fizice 930 Alte activităţi de servicii pentru persoane fizice

9301 Spălarea, curăţarea şi vopsirea textilelor şi blănurilor9302 Coafura şi alte activităţi de înfrumuseţare9303 Activităţi de pompe funebre şi similare9304 Activităţi de întreţinere corporală9305 Alte activităţi de servicii pentru persoane fizice

ACTIVITĂŢI ALE PERSONALULUI ANGAJAT ÎN GOSPODĂRII PERSONALE

94 Activităţi ale personalului angajat în gospodării personale950 Activităţi ale personalului angajat în gospodări personale

9500 Activităţi ale personalului angajat în gospodării personale

ACTIVITĂŢI ALE ORGANIZAŢIILOR ŞI ORGANISMELOR EXTRATERITORIALE

99 Activităţi ale organizaţiilor şi organismelor extrateritoriale 990 Activităţi ale organizaţiilor şi organismelor extrateritoriale

9900 Activităţi ale organizaţiilor şi organismelor extrateritoriale

2.3. Serviciile publice centrale şi locale din România

Administraţia publică din România este structurată pe două mari nivele:• administraţia publică de stat, care poate presta servicii publice centrale sau teritoriale• administraţia publică locală

Serviciile publice cu caracter de stat sunt realizate şi furnizate de administraţia centrală şi ele au existat în ţările române încă înainte de organizarea guvernului ca organ de stat.

2.3.1. Categorii de instituţii presatoare de servicii publice centrale

Instituţiile publice centrale prestatoare de servicii publice centrale sunt:Preşedinţia României prin administraţia prezidenţială;Guvernul prin aparatul de lucru al GuvernuluiAdministraţia centrală de specialitate prin intermediul ministerelor, autorităţilor subordonate ministerelor şi autorităţilor autonome.

17

1. Preşedinţia României - Administraţia Prezidenţială

Preşedinţia României este o instituţie publică care funcţionează în baza Constituţiei, a Decretului Lege nr. 92/1990 şi a Legii nr. 114 din 6 iulie 1994 şi are ca scop asigurarea exercitării de către Preşedintele României a prerogativelor care îi sunt stabilite prin Constituţie şi prin legi. Prin instituţia „Preşedinţia României” în sensul legii, înţelegem serviciile publice aflate la dispoziţia Preşedintelui României, pentru îndeplinirea atribuţiilor sale.Structura organizatorică a Administraţiei prezidenţiale se prezintă astfel:Departamentul politicDepartamentul Relaţii InternaţionaleDepartamentul Strategii Economice şi SocialeDepartamentul Comunicare PublicăDepartamentul Financiar şi de LogisticăDepartamentul Securităţii NaţionaleDepartamentul Constituţional LegislativCancelaria OrdinelorCompartimentul ProtocolCompartimentul Personal-Organizare

2. Guvernul României

Guvernul României este autoritatea publică a puterii executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale.Structura organizatorică a Guvernului este formată din:• aparatul de lucru al primului-ministru;• Secretariatul General al Guvernului• departamente şi alte asemenea structuri cu atribuţii specifice

Structura actualului guvern se prezintă după cum urmează:• Ministerul afacerilor Externe• Ministerul Integrării Europene• Ministerul Finanţelor Publice• Ministerul Justiţiei• Ministerul Apărării Naţionale• Ministerul Administraţiei şi Internelor• Ministerul Muncii, Solidarităţii sociale şi Familiei• Ministerul Economiei şi Comerţului• Ministerul Agriculturii, Pădurilor, Apelor • Ministerul Mediului• Ministerul Transportului, Construcţiilor şi Turismului• Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului• Ministerul Culturii şi Cultelor• Ministerul Sănătăţii• Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei

18

2.3.2. Categorii de servicii publice locale

Serviciul public este mijlocul administraţiei prin care se prestează cetăţenilor servicii de interes general, în regim de putere politică.Serviciile publice locale includ:Servicii publice cu caracter statalServiciile comunitare (înfiinţate la nivel local, dar şi judeţean)Serviciile publice de gospodărire comunalăAlte servicii publice locale (care nu fac parte din categoria serviciilor de gospodărire comunală)Servicii publice comercialeServicii publice pentru activităţi culturale

1. Serviciile publice cu caracter statal sunt:serviciul de pază, asigurat de corpul gardienilor publiciserviciul public de protecţie civilăserviciul de autorizare a construcţiilor

2. Serviciile comunitare înfiinţate la nivel local şi judeţean

Serviciile comunitare privind evidenţa populaţiei• serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor• serviciile comunitare judeţene de evidenţă a persoanelorServiciile comunitare privind evidenţa paşapoartelorServiciile comunitare pentru situaţii de urgenţăServiciile comunitare pentru cadastru şi agricultură

3. Servicii publice de gospodărire comunală şi perspectivă europeană

Servicii publice de gospodărire comunală se organizează şi se administrează cu respectarea următoarelor principii:principiul dezvoltării durabileprincipiul autonomiei localeprincipiul descentralizării serviciilor publiceprincipiul responsabilităţii şi legalităţiiprincipiul participării şi consultării cetăţenilorprincipiul asocierii intercomunale şi al parteneriatuluiprincipiul corelării cerinţelor cu resurseleprincipiul protecţiei şi conservării mediului natural şi construitprincipiul administrării eficiente a bunurilor din proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritorialeprincipiul asigurării mediului concurenţialprincipiul liberului acces la informaţii privind aceste servicii publice

19

4. Alte servicii locale

5. Servicii publice comerciale

Din categoria serviciilor publice comerciale fac parte următoarele servicii:Organizarea şi funcţionarea pieţelor agroalimentareServiciul de exploatare a parcajelor publiceLicenţierea transportului privat de călătoriExpunerea firmelor şi reclamelor publicitare;Organizarea şi funcţionarea cimitirelorServiciul public de ecarisaj

6. Serviciul public pentru activităţi culturale

20

Capitolul 3. Principalele relaţii care se stabilesc între serviciile publice

Potrivit criteriilor de constituire în sistem a serviciilor publice, şi ţinând seama de tipurile de servicii cunoscute se pot identifica următoarele tipuri de relaţii între diferitele componente ale acestui sistem:a) relaţii de autoritate, care pot fi: relaţii ierarhice, determinate de structura ierarhică şi relaţii funcţionale, determinate de structura după competenţa specifică şi care, de regulă, se realizează în sprijinul celor dintâi;b) relaţii de cooperare, care pot fi formalizate (obligatorii prin acte normative) sau neformalizate (facultative);c) relaţii de reprezentare, care iau naştere în special în raport cu elementele exterioare sistemului autorităţilor administraţiei publice;d) relaţii de control, determinate de delegare (deci nu relaţii de control consecinţă a subordonării ierarhice sau funcţionale);e) relaţii de prestări servicii (cu pondere în raporturile cu cetăţenii).

3.1. Relaţiile dintre autoritatea de vârf a administraţiei publice şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice

Aceste relaţii sunt extrem de variate şi complexe. Din multitudinea de posibilităţi de grupare identificăm:Relaţiile dintre autoritatea de vârf a administraţiei publice şi ministere sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.Relaţiile dintre organul de vârf al administraţiei publice şi autorităţile locale ale administraţiei publice cu competenţă generală - consilii locale şi primării.Relaţiile între autoritatea de vârf a administraţiei publice si autorităţile locale de specialitate ale administraţiei publice

3.2. Relaţiile dintre ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi autorităţile locale sau teritoriale ale administraţiei publice

În această categorie putem include:

a) Relaţii între ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice şi autorităţile locale ale administraţiei publice cu competenţă generală (consiliile locale).b) Relaţii între ministere si celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi serviciile publice descentralizate ale acestora.

3.3. Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale

21

Relaţiile dintre consiliul local şi primari pot fi apreciate pornind de la observaţia că primarii sunt autorităţi executive şi nu deliberative, ceea ce înseamnă că dintr-un anumit punct de vedere ar exista o relaţie de autoritate între consiliu şi. primar (a se vedea şi procedura validării primarului, jurământ etc.). In acelaşi timp, din punct de vedere al modului de formare, ambele autorităţi sunt constituite prin votul direct al cetăţenilor, ceea ce conferă, în egală măsură, legitimitate, deosebirea dintre ele nefiind de natură juridică (ambele autorităţi aparţin administraţiei publice). Am putea vorbi deci de existenţa, în primul rând, a unor relaţii de cooperare şi de control prin delegare, atât consiliul local având competenţe de control asupra primarului, cât şi acesta, la rândul său, asupra consiliului local prin competenţe pe care le are în virtutea dublului său rol de autoritate locală şi, în acelaşi timp, agent al statului (controlul de legalitate şi dreptul de a sesiza prefectul).

3.4. Relaţiile cu instituţiile publice care exercită puterea legislativă

Analiza tipurilor de relaţii la care participă autorităţile administraţiei publice implică precizarea unor aspecte în legătură cu raporturile dintre autorităţile administraţiei publice şi cele care exercită puterea legislativă (Senat, şi Camera Deputaţilor).a) Guvernul, ca autoritate publică de vârf a puterii executive şi-responsabilă pentru conducerea generală a administraţiei publice, chemată să asigure realizarea politicii interne şi externe a ţării, cooperează în îndeplinirea atribuţiilor sale cu organismele interesate (art. 101 (2) din Constituţie). Potrivit principiului separaţiunii puterilor statului, reflectat în Constituţie prin mecanismul de formare şi funcţionare a guvernului, nu se poate afirma ca între autorităţile publice care exercită puterea legislativă (senat şi camera deputaţilor) şi guvern ar exista relaţii de subordonare, de autoritate ierarhică. Aceste relaţii sunt, în primul rând, de cooperare, aşa cum am arătat mai sus, dar şi de control determinat de delegare expresă prin Constituţie, care atribuie parlamentului competenţa de a realiza controlul parlamentar (art. 110 din Constituţie) şi chiar, de a retrage încrederea acordată guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură în condiţiile stabilite de Constituţie, ceea ce poate duce la demiterea guvernului.b) Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale stabilesc cu autorităţile publice care exercită puterea legislativă (Senat şi Camera Deputaţilor) relaţii de cooperare sau de control prin delegare, nu numai indirect prin guvern, ci şi în mod direct (art. 110 (1) din Constituţie).c) Consiliile locale şi primarii sunt autorităţi ale administraţiei publice locale prin care - potrivit prevederilor Constituţiei - se realizează autonomia locală la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, iar, în această calitate, relaţiile dintre ele şi autorităţile publice care exercită puterea legislativă sunt similare cu cele ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice. Caracterul de autorităţi deliberative ale consiliilor locale nu schimbă natura juridică a acestora, iar autonomia este pur administrativă, adică ea priveşte organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale şi gestionarea sub propria răspundere a intereselor pe care le reprezintă (art. l, Legea nr. 215/2001).

3.5. Relaţiile cu instituţiile publice care exercită puterea judecătorească

Între instituţiile publice care exercită puterea judecătorească se pot stabili relaţii de cooperare, reprezentare sau de control. Astfel, pentru realizarea activităţii de asigurare a legalităţii, autorităţile administraţiei publice intră în relaţii de cooperare cu autorităţile judecătoreşti şi cu ministerul public. Relaţiile de control prin delegare se creează atunci când

22

o autoritate a administraţiei publice, de regulă un minister sau alt organ central de specialitate al administraţiei publice, controlează o autoritate judecătorească.

3.6. Relaţiile cu organizaţiile non-guvernamentale

Acestea sunt relaţii de cooperare (de cele mai multe ori formalizare, adică obligatorii, potrivit unor dispoziţii legale) sau relaţii de reprezentare. Astfel, autorităţile administraţiei publice sunt obligate să intre în relaţii de cooperare cu fundaţii pentru realizarea unor obiective legate de protecţia muncii şomaj, integrare socială etc. In alte situaţii, autorităţile administraţiei publice au reprezentant în diferite organizaţii nonguvernamentale, sau acestea au reprezentanţi pe lângă autorităţile administraţiei publice. Acest sistem asigură o legătură permanentă între cele două categorii de organizaţii.

3.7. Relaţiile autorităţilor administraţiei publice cu cetăţenii

Relaţiile ce se stabilesc între autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni pot fi: relaţii de cooperare (colaborare), relaţii de utilizare a serviciilor publice (deci, de prestaţii din partea administraţiei către cetăţeni) şi relaţii de autoritate (sau de subordonare a cetăţenilor faţă de organele administraţiei publice). a) Relaţiile de cooperare directă (de colaborare) între autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni ocupă rolul cel mai important, atât din punct de vedere al ponderii, cât şi al valorii conţinutului lor. Aceste relaţii subliniază, în primul rând, sprijinul pe care cetăţenii sunt chemaţi să îl dea administraţiei publice în vederea realizării misiunii acesteia şi, pe de altă parte, ele trebuie să reflecte existenţa unei legături absolut necesare între administraţia publică şi cetăţeni. b) Relaţii determinate de prestarea de servicii ale administraţiei publice către cetăţeni constituie al doilea tip de relaţii între administraţia publică şi cetăţeni. Administraţia publică are drept mobil organizarea unor servicii publice într-o gamă variată şi complexă de probleme, servicii publice care să presteze activităţi cetăţenilor. Acest aspect al atribuţiilor de servire a populaţiei este mai evident la autorităţile administraţiei publice locale, în special la municipii, oraşe, comune, dar şi la serviciile descentralizate ale autorităţilor administraţiei publice centrale.Relaţii dintre administraţia publică şi cetăţeni pentru prestarea de servicii pot fi de două tipuri:• relaţii ce se statornicesc în baza normelor de drept administrativ (regim juridic administrativ);• relaţii ce se statornicesc în baza normelor de drept civil (regim juridic civil).c) Relaţii de autoritate (de subordonare a cetăţenilor faţă de autorităţile administraţiei publice). Aceste relaţii sunt determinate în mod evident de voinţa unilaterală a autorităţilor administraţiei publice. Ele sunt impuse cetăţenilor nefiind necesar acceptul celor care sunt chemaţi să participe în aceste relaţii.

