managementul serviciilor publice

Ec. drd. Solomia Andreş

MANAGEMENTUL SERVICIILOR

PUBLICE Note de curs

Universitatea „Eftimie Murgu” Reşiţa

Facultatea de Ştiinţe Economice şi Administrative

Reşiţa, 2005

Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia

1

Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia

Ec. drd. Solomia Andreş

MANAGEMENTUL SERVICIILOR

PUBLICE

2

Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia Managementul Serviciilor Publice Andreş Solomia

176

10. Iorgovan, A., Drept administrativ, Tratat elementar, vol.

3, Editura Hercules, Bucureşti, 1993.

11. Laufer, R., Management public, Editura Dallaz, Reading,

1980.

12. Mathis, R., Panaite C. N., Rusu C., Managementul

resurselor umane, Editura Economică, Bucureşti, 1997. 13. Nicolescu, O., Verboncu, I., Management, Editura

Economică, Bucureşti, 1997.

14. Starasciak, J., Elementele ştiinţei admnistraţiei, Editura

Politică, Bucureşti, 1967.

15. Legi şi acte normative publicate după 1990 şi actualizate

cu modificările şi completările ulterioare.

3


4

BIBLIOGRAFIE CUPRINS

1. Elemente fundamentale. Principii şi teorii ale managementului serviciilor publice ……………………. 7

1. Androniceanu, A, Managementul schimbărilor, Editura

All Educational, Bucureşti,1998. 1.1. Nevoia de management al serviciilor publice……. 7 1.2. Conceptul de management al 2. Androniceanu, A., Management public, Editura

Economică, Bucureşti, 1999. serviciilor publice………………………………… 11

1.3. Evoluţia managementului public pe plan mondial şi în România ……………………........................... 16

3. Androniceanu, A., Management public în Canada,

Editura Academiei de Ştiinţe economice, Bucureşti, 1967. 1.4. Principiile managementului public……….…......... 24 1.5. Caracteristici ale managementului şi ale domeniului său de activitate…………………… 28

4. Alexandru, I, Structuri,mecanisme şi instituţii

administrative, Note de curs, Editura Sylvi, Bucureşti,

1996.

1.5.1. Caracteristicile managementului public………………………………….… 30 1.5.2. Caracteristicile domeniului de acţiune ale managementului public…………………………..………… 30 5. Basarab, S., Drept administrativ, Partea specială, Editura

Metropol, Bucureşti, 1994. 1.5.2.1. Sectorul public şi sectorul privat… 31 1.5.2.2. Interesul public………………… 33 1.5.2.3. Serviciul public………………… 36 6. Burloiu, P., Managementul resurselor umane, Editura

LuminaLex, Bucureşti,1997. 1.5.2.4. Puterea publică………………… 37 2. Funcţiile managementului public ……………………. 45

7. Bonnet, F., Management de l'administration, Editura

Lyon, Paris, 1993. 2.1. Consideraţii generale ……………………………… 45 2.2. Funcţia de previziune ……………………………. 48 2.3. Funcţia de organizare şi funcţionare……………… 50

8. Bourn, C., Public Sector Management, vol. I, II, Editura

Dartmonth, Brookfild, 1995. 2.4. Funcţia de administrare ………………………….. 51 2.5. Funcţia de motivare………………………………. 53 2.5. Funcţia de control-evaluare………………………. 53

9. Dănăiţă, I., Bibu, A.N., Predişan, M., Management. Bazele

teoretice, Editura Mirton, Timişoara, 2002.

175


174

unor sondaje de opinie direcţionate pe probleme de interes

public.

Atunci când managementul instituţiilor din

administraţia locală intenţionează să transmită informaţii în

legătură cu activitatea desfăşurată se poate apela la mass-media

locală şi la serviciile O.N.G.- urile, care se pot implica în mod

direct în transmiterea informaţiilor până la cele mai mici unităţi

administrativ-teritoriale, de la cartiere până la blocuri, scări,

apartamente şi case folosindu-se pentru aceasta de afişe, foi

volante informative. De asemenea O.N.G.- urile pot colabora

cu primăriile pentru culegerea informaţiilor în legătură cu

modul în care sunt aplicate deciziile administrative luate de alte

organisme.

Prin urmare, demararea rapidă a schimbărilor solicitate

de reformă devine o necesitate care nu mai poate suporta o altă

amânare. Orice întârziere înseamnă amplificarea dereglărilor

care şi aşa încep să se accentueze din ce în ce mai mult în

societatea românească.

Managementul public oferă instrumentele necesare

refacerii dezechilibrelor şi continuării treptate dar într-un ritm

accelerat a procesului reformei în administraţia publică din

România.

3. Autoritatea în sectorul public şi exercitarea acesteia… 57

3.1. Autorităţile şi instituţiile administrative publice centrale şi locale …………………………………... 59

3.2. Relaţiile între instituţiile componente ale sistemului administrativ………………………... 61

4. Organizarea administraţiei publice……………………. 65

4.1. Abordări fundamentale cu privire la organizarea instituţiilor publice din sistemul administrativ………..……………… 67 4.2. Noţiunea şi tipologia structurii administrative…… 71

4.2.1. Structura ierarhică funcţională……………… 72 4.2.2. Structura teritorială………………………….. 73 4.2.3. Alte componente ale structurii organizatorice a sistemului administrativ………………… 75

4.3. Structurile specifice sistemului autorităţilor din administraţia publică………………………………. 80 5. Sistemul informaţional al managementului public……81

5.1 Conceptul de sistem informaţional…………………. 81 5.2 Tipologia informaţiilor…………………………… 83 5.3 Funcţiile sistemului informaţional………………… 87 5.4 Principiile sistemului informaţional……………… 88

6. Sistemul decizional al managementului public……… 92

6.1. Fundamentarea deciziilor administrative………….. 92 6.2. Tipuri de decizii administrative…………………….. 95 6.3. Particularităţii ale deciziei administrative şi implicarea în procesul de fundamentare a deciziilor administrative………………………… 100 6.4. Etapele procesului decizional …………………… 102

5


6

luarea în considerare de către acestea a unor necesităţi

specifice ale întreprinzătorilor;

7. Metode şi tehnici utilizate în managementul public… 107 - participarea la diferite proiecte de dezvoltare locală

alături de autorităţi şi alţi actori locali, precum şi

favorizarea iniţiativelor centrale la nivel local.

Reforma în administraţia publică în România presupune

luarea în considerare a următoarelor aspecte:

7.1. Noţiunea de metodă ……………………………… 107 7.2. Tipologia metodelor utilizate………………………108

7.2.1. Metode de executare……………………… 109 7.2.1.1. Metoda constrângerii……………. 109 7.2.1.2. Metoda convingerii……………… 111 7.2.1.3. Metoda cointeresării …………… 112

7.2.2. Metode de organizare şi funcţionare ……. 114 • asigurarea unor servicii pentru populaţie. În acest

sens, se poate dezvolta o colaborare cu O.N.G.- urile, care pot

organiza controlul calităţii serviciilor pe sectoare ale localităţii

sau pe zone de lucru ale diferiţilor prestatori, oferind astfel

rezultatele serviciilor de specialitate din primării;

7.2.2.1. Metoda organizării raţionale a activităţii administrative………… 115

7.2.2.2. Metoda şedinţei………………… 116 7.2.2.3. Metoda conducerii eficiente…… 121 7.2.2.4. Metoda valorificării experienţei în

muncă …………………………… 123 7.2.2.5. Metoda structurii corespunzătoare a programului funcţionarilor publici…………………………… 125

• orientarea predilectă a activităţii funcţionarilor

publici pe ideea că se află în slujba cetăţenilor; 7.2.3. Metode de cercetare ……………………… 130 • angajarea funcţionarilor pe criterii de competenţă;

8. Managementul public în România • stabilirea standardelor de calitate pentru serviciile

oferite de administraţia locală; şi ţările Uniunii Europene……………………………. 139 8.1. Caracteristici generale …………………………….. 139 8.2. Structura colectivităţilor locale şi regionale………. 145

• accentuarea autonomiei financiare locale,

controlului prin buget, planuri de acţiune şi Curtea de Conturi; 8.3. Mutaţii semnificative în managementul public

pe plan mondial şi în România……………………. 150 8.4. Reforma în administraţia publică

• dezvoltarea relaţiilor publice între funcţionarii

publice, ca reprezentanţi ai instituţiilor publice şi cetăţeni.

din România……………………………………… 160

Bibliografie ……………………………………………… 174 În acest sens se dezvoltă relaţia cu O. N.G.- urile şi

direct cu cetăţenii implicaţi în culegerea de informaţii în urma

173


172

astfel de asociaţii. Printre principalele contribuţii ale asociaţilor

de întreprinzători se numără următoarele tipuri de acţiuni: • susţinerea dezvoltării spiritului întreprinzător şi

pregătirea întreprinzătorilor în domeniul administrării

afacerilor:

1. ELEMENTE FUNDAMENTALE. PRINCIPII

ŞI TEORII ALE MANAGEMENTULUI

SERVICIILOR PUBLICE - organizarea de cursuri; - publicare de lucrări; 1. 1. Nevoia de management al - organizarea de simpozioane şi dezbateri pe probleme

care preocupă comunitatea de afaceri la nivel regional sau la

nivel local (ex. Simpozionul privind rolul administraţiei publice

în promovarea organizaţiilor mici şi mijlocii organizat de

Patron Grup Baia Mare.

serviciilor publice

Organizaţiile sunt importante deoarece reprezintă

instituţiile sociale care reflectă valori culturale şi nevoi sociale,

permit un mod civilizat de a trăi, realizarea unor scopuri sociale

şi conservă cunoştinţe din care formează o punte între trecut -

prezent-viitor. • reprezentarea intereselor întreprinzătorilor în raport

cu autorităţile locale şi centrale prin: Necesităţile generale de management al organizaţiei

explică de fapt că o instituţie nu este viabilă decât dacă

persoanele fizice sau juridice pe care le cuprinde demonstrează

faţă de aceştia un interes susţinut şi îi procură resurse materiale

sau morale de care puterea organizaţiei are nevoie, neexcluzând

necesitatea existenţei unei minorităţi în fruntea instituţiei care

să acţioneze: Guvern, Miniştri, Consiliu de administraţie,

Director etc.

- organizarea de întâlniri cu reprezentanţi ai

Parlamentului, ai executivului şi chiar cu Preşedintele

României, pentru a informa în legătură cu problemele care

preocupă întreprinzătorii;

- colectarea şi furnizarea de informaţii de afaceri;

- acordarea de consultanţă de specialitate şi alte servicii

membrilor;

Într-o primă concepţie moştenită de la Durkheim,

instituţiile sunt definite ca fenomene sociale impersonale şi

- favorizarea accesului membrilor la resursele

financiare: fonduri mutuale, dialog cu băncile pentru

7


8

organizaţiilor mici şi mijlocii şi centrelor de consultanţă

înfiinţate, în cea mai mare parte, ca organizaţii

neguvernamentale, respectiv fundaţii în Piteşti, Constanţa,

Craiova, Brăila, Alexandria, Alba-Iulia, Buzău, Galaţi,

Bucureşti.

colective caracterizate de permanenţă, continuitate şi ordine

superioară a indivizilor şi grupurilor care le asigură coeziunea

şi permanenţa. Instituţia nu este cu totalitate desăvârşită,

coerentă şi stabilă, ci după Jaques Chevalier este totalizare în

continuă mişcare, nu este un lucru ci o practică….formându-se

şi desfăcându-se fără încetare, chiar dacă la înfiinţare instituţiile

sunt forme sociale stabilite, în timp ele devin adevărate procese

prin care se organizează entităţi care sunt în continuă schimbare

şi dinamică în funcţie de schimbările de tranziţie.

Serviciile furnizate de aceste centre sunt:

• informarea generală în legătură cu organizarea şi

administrarea afacerilor;

• informarea specifică legate de anumite produse şi/

sau servicii; Tranziţia spre economia de piaţă determină profunde

mutaţii în domeniile sociale evident şi în sectorul public. • sfaturi profesionale cu privire la problemele

apărute în derularea activităţilor organizaţiilor; Managementul public prin conţinutul său reprezintă

suportul teoretic şi practic necesar implementării schimbărilor

în instituţiile publice. • consultanţă pentru realizarea planurilor de afaceri;

• cursuri de pregătire pentru instruirea în domeniile

administrării afacerilor; Procesul de restructurare a sectorului public în special

sistemul administrativ necesită înalt profesionalism, respectiv

funcţionari publici cu o pregătire de specialitate şi în domeniul

managementului public.

• acţiuni pentru îmbunătăţirea climatului localo

socio - economic potrivit cerinţelor dezvoltării spiritului

întreprinzător;

De asemenea se conturează tot mai mult tendinţa de

profesionalizare a funcţionarilor publici, ceea ce reprezintă o

mutaţie semnificativă determinând o foarte bună cunoaştere a

conţinutului managementului public.

• asociaţiile de întreprinzători prezintă o importanţă

deosebită, atât din punct de vedere al promovării dezvoltării

locale, cât şi cel al întăririi organizatorice a firmelor private.

Până în prezent în România au putut fi identificate circa 30 de

171


170

Perioada îndelungată de tranziţie şi restructurare a

sistemului administrativ din România a prelungit, în principal

datorită practicării unui management primar, empiric,

nefundamentat ştiinţific, efectele aşteptate. Prin urmare

managementul public ar trebui să contribuie la formarea şi

perfecţionarea funcţionarilor publici permanenţi şi aleşi pentru

a deveni performanţi cu o anume viziune asupra rolului

instituţiilor publice în societatea românească.

• autorităţile locale nou create după 1989.

Se poate aprecia că autorităţile locale din România nu

au o influenţă semnificativă în promovarea dezvoltării socio-

economice, deoarece:

- există unele ambiguităţi legislative privind separarea

clară a atribuţiilor nivelurilor central şi local referitoare la cine

şi ce face, cine este proprietarul anumitor active, ambiguităţi

care constituie handicapuri reale în activitatea autorităţilor

locale; În condiţiile accentuării caracterului democratic al

entităţii noastre există o serie de argumente care explică

necesitatea cunoaşterii managementului public cum ar fi:

- blocarea unor iniţiative locale prin atacarea în

contencios de către prefect, ca reprezentant al guvernului, al

unor decizii ale consiliilor judeţene. Acestea cu atât mai mult

cu cât actele emise de consiliul judeţean sunt avizate de către

secretar, care este numit;

• studiază procesele şi relaţiile de management public;

• formează principii şi legităţii;

• perfecţionează organizarea şi funcţionarea instituţiilor; - lipsa de colaborare cu autorităţile centrale în probleme

privind dezvoltarea socio – economică locală. • este influenţat şi influenţează valorile economice,

politice, sociale şi culturale, • Agenţiile de dezvoltare locală, înfiinţate ca

organizaţii neguvernamentale sunt actori puternic implicaţi în

dezvoltarea zonei în care îşi desfăşoară activitatea. Încercări de

înfiinţare a unor astfel de Agenţii există deja în România;

• urmăreşte satisfacerea interesului public.

Cunoaşterea managementului permite identificarea şi

analiza structurilor din instituţiile publice; a relaţiilor care

există între componentele acestora; a rolului fiecărei unităţi în

cadrul sistemelor; a sarcinilor competenţelor şi

responsabilităţilor care revin managerilor publici.

• Centrele de Servicii şi Instruire reprezintă un

actor relativ nou implicat în dezvoltarea socio - economică

locală, care au susţinut crearea Centrelor pentru dezvoltarea

9


10

Managementul public prin conţinutul său defineşte

principiile şi regulile de organizare a sistemului informaţional

în instituţiile publice, particularităţile procesului de culegere,

înregistrare, stocare, transmitere şi prelucrare a informaţiilor

care circulă în cadrul sistemului de management al instituţiilor

publice.

De asemenea oferă posibilitatea cunoaşterii

principalelor metode şi tehnici de management folosite pe

parcursul desfăşurării activităţii instituţiilor publice.

În sectorul public, managementul resurselor umane

reprezintă o altă dimensiune importantă a managementului

public, acordându-se atenţie deosebită proceselor de selecţie,

promovare şi motivare a personalului din instituţiile publice.

Prin introducerea acestei discipline de sine stătătoare în

instituţiile de învăţământ se explică evident rolul formator

învăţământului faţă de managementul public căruia i se

recunoaşte rolul principal în procesul de democratizare a

entităţii.

Dezvoltarea managementului serviciilor publice s-a

dovedit deci şi în realitate ca fiind o condiţie esenţială pentru

democratizarea vieţii publice şi o necesitate pentru societatea

românească.

instituţiile locale de învăţământ şi cu instituţii şi firme

specializate de pe plan naţional sau străine;

• participarea la investiţii de interes public la nivel

regional, urmărind dezvoltarea în noul cadru economic şi

atragerea de noi resurse financiare suplimentare pentru

dezvoltarea şi sporirea contribuţiei Camerelor de Comerţ şi

Industrie la crearea unui mediu de afaceri cât mai favorabil.

Un alt actor tradiţional este Guvernul. Din păcate, se

constată practic absenţa unui organism central cu atribuţii

specifice de promovare a dezvoltării locale în ansamblul său şi

de proiectare a un or politici regionale. În timp ce

Departamentul pentru Administraţie Publică are atribuţii

preponderent administrative, Departamentul de Reformă

Economică se concentrează asupra problemelor

macroeconomice şi celor structurale, iar Agenţia Română de

Dezvoltare răspunde de promovarea investiţiilor străine şi

elaborarea politicii de dezvoltare a sectorului de întreprinderi

mici şi mijlocii. Dezvoltarea infrastructurilor se face în

concordanţă cu planurile şi programele de amenajare a

teritoriului elaborate de către Ministerul Lucrărilor Publice şi

Amenajării Teritoriului.

Într-un context nou a fost iminentă apariţia unor noi

actori locali menţionăm:

169


168

1.2. Conceptul de management al serviciilor publice

creşterii economice a zonelor respective. Deşi dezechilibrele

existente se pot atenua, totuşi cauzele care le-au creat rămân. Pe

de altă parte există numeroase situaţii când termenul de politici

regionale este utilizat pentru a defini acele politici de

dezvoltare formulate la nivel descentralizat adică la nivel local.

Diferenţa între cele două abordări nu constă totuşi în

obiectivele conţinute de politicile respective, ci pur şi simplu în

nivelurile la care acestea se fundamentează şi sunt

implementate.

Literatura de specialitate oferă o gamă largă de noţiuni

ca: administraţie, administraţie de stat, activitate executivă,

autoritate administrativă şi mai puţin management public.

Unii autori precizează că termenul „administraţie”

desemnează o activitate a unei persoane care ajută la realizarea

unui obiectiv şi derivă din cuvântul latin „magistre”, care

semnifică stăpânul căruia i se subordonează servitorul. Declanşarea procesului reformei a determinat o

revigorare a rolului unor vechi actori şi la apariţia altora noi

pentru dezvoltarea locală. Dintre cei tradiţionali menţionăm

Camerele de Comerţ şi Industrie. Activitatea lor s-a concretizat

pe trei domenii:

Alţi specialişti consideră că există administraţie publică

şi în administraţie de stat. Astfel, instituirea autonomiei locale

ar putea fi o nouă ficţiune, prin aceea că unele autorităţi prin

care se realizează autonomia locală au şi atribuţii de

administraţie de stat neînsemnând că toată activitatea lor este

statală. • mijlocirea comunicării şi dezvoltarea relaţiilor de afaceri

între agenţii economici prin culegerea, înregistrarea,

prelucrarea şi transmiterea de informaţii de afaceri şi acordarea

de asistenţă tehnică şi alte servicii;

Utilizând noţiunea de administraţie de stat, alţi autori

susţin că prin aceasta se înţelege un sistem de instituţii ale

statului, iar noţiunea de activitate administrativă şi instituţii

administrative sunt folosite alternativ uneori chiar cu sens

identic activităţii executive şi instituţiilor executive.

• realizarea unui sistem propriu de reconversie şi pregătire

profesională a personalului în domenii care promovează cultura

antreprenorială, contribuind astfel la buna administrare a

afacerilor, prin forme specifice de realizare a pregătirii şi

perfecţionării, organizate şi desfăşurate în strânsă conlucrare cu

După cum susţin specialiştii francezi activitatea

administrativă este reprezentată de persoane sau grupuri de

persoane, funcţionari publici care au competenţe precizate de

11


12

regiunile, zonele, judeţele mai sărace în competiţie cu cele mai

bogate. Acestea din urmă care au mai mult de oferit sunt

potenţiale câştigătoare ale oricărei competiţii. De aceea, zonele

mai dezavantajate trebuie să primească un sprijin efectiv de la

nivel central. Simpla acceptare a rezultatelor unei astfel de

competiţii ar însemna o neglijare a politicii de realizare a unui

echilibru teritorial din punct de vedere economic şi, deci, a unui

echilibrul al condiţiilor de viaţă. Din acest punct de vedere

autorităţile centrale trebuie să identifice cu mare precizie care

sunt măsurile legitime pe care le pot lua pentru a ajuta zonele

mai slab dezvoltate să reziste la un mediu concurenţial în

formare.

lege pentru a acţiona în sensul aplicării conţinutului legii

publice.

În cadrul managementului public, sistemul

administrativ este abordat din punct de vedere juridic.

Principalele componente ale acestuia sunt următoarele

autorităţi publice:

• parlamentul;

• preşedintele României;

• guvernul;

• ministerul şi alte instituţii direct subordonate

ministerelor; În acest sens, guvernul este dator să adopte o politică de

solidaritate naţională, care să realizeze în practică o conciliere

între conceptul de descentralizare şi cel de dezvoltare

echilibrată. Astfel de politici de solidaritate naţională sunt, de

obicei, definite ca politici regionale.

• prefectul;

• instituţiile autonome locale: consiliul judeţean, consiliul

local;

• primarul şi instituţiile subordonate acestora.

Aceste politici regionale sunt, de regulă implementate

cu ajutorul unor mecanisme de redistribuire financiară care să

permită îmbunătăţirea sistemului de infrastructură de bază şi

care priveşte bunăstarea şi oportunităţile de dezvoltare. Astfel

de politici sunt, în principal, operaţiuni de redistribuire tip

EXPOST şi politici de promovare directă a competitivităţii şi

Această abordare este considerată de unii specialişti ca

fiind de tip formal organică şi ar exista şi a doua opţiune

material funcţională. Astfel administraţia publică evocă acte

juridice şi operaţiuni materiale prin care se exercită legea, fie

prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau

prestarea directă de servicii publice.

167


166

Unii specialişti pun semnul identităţii între administraţia

publică şi managementul public deşi între cele două domenii

distincte există doar strânse interdependenţe.

În 1984 Overman susţine că managementul public se

diferenţiază de administraţia publică întrucât:

îndeosebi în domeniile financiar şi investiţional în care există o

seri întreagă de ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului, precum şi

acte normative ale ministerelor care anulează autonomia

consacrată prin lege în aceste domenii;

• instituirea unui serviciu public profesional şi prin

urmare modernizarea structurilor actuale. • tratează problematica executării funcţiilor

managementului adoptate la spectrul public; Unul din principalele obiective ale reformei este

descentralizarea în vederea dezvoltării socioeconomice locale. • urmăreşte orientarea activităţii desfăşurate în

sectorul public pe criterii de eficienţa; Principiul subsidiarităţii restricţionează intervenţia

statului în activitatea autorităţilor locale. Cu toate acestea,

mecanismul instituţional care rezultă în urma procesului de

descentralizare trebuie să aibă în vedere caracterul unitar al

statului şi să asigure de aceea un proces echilibrat de dezvoltare

economică a întregii ţări. În consecinţă autorităţile regionale şi

cele locale trebuie să dispună de suficiente competenţe

decizionale, care să motiveze în sensul unei acţiuni

independente asigurând astfel promovarea intereselor sociale în

cadrul procesului de dezvoltare.

• abordează cu precădere nivelul de mijloc al

structurii sistemului administrativ;

• are tendinţa de a generaliza problematica amplă a

managementului în sectorul public;

• se află în strânsă legătură cu managementul

tradiţional ca ştiinţă şi cu alte domenii distincte ca: sociologia şi

ştiinţele politice.

Managementul public nu numai că abordează aspecte

privind: resurse umane, eficienţă, managementul în instituţiile

publice, pe care administraţia publică le menţionează ca parte

ale aceluiaşi întreg, dar şi analizează modul de exercitare a

funcţiilor de management într-un context bine definit de

administraţie publică.

