ESCUELA DE ADMINISTRACIN Curso: Gestin Pblica Nota Tcnica: Reforma del Estado

REFORMA DEL ESTADO Apoyo Consultora, por encargo de CONFIEP1 INTRODUCCIN Muchosehahabladoyescritosobrelanecesidaddemejorarlagestindel Estado.Losproblemasdesobredimensionamiento,ineficiencia,despilfarrode recursos,pobrefocalizacin,etc.hansidoampliamentedocumentados.Sin embargo, hasta ahora poco se ha hecho para solucionar estos problemas. EnopinindelaCONFIEP,cualquierreformadelEstadodeberescatarlos principios fundamentales que deben guiar la gestin de un Estado al servicio de los ciudadanos. Es urgente recuperar la nocin de que la razn de ser del Estado es el ciudadano: existe para servirlo. Los polticos, las autoridades y la burocracia estatal son representantes, mandatarios y administradores de la ciudadana para crear y redistribuir valor en beneficio del inters comn. En ese sentido, el objetivo de mejorar la gestin del Estado involucra una nueva visindesurelacinconlosciudadanos.Estecambiodevisinidentificaalos ciudadanoscomodueosyalavezclientesaloscualeslaorganizacin llamada Estado tiene la obligacin de servir de la mejor manera posible y rendir cuentas por sus resultados. Este documento organiza la discusin sobre cmo mejorar la gestin del Estadoalrededordepropuestasorientadasaintroduciromejorarinstrumentos especficosdelagestinestatalconcapacidaddeatravesar,verticaly horizontalmente,todasuestructuradefuncionamiento.Laprimeraseccin presenta un diagnstico de losprincipales problemas en la gestin del Estado y los principios que deben guiar una gestin al servicio de los ciudadanos. La segunda seccin presenta losinstrumentos para lograr mejoras significativas enlagestindelEstado.Enprimerlugar,seproponenmedidasorientadasa mejorar la pobre generacin de ingresos fiscales; el insuficiente control del nivel de gasto pblico y la bajsima calidad del gasto corriente y de la inversin pblica. Ensegundolugar,sepresentanpropuestasparagarantizarmecanismosde transparencia y fiscalizacin efectiva de parte de la ciudadana. En tercer lugar, se resumen propuestas orientadas a mejorar la organizacin del aparato estatal, basadas en una clara delimitacin de funciones y la desburocratizacin. En cuarto lugar,sepresentanmedidasquebuscanmejorarlaadministracindelos recursos humanos. El Estado Peruano tiene una planilla que supera el milln de personas, sin embargo, no hay polticas claras de captacin de personal; criterios depromocinyremocin,etc.Laspropuestasdeestedocumentobuscan 1 Documento preparado por Juan Jos Martinez, Hugo Santa Mara y Pierina Pollarolo en noviembre de 2005 profesionalizarlaadministracinpblicaygenerarlosmecanismosparacontar con servidores pblicos orientados a obtener buenos resultados. Enlaterceraseccinseproponenmedidasparafortalecerelprocesode descentralizacin. Cualquier propuesta de reforma del Estado seraincompleta si no toma en cuenta el proceso de descentralizacin. La descentralizacin iniciada elao2002esunatransformacinfundamentaldelaorganizacindelaparato estatal.LaCONFIEPentiendequeladescentralizacindebeseruninstrumento paraconseguirqueelEstadomejoresugestinydesarrolleeficientementelas funciones que ms reclama la poblacin. En una cuarta seccin se presentan sietepropuestas orientadas a lograr que laadministracin de justicia garantice que los conflictos jurdicos que se produzcan sean resueltos de manera predecible, independiente y oportuna, confirmando el derechodelas personasylavigenciadelasnormasjurdicas.Ningunaagenda de medidas orientada a superar obstculos al desarrollo puede pasar por alto el papelclavequejuegaelPoderJudicial.Sinembargo,estepuntoest extensamente documentado y no requiere