23

Capitolul 4. Agenţii economici prestatori de servicii publice

4.1. Categorii de agenţi economici şi serviciile pe care aceştia le prestează

Persoanele fizice şi persoanele juridice care dispun, controlează sau utilizează factori de producţie şi participă la viaţa economică a unei ţări, care îndeplinesc roluri şi au comportamente economice similare, sunt cunoscute sub denumirea de agenţi economici.Între agenţii economici se creează fluxuri reale şi fluxuri monetare (fiecare flux real este dublat de un flux monetar).Cea mai importantă grupare a agenţilor economici care evidenţiază fluxurile reale şi monetare este cea după criteriul instituţional. Potrivit acestui criteriu agenţii economici sunt:

1. Societăţile nonfinanciare (întreprinderile, firmele)Sectorul instituţional al societăţilor nonfinanciare regrupează unităţile a S căror funcţie principală este producţia de bunuri şi de servicii comerciale (de piaţă).':Resursele lor principale provin, în cea mai mare parte, din vânzarea producţiei lor pe piaţă, în funcţie de natura relaţiilor de proprietate distingem:a) Societăţile private care se caracterizează prin faptul că tot capitalul aparţine unor persoane private. Din punct de vedere al statutului juridic, societăţile private pot fi: societăţi cu răspundere limitată, societăţi pe acţiuni, societăţi în comandită simplă, societăţi în comandă pe acţiuni, societăţi în nume colectiv, societăţi cooperatiste.b) Societăţile şi regiile autonome din sectorul public.2. Menajele (gospodăriile)Menajul este o entitate care cuprinde una sau mai multe persoane care ocupă aceeaşi reşedinţă principală.Funcţia principală a menajelor constă în consumul final al bunurilor şi serviciilor; menajele pot, de asemenea, să producă bunuri şi servicii, atunci când ele îmbracă calitatea de întreprinzători individuali.3. Administraţiile publiceAdministraţiile publice au două funcţii principale:a) producţia de servicii noncomerciale destinate colectivităţii:b) redistribuirea.Resursele lor provin, în principal, din prelevările obligatorii (impozite şi cotizaţii sociale).Administraţiile publice regrupează trei sub-sectoare:a) administraţiile publice centrale: statul şi anumite organisme ataşate acestuia;b) colectivităţile locale (comune, judeţe), precum şi diverse administrării locale (comunităţi urbane, birouri de ajutor social, camere de comerţ şi industrie etc.);c) organismele de securitate socială, a căror funcţie esenţială este redistribuirea: ele percep cotizaţiile sociale şi le redistribuie apă menajelor sub formă de prestaţii sociale.4. Administraţiile private (organizaţii neguveranamentale, nonprofit)Termenul de administraţii private reuneşte instituţii cum ar fi: sindicatele, asociaţiile, ligile, fundaţiile etc.Administraţiile private au ca funcţie principală producerea de servicii noncomerciale rezervate unor grupuri specifice de menaje sau vânzarea de servicii comerciale, dar „fără scop lucrativ, adică fără profit".Majoritatea resurselor lor provin din contribuţiile voluntare ale membrilor administraţiilor private respective.

24

5. Instituţiile financiare au ca funcţie principală finanţarea economiei, concretizată în trei activităţi principale: colectarea, transformarea şi repartizarea disponibilităţilor financiare:• intermedierea financiară între agenţii economici care doresc să îşi plaseze economiile şi cei care doresc să împrumute fonduri;• transformarea economiilor plasate pe termen scurt în credite pe termen mediu sau lung;• circulaţia şi crearea de mijloace de plată.Resursele instituţiilor financiare provin, în principal, din economiile colectate sau din împrumuturile contractate pe pieţele de capital, precum şi moneda pe care ele o creează.6. Societăţile de asigurare au ca funcţie asigurarea, adică garantarea unor plăţi (indemnizaţii) în cazul realizării unor riscuri la care sunt expuşi cei care se asigură. Resursele acestor societăţi provin din primele prevăzute în contractele subscrise de către cei care se asigura, din cotizaţii voluntare (în căzui mutualelor), precum şi din dobânzile aduse de către plasamente (fondurile plasate).7. Străinătatea, exteriorul sau „restul lumii'' - Agenţi nonrezidenţi„Restul lumii" regrupează ansamblul agenţilor nonrezidenţi care fac, operaţii de orice natură cu agenţii rezidenţi pe teritoriul economic naţional.Agenţii economici efectuează o gamă largă de operaţii care pot fi grupate, în funcţie de specificul lor, în următoarele categorii:• operaţii de repartiţie;• operaţii financiare.

4.2. Întreprinderea publică, noţiuni generale

Noţiunea generală a unităţii economice prestatoare de servicii publice şi/sau producătoare de bunuri publice este ÎNTREPRINDEREA PUBLICĂ. Ea este unitatea cu personalitate juridică care nu este constituită exclusiv pe baza capitalului privat şi care se raportează la autoritatea statului.Personalul întreprinderilor este compus din salariaţi supuşi dreptului muncii.Activitatea întreprinderii (relaţiile cu furnizorii, clienţii, terţii, participările în cadrul altor societăţi româneşti sau străine) se exercită conform prevederilor dreptului comercial şi eventual conform normelor de drept civil.Regimul financiar iese în întregime de sub tutela regulilor contabilităţii publice: întreprinderea nu are buget, ci stări de previziune; rezultatele gestiunii sunt înregistrate în bilanţul contabil anual; procedeele de finanţare fac apel la tehnicile de credit comercial.Caracterul public al întreprinderilor. Acesta antrenează anumite excepţii în aplicarea dreptului privat:Anumiţi conducători sunt numiţi şi revocaţi prin decizie administrativă.Întreprinderii îi pot fi atribuite prerogative de putere publicăÎntreprinderea publică este supusă, pe de altă parte, unor reguli care-i limitează libertatea de acţiune.Problema proprietăţii asupra bunurilor întreprinderii nu se pune în aceeaşi termeni ca în cazul întreprinderii privateÎntreprinderea publică este supusă unor numeroase controale administrative şi financiare.

4.2.1. Clasificarea întreprinderilor publice

A. După gradul de implicare în gestionarea serviciilor publice distingem: întreprinderi care nu asigură gestionarea unui serviciu public.

25

B. După regimul juridic al întreprinderii distingem două tipuri de întreprinderi publice derivate:societatea anonimă de drept privat (bănci şi companii de asigurări, întreprinderi naţionalizate, întreprinderi constituite în „societăţi de stat” sau „societăţi naţionale”); instituţia publică.După 1990 în România s-au impus următoarele tipuri de întreprinderi publice:B.1. Regiile autonomePrin HG 597/1992 au fost trecute sub autoritatea consiliilor locale regiile autonome şi societăţile comerciale cu capital integral de stat, care prestează servicii publice de interes local.Regiile autonome au personalitatea juridică şi, ca atare, funcţionează pe bază de gestiune economică şi autonomie financiară, dar sub autoritatea consiliilor locale. Această particularitate determină o serie de consecinţe juridice pe care orice consiliu local ar trebui să le aibă în vedere, şi anume: Prin actul de înfiinţare se va stabili denumirea, sediul, obiectul de activitatea (potrivit legii) şi patrimoniul regiei;Patrimoniul, trebuie apreciat că bunurile domeniului public nu sunt alienabile şi, ca atare, trebuie evidenţiate separat de bunurile proprietate proprie. În cazul în care regiile autonome se reorganizează în societăţi comerciale, aceste bunuri din domeniul public NU pot constitui aport la capitalul social;Regiile autonome participă la circuitul civil ca subiect de drepturi şi obligaţii, deşi se află sub autoritatea consiliilor locale. Trebuie precizat însă că, în ceea ce priveşte capacitatea de folosinţă a regiei autonome, aceasta este limitată prin actul de înfiinţare care a stabilit scopul activităţii. În legătură cu capacitatea de exerciţiu, menţionăm că regia autonomă are aptitudinile de a-şi exercita drepturile şi de a-şi asuma obligaţii prin acte juridice proprii;B2. Societăţile comerciale (pe acţiuni – S.A – sau societăţi cu răspundere limitată – S.R.L. – Particularităţile societăţilor comerciale:Se înfiinţează prin hotărâri ale consiliilor locale (în care se precizează: forma juridică, denumirea, sediul principal, capitalul social subscris, structura acestuia);Se aprobă statutul de organizare şi funcţionare a societăţii comerciale;Capacitatea de folosinţă a societăţii comerciale este circumscrisă obiectului de activitate aprobat;Consiliul de administraţie este numit de către autoritatea administraţiei publice care a înfiinţat societatea comercială;Scopul principal al societăţii comerciale prestatoare de servicii nu este obţinerea de profit ci dezvoltarea calităţii şi cantităţii serviciilor prestate cetăţenilor.B3. Instituţiile publice – dispun de patrimoniu propriu, au buget, pot încheia contracte în nume propriu.Caracteristici: Instituţia publică este persoană juridică;Instituţia publică dispune de patrimoniu propriu;Îşi asumă gestiunea unui serviciu public.

26

Capitolul 5. Sistemul organizatoric al managementului serviciilor publice

Administraţia publica se constituie ca subsistem al sistemului,economico-social si are toate valenţele acestuia, deci se organizeazăconform normelor managementului general.

5.1 Noţiunea de organizare in managementul serviciilor publice. Criterii si forme

Organizarea in managementul serviciilor publice reprezintă ansamblul de procese prin care elementele sale componente se delimitează in raport cu competentele fiecăruia si cu relaţiile pe care le au in interiorul siin afara sistemului.Originea termenului "organizare" este din limba latina prin cuvântul,"organum" care se refera la o unitate morfologica din corpul unei fiinţe vii,ce îndeplineşte una sau mai multe funcţii1, termen preluat de limba franceza, care i-a dat o semnificaţie metodica referitoare la desfăşurarea eficienta a unei activităţi.Activitatea de organizare îmbracă mai multe forme in raport cu criteriul de analiză (figura 5.1), astfel:

1) In funcţie de nivelul la care se desfăşoară procesul organizatoric se disting:a. Organizarea sistemului publicb. Organizarea unui domeniu din cadrul acestui sistemc. Organizarea unei instituţii publice ca întregd. Organizarea unor compartimente din cadrul instituţiei publice

2) In funcţie de obiectul organizării proceselor:a. Organizarea structurii care se refera la modul de reprezentare si dispunere a elementelor sistemului administrativ, ca ansamblu de instituţii; b. Organizarea proceselor care consta in stabilirea competentelor şi responsabilităţilor fiecărei componente din cadrul sistemului, ca si a relaţiilor dintre persoane si compartimente, administraţie si persoanele din afara acesteia, in scopul desfăşurării unor procese eficiente, precum si a satisfacerii nevoilor sociale.

1 Oroveanu M. - Organizare si metode in administraţia de stat, Editura Stiinţifică si Enciclopedică, Bucureşti, 1978.

27

Fig. 5.1 - Criterii si forme de organizare

Rezultă ca organizarea in sistemul public are ca scop crearea,condiţiilor necesare îndeplinirii atribuţiilor (sarcinilor) care revin instituţiilor şi funcţionarilor din cadrul acestui sistem.Eficienta organizării sistemului public se apreciază după rezultatul activităţilor economice prestate in cadrul acestui sistem.Dimensiunea si complexitatea organizării depind de nivelul la care se face analiza in instituţia publica respectiva.

5.2 Structura organizatorică. Concept. Componente. Tipuri

Structura organizatorică reprezintă configuraţia internă sirelaţiile care se stabilesc intre componentele acesteia în scopul realizării obiectivelor propuse.Instituţiile publice au o structura proprie, cu un anumit număr de compartimente in care se desfăşoară activităţi specifice, in funcţie

de obiectivele pe care le are de îndeplinit fiecare componentă.Structura administraţiei publice diferă de la un stat la altul, iar incadrul fiecărui stat, de la o etapa de dezvoltare la alta, in raport cuinfluentele naţionale, istorice si tradiţionale, in scopul realizării obiectivelor pe care le au de

28

CRITERII DE ORGANIZARE

Nivelul procesului organizatoric

Obiectul organizării procesului

1. Organizarea sistemului

organizatoric

2. Organizarea unui domeniu

3. Organizarea unui instituţii

3. Organizarea unui compartiment

1. Organizarea structurii

organizatoric

1. Organizarea procesului

organizatoric

indeplinit. Un rol deosebit revine factorului politic., întrucât,puterea legislativa si partidele de guvernământ sunt cele care stabilescobiectivele administraţiei in raport cu interesele economice, politice si sociale, pe care trebuie sa le îndeplinească. Toate aceste influente duc la apariţia unor deosebiri marcante intre diferitele sisteme administrative determinate, in principal, de interesele grupurilor sociale.Din cele de mai sus rezulta ca administraţia publica poate aparăinteresul unor grupuri economice, sociale si politice restrânse, caz in careadministraţia publica promovează interesele publice generale ale societăţii inansamblul sau, având un caracter democratic.O structura eficienta a administraţiei publice trebuie sa asigure atâtevitarea supradimensionării aparatului administrativ care duce la activităţiparalele, rezolvări greoaie cu cheltuieli bugetare mari, inutile si ineficiente,cat si a subdimensionarii, ceea ce conduce la aglomerarea funcţionarilorcu sarcini.Structura organizatorică publică poate fi abordată sub trei forme (fig.5.2.):structura ierarhic-functională care asigura, in principal, unitateade decizie si acţiune in cadrul sistemului administraţiei publice in,raport cu varietatea domeniilor de activitate;structura teritoriala, determinata de componentele sistemului, administartiv in unităţi teritoriale distincte;structura de tip mixt, care îmbina cele doua tipuri de structuri.