Autorităţile centrale trebuie totuşi să intervină pentru a

corecta dezechilibrele existente sau dificultăţile ciclice ale unor

regiuni.

Este adevărat faptul că procesul de descentralizare a

responsabilităţilor şi promovarea dezvoltării regionale pune

13


14

Managementul public reprezintă ansamblul proceselor

şi relaţiilor de management bine determinate, existente între

componente ale sistemului administrativ prin care în regim de

putere publică se aduc la îndeplinire legile şi se planifică,

organizează, gestionează şi controlează activităţi implicate în

realizarea serviciilor care satisfac interesul public.

Din definiţie se desprind următoarele caracteristici:

• descentralizarea deciziei, resurselor şi

responsabilităţilor până la nivel local, pentru a se obţine

maximă operativitate şi eficienţă;

• crearea sau trecerea unor servicii descentralizate

sub autoritatea comunităţilor locale, în conformitate cu

competenţele atribuite prin lege, consiliilor locale şi judeţene în

domenii cum ar fi dezvoltarea economică, socială, buget finanţe

şi fiscalitate locală; • managementul public reuneşte un ansamblu de

procese şi relaţii de management ce apar între componentele

sistemului administrativ,

• administrarea domeniului public şi privat al

unităţilor teritorial – administrative;

• coordonarea activităţilor regiilor şi entităţilor de

interes local care asigură serviciile edilitare; • obiectivul managementului public este satisfacerea

interesului public, prin crearea unui cadru instituţional

corespunzător ceea ce înseamnă şi adoptarea de acte normative

cu forţă juridică inferioară: legi, decrete, hotărâri, regulamente;

• organizarea şi dezvoltarea urbanistică, amenajarea

teritoriului;

• redefinirea conţinutului activităţilor de învăţământ,

asistenţă socială, cultură, sport, şi agrement; • procesele de management şi procesele de execuţie

se desfăşoară deopotrivă în sectorul public; • refacerea şi protecţia mediului;

• relaţiile de management din instituţiile publice

reprezintă raporturile care apar în sistemul administraţiei şi care

în administraţia de stat se realizează în regim de putere publică

prin intermediul prerogativelor acordate de instituţii şi de acte

normative care fac să prevaleze interesul public general atunci

când este în conflict cu interesul particular.

• apărarea ordinii publice;

• introducerea unor criterii clare de eficienţă şi

eficacitate, ca şi a unor elemente riguroase, obiective în

acordarea transferurilor bugetare;

• stabilirea unor proceduri clare de aplicare a

prevederilor legale şi simplificarea procedurilor administrative,

165


164

Administraţia publică nu mai este o formă de realizare

a puterii de stat sau formă fundamentală de activitate a statului

pentru că în sistemul democratic, potrivit Constituţiei

României, atât statul cât şi organizaţiile administrativ-teritoriale

sunt persoane morale şi de drept public conduse după principii

generale ale managementului public, principii aplicabile

managerilor de la toate nivelurile ierarhice, respectiv toate

serviciile publice descentralizate.

Prin urmare managementul serviciilor publice este o

disciplină specializată care are ca obiectiv cunoaşterea

proceselor şi relaţiilor de management din administraţia

publică, în toată complexitatea lor, în vederea formulării de

principii şi legităţi pentru perfecţionarea permanentă a

organizării şi funcţionării structurilor administrative în funcţie

de valoarea puterii politice, de necesităţile economico-sociale,

de gradul de înzestrare tehnică, de nivelul general de cultură,

civilizaţie şi cu scopul realizării unor servicii publice eficiente

corespunzătoare nevoilor sociale generale, satisfacerii

interesului public astfel încât este argumentată afirmaţia în

acest sens al specialistului Peter Duker: „eficacitatea este cheia

succesului unei organizaţii”.

• imposibilitatea coexistenţei unui sistem centralizat

cu un sistem de economie de piaţă în dezvoltare;

• lipsa de cooperare a instituţiilor guvernamentale şi

serviciilor ministeriale din teritoriu cu consiliile locale şi

judeţene în detrimentul comunităţilor locale şi al sistemului

social în general;

• menţinerea entităţii civile şi procesului de

democratizare în general, într-un stadiu subdezvoltat.

Declanşarea procesului de reformă nu este suficientă, iar

o stagnare a acestuia poate avea implicaţii profunde asupra

dezvoltării economice şi sociale contribuind la menţinerea unor

structuri tipice entităţilor subdezvoltate.

Exprimate de altfel şi în programul de guvernare,

schimbările necesare şi de mult aşteptate, în sensul unei politici

reale de reformă a administraţiei, coerentă şi integrată cu

procesul general de reformă necesită:

• crearea cadrului legislativ şi a mecanismelor

caracteristice unei autentice autonomii locale;

• punerea de acord a reglementărilor existente şi

adoptarea unor noi reglementări care să respecte şi să pună în

practică prevederile Constituţiei şi Cartei Europene a

Autonomiei Locale îndeosebi în ceea ce priveşte finanţele şi

patrimoniul local;

15


16

1.3. Evoluţia managementului public

pe plan mondial şi în România

Ca ştiinţă managementul public s-a constituit în timp,

datorită preocupărilor specialiştilor pentru perfecţionarea

continuă a activităţii din domeniul organizaţiilor publice.

Începuturile ştiinţei administraţiei se află undeva în sec.

XVII şi germenii viitoarei ştiinţe a managementului public au

apărut în Germania şi Austria, ţări în care au fost organizate

cursuri de ştiinţe camerale, respectiv de administrare a

finanţelor publice.

În Franţa ştiinţa managementului public a început să se

contureze încă din 1812, când Charles Bonnin a publicat

lucrarea „Principes d’administration public”, care l-a consacrat

părintele ştiinţei administraţiei.

Ulterior ştiinţa administraţiei a cunoscut o tot mai

puternică dezvoltare, remarcându-se faptul că în România

problematica ştiinţei administraţiei şi a managementului public

a constituit obiect de reflecţie şi cercetare pentru o serie de

reputaţi specialişti printre care şi Constantin Dissescu, care

caracterizează ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă

pluridisciplinară. Alţi specialişti au considerat că ar putea fi şi o

ştiinţă politică, o ştiinţă socială care cercetează intervenţia

efectivă şi eficientă a autorităţilor administraţiei publice locale

alese în teritoriu.

Deşi constituie un capitol din strategia programului de

reformă a guvernului, reforma administraţiei pare să nu fie în

acest moment o prioritate. În România, coexistă instituţiile

democratice locale cu structurile de tip centralizat, aparţinând

vechiului sistem. Acestea sunt nevoite să funcţioneze într-un

cadru legislativ organizat şi economic incompatibil. Această

situaţie hibrid creează numeroase disfucţionalităţi şi generează

tendinţe care rămân implicite în care Guvernul şi clasa politică

nu fac o opţiune clară a cărei realizare să fie urmărită apoi cu

consecvenţă.

Fără îndoială că o astfel de situaţie riscă să genereze

compromiterea aleşilor locali, a consiliilor locale şi judeţene

care, lipsite de mijloace, de o reală autonomie, sunt percepute

de către cetăţeni ca incapabile să rezolve interesele

comunităţilor locale, ceea ce poate conduce în ultimă instanţă la

compromitere a însăşi autonomiei locale ca o componentă a

democraţiei. Trebuie accentuat faptul că tendinţele de

conservare şi chiar de refacere a sistemului administrativ

existent până în 1989 comportă riscuri importante precum:

• contradicţia flagrantă cu strategia guvernamentală

declarată şi aprobată de Parlament;

163


162

socială a statului sau o ştiinţă cu caracter economic privind

gospodărirea bunurilor pentru realizarea scopurilor statului.

În decursul timpului au existat şi alţi specialişti care au

afirmat că ştiinţa administraţiei ar avea un caracter tehnic prin

aceea că urmăreşte să găsească soluţii pentru organizarea

raţională a muncii sau obţinerea unei eficienţe maxime prin

perfecţionarea organizării administraţiei publice.

Potrivit unor alte opinii, ştiinţa managementului

public ar fi o ştiinţă care formulează principii pentru

conducerea organizaţiilor publice ce ar putea fi organizată şi în

administraţia de stat.

După Fayol, care este considerat creatorul doctrinei

administrative, a administra înseamnă a prevedea, a organiza, a

comanda, a coordona, a controla.

Noul management public se referă la o doctrină care a

apărut recent şi este considerat ca unul dintre cele mai puternice

curente internaţionale.

Hood în 1991 considera că la originea noului

management public se află unirea a două curente de idei şi

anume:

funcţionarea Guvernului, organizarea şi funcţionarea

ministerelor şi a răspunderii ministeriale, statutul funcţionarilor

publici în general.

Se are în vedere optimizarea managementului în

administraţia centrală, prin reducerea progresivă pe acest plan a

rolului administraţiei statului, dezvoltării economiei de piaţă şi

afirmării structurilor reprezentative ale entităţii civile.

Realizarea acestor obiective presupune, potrivit

strategiei Guvernului, pe de o parte, degrevarea guvernului şi

aparatului acestuia de o parte din decizii, în special din sfera

deciziei cu caracter tehnic, eminamente administrativ şi

delegarea lor către structurile subordonate, guvernul rămânând

să acorde atenţie deosebită procesului decizional

guvernamental exclusiv de natură politică. Pe de altă parte, se

impune restrângerea funcţiilor de comandă administrativă a

ministerelor economice, concomitent cu amplificarea de

coordonare şi control şi relaţii publice internaţionale în

domeniul propriu de activitate.

Reforma sistemului administrativ nu înseamnă numai

statuarea unor principii de bază, precum cele conţinute în unele

acte normative, ci şi un complex de reglementări, instituţii şi

pârghii economico-financiare care să asigure o autonomie reală,

• noua economie instituţională;

• managerialismul.

17


18

În fundamentarea acestora s-a pornit de la premisa că

factorul determinant în aplicarea Programului de Reformă

Economico-socială, la nivel macro şi micro îl reprezintă

administraţia publică, centrală şi locală, care în mod practic are

implicaţii în toate domeniile de activitate şi se află în legătură

permanentă nemijlocită cu populaţia, respectiv cu cei

administraţi. Prin urmare, apare evident faptul că reforma, în

general, ar trebui să înceapă cu reforma în administraţia

publică, accentuându-se ideea că sistemul administrativ trebuie

pus în slujba cetăţeanului şi nu invers.

Primul curent era constituit pe teoria publică, teoria

costurilor şi teoria factorială.

Al doilea curent s-a bazat pe managementul ştiinţific şi

orientările acestuia.

Ideea susţinută la conferinţa de la Minnowbrook din

1968 a fost noul management public poate fi aplicat şi ca o

versiune radicală a noii administraţii publice. În baza acestei

idei echitatea socială şi alte probleme sociale fiind deplasate

din centrul atenţiei în locul lor intrând piaţa şi competiţia.

În ambele curente funcţionarii publici cu funcţii de

conducere sunt abordaţi, ca agenţi activi ai politicii de

dezvoltare şi nu doar ca persoane care participă la

implementarea acesteia.

Procesul reformei presupune definirea clară a relaţiei

între decizia politică şi cea administrativă, întărirea autonomiei

şi descentralizarea sistemului administrativ. Fundamentele noii orientări a managementului

public sunt următoarele: În domeniul managerului public în administraţia

centrală, Programul de Guvernare şi Strategia de Reformă

Economico- Socială prevăd, în principal, deplasarea treptată a

centrului de greutate al activităţii Guvernului şi instituţiilor

administraţiei centrale de stat dinspre gestionarea vieţii

economice şi sociale spre elaborarea strategiilor de dezvoltare

naţională şi protejarea intereselor naţionale, precum şi

optimizarea pe această bază a funcţiilor membrilor guvernului,

ministerelor şi celorlalte instituţii ale executivului, inclusiv

pentru elaborarea unor reglementări noi privind organizarea şi

• descentralizarea;

• fundamentarea proiectelor şi a contractelor;

• pregătirea personalului;

• îmbunătăţirea organizării;

• atitudinea faţă de clientul-cetăţean.

Într-o instituţie democratică cetăţenii au dreptul să

participe la planificarea, implementarea, evaluarea şi reforma

serviciilor publice, astfel putând fi implicaţi direct în procesele

161


160

8.4 Reforma în administraţia publică de management şi de execuţie din sectorul serviciilor publice.

Deşi conceptul de management public a fost introdus în

România după 1990, devine din ce în ce mai evidentă

necesitatea dezvoltării cercetărilor pentru a demonstra că

managementul public şi a serviciilor din domeniul public e un

domeniu distinct care se delimitează clar de alte domenii,

respectiv de administraţia publică şi de dreptul administrativ.

din România

În toate ţările din Europa Occidentală şi, aproape fără

excepţie în întreaga lume, o parte importantă a activităţilor

economice se desfăşoară la nivelul autorităţilor locale. Gradul

de implicare al autorităţilor locale în aceste activităţi poate să

difere desigur mult de la ţară la ţară şi depinde în mare măsură

de condiţiile istorice, de specificul cultural şi de contextul

social şi politic dintr-o ţară.

Cu privire la managementul public în literatura de

specialitate americană există trei abordări:

Procesul de transformare a României într-un stat

democratic de drept, bazat pe pluripartitism şi separaţia

puterilor, cu op economie întemeiată pe libera iniţiativă şi spirit

concurenţial a determinat o schimbare radicală de concepţie.

Trecerea de la totalitarism la democraţie a fost marcată prin

Legea nr. 69/1991 şi Legea nr.70/1991 şi prin art.119-121 din

Constituţie. Aceasta a însemnat crearea cadrului necesar pentru

a transfera o parte importantă a autorităţii administrative de la

nivelul Guvernului central pentru gestionarea intereselor

specifice ale colectivităţilor locale. Programul de guvernare

acceptat de Parlament şi strategia Guvernului de înfăptuire a

reformei economico-sociale acordă un loc special administraţiei

publice stabilind obiective şi priorităţi proprii precum şi

mijloace şi modalităţi adecvate de realizare a acestora.

• abordarea politică;

• abordarea legală;

• abordarea managerială.

Abordarea politică a managementului public a fost

explicată şi susţinută de către Wallace Sayre, care considera că

managementul public în cele din urmă este o problemă de

teorie politică, fiind considerat ca rezultatul unei voinţe

politice, accentul fiind pus pe diferite seturi de valori specifice

ca de exemplu: reprezentativitate, sensibilitate, receptivitate.

Valorile promovate de abordarea politică intră în

contradicţie cu cele promovate de abordarea managerială.

Abordarea legală a managementul a fost argumentată

în special de reprezentanţii abordării manageriale din SUA şi

reuneşte trei valori:

19


20

managementul public: îndeplinirea obiectivelor sociale în

timpul cel mai scurt posibil cu eforturi minime. La acest nivel,

criteriul de apreciere a oricărei conduceri constă în sporirea

eficienţei. Lipsurile constatate în instituţiile publice nu au

întotdeauna cauze obiective, ci cauze subiective, respectiv slabă

preocupare a funcţionarilor publici de a soluţiona problemele

de organizare existente. Se conturează tot mai mult tendinţa că

elementul cost constituie un factor esenţial pentru

aprecierea eficienţei. Aşadar ceea ce contează în administraţia

modernă este optimizarea eficienţei economice şi sociale care

trebuie să stea în atenţia managerilor publici. Obţinerea

eficienţei sociale devine criteriul principal de evaluare a

activităţii managerilor publici. Practic, există o strânsă legătură

de condiţionare între eficienţa activităţii în instituţiile publice şi

rezultatele care se obţin în întreaga societate.

• procedura folosită pentru desfăşurarea proceselor

administrative;

• drepturile individuale reale ale unui funcţionar

public;

• aspectele juridice care influenţează rezultatele

conflictelor apărute între persoanele private şi stat.

Teoria managementului ştiinţific aparţine lui

Frederick Taylor care a formulat cele 14 principii referitoare la

managementul ştiinţific. În accepţiunea acestei teorii

principalele calităţi şi aptitudini ale liderului sunt: credinţa în

posibilităţile de succes; abilitatea în comunicare; energie şi

capacitate de raţionament logic; fler, etc.

Caracteristicile esenţiale ale leadership-ului în

sectorul public sunt:

• percepţia organizaţiei ca instrument pentru

realizarea obiectivelor de grup; Aceste tendinţe ale managementului public pe plan

mondial descriu în fond profundele schimbări în instituţiile

publice din România. Realitatea demonstrează că o continuare

a desfăşurării proceselor de management şi de execuţie din

instituţiile publice potrivit vechilor tipare, abordărilor

tradiţionale, nu face decât să aglomereze sistemul şi să întârzie

realizarea noilor obiective ale managementului public din

România.

• organizaţiile publice sunt cele mai puternice

instrumente pentru efectuarea schimbărilor în viaţa politică;

• organizaţiile publice reprezintă suportul pentru

exercitarea puterii politice.

Ideea cea mai potrivită sectorului public este că liderul

îşi adaptează propriul stil de management la situaţiile cu care se

confruntă (abordarea situaţională a leadership-ului).

159


158

Abordarea managerială un răspuns în legătură cu activitatea managerului public. De

exemplu colectivul funcţionarilor publici poate fi solicitat să

răspundă la următoarele întrebări: Specialişti în domeniu au tendinţa de a minimiza

diferenţele dintre managementul public şi managementul

organizaţiilor private. În viziunea lor sistemul administrativ

este similar unei afaceri care poate fi condusă oricând după

aceleaşi principii şi valori. Premisele abordării manageriale se

află undeva în sec. XIX când a fost aplicată pentru organizarea

serviciilor publice. Conform realităţilor de la data respectivă a

fost demonstrat faptul că dominaţia politicului a condus la toate

nivelurile la dezvoltarea ineficienţei, a corupţiei, permiţând

formarea unei clase de politicieni incapabili de a conduce.

A apărut astfel necesitatea de a separa cele două

segmente, public de politic, şi de a demonstra că

managementul public nu este şi nu poate fi orientat politic.

Prin urmare, administraţia nu trebuie să fie în sfera politică,

managementul public putând fi abordat ca un domeniu de

afaceri separat.

Concluzia la care s-a ajuns a fost aceea că rolul

politicului trebuie diminuat întrucât produce ineficienţă. Din

dorinţa de a minimiza rezultatele, reprezentanţii abordării

manageriale a managementului public promovează o

organizaţie de tip birocratic, considerând că multe din

principiile organizaţiilor sunt orientate spre a maximiza

• Cum îmi realizez activitatea în raport cu cerinţele

colectivului de funcţionari?

• Ce pot face pentru a ajuta colectivul să lucreze

mai eficient?

• Ce pot face pentru a vă ajuta să vă îmbunătăţiţi

activitatea?

• Ce ar trebui să ştiu pentru a valorifica mai bine

resursele de care dispune grupul pe care îl conduc?

• Îmi apăr prea mult persoana şi poziţia ?

• Cum îmi folosesc autoritatea?

• Cum pot contribui la sporirea eficienţei grupului?

Astfel, conducătorul se poate informa nu numai asupra

cerinţelor care îşi aşteaptă rezolvarea, dar şi asupra

modalităţilor prin care îşi poate îmbunătăţi activitatea.

Rezultatele analizei sunt semnificative, deoarece opiniile

aparţin membrilor unui grup a cărui activitate poate fi

îmbunătăţită.

16. Eficientizarea activităţii din sectorul public

Prin aplicarea principiului eficienţei şi al optimizării se

realizează finalitatea conducerii aşa cum este concepută în

21


22

activitate şi abordarea într-un spirit deschis a propunerilor de

schimbare.

câştigul. Realitatea a permis o divizare a muncii şi o

specializare a personalului în realizarea sarcinilor repartizate,

astfel fiecare angajat printr-o specializare poate deveni un

expert în domeniul propriu de activitate, iar birocraţia s-ar

dovedi opusă specializării care necesită bună coordonare.

Aceasta înseamnă fără îndoială înalt profesionalism din

partea aşa numiţilor manageri publici pentru a identifica, a

înţelege şi a recunoaşte nevoia de schimbare, de pe o parte, iar

pe de altă parte de a acţiona în sensul implementării acesteia.

Managerii publici trebuie să gândească în termenii

structurilor viitoare de management.

Ierarhia solicită programe bine fundamentate şi

responsabilităţi clare, corelate cu specificul unei instituţii. Pe

lângă specializare această abordare implică şi un înalt grad de

formalizare a structurii în sensul că pentru fiecare angajat se

organizează selecţie în funcţie de abilitate, se precizează

sarcini, competenţe şi responsabilităţi putând fi neglijate

anumite aspecte ca: orientare politică; rasă; sex;religie.

14. Orientarea sistemului spre atragerea

managerilor publici generalişti, pornind de la ideea exprimată

în repetate rânduri de Peter Drucker că o definiţie logică a unui

generalist este specialistul, care poate face legătura între

domeniul lui restrâns şi celelalte. Specialiştii americani au demonstrat că abordarea

managerială pune accent pe valori care influenţează structura şi

procesele de management şi de execuţie desfăşurate în

organizaţiile din administraţia publică. Aceste valori au fost

considerate: economia, eficienţa, eficacitatea.

15. Transformarea unor funcţionari publici în

colaboratori , respectiv asistenţi pentru funcţionarii publici

decidenţi, în special pentru cei cu funcţii de conducere,

reprezentanţi ai politicului. Este necesar ca relaţia între

managerii publici şi subordonaţi să se bazeze pe încredere care

să genereze un climat de colaborare, orientat pe stimularea

iniţiativei, pe exprimarea liberă a opiniilor. Frecvent,

managerul public îţi diminuează autoritatea prin setea de

putere, excesul de ambiţie. Se recomandă o consultare

periodică a funcţionarilor publici colaboratori pentru a obţine

De asemenea cei care au propus această abordare

(Luther Gulick, Lyndall Urwick) au considerat că diviziunea

muncii şi specializarea constituie elemente fundamentale de

realizat pentru obţinerea unei productivităţi şi eficienţe de

ansamblu. Aceşti specialişti au susţinut că devine esenţial

procesul de coordonare care se poate realiza prin

157


156

10. Informatizarea instituţiilor publice permite

fluidizarea procesului de comunicare şi diminuare a gradului de

birocratizare al unei instituţii publice şi/ sau al managementului

public dintr-o ţară.

interdependenţa dintre componentele organizaţionale în cadrul

cărora se exercită structurile de autoritate, dar şi prin idei

apărute ca urmare a valorificării potenţialului de inteligenţă al

angajaţilor care lucrează în echipă sau în grup. Astfel s-a

subliniat că cele două aspecte (structura organizaţiei şi

valorificarea potenţialului creativ al angajaţilor), sunt deosebit

de utile pentru realizarea eficacităţii managementului şi a

eficienţei organizaţiei.

11. Flexibilizarea structurilor instituţiilor publice.

Instituţia publică trebuie să dispună de compartimente distincte

pentru care să fie definite clar atribuţiile determinate de

sistemul nevoilor sociale. Orice organizaţie publică pentru a organiza activităţi în

mod eficient, trebuie să dispună de un specialist sau o echipă de

specialişti care să îndeplinească următoarele funcţii:

12. Funcţionarea instituţiilor administrative se face

pe principiul autocoordonării, ceea ce presupune o

descentralizare a sistemului respectiv, o delegare de sarcini,

competenţe şi responsabilităţi către nivelurile inferioare ale

structurii sistemului.

• planificare;

• organizare;

• personal; 13. Accentuarea laturii creative a managementului

public. Adaptarea instituţiilor publice la economia de piaţă

presupune profunde schimbări la nivelul managementului

public. Necesitatea urgentă de a inova, de a crea „ noul” în

management presupune la nivelul fiecărei instituţii publice

adoptarea unor strategii inovatoare îndreptate spre promovarea

noului pentru realizarea eficienţei în cadrul sistemului. Unul

din principalele obiective ale funcţionarilor publici în special

pentru cei cu funcţii de conducere în sistem, trebuie să fie

descoperirea şi asimilarea elementelor noi în toate domeniile de

• coordonare/conducere;

• antrenare/dirijare;

• informare;

• funcţie bugetară.