de nueva elaboracin. Finalmente,enlaquintaseccinsetrataeltemadelCongreso.Essabidoque estainstitucinesunadelasorganizacionesquemenosreconocimientosocial tiene.Ellosedebealaimprovisacindesutrabajo,alaconductademuchos congresistasylosnegativosresultadosdesudesempeo.Enesecontexto,la reformadelCongresodebeestarorientadaalarecuperacindesulegitimidad socialyalestablecimientodelasbasesparalaestabilidaddemocrtica, econmica, jurdica y social. RESUMEN EJECUTIVO Los problemas en la gestin del Estado LaprincipalfuncindelEstadoesservirasusmsde28millonesde propietariosquehabitanelterritorionacional.Losciudadanosperuanos financian la labor del Estado y demandan que l provea, con calidad y eficiencia, serviciosimportantesparaquelasfamiliasyempresaspuedandesarrollar actividadesprivadasquecontribuyanaelevarsubienestar.Sinembargo,el Estado desempea tales responsabilidades de manera poco satisfactoria, lo que seexpresaenlospobresresultadosobtenidosenreasbsicasdesugestin. Como resultado de lo anterior, los ciudadanos, que son los clientes y propietarios deestaorganizacinllamadaEstado,muestranunaelevadainsatisfacciny bajsimos niveles de confianza en sus instituciones. Los principios orientadores de un Estado al servicio del ciudadano Para llevar a cabo cualquier reforma del Estado y, en particular, una que busque mejorarsugestin,esnecesariorecuperarlaideadequelarazndeserdel Estadoeselciudadano:existeparaservirlo.Lospolticos,lasautoridadesyla burocraciaestatalsonrepresentantes,mandatariosyadministradoresdela ciudadana para crear valor en beneficio e inters comn. Bajo esta perspectiva de orientacin a la ciudadana, la gestin y organizacin de los diferentes niveles del Estado debera desarrollarse segn los siguientes principios: Primaca de la ciudadana Manejo responsable de recursos Subsidiariedad de la actuacin estatalPriorizacin de necesidades a ser atendidas Orientacin a resultados Rendicin de cuentas Claridad en la delimitacin de funciones y responsabilidades Mejora continua de procedimientos administrativos y de actividades de gestin Equilibrio fiscal Anlisis de necesidad y de efectos de la actuacin estatal Intervencin menos invasiva posible Tercerizacin de actividades estatales Los instrumentos de reforma de la gestin del Estado Medidas para mejorar la gestin de los ingresos, gastos e inversin pblicos ElPertieneunapresintributariamuybajaencomparacinalrestodela regin,apesardecontarcontasasdeImpuestocomparativamentealtas(al valoragregadoyalarenta).Estoesreflejodeunaestructuratributaria complicadaeinequitativaquegeneraproblemasenlaadministracinycarga excesivamenteaalgunospocosynollegaaunnmerosuficientedeagentes econmicos.Porello,esnecesarioavanzarhaciaunesquemadeimpuestos sencillosdeaplicarysupervisar.Porotrolado,labajacoberturaylamala calidaddelosserviciosquebrindaelEstadohacennecesariaunareformaque mejore la priorizacin y la asignacin de los recursos pblicos. Medidas para la transparencia y rendicin de cuentas Losmecanismosdecontrolsobrelaadministracinpblicaconquesecuenta actualmente se basan en procedimientos y formalidades que limitan la capacidad gerencialsinqueimpidanla corrupcin.Lacomplejidadnormativaque enfrentanlasentidadespblicas(desorden,desactualizacin,vacosycontradicciones)creaunamayorinseguridadparalosfuncionarioshonestosy facilitan corrupcin. Porotrolado,nosehaavanzadohaciaelestablecimientodeunsistemade control sobre los resultados de la gestin. La ciudadana no conoce la definicin deobjetivos,metas,indicadoresdedesempeoymuchomenoselcostode produccindeserviciospblicos.Noexistenmecanismosparaevaluar los resultados de los programas y proyectos. En ese contexto, es necesario lo