Figura 5.2. Tipuri de structuri din administraţia publică

5.2.1 Structura ierarhic - funcţionala

Organizarea ierarhic-functionala a administraţiei publice (de stat) presupune stabilirea unor niveluri ierarhice pe categorii de instituţii in funcţie de domeniul in care îţi desfăşoară activitatea respectivele instituţii' publice, ceea ce presupune: crearea unor instituţii cu competenta generala care îşi desfăşoară activitatea, principial, in toate sferele vieţii sociale, cum ar fi guvernul, primăriile etc.;existenta unor diferenţe între instituţii in ceea ce priveşte volumul si natura atribuţiilor in raport cu rolul acesteia in cadrul sistemului administraţiei publice, astfel:- guvernul are atribuţii specifice in domenii de importanta naţionala, cum ar fi relaţiile externe, apărarea naţionala, telecomunicaţiile etc;- primăriile nu au decât competente reduse sau nici o competenta intr-un anumit număr de domenii de activitate de importanta deosebita;

29

Tipuri de structură

Ierarhic funcţională

Mixtă Teritorială

existenta unor organe de specialitate subordonate acestor instituţii, care-si desfăşoară activitatea numai in anumite domenii, cum ar fi: ministerele de specialitate, agenţiile, comisiile organisme locale de specialitate) (direcţii, inspectorate, comitete, circumscripţii etc.);existenta unor organisme de specialitate de ramura, cum ar fi: Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Justiţiei etc., precum si organisme de domeniu care sunt competente sa rezolve probleme comune tuturor ramurilor, de exemplu, Ministerul Muncii si Protecţiei Sociale si Ministerul Finanţelor;ministerele sunt subordonate guvernului, iar instituţiile locale de specialitate instituţiilor locale cu competenta materiala generala.

5.2.2 Structura teritoriala

Un asemenea tip de structura presupune organizarea sistemului administrativ in raport cu teritoriul pe care isi desfăşoară activitatea si îşi exercita competenta.Structura teritoriala este formata din:instituţii centrale sau naţionale, care au competente teritorial generale, deci isi pot exercita competenta pe intreg teritoriul tarii (guvernul, ministerele să fie organe centrale); instituţii locale, care au competente teritoriale limitate la teritoriul unde îşi desfăşoară activitatea.In România, unităţile administrativ teritoriale sunt de mai multe categorii: comunale, orăşeneşti, judeţene, municipale si ale MunicipiuluiBucureşti. Competentele acestor unităţi administrativ-teritoriala diferă in raport cu ierarhizarea teritoriala si cu nivelul la care funcţionează. Specific este faptul ca organul/ instituţia situata pe un nivel ierarhic superior nu poate anula actele celor situate la un nivel ierarhic inferior, având numai dreptul de suspendare a executării unui anumit act. Singurul care are împuternicire sa decidă menţinerea, modificarea sau anularea actului pus in discuţie esteorganul cu competenta generala de pe acelaşi nivel. Cu alte cuvinte, organele, centrale ale administraţiei de stat ar putea rezolva si problemele colectivităţii locale, ceea ce presupune o activitate complexa. Sistemul de management al administraţiei publice trebuie descentralizat si orientat asupra realităţilor existente la nivel local, care se pot adapta rapid la schimbările care se produc in mediul unităţilor administrativ-teritoriale. In realitate, nu teritoriul determina structura administraţiei, ci interesele zonale care reprezintă fundamentul sistemului de obiective al instituţiilor publice.

5.3 Componentele structurii organizatorice ale sistemului administrativ

In afara relaţiilor organizatorice exista anumite componente structurale specifice, cum ar fi postul, funcţia, compartimentul, nivelul ierarhic şi ponderea ierarhică.1. Postul reprezintă ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competentelor si responsabilităţilor desemnate pe anumite perioade de timp, ce revin unor funcţionari permanenţi numiţi si/sau aleşi. Postul reprezintă elementul de baza ala structurii organizatorice si are următoarele componente:

30

obiectivul postului prin care se asigura îndeplinirea obiectivului fundamental al oricărui sistem, satisfacere a intereselor generale si fundamentale ale cetăţenilor; sarcinile (atribuţiile) reprezintă procese de muncă care pot fi simple sau părţi ale unor procese de muncă complexe. Realizarea obiectivului postului se efectuează prin intermediul sarcinilor;responsabilitatea - răspunderea ce revine funcţionarului public pentru îndeplinirea sarcinilor ce revin postului pe care îl ocupă; competenţa organizaţională care exprima limitele in cadrul cărora funcţionarul public titular de post, are dreptul de a acţiona in vederea realizării obiectivelor individuale. Competenta conferă titularului postului un anumit grad de autoritate formala, care la rândul sau, este de doua tipuri de competenta:ierarhică, exercitata asupra funcţionarilor publici implicaţi in procesele executive, concretizata in programe de acţiuni sau decizii administrative care trebuie executate intr-o anumita perioada de timp; funcţională, materializata in proceduri, metodologii, proiecte de acte normative, care indica modul in care funcţionalul, public trebuie sa execute diferite activităţi. e) competenta profesională - condiţie de baza pentru realizarea sarcinilor ce revin titularului de post, ca si pentru recunoaşterea meritelor si contribuţiei celorlalţi la realizarea obiectivelor instituţiei publice respective;

2. Funcţia este factorul de generalizare a unor posturi, asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii si responsabilităţii.In funcţie de natura competentelor, responsabilităţilor si sarcinilor ce revin fiecărui post, funcţiile publice pot fi:funcţii de conducere, care deţin o pondere ridicata a competentelor, sarcinilor si responsabilităţilor pentru exercitarea atribuţiilor managementului public;funcţii de execuţie, care implica anumite competente, sarcini si responsabilităţi necesare pentru executarea deciziilor administrative, emise de titularii funcţiilor de conducere.3. Compartimentul este format din ansamblul persoanelor care desfăşoară activităţi relativ omogene, specializate pentru un anumit tip de activitate, ca si ansamblul de metode si tehnici adecvate, situate într-un anumit spaţiu si subordonate nemijlocit unui conducător. In funcţie de modul in care contribuie la realizarea interesului public general, compartimentele se impart in doua categorii:compartimente operaţionale, care contribuie la realizarea efectiva a unui serviciu public si/ sau executarea prevederilor legilor necesare îndeplinirii sistemului de obiective;compartimente funcţionale, care contribuie la stabilireaobiectivelor proprii, reieşite din cunoaşterea realităţilor concrete din unităţile administrative respective.4. Nivelul ierarhic reprezintă ansamblul componentelor structurii orizontale, la aceeaşi distanta ierarhica fata de managementul de vârf al administraţiei publice. Factorii care influenţează numărul de niveluri ierarhice intr-un sistem administrativ sunt: dimensiunea instituţiei publice;diversitatea si complexitatea activităţilor desfăşurate; competenta funcţionarilor publici, care influenţează invers proporţional numărul nivelurilor ierarhice intr-un sistem administrativ.In România, numărul de niveluri ierarhice din administraţia publica nu diferă foarte mult de la o instituţie la alta.5. Ponderea ierarhica reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit de un conducător, ales sau permanent. Dimensiunea ponderii ierarhice este influenţată de numărul de niveluri ierarhice cu care se afla in raport invers proporţional, de complexitatea activităţii subordonaţilor etc.

31

5.4. Documentele organizatorice sunt:

1) Regulamentul de organizare şi funcţionare (ROF).2) Organigrama.3) Fişa postului.4) Descrierea funcţiei.1) ) Regulamentul de organizare şi funcţionare (ROF) cuprinde următoarele capitole:a) caracteristicile tipologice ale instituţiei;b) sistemul de conducere în care sunt prezentate caracteristicile constructive şi funcţionale ale acestuia ( respectiv ale celor 4 subsisteme ale sistemului de conducere: decizional, informaţional, organizatoric, metodologic);c) managementul de nivel superior – sunt prezentate atribuţiile şi responsabilităţile pe care le au atât organismele participative (AGA, Consiliul de Administraţie şi Comitetul de Direcţie) şi sarcinile, responsabilităţile şi competenţele directorului general şi ale celor executivi;d) managementul de nivel mediu şi inferior, sunt prezentate atribuţiile fiecărui compartiment, diagrama de relaţii, pentru fiecare conducător sunt prezentate sarcinile, responsabilităţile şi competenţele;e) dispoziţii finale – în acest capitol sunt menţionate data când a fost aprobat şi când a intrat în vigoare ROF şi răspunderile pe care le au conducătorii dar şi executanţii în ceea ce priveşte respectarea sau nerespectarea ROF.2) Organigrama este reprezentarea grafică a structurii organizato-rice. Cea mai răspândită este organigrama piramidală ordonată de sus în jos. Organigrama mai poate fi circulară, în formă de steag, Lobstein, λ (landa), cu citire de la stânga-dreapta. După aria de cuprindere organigrama poate fi:- generală;- parţială.Organigrama are un dublu rol: rol pasiv – de vizualizare a structurii organizatorice, rol activ – reprezintă un instrument de analiză.3) Fişa postului cuprinde cerinţele postului şi descrierea postului. Se trece: denumirea postului comparativ din care face parte postul, cerinţele postului, relaţiile pe care le are postul cu alte posturi. Descrierea postului: ob. de activitate, sarcinile sau atribuţiile, responsabilităţile, limitele de competenţă.4) Descrierea funcţiei. În prima parte a acestui document sunt menţionate elementele de identificare a funcţiei, denumirea funcţiei, compartimentul din care face parte, nivelul ierarhic pe care este situată funcţia, ponderea ierarhică (dacă este funcţie de conducere), cerinţe pentru ocuparea funcţiei, relaţiile organizatorice generate de funcţie.Partea a doua a documentului o reprezintă descrierea funcţiei: obiectivul funcţiei, sarcini (atribuţii), responsabilităţi, limite de competenţă.

5.5. Principii care trebuie respectatela elaborarea sau perfecţionarea unei structuri organizatorice

1.Supremaţia obiectivelor – cerinţa constă în faptul că fiecare subdiviziune organizatorică din instituţie trebuie să-şi desfăşoare activitatea în direcţia realizării obiectivelor fundamentale.2. Principiul unităţii de decizie şi acţiune – cerinţa constă în faptul că fiecare titular de post (de conducere, de execuţie) precum şi fiecare compartiment, trebuie să fie subordonarea unui singur şef.

32

3. Principiul apropierii conducerii de execuţie: reducerea la strictul necesar a numărului de niveluri ierarhice. 4. Principiul interdependenţei minime: potrivit acestui principiu trebuie să se reducă la minimum paraleismele şi dependeţele ce pot să apară între posturi.5. Permanenţa conducerii: fiecare post de conducere trebuie prevăzut cu o persoană care-l poate înlocui în orice moment pe conducător. 6. Economia de comunicaţii. Cerinţa constă în stabilirea compartimentelor structurale astfel încât să se reducă la minim informaţiile necesare realizării obiectivelor. 7. Alcătuirea de colective intercompartimentale. Cerinţă: soluţionarea unor probleme complexe care necesită cunoştinţe din mai multe domenii.8. Concordanţa care trebuie să existe între cerinţele postului şi caracteristicile titularului9. Flexibilitatea structurii: structura organizatorică trebuie să reflecte permanent obiectivele firmei, situaţia resurselor, condiţiilor de muncă şi trebuie să se adapteze permanent la cerinţele şi exigenţele mediului. 10. Varianta optimă constă în elaborarea structurii organizatorice în mai multe variante şi alegerea celei care oferă avantaje maxime. 11. Definirea armonizată a posturilor şi a funcţiilor: între sarcinile, responsabilităţile şi competenţele stabilite fiecărui post şi funcţie ce exprimă caracteristicile generale ale grupei de posturi trebuie să existe o concordanţă deplină.12. Reprezentarea grafică: exprimarea structurii organizaţiei cu ajutorul organigramei.13. Eficienţa structurii: permanenta măsurare, comparare a cheltuielilor ocazionate de elementele structurii cu efectele economice pe care le generează.14. Principiul situativ.

5.6. Delegarea şi descentralizarea

Funcţionalitatea structurii organizaţiei creşte cu ajutorul delegării, descentralizării şi prin constituirea de colective intercompartimentale sau interdisciplinare.Delegarea reprezintă un raport personal între un conducător şi un subordonat al său, raport în baza căruia conducătorul transferă subordonatului ce parte din atribuţiile sale (fixându-i rezultate pe care ar trebui să le obţină şi lăsându-i o anumită libertate de acţiune). Factorii care influenţează delegarea:- nivelul de pregătire al conducătorului- nivelul de pregătire şi experienţa subordonatului;- dimensiunea instituţiei;- complexitatea activităţilor;- sistemul de control existent în unitatea respectivă;- etc.Descentralizarea reprezintă generalizarea delegării în modul de luare a deciziilor fie numai într-un anumit domeniu de activitate, fie în întreprindere, în ansamblul său. Ea constituie procedeul prin care competenţele decizionale sunt „coborâte” spre nivelurile inferioare ale organizaţiei. Descentralizarea structurii depinde de o serie de factori:- nivelul de competenţă al personalului (de execuţie);- mărimea unităţii economice;- diversificarea activităţii întreprinderii;- reţeaua de comunicaţii.Constituirea de colective intercompartimentale – membrii acestor colective provin din mai multe compartimente ale instituţiei care pot fi de specializări diferite. Aceste colective

33

constituindu-se pe baza unei decizii de conducere, funcţionează temporar şi se constituie cu scopul de a rezolva anumite probleme deosebite, fie pentru elaborarea unor proiecte complexe etc. Pentru ca aceste colective să-şi desfăşoare activitatea în mod eficient trebuiesc luate în calcul următoarele cerinţe:- să fie desemnat un şef al colectivului (responsabil de colectiv);- să se stabilească sarcinile, responsabilităţile, şi limitele de competenţă pentru fiecare membru al colectivului;- să se stabililească un program de lucru.