Modul cel mai eficient de a permite exercitarea funcţiei

de către un anumit Guvern este determinat de:

• obiectivele sistemului,

• procesele desfăşurate (contabilitate, finanţe, sociale,

juridic);

23


24

4. Schimbarea rolului funcţionarului public de la

cel tradiţional, clasic, de tip mecanicist, la cel nou în care

accentul se pune pe capacitatea creativă a funcţionarului public,

pe flexibilitatea lui în gândire şi acţiune.

• tipul de client pe care organizaţia îşi propune să-l

satisfacă (persoană fizică, persoană juridică);

• resursele utilizate (materiale, financiare, umane,

informaţionale);

• locul unde se desfăşoară activitatea (sat, oraş,

sector). 5. Orientarea organizaţiilor publice conduse de

manageri publici către clienţi.

6. Accentuarea preocupării funcţionarilor publici

pentru un management public de tip raţionalist orientat pe

schimbarea continuă nu pe menţinerea unei stabilităţi

temporare a unui sistem.

1.4. Principiile managementului public

La baza managementului public se regăseşte un

ansamblu de principii formulate ca urmare a unor riguroase

cercetări şi care au menirea de a asigura cadrul general pentru

buna desfăşurare a activităţii administraţiei. Acest ansamblu de

principii cuprinde:

7. Dezvoltarea în cadrul instituţiilor publice a unei

noi abordări, aceea a organizaţiei care învaţă.

8. Transformarea serviciilor publice în afaceri

publice orientate exclusiv către piaţa serviciilor, unde

acţionează toţi factorii economici; prin urmare funcţionarul

public se transformă din angajat al statului în om de afaceri

preocupat permanent de nevoile clientului, de calitatea

serviciilor pe care le oferă şi de eficienţa organizaţională.

• principiul conducerii unitare;

• principiul conducerii autonome;

• principiul flexibilităţii;

• principiul restructurării;

• principiul perfecţionării continue;

• principiul legalităţii. 9. Introducerea managerilor profesionişti în

instituţiile statului, acesta fiind cel mai bun mod de a sigura

eficienţa şi eficacitatea şi nu în ultimul rând calitatea serviciilor

publice.

Principiul conducerii unitare.

Având în vedere faptul că aparatul administrativ este

extrem de complex şi reuneşte o gamă largă de activitate, se

impune cu necesitate conducerea şi organizarea unitară a

155


154

acestui vast aparat, fără de care nu ar fi posibilă realizarea

obiectivelor specifice şi generale ale administraţiei. Această

conducere unitară se impune a fi asigurată de la nivel de

Parlament şi instituţie supremă prin subordonarea instituţiilor

administraţiei de stat, unele faţă de altele, din treaptă în treaptă.

ofertă publică de cumpărare, vânzare la preţ fix, transfer către

salariaţi şi manageri publici.

Asocierea în participaţiune, prin care firma privată pune

la dispoziţie capitalul pentru dezvoltare şi calificările de

specialitate. Principiul conducerii autonome. Funcţionează corelat

cu principiul conducerii unitare, îmbinându-se şi

intercondiţionându-se, în timp ce conducerea şi organizarea

unitară asigură coeziunea administraţiei de stat, unitatea de

acţiune a acesteia. Autonomia managerială face posibilă

adaptarea mai rapidă a administraţiei la condiţiile concrete, la

particularităţile de timp şi de loc şi stimulează iniţiativa

personalului din aparatul administrativ precum şi

responsabilitatea în îndeplinirea sarcinilor. Dacă rezolvarea

situaţiilor concrete s-ar realiza numai pe baza ordinelor sau

aprobărilor din partea organelor superioare, adică s-ar aplica în

mod exclusiv principiul conducerii unitare, acest aspect ar

genera fenomenul de democratism, lipsă de iniţiativă, de

operativitate, ceea ce ar avea consecinţe negative atât pentru

societatea civilă, cât şi pentru activitatea administrativă, tocmai

de aceea în cadrul conducerii unitare trebuie să se asigure

instituţiilor şi o autonomie de acţiune stimulativă pentru

realizarea operativă a problemelor din activitatea administraţiei.

Constituirea de întreprinderi mixte noi este o variantă

mult mai frecvent practicată, chiar şi în sectorul serviciilor

publice. Aceasta deoarece condiţiile de participare la capital

sunt mai clare decât în cazul anterior, iar restul clauzelor

contractuale pot fi negociate mai uşor de către parteneri.

Desigur o altă formă este privatizarea totală a producţiei

de servicii publice, care în fond creează bazele unei alocări

eficiente a resurselor şi a calitate ridicată a produselor şi

serviciilor oferite.

2. Transformarea funcţiunii de personal într-o

componentă a strategiei instituţiei publice în general şi nu

într-o reuniune de activităţi administrative specifice. În acest

context, este necesară flexibilizarea practicilor de angajare a

personalului în structurile administrative.

3. Schimbarea stilului de management al

managerilor publici acesta devenind mai mult raţionalist,

orientat către obiective, decât paternalist.

25


26

Principiul flexibilităţii. Acest principiu funcţionează în

strânsă legătură cu principiul autonomiei, ajutând la adaptarea

rapidă a administraţiei la schimbările permanente din viaţa

socială, care este supusă unei evoluţii continue. Această

necesitate de adaptare impune administraţiei cunoaşterea exactă

şi în orice moment a situaţiei din mediul social în care-şi

desfăşoară activitatea.

costuri mai mici şi calitate ridicată o serie de produse pe baza

infrastructurilor respective. Această formă poate fi folosită şi în

serviciile specializate.

Franchisa poate fi folosită în cadrul regiilor care

prestează servicii pentru populaţie, respectiv salubritate,

transport urban. Această formă presupune renunţarea la control

de către autorităţile locale, ale căror competenţe decizionale

trebuie să se reducă la specificaţii tehnice şi standarde de

calitate. Evident o astfel de formă presupune eliminarea

monopolului existent la nivel local pentru serviciile publice

respective.

Principiul restructurării. Prin el se urmăreşte crearea

unui aparat administrativ eficient, corespunzător nevoilor

sociale generale atât din punct de vedere organizatoric, cât şi

din punct de vedere funcţional. Stabilirea structurii fiecărei

componente a aparatului administrativ din sectorul public, a

compartimentelor acestuia, a numărului de personal şi

repartizarea pe domenii a acestuia reprezintă ideea de bază în

scopul restructurării şi a utilizării judicioase după norme

raţionale a resurselor umane, dar şi în scopul evitării

supradimensionării sau subdimensionării, care ar avea

consecinţe negative asupra calităţii serviciilor.

Concesionarea serviciilor publice implică un regim

tipic de execuţie contractuală. Durata acesteia reclamă

reglementări clare şi stabile privind licitaţiile în domeniul

public, evaluarea performanţelor, regimul plăţilor, supervizarea

şi controlul.

Întreprinderile mixte se pot constitui pe baza celor

publice deja existente sau ca întreprinderi noi. Ca modalităţi

posibile de acţiune există: Restructurarea internă a instituţiilor administrative

implică totodată şi asigurarea tuturor mijloacelor materiale şi

financiare în toate domeniile de activitate pentru a se stabili o

structură flexibilă în raport cu sistemul.

Vânzarea unei părţi din capitalul organizaţiilor publice

către investitorii privaţi individuali sau instituţionali. Procedura

este similară privatizării totale şi se transpune în practică prin

153


152

Principiul perfecţionării continue. Se impune

respectarea acestui principiu ca principiu de bază a

managementului public datorită schimbărilor continue în viaţa

socială şi necesităţii asigurării unei concordanţe a metodelor

folosite de managementul din administraţie şi cu posibilităţi

complexe de rezolvat.

încurajeze în acest context formarea unei culturi

antreprenoriale.

Este evident faptul că pentru a eficientiza serviciile

publice şi sistemul administrativ, în general, este nevoie în

primul rând de un management public bazat pe performanţă.

Considerăm că procesul schimbării este complex, de durată şi

cuprinde câteva mutaţii importante: De eficienţa metodelor utilizate, de adaptarea lor la

volumul şi variabilitatea sarcinilor de realizat, la realitatea

socială în care îşi desfăşoară activitatea instituţiile din sectorul

public depinde în cea mai mare măsură succesul

managementului în administraţia publică.

1. Privatizarea serviciilor publice

În acest sens şi în România se poate dezvolta un

parteneriat, respectiv între organizaţii publice şi cele private

care desfăşoară activităţi de interes social. Astfel va începe să

se formeze piaţa serviciilor publice, care atrage competiţia,

concurenţa între ofertanţii de servicii. Este necesară în acest

sens o flexibilizare a legislaţiei, care să stimuleze formarea unui

mediu concurenţial pentru serviciile publice. În acest context se

poate opta pentru mai multe forme de parteneriat:

Principiul legalităţii. Legea publică delimitează

coordonatele între care acţionează funcţionarii publici şi

conţine în mod expres, explicit atribuţiile instituţiilor

administrative, competenţele decizionale ale acestora,

drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici, sistemul de

relaţii. • Subcontractarea de lucrări publice;

• Concesionarea de terenuri şi infrastructuri pentru

execuţia serviciilor publice; Pe lângă respectarea cadrului legal format din acte

normative, managerii publici au libertatea de a fundamenta

obiectivele instituţiilor, de a descoperii cele mai potrivite

modalităţi de acţiune pentru realizarea lor, de a identifica căi şi

mijloace de culegere şi transmitere a informaţiilor, de a

fundamenta decizii administrative eficiente şi de a utiliza noi

• Dezvoltarea de franchising;

• Întreprinderile mixte.

Subcontractarea constă în apelarea la serviciile oferite

de firmele private, specializate şi solicitate să realizeze la

27


28

restructurate după modelul sectorului privat. Deşi schimbările,

în general, au fost iniţiate de ministere, vizate de oameni de

afaceri şi de consultanţi în management, responsabilitatea

pentru implementare a revenit managerilor responsabili din

fiecare serviciu.

metode de management care să vizeze satisfacerea nevoilor

sociale generale.

Respectarea acestor principii şi interdependenţa

continuă au accentuat tot mai mult caracterul teoretic, ştiinţific

şi pragmatic al managementului public.

Cum este şi normal, principala sursă de schimbare în

ţările democratice dezvoltate a fost politica guvernamentală. În

mod succesiv, diferitele guverne conservatoare au adoptat

politici economice şi sociale diferite de cele fundamentate în

perioadele anterioare. Este relevantă în acest sens experienţa

managerilor publici din Marea Britanie.

1.5 Caracteristici ale managementului şi

ale domeniului său de activitate

1.5.1. Caracteristicile managementului

Înţelegerea conţinutului managementului public şi a

domeniului său de acţiune presupune în primul rând

cunoaşterea caracteristicilor impuse de domeniul acestora: La începutul schimbării, obiectivele la nivel macro

includeau combaterea declinului economic relativ al Marii

Britanii, îmbunătăţirea eficienţei economice, reafirmarea

rolului Marii Britanii în politica mondială. La nivel mediu,

Guvernul trebuia să revitalizeze sectorul privat, să

îmbunătăţească competitivitatea serviciilor publice şi să

reformeze dreptul de a conduce. La nivel micro, inferior

Guvernul urmărea optimizarea posibilităţilor de alegere a

consumatorului, instituirea suveranităţii consumatorului pe

piaţă şi eliberarea indivizilor de „ cultura de dependenţă faţă de

stat”. Guvernul de asemenea dorea să motiveze funcţionarii

publici să-şi asume responsabilitatea pentru iniţiativele lor şi să

1. Caracterul integrator

Managementul public studiază procesele şi relaţiile de

management din administraţia publică cu scopul fundamentării

tuturor soluţiilor de perfecţionare şi raţionalizare a sistemului

administrativ. În esenţă studiază modul de conducere a

instituţiilor publice dintr-o societate, integrând elemente din

toate domeniile vieţii sociale: învăţământ, administraţie,

asistenţă socială.

2. Caracterul politic

Managementul public este un domeniu al ştiinţei,

influenţat de factorul politic, acest aspect fiind evident,

151


150

deoarece nu-i pot fi indiferente scopurile urmate de

reprezentanţii administraţiei publice a statelor cu regimuri

politice diferite.

locale, chiar şi în cazul în care unele dintre acestea îndeplinesc

şi atribuţii statale.

La baza sistemului nostru de administraţie locală se află

colectivitatea locală – comuna, oraşul care reprezintă

comunitatea naturală a populaţiei, iar între acestea şi stat se află

colectivitatea intermediară – judeţul, care reprezintă o

colectivitate validată istoric şi determinată prin lege.

Faţă de instituţiile administraţiei publice bazate pe

principii diferite nu se pot folosii metode de cercetare identice.

Trăsătura dominantă a managementului public, aşa cum arată

literatura de specialitate, este caracterul său politic.

Managementul din administraţia de stat urmăreşte formularea

deciziilor de guvernare care se transmit mai departe sub formă

de hotărâri ale şefului executivului în sistemul administrativ

public.

8.3 Mutaţii semnificative în managementul public

pe plan mondial şi în România

Începând cu perioada 1980 –1990, în managementul

public s-au conturat câteva mutaţii importante, care marchează

semnificativ acest domeniu al ştiinţei şi practicii. La nivelul inferior al sistemului administrativ influenţa

politicului este la fel de importantă, întrucât executarea

deciziilor administrative fundamentale pe nivele ierarhice

superioare se face de către funcţionarii publici, reprezentanţi ai

puterii politice, care acţionează pentru a descoperii şi aplica

decizii administrative, ţinând seama permanent de orientarea

lor politică şi de programul de guvernare al formaţiunii politice

cărora le aparţin.

Schimbările au originea în ideologie politică şi în

modificările mediului socio-economic care determină mutaţii la

nivelul managementului public. Aceste mutaţii îşi pun puternic

amprenta asupra strategiilor şi politicilor sistemului

administrativ şi instituţiilor publice în general.

Una din problemele importante pe care managerii

publici intenţionează să o rezolve este cea a costurilor şi

calităţii serviciilor. Prin urmare, preocupărilor lor se

concentrează pe cunoaşterea nevoilor clienţilor – cetăţenilor şi

transformarea lor în organizaţii eficiente şi dinamice

3. Caracterul de diversitate

Caracterul de diversitate rezultă din faptul că există

instituţii cu competenţe generale, naţionale, instituţii centrale şi

29


30

locale. Acestea fac ca şi managementul să adopte diferenţieri în

funcţie de nivelul administrativ la care se referă.

• Comitatul în Marea Britanie, Irlanda, Suedia şi

Danemarca, district în Austria şi Germania;

4. Caracterul complex • Departamentul în Franţa; Caracterul complex rezultă din faptul că managementul

public reuneşte elemente specifice managementului din diferite

domenii aparţinând sectorului public, învăţământ, cultură,

asistenţă socială, sănătate, aceste domenii comportând

dificultăţii în abordarea problematicii managementului public.

• Provincia în Belgia şi Italia. În cazul colectivităţilor

locale distribuite pe trei niveluri distingem comunităţile,

regiunile sau asociaţiile pe care le întâlnim în : Italia, Franţa,

Belgia şi Spania. Cele mai multe din informaţiile prezentate

mai sus sunt integrate într-un Nomenclator de Unităţi

Teritoriale Statistice elaborat de Oficiul Statistic al Comunităţii.

În România potrivit prevederilor constituţionale se

precizează organizarea administrativă a teritoriului,

menţionându-se că teritoriul este structurat sub aspect

administrativ în comune, în oraşe şi judeţe, iar autorităţile

administraţiei publice funcţionează la nivelul fiecărei unităţi

administrativ-teritoriale.

Pornind de la coordonatele normelor fundamentale,

administraţia publica este împărţită conform art.115-122, în

administraţia centrală si administraţia teritoriala si in

administraţia statului si administraţia locala. Acestea două din

urmă sunt doua categorii complementare in stat, in sensul ca

administraţia ţării e structurată în autorităţi statale-

administraţia publica locală, acestea din urmă fără a fi statale,

realizează administrarea intereselor publice ale colectivităţilor

5. Caracterul de sinteză

Managementul public preia din alte domenii conceptele,

metodele, teorii care sunt folosite cu succes de către

funcţionarii publici. Este necesară o adaptare a cunoştinţelor

din sociologie, psihologie, statistică, ergonometrie, drept,

economie etc. la particularităţile sectorului public.

1.5.2. Caracteristicile domeniului de

acţiune ale managementului

Înţelegerea domeniului managementului public

presupune cunoaşterea unor aspecte particulare menite să

permită o prezentare a caracterului general în care se derulează

procesele de management din administraţia publică în

România.

149


148

Există două sectoare care oferă servicii publice: • Modelul german, caracterizat printr-un nivel de legătură

între reţeaua comunală şi cea a colectivităţilor mai mari,

denumită Kreise, un al doilea nivel de cooperare şi coordonare

a sarcinilor de la nivel districtual.

În general, la baza sistemului local al Uniunii se află

comuna (rurală sau urbană), care poate fi percepută ca o

colectivitate umană de bază. Ex.: Franţa – comuna; Portugalia –

paroisse; Marea Britanie – parohiile.

Localităţile rurale şi urbane sunt supuse, de regulă, în

general, aceluiaşi regim local sau prin lege li se stabilesc norme

aplicabile în mod diferenţiat pentru cele două categorii

(ex.: Austria, Germania, Italia, Franţa, etc.).

Comunele urbane, oraşele sau municipalităţile sunt şi

ele împărţite în oraşe mari, metropole şi capitale. De regulă,

pentru marile aglomerări urbane este stabilit un regim de

district ( ex.: Franţa, Spania, Italia şi Germania).

Între comune, respectiv oraşe există colectivităţile

intermediare care, la rândul lor, pot fi dispuse pe unul sau două

niveluri. Unele reprezintă colectivităţi locale validate istoric, pe

când altele sunt create artificial prin lege. În cazul organizării

administraţiei locale pe două niveluri, asemenea colectivităţi

poartă diferite denumiri în funcţie de ţară:

• sectorul public, caz în care se vorbeşte de

administraţia publică;

• sectorul privat, caz în care se vorbeşte despre

instituţii şi organizaţii particulare.

Ca orice domeniu distinct, atât instituţiile publice cât şi

cele particulare urmează un anumit scop, utilizând mijloace

specifice, iar în finalitatea resurselor folosite există diferenţe

esenţiale.

1.5.2.1. Sectorul public şi sectorul privat

Încă din anii 1960 relaţia dintre instituţiile publice şi

private a făcut obiectul unor intense dezbateri. Ulterior în 1990,

Pollitt a demonstrat utilitatea dezvoltării unui nou stil de

management în organizaţiile publice şi private din SUA şi

Anglia. Acesta a explicat necesitatea orientării sectorului public

către cel privat şi a evidenţiat reducerea diferenţelor dintre cele

două sectoare. Pentru aceasta a considerat că este necesară o

schimbare de valori, de credinţe şi comportament în realizarea

serviciilor din domeniul public.

Performanţele în cadrul sectorului public, au considerat

că pot fi îmbunătăţite restructurând managementul după

imaginea celui privat, pe considerentul că un manager are

31


32

Belgia constituie un stat aparte, scopul actualelor

reforme fiind transformarea într-un „stat federal”, compus din

comunitate şi regiuni.

În schimb, regionalizarea efectivă a Franţei este greu de

imaginat, în sensul trecerii peste pragul descentralizării,

întrucât aceasta este calitatea de stat unitar unanim recunoscut.

Regionalizarea nu există în prezent în Danemarca,

Olanda şi Luxemburg, iar posibilitatea realizării acesteia în

viitor este destul de mică.

Regatul Unit se află sub influenţa unor curente politice

favorabile autonomiei regionale, fără să fie posibilă încă

punerea formală a problemei.

În ceea ce priveşte colectivităţile locale din ţările

comunitare cu structură unitară, se remarcă faptul că

organizarea lor are la bază patru modele şi anume:

aceleaşi îndatoriri, calităţi, cunoştinţe, aptitudini şi deprinderi

oriunde ar desfăşura activitatea.

Organizaţiile publice au fost create pentru a răspunde

necesităţilor generale ale entităţii ca întreg în timp şi

organizaţiile particulare servesc numai interesele private. Deci

scopul sectorului public este acela de a servi şi nu de a

acumula.

O altă caracteristică a sistemului administrativ este

influenţa politică la care acesta este supus spre deosebire de

sectorul privat.

Eficienţa e reflectată de calitatea serviciilor publice

oferite de instituţiile publice conduse potrivit unor principii

riguroase legal reglementate.

Într-o organizaţie privată se urmăreşte maximizarea

profitului obţinut printr-un sistem propriu de reguli şi principii

care pot fi modificate permanent în funcţie de schimbările ce

apar pe piaţa serviciilor publice, dar şi în relaţie cu concurenţa

şi clienţii.

• Modelul napoleonian – Franţa departamentală, Olanda

divizată în provincii, Luxemburg – fără nivel intermediar şi

Grecia;

• Modelul britanic – comitatele – Regatul Unit şi Irlanda;

• Modelul scandinav – Danemarca, Suedia, Finlanda,

care au împrumutat de la modelul englez două niveluri de

colectivităţi şi de cel francez sistemul de relaţii cu administraţia

centrală;

Deciziile administrative se fundamentează pe judecăţi

de valoare, iar calitatea serviciilor depinde în mare parte şi de

sumele rezervate şi alocate prin bugetele aprobate de

reprezentanţii politicului.

147


146

În instituţiile private deciziile de management sunt

fundamentate pe baza raportului cost-eficienţă, iar distribuţia de

servicii se face în funcţie de cerinţele pieţei. În instituţiile

publice informaţiile circulă pe canale bine definite prin lege în

baza relaţiilor organizatorice existente între componentele

sistemului, pe când în instituţiile private informaţiile circulă

selectiv, la acestea având acces toţi cei interesaţi în

valorificarea conţinutului lor şi în realizarea obiectivelor proprii

şi ale instituţiei.

coordonare, ori chiar de planificare a diferitelor programe

intercomunale.

Locul rezervat colectivităţilor locale în cadrul statului

federal este bine definit. Astfel, în măsura în care entităţile

federale sunt considerate adevărate state, constituţia federală a

instituit doar norme de principiu privind existenţa

colectivităţilor descentralizate.

Statele federale sunt de altfel statele unde recunoaşterea

descentralizării a antrenat existenţa unor colectivităţi locale

puternice.

În statele regionale tensiunea între centralizare şi

descentralizare se menţine. În statele unitare aceasta s-a atenuat

prin introducerea unui nivel suplimentar, între stat şi

colectivităţile locale. Aceste state au fost iniţial marcate de

certitudinea susţinută de vechiul nivel intermediar dintre stat şi

comună şi de riscul unui centralism regional care se putea

substitui centralismului etatic.

Descentralizarea a rămas o preocupare esenţială a

statelor comunitare menţionate, care după reformele din 1970-

1980 a dus la o mai mare stabilitate instituţională, în Germania

şi Spania existând astăzi un statu quo instituţional. Italia, din

contră recunoaşte autonomia regională, dar de o manieră

limitată.

Luând în considerare valorile promovate de sectorul

privat privind încurajarea privatizării serviciilor publice şi

crearea unei pieţe libere a serviciilor se manifestă tendinţe de

dezvoltare a sectorului public şi mutaţii importante în sistemul

administrativ al ţării.

1.5.2.2. Interesul public

Scopul managementului public în instituţiile

administraţiei publice este satisfacerea interesului general fără a

se avea în vedere un profit material în timp ce managementul

din organizaţiile particulare urmăresc în mod constant un

interes particular.

Principalul obiectiv al unei instituţii publice este

satisfacerea interesului public existând şi cerinţe pe care

33


34

taxele locale s-au creat surse de venituri destinate pentru

bugetele locale şi judeţene.

8.2 Structura colectivităţilor locale şi regionale

Statele Uniunii Europene sunt grupate, din punct de

vedere al structurii statale, în trei categorii:

iniţiativa particulară nu le-ar putea satisface şi care sunt

esenţiale pentru economie în general dar şi pentru fiecare

membru în parte. Asemenea cerinţe care alcătuiesc interesul

public constituie domeniul propriu al managementului public.

Atât interesul public cât şi conţinutul serviciilor publice sunt

precizate de puterea politică, deci ridicarea unei nevoi sociale la

rangul de interes public presupune şi o cunoaştere legislativă a

limitelor acţiunii managementului public. Conţinutul interesului

public variază în raport de perspectivele istorice ale entităţii, de

formele sociale şi tehnice folosite în fiecare perioadă. Deşi

conţinutul variază, obiectivul managementului public rămâne

acelaşi.