siguiente: Establecer de manera explcita objetivos, metas e indicadores de gestin Establecerlapruebademercadocomo mecanismoparamedirlaeficiencia del sector pblico (benchmark y herramienta de gestin) Establecer mecanismos de promocin de la participacin ciudadana Modernizar la Contralora General de la Repblica Medidas sobre la organizacin y funciones del Estado Serequiereadoptarmedidasparamejorarladesburocratizacinylaclara delimitacin de funciones y responsabilidades. Para tal efecto, se debe: Fomentar el planeamiento estratgico en la gestin de las entidades pblicas y su adopcin por consenso nacional como lineamientos estratgicos nacionales. Estableceruninventariocompletoydetalladodelasfuncionesyactividades especficas que son desarrolladas en la prctica, por losdiferentes niveles de gobierno.ReformarlossistemasadministrativosdelEstado(lasnormassobre contratacin,control,presupuesto,etc.),conelfindeevitarqueestos promuevan la realizacin deprocesos sin valor ni constituyan mecanismos de burocratizacin al interior del Estado. Reforma de la administracin de Recursos Humanos Para la profesionalizacin de la administracin pblica se propone lo siguiente: Un nuevo rgimen de empleo en el Sector Pblico, expresado en una Ley, que tenga las siguientes caractersticas bsicas: - Orientadaalreclutamiento,permanencia,promocinycapacitacinde gerentesy profesionales altamente capacitados y con capacidad de gestin.- Ingreso al servicio mediante concurso pblico. - Sistema de evaluacin del desempeo objetivo e imparcial. - Remuneracionesrelacionadasalacomplejidaddelcargo,elmrito,la capacidad profesional y desempeo.- Considerar la falta de aptitud mnima como una causal de cese.CrearymanteneractualizadoelregistrodelpersonaldelaAdministracin Pblica. Ponerenfuncionamientolaautoridadnacionaldelempleopblico(COSEP). Estaentidaddebetenerunaconcepcinmodernarespectodelagestinde recursos humanos. La descentralizacin como herramienta para mejorar la gestin La descentralizacin consiste en una divisin de roles entre el Gobierno Nacional ylosgobiernossubnacionales,dondeelprimerodebeconcentrarseenla definicindepolticasnacionales,mientrasquelasinstanciassubnacionales deben enfocarse en la ejecucin y prestacin de servicios. El Gobierno Nacional debe abandonar las tareas de ejecucin y, en cambio, fortalecer sus capacidades deplanificacin,formulacindepolticasydedireccin.Suestructuradebe responderaesenuevoroltrazadoporelprocesodedescentralizacin.Los gobiernoslocalesyregionalesdebenfortalecersuscapacidadesdeejecuciny desempearsusfuncionesconautonomayeficiencia,respetandolaspolticas nacionales. En ese contexto, se propone lo siguiente:Establecer o renovar el acuerdo poltico que seala a la descentralizacin como un proceso gradual, que mantiene el carcter unitario del Estado.Delimitar claramente la distribucin actual de funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno, as como las responsabilidades de cada uno. Precisar los activos estatales que corresponden a cada uno de los tres niveles de gobierno. Implementar un Sistema de Acreditacin que asegure la capacidad de gestin de los gobiernos sub-nacionales.FortalecerlacapacidaddelGobiernoNacional,paraelplaneamientoy formulacin de polticas nacionales. En el casode losGobiernos Regionales y locales, se debe fortalecer su capacidad de gestin y ejecucin. La Administracin de Justicia como garanta para la reforma DesdeelpuntodevistadelareformadelEstado,elPoderJudicialresultaser muyimportante,porque:i)cualquierdecisindeotrainstitucinestatales revisable ante l y, ii) es la institucin que en ltima instancia define y aplica las normasdelSistemaJurdico,alresolverconflictosentreentidadesestatalesy