5.7 Structuri specifice activităţilordin administraţia publica

Potrivit criteriului competentei teritoriale, sistemul administraţiei publice este format din doua grupe:A - Autorităţi si organe ale administraţiei publice centrale, la nivel naţional, formata din:parlament - camera deputaţilor - senat preşedinţieguverninstituţiile juridiceministere alte instituţii si servicii organizate la nivel centralB - Autorităţi ale administraţiei publice localeconsilii comunale si orăşeneşticonsilii judeţeneprefecturaprimăriealte instituţii si servicii publice organizate la nivel local

5.7.1 Organizarea administraţiei publice la nivel naţional

A - Parlamentul - autoritatea legislativa care potrivit Constituţiei,României este organul reprezentativ suprem, unica putere legiuitoare atarii. Parlamentul este format din Camera Deputaţilor si Senat, fiecare având,funcţii bine determinate, numărul deputaţilor si senatorilor fiind stabilit prin legea electorala, proporţional cu populaţia cu drept de vot a tarii. Fiecare camera isi are un regulament propriu de organizare si funcţionare, isi alege un birou permanent pe durata fiecărei sesiuni care poate fi revocat înaintea expirării mandatului, iar cei doi preşedinţi pe toata durata mandatului.Activitatea parlamentului se desfăşoară in plen sau in grupuri parlamentare, organizata conform regulamentului fiecăruia din cele doua camere. Fiecare camera isi constituie comisii permanente, comisii de anchetasi comisii speciale pe activităţi care cooperează intre ele prin intermediul comisiilor comune.Birourile permanente si comisiile parlamentare se alcătuiesc in funcţie de configuraţia politica a fiecărei camere.Parlamentul, prin legi organice, organizează si funcţionarea Guvernului României, a Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, Ministerului Public si Curţii de Conturi. Deci, se poate aprecia ca in România parlamentul desfăşoară activităţi variate si

34

are cel mai ridicat nivel de autoritate publica după preşedinţie si numai preşedintele tarii ii poate dizolva din diferite motive.In desfăşurarea activităţii sale, parlamentul utilizează tehnici specifice, implicându-se in dimensionarea resurselor necesare desfăşurării activităţilor administrative si orientarea activităţilor necesare pentru,realizarea obiectivelor propuse. De asemenea, Parlamentul reglementează statutul funcţionarilor publici, organizarea generala a învăţământului,administraţiei locale si teritoriale, inclusiv regimul general privindautonomia locala.Parlamentul dispune si de un Consiliu Legislativ, organ consultativ de specialitate care avizează proiectele de acte normative pentru sistematizarea, unificarea si conducerea întregii legislaturi, si tine, in acelaşi timp, evidenta oficiala a legislaturii.B - Sistemul de autorităţi si organe ale puterii executiveAutoritatea executiva funcţionează potrivit principiului separăriiputerilor in stat alături de autorităţile puterii legislative si judecătoreşti.Obiectivul principal al acestor instituţii este optimizarea organizăriiprocesului de aplicare a legilor si actelor normative, obiectiv care se,realizează prin intermediul unor servicii publice, deci are drepturi ce revinputerii publice. Cu alte cuvinte, autorităţile executive nu exercita doar funcţii, ci au si atribuţii care le conferă competente in baza cărora isi impunservicii pentru satisfacerea intereselor generale ale întregii societăţi saunumai a unei anumite colectivităţi.Autorităţile si organele care asigura exercitarea autorităţii executivformează un sistem compus din mai multe subsisteme intre care exista relaţiispecifice determinate de concepţiile si voinţa politica dominanta, ca si denatura activităţii pe care o prestează. Acest sistem al autorităţii executiveinclude: preşedinţia, guvernul, ministerele si alte organe de specialitate sauautorităţi administrative constituite la nivel naţional care aparţinadministraţiei publice centrale.B.1. Instituţia Preşedintelui României s-a constituit in România prin

Decretul Lege nr. 92/ 1990 si are următoarele funcţii:de reprezentare a statului roman in exteriorul tarii; de garantare a independentei naţionale, unităţii si integrităţii,teritoriale a tarii;de control asupra respectării Constituţiei si autorităţilor publice. Pentru realizarea acestei funcţii sunt organizate conform legislaţiei în vigoare structuri ale aparatului de lucru ce aparţin instituţiei prezidenţiale, (fig. 5.3).

35

Instituţia Prezidenţială a României

Cabinetul preşedintelui

Directorul General

Secretariatul General

Departamentul de Analiză Politică

Direcţia de Protocol

Şef de Protocol cu rang de ambasador

Direcţia de Documentare şi

Informare

Director

Şef de cabinet

Şef de cabinet

Director Direcţia Acte Prezidenţiale

Director

Grupul de analiză şi InvestiţiiDirector

Direcţia Economică şi Administrativă

Director

Relaţii cu

publiculDirector

Şef departament

Director

Purtătorul de cuvânt

Direcţia de Presă

Direcţia Juridică

Direcţia pentru Probleme Militare şi

Ordine Publică

Direcţia pentru Ştiinţa,

Învăţământ, Cultură

Direcţia

pentru

Politică

Internă

Direcţia

pentru

Politică

externă

Fig. 5.3.

De menţionat ca, in cadrul fiecărei componente a Departamentului de Analiza Politice sunt organizate direcţiile de specialitate, conduse de consilieri.O menţiune aparte trebuie făcuta pentru Direcţia de Documentare şi Informare condusa de un director si ale cărei atribuţii, organizare si, funcţionare se stabilesc printr-un regulament aprobat de Preşedintele României. Numirea si eliberarea din funcţie a consilierilor prezidenţiali si a personalului cu funcţii de conducere se face de către Preşedintele României.Preşedinţia are personalitate juridica, iar pentru organizarea securităţii sale funcţionează in subordinea Preşedintelui o Unitate Speciala de Paza si Control.B.2. Guvernul României este puterea executiva, care este organizata si funcţionează conform Constituţiei României art. 101-104. Organizareainterna si atribuţiile acestuia sunt detaliate in Legea 37/ 1990 si hotărâriguvernamentale specifice fiecărei legislaturi.Potrivit Constituţiei, Guvernul României se compune din PrimMinistru, miniştrii si alţi membrii stabiliţi prin lege organica, specificafiecărei legislaturi si are un Birou Executiv. Primul ministru coordonează nemijlocit anumite departamente de,specialitate (fig. 5.4) subordonate Guvernului.

36

PRIM MINISTRU

Agenţia Naţională pentru Resursele Minerale

Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat

Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat

Institutul Naţional de Studii şi Cercetări Statistice

Administraţia Naţională de Controlul a Exportului

Administraţia Naţională pentru Restructurare

Figura 5.4. Principalele instituţii publice subordonate Primului Ministru

Primul Ministru are şi un aparat administrativ la nivel naţional propriu (fig. 5.5).

Figura 5.5. Aparatul de lucru al Primului Ministru

In structura guvernului este organizat si funcţionează Secretariatul General care coordonează Consiliul pentru Minorităţi naţionale si Oficiul pentru Protecţia Consumatorului, ca si Departamentul pentru Administraţia Publica Locala care asigura legătura intre ministere si componentele Administraţiei Centrale si Locale. In cadrul acestui departament funcţionează Regia Autonoma a Administraţiei Patrimoniului Protocolului de Stat care gestionează intreg patrimoniul statului, asigura resursele necesare desfăşurării activităţii principalelor instituţii ale administraţiei publice centrale.B.3. Ministerele sunt autorităţi ale administraţiei publice centrale, organe de specialitate necesare realizării programului guvernamental. In funcţie de specificul activităţii sunt grupate in trei categorii: • ministere cu activitate economica; • ministere cu activitate socio-culturala si ştiinţifica; • ministere cu activitate politico-administrativa.Aceste ministere, indiferent de tipul activităţii pe care o desfăşoară, au o structura organizatorica asemănătoare (fig. 6.6), toate fiind conduse de un ministru, membru al guvernului si care răspunde in fata acestuia pentru activitatea desfăşurata. Pe lângă ministru funcţionează uri organ consultativ numit colegiu, a cărui competenta este stabilita prin ordin al ministrului.

37

PRIMUL MINISTRU

Cabinetul Primului Ministru

Grupul Consilierilor de

Stat

Corpul de Control al Primului Ministru

Cabinetul Primului Ministru

Departamen-tul pentru Integrare

Europeană

Oficiul pentru Relaţii cu

Patronatul şi Sindicatele

Ministru

Minister

Departament A Departament B Departament X Direcţii generale

Direcţii generale

Direcţii generale Direcţii Direcţii

Direcţii Direcţii Servicii Birouri Secţii Oficii

Servicii Birouri Secţii Oficii

Figura 5.6 Organizarea structurală a unui minister

Trebuie menţionate următoarele aspecte:structura organizatorica a unui minister este formala dindepartamente, direcţii generale, servicii si birouri specializate careau rol funcţional;departamentul se organizează pentru coordonare ei unor subramuride activitate cu specific apropriat si este condus de un secretar de stat;direcţia generala este organizata pentru coordonarea unui domeniu distinct sau sector de activitate cu problematici si obiective comune de activitate si este condusa de un director general;direcţia se poate organiza fie in structura direcţiei generale, fie în structura unui departament si are ca atribuţii coordonarea numai a unei activităţi specifice structurii in care este integrat si este condusa de un director;serviciile si/ sau birourile se organizează pentru, realizarea unoractivităţi omogene sau complementare care impun o conducereunitara de către un şef de secţie, birou sau oficiu.Personalul ministerelor se compun din funcţionari publici aleşi sau,funcţionari publici permanenţi.O menţiune aparte trebuie făcuta pentru ministerele cu activitate politico-administrativa din care fac parte:a) Ministerul de Interne care este organizat si funcţionează potrivit, Legii nr. 40/ decembrie 1990 si realizează aplicarea dispoziţiilor legale privind ordinea publica, drepturile si libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, avutului public si privat, precum si prevenirea si descoperirea infracţiunilor. Din structura Ministerului de Interne fac parte:PolitiaTrupele de jandarmi

38

Trupele de pompieriUnităţile de paşapoarte Controlul trecerii frontierei si evidenta străinilorArhivele statuluiMinisterul de Interne are o structura organizatorica proprie, pe departamente, comandamente de arma, direcţii generale etc., in cadrul său funcţionând si anumite consilii (tehnico-economice, de înzestrare, ale învăţământului militar etc.).b) Ministerul Apărării Naţionale care este organizat si funcţionează potrivit Legii nr. 41/ decembrie 1990. Are ca principale atribuţii organizarea, conducerea si coordonarea activităţilor de apărare a tarii, structura sa organizatorica fiind aprobata de către guvern. Este condus de un ministru,persoana civila, ajutat de un Consiliu Superior al Armatei cu rol de organconsultativ.Structura organizatorica se prezintă in principal astfel;Marele Stat MajorDepartamente si direcţii de specialitateComandamente, inspectorate, secţii si birouric) Ministerul Afacerilor Externe, organizat prin hotărârea guvernului nr. 814/ 28 decembrie 1992, organ de specialitate al administraţiei publicenaţionale, care:asigura realizarea politicii externe a tarii conform programului de guvernare;asigura coordonarea activităţilor externe desfăşurate de autorităţileadministraţiei publice care angajează statul;subvenţionează instituţiile nonguvernamentale de profil.Conducerea Ministerului Afacerilor Externe este asigurata de unministru care are in subordine secretari de stat pe diferite departamentespecifice (geografice, culturale, de presa, finanţe si comunicaţii etc.) care larândul sau conduc direcţii si servicii.d) Ministerul Justiţiei, organizat prin hotărârea guvernului nr. 813/ 28 decembrie 1992 ca organ de specialitate al administraţiei publice naţionale(centrale), si are ca principal obiectiv organizarea administrării, justiţiei, executării pedepselor penale, precum si a ministerului public.Conducerea Ministerului Justiţiei se asigura de către un ministru ajutaj de către un colegiu consultativ.In sistemul Ministerului Justiţiei funcţionează Curtea de apel,tribunale judeţene, judecătorii, notariate de stat, precum si instituţiispecializate.B.4. Alte autorităţi ale administraţiei publice naţionale (centrale) sunt create de guvern sau ministere pentru îndeplinirea programului de guvernare intr-un anumit domeniu. Aceste autorităţi au un inalt grad de specializare, constituirea lor fiind făcuta prin actul de dispoziţii in subordinea căruia funcţionează cu avizul Curţii de Conturi. Aceste autorităţi poarta denumirea de secretariate, subsecretariate, oficii, agenţii, comitete, institute.C. Curtea Constituţionala si Consiliul Superior al Magistraturii reprezintă autoritatea juridica a statului. Astfel:> Curtea Constituţionala este formata din 9 judecători numiţi printr-un mandat de 9 ani astfel: 3 de către camera Deputaţilor, 3 de Senat si 3 de către Preşedinte, care conform legii organice proprii, o treime se înnoiesc din 3 in 3 ani; Curtea Constituţionala ia decizii obligatorii cu putereminima pentru viitor;

39

> Consiliul Superior al Magistraturii este format din magistraţi aleşi pe o durata de 4 ani de către Parlament, in şedinţa comuna a Camerei Deputaţilor si Senatului; acest consiliu îndeplineşte rolul de conciliu dedisciplina al judecătorilor, când lucrările sunt prezidate de PreşedinteleCurţii Supreme de Justiţie.