• State federale: Austria şi Germania;

• State regionale: Belgia, Italia şi Spania;

• State unitare: Franţa, Marea Britanie, Irlanda, Portugalia,

Olanda, Danemarca, Suedia, Grecia, Finlanda şi Luxemburg.

În ceea ce priveşte colectivităţile locale ca obiect al

descentralizării, în unele colectivităţi ale statelor federale se pot

distinge următoarele caracteristici:

Existenţa a trei niveluri ale colectivităţii locale, regiunea

(sau comunitatea), provincia dar şi comitatul, departamentul,

districtul şi comuna urbană, rurală în Austria, Belgia,

Germania, Franţa, Italia şi Spania.

Existenţa unei puteri legislative la nivelul landurilor,

regiunilor şi comunităţilor în statele federale şi în cele

regionale.

În statele unitare, ca şi în cele federale, nivelul local -

comunal sau al municipiilor – dispune de largi competenţe, cel

provincial fiind adesea folosit pentru exercitarea controlului,

Principalele caracteristici ale domeniului

managementului public sunt:

• interesul public şi politic:

− este precizat de puterea politică;

− este o reflectare a nevoi sociale;

− reprezintă mobilul managementului public;

− presupune existenţa unui cadru legislativ care să

precizeze limitele de acţiune ale funcţionarilor publici pentru

satisfacerea nevoilor sociale;

− să delimitează de nevoia socială;

− are un grad de generalitate;

145


144

cele 17 comunităţi autonome prin care se aprobă statutul de

autonomie.

În ce priveşte România, administraţia publică locală

este reglementată prin Legea nr. 69/1991. În conţinutul legii se

menţionează că administraţia publică locală din unităţile

administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei

locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice. De

asemenea, se regăsesc informaţii referitoare la autorităţile

administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală

în comune şi oraşe. Consiliile locale alese şi primarii aleşi

funcţionează ca autorităţi administrative autonome şi participă

la satisfacerea nevoilor publice din comune şi oraşe.

Autoritatea judeţeană este definită prin Consiliul

Judeţean- autoritate a administraţiei publice pentru coordonarea

activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea

realizării serviciilor publice de interes judeţean.

Prin aceste norme fundamentale, administraţia locală nu

mai este încorporată în administraţia centrală a statului şi

reprezintă o structură administrativă autonomă, prin care

colectivităţile locale îşi soluţionează problemele locale, prin

autorităţile proprii alese, însă sub controlul legalităţii de către

autorităţi statale. Prin Legea nr. 27/ 1994 privind impozitele şi

− îşi schimbă conţinutul în diferite perioade

istorice.

• puterea publică care este exprimată de:

− obiectivele speciale ale unei instituiţii

administrative care reprezintă şi apără interesul public;

− acţionează într-un cadru legal bine definit;

− conferă drepturi reprezentanţilor instituţiei

administrative pentru a emite acte normative;

− regimul de putere publică contribuie la

îndeplinirea legilor şi prestarea de servicii publice;

− puterea publică se concentrează în legi care

precizează cadrul formal al managementului public.

• autoritate:

− este competenţa care revine unor instituţii sau

funcţionari publici pentru a desfăşura anumite activităţi;

− are trei forme: juridică, legislativă şi executivă;

− este exercitată de Curtea Constituţională,

Parlament, Guvern şi Preşedinte;

− este exercitată direct sau indirect;

− este un atribut specific al administraţiei de stat.

35


36

1.5.2.3. Serviciul public • În Austria, este elaborat un text legislativ federal, care a

servit drept” model” legilor votate la nivelul celor nouă landuri,

pentru organizarea colectivităţilor locale (districtelor) pe baza

principiilor „ autoadministrării”.

Un alt aspect din problematica managementului public

asupra căruia se insistă în literatura de specialitate este cea de

serviciu public, în România fiind folosite atât în managementul

public cât şi dreptul administrativ. • În Germania, fiecare land are stabilită Constituţia

locală, sub forma unui statut al municipalităţii ori a districtului

rural.

Serviciul public este explicat ca un ansamblu de

activităţi organizate şi autorizate de administraţie publică,

pentru a satisface nevoi sociale în interes public. Nevoile

sociale sunt nelimitate şi diferă după cele mai variate criterii

geografice, economice, culturale, grad de civilizaţie, vârstă, etc.

• În Franţa, dispoziţiile legislative privind comunele sunt

codificate într-un cod al comunelor, care reuneşte legile apărute

începând din 1884.

Managementul public şi-a propus rezolvarea acestor

nevoi care particularizează la un moment dat un interes public

ceea ce presupune o valorizare din partea puterii politice şi

fixarea unor coordonate legislative.

• În Italia, principalele texte legislative sunt pentru

regiuni Legea nr. 62/ 1953 care se referă la constituirea şi

funcţionarea organelor regionale, Legea nr. 108/ 1968 privind

alegerea consiliilor regionale şi Decretul Preşedintelui

Republicii nr. 1-11/1972 şi 1977 privind transferarea funcţiilor

administrative ale statului către regiune. Pentru provincii şi

comune Legea 142/ 1990 privind regimul legislativ al

colectivităţilor locale, Legea nr. 81/ 1993 privind normele

pentru alegerea directă a primarului, preşedintelui provinciei,

consiliului municipal şi consiliului provincial.

Având în vedere că sistemul de nevoi este amplu şi

diversificat, că nu se poate reduce la serviciul public al

instituţiilor administrative, devine evidentă necesitatea de a

oferii servicii publice prin instituţii sau organizaţii particulare a

căror funcţionare trebuie să fie autorizată de instituţiile din

cadrul sistemului administrativ.

• În Spania, pentru administraţia regională există Legea

organică nr.8/1980 privind finanţarea comunităţilor autonome

şi legile organice din 1979-1983 adoptate pentru fiecare dintre

După literatura de specialitate germană, securitatea

publică, interesul public, bunurile publice şi serviciile publice

sunt noţiuni care depind de scopurile politice, sensul lor putând

143


142

fi modificat odată cu schimbarea concepţiilor politice, motiv

pentru care trebuie să se ajungă la un punct de vedere comun cu

privire la orientarea lor.

• Constituţia Italiei conţine informaţii relevante

pentru autorităţile locale în art. 5 din capitolul V. Regiunea are

un statut special care este reglementat prin legi constituţionale.

Serviciul public, în accepţie generală, reprezintă

ansamblul activităţilor organizate de către administraţie pentru

a satisface nevoile sociale în interesul public, având

următoarele caracteristici:

• Constituţia spaniolă din anul 1978 conţine

dispoziţii speciale, atât pentru nivelul regional, cât şi pentru cel

local. Şi în celelalte state comunitare: Suedia, Olanda,

Danemarca, Grecia, Irlanda şi Luxemburg prin normele lor

fundamentale se determină regimul administraţiei locale şi

principiile care stau la baza acesteia, „ comunele” fiind cele

care formează colectivităţile autonome, cu „ personalitatea

juridică, care girează prin organele lor patrimoniul şi propriile

lor interese sub controlul puterii centrale.”

În toate statele Uniunii Europene există legi care

reglementează administraţia publică locală şi regională, astfel:

• satisface o nevoie socială;

• se află în raport juridic permanent cu sistemul

administrativ care l-a înfiinţat şi care îl conduce;

• furnizează bunuri sau servicii care satisfac

interesele unui grup sau ale entităţii în general;

• este supus unui regim juridic reglementat de

principii de drept public care îl diferenţiază de cel al

organizaţiilor particulare; • Principale dispoziţii legislative referitoare la organizarea

colectivităţilor locale în Anglia şi Ţara Galilor sunt denunţate

în legile privind colectivităţile locale- Local Government,

pentru Scoţia legile colectivităţii locale scoţiene- Local

Government din 1973 şi 1975. Tradiţional, sistemul britanic al

administraţiei locale a fost recunoscut de lege încă din sec. al

XIX-lea; ulterior, autorităţile locale, au stabilit structura, au

definit autoritatea juridică şi gradul de descentralizare al

managementului ( self- government).

• satisface interesele sociale generale pentru care a

fost înfiinţat;

• se creează sau se desfiinţează în urma unei decizii

administrative de management;

• se realizează prin stabilimente publice;

• este de o tipologie variată.

Orice serviciu public are la bază decizia managerială a

unei instituţii şi existenţa unui cadru juridic corespunzător.

37


38

legea sa fundamentală, în Belgia este consfinţită existenţa a

patru regiuni lingvistice, şi anume: regiunea de limba franceză,

olandeză, regiunea capitalei Bruxelles şi regiunea de limbă

germană. Potrivit aceleiaşi prevederi, Belgia cuprinde trei

comunităţi: comunitatea franceză, cea flamandă şi cea germană,

reprezentate printr-un consiliu şi un executiv regional.

În acelaşi context se menţionează că fiecare comună

belgiană trebuie să facă parte dintr-o regiune lingvistică,

subliniindu-se că interesele exclusiv comunale sunt

reglementate de consiliile comunale, având la baza activităţii

lor principiile alegerii directe a membrilor consiliilor comunale,

recunoaşterea competenţelor în tot ceea ce este de interes

comunal, precum şi descentralizarea atribuţiilor spre instituţiile

comunale.

În practică se pune problema administrării serviciului

public care poare fi controlat direct sau indirect de

reprezentanţii instituţiilor publice care potrivit legii reprezintă

autoritatea publică. Este necesară cunoaşterea faptului că

beneficiarii serviciilor publice au obligaţia de a urmării ca

serviciile publice să funcţioneze în conformitate cu normele

juridice aflate în vigoare.

Managementul instituţiilor publice poate oricând să

modifice statutul serviciului public sau chiar să-l desfiinţeze.

Clasificarea serviciilor publice poate fi efectuată după

mai multe criterii:

• după criteriul juridic:

- servicii publice administrative;

- servicii publice industriale şi comerciale;

În general se formulează o definire negativă în

sensul că serviciile public administrative sunt acelea care nu au

un obiect de activitate industrial sau comercial, mai mult

serviciile publice sunt o reprezentare a unei activităţi sau

ansamblu de activităţi prin care instituţiile din sistemul

administrativ acţionează într-un cadru legislativ bine determinat

pentru a satisface interesul general sau individual al membrilor

unei entităţi. Serviciile publice oferite de instituţii publice sau

private se caracterizează prin aceea că prin aceea că în cadrul

• Constituţia Franţei conţine dispoziţii potrivit cărora

„ colectivităţile teritoriale ale Republicii sunt comunele,

departamentele, teritoriile de peste mări”. Orice altă

colectivitate teritorială este creată de lege. Aceste colectivităţi

se administrează liber prin consiliile alese şi în condiţiile

prevăzute de lege. Prin lege se determină principiile

fundamentale ale administrării libere a colectivităţilor locale,

competenţele şi resursele lor.

141


140

lor se derulează în mod expres activităţi de învăţământ, cultură,

artă, sport şi chiar comerţ.

În ceea ce priveşte statele federale, Austria şi Germania,

potrivit constituţiilor proprii, aceste principii sunt preluate de

constituţiile locale. În acest sens sunt dispoziţiile art. 116 al

legii constituţionale federale a Austriei, care stabileşte că

fiecare land se divide în districte. Districtul este o colectivitate

teritorială dotată cu autonomie administrativă, fapt pentru care

landurile sunt abilitate de a decide organizarea districtelor şi a

adopta reglementări cu privire la colectivităţile locale.

• din punct de vedere al modului de cooperare la

satisfacerea interesului public se pot distinge:

- servicii publice la satisfacerea cărora nu

sunt implicate persoane din afară şi care au drept scop

satisfacerea directă şi individuală a particularilor aceste servicii

având în comun faptul că cetăţeanul aşteaptă de la ele

satisfacerea unei cerinţe personale tocmai pentru care trebuie să

intre în raport cu acestea.

În acelaşi fel sunt prevederile art.28/alin 1. şi 2 ale legii

fundamentale a Germaniei, care consacră principiul autonomiei

locale, subliniindu-se că , în landuri, districte şi municipalităţi,

cetăţenii trebuie să aibă reprezentanţi aleşi prin sufragiu

general, direct, egal şi secret, consfinţindu-se norma potrivit

căreia municipalitatea va trebui să aibă garanţia exerciţiului

dreptului de a soluţiona toate problemele locale potrivit legii.

Asociaţiile municipale au, de asemenea dreptul la autonomie, în

limitele competenţelor legale şi conform dispoziţiilor lor legale

şi conform dispoziţiilor legislative.

În practică aceste servicii sunt variate:

- servicii industriale;

- servicii comerciale;

- servicii sociale;

- servicii de învăţământ, sport, cultură;

- servicii administrative.

Beneficiarii acestor servicii sunt într-o situaţie pur

statutară faţă de serviciile publice administrative şi într-o

situaţie contractuală faţă de serviciile publice oferite de

instituţiile private. Clauzele contractuale nu fac decât să

reproducă dispoziţii cu caracter de reglementare. Această

categorie de servicii se realizeze prin:

Dintre normele fundamentale ale celorlalte state

comunitare se pot enumera:

• Constituţia Belgiei, care conţine un număr însemnat

de norme prin care se creează şi se dispune crearea prin lege a

autorităţilor administraţiei locale, comunitare, şi regionale. Prin

39


40

8. MANAGEMENTUL PUBLIC ÎN ROMÂNIA ∗ stabilimente publice ce reprezintă servicii publice

oferite de instituţie publică care dispune de un patrimoniu

distinct, acestea constituindu-se ca procedee şi tehnici cu

scopul realizării unei mai bune satisfacerii a interesului general.

Aceste stabilimente publice (naţionale, judeţene sau comunale)

pot primi donaţii din partea particularilor colectivităţilor

publice cu scopul de a realiza anumite obiective caritabile,

culturale şi pot păstra veniturile provenind din activitatea lor.

Exemple de stabilimente publice: în domeniul economic

(Camerele de Comerţ şi Industrie, CEC-ul), în domeniul social

( spitale, sanatorii), în domeniul cultural ştiinţific (universităţi,

academiile) etc.

ŞI ŢĂRILE UNIUNII EUROPENE

După cum se cunoaşte, la 1 februarie 1995 a intrat în

vigoare acordul european prin care România a devenit asociată

Comunităţilor Europene şi Statelor membre ale Uniunii

Europene. Acest eveniment semnifică, în primul rând,

declanşarea unui proces de schimbare în care legislaţia,

instituţiile statului de drept, economia şi mecanismele de piaţă

vor deveni compatibile cu cele comunitare.

8.1 Caracteristici generale

În marea majoritate a ţărilor comunitare, administraţia

locală şi regională este fundamentată prin dispoziţiile normelor

constituţionale. Excepţia o constituie Regatul Unit al Marii

Britanii şi Irlandei de Nord, care, aşa cum am prezentat nu are

constituţie scrisă şi deci nu există norme privitoare la

administraţia locală.

∗ stabilimente de utilitate publică se regăsesc în

domeniul învăţământului, al asistenţei sociale şi alte domenii

asemănătoare.

Pornind de la faptul că şi particularii pot participa la

satisfacerea unor interese generale s-au creat instituţii din

iniţiativă particulară, cu fonduri private şi fără scop lucrativ

pentru satisfacerea unor interese generale, fiind stabilimente de

utilitate publică. Exemple: universităţi private, teatrele

particulare etc.

Potrivit normelor fundamentale, atât în statele federale,

cât şi în cele unitare, principiile autonomiei locale şi cele ale

descentralizării se regăsesc ca principii de bază ale organizării

şi funcţionării sistemelor administraţiilor locale şi regionale ale

statelor comunitare. - servicii publice la realizarea cărora

participă indirect şi alte persoane fără ca beneficiarul să intre

139


138

în contact direct cu serviciile respective. Este cazul tipic al

întreţinerii reţelei de drumuri când clientul nu este un simplu

beneficiar ci un utilizator.

deciziile administrative, cât şi asupra stilului de management şi

implicit a climatului de muncă din cadrul acestora.

Metodele administrative prezentate constituie câteva

dintre cele mai potrivite mijloace care stau la dispoziţia

funcţionarilor publici cu funcţii de conducere, şi nu numai,

pentru a-şi îmbunătăţi propria activitate şi pentru a participa

eficient la satisfacerea interesului public al cetăţenilor unei ţări.

- servicii publice la realizarea cărora sunt

implicate persoane din rândul cetăţenilor şi care sunt

destinate întregii colectivităţi umane fără ca indivizii să

cunoască individual rezultatul.

• din punct de vedere al nivelului la care se

realizează, există următoarele tipuri:

- servicii publice naţionale care sunt situate la

anumite zone teritoriale dar interesează ansamblul

colectivităţilor naţionale;

- servicii publice locale care se organizează la nivelul

judeţean şi comunal.

• din punct de vedere al formei de proprietate,

există:

- servicii publice monopolizate oferite doar de

instituţiile administrative care deţin şi monopolul

asupra activităţii respective;

- servicii publice realizate de către agenţii economici

publici şi/sau privaţi.

Această categorie de servicii este oferită atât de instituţii

publice cât şi organizaţii private. În literatura de specialitate

41


42

În condiţiile actuale, ale unei adevărate avalanşe de

probleme pe care managementul public le are de rezolvat,

problema timpului capătă valenţe sporite.

există şi alte criterii de clasificare a serviciilor publice. Un

asemenea criteriu îl reprezintă modul de gestionare a

serviciilor publice (J. Rivera).

Sfera nevoilor sociale în interes public ca şi priorităţile

managementului public de a organiza sau autoriza activităţi

pentru satisfacerea acestora se modifică în funcţie de programul

forţelor care deţin puterea politică.

Dacă rezolvările se fac într-un timp îndelungat, ţinând

seama de diversitatea şi complexitatea problemelor, apare riscul

ca acestea să nu poată fi încheiate sau pot fi rezolvate dar cu

mare întârziere ceea ce va afecta, în mare măsură calitatea

activităţii administrative. Trebuie reţinut deci că nu orice activitate de interes

public este un interes public şi numai acele activităţi care sunt

necesare pentru satisfacerea unor nevoi sociale apreciate de

puterea politică ca fiind de interes public.

Descoperirea posibilităţilor, care să permită realizarea

lucrărilor, prestarea serviciilor într-un timp mai scurt,

reprezintă un proces complet şi de durată. El poate conduce la

eliminarea operaţiilor inutile, la implicarea mai multor organe

sau compartimente sau, dimpotrivă, la reducerea numărului

acestora.

În acest context este important de exprimat conceptul de

putere publică şi în ce context puterea manageriale şi a

autorităţilor administrative.

Pentru cunoaşterea timpului necesar, în cadrul

operaţiilor care se repetă, se va determina un timp mediu, prin

identificarea unui număr de operaţii efectuate de funcţionarul

public conştiincios în timpul normal de lucru.

1.5.2.4. Puterea publică

Puterea publică reprezintă ansamblul drepturilor

speciale pe care le deţine o instituţie administrativă în sens de

autoritate, care reprezintă şi apără interesul public şi care în

mod obligatoriu trebuie să se impună celui particular aşa cum

reglementează Constituţia şi legile organice.

Referindu-ne la propunerile de raţionalizare, respectiv

restructurare, putem spune că acestea vor fi orientate în mod

expres asupra organizării structurale a instituţiei administrative

analizate, a optimizării circuitelor şi fluxurilor informaţionale

ale documentelor, asupra modului în care sunt formulate

În virtutea acestei capacităţi instituţiile administrative

emit acte de autoritate care se execută din oficiu sau aplicând

137


136

direct dacă este nevoie măsuri administrative de constrângere

cu caracter preventiv, de sancţiune sau de execuţie silită.

Un alt aspect avut în vedere pe parcursul derulării

analizei se referă la eficienţa instituţiei sau activităţii cercetate.

Aceasta însemnă a raporta rezultatele la cheltuielile efectuate

pentru obţinerea lor. În prezent, abordarea eficienţei devine o

necesitate în activitatea administrativă. Nu este suficient ca un

organ al administraţiei de stat să fie util din punct de vedere

social. Acest aspect este important dar nu suficient, al trebuie,

totodată, să fie eficient, deci raţional din punct de vedere

economico-financiar.

Regimul de putere publică, într-un sistem constituţional

democratic nu exclude, ci presupune existenţa la dispoziţia

celor administraşi a unor modalităţi de acţiune. Tocmai de

aceea contenciosul administrativ este privit ca o dimensiune a

regimului juridic de putere publică şi nu ca un element exterior

acestuia.

Expresia de „a aduce la îndeplinire legile” are cel

puţin următoarele semnificaţii: Prin urmare, se pune şi probleme costului activităţii

administrative. • legea reprezintă cadrul general de bază care

delimitează domeniul de aplicativitate al managementului

publică; Pe baza datelor obţinute este necesar să se acţioneze

pentru reducerea la maximum a cheltuielilor necesare

desfăşurării activităţii administrative analizate. Trebuie

eliminată imediat orice cheltuială care nu se justifică şi/sau

reduse pe cât posibil toate celelalte cheltuieli. Evident, fără ca

acestea să conducă la scăderea calităţii activităţii şi/sau

serviciului respectiv, a îndeplinirii sarcinilor şi obiectivelor

administraţiei.

• aplicarea legii presupune şi adoptarea de acte

normative de către managementul instituţional din sistemul

administrativ;

• actele administrative normative au forţa juridică

inferioară legii şi se ierarhizează în funcţie de poziţia şi

competenţa instituţiei care le-a emis;

• orice act individual sau orice operaţiune materială

reprezintă o modalitate de exercitare a legii;

Aşa cum am precizat mai sus, un alt criteriu avut în

vedere este timpul.

• principiul legalităţii este principiul fundamental al

managementului public şi îndeplinirea legii atrage atât procese

43


44

Specialişti în domeniu consideră că trebuie avute în

vedere mai multe criterii în derularea activităţii de cercetare

respectiv diagnosticare, formularea propunerilor de redresare,

restructurare şi perfecţionare. Acestea sunt:

de management cu caracter normativ (hotărâri, circulare, etc.)

cât şi procese de execuţie concrete (încheierea de contracte,

efectuarea de diverse operaţii medicale).

• utilitatea organului sau activităţii cercetate; • eficienţa acesteia;

• timpul necesar desfăşurării ei;

• resursele efective implicite; • optimizarea mediului şi relaţiilor umane.

Prima problemă care se pune este cea a utilităţii

organului sau activităţii cercetate. Cu alte cuvinte se pune

întrebarea dacă existenţa lor se justifică dacă răspund într-

adevăr unor cerinţe sociale reale. Utilitatea vizează mai ales,

sfera serviciilor oferite cetăţenilor.

Criteriul utilităţii se aplică nu numai la activităţi de

ansamblu ale instituţiei cercetate şi în detaliu, pentru fiecare

compartiment sau operaţie studiată.

Cercetându-se critic utilitatea se va ajunge la o

concluzie privind menţinerea, desfiinţarea instituţiei sau a unor

compartimente, a unor operaţiuni. Uneori devine evidentă

reorganizarea celor existente, lărgirea sau restrângerea

competenţei cercetate, a compartimentelor şi persoanelor.

135


134

pentru o interpretare realistă a situaţiei existente, dar şi

fundamentarea propunerilor de îmbunătăţire. 2. FUNCŢIILE MANAGERIALE Este recomandabil a se identifica în etapa a treia

aproape toate punctele forte şi slabe ale activităţii

administrative. Pentru aceasta sunt analizate principalele

categorie de informaţii şi date culese în prima etapă, respectiv

cele referitoare la structură, sistemul informaţional din unitatea

administrativă, sistemul deciziilor administrative, stilul de

conducere al funcţionarilor publici cu funcţii în instituţia

publică şi informaţii despre climatul organizaţional din cadrul

acesteia.

2.1. Consideraţii generale

În literatura americană de specialitate au fost definite

şapte funcţii distincte de management public şi împlinit de

sistemul administrativ:

• planificarea;

• organizarea;

• personalul;

• conducerea; În etapa a patra sunt formulate propunerile de

restructurare şi perfecţionare a activităţii administrative

desfăşurate în cadrul acesteia.

• coordonarea;

• raportarea;

• elaborarea bugetelor. Desigur că sunt avute în vedere, în primul rând, cauzele

care au generat situaţiile critice, dificile, problemele din sistem

şi, în continuare, situaţiile pozitive identificate.

2. Planificarea

Constă în fundamentarea de planuri care conţin atât

obiectivele finale cât şi obiectivele derivate. Această abordare are în vedere în primul rând

diminuarea până la eliminarea a punctelor slabe constatate în

cadrul instituţiilor publice analizate şi, în al doilea rând

extinderea dezvoltarea, perfecţionarea situaţiilor considerate

pozitive, favorabile desfăşurării activităţilor din instituţia

publică analizată.

3. Organizarea

Constă în stabilirea structurii formale şi autorităţii prin

care componentele structurale şi personalul sunt orientate spre

stabilirea obiectivelor şi realizarea acestora. Specialiştii în

domeniu au considerat că trebuie o atenţie deosebită angajării

în structură a personalului şi determinării unui comportament

45


46

se adoptă şi de periculozitate au, fundamentul acestora, care

sunt metodele şi tehnicile folosite în procesul decizional;

flexibil faţă de diversele schimbări. În vederea evitării

deficienţei şi lipsei de responsabilitate este necesar ca un singur

manager să aplice principiul unităţii de decizie şi de acţiune,

întrucât s-a dovedit din practică ineficienţa conducerii multiple. • metodele şi tehnicile de management public folosite

în cadrul proceselor desfăşurate în sistem; 4. Personalul

• stilul de conducere al funcţionarilor publici cu

funcţii de conducere; Reprezintă o funcţie care constă în atragerea resurselor

umane în sistem şi îmbunătăţirea continuă a condiţiilor de

muncă din instituţie, concomitent cu formarea şi pregătirea

personalului angajat. Specialiştii americani au considerat că în

managementul public se impune ca necesară adaptarea la

asistenţă de specialitate prin consilieri de specialitate, care să

desfăşoare în general activităţi de planificare, deoarece aceasta

impune autoritatea şi responsabilitatea administraţiei pentru

domenii specifice.

Lyndal Urwick şi Luther Gulick au propus introducerea

unor consilieri generali în structura existentă pentru

coordonarea şi controlul activităţii celor din subordine şi pentru

iniţierea de ordine. Aceştia vor acţiona ca asistenţi ai

superiorilor pentru a-i degreva de problemele de rutină tocmai

ca aceştia să se concentreze asupra problemelor majore şi

esenţiale ale organizaţiilor publice.

• climatul de muncă în care funcţionarii publici îşi

desfăşoară activitatea.

Informaţiile culese vor fi completate cu altele obţinute

prin observări directe, lansări de chestionare referitoare la

modul de desfăşurare a activităţii în instituţiile publice analizate

şi discuţii cu cei care îşi desfăşoară activitatea în sistem.

Odată culese, aceste date şi informaţii urmează a face

obiectul unei analize complete, folosindu-se o serie de metode

şi tehnici preluate din alte domenii pentru a servi ca instrument

pentru interpretarea corectă şi completă a datelor obţinute în

urma desfăşurării primei etape.

Derularea celei de-a doua etape a metodei analizei

diagnostic, respectiv analiza cauzală detaliată a datelor şi

informaţiilor, presupune un proces amplu de interpretare a

acestora. Identificarea cauzelor care au generat situaţia de fapt

pozitive sau negative constituie o operaţie deosebit de utilă

133


132

5. Conducerea ulterior, potrivit acestora, sun formulate, posibile soluţii de

îmbunătăţire a activităţii. Constă într-un proces continuu de fundamentare a

deciziilor administrative şi de formulare a ordinelor,

instrucţiunilor specifice şi generale necesare pentru conducerea

instituţiilor publice. Având în vedere importanţa problemei

diviziunii muncii, în acest context funcţionarii publici vor fi

numiţi într-un post public în funcţie de cerinţele postului

respectiv, de specificul activităţii şi de locul în care aceasta se

desfăşoară.

Orice investigaţie ştiinţifică trebuie să pornească de la

culegerea de date, care ulterior sunt supuse unei aprofundate

analize în vederea formulării unor concluzii, pe baza cărora vor

fi adoptate ulterior deciziile de efectuare a unor schimbări.

Astfel, prima etapă pe care o presupune metoda analizei

diagnostic este aceea a documentării prealabile asupra

domeniului investigat. 6. Coordonarea

Procesul de observare şi culegere a datelor trebuie să

vizeze, în principal, următoarele aspecte: Presupune o interconectare a diferitelor domenii ale

muncii şi utilizarea delegării de sarcini dar şi de competenţe. • structura instituţiei publice cu toate elementele

cuprinse în organizarea structurală. Sunt avute în vedere şi

relaţiile acesteia cu alte organe ale administraţiei de stat,

regulamentele de ordine interioară, precum şi tipul şi formele

de relaţii cu publicul;

7. Raportarea

Constă în informarea continuă atât a superiorilor cât şi a

colaboratorilor prin întocmirea de evidenţe, analize, cercetări şi

raportări.

8. Elaborarea bugetului

Constă în structurarea bugetului, identificarea metodelor

şi tehnicilor executării acestuia.

Aceste abordări au reprezentat un fundament solid

pentru ştiinţa managementului public şi pentru înţelegerea

influenţelor majore pe care o are structura organizatorică asupra

rezultatelor finale ale unei instituţii publice.

• sistemul informaţional al instituţiei publice cu toate

componentele acestuia: datele, informaţii, circuite

informaţionale, mijloace de tratare a informaţiilor, fluxuri

informaţionale, procedurile informaţionale;

• sistemul deciziilor formulate pe nivelul ierarhic pe

care se situează instituţia publică respectivă, ce tipuri de decizii

47


48

În literatura românească de specialitate, M.

Oroveanu considera că principalele funcţii ale autorităţilor

publice sunt:

- acţionară;

- consultativă;

- deliberativă.

Specialistul consideră că a administra înseamnă a

prevedea, a coordona, a controla şi a conduce.

2.2. Funcţia de previziune

Funcţia de previziune constă în ansamblul proceselor

de muncă prin intermediul cărora se determină principalele

obiective ale instituţiilor publice, în general, mijloacele şi

resursele necesare aplicării acestora.

La exercitarea acestei funcţii, o contribuţie importantă

revine planificării. În funcţie de sfera în care se derulează

previziunile există mai multe tipuri de previziuni:

• documentarea sau investigarea domeniului care

urmează a fi abordat;

• analiza cauzală detaliată a datelor şi informaţiilor,

folosindu-se diagrama cauză-efect;

• identificarea deficienţelor şi aspectelor pozitive;

• formularea propunerilor de perfecţionare.

Îmbunătăţirea, perfecţionarea continuă a organizării şi

funcţionării sistemului administrativ impune o continuă

observare şi investigare a proceselor de management şi de

execuţie.

Schimburile rapide din cadrul entităţii contemporane

impun ca fiecare instituţie din sistemul administraţiei publice să

se adapteze noile condiţii pentru a servi în mod corespunzător

cerinţelor prezente şi de viitor ale entităţii.

Experienţa specialiştilor în administraţia publică din

diferite state a demonstrat necesitatea studierii temeinice a

tuturor aspectelor activităţii administrative, a consecinţelor pe

care le are reorganizarea administraţiei. • planificare în sectorul public sau privat; Pentru a pute fundamenta cele mai adecvate decizii

privind perfecţionarea administraţiei sunt utilizate mai multe

metode. În prealabil se elaborează un diagnostic general la

nivelul instituţiilor administraţiei publice, în vederea

determinării cauzelor care au generat situaţia prezentată şi

• planificare guvernamentală;

• planificare în domeniul vieţii sociale;

• planificarea resurselor umane, a resurselor

financiare, materiale.

131


130

Această funcţie se concretizează în formularea şi

implementarea de strategii, politici, programe şi planuri de

dezvoltare pentru sectorul public.

În vederea realizării acestui obiectiv trebuie acţionat cu

prioritate pentru:

Acestora li se adaugă unii factori psihosociali, cu

influenţă hotărâtoare asupra stilului de management, al calităţii

procesului de conducere din administraţia publică.

Deşi în sistemul administrativ din România asemenea

factori sunt puţin luaţi în considerare în acţiunile de

raţionalizare a activităţii funcţionarilor publici cu funcţii de

conducere, totuşi ele prezintă utilitate practică deoarece

influenţează în mod considerabil eficacitatea managementului.

• stabilirea unor relaţii funcţionale şi eficiente între

decizia politică cu caracter strategic şi decizia tehnică cu

caracter administrativ;

• creşterea rolului colectivităţii locale în gestionarea

intereselor economice şi sociale şi reducerea treptată a gestiunii

administrative a respectivelor domenii de la nivel central;

7.2.3. Metode de cercetare

Aşa cum am precizat la începutul acestui capitol, în

cadrul tipologiei metodelor utilizate în sistemul administraţiei

de stat am prezentat o a trei categorie, cea a metodelor de

cercetare.

• descentralizarea structurilor şi a deciziei

administrative până la nivelul de bază vizând creşterea

operativităţii şi a eficienţei;

• asigurarea şi corelarea atribuţiilor şi

responsabilităţilor cu resursele existente la dispoziţia

instituţiilor administrative;

Deşi în literatura română de specialitate, Alexandru

Negoiţă menţionează două metode, respectiv: metoda analitică

şi metoda critică. În opinia noastră, cele două aşa-zise metode

reprezintă două etape ale procesului complex de cercetare, care

se derulează în sistemul administraţiei publice.

• asigurarea transparenţei reale şi a controlului

public asupra administraţiei centrale şi locale;

• colaborarea sistematică a autorităţii administraţiei

de stat, colectivităţilor locale, organizaţiilor non-

guvernamentale şi celelalte structuri sociale interesate.

În consecinţă din cea de-a treia categorie face parte

metoda analizei diagnostic. Aceasta presupune parcurgerea mai

multor etape, după cum urmează:

49


50

2.2 Funcţia de organizare şi funcţionare Crearea unei ambianţe plăcute necesită îmbinarea

acestor factori mai ales între culoare şi lumină, în censul

utilizării unor culori care, dincolo de gust, trebuie să satisfacă şi

alte cerinţe, să se coreleze cu gradul de iluminare a încăperii.

Funcţia de organizare şi funcţionare constă în

ansamblul principiilor de muncă prin intermediul cărora se

asigură cadrul instituţional necesar realizării raţionale şi

eficiente a obiectivelor previzionate în domeniul

managementului public prin alocarea raţională a resurselor.

Îndeplinirea obiectivelor de interes general e repartizată între

administraţia publică centrală şi administraţia publică locală din

judeţe, comune urbane şi rurale, persoanelor juridice politice

teritoriale, cărora le revine sarcina de a organiza corespunzător

activitatea în vederea realizării interesului public general.

Dintre factorii care determină un consum nervos de

energie menţionăm:

• grad de complexitate al activităţii desfăşurate;

• diversitatea proceselor de muncă în care sunt

implicaţi funcţionarii publici;

• climatul general în care se desfăşoară procesele

administrative, relaţiile dintre funcţionarii cu funcţii de

conducere şi colaboratori, dintre ei şi funcţionarii situaţi pe

nivelurile ierarhice superioare în cadrul sistemului

administrativ.

Literatura de specialitate consideră că administraţia

implicit managementul public presupune o activitate de

organizare, coordonare a executării şi o activitate de executare

efectivă a legii şi a altor acte normative elaborate de instituţii

din afara administraţiei de stat. Acţiunea acestor factori este determinată atât de cauze

obiective: modul de exercitare a funcţiilor managementului

public, manieră de constituire a echipelor de muncă, gradul de

încărcare a funcţionarilor cu funcţii de conducere, perspectivele

de promovare, cât şi de cauze subiective: emotivitate,

susceptibilitate, personalitate, putere de aprofundare,

conştiinciozitate, iniţiativă, spirit de răspundere, capacitatea de

a lucra în echipă.

Uneori sarcinile de organizare ale reprezentanţilor

managementului din instituţiile publice depăşesc sfera acestora

(ex. Ministerul Justiţiei ca instituţie centrală a administraţiei de

stat are importante atribuţii cu caracter organizatoric privind

instanţele de judecată care formează o altă categorie de

instituţii de stat).

129


128

Instituţiile administraţiei de stat sunt forme prin care se

exercită activitatea statală. Procesele de organizare şi

coordonare care susţin exercitarea funcţiei publice sunt

fundamentale şi indispensabile în managementul public tocmai

pentru realizarea obiectivelor sociale în general.

corespunzătoare de eliminare sau, dacă nu este posibil, cel

puţin pentru diminuarea intensităţii acestora.

Printre cauzele care pot determina starea de oboseală

pot fi menţionate:

• monotonia şi lipsa de interes pentru activitatea

prestată; Eficacitatea exercitării acestei funcţii se apreciază prin

prisma eficienţei activităţii administraţiei, a rezultatelor şi

efectelor obţinute în raport cu mijloacele utilizate pentru

obţinerea acestora.

• condiţiile în care se desfăşoară activitatea, respectiv

organizarea neraţională a spaţiului, în sensul supraîncărcării

acestuia, dotării cu mobilier neadecvat, surse de iluminat

necorespunzătoare; Caracterul realist al organizării şi coordonării proceselor

de muncă în administraţie se obţine printr-o amplă şi atentă

documentare socială, tehnică, economică. Progresul pentru

managementul public într-o ţară cu orientare către satisfacerea

unor nevoi sociale reale îl reprezintă eficienţa rezultată din

organizare şi coordonare.

• particularităţile activităţilor desfăşurate, în special,

cele de la nivelurile inferioare ale structurii administrative, dar

şi cele ale activităţilor de conducere, în care răspunderea pentru

rezultatele muncii unui grup de funcţionari publici provoacă

tensiunea nervoasă etc.

Utilizarea metodei structurării programului de lucru al

funcţionarilor publici implică şi cunoaşterea influenţei

factorilor de solicitare fizică şi nervoasă ai mediului ambiant,

care au un impact direct asupra calităţii şi productivităţii muncii

angajaţilor din sistemul administrativ.

2.3 Funcţia de motivare

Funcţia de motivare presupune ansamblul proceselor

de muncă prin care personalul instituţiilor publice este

determinat să contribuie la identificarea şi satisfacerea

interesului public pe baza luării în considerare a factorilor care

îl motivează pentru realizarea obiectivelor. Între factorii de solicitare fizică amintim factorii de

microclimat: temperatura, umiditatea, circulaţia aerului,

iluminatul şi, nu în ultimul rând, zgomotul. Exercitarea acestei funcţii urmăreşte implicarea cât mai

profundă, cât mai eficace a funcţionarilor publici de execuţie şi

51


52

analiză, sinteză şi concepţie. Un alt avantaj al folosirii tehnicii

îl constituie posibilitatea accesului rapid la diferite categorii de

informaţii, ceea ce are ca efect scurtarea timpului necesar

fundamentării unor decizii administrative eficiente, care să

corespundă intereselor sociale generale.

de conducere de la toate nivelurile ierarhice ale structurii

administrative pentru realizarea obiectivelor derivate din

sistemul de interese publice. Gradul de implicare şi rezultatele

obţinute de fiecare funcţionar public determină utilizarea unui

ansamblu de recompense şi/sau sancţiuni care sunt de fapt

instrumente ale motivării. Un alt aspect pe care îl are în vedere această metodă se

referă la structurare corespunzătoarea a programului de lucru al

funcţionarilor publici atât în cadrul unui an calendaristic, cât şi

pentru o săptămână sau o zi de lucru.

Caracteristicile de bază ale motivării sunt:

• complexitatea în sensul utilizării combinate atât a

stimulentelor morale cât şi a stimulentelor materiale;

• diferenţierea, adică motivaţiile considerate şi modul

lor de folosire să ţină seama de caracteristicile şi abilităţile

fiecărui funcţionar public sau a grupului de muncă din

instituţiile publice astfel încât să se menţină maximum de

participare la determinarea şi satisfacerea interesului public

general;

Este cunoscut faptul că orice activitate desfăşurată fără

întrerupere un interval mai mare de timp, în condiţii de

concentrare nervoasă, are drept consecinţă o puternică stare de

oboseală, ceea ce conduce în mod direct la scăderea capacităţii

de muncă, deci a eficacităţii funcţionarilor publici.

Programarea corespunzătoare a timpului de lucru al

funcţionarilor publici presupune şi stabilirea unui raport optim

între consumul efectiv de energie şi perioada de odihnă

necesară.

• gradualitatea, înseamnă satisfacerea succesivă a

necesităţilor funcţionarilor în funcţie de aportul lor la realizarea

serviciilor publice.

Procesul de reformă din administraţia publică implică

modificări de esenţă în conceperea şi exercitarea instrumentelor

motivării în instituţiile publice, în sensul adaptării la

caracteristicile fiecărui funcţionar eliminând abordarea

standardizată a motivării, care determină neimplicare, efort

Pentru a se putea preîntâmpina apariţia oboselii

exagerate şi premature a personalului din administraţie este

necesar, în primul rând, să fie cunoscute cauzele care provoacă,

pentru ca, în funcţie de ele, să se adopte măsurile

127


126

minim şi eficienţă din partea angajatului sistemului

administrativ.

în funcţie de nivelul ierarhic ocupat şi de specificul activităţii

desfăşurate în cadrul instituţiei administrative.

De fapt, metoda structurării corespunzătoare a

programului funcţionarilor publici presupune asigurarea

condiţiilor corespunzătoare de desfăşurare a activităţii, a unor

locuri de muncă care să creeze cele mai adecvate locuri de

muncă necesare executării sarcinilor şi funcţiilor din cadrul

sistemului administraţiei publice.

2.4. Funcţia de administrare

Funcţia de administrare reuneşte ansamblul de

procese de muncă prin care se asigură o gestionare riguroasă a

tuturor resurselor existente şi atrase în vederea realizării

obiectivelor sistemului administrativ, adică satisfacerea

intereselor publice generale. Această funcţie se reduce la o

riguroasă gestionare a resurselor umane, materiale,

informaţionale şi financiare în funcţie de obiectivele

previzionale.

Principalele cerinţe care să permită desfăşurarea

corespunzătoare a programului funcţionarilor publici sunt:

• confort;

• climat organizaţional deschis, stimulativ;

• dotare tehnică adecvată. 2.5 Funcţia de control-evaluare

Funcţionarul public trebuie să apeleze tot mai frecvent

la echipamentele moderne de prelucrarea a datelor pentru

asigurarea unei informaţii operative şi relevante, pe această

bază că contribuie la creşterea gradului de fundamentarea a

deciziilor administrative şi să identifice acţiunile

corespunzătoare de implementare a lor.

Funcţia de control-evaluare constă într-un ansamblu

de procese de muncă prin care se compară rezultatele cu

obiectivele iniţiale, se verifică conformitatea acţiunii

instituţiilor publice cu reglementarea juridică în vigoare şi cu

misiunea angajaţilor săi de a satisface interesul general, cu

respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale

persoanelor determinându-se şi abaterile de la sistemele

normale în vederea eliminării lor.

Nu se poate vorbi de o administraţie publică modernă

fără folosirea unor echipamente, care permit utilizarea

corespunzătoare a timpului de muncă al funcţionarilor publici,

oferindu-le posibilitatea concentrării asupra problemelor de Funcţia de control se concretizează în următoarele:

53


54

7.2.2.5. Metoda structurii corespunzătoare • verificarea modului cum se exercită deciziile

administrative în managementul public; a programului funcţionarilor publici

• corectarea unor decizii pentru ca ele să fie în

concordanţă cu realitatea socială în continuă mişcare,

Această metodă constituie o importantă modalitate de

sporire a eficienţei tuturor funcţionarilor publici.

• iniţierea unor decizii în scopul soluţionării unor

probleme noi ca urmare a schimbărilor pe plan social.

În structura programului de activitate a funcţionarilor cu

funcţii de conducere apar o serie de particularităţi date de

specificul activităţii de administraţie, comparativ cu alte

activităţi.

Principalele cerinţe pentru exercitarea cu eficienţă a

funcţiei de control în managementul public sunt:

• continuitatea controlului realizat de personal din

cadrul aparatului administrativ care deţine funcţia de

conducere;

Această metodă a apărut ca urmare a multiplelor situaţii

de prelungire exagerată a duratei zilei de muncă, în special a

funcţionarilor publici cu funcţie de conducere şi de utilizarea

necorespunzătoare a timpului de către funcţionarii publici

implicaţi atât în procesele de management, cât şi de execuţie.

• atragerea personalului specializat care să

fundamenteze soluţii oportune privind modul în care activitatea

administraţiei ar putea şi ar trebui să fie corelate raţional şi

eficient cu relaţiile materiale, umane şi financiare existente.

Specializarea instituţiilor administrative determină

specializarea personalului explicându-se astfel neexistenţa

compartimentelor de control intern, fiecare urmărind anumite

categorii de deficienţe şi propunând soluţii pentru remediere;

Dacă vom considera că materia primă a

managementului public o reprezintă informaţiile, problemele

care apar vizează pe de o parte, asigurarea culegerii,

înregistrării, transmiterii şi prelucrării lor în condiţii de

eficacitate ridicată, iar, pe de altă parte, valorificarea lor

superioară de către funcţionarii care iau parte la fundamentarea

deciziilor administrative şi la conceperea planului de acţiune

pentru implementarea acestora.

• operativitatea controlului, controlul trebuind să se

deruleze direct la locul desfăşurării activităţii pentru a se putea

verifica şi identifica cauze şi modalităţi de lucru pentru

obţinerea de rezultate;

Structura corespunzătoare a programului funcţionarilor

publici, facilitează rezolvarea celor două probleme diferenţiat,

125


124

Rutina are efecte cu atât mai grave cu cât cel afectat de

ea ocupă o funcţie mai înaltă. Acesta începe să manifeste un stil

autoritar, tendinţe evidente de a rezolva toate problemele

potrivit propriilor concepte şi de a soluţiona singur orice

problemă.

• eficienţa controlului, care rezidă în faptul că

verificarea activităţii se face în mod sistematic;

• orientarea controlului urmărind exclusiv

satisfacerea interesului general public şi nu alte categorii de

interese; Prin folosirea metodei valorificării experienţei în

muncă. Personalul din domeniul administraţiei publice este

încurajat să-şi valorifice potenţialul profesional dobândit în

timp, dar şi capacitatea creativă pentru găsirea unor soluţii

eficiente la ineditele probleme sociale care apar în diferite

perioade.

• calitatea şi obiectivitatea controlului, având la bază

informaţii reale desprinse din observări şi analize directe;

• preventivitatea controlului, care permite o

preîntâmpinare a deficienţelor în sistemul administrativ;

• corectivitatea evidentă în cazul în care efectele

negative au apărut deja. De asemenea, metoda valorificării experienţei în muncă

presupune combaterea fermă a oricăror manifestări de rutină în

activitatea personalului administraţiei publice.

Funcţia de control a managementului public e

argumentată de următoarele necesităţi:

• permite verificarea legalităţii şi oportunităţii

deciziilor administrative; Valorificarea experienţei în muncă în mod absolut

trebuie corelată cu stimularea şi folosirea potenţialului creativ

al personalului din sistemul administrativ. Măsura în care

funcţionarii publici cu funcţie de conducere vor reuşi să îmbine

experienţa cu creativitatea va determina în mod expres

creşterea calităţii managementului public, a deciziilor

administrative fundamentale la toate nivelele sistemului

administraţiei publice.

• identifică acele cauze care frânează desfăşurarea

normală a activităţii;

• oferă posibilitatea corectării conţinutului deciziilor;

• determină iniţierea unor noi decizii;

• verifică utilizarea mijloacelor juridice de care

dispun autorităţile administrative pentru realizarea pe cale

democratică a sarcinilor;

55


56

7.2.2.4. Metoda valorificării experienţei în muncă • permite urmărirea calitativă şi cantitativă a gradului

de îndeplinire a misiunilor autorităţilor administrative în raport

cu volumul resurselor consumate;

O influenţă considerabilă asupra calităţii proceselor de

management şi de execuţie din sistemul administrativ şi asupra

rezultatelor activităţii funcţionarilor publici are experienţa în

muncă, care provine din derularea dintr-un timp îndelungat a

aceloraşi operaţii sau a unora foarte apropiate în ceea ce

priveşte particularităţile lor.

• oferă posibilitatea informării exacte a administraţiei

privind calitatea funcţionarilor săi;

• pune bazele reorganizării, nu numai a activităţii, ci

şi a structurii administrative, pentru că structurile din cadrul

sistemului administrativ variază în raport cu dezvoltarea socială

şi cu modul de adaptare a personalului, a aparatului

administrativ la schimbare.