5.7.2 Autorităţi ale administraţiei publice locale

Conform criteriului competentei teritoriale, autorităţile administraţiei publice locale au atribuţii specifice si se executa pe un anumit teritoriu Administraţia publica locala se realizează prin: A. Consiliile locale si orăşeneşti prin intermediul cărora se asigura autonomia locala si descentralizarea serviciilor publice. Aceste consilii seconstituie pe baza sistemului de alegere, prin vot direct, de către si dinrândul cetăţenilor cu drept de vot domiciliaţi in unitatea administrativteritoriala respectiva. Scopul creării acestor consilii este rezolvareaproblemelor publice din comune si oraşe, colectivităţi administrativ-teritoriale cu particularităţi istorice, economice, politice si administrative si care sunt constituite prin legături tradiţionale si cu un anumit grad de dezvoltare economica si edilitara.Comuna si oraşul, din punct de vedere administrativ, sunt unităţi debaza care au personalitate juridica, patrimoniu propriu si autonomiefinanciara si juridica.B. Consiliile judeţene sunt alese prin vot indirect, dispun decapacitate juridica si au autonomie financiara si disciplinara. Principalulobiectiv al acestor consilii este asigurarea serviciilor publice la niveljudeţean, prin armonizarea intereselor si satisfacerea acestora. Consiliul judeţean reprezintă:- autoritatea aleasa formata din consilieri aleşi;- autoritatea administrativa cu funcţii limitate la gestionarea intereselor publice;- autoritatea deliberativa care adopta hotărâri prin vot.Consiliul judeţean îndeplineşte deci funcţii de organizare, conducere, control, administraţie si previziune.C. Primăriile - instituţii ale administraţiei publice locale prin care se realizează autonomia locala (oraş, comuna), ca si descentralizarea serviciilorpublice.Primarul este ales prin vot direct de către cetăţenii cu drept de vot cu domiciliul in unitatea administrativ-teritoriala respectiva, si are obligaţia legala de a rezolva problemele locale si de a asigura aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului comunal sau orăşenesc.Conform legislaţiei in vigoare, primarul are atribuţii pe care le executa in calitate de agent al statului, in baza unui mandat legal.D. Reprezentanţi ai autorităţilor centrale care funcţionează în unităţi administrativ-teritoriale - prefecturi - au scopul de a proteja interesele de ordin general, pe de o parte, si pentru a asigura descentralizarea serviciilor publice, pe de alta parte. Aceşti reprezentanţi sunt: Prefectul - reprezentantul guvernului in unitatea administrativ-teritoriala respectiva; este numit in funcţie de către guvern, fiind ajutat de subprefect pentru îndeplinirea sarcinilor formulate de executiv;Servicii publice ale ministerelor si alte organe centrale sunt organizate la nivel administrativ local, pe principiul descentralizării serviciilor publice. Conducătorii acestor servicii sunt reuniţi in comisia administrativa aflata in subordinea

40

preşedintelui, ca si a prefectului. Aceste servicii au atribuţii specifice locale, cum ar fi: servicii de apa, de canalizare, de păstrare a curăţeniei, de gospodărire locala etc.E. Instituţiile si serviciile publice organizate Ia nivel local au cascop satisfacerea unor interese ale colectivităţii locale si surit formate din instituţii specifice: regii autonome si societăţi comerciale.Intre autorităţile administraţiei publice naţionale si cele local exista strânse interdependente, de a căror funcţionare depinde eficienta managementului public la oricare nivel.

Capitolul 6. Sistemul informaţional al managementului

6.1 Concept, elemente componente

41

Sistemul informaţional al managementului serviciilor (administraţiei) publice cuprinde ansamblul de date, informaţii conţinute in documente, circuite informaţionale, fluxuri informaţionale si mijloace de tratare a informaţiilor implicate in procesul de fundamentare a deciziilor elaborate in domeniul serviciilor publice si care, prin conţinutul lor, conduc la satisfacerea necesitaţilor generale ale populaţiei.Principalele componente ale sistemului informaţional al managementului serviciilor publice sunt:datele primare de analiza;informaţiile care circula intre diferitele componente ale sistemului organizatoric, inclusiv mijloacele de tratare a acestuia; proceduri informaţionale specifice;circuitele informaţionale stabilite intre elementele componente ale sistemului organizatoric;fluxurile informaţionale in raport cu relaţiile stabilite intra componentele sistemului administraţiei publice;mijloacele de prelucrare a informaţiilor.Elementele componente ale sistemului administraţiei publice au calitatea atât de emiţător, cat si de beneficiar de informaţii in raport cu funcţiile care revin fiecărei structuri a acestui sistem. Astfel: .Preşedintele României, conform prerogativelor stabilite prinConstituţie, este cel care emite decrete, publicate in Monitorul Oficial alRomâniei, acte cu caracter aplicativ şi normativ. De asemenea, preşedinteletransmite mesaje către Camera deputaţilor si Senat, pentru a-si exprimapunctele de vedere asupra unei probleme politice sau fata de o anumita legeînainte de a o promulga. Deci, intre Preşedinte si Parlament apare un fluxinformaţional, deoarece Parlamentul are obligaţia de a lua in consideraţie sidiscuta mesajele prezidenţiale. Preşedintele este si beneficiar al unorinformaţii, atât din partea Parlamentului, cat si din partea populaţiei.Parlamentul adopta legi, hotărâri si moţiuni, si primeşteinformaţii din partea Guvernului si a populaţiei. Legile adoptate de Parlament pot fi:Legi constituţionale, date pentru revizuirea Constituţiei;Legi organice, de reglementare, privitoare la: sistemul electoral, organizarea si funcţionarea partidelor politice; organizarea si desfăşurarea, referendumului; organizarea guvernului; regimul stării de asediu si de urgenta; infracţiunile, pedepsele si regimul executării acestora, amnistia, sau graţierea colectiva etc,;Legi ordinare, cu caracter economic, organizatoric, civil si penal.Guvernul României adopta si emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, precum si ordonanţe simple sau de urgenţă, toate in limitele si condiţiile legii.Ministerele emit ordine si instrucţiuni necesare realizării atribuţiilor specifice fiecăruia.

6.2 Componentele sistemului informaţional

1. Data –constituie o descriere (exprimată în formă convenţională) a unui fenomen, fapt, eveniment , acţiune care poate fi din interiorul sau din afara instituţiei. Data este constituită dintr-un grup de simboluri, este înregistrată pe suport material şi poate fi prelucrată manual, electronic sau combinat.

42

2. Informaţia reprezintă acea dată care aduce un plus de cunoaştere şi serveşte la luarea deciziilor. Informaţia reprezintă componenta fundamentală a sistemului informaţional. In cadrul sistemului administraţiei publice circula o multitudine de,informaţii, care pot fi clasificate in funcţie de mai multe criterii: După modul de exprimare, informaţiile pot fi: • orale - expuse prin viu grai; • scrise- consemnate pe hârtie sau diferiţi suporţi magnetici; • audio-vizuale- cu ajutorul aparaturii speciale, calculatoare si terminale.După modul de prelucrare, informaţiile pot fi: • primare — emise direct, fără sa sufere prelucrări informa-ţionale anterioare, care circula, in principiu, la nivelul administraţiei publice locale; • intermediare - aflate in diferite faze de prelucrare şi care circula atât la nivelul administraţiei publice centrale, cat si a celei locale; • finale - care au suferit un anumit număr de prelucrări si se regăsesc în decrete, hotărâri, ordonanţe si legi. După modul de vehiculare, informaţiile pot fi: • descendente - care se transmit de la nivelul administraţiei centrale către cele locale, sub forma de decizii, instrucţiuni, legi, decrete si ordonanţe; • ascendente - care se transmit de la nivelul administraţiei publice locale, către cea centrală sub forma de rapoarte privind gradul de realizare al obiectivelor precizate in diferite acte normative; • orizontale - care se transmit intre personale încadrate in diferite compartimente situate la acelaşi nivel al sistemului managementului administraţiei publice.d) După destinaţie, informaţiile pot fi: • interne - care circula in interiorul administraţiei publice, fie centrale, fie locale; • externe - care circula in afara componentelor acestui sistem.e) După obligativitatea respectării, de către beneficiarul informaţiilor, acestea sunt:• imperative - emise de către Presedentie, Parlament si Guvern;• nonimperative - cu caracter informativ si care circula în cadru sistemului organizatoric al administraţiei publice. f) După natura proceselor la care se refera informaţiile, acestea pot fi: financiare, comerciale, culturale, turistice si sportive, pentru cercetare-dezvoltare, învăţământ, asistenta sociala etc.g) După modul de evidenta, informaţiile pot fi: \ • de evidenta curenta - care reflecta anumite situaţii existente la un moment dat; • statistice - care reflecta sintetic modul de realizare a principalele obiective si activităţi economice.Utilizarea informaţiilor in procesul de elaborare a actelor normative ca si de transmitere a acestora către administraţia locala parcurge un circuit si/sau un flux informaţional. Circuitul si/sau fluxul informaţional are anumite caracteristici (fig. 7.1) determinate de dimensiunea, viteza de deplasare, fiabilitatea, costul si gradul de încărcare a informaţiei.

43

Fiabilitate

FLUXUL SI CIRCUITUL INFORMAŢIONAL

Dimensiune

Cost

Grad de încărcare

Viteză de deplasare

Fig. 6.1 Caracteristicile fundamentale ale fluxului si/sau circuitului informaţional

3. Circuitul informaţional indica traiectoria pe care o parcurge informaţia de la emitent la beneficiar;4. Fluxul informaţional reflecta, cantitatea de informaţie care circula intre emitent si beneficiar.Circuitele informaţionale pot fi clasificate după doua criterii, astfel:a) După direcţia de vehiculare a informaţiilor, caracteristicile emitentului si cele ale beneficiarului, circuitele informaţionale pot fi:» verticale - stabilite intre instituţiile administraţiei publice centrale si cele locale, intre care exista raporturi de subordonare;» orizontale - stabilite intre posturi, compartimente si instituţii situate pe acelaşi nivel ierarhic al sistemului administraţiei publice; » oblice - stabilite intre instituţii ale administraţiei publice situate la niveluri ierarhice diferite, intre care exista relaţii de subordonare.b) După frecventa emiterii, circuitele informaţionale pot fi:» periodice - care au grad de repetabilitate la anumite intervale de timp (an/trimestru, semestru, luna) si care se regăsesc in rapoarte si dări de seama statistice, solicitate de instituţiile ierarhice din cadrul administraţiei] publice;» ocazionale - cu o frecventa aleatorie si care apar in interiorul sau in afara instituţiilor administraţiei publice.5. Procedurile informaţionale se refera la modalităţile de culegere, înregistrare, transmitere si prelucrare a unor categorii de informaţii, inclusiv a operaţiunilor care trebuie efectuate in succesiunea lor, a suporţilor pe care sunt depozitate informaţiile si a mijloacelor de tratare a informaţiilor. În cadrul managementului administraţiei publice, documentarea are un rol deosebit. O documentare profunda si serioasa asupra problemelor care apar, a modului de rezolvare, constituie baza unui sistem informaţional corect. 6. Mijloacele deprelucrare, tratare a informaţiilor. Aceste mijloace de tratare a informaţiilor pot fi:• manuale - prin utilizarea unor instrumente clasice, cum ar fi maşina de scris, maşina de calcul etc.);• mecanizate - prin folosirea unor minicalculatoare;

44

• automatizate - când se apelează la sisteme modeme de calcul, cum ar fi computere, terminale, reţele de calculatoare.Aceste mijloace de tratare a informaţiilor se folosesc pentru culegerea înregistrarea, prelucrarea si transmiterea informaţiilor.

6.3 Funcţiile sistemului informaţional

Sistemul informaţional in managementul serviciilor publice îndeplineşte trei funcţii de bază intre care exista strânse interdependente. Principalele funcţii ale sistemului informaţional din cadrul managementului administraţiei publice sunt: a) Funcţia decizională prin care sistemul informaţional asigura toate elementele informaţionale necesare fundamentării deciziilor.Decizia in administraţia publica este rezultatul unui proces amplu de culegere, înregistrare, transmitere si preluare a informaţiilor. Lipsa unorinformaţii corecte, clare si bine fundamentate duce la adoptarea unor decizii si acte normative ineficiente sau eronate.b) Funcţia operaţionala — prin intermediul căreia se fac operabile siinteligibile informaţiile din actele administrative, cum ar fi: legi, decrete, hotărâri guvernamentale, decizii etc., dar mai ales se explica modul de aplicare a acestora in domeniile de activitate la care se refera.c) Funcţia de documentare – deoarece prin intermediul sistemului informaţional personalul angajat poate dispune de informaţiile necesare fundamentării deciziilor care trebuie luate la orice nivel (central, - local sau compartimente ale acestora). Trebuie de la început menţionat faptul că documentarea in cadrul sistemului administraţiei publice are anumite parţi determinate de documentele care se analizează. Aceste documente se pot clasifica in funcţie de conţinut, forma, data, limba utilizata etc.În general, documentele administrative publice se grupează in două categorii:♦ documente folosite curent şi in mod exclusiv de funcţionarii, publici; ♦ documente folosite rar si care rămân la dispoziţia funcţionarilor din compartimentul de documentare al fiecărei instituţii publice.Documentarea din cadrul administraţiei publice face parte si este integrata sistemului naţional de documentare.