Experienţa imprimă funcţionarului public o foarte bună

abilitate, ceea ce conduce la realizarea rapidă şi eficientă a

sarcinilor.

Efectuarea permanentă a aceloraşi operaţii poate avea

însă şi efecte negative în momentul în care intervine rutina,

comoditatea, lucrările fiind executate în mod mecanic fără nici

un fel de efort intelectual.

Funcţionalitatea managementului public e determinată

de modul în care funcţionarii publici înţeleg să exercite cu înalt

profesionalism aceste cinci funcţii, şi e condiţionată de

abilităţile lor manageriale manifestate cu ocazia exercitării

acestor funcţii în cadrul proceselor de management. Rutina poate atrage posesivitatea, elimină nu numai

dorinţa îmbunătăţirea muncii, introducerii de modalităţi noi,

superioare de îndeplinire a sarcinilor, ci generează o atitudine

refractară faţă de inovaţii, tendinţa de a înăbuşi orice fel de

schimbare în activitatea desfăşurată.

Un personal care a intrat în rutină prin activităţile pe

care le efectuează este incapabil de autocritică, nu poate sau nu

vrea să observe ori să recunoască propriile greşeli, respinge

orice încercare de critică la adresa sa.

123


122

comunica eficace, recunoaşterea inevitabilităţii, erorilor umane,

abordarea participativă a problemelor etc. 3. AUTORITATEA ŞI EXERCITAREA ACESTEIA

ÎN SECTORUL PUBLIC Pentru o conducere eficientă în instituţiile publice

devine evidentă necesitatea ca funcţionarii publici să fie

selectaţi după anumite criterii şi în mod expres după principiul

complementarităţii în ceea ce priveşte pregătirea de specialitate

şi cea managerială.

Autoritatea reprezintă mai mult o problemă de drept

administrativ decât o problemă legată de management, având în

vedere că potrivit Constituţiei României, doar instituţiile

publice sunt implicate în exercitarea anumitor tipuri de

autoritate. Există cel puţin trei tipuri de autoritate:

Important este ca între funcţionarii publici cu funcţii de

conducere, colaboratori şi subordonaţi să existe compatibilităţi

psihosociologice, premisă necesară pentru a putea dezvolta

relaţii umane şi profesionale normale.

• autoritate juridică;

• autoritate legislativă; Un rol esenţial într-un proces de management revine

comunicării. • autoritate executivă.

Aceste tipuri de autoritate sunt completate de o serie de

tipuri de autoritate exercitate de instituţiile administrative. Comunicarea trebuie să fie deschisă, să se facă direct

sau indirect, dar ori de câte ori este necesar pentru a asigura

fondul informaţional de bază, necesar fundamentării unor

decizii administrative corecte, coerente, clare şi conforme cu

realitatea socială, cu interesul social general care le-a

determinat.

Autoritatea juridică este exercitată de Curtea

Constituţională care se compune din nouă judecători, din care

trei sunt numiţi de Camera Deputaţilor, trei de Senat şi trei de

preşedintele României.

Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii şi au

putere numai pentru viitor.

Autoritatea legislativă aparţine Parlamentului

României care adoptă:

57


58

7.2.2.3. Metoda conducerii eficiente • legi constituţionale;

Metoda constă într-un ansamblu de modalităţi orientate

spre desfăşurarea unor activităţi eficiente de către

administratorii publici implicaţi în procesele de management şi

execuţie din instituţiile publice.

• legi organice;

• legi ordinare.

Iniţiativa legislativă aparţine deopotrivă Guvernului,

deputaţilor, senatorilor, precum şi unui număr reprezentativ de

cetăţeni cu drept de vot.

Autoritatea executivă aparţine preşedintelui României,

Guvernului, ministerelor şi altor instituţii de specialitate sau

autorităţii administraţiei autonome care-şi exercită autoritatea la

nivel naţional, autorităţilor administraţiei publice locale precum

şi instituţiilor şi serviciilor publice de interes naţional sau local.

O distincţie generală se poate face în ceea ce priveşte

cele două categorii de acte administrative şi anume:

Pentru aceasta, ei trebuie să posede cunoştinţe în

domeniul în care îşi desfăşoară efectiv activitatea, în domeniul

administrativ juridic, calităţi morale, dar şi calităţi şi cunoştinţe

în domeniul economic, al managementului, sociologie şi

psihologiei.

Pentru o conducere eficientă este necesară o foarte bună

cunoaştere a realităţii sociale, a intereselor sociale care stau la

baza stabilirii obiectivelor din cadrul sistemului administrativ.

• acte administrative ale autorităţilor publice din sfera

executivului;

Conducătorii trebuie să cunoască performanţele

subordonaţilor, să identifice cauzele în situaţiile în care

performanţele acestora şi gradul lor de implicare sunt reduse şi

să intervină cu măsuri concrete pentru eliminarea lor.

• acte administrative ale celorlalte autorităţi publice.

Această structurare a autorităţii determină o serie de

particularităţi ale proceselor de management şi execuţie din

sistemul administrativ.

Utilizarea metodei conducerii eficiente presupune şi

anumite calităţi, cunoştinţe, aptitudini şi deprinderi specifice

colaboratorilor şi/sau celorlalţi funcţionari publici.

Principalele calităţi şi aptitudini necesare funcţionarilor

publici cu funcţii de conducere sunt: capacitatea de a înţelege

natura umană în toată complexitatea ei, aptitudinea de a

121


120

3.1. Autorităţile şi instituţiile De asemenea, sunt frecvente situaţiile în care activitatea

Parlamentului se desfăşoară în cadrul acestora se organizează

şedinţe cu un număr restrâns de parlamentari care fac parte din

comisiile de resort.

administrative publice centrale şi locale

La scară naţională, elementul determinant în stabilirea

acestei grupări îl constituie competenţa teritorială. Constituţia

României consacră rolul Parlamentului de unică autoritate

legislativă a ţării, având prerogativa de stabilire de norme cu

caracter primar. Executivul şi administraţia publică nu poate fi

decât „secundum legem” şi „practer legem” chiar dacă uneori

adoptă şi acte normative.

Desigur, metoda şedinţei se foloseşte şi la nivelul

administraţiei locale de către funcţionarii publici ai organelor

locale ai administraţiei.

Aceste şedinţe au loc ori de câte ori funcţionarii publici

cu funcţii de conducere consideră necesar.

În instituţiile publice, utilizarea metodei şedinţei are o

serie de particularităţi, determinate de specificul domeniului. Delegarea legislativă, ce i se acordă Guvernului, nu

însemnă decât acordarea dreptului de a emite acte

administrative (ordonanţe) şi norme cu putere de lege numit în

limitele şi condiţiile stabilite prin lege.

Astfel, durata unei şedinţe poate varia de la 15 minute la

2-4 ore, în funcţie de tipul şedinţei şi/sau de nivelul

administrativ pe care se utilizează. Sistemul nostru constituţional consacră un executiv

bicefal şi anume Preşedintele României, pe de o parte, şi

Guvernul, pe de altă parte. Preşedintele, ca şef executiv, poate

consulta Guvernul cu privire la problemele urgente şi de

importanţă deosebită, poate lua parte, din propria iniţiativă, la

şedinţele Guvernului şi încheie tratate internaţionale negociate

în prealabil de guvern, astfel încât apare atât ca şef al puterii

executive cât şi ca autoritate a administraţiei publice. Guvernul

reprezintă un organism rezultat din jocul politic fiind prin

definiţie o autoritate publică, în acest caz fiind imposibil să se

Numărul participanţilor la şedinţă variază, de asemenea,

în funcţie de nivelul pe care se utilizează metoda şi de tipul

deciziilor administrative care urmează a fi adoptate.

În utilizarea acestei metode se constată o serie de

abateri de la regulile menţionate mai sus, ceea ce are consecinţe

atât asupra calităţii deciziilor administrative, a funcţionalităţii

sistemului administrativ şi a eficacităţii managementului

public.

59


60

facă departajare a atribuţiilor preponderent politice de cele

preponderent administrative, fiind în final instituţia care

stabileşte politica internă şi externă a ţării.

• intervenţia promptă pentru evitarea speculaţiilor şi

peroraţiilor inutile;

• imprimarea unui ritm în cadrul şedinţei care să

asigure încadrarea în perioada stabilită iniţial şi realizarea

obiectivelor şedinţei.

În raportul cu Parlamentul atât şeful statului cât şi

Guvernul se comportă preponderent ca autoritate publică.

Ministerele sunt instituţii de specialitate ale

administraţiei publice centrale care se organizează şi

funcţionează potrivit legii în subordinea Guvernului.

Ministerele conduc, din punct de vedere administrativ,

serviciile publice cuprind în sfera sa de competenţă asigurând

următoarele:

Reguli pentru închiderea şedinţei:

• limitarea duratei unei şedinţe la strictul necesar;

• intervenţia conducătorului şedinţei trebuie să

conţină punctele de vedere exprimate, facilitând reţinerea lor de

către participanţii la şedinţă;

• transmiterea informaţiilor relevate, în scris,

participanţilor cel mai târziu a doua zi. • legătura politic - administrativ;

• organizarea şi funcţionarea serviciului public ale

respectivului minister; Menţionăm faptul că aceste reguli sunt valabile, în

general, pentru toate tipurile de şedinţe care se desfăşoară în

instituţiile administrative, dar fără îndoială că în anumite

categorii de şedinţe unele dintre regulile menţionate au pondere

mai mare, mai mică sau apar chiar elemente suplimentare.

• gestiunea financiară a fondurilor stabilite prin

buget.

Între aceste instituţii şi Guvern se stabilesc raporturi de

subordonare. Considerăm oportun să facem câteva precizări

referitoare la numărul de şedinţe şi tipul acestora în

administraţia publică.

Autorităţile administrative autonome. Prin legea

organică se pot constitui autorităţi administrative autonome

pentru managementul acestor sectoare de activitate. Autonomia

acestor instituţii se manifestă atât faţă de guvern cât şi faţă de

ministere.

Ori de câte ori este necesar, primul Ministru,

Preşedintele Camerei Deputaţilor şi/sau preşedintele Senatului

reunesc miniştri, respectiv parlamentarii, pentru şedinţă în plen.

119


118

Instituţiile şi serviciile publice. Pentru satisfacerea

corespunzătoare a intereselor care vizează societatea în

ansamblu, se organizează instituţii şi servicii publice la nivel

naţional, al căror management se realizează în formă specifică

de către autorităţile publice centrale. Autorităţile şi instituţiile

administraţiei publice locale sunt reprezentate prin consilii

judeţene, consilii comunale şi orăşeneşti, primării, autorităţi ale

administraţiei publice locale din subdiviziunile municipiilor,

reprezentanţii autorităţii centrale ale administraţiei publice în

unităţile administrativ teritoriale (prefecţi şi subprefecţi),

servicii publice ale administraţiei teritoriale, instituţiile şi

serviciile locale.

variante decizionale atunci când este cazul. Este recomandabil

ca aceste propuneri să fie trimise participanţilor înainte, pentru

ca ei să aibă suficient timp de analiză;

• stabilirea locului de desfăşurare a şedinţei trebuie să

se facă în funcţie de obiectivele şedinţei respective;

• desemnarea cu suficient timp înainte a persoanelor

care se ocupă de înregistrarea discuţiilor din cadrul şedinţelor.

Reguli pentru deschiderea şedinţei:

• respectarea orelor de începere a şedinţei;

• formularea clară a obiectivelor şedinţei;

• prezentarea ideilor la modul pozitiv;

• folosirea unui limbaj adecvat pentru a impune

atenţiei participanţilor ideile formulate; Managerii din administraţia publică locală, în vederea

satisfacerii unor interese locale, organizează instituţii publice

şi regii autonome prin care asigură realizarea serviciilor publice

care să satisfacă interesele publice la acest nivel.

• limitarea expunerilor introductive la unul două

minute;

• stabilirea de comun acord cu participanţii, a duratei

totale a şedinţei şi a duratei maxime a unei luări de cuvânt.

3.2 Relaţiile între instituţiile componente Reguli pentru desfăşurarea şedinţei:

ale sistemului administrativ • menţionarea în cadrul şedinţei a ideilor noi de cel

care conduce şedinţa; În cadrul sistemului administrativ se nasc relaţii

administrative care cunosc diferenţieri şi au particularităţi în

funcţie de subiecţii între care se stabilesc.

• preîntâmpinarea şi rezolvarea cu tact a situaţiilor

tensionate care pot să apară pe parcursul derulării şedinţei;

61


62

După apartenenţa lor, relaţiile administrative sunt

structurate astfel:

În cadrul fiecărei etape este necesar să fie respectate

anumite reguli.

După cum rezultă din cercetările efectuate de diverşi

specialişti, pregătirea unei şedinţe are un impact sensibil asupra

eficacităţii managementului, reclamând un complex de decizii

şi acţiuni, destinate asigurării premiselor pentru desfăşurarea sa

eficientă.

• relaţii interne - se stabilesc între autorităţi în cadrul

structurilor organizatorice ale instituţiilor administrative;

• relaţii externe - se stabilesc între autorităţile

executive şi organizaţiile neguvernamentale, agenţii economici

precum şi persoanele fizice. Principale reguli necesare a fi respectate în această

etapă: Relaţiile autorităţilor executive cu alte autorităţi ale

statului, cele legislative sau judecătoreşti se bazează pe

principiul separaţiei puterilor în stat, excluzând deci

subordonarea.

• stabilirea unei ordini de zi judicioase, care să nu

cuprindă mai mult de două maxim trei teme;

• formularea problemelor înscrise pe ordinea de zi să

fie clară, astfel încât fiecare participant la şedinţă să cunoască

cu precizie obiectivul şi probleme de abordat;

În cadrul subsistemului organizatoric alături de relaţiile

interne între autorităţi există relaţii organizatorice care

reprezintă ansamblul legăturilor dintre componentele structurii

administrative instituite prin documente oficiale sau acte

normative.

• desemnarea persoanelor ce urmează să întocmească

materialele sau să pună la dispoziţia participanţilor anumite

date şi informaţii trebui să se facă cu suficient timp înainte; Relaţiile organizatorice se pot clasifica, în funcţie de

conţinutul lor,astfel: • invitarea la şedinţă a persoanelor care sunt

implicate nemijlocit în problemele abordate în cadrul şedinţei.

Trebuie evitată mărirea nejustificată a numărului de

participanţi;

• relaţii de autoritate, instituite prin acte normative

exercitarea lor fiind obligatorie, ele putând fi clasificate la

rândul lor în trei categorii:

- relaţii ierarhice, care se stabilesc între titularul

postului de conducere şi cel al postului de execuţie, structura

• materialele elaborare pentru şedinţă să fie cât mai

scurte, rezultând strict informaţiile necesare, formulând chiar

117


116

7.2.2.2. Metoda şedinţei organizatorică a sistemului putând fi reprezentată şi printr-o

piramidă ierarhică cărei înălţime variază în funcţie de numărul

de posturi şi densitatea relaţiilor de acest tip. În general acest

tip de relaţii se stabilesc între instituţii ale administraţiei

centrale şi locale, între autorităţi ale administraţiei centrale

situate pe nivele ierarhice diferite;

Întrucât cea mai mare parte a deciziilor administrative

sunt adoptate în cadrul grupului, respectiv prin consultarea

managerilor publici în comisii şi/sau plenuri, o deosebită

importanţă prezintă metoda şedinţei.

În esenţă utilizarea şedinţei în instituţiile publice constă

în reunirea mai multor persoane din sistemul administrativ,

pentru un interval de timp, în vederea soluţionării, în comun, a

unor probleme cu caracter decizional, informaţional, de analiză

şi cercetare.

- relaţii funcţionale, rezultă din exercitarea autorităţii

funcţionale de care dispun anumite instituţii competente ale

structurii administrative şi care sunt menţionate în regulamente

proprii legal elaborate. Acest tip de relaţii se stabilesc între

instituţii sau compartimente care desfăşoară activităţi în

domenii similare şi care concură în mod direct la realizarea

unor servicii publice de interes general;

Şedinţa reprezintă modalitatea principală de transmitere

a informaţiilor şi de culegere a feed-beak-ului de la un număr

mare de componenţi a sistemului admnistraţiei publice. - relaţii de stat major, care apar ca urmare a delegării

sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţii de către instituţii

sau autorităţi ale administraţiei locale în vederea

descentralizării sistemului administrativ şi a soluţionării unor

probleme complexe din unităţile administrativ teritoriale.

Aceste relaţii se stabilesc ca urmare a reprezentării

administraţiei centrale la nivel local sau administraţiei locale la

nivel central.

Datorită frecvenţei cu care metoda şedinţei este utilizată

considerăm oportun să prezentăm în detaliu modul în care

trebuie să se deruleze o şedinţă.

Utilizarea metodei şedinţei atrage, în mod obligatoriu

parcurgerea a patru etape:

• pregătirea;

• deschiderea;

• desfăşurarea; • relaţii de cooperare, se stabilesc între posturi

situate la acelaşi nivel ierarhic, dar în instituţii sau • finalizarea.

63


64

sistem şi pe structura judicioasă a programului de lucru al

resurselor umane, aceste proceduri au fost generalizate şi sunt

prezentate în literatura de specialitate ca metode administrative

de organizare şi funcţionare.

compartimente diferite datorită realizării în comun a unor

activităţi sau programe complexe;

• relaţii de control, apar între instituţiile specializate

în efectuarea controlului (Curtea de Conturi, Corpul de Control

al Primului Ministru), organe specializate cu atribuţii de control

financiar, fiscal în teritoriu ale ministerului Finanţelor publice

şi alte instituţii şi compartimente ale structurii;

7.2.2.1. Metoda organizării raţionale a activităţii

administrative

Această metodă descrie, de fapt, modul în care

activităţile administrative trebuie să se desfăşoare pentru a servi

realizării obiectivelor managementului public.

• relaţii de reprezentare, se stabilesc între

funcţionarii publici de pe niveluri ierarhice superioare şi

reprezentanţii unor organizaţii profesionale, sindicale, între

autorităţi ale administraţiei de stat din interior şi autorităţi ale

administraţiei altor state.

Metoda presupune conceperea unui plan de activitate,

care să fie orientat, pe de o parte, către realizarea obiectivelor

sociale şi, pe de altă parte, să detalieze, la nivelul instituţiilor

administrative, o serie de activităţi menite să susţină

îndeplinirea misiunii sociale a managementului public.

Relaţiile nu sunt uniforme şi cunosc diferenţieri în

funcţie de componentele între care se stabilesc deseori relaţii

organizatorice, putând fi considerate interne şi/sau externe după

caz în funcţie de raporturile între componentele distincte din

interiorul sau din exteriorul sistemului administrativ din

România.

Metoda organizării raţionale a activităţii administrative

presupune conceperea unor planuri de activitate pe ansamblul

sistemului administrativ şi a unor planuri de detaliu pentru

fiecare instituţie publică. Rolul acestor planuri este de a asigura o bună

coordonate a activităţii în cadrul sistemului prin valorificare

continuă a posibilităţilor de realizare a obiectivelor existente la

nivelul fiecărei componente a sistemului administraţiei publice.

115


114

7.2.2. Metode de organizare şi funcţionare

4. ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE Din această categorie fac parte cinci metode cunoscute

în literatura de specialitate ca instrumente folosite în procesul

de organizare a activităţii desfăşurate în cadrul instituţiilor

publice. Printre modelele de organizare şi funcţionare folosite

în administraţia publică de stat prezentăm în continuare:

Având în vedere că serviciile administraţiei publice sunt

în sprijinul cetăţeanului şi servesc societatea este necesară

organizarea fiecărei componente a sistemului social, global şi a

instituţiilor din administraţia publică ca subsisteme ale acestui

sistem. • metoda organizării raţionale a activităţii

administrative; Originea termenului de a organiza se găseşte în limba

latină în cuvântul „organum”, care desemnează o unitate

morfologică din corpul unei fiinţe vii care îndeplineşte una sau

mai multe funcţii.

• metoda şedinţei;

• metoda conducerii eficiente;

• metoda valorificării experienţei în muncă;

• metoda structurii corespunzătoare a programului

funcţionărilor publici. Definiţie: organizarea în managementul public

reprezintă un ansamblu de procese prin care se delimitează

elementele componente ale sistemului, se precizează sarcinile şi

competenţele care revin componentelor acestuia precum şi

relaţiile care se stabilesc între ele în cadrul şi în afara

sistemului.

Considerăm oportună o precizare referitoare la metodele

din această categorie. Cu excepţia metodei şedinţei, care, după

părerea noastră, constituie principala metodă folosită în

sistemul administraţiei publice de către funcţionarii publici

situaţii pe diferite niveluri ierarhice, toate acestea descriu de

fapt câteva proceduri şi activităţi prin care obiectivele

administraţiei publice pot fi realizate.

I. După nivelul la care se desfăşoară activitatea de

organizare sunt cunoscute următoarele forme de organizare:

• organizarea compartimentelor; În timp, datorită accentului pe care funcţionarii publici

îl pun organizarea ştiinţifică a activităţii, pe valorificarea

experienţei personalului care îşi desfăşoară activitatea în acest

• organizarea instituţiei ca întreg;

• organizarea domeniului;

65


66

Astfel, în statele democratice se oferă condiţii politice,

juridice, economice, sociale pentru ca membrii entităţii să aibă

o conduită corespunzătoare, în deplină concordanţă cu normele

statului de drept.

• organizarea sistemului administraţiei de stat.

II. În funcţie de obiectul organizării se disting

următoarele forme:

• organizarea structurii , care conţine modul de

reprezentare şi dispunere a elementelor sistemului administrativ

ca ansamblu de instituţii;

În cele mai multe state cu o democraţie reală se

utilizează, în principal, metoda cointeresării şi convingerii. Dar,

prin natura activităţii, în aparatul de stat se foloseşte şi metoda

constrângerii, după ce au fost epuizate celelalte mijloace de

acţiune în vederea îndeplinirii obiectivelor.

• organizarea proceselor constând în stabilirea

sarcinilor competenţelor şi responsabilităţilor componentelor

sistemului şi a relaţiilor dintre persoane, compartimente dintre

administraţie şi personal din afara acesteia în vederea

desfăşurării unor procese eficiente şi satisfacerii cerinţelor

sociale. Scopul organizării în administraţie este de a crea

condiţii pentru îndeplinirea atribuţiilor şi realizării sarcinilor

care revin instituţiei şi funcţionarilor publici din sistem

administrativ.

Metoda convingerii se utilizează în temeiul normelor de

drept, după un avertisment prealabil, în sensul că se va recurge

la măsuri de constrângere, explicându-se, totodată, necesitatea

aplicării lor. Avertismentul funcţionarilor publici, a cetăţenilor

în cauză, explicaţia dată fiecăruia şi opiniei publice privind

necesitatea folosirii metodei constrângerii preîntâmpină

nemulţumirile faşă de organele administraţiei. Aprecierea eficienţei organizării este în funcţie de

rezultatele acesteia şi se regăseşte în eficienţa activităţii din

administraţia publică. Complexitatea organizării este

dependentă de nivelul la care aceasta se realizează depinzând

totodată de sfera largă de atribuţii, competenţe şi

responsabilităţi din cadrul sistemului administrativ.

Prezentarea şi analiza activităţilor care se desfăşoară în

administraţia publică sunt utile şi necesare deoarece în timp

există pericolul formării unei opinii neîntemeiate că în

instituţiile administrative rezolvarea problemelor nu se

încadrează întotdeauna în limitele normalităţii.

113


112

4.1 Abordări fundamentale cu privire la Convingerea în legătură cu necesitatea adoptării sau

aplicării unei decizii administrative presupune un proces de

informare a cetăţenilor şi funcţionarilor publici direct şi/sau

indirect implicaţi sau interesaţi de conţinutul unor acte

normative. Rol important în acest sens au presa scrisă, radioul

şi televiziunea.

organizarea instituţiilor

publice din sistemul administrativ

Referitor la organizarea instituţiilor publice din sistemul

administrativ există trei abordări fundamentale ale gândirii

formaliste:

• abordarea lui Max Weber; • abordarea lui Frederick Taylor;

7.2.1.3. Metoda cointeresării • abordarea lui Henry Fayol.

Statul poate să utilizeze şi alte metode pentru a

determina funcţionarii publici şi cetăţenii să-şi îndeplinească

obligaţiile ce le revin, iar personalul implicat în sistemul

administraţiei să fie eficace.

Abordarea lui Max Weber considera că în general

procesele administrative evoluează în progresie geometrică spre

relaţionismul şi raţionalismul tehnologic, ideile în timp

devenind sistematice şi câştigând în coerenţă. Ideile de bază ale

specialistului sunt: Astfel, se pot acorda recompense materiale pentru

realizări deosebite în propria activitate. Stimulentele folosite

amplifică gradul de cointeresare a funcţionarilor publici, în

special. Metoda cointeresării presupune elaborarea unor

sisteme de indicatori pentru sensibilizarea angajaţilor

instituţiilor publice faţă de realizarea intereselor publice

generale.

• definirea clară a unei zone de jurisdicţie statică;

• organizarea activităţii şi distribuirea atribuţiilor pe

baza diviziunii muncii;

• autoritatea care precizează atribuţiile, competenţele

şi responsabilităţilor în instituţia publică să nu fie arbitrară;

• fundamentarea managementului birocratic pe

documente scrise , legi şi alte acte normative; La acesta se adaugă şi mijloacele folosite de stat pentru

determinarea unor persoane să respecte şi să execute

corespunzător deciziile administrative.

• organizarea funcţionarilor bazată ierarhic, fiecare

funcţionar public fiind supus controlului şi având activitatea

67


68

În fiecare din aceste situaţii şi în altele utilizarea metodei

constrângerii apare evidentă.

coordonată de un alt funcţionar public de rang superior care

răspunde în faţa superiorilor săi atât de acţiunile sale cât şi de

ale subordonaţilor săi;

7.2.1.2. Metoda convingerii • integrarea funcţionarilor publici în sistemul

administrativ prin contracte de muncă pentru care optează în

mod liber. Recrutarea personalului se face în funcţie de

pregătirea profesională şi de pregătirea specifică în domeniul în

care va fi integrat presupunând un proces amplu de examinare a

diplomelor şi certificatelor de calificare eliberate de instituţiile

de învăţământ sau de pregătire pentru specializarea respectivă.

În ţările democratice în care organele de stat apără şi

promovează interesele cetăţenilor şi acţionează cu consecvenţă

pentru creşterea bunăstării materiale şi spirituale a membrilor

entităţii este folosită metoda convingerii.

În statele în care se foloseşte cu precădere metoda

convingerii, deciziile administrative, actele organelor statului

sunt respectate şi executate de bună voie de funcţionarii publici

şi de membrii entităţii, conştienţi fiind că prin aceasta

acţionează în propriul lor interes.

În opinia lui Weber munca unui funcţionar public poate

însemna o carieră care permite valorificarea capacităţii

individuale de muncă pe o perioadă îndelungată, funcţionarul

public fiind în consecinţă protejat de demiterea arbitrară şi

ocupând postul până la pensionare.

Consecinţa firească a unei astfel de situaţii o constituie

faptul că, în statele democratice, principala şi cea mai frecvent

folosită metodă de executare a actelor organelor de stat este

metoda convingerii. Abordarea presupune doar un punct de referinţă în

evoluţia ştiinţei şi practicii managementului ştiinţific public. Desigur nu este exclusă şi aplicarea metodei

constrângerii, în cazul în care unele persoane nu acceptă

reglementările juridice, deşi în legătură cu ele s-a desfăşurat o

susţinută activitate de convingere, mai mult chiar, li s-a pus în

vedere că în caz de neexecutare li se vor aplica măsuri de

constrângere, de executare silită.

Abordarea lui Frederick Taylor. Pornind de la

premisele generale publice, în lucrarea „Principiile

managementului ştiinţific” (1911), Taylor a propus

managementul ştiinţific care constă în aplicarea deliberată,

conştientă a raţionalismului economic în activitatea indivizilor.

Specialistul a pornit de la ideea că activitatea umană poate fi

111


110

măsurată, analizată şi controlată cu ajutorul unor tehnici

analoage celor folosite cu succes pentru urmărirea desfăşurării

unor procese obişnuite de muncă şi a constatat că pentru orice

activitate există un mod de lucru optim descoperit prin analiză

detaliată a conţinutului postului, dar şi prin studiul asupra

duratei, numărului şi tipului mişcării.

drepturi şi asuprită. În statele nedemocratice, metoda

constrângerii este principala metodă de asigurare a executării

deciziilor administrative, a actelor organelor statului, în

general.

Particularitatea se explică prin aceea că majoritatea

populaţiei, fiind conştientă de faptul că administraţia publică,

organele statului servesc o grupare minoritară dominantă, în

general va opune rezistenţă executării actelor organelor de stat,

nu le vor executa de bună voie, întrucât aceste acte nu fac

altceva decât să promoveze interesele grupărilor aflate la

conducere, în dauna populaţiei majoritare asuprite.

Taylor considera că:

• orice angajat trebuie selectat cu atenţie şi antrenat

într-un proces continuu de perfecţionare în condiţiile unei

stimulări financiare corespunzătoare;

• este necesară o strânsă cooperare între management

şi execuţie în vederea realizării obiectivului sistemului, motiv

pentru care a propus standardele cooperării; Metoda de constrângere este metoda cel mai des

utilizată pentru executarea actelor organelor de stat în

regimurile totalitare. • trebuie acordată o atenţie deosebită departamentelor

funcţionarilor, în care se desfăşoară cu precădere activităţi de

planificare, organizare; Dincolo de aceste aspecte ale utilizării metodei

constrângerii trebuie menţionat un alt aspect. Frecvent în

diferite state democratice apar situaţii de abatere de normele şi

regulile specifice definite în cadrul legal în care funcţionează

instituţiile publice. Cel mai adesea din diferite motive, nu se

respectă cadrul legal existent într-o ţară, nu se cunoaşte bine

conţinutul unor decizii administrative, funcţionarii publici nu

au pregătirea necesară, nu vor să aplice conţinutul unor decizii

administrative sau cetăţenii neglijează ordinea de drept în stat.

• factorul uman trebuie privit sub aspect mecanicist,

fapt pentru care a fost criticat de către angajaţii mai multor

instituţii.

Abordarea lui Henry Fayol. Aplicativitatea ideilor lui

Fayol în domeniul managementului public s-a bazat pe 5

elemente:

• planificare-previziune;

69


70

Consultarea mai multor materiale de specialitate ne

permite să facem încă de la început o precizare referitoare al

aceste metode.

• organizare;

• comunicare;

• coordonare; Deşi în cele mei multe lucrări de specialitate din

domeniu aceste metode sunt prezentate ca instrumente la

îndemâna celor care îşi desfăşoară activitatea în sistemul

administraţiei publice, totuşi după părerea noastră, ele

reprezintă în mare parte câteva modalităţi practice, adesea

activităţi chiar determinate de anumite situaţii apărute în

realizarea obiectivelor administrative.

• control.

Punând accent pe structura organizării, Fayol a conturat

câteva linii clare de autoritate şi responsabilitate precum şi

modul în care se corelează. Fayol considera că:

• fiecare angajat primeşte ordine numai de la

superiorul său ierarhic susţinând astfel principiul unităţii de

comandă; • în orice tip de organizaţie oricare angajat ar trebui

să-şi cunoască poziţia în structura organizării, iar managerul cu

autoritatea sa trebuie să-şi asume şi responsabilităţi pentru

acţiunile proprii;

7.2.1. Metode de executare

În ceea ce priveşte metodele de executare, se face

distincţia între modelele aplicate în sistemul administraţiei

publice din diferite state. În categoria acestor metode includem: • problemele psihologiei umane trebuie abordate ca

parte intrinsecă şi indispensabilă a organizaţiei. Ideile susţinute

de Fayol reprezintă rezultatul observărilor ştiinţifice şi

cercetărilor empirice, dar nu au fost demonstrate practic având

importanţă totuşi pentru abordarea raţională a managementului

în general.

• metoda constrângerii;

• metoda convingerii;

• metoda cointeresării.

7.2.1.1. Metoda constrângerii

Se aplică în mod expres în statele totalitare, care au fost

transformate în instrumente de dominare de către o minoritate

socială privilegiată asupra majorităţii entităţii, lipsită de

109


108

4.2 Noţiunea şi tipologia structurii administrative Metoda administrativă presupune un mod organizat de

gândire şi acţiune în vederea obţinerii unor rezultate maxime cu

eforturi minime.

Fiecare instituţie publică are o structură proprie cu un

anumit număr de compartimente în care se desfăşoară activităţi

specifice. Această structură diferă de la o instituţie la alta şi este

determinată de obiectivele pe care le are de îndeplinit fiecare

componentă. Structura administraţiei publice reprezintă

configuraţia internă şi relaţiile care se stabilesc între

componentele sistemului în procesul de realizare a obiectivelor.

Metodele de lucru utilizate în administraţia publică pot

fi abordate din mai multe puncte de vedere.

Însăşi noţiunea de metodă apare ca rezultat al unui

proces de generalizare a unor situaţii practice. Baza

generalizării o constituie activitatea efectivă a organului

administrativ. Obiectivele administraţiei se stabilesc de către

organele legislative şi partidele de guvernământ nu în mod

arbitrar, ci în raport cu interesele economice, politice, sociale,

pe care administraţia trebuie să le satisfacă. Astfel în funcţie de

interesele unor grupuri economice, politice, sociale restrânse

apar evidente deosebirile dintre diferitele sisteme

administrative.

Repetarea unor situaţii de fapt, aplicarea aceloraşi

mijloace în situaţii similare atrage perfecţionarea

instrumentarului şi permite identificarea unor metode noi de

rezolvare a problemelor apărute în cadrul şi în afara sistemului

administrativ.

Administraţia de stat poate apăra interesele anumitor

grupuri fiind o administraţie totalitară, antipopulară sau care

promovează interesele publice generale ale entităţii în

ansamblul ei, în acest caz fiind democratică.

7.2. Tipologia metodelor utilizate

Metodele aplicabile în administraţia de stat se pot

grupa, în funcţie de obiectivele urmărite, în trei categorii: Structura administraţiei de stat poate fi abordată sub

2 forme: funcţional şi teritorial. • metode de executare;

Sistemul administrativ poate fi organizat sub forma

următoarelor tipuri de structuri:

• metode de organizare şi funcţionare;

• metode de cercetare.

71


72

• structura ierarhică funcţională, care asigură în

principal unitatea de decizie şi de acţiune, în cadrul sistemului

fiind determinată de varietatea domeniilor de activitate reunite

în administraţie;

7. METODE ŞI TEHNICI UTILIZATE

ÎN MANAGEMENTUL PUBLIC

Desfăşurarea activităţii în instituţiile publice presupune

utilizarea unui ansamblu de metode şi tehnici, care permit

realizarea obiectivelor stabilite la nivelele administraţiei. În

procesul de exercitare a funcţiilor managementului public,

funcţionarii publici cu funcţii de conducere se confruntă cu o

gamă largă de probleme pentru rezolvarea cărora este necesară

folosirea unor metode şi tehnici generale şi specifice.

• structura teritorială, e determinată de dispunerea

diferitelor componente ale structurii sistemului administrativ în

unităţi administrativ teritoriale distincte;

• structura de tip mixt, îmbină cele două tipuri de

structuri.

4.2.1 Structura ierarhică funcţională

7.1. Noţiunea de metodă În funcţie de domeniul în care se desfăşoară activitatea,

structura ierarhică funcţională presupune organizarea

administraţiei de stat pe niveluri ierarhice, pe categorii de

instituţii. Astfel au fost create instituţii-organe cu competenţă

materială generală ( Guvernul şi instituţiile centrale de stat), şi

care nu sunt competente într-un număr mare de domenii de

activitate( instituţiile administraţiei publice locale), care îşi

desfăşoară activitatea principial în toate sferele vieţii sociale.

Metoda administrativă reprezintă o modalitate sau un

ansamblu de modalităţi care facilitează realizarea unor

obiective ale instituţiilor din administraţia publică.

Metoda administrativă, mai poate fi definită, ca un

instrument utilizat de funcţionarii publici, pentru realizarea

sistemului de obiective ale instituţiei în care îşi desfăşoară

activitatea.

În managementul public se aplică o serie de metode şi

tehnici specifice alături de cele care se regăsesc şi în alte

domenii ale ştiinţei.

Între aceste instituţii există diferenţieri în ceea ce

priveşte volumul şi natura atribuţiilor în raport cu rolul

instituţiei în cadrul sistemului instituţiilor administraţiei de stat.

107


106

• formulare concluziilor rezultate în urma

aplicării deciziei administrative rezultată după aplicarea

deciziei administrative integrată a problemelor care au generat-

o este strict dependent de o serie de cauze:

Frecvent, ca organisme subordonate, aceste instituţii

funcţionează organele de specialitate care îşi desfăşoară

activitatea în domenii distincte (ministerele, organisme centrale

ale administraţiei de stat, organisme locale de specialitate ca:

direcţii, administraţii, inspectorate, comitete, comisii, oficii). - scopul şi/sau obiectivele au fost sau nu, realist

stabilite sau corespundeau sau nu unei cerinţe

sociale reale;

De asemenea există şi organisme de specialitate de

ramură (Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Justiţiei,

Ministerul Sănătăţii), precum şi de domeniu (Ministerul

Finanţelor, Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale), toate

acestea fiind competente să rezolve probleme comune mai

multor ramuri de activitate.

- modul de realizare a obiectivelor;

- mijloacele locale considerate au prezentat sau nu

deficienţe;

- analiza costurilor suplimentare pe care societatea le

suportă foarte greu; Instituţiile publice şi organismele de specialitate se

subordonează instituţiilor cu competenţă materială generală la

acelaşi nivel, ministerele fiind subordonate Guvernului, iar

instituţiile şi organismele locale de specialitate se subordonează

instituţiilor locale cu competenţă materială generală.

- măsura în care au fost luate în considerare apariţia

unor aspecte noi ale realităţii sociale de către

organele decidente.

În această etapă se formulează şi concluziile care

privesc procedura urmată pentru aplicarea deciziei

administrative care privesc cheltuielile implicate de pregătirea,

documentarea şi motivarea personalului.

4.2.2 Structura teritorială

Administraţia de stat cuprinde în cadrul structurii

teritoriale instituţii cu competenţă teritorială generală, denumite

instituţii centrale şi organe de specialitate cu competenţă

teritorială limitată în unităţile administrativ teritoriale denumite

instituţii locale.

Procesul de fundamentare al deciziilor administraţiei

este complex, de durată şi necesită o permanentă legătură cu

realităţile entităţii şi cu obiectivele entităţii în perioade de timp

distincte.

73


74

în considerare un număr cât mai mare de variabile implicate în

problematica de soluţionat.

Organele centrale (Guvernul, ministerele, etc.) îşi pot

exercita competenţa pe întreg teritoriul ţării, pe când organele

locale sunt competente numai în unităţile administrativ-

teritoriale în care-şi desfăşoară activitatea. • urmărirea aplicării şi respectării deciziei

administrative. Reprezentanţii instituţiei publice care exercită

funcţia de control în cadrul sistemului administraţiei de stat

urmăresc modurile în care se derulează procesele de aplicare a

dispoziţiilor deciziei adoptate. În caz de neexecutare sau de

executare defectuoasă a acestor dispoziţii pot fi aplicate

sancţiuni legal reglementate celor care se fac vinovaţi. Tocmai

de aceea organele administraţiei de stat adoptă o serie de

măsuri organizatorice privind mobilizarea şi utilizarea şi

utilizarea mijloacelor materiale, financiare, informatice şi

umane necesare executării conţinutului deciziilor.

Specificul organelor centrale determină chiar denumirea

de instituţii naţionale. Existenţa mai multor categorii de organe

locale ale administraţiei de stat: comunale, orăşeneşti,

municipale, este determinată de însăşi cerinţele colectivităţii

locale în raport cu care se stabilesc instituţiile publice.

Competenţele acestor instituţii diferă în raport cu

ierarhizarea teritorială a organelor respective, cu nivelul la care

ele funcţionează în cadrul structurii teritoriale, realizându-se şi

subordonându-se din treaptă în treaptă începând de la Guvern.

Specificul subordonării organelor şi instituţiilor de

specialitate constă în faptul că instituţia sau organul situat pe un

nivel ierarhic superior nu poate anula un act al organului sau

instituţiei situate pe un nivel ierarhic inferior, ce are dreptul

doar de a suspenda executarea acelui act. Numai organul cu

competenţă generală de la acest nivel e împuternicit să decidă

menţinerea, modificarea sau anularea actului în cauză.

Cel mai important element în procesul de executare a

deciziei şi de urmărire a executării este oportunitatea acesteia.

Decizia administrativă poate fi executată direct de organele

administraţiei de stat prin reprezentanţi, de către o organizaţie

nestatală sau de către cetăţeni în mod individual. Este necesar

un control riguros şi permanent asupra modului de executare a

deciziei administrativă pentru a se evita eventualele abaterii sau

întârziere. Totodată controlul se impune şi pentru verificarea

măsurii în care decizia corespunde situaţiei problemă.

Organele centrale ale administraţiei de stat prevalându-

se de faptul că au competenţă generală pe întreg teritoriul ţării,

ar putea rezolva şi probleme de colectivitate locală, în măsura

105


104

în care nu s-ar ajunge la o supraaglomerare cu sarcini. Crearea

organelor administraţiei locale, adică descentralizarea, a

urmărit rezolvarea operativă a cerinţelor colectivităţii locale

prin cunoaştere directă a intereselor publice specifice,

managementul public fiind orientat astfel asupra realităţii

existente la nivel local.

calculator şi reţinându-se cu precădere acele date care să

asigure o eficienţă sporită, obţinându-se rezultate maxime cu

cheltuieli minime în condiţia satisfacerii depline a nevoi sociale

care a generat decizia.

• conturarea şi analiza alternativelor decizionale.

Alături de decidenţi şi consultanţi în această etapă sunt

implicaţi şi specialişti în domeniul în care se încadrează decizia

administrativă. Pentru această etapă rămâne esenţială

conturarea unei soluţii, variante clară şi bine fundamentată

pentru problema analizată. Se precizează tot în această etapă

resursele umane, materiale, financiare şi informaţionale atrase

în aplicarea alternativelor decizionale dacă decizia implică

elemente de cost.

Structura administraţiei nu este determinată de

teritoriu, organele locale putându-se adapta rapid la schimbările

din mediul unităţii administrativ-teritoriale, ci este determinată

de interesele sociale zonale care reprezintă fundamentul

sistemului de obiective ale instituţiei publice. În acest caz

raporturile juridice se stabilesc între persoanele juridice,

unităţile administrativ-teritoriale şi diferitele organe ale

administraţiei situate pe teritoriul statului. Acest criteriu juridic

contribuie la optimizarea proceselor de management din

administraţie. • adoptarea deciziei, cu ocazia transmiterilor de

propuneri formulate de alternative decizionale către membri

organelor de decizie se efectuează analize, se formulează

puncte de vedere şi se trece la alegerea variantei decizionale

care corespunde cel mai bine obiectivului decizional. Ulterior

această variantă dobândeşte caracter obligatoriu pentru a fi

implementată. Punctele de vedere exprimate în scris sunt

examinate cu ocazia întocmirii proiectului de decizie supus la

vot. Deliberarea se finalizează ca adoptarea deciziei luându-se

4.2.3 Alte componente ale structurii organizatorice

a sistemului administrativ

Pentru funcţionarea sistemului administrativ din

România se iau în considerare în afară de relaţiile

organizatorice şi componentele structurale şi anume: nivelul

ierarhic, ponderea ierarhică, compartimentul, postul şi funcţia.

75


76

1. Nivelul ierarhic reprezintă ansamblul componentelor

structurii plasate pe linii orizontale la aceeaşi distanţă ierarhică

faţă de managementul de vârf al administraţiei de stat.

• definire obiectiv decizional şi a mijloacelor de

realizare a acestuia. În desfăşurarea procesului decizional este

obligatorie luarea în considerare a gradului de prioritate, adică a

urgenţei satisfacerii unei anumite nevoi sociale, astfel dacă s-a

ajuns la un anumit stadiu în procesul elaborării deciziei

administrative şi apare o cerinţă socială prioritară se suspendă

temporar sau se delegă celelalte sarcini, competenţe şi

responsabilităţi acordându-se prioritate deciziei determinate de

cerinţa urgentă care a intervenit.

Numărul de niveluri ierarhice dintr-un sistem

administrativ sau instituţie publică este determinat de următorii

factori:

• dimensiunea instituţiei publice;

• componenţa funcţionarilor publici;

• diversitatea şi complexitatea activităţii desfăşurate.

2. Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor

conduse nemijlocit de un funcţionar public cu funcţie de

conducere ales sau permanent.

• documentarea în vederea formării deciziei

administrative. Calitatea deciziei adoptate depinde în mare

măsură de rigurozitatea procesului complex de culegere a unui

volum mare de informaţii realiste. În cadrul documentării se

urmăreşte obţinerea informaţiilor referitoare la realizările din

domeniu şi din domeniile conexe, pentru alegerea celor mai

eficiente mijloace de concretizarea obiectivului stabilit.

Lucrările de documentare pot fi simplificare dacă în cadrul

instituţiilor administrative se creează un sistem informaţional

bine pus la punct şi o bază de date la care participanţii să aibă

acces.

Numărul de niveluri ierarhice cu care se află în raport

invers proporţional ponderea ierarhică influenţează mărimea

acestei ponderi.

3.Compartimentul reprezintă o componentă rezultată

din agregarea unor posturi şi funcţii publice similare sau

complementare cuprinzând ansamblul persoanelor care

desfăşoară activităţi relativ omogene precum şi ansamblul de

metode şi tehnici adecvate pentru îndeplinirea funcţiei publice.

Compartimentele sunt diferenţiate în: • selectare / analiza informaţiei culese utilizează

metode şi tehnici complexe de prelucrare a datelor, de elaborare

a variantelor decizionale, recurgându-se frecvent la simulări pe

• compartimente operaţionale, care contribuie la

realizarea efectivă a unui serviciu public;

103


102

cetăţenilor în activitatea administrativă reprezintă unul din

principiile fundamentale ce guvernează activitatea organelor

administrative ale statelor democratice, fiind o dovadă reală a

dezvoltării acestora, orientarea acestora către cunoaşterea şi

rezolvarea problemelor de stat şi sociale, politice şi economice

ale entităţii. Rolul lor se reduce la implicarea în rezolvarea unor

probleme sociale prin participarea directă, sugestii, propuneri,

proces în care atrag şi organizaţii nestatale, neguvernamentale.

• compartimente funcţionale, care contribuie la

stabilirea obiectivelor proprii desprinse din cunoaşterea

realităţii concrete din unităţile administrativ-teritoriale. De

regulă în cadrul acestor compartimente se fundamentează

deciziile administrative şi se asigură asistenţa de specialitate

necesară tuturor compartimentelor instituţiei.

4. Postul cuprinde ansamblul obiectivelor, sarcinilor,

competenţelor şi responsabilităţilor desemnate pe anumite

perioade de timp unor funcţionari publici permanenţi numiţi

sau aleşi.

6.4 Etapele procesului decizional Obiectivele postului asigură îndeplinirea obiectivului

fundamental al sistemului administrativ, adică satisfacerea

intereselor generale ale cetăţenilor.

Procesul de fundamentare a deciziei administrative este

complex şi presupune derularea a opt etape succesive în care

sunt implicate mai multe persoane: Competenţa este o componentă a postului care explică

limitele în cadrul cărora funcţionarii publici ca titulari de post

au dreptul de a acţiona pentru realizarea obiectivelor

individuale. Competenţa este oficializată prin acte normative şi

prin regulamente de organizare şi funcţionare proprii, dar şi

regulamente de ordine interioară. Prin conferirea competenţei

titularului de post i se conferă şi un anumit grad de autoritate

formală.

• iniţiere decizie administrative constă în crearea

unui cadru constituit din iniţiative decizionale care aparţin

organelor ce le emite şi altor factori exteriori acestuia pentru a

determina formularea unei decizii. Organul emitent este obligat

să adopte decizia numai în cazul când iniţiativa adoptării

aparţine unor organe faţă de care este subordonat. În alte

situaţii iniţiativa adoptării deciziei administrative intervine

atunci când se constată existenţa unor nevoi sesizate de

cetăţeni.