6.4. Deficienţele S.I.

Deficienţele majore sunt: distorsiunea, filtrajul, redundanţa, supraîncărcarea canalelor informaţionale.Distorsiunea constă în modificarea parţială, întâmplător a conţinutului unei informaţii modificate care se poate produce pe parcursul culegerii şi a transmiterii informaţiilor de la emiţător la receptor.Filtrajul constă în modificarea intenţionată a conţinutului unei informaţii prin intervenţia unor persoane care sunt interesate ca receptorul să primească un mesaj schimbat.Redundanţa reprezintă pe de o parte existenţa unui număr mai mare de informaţii decât sunt necesare pentru realizarea unui scop, iar pe de altă parte poate consta în înregistrarea, transmiterea şi prelucrarea repetată a unor informaţii.

Supraîncărcarea canalelor informaţionale (de comunicaţie) reprezintă situaţia în care volumul informaţional (a canalelor de transmitere) depăşeşte capacitatea de transmitere a informaţiilor.

45

6.4 Principiile sistemului informaţional

Sistemul informaţional din administraţia publica funcţionează si se fundamentează pe următoarele principii:a) Principiul conceperii si restructurării sistemului informaţional potrivit cerinţelor specifice managementului din fiecare instituţie publica.b) Principiul corelării strânse a sistemului informaţional cu,organizarea structurala si cu sistemul decizional din instituţiile publiceţinând seama de faptul ca fiecare componenta a sistemului reprezintă unemitent si nu beneficiar de informaţie; de tipurile de relaţii organizatoricecare apar intre posturi, intre compartimente, intre instituţii si/sau autoritateale administraţiei publice care participa la circuitele informaţionale depindeimaginea reţelei cu multe moduri de interferenţa.c) Principiul unităţii metodologice de tratare a informaţiilorconstituie baza pentru asigurarea compatibilităţilor intre toate componentele sistemului informaţional. Rezulta ca este necesara o metodologie unitara deculegere si prelucrare a informaţiilor, de tratare si prelucrare automata a datelor. Numai astfel sistemul informaţional poate avea un plus elerigurozitate care sa permită funcţionarea sa corecta.d) Principiul concentram asupra informaţiilor esenţiale, potrivit căruia informaţiile trebuie transmise, ori de cate ori este posibil, selectiv sioperativ pentru a contribui la fundamentarea unor decizii corecte si/sau laelaborarea unor acte administrative esenţiale.e) Principiul asigurării unui timp corespunzător de reacţie ca componentelor sistemului informaţional al managementului administraţiei publice, bazat pe premisa ca diversele procese de munca si de componente ale acestui sistem au anumite caracteristici temporale. De aceea timpul de culegere, vehiculare si prelucrare a informaţiilor, precum si de fundamentarea documentelor administrative variază de la o informaţie la alta.f) Principiul asigurării unui maxim de informaţii finale dintr-un fondlimitat, care necesita o valorificare si prelucrare eficienta.g) Principiul flexibilităţii, a modului de adaptare continua a sistemuluiinformaţional din administraţia publica la mediul extern. Acest principiunecesita o permanenta reacţie a instituţiilor din administraţia publică la tot ceea ce este nou, ca si adoptarea rapida a deciziilor oportune.

6.5 Tendinţe in sistemul informaţional

În managementul administraţiei publice, sistemul informaţional înregistrează doua tendinţe definitorii:a) Utilizarea prelucrării automate a datelor, si mai ales a computerele în reţea si renunţarea la prelucrări empirice, facilitează accesul concomitental mai multor utilizatori din diferite compartimente la categoriile deinformaţii de care are nevoie. Astfel, cibernetica administrativa si-a luat locul cuvenit, oferind diferiţilor funcţionari publici un set de metode si tehnici pentru prelucrarea rapida si eficienta a informaţiei.Apariţia informaticii administrative, care utilizata din ce in ce mai mult în practica, poate contribui la eficienta schimbului de informaţii concretizate in transmiteri rapide, codificarea si decodificarea informaţiilor programe de identificare a erorilor etc.

46

b) Accentuarea caracterului previzional anticipativ al sistemuluiinformaţional al administraţiei publice poate sa răspundă rapid la nevoileviitoare ale membrilor societăţii, la satisfacerea nevoilor publice.

Capitolul 7. Sistemul decizional al managementului serviciilor publice

Analiza elementelor specifice deciziei in administraţia publica, atât la, nivel central, cat si local, are un rol important în realizarea eficientei deciziilor care se iau.

47

7.1 Elemente definitorii ale deciziei in administraţia publica

Decizia administrativa este definita ca proces complex de alegere al unei variante decizionale din mai multe posibile in scopul realizării unui obiectiv al sistemelor publice si care influenţează activitatea sistemului, in ansamblul sau al unei persoane din cadrul acestui sistem, ca si al societăţii in general. Cu alte cuvinte, decizia administrativa, reprezintă manifestarea voinţei unui organ al administraţiei de stat si constădintr-o opţiune pentru realizarea unui anumit scop. O problema deosebita care apare este modul in care se prezintă decizia administrativa in situaţii complexe si instabile. Administraţia publica înseamnă, in fond, exercitarea puterii executive sub un regim al puterii politice. Deci este o activitate prin care autorităţile publice asigura, folosind prerogativele puterii publice, satisfacerea interesului public. La nivel central, administraţia publica este constituita de ansamblul autorităţilor care formează puterea executiva. Decizia in administraţia publica este luată insa de către puterea publica, potrivit voinţei sale, urmând propriile procedee si sub singura sa responsabilitate. Puterea publica este coloana vertebrala a deciziei administrative, instituţiile publice fiind, de fapt, factori de decizie prin competentele pe care le au, câmpul de acţiune si capacitatea lor organizaţională2. Obiectivul acţiunii administrative reprezintă de fapt posibilitatea de realizarea a voinţei politice a grupului social, aşa cum este determinat de puterea politica. Voinţa politica a complexului social este formata din ansamblul mişcării politice a societăţii prin intermediul instituţiilor publice. Decizia administrativă are anumite particularităţi, si anume:este rezultatul activităţii si colaborării intre diferitele persoane din compartimentele structurii administrative;necesita un volum mare de munca; presupune derularea unui proces in mai multe etape; implică responsabilitatea titularilor de posturi sau funcţii publice din administraţie; este avizata de una sau mai multe persoane.

Instituţiile administraţiei publice adopta deciziile in condiţiile stabilite de lege, cu respectarea stricta a dispoziţiilor legale.Eficienta si valoarea unei decizii administrative depinde de:• modul de înţelegere si rezolvare a problemei puse in discuţie;• realismul soluţiei adoptate;• oportunitatea soluţiei;• îndeplinirea la timp a acţiunilor necesare in raport cu soluţia la care s-a ajuns. Orice decizie in administraţia publica trebuie sa îndeplinească mai multe condiţii: a) Sa fie fundamentată ştiinţific prin luarea in considerare a intereselor cetăţenilor, prin studierea modalităţilor concret istorice de manifestare; de aceea, persoanele cu competenta decizionala din sistemul publică trebuie sa aibă atât cunoştinţe si deprinderi manageriale, cat si capacitatea de înţelegere a mecanismelor specifice vieţii sociale.b) Sa fie realista, ceea ce presupune fundamentarea sa pe baza unei evaluări cat mai complete a situaţiei puse in discuţie, a conţinutului naţional, si/ sau teritorial unde se va aplica. c) Sa se ia in timp util si sa se adopte intr-un moment oportun, ceea ce, impune accelerarea ritmului schimbărilor si creşterea complexităţii situaţiilor din unitatea administrativ-teritoriala unde se aplica.

2Ghete Georgeta, Dobrescu Parlagi Anton, Managementul administraţiei publice locale, Editura Economica, Bucureşti, pag. 109

48

d) Sa se integreze in ansamblul deciziilor deja adoptate pentru realizarea obiectivelor instituţiilor publice, preîntâmpinarea unor probleme dificile si diminuarea influentelor politicului.e) Sa fie oportuna, adică sa contribuie pe deplin ia realizarea scopului, pentru care a fost emisa; oportunitatea deciziei administrative ridica problema competentei persoanei care o da si a celei care o adopta (la nivel central sau local). f) Să fie adoptată de persoana sau grupul de persoane care au împuternicire legală;g) Alegerea deciziei in administraţia publica se face in raport cu mijloacele si instrumentele necesare pentru realizarea obiectivelor acesteia; amploarea unui asemenea proces decizional depinde, pe de o parte, de lipsa posibilităţilor de a alege, ceea ce duce la imposibilitatea luării unei decizii, si, pe de alta parte, de puterea arbitrara a alegerii in lipsa unor norme legale, care sa guverneze acţiunea legislativa in administraţia publica. Decizia in administraţia publica nu este statica, ci într-un proces continuu de mişcare format din doua faze, si anume: mişcarea inainte de a fi luată; impulsionarea realizării acesteia după ce a fost adoptata si când se văd efectele sale.In prima faza mişcarea deciziei se descompune in doua categorii:mişcare interna, care se refera la întregul proces de elaborare a deciziei; acest tip de mişcare interna depinde, pe de o parte, de tipul deciziei, care poate fi: integrala, secvenţiala, provizorie, pregătitoare si definitiva, iar, pe de alta parte, de timpul pentru care se adopta: pe termen scurt, pe termen mediu si pe termen lung. mişcare externa, atunci când se confrunta cu forţele exterioare sistemului in însuşi procesul de luare a deciziei.

7.2 Tipuri de decizii administrative

Specificul managementului in serviciile publice a impus si o clasificare a deciziilor din acest domeniu, in funcţie de mai multe criterii:a) După situaţia concreta la care se refera:decizii normative, cu caracter general care se regăsesc in diferite acte normative specifice acestui domeniu, fiind rezultatul efortului comun al mai multor funcţionari publici; decizii individuale, date in situaţii curente de către funcţionarii publici cu competente decizionale.b) După nivelul ierarhic la care se dau:decizii la nivel superior, date de preşedinte, parlament si guvern; decizii la nivel mediu, date de instituţiile administraţiei publice la nivel mediu (corpul funcţionarilor publici);decizii la nivel inferior, date de instituţiile si autorităţile locale.c) După orizontul de timp la care se refera:decizii pe termen nelimitat, ce sunt fundamentate la nivel parlamentar si guvernamental sub forma de decrete, legi, ordonanţe ele urgenta etc.decizii pe termen lung, fundamentate la nivel naţional si local;decizii pe termen mediu, fundamentate la nivel guvernamental si local;decizii curente, fundamentate la toate nivelurile sistemului administrativ si care se refera la orizonturi scurte de timp.d) După frecventa adoptării pot fi:decizii periodice, adoptate de către organele administraţiei de stat la intervale regulate de timp;

49

decizii aleatorii, adoptate la intervale neregulate de timp, greu adaptabile la nivelul administraţiei centrale de stat; decizii unice, cu caracter excepţional, nerepetabile intr-un viitor apropiat si care se fundamentează la nivel central si local.e) După sfera de acţiune a decidentului pot fi:decizii integrale (neavizate), adoptate la iniţiativa decidentului fără acordul sau avizul conducerii de la nivelul ierarhic superior, respectiv al administraţiei centrale;decizii avizate, a căror aprobare si adoptare sunt condiţionate de acordul conducerii de la nivelul ierarhic superior.f) După numărul persoanelor care le fundamentează pot fi:decizii de grup, fundamentate la nivel central sau local de către un grup de persoane din birouri, comisii sau consilii, ministere, guvern si parlament; decizii individuale, fundamentate in special la. nivel local si elaborate de un funcţionar public in scopul rezolvării problemelor curente ale unui compartiment sau al întregii instituţii publice.g) După conţinutul si modificările pe care le aduc din punct de vedere juridic pot fi:decizii generale, care se refera la diferitele reglementari ale unei situaţii generale pentru crearea unui cadru juridic corespunzător managementului din instituţiile publice;decizii specifice, prin care se acorda atribuţii unui funcţionar public, necesare implicării sale in realizarea obiectivelor compartimentului din care face parte sau chiar la nivelul instituţiei publice in ansamblul său;decizii date in funcţie de cererea de servicii, in beneficiul persoanelor particulare pentru acordarea de drepturi si facilitaţi la respectivele servicii;decizii determinate de schimbările produse in structura unei instituţii publice, pentru a conferi un anumit statut funcţionarilor publici.h) In raport cu competenta decidentului pot fi:decizii executorii, fundamentate numai de autorităţile administrative care au un accentuat caracter practic; aceste decizii sunt date de primul, ministru, miniştrii de stat, prefecţi si primari, precum si de şefii din diferite compartimente; decizii de administrare, cu caracter teoretic şi care vizează procesul de management în general.i) După modul de cunoaştere a mediului în care se va lua decizia:decizii luate în condiţii de certitudine;decizii luate în condiţii de incertitudinedecizii luate în condiţii de risc

Condiţia hotărâtoare pentru aplicarea unei decizii este fundamentarea sa juridică.

7.3. Participanţii la deciziile date la diferitele niveluri ale administraţiei

Decizia administrativă este rezultatul activităţii şi colaborării între mai multe persoane, fiecare cu rolul său în procesul de culegere a informaţiei, analiză, fundamentare, alegere şi adoptare. Procesul decizional în sistemul administraţie publice presupune luarea în considerare a unor particularităţi rezultate din specificul instituţiilor publice din acest domeniu. Din acest punct de vedere, este necesară evidenţierea a două categorii de participanţi la fundamentarea şi adoptarea deciziilor: (i) în funcţie de modul de implicare al funcţionarilor publici şi (ii) nivelul ierarhic la care se situează în structura sistemului administrativ.

50

(i) în funcţie de modul de implicare în procesul decizional, se pot întâlni următorii participanţi:funcţionari publici implicaţi direct;funcţionari publici implicaţi indirect;cetăţeni consultanţi;specialişti implicaţi direct şi indirect.Primele două categorii sunt cei care decid să-şi asume direct răspunderea pentru decizia dată şi adoptată. Cea de-a doua categorie sunt consultanţi, răspunderea lor fiind indirectă prin intermediul avizelor şi propunerilor făcute.(ii) În funcţie de nivelul ierarhic pe care se situează în structura administrativă:funcţionari publici din administraţia centrală, formaţi din conducători de instituţii şi compartimente care au drept de decizie şi adoptare a respectivelor decizii la nivel naţional;funcţionari publici din administraţia locală care iau decizii la nivel teritorial.Nivelul deciziei administrative se stabileşte în funcţie de responsabilitatea şi de modul de formulare a deciziei. La nivel naţional, responsabilitatea emiterii unei decizii revine ministrului, iar la nivel local, prefectului şi primarului.La luarea deciziei in administraţia publica participa grupuri de oameni situaţi pe niveluri diferite si cu atribuţii, mijloace si instrumente variate de lucru. Aceste grupuri se compun din:oameni politici: parlamentari, miniştrii, conducători din instituţii centrale de specialitate si consilieri locali;conducători ai unor instituţii publice sau societăţi cu proprietate mixta, de interes general; corpul de funcţionari publici din administraţia centrala sau locala;cetăţenii la care se face apel pentru elaborarea unor anumite decizii.

Rolul acestor persoane in ceea ce priveşte luarea unor decizii in administraţia publica este statuat intr-un cadru legal stabilit de Constituţie, astfel:Parlamentul desemnează scopurile de interes general si, in acelaşi timp, este o sursa de decizii administrative;Guvernul joaca un rol important in elaborarea deciziilor administrative. De fapt, puterea executiva joaca un rol dublu in elaborarea deciziilor determinat de rolul ministrului ca om politic si, in acelaşi timp, conducător al unui minister. Ca om politic, ministrul trebuie sa-si facă cunoscute scopurile de interes general, iar in calitate de conducător trebuie sa elaboreze, dar si sa aplice decizia (fig. 7.1).

Nivelul decizional din administraţia centrală şi locală

Nivelurile deciziei administrative

Proiecte de

decizii

Proiecte de decizii,

informaţii, con-cluzii privind

aplicarea

deciziei

Nivelul conduceri politice

Nivelul corpului funcţionarului public

Nivelul administraţiei publice locale

Constituţie Legi

Norme

Decizii

Legi

Norme

Decizii

51

Fig 7.1. Nivelurile deciziei administrative

7.4. Etapele procesului de fundamentare a deciziilor in sistemul serviciilor publice

Procesul de fundamentare a deciziei in administraţia publica estecomplex si parcurge opt etape distincte, astfel:1. Iniţierea deciziei, etapa care consta din crearea unui cadru care sa determine formularea unei decizii. Acest cadru, la rândul sau este format din iniţiativele decizionale care aparţin atât emitentului, cat si unor factori exogeni, cum ar fi de exemplu deciziile care se iau pentrusatisfacerea mai multor nevoi sociale.2. Definirea obiectivului decizional si a mijloacelor de realizare a acestuia in funcţie de nevoia sociala existenta la un moment dat; in acestscop este necesara identificarea modalităţilor si mijloacelor necesare inraport cu gradul de prioritate in rezolvarea urgenta a unor nevoi sociale, indiferent de stadiul la care s-a ajuns in procesul de elaborare a unei decizii in administraţia publica. 3. Documentarea riguroasa in scopul formulării unei decizii corecte, ceea ce presupune un proces atent, amplu si complex de culegere a unor informaţii realiste, bazate pe realizările concrete din domeniul respectiv;aceasta presupune alegerea celor mai eficiente mijloace pentru identificareainformaţiilor si stabilirea corecta a obiectivului de îndeplinit.4. Selectarea si analiza informaţilor culese, care trebuie corelate cu obiectivul decizional urmărit; se vor retine numai acele informaţii care asigura realizarea unei eficiente maxime cu minimum de cheltuieli incondiţiile satisfacerii complete a cerinţei sociale generatoare a respectiveidecizii. 5. Conturarea soluţiilor si analiza alternativelor decizionale, ceea ce presupune utilizarea unor metode si tehnici specifice; conturarea unor soluţii clare, bine formulate pentru realizarea problemei decizionale respective esteo etapa deosebit de importanta in funcţie de care se stabilesc si resurselemateriale, umane, financiare si informaţionale necesare realizării procesuluidecizional respectiv.6. Adoptarea deciziei este un proces complex si amplu care presupune, in primul rând, alegerea variantei decizionale care corespunde cât mai bine scopului urmărit; mai întâi sunt transmise la timp propunerile de alternative decizionale tuturor membrilor care participa la procesul de fundamentare a deciziei, propuneri care sunt analizate si eventual modificate; se trece apoi la deliberarea diferitelor variante în cadrul organelor de decizie, fiecare membru trebuind sa-si formuleze opinia in legătura cu propunerile făcute; pe baza confruntării diferitelor propuneri se alege o varianta considerata optima care trebuie argumentata in funcţie de nevoia sociala pentru care se ia decizia; in final, se adopta acea decizie care este considerata optima.7. Urmărirea aplicării si respectării deciziei administrative de cătrepersoane specializate sau de instituţii publice care au funcţia de control alsistemului administraţiei publice la nivel central si local. Decizia adoptata devine obligatorie, neexecutarea sa implicând aplicarea unor sancţiuni prevăzute de lege pentru cei vinovaţi. In întreg procesul de urmărire a executării deciziei se are in vedere oportunitatea acesteia, modul in care este executata, de către cine este adusa la îndeplinire, controlul modului de îndeplinire pentru a se observa in ce măsura corespunde scopului pentru carea fost data.

52

8. Formularea concluziilor rezultate prin aplicarea decizieiadministrative deoarece pot apare modificări si chiar amendări ale acelordecizii care nu corespund scopului pentru care au fost date. Totodată se potformula si concluzii care se refera la procedurile folosite pentru aplicareadeciziei, daca au fost sau nu corecte, daca au contribuit la realizarea scopuluipentru care a fost adoptata respectiva decizie etc.

7.5. Abordări teoretico-pragmatice ale procesului defundamentare a deciziilor in administraţia publica

Procesul de fundamentare a deciziilor in administraţia publica este complex si trebuie abordat, in opinia lui Rosenbloom, din trei perspective: managerială, politica si legislativa3.A. Abordarea manageriala consta din proiectarea unui sistem care sa ofere posibilitatea alegerii din mai multe alternative decizionale pe ceaconsiderata oportuna, in condiţiile in care funcţionarii publici sunt informaţi si cunosc criteriile de selectare a respectivei variante decizionale. Un asemenea tip de abordare se concretizează prin:accentuarea pronunţata a posibilităţilor de raţionalizare a procesului decizional;identificarea alternativelor decizionale cele mai eficiente din punct de vedere economic; atragerea in procesul decizional a funcţionarilor publici care au capacitate manageriala;formarea unei culturi organizaţionale in sistemul administraţiei publice;autoritatea managerului in luarea deciziei oportune si derularea procesului decizional;identificarea ierarhiei naţionale in administraţia publica in raport cu calităţile si competentele funcţionarilor publici;posibilitatea formalizării procesului de fundamentare a deciziilor prin utilizarea formelor standardizate in solicitarea informaţiilor necesare siin prezentarea deciziilor;alegerea unor decidenţi abili in selectarea alternativei decizionale;accentuarea rolului managerului in procesul de fundamentare a deciziilor.Un asemenea tip de abordare este uneori limitata de cultura instituţiei publice respective, cultura care se formează in fiecare organizaţie din administraţia publica cu influente politice semnificative.In literatura americana4 este prezentat un anume model de abordare manageriala numit "acordul raţional-comprehensiv de fundamentare a deciziilor", care are următoarele caracteristici mai relevante:obiectivul principal ii constituie obţinerea eficientei maxime in procesul, decizional;elaborarea unui program eficient si raţional;specializarea permanenta a funcţionarilor publici; identificarea costului real de aplicare a deciziei;fundamentarea deciziilor in trei etape succesive, si anume:- etapa I - in cadrul căreia trebuie identificate si formulate cir claritate obiectivele politicii specifice managementului* administraţiei publice care trebuie cunoscute si consemnate;- etapa a II-a - când, pe baza modalităţilor de realizare a obiectivelor stabilite anterior, sunt formulate alternativele) decizionale in scopul anticipării consecinţelor aplicării fiecăreia, pentru ca in final sa se identifice modul de fundamentare a fiecărei decizii;3 Rosenbloom D. H., Public Administration, Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, Randow House, New York, 1986, pag. 3924 Lindblom Charles, The Science of Muddhing Throngh, Addministiative Administra'ion Reviaw. nr.___, Simon Herbert, Administrative Behavior___, Altshuler Alan and Thonias Hatman, The Politics of the Federal Bureaucrocy______

53

- etapa a IlI-a - alegerea variantei decizionale oportune din cele posibile, in scopul maximizării eficientei procesului decizional. Acest model are anumite avantaje, dar si dezavantaje, astfel:

Avantaje Dezavantaje • este amplu si oferă posibilitatea • nu corespunde întotdeauna cumodalităţilor de realizare a politica guvernamentala deobiectivelor; fundamentare a deciziilor; • facilitează modalităţile de • necesita un timp mai mare deidentificare a variantei oportune; identificare a posibilităţilor de rea-• este benefic pentru funcţionarul lizare a deciziilor cele mai, efici-public, in sensul ca acesta poate sa-si ente; folosească experienţa si capacitatea • presupune costuri ridicate, ca si manageriala. specializarea funcţionarilor

publici din cadrul respectivei instituţii.

B. Abordarea politica numita si modelul creşterii sau modeluldezvoltării5, care ia in considerare influenta factorului politic asupra procesului decizional din administraţia publica. O asemenea abordareporneşte de la premisa ca obiectivele politicii in acest domeniu suni: generalesi pot fi adesea determinante in obţinerea consensului in aplicareaprogramelor administrative la orice nivel. Acest tip de abordare se bazeazăde altfel, pe consensul politic in formarea si derularea unor pachete deprograme in funcţie de costul pe care ii implica aplicarea acestora.Un asemenea tip de abordare se desfăşoară in trei etape:• etapa I - când sunt definite obiectivele in raport cu posibilităţile reale ale, instituţiei publice, ca si modalităţile de realizare ale acestor obiective in funcţie de obiectivul politicii din administraţia publica;• etapa a Il-a - considerata ca un test pentru ajungerea la un consensasupra politicii si modalităţilor de implementare a pachetelor deprograme, ca si pentru identificarea variantei decizionale oportune.Rezulta ca, in acest tip de abordare, eficienta si raţionalitatea sunt înlocuite cu reprezentativitatea si responsabilitatea in alegerea variantei decizionale oportune, ca si a modului de realizare a acesteia;• etapa a III-a - in care are loc fundamentarea deciziei acceptata ca optimă. Acest model are anumite limite, datorate următoarelor cauze:• pluralismul, care generează formarea unor grupuri de interese, fiecaredorind sa aibă influenta asupra unor instituţii publice, ceea ce îngreunează procesul de coordonare a acestei instituţii;• modificările in politica administrativa care pot duce la apariţia unorconsecinţe grave si neprevăzute;• ciclicitatea procesului electoral si, implicit, a politicii de fundamentare a deciziilor in administraţia publica;• ambiguitatea obiectivelor, care face ca funcţionarii publici sa repete anumite procese înainte de derularea celor noi.

5 Lindbloom Charles, The Science of Muffling Though, Amitzai Etzioni, "Mincd-Scaning: The Third Approoch so Decision makns, New York, 1992, pag. 362

54

Principalul avantaj al acestui model este dat de reprezentativitate, responsabilitate si obţinerea consensului politic.C. Abordarea legislativa a procesului decizional, care implica fundamentarea deciziei prin adjudecare, adică prin elaborarea unor reguli si proceduri formalizate pentru identificarea situaţiilor, intereselor partidelor de la putere si din opoziţie si corelarea intereselor politice cu legislaţia in domeniu in scopul realizării interesului naţional. Adjudecarea este de doua tipuri:• prospectiva, care implica modificări in serviciile oferite de companii din domeniul transportului, radioului si televiziunii;• retrospectiva, in cazul apariţiei unor abateri de la regulile si legiledupă care se conduc organizaţiile administraţiei publice, dar mai ales in cazul in care se înregistrează plângeri sau reclamaţiiîmpotriva acestor instituţii.Acest tip de abordare a deciziilor administrative presupune: luarea in considerare a interesului public pe termen lung in scopul creării cadrului legislativ care sa permită cunoaşterea si satisfacerea respectivului interes;identificarea situaţiilor ce apar la un moment dat; cunoaşterea intereselor partidelor de la putere si din opoziţie;adoptarea continua a cadrului legislativ la nevoile sociale generale etc.

Principalele limite ale abordării legislative a procesului decizional sunt determinate de: consumul de timp, limitarea numărului de participanţi din afara sistemului etc.Cele trei tipuri de abordări ale procesului decizional sunt specifice managementului public american, dar se regăsesc si in multe tari membre ale U.E.

Capitolul 8. Metode şi tehnici specifice managementului administraţiei publice

In domeniul managementului serviciilor publice apar o paletă largă de probleme care necesita utilizarea unor metode si tehnici adecvate.Metodele in managementul administraţiei publice reprezintă un ansamblu de modalităţi de realizare a obiectivelor instituţiilor, specifice unuidomeniu, un instrument utilizat pentru realizarea acestor obiective, un mod organizat de gândire si acţiune pentru obţinerea unor efecte economice maxime cu eforturi minime.În funcţie de modul de realizare a obiectivelor în literatura de specialitate6 s-au identificat trei grupe de metode (fig. 8.1), şi anume:• Metoda de executare• Metoda de organizare si funcţionare• Metoda de cercetare

6 Brezoianu D. Ştiinţa administraţiei, Universitatea Bucureşti, 1991, pag. 98.

55

Figura 8.1.