77


78

În funcţie de nivelul administrativ pe care se

situează în structură, funcţionarii publici pot fi grupaţi în

două categorii:

Autoritatea formală prezintă două forme:

• autoritatea formală ierarhică, exercitată de regulă

asupra funcţionarilor publici implicaţi în procese executive şi se

concretizează în acţiuni şi decizii care exprimă clar ce şi cum

trebuie realizat. Această formă de autoritate este regăsită la

nivel de Guvern întrucât reprezintă autoritatea executivă în stat;

• funcţionari publici din administraţia centrală;

• funcţionari publici din administraţia locală.

Valoarea unei decizii este condiţionată de competenţa ,

conştiinciozitatea profesională, corectitudinea şi spiritul de

răspundere al participanţilor la luarea deciziei. • autoritatea funcţională este exercitată de regulă în

compartimente funcţionale asupra funcţionarilor publici

materializându-se în proceduri, metodologii, proiecte de acte

normative, care exprimă cum trebuie executate anumite

activităţi sau aplicate anumite decizii.

Persoanele cu drept de decizie şi deţinătoare ale unor

funcţii publice la nivel mediu trebuie să aibă cunoştinţe

corespunzătoare de specialitate, o bună pregătire profesională,

o temeinică şi exactă imagine asupra realităţii sociale şi un

dezvoltat spirit de discernământ, obiectivitate şi corectitudine în

alegerea modalităţilor de rezolvare a problemelor.

Funcţionarii publici titulari şi permanenţi în sistem

trebuie să dispună în afară de autoritatea formală şi de

competenţă profesională ca o condiţie de bază pentru realizarea

sarcinilor. Calitatea activităţii organelor administrative, depinde de

calitatea muncii persoanelor cu funcţii publice de la un nivel

mediu şi superior al aparatului administrativ, dar şi de calitatea

pregătirii funcţionarilor publici antrenaţi în procesul decizional.

Răspunderea care revine funcţionarilor publici pentru

îndeplinirea sarcinilor derivate din obiectivele postului este

denumită responsabilitate. Eficienţa unei decizii administrative depinde, deci, de

cunoştinţele cât mai complete, a cerinţelor sociale, a nevoilor

populaţiei şi interesului public general, astfel se impune ca la

adoptarea deciziilor administrative să participe şi cetăţenii,

diferitele organizaţii şi asociaţii ale acestora. Implicarea

5. Funcţia reprezintă un factor generator de posturi

asemănătoare din punct de vedere al ariei de cuprindere a

autorităţii şi responsabilităţii. Deci unei funcţii îi pot

corespunde în cadrul aceleiaşi instituţii mai multe posturi. După

101


100

6.3 Particularităţii ale deciziei administrative natura competenţelor, responsabilităţilor şi sarcinilor, posturile

şi funcţiile publice sunt grupate astfel: şi implicarea în procesul de fundamentare a deciziilor

administrative • posturi sau funcţii de demnitari cu o pondere

ridicată a responsabilităţii; Decizia administrativă este rezultatul activităţii mai

multor persoane, colaborării strânse între mai multe

compartimente, ceea ce explică că neimplicarea în procesul

decizional nu are ca rezultat diminuarea sau privarea de

responsabilităţi individuale (pe considerentul că în proces sunt

implicate mai multe persoane).

• posturi sau funcţii de conducere, caracterizate

prin pondere ridicată a competenţelor, sarcinilor şi

responsabilităţilor, care implică exercitarea atribuţiilor

managementului public;

• posturi sau funcţii de execuţie, în a cărei

componentă se regăsesc competenţe, sarcini şi responsabilităţi a

căror desfăşurare implică executarea deciziilor emise de

titularii posturilor sau funcţiilor de conducere.

În timp a fost posibilă delimitarea a două categorii de

participanţi la fundamentarea şi adoptarea deciziei

administrative în funcţie de: Orice formaţiune politică într-un stat democratic este

recomandabil să dispună de un număr suficient de specialişti în

toate domeniile în care acţionează sistemul administrativ, de

manageri pentru posturi şi funcţii de conducere şi politicieni

preocupaţi permanent de pregătirea şi aplicarea programului

politic. Astfel devine preponderent factorul politic, uneori cu

consecinţe negative în procesul de recrutare, selecţie şi numire

a funcţionarilor publici deoarece criteriul competenţei

profesionale nu primează. În prezent devine evidentă

introducerea unor criterii noi pentru promovarea şi numirea

funcţionarilor în funcţiile şi posturile publice.

• modul de implicare;

• nivelul administrativ–poziţia în structura

organizatorică.

După modul de implicare în procesul decizional

sunt:

• funcţionarii publici implicaţi direct;

• funcţionarii publici implicaţi indirect;

• cetăţenii consultaţi şi/sau specialişti implicaţi direct

şi/sau indirect.

79


80

4.3 Structurile specifice sistemului autorităţilor din

administraţia publică

• Decizii determinate de schimbările în structura

unei instituţii publice şi care conferă funcţionarilor publici un

statut în care coexistă drepturi şi obligaţii. De exemplu,

numirea funcţionarilor publici.

Potrivit criteriului de competenţă teritorială, sistemul

autorităţilor din administraţia publică este structurat astfel:

a) autorităţi şi instituţii ale administraţiei publice

centrale: Parlamentul, preşedinţia, Guvernul, ministerele,

instituţiile juridice şi alte instituţii şi servicii publice organizate

la nivel central;

Din punct de vedere al competenţei decidentului:

• Decizii executorii, care au caracter practic şi sunt

fundamentate numai de autorităţile administrative;

• Decizii de administrare, care au caracter teoretic

pentru că urmăresc procesul de management, prin desfăşurarea

unor activităţi de planificare, organizare, coordonare,

gestionare, control şi prin modul de aplicare a conţinutului

deciziilor în procesul de realizare a obiectivelor

managementului public. Orice decizie administrativă

trebuie să fie legală, aceasta impunând ca funcţionarul care le

adoptă să cunoască temeinic legislaţia la zi. Calitatea deciziei

depinde de respectarea legilor şi de cunoaşterea corectă a

acesteia de către funcţionari.

b) autorităţi ale administraţiei publice locale: consiliile

judeţene, consiliile comunale şi orăşeneşti, prefectura, instituţii

şi servicii publice organizate la nivel local şi primăria.

99


98

5. SISTEMUL INFORMAŢIONAL AL

MANAGEMENTULUI PUBLIC

După numărul persoanelor participante la procesul

de fundamentare:

• Decizii de grup, care se fundamentează atât la

nivelul central, cât şi local al administraţiei, la elaborarea

acestora participă mai multe persoane reunite în birouri,

comisii sau consilii, ministere, guvern, parlament,

5.1. Conceptul de sistem informaţional Exercitarea autorităţii legislative, juridice şi executive

de către organele abilitate în acest sens, presupune existenţa

unor circuite informaţionale care să permită vehicularea mai

multor categorii de informaţii.

• Decizii individuale sunt fundamentate cu

precădere la nivelul administraţiei locale.

Din punct de vedere al conţinutului şi al

modificărilor pe care le aduc în ordinea juridică se disting: Sistemul informaţional cuprinde ansamblul de date şi

informaţii conţinute în documente, circuite informaţionale,

fluxuri informaţionale şi mijloace de tratare a informaţiei

implicate în procesul de fundamentare a deciziilor elaborate de

către organele din cadrul sistemului administraţiei publice şi

care prin conţinutul lor contribuie la satisfacerea necesităţilor

generale ale populaţiei.

• Decizii generale, ce cuprind reglementări, care

contribuie la stabilirea unui cadru juridic corespunzător

desfăşurării proceselor de management şi de execuţie din

instituţiile publice;

• Decizii specifice, care statuează o persoană, un

funcţionar public nominal desemnat pentru a se implica în

procesul de realizare a obiectivelor compartimentului şi/sau

instituţiei publice în ansamblu;

Sistemul administraţiei publice în ansamblu este

deservit de către fiecare componentă atât în calitate de emiţător

cât şi de beneficiar de informaţii. Astfel în exercitarea

atribuţiilor preşedintele României emite decrete şi mesaje. • Decizii determinate de cererea de servicii

publice. Acestea creează, în beneficiul particularilor, drepturi

şi facilităţi, de exemplu decizia de eliberare a autorizaţiilor

administrative;

Decretele în general reprezintă acte normative de

aplicare care pot avea caracter individual, fie prin excepţie

caracter normativ.

81


82

Mesajele sunt folosite pentru exprimarea unor puncte

de vedere faţă de o anumită problemă politică sau faţă de o lege

care s-a înaintat în vederea promulgării.

• Decizii administrative pe termen mediu,

(fundamentate la nivel de Guvern, dar şi la nivelul

administraţiei locale).

Între Preşedinte şi Parlament există un flux

informaţional deoarece Parlamentul are obligaţia de a lua în

discuţie mesajele prezidenţiale.

• Decizii curente, (fundamentate la toate nivelurile

sistemului administrativ şi care vizează orizonturi scurte de

timp). Alte componente ale sistemului informaţional sunt:

legile, hotărârile şi moţiunile adoptate de Camera Deputaţilor şi

de Senat.

După frecvenţa adoptării:

• Decizii periodice, adoptate la anumite intervale de

timp, regulate, de către organele administraţiei de stat. Decizii

aleatorii, care se adoptă la intervale neregulate de timp; Legile adoptate pot fi:

• legi constituţionale de revizuire a constituţiei; • Decizii unice, care au un caracter excepţional,

nerepetându-se într-un viitor previzibil. • legi organice, prin care se reglementează sistemul

electoral, organizarea şi funcţionarea partidelor politice,

organizarea şi funcţionarea referendumului, organizarea

Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării,

regimul stării de urgenţă şi de asediu, infracţiunile,

pedepsele şi regimul executării acestora, acordarea

amnistiei, a graţierii colective, organizarea şi funcţionarea

Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor

judecătoreşti, a Curţii de Conturi, statutului funcţionarilor

publici;

După amploarea sferei decizionale a decidentului:

• Decizii integrale, care se adoptă din iniţiativa

decidentului, un posibil reprezentant al administraţiei locale,

fără a fi necesar avizul unor funcţionari publici de pe nivelul

ierarhic superior, respectiv administraţia centrală;

• Decizii avizate, a căror aprobare şi aplicare sunt

condiţionate de avizarea de către funcţionarii publici de pe

nivelul ierarhic superior. Se adoptă în mod expres la nivelul

administraţiei locale, şi la nivelurile medii ale structurii

sistemului administrativ.

• legi ordinare, care sunt de natura hotărârilor şi

ordonanţelor adoptate de Guvernul României, precum şi

97


96

ordinelor şi instrucţiunilor emise de către ministere în

vederea realizării atribuţiilor specifice.

• Decizii individuale, care se fundamentează în

situaţii concrete, particulare de către funcţionari publici care au

competenţe decizionale în acest sens.

După nivelul ierarhic pe care se află decidentul: 5.2. Tipologia informaţiilor

• Decizii de nivel superior, fundamentate de către

Preşedinte, Parlament, Guvern;

În sfera administraţiei publice există mai multe criterii

după care se clasifică informaţiile:

• modul de exprimare, clasifică informaţiile în: • Decizii de nivel mediu, fundamentate de regulă de

instituţiile administrative situate pe nivelul mediu al

managementului; - informaţii orale, exprimate oral;

- informaţii scrise, confirmate pe hârtie,

• Decizii de nivel inferior, fundamentate în

instituţiile publice de funcţionari publici ai instituţiilor şi

autorităţilor administraţiei locale situate pe nivelurile

inferioare ale structurilor organizatorice din administraţia

centrală şi locală.

- informaţii audio-vizuale, care implică

aparatură specială, calculatoare şi diverse

terminale;

• gradul de prelucrare a informaţiilor clasifică

informaţiile în. După orizontul de timp la care se referă:

- informaţii primare, care nu au suferit un proces

de prelucrare informaţională şi care se regăsesc

la nivelul organelor administraţiei locale;

• Decizii administrative pe termen nelimitat

(deciziile fundamentate la nivel de parlament şi guvern care

îmbracă forma decretelor, legilor, ordonanţelor de urgenţă

etc.); - informaţii intermediare, ce se găsesc în

diferite faze de prelucrare şi circulă atât la

nivelul organelor administraţiei publice centrale,

cât şi la nivelul organelor administraţiei locale;

• Decizii administrative pe termen lung,

(fundamentate la nivelul administraţiei centrale şi locale);

83


84

- informaţii finale, care au trecut prin mai multe

prelucrări şi se regăsesc în decrete, hotărâri,

ordonanţe şi legi;

• să fie oportună, presupune a se identifica

momentul optim, în care funcţionarul public să o adopte, ei

trebuind să posede o viziune sistematică asupra realităţii

administrativ-teritoriale, dar şi o capacitate de a analiza şi a

sinteriza informaţiile primite de la colectivităţile locale şi de la

cetăţeni. Având în vedere că organele şi instituţiile de la nivel

local cunosc cel mai bine nevoile comunităţii este necesar ca

acestea să adopte deciziile în legătură cu soluţionarea

problemelor locale.

• după destinaţie avem următoarele tipuri de informaţii::

- informaţii interne, care circulă în interiorul

instituţiei atât la nivel central cât şi la nivel

local;

- informaţii externe, care circulă în afara

componentelor sistemului administraţiei publice; Datorită ierarhizării din sistemul administrativ, deciziile

organelor de la nivel superior sunt obligatorii pentru cele de la

nivelele inferioare care nu au grad apreciabil de generalitate,

ceea ce explică prelungirea termenelor de aplicare a acestora.

• după direcţia vehiculării se pot distinge::

- informaţii descendente, transmise de la nivelul

central spre nivelul local;

- informaţii ascendente sub formă de rapoarte şi

informări care circulă de la organele

administraţiei publice locale către nivelele

centrale;

6.2 Tipuri de decizii administrative

Specificul managementului public din administraţie

determină o anumită tipologie a deciziilor. - informaţii orizontale, care se transmit între

compartimente situate la acelaşi nivel în cadrul

unor instituţii; După situaţia concretă la care se referă:

• Decizii normative, care se fundamentează în

situaţiile cu caracter de generalitate şi se regăsesc în conţinutul

diferitelor acte normative integrate în cadrul general al

managementului public;

• după obligativitatea pentru beneficiar avem:

- informaţii imperative, care pot fi emise de

către Preşedinte, Guvern şi Parlament;

95


94

- informaţii nonimperative, care au caracter

preponderent informativ şi care circulă în mod

curent în cadrul instituţiilor;

Pe lângă condiţiile ce trebuie îndeplinite, orice decizie

administrativă trebuie să răspundă şi la anumite cerinţe, după

cum urmează:

• după natura proceselor, informaţiile sunt: • să fie fundamentată ştiinţific, pentru acesta fiind

nevoie ca funcţionarii publici cu competenţă decizională să

posede atât cunoştinţe, respectiv metode, tehnici şi deprinderi

manageriale, dar mai ales capacitatea de înţelegere a

mecanismelor specifice vieţii sociale;

- informaţii financiare,

- informaţii comerciale;

- informaţii culturale,

- informaţii turistice;

- informaţii sportive; • să aibă un caracter realist, cerinţă ce presupune

evaluarea cât mai completă a situaţiei de fapt, a contextului, a

particularităţilor structurii administrativ-teritoriale unde

decizia administrativă trebuie aplicată, deci este important a se

ţine seama de interesele locale,

- informaţii de cercetare – dezvoltare;

- alte categorii: învăţământ, agricultură;

• după modul de evidenţă a informaţiilor, avem.

- informaţii curente;

- informaţii statistice, care reflectă anumite

niveluri în realizarea unor obiective şi activităţi

în cadrul sistemului.

• să intervină în timp util, pentru acesta este

necesară o previziune cât mai realistă a schimbărilor sociale, a

mutaţiilor ce pot interveni în sistemul nevoilor sociale, aceasta

datorită ritmului alert al schimbărilor şi a creşterii

complexităţii situaţiilor cu care se confruntă administraţiile

locale;

Atât utilizarea informaţiilor în procesul de elaborare a

actelor normative, cât şi transmiterea acestora către autorităţile

locale în vederea execuţiei implică un circuit sau flux

informaţional.

Circuitul informaţional reprezintă traiectul pe care îl

parcurge informaţia de la emiţător şi până la beneficiarul de

informaţii.

• să fie integrată în ansamblul deciziilor

administrative adoptate anterior, presupune considerarea şi

reconsiderarea deciziilor luate anterior pentru a se evita

suprapunerile sau contradicţiile;

85


86

Fluxul informaţional reprezintă cantitatea de

informaţii vehiculată între emiţător şi beneficiarul de informaţii

fiind caracterizat de lungime, viteză de deplasare, fiabilitate,

cost.

Procedurile informaţionale desemnează ansamblul de

elemente prin care se stabilesc modalităţile de culegere,

înregistrare, transmitere şi prelucrare a unei categorii de

informaţii cu precizarea operaţiilor de efectuat, necesitatea lor,

suporţi şi mijloacele de tratare a informaţiilor.

În anumite instituţii, sistemul informaţional se reduce

doar la documentarea administrativă, care reprezintă o

activitate ce constituie suportul elaborării diferitelor rapoarte,

dări de seamă, statistici şi chiar acte normative.

Mijloacele de tratare a informaţiilor sunt de trei feluri.

realizată la întâmplare. Selectarea soluţiilor presupune o analiză

realistă, conştientă şi responsabilă a diferitelor alternative.

Eficienţa şi valoarea unei decizii administrative depinde

de:

• modul cum este înţeleasă problema de rezolvat;

• realismul şi oportunitatea soluţiei adoptate;

• îndeplinirea la timp a acţiunii întreprinse pentru

realizarea soluţiei la care s-a ajuns.

• trebuie să existe unul sau mai multe obiective care

trebuie atinse;

• mai multe alternative de acţiune trebuie să fie la

îndemâna managerului;

• factorii limitativi economici (bani, timp, muncă) să

fie incluşi în planul decizional; • manuale, ce se realizează cu instrumente clasice, maşini

de scris, maşini de calcul, • fundamentarea ştiinţifică a deciziei;

• dublarea autorităţii formale de adoptare a deciziei

de către consiliul împuterniciţilor statului; • mecanizate, dotate cu minicalculatoare;

• automatizate, prin computere, reţele de calculatoare. • unitate de decizie şi acţiune;

• încadrarea în perioada decizională optimă;

• formulare clară. Scopul deciziei adoptate se va realiza numai dacă toate

aceste condiţii sunt respectate cumulat.

93


92

5.3. Funcţiile sistemului informaţional

Sistemul informaţional îndeplineşte următoarele

funcţii: 6. SISTEMUL DECIZIONAL AL

MANAGEMENTULUI PUBLIC • Funcţia decizională – constă în aceea că sistemul

informaţional trebuie să asigure elementele informaţionale

necesare fundamentării actelor normative, decizia

administrativă fiind rezultatul unui proces amplu de culegere,

înregistrare, transmitere şi prelucrare a informaţiilor;

6.1 Fundamentarea deciziilor administrative

Pentru atingerea scopului administraţiei publice există

mai multe modalităţi de acţiune care descriu diversele variante

decizionale. Deciziile sunt adoptate de către persoane sau

grupuri de persoane în calitate de reprezentanţi ai organizaţiei

administraţiei de stat.

• Funcţia operaţională – reprezintă funcţia prin

intermediul căreia sistemul informaţional operaţionalizează

actele administraţiei contribuind în mod decisiv atât la

înţelegerea corectă a conţinutului unui act normativ, cât şi la

aplicarea unitară a acestuia,

În literatura de specialitate decizia administrativă a

fost definită astfel:

• o manifestare de voinţă a unui organ al

administraţiei de stat; • Funcţia de documentare a sistemului

informaţional care exprimă calitatea sistemului de a înregistra

informaţiile necesare personalului din sistem pentru

fundamentarea obiectivelor şi a deciziilor.

• o opţiune în vederea realizării unui scop;

• un proces complex de alegere a unei variante

decizionale din mai multe posibile, în vederea realizării unui

obiectiv al administraţiei publice şi care influenţează activitatea

altor persoane din sistem, activitatea sistemului administrativ în

ansamblul lui sau a entităţii în general.

Particularităţile documentării în sistemului

administraţiei publice diferă după conţinutul documentelor,

forma acestora, datarea, limba în care sunt scrise.

Documentele administrative pot fi grupate în:

• documente folosite exclusiv de funcţionarii publici

interesaţi; Organul administraţiei de stat adoptă deciziile numai în

condiţii stabilite de lege, alegerea unor soluţii neputând şi

87


88

metode şi tehnici pentru prelucrarea rapidă şi eficienţă a

informaţiilor;

• documente folosite mai rar care se arhivează şi

rămân la dispoziţia diverşilor funcţionari publici.

Ca şi activitatea, documentarea administrativă este

integrată în sistemul naţional de documentare.

• accentuarea caracterului previzional anticipativ al

sistemului informaţional din administraţia publică.

Tendinţa în general influenţează calitatea deciziilor

administrative permite o mai bună corelare a conţinutului lor cu

realităţile din unităţile administrative teritoriale şi accentuează

procesul de executare a deciziilor şi implicit de realizare a

obiectivelor managementului public.

Între cele trei funcţii ale sistemului informaţional există

strânse interdependenţe şi buna funcţionare a sistemului este

determinată de utilizarea cu înalt profesionalism a tuturor

componentelor sistemului informaţional şi de revalorificarea

funcţiilor acestora de către managerii publici din toate

compartimentele şi de la toate nivelele ierarhice.

5.4 Principiile sistemului informaţional

În instituţiile publice, sistemul informaţional se

fundamentează pe un ansamblu de principii care permit

realizarea funcţiilor specifice şi cuprinde:

• principiul conceperii şi restructurării sistemului

informaţional potrivit cerinţelor manageriale;

• principiul unităţii metodologice a tratării

informaţiei;

• principiul concentrării asupra informaţiilor

esenţiale;

• principiul asigurării unui timp corespunzător de

reacţie a componentelor sistemului administraţiei publice;

91


90

înregistrare , de transmitere şi prelucrare a informaţiilor

esenţiale. Având efecte implicit în economie de timp ,

economie de resurse şi operativitate privind fundamentarea

unor decizii sau elaborarea unor documente administrative.

• principiul asigurării informaţiilor finale selectate

dintr-un fond de informaţii primare;

Principiul conceperii şi restructurării sistemului

informaţional se fundamentează pe cerinţele specifice ale

managerilor instituţiilor publice sunt strâns corelate cu sistemul

de nevoi şi interese ale entităţii.

Principiul asigurării timpului corespunzător de

reacţie pentru componentele administraţiei publice implică

utilizarea unor proceduri şi mijloace variate pentru tratarea

informaţiilor. În ceea ce priveşte cel de-al doilea principiu, trebuie să

se ţină seama de faptul că în proiectarea structurilor

organizatorice este necesar ca fiecare componentă a sistemului

să reprezinte atât un emiţător cât şi un beneficiar de informaţii

iar tipurile de relaţii organice se descriu circuite informaţionale.

Principiul asigurării informaţiilor finale se

fundamentează pe informaţii sintetice dar şi pe amplul proces

de documentare administrativă.

Principiul flexibilităţii presupune adaptarea continuă a

paramerelor sistemului informaţional din administraţia publică

la caracterizarea mediului extern. Acest principiu necesită o

permanentă reacţie a instituţiilor din administraţia publică

centrală şi locală faţă de opinia membrilor entităţii şi adaptarea

rapidă a deciziilor din sistem în funcţie de nevoi şi interese ale

interese ale populaţiei.

Principiul unităţii metodologice a tratării

informaţiilor asigură sistemului informaţional un plus de

rigurozitate şi facilitează funcţionalitatea sa, tocmai prin modul

de înţelegere şi prelucrare unitară a informaţiilor care permite

trecerea la prelucrarea automată a datelor. Acest principiu

facilitează atât controlul conducerii asupra funcţionalităţii sale,

cât şi extinderea utilizării sistemelor de prelucrare automată a

datelor şi circulaţia operativă a informaţiilor în sistemul

administrativ.

Tendinţele care se manifestă în cadrul sistemului

informaţional al managementului public sunt:

• utilizarea computerelor în reţea; Principiul concentrării asupra informaţiilor

esenţiale asigură degrevarea sistemului informaţional de

informaţiile nerelevante care afectează calitatea proceselor de

• cibernetica administrativă ca domeniu nou al

informaticii administrativ care oferă funcţionarilor seturi de

89

Documents

managementul serviciilor publice