8.1. METODE DE EXECUTARE

În sistemul serviciilor publice sunt aplicate metode, de executare specifice, aşa cum sunt prezentate în fig. 9.1.a) Metoda constrângerii, aplicata in special in regimurile totalitare fiind un instrument de dominare de către o minoritate sociala a majorităţi populaţiei, lipsita de drepturi si care opune rezistenta tacita executării unor decizii.Metoda constrângerii este principala metoda de executare a deciziiloradministrative ale statului totalitar, in general. Totuşi, aceasta metoda seaplica frecvent si in statele cu regimuri politice democratice, atunci cândapar abateri de la normele si regulile specifice cadrului legislativ ce funcţionează in instituţiile publice, mai ales atunci când funcţionarii publicinu au pregătirea necesară, nu vor sa aplice anumite decizii sau când anumiţicetăţeni nu respecta acest cadru normativ-legislativ.b) Metoda convingerii este folosita in tarile cu regim democratic undestatul apară si promovează interesele cetăţenilor si acţionează pentrucreşterea bunăstării materiale si spirituale a societăţii. La aceste state deciziile date de

56

TIPURI DE METODE

METODE DE EXECUTARE

•Metoda constrângerii

• Metoda convingerii

• Metoda cointeresării

METODE DE ORGANIZARE ŞI FUNCŢIONARE

METODE DE CERCETARE

• Analiza diagnostic

• Simularea analizei

• Construirea diagra-mei cauză-efect

• Alte metode

• Metode de organizare ştiinţi-fică

• Şedinţa

• Conducerea eficientă

• Valorificarea experienţei în muncă

• Structurarea eficientă a pro-gramului funcţionarilor publici

administraţia publica trebuie sa fie respectate si executate,de buna voie de funcţionarii publici si membrii societăţii în propriul lorinteres. In cazul neexecutarii acestor decizii se aplica metoda de constrângere si executare silita.Metoda convingerii presupune un proces de informare continua a cetăţenilor si funcţionarilor publici implicaţi direct sau indirect in luarea sauexecutarea anumitor decizii, funcţionari care sunt interesaţi de conţinutulunor acte administrative. In aplicarea acestei metode un rol primordial revine mass-mediei scrise sau audio-vizuale. c) Metoda cointeresării este aplicata prin acordarea de recompensemateriale unor funcţionari publici care obţin, realizări deosebite in domeniul lor de activitate. Aceasta metoda presupune elaborarea unui sistem de indicatori pentru sensibilizarea angajaţilor din instituţiile publice, ca şi pentru aplicarea unor mijloace coercitive pentru determinarea unor persoane să respecte deciziile din administraţia publică, în concordanţă cu prevederile cadrului normativ legislativ.

8.2. METODE DE ORGANIZARE ŞI FUNCŢIONARE

În literatura de specialitate7 sunt cunoscute cinci metode si/sau instrumente de organizare a activităţii instituţiilor din administraţia publicăsi anume:a) Metoda organizării raţionale a activităţilor administrative prin care se identifica modul in care trebuie sa se desfăşoare aceste activităţi, conform obiectivelor managementului administraţiei publice la orice nivel. Aceastămetodă presupune, pe de o parte, conceperea unui plan de activităţi orientatcătre realizarea obiectivelor sociale si detalierea activităţilor care să susţinăîndeplinirea misiunii sociale a fiecărei instituţii, iar, pe de altă parte conceperea unor planuri generale de activitate pe ansamblul sistemului administraţiei publice si a unor planuri detaliate pentru fiecare instituţie publica, in scopul coordonării întregii activităţi pentru realizarea obiectivelor propuse la nivelul fiecărei instituţii componente.b) Metoda şedinţei consta, in esenţa, in utilizarea şedinţei din instituţiile publice, la care participa angajaţii din sistemul administraţiei publice, pentru soluţionarea unor probleme decizionale, informaţionale, de analiza si de cercetare. In cadrul şedinţei sunt consultaţi managerii din instituţiile publice si se transmit informaţii, sunt adoptate decizii si se primesc informaţii asupra modului de îndeplinire a vechilor decizii. Metoda şedinţei implica parcurgerea a patru etape in cadrul cărora trebuie respectată anumite reguli, astfel: * In etapa de pregătirea şedinţei este necesară:• înscrierea pe ordinea de zi a maximum trei probleme;• formularea clara a problemelor si a obiectivelor acestora;• desemnarea anticipata a persoanelor care organizează şedinţa, întocmirea materialelor necesare care trebuie sa fie prezentate sintetic, sa cuprindă informaţiile necesare pe care sa le pună la dispoziţia celor ce participa la respectiva şedinţa;• invitarea unor persoane implicate in mod direct la problemele puse indiscuţie; • stabilirea anticipata a locului de desfăşurare a şedinţei, inclusiv a persoanelor ce consemnează discuţiile care vor avea loc in cadrul respectivei şedinţe.* In etapa de deschidere a şedinţei se impune:• respectarea orei de începere si formularea clara a obiectivelor acestei şedinţe;

7 Brezoianu D. op. cit. pag. 120.

57

• stabilirea duratei totale de desfăşurare a şedinţei (maxim 3 ore), inclusiv a duratei unei luări de cuvânt;• prezentarea cuvântului introductiv in maxim 3-5 minute "'* În etapa de desfăşurare a şedinţei trebuie respectate: • preîntâmpinarea si soluţionarea cu tact a eventualelor probleme ce pot apărea pe parcursul derulării şedinţei;• intervenţia celui ce conduce şedinţa când se prelungesc luările de cuvânt pentru evitarea speculaţiilor si a unor probleme colaterale şi inutile;• încadrarea in durata de timp stabilita iniţiala pentru şedinţa prin respectarea timpului acordat fiecărui orator;

* In etapa de închidere a şedinţei:• prezentarea in final de către cel care conduce şedinţa a unor concluzii clare si a unor idei noi in maxim 10 minute;• transmiterea in scris a celor mai relevante informaţii, precum si a deciziilor luate.Metoda şedinţei se aplica in mod deosebit pentru parlament, şedinţecare au caracter de informare, de analiza si de luare a deciziilor, la care, deobicei, participa si primul ministru si preşedintele statului.c) Metoda conducerii eficiente consta dintr-un ansamblu de elementereferitoare la modul de desfăşurare a unor activităţi eficiente de către funcţionarii si managerii din instituţiile publice, care trebuie sa aibă calităţimorale, capacitate manageriala, cunoştinţe din domeniul economic,sociologic si psihologic. O conducere eficienta implica o buna cunoaştere a realităţii sociale si a intereselor sociale pentru identificarea si stabilirea obiectivelor instituţiilor publice. .Managerii din administraţia publica trebuie sa aibă aptitudini specifice acestui domeniu, cum ar fi: capacitate de înţelegere a omului cu toate problemele cu care se confruntă şi pe care i le aduce la cunoştinţă, talent de comunicare si de abordare a diferitelor probleme, răbdare pentru ascultarea tuturor necazurilor si problemelor, talent pedagogic si compatibilităţipsihologice cu toţi colegii.Metoda conducerii eficiente presupune posedarea de către manager a talentului de selectare a funcţionarilor publici după criterii specifice, în funcţie de pregătirea de specialitate si manageriala a acestora, capacitatea de comunicare, direct si indirect, atât cu şefii ierarhici, cât şi cu subordonaţii.d) Metoda valorificării experienţei in munca, care are ca sursă utilizarea funcţionarilor publici cu experienţa îndelungata intr-un anumit domeniu al administraţiei publice. Folosirea funcţionarilor publici cu experienţa îndelungata in efectuarea unor activităţi, imprima calitate proceselor din domeniul administraţiei publice, abilitate in conducere şi realizarea sarcinilor ce le revin. Totuşi, aceasta metoda poate avea şi anumite efecte negative datorate rutinei, comodităţii, executării mecanice a unor operaţiuni etc. Rutina este de fapt cea care influenţează cel mai mult pe vechii funcţionari publici care au tendinţa de a deveni autoritari, incapabili la autocritica, nu-si recunosc greşelile si încearcă să rezolve orice problemă numai aşa cum doresc ei, ceea ce duce la decizii incorecte. Pentru eliminarea acestor efecte negative, si mai ales a rutinei, este necesară folosirea experienţei lor pentru îmbunătăţirea muncii si introducerea unor noi metode de îndeplinire a sarcinilor care sa-i determine pe respectivii funcţionari sa se autodepăşească, sa se adapteze continuu la tot ceea ce este nou. Folosirea metodei valorificării experienţei înseamnă încurajareafuncţionarilor din administraţia publica la valorificarea propriului potenţial profesional obţinut in timp, la dezvoltarea capacităţii creative, la creştereacalităţii actelor decizionale din acest domeniu.

58

e) Metoda structurării eficiente a programului funcţionarilor publici a apărut ca urmare a specializării acestora, deoarece timpul de lucru este de multe ori prelungit peste programul normal de lucru, de multe ori datorita utilizării necorespunzătoare a acestuia. Se ştie că in managementul public informaţiile au un rol deosebit, si pun anumite probleme legate, pe de o parte, de asigurarea corectitudinii culegerii, iar, pe de alta parte, de valorificarea acestora in fundamentarea deciziilor si implementarea lor in sistemul administraţiei publice. Rezolvarea, acestor probleme impune structurarea corecta a programului de lucru, adică asigurarea condiţiilor, corespunzătoare de desfăşurare a activităţilor la unele locuri de muncă necesare executării respectivelor sarcini. Desfăşurarea unui program de lucru, corespunzător pentru un funcţionar public presupune confort, climat deschis de lucru, dotat cu cele mai moderne metode, echipament, recompense, adecvate etc.Programul de lucru trebuie structurat atât anual cat si trimestrial,lunar si zilnic, astfel încât sa existe un raport optim intre consumul efectiv deenergie pentru realizarea sarcinilor de munca si timpul necesar refaceriiforţei de munca (de odihnă si recreare). Un raport optim permite prevenireaapariţiei oboselii exagerate si premature a personalului din administraţia publica. Principalele cauze ale oboselii personalului din administraţia publica sunt: monotonia si lipsa de interes pentru activitatea pe care o face;* condiţiile organizatorice nepotrivite de la locul de munca;* tensiuni nervoase etc.Utilizarea unei structurări eficiente a programului de lucru al funcţionarului public necesita cunoaşterea influentei factorilor care duc la solicitarea fizica si nervoasa a acestora, a mediului in care îşi desfăşoară activitatea, a cauzelor o determina starea de oboseala, dar, mai ales, a factorilor psiho-sociali ce determina un anumit comportament managerial.

8.3. METODE DE CERCETARE

Dintre metodele de cercetare cunoscute, analiza diagnostic este mai indicata in sistemul managementului administraţiei publice. Societatea contemporana se concretizează prin schimbări rapide si, de multe ori profunde, care duc la necesitatea adaptării continue a sistemului administraţiei publice la noile cerinţe a reorganizării acestuia potrivit noilor condiţii. De aceea, efectuarea analizei diagnostic este necesara ori de cate ori apar anumite schimbări in sistemul administraţiei publice.O asemenea metoda impune parcurgerea a patru etape.• documentarea asupra domeniului supus analizei;• interpretarea datelor si informaţiilor culese pe baza diagramei cauza-efect;• identificarea si analiza punctelor forte şi a celor slabe;• prezentarea propunerilor de îmbunătăţire a activităţii.

a) Etapa de documentare asupra domeniului, supus cercetării, când este necesara atunci când observarea si culegerea datelor se refera la:• structura instituţiei publice respective ca si a relaţiilor sale cu organul ierarhic si cu publicul;• componentele sistemului informaţional al respectivei instituţii publice'inclusiv a circuitelor si fluxurilor informaţionale;

59

• sistemul decizional adoptat, eficienta acestuia, a metodelor si tehnicilor folosite in procesul decizional; • stilul de conducere si a climatului de munca unde îşi desfăşoarăactivitatea funcţionari: publici. Aceste date sunt supuse unei analizedetaliate pentru verificarea veridicităţii lor;b) Etapa de interpretare realistă a datelor si informaţiilor, a cauzelor care au generat situaţii negative sau pozitive în stilul şi metodele de muncă ale funcţionarilor publici.c) Etapa de identificare si analiza a punctelor forte si punctelor slabe ale activităţii din cadrul sistemului administraţiei publice, ceea ce presupune analiza pe categorii de informaţii si date culese, ca si pe structuri organizatorice, pentru a se releva stilul de conducere (eficient sau ineficient) al funcţionarilor publici cu funcţii de conducere, inclusiv climatul în care îşi desfăşoară activitatea in respectiva instituţie.d) Etapa de formulare a propunerilor de restructurare si perfecţionare a activităţilor, inclusiv prezentarea lor. Este o etapă laborioasă si presupune identificarea, in primul rând, a cauzelor care au determinat anumite probleme critice si dificile, iar in al doilea rând, a situaţiilor pozitive cu efecte benefice asupra activităţii instituţiei respective.Analiza diagnostic are ca scop, in primul rând, diminuarea pana la eliminare a punctelor slabe identificate si, in al doilea rând, dezvoltarea si perfecţionarea punctelor forte, pentru ca in final sa se facă propuneri de redresare, restructurare si/sau perfecţionare a activităţii.În finalul analizei trebuie făcute consideraţii pertinente asupraacesteia, a eficientei instituţiei cercetate, ca si a eficientei analizei (raportulrezultatele obţinute - cheltuielile efectuate).

Alte metode: Brainstormingul (asaltul de idei); Tabloul de bord Metoda DelphiMetoda Philiph 66Metoda scenariilor

60