administrados o, entre entidades estatales. Si el Poder Judicial no es consistente en su rol, los intentos de reforma se veran neutralizados por esta va. En la agenda de la reforma de la administracin de justicia deberan incluirse los siguientes elementos: Promoverlaparticipacinciudadanaparaqueexijalareformadelsistema judicial Promoverlatransparenciajudicialmediantecreacindeunsistema informtico de jurisprudencia que incorpore progresivamente las decisiones de losjuzgados,CorteSupremaycortessuperioresenunportalelectrnicode amplio acceso Redefinir el rol de la Corte Suprema, permitiendo que pueda escoger los casos a resolver y definir la poltica jurisdiccional Crear un sistema de control de la magistratura, externo al Poder Judicial, con mayor participacin de la sociedad civil Modificar el gobierno y gestin de las entidades de Administracin de Justicia para promover la Reforma Judicial y mejoras en su desempeo jurisdiccional Modificar el sistema de reclutamiento de magistrados para contar con mejores profesionales en el ejercicio de dicha funcin Desjudicializarlosconflictosdecobranza,porquesoncasosdondenoexiste incertidumbrejurdica.Paraesteefectosenecesitanmodificacionesenel Cdigo Civil y el Cdigo Procesal Civil Descriminalizarydespenalizarconductasquepodrantenersanciones administrativas que resultan ms efectivas en la prctica y que no ocasionan congestin en el sistema penal. Para este efecto se necesita modificaciones en el Cdigo Penal y el Cdigo Procesal Penal Promoverelusodemecanismosalternativosdesolucindecontroversiasy fortalecer los mecanismos actualmente vigentes (arbitraje) El Congreso como generador de un marco jurdico adecuado para el desarrollo econmico y social ComobasefundamentaldelEstado,elCongresodeberalegislarparadotaral pasdeunmarcojurdicodebidamenteevaluado,quepromuevaeldesarrollo econmico y social. En ese contexto, la agenda de reforma del Congreso, debera incluir lo siguiente: Modificar el Reglamento del Congreso para:- Simplificar y desburocratizar el funcionamiento del Congreso - RacionalizarelgastodelCongresoascomolasremuneracionesdelos Congresistas - Establecer un adecuado proceso de aprobacin de las leyes - ReforzarlacapacidaddelCongresoparaelanlisiscosto-beneficiodelos proyectos de ley - Regular el procedimiento por el que los congresistas pueden pedir informes u opiniones previas a las distintas entidades pblicas y privadas Ampliar el Cdigo de tica, con la tipificacin de las faltas de los congresistas. Exigirquelosproyectosdeleytenganconcordanciaconlasdecisionesdel Acuerdo Nacional y los programas de Gobierno (presentados por los Gabinetes de Ministros). Evitar politizacin en la eleccin de miembros del TC, Defensor del Pueblo, etc. A nivel constitucional tambin se podran establecer una serie de reformas, en el sentido siguiente: Presentacin de proyectos de ley por bancada. Delimitacin de los alcances de la inmunidad parlamentaria y regulacin de los cambios de bancada. Renovacin de los parlamentarios (por tercios) y revocatoria del mandato Redefinicin del voto preferencial y obligatorio. Disponer vallas de votacin. LOS PROBLEMAS EN LA GESTINY PRINCIPIOS DE UNA REFORMA Diagnstico ElEstadoeslaorganizacinmsimportantedelPerporsutamaoyporla relevanciadesusfunciones.ElEstadoperuanotieneingresosequivalentesa 15%delPBI,27%msquelasumadelosingresosgeneradosporlasdiez empresas con mayores ingresos en el pas; el empleo pblico equivale a 15% del empleoformaldelpas;susgastoseninversinrepresentan3%delPBIysus gastos de consumo alrededor del 10% del PBI. INGRESOS EN EL 2003 (S/. mil millones)32,240,90,05,010,015,020,025,030,035,040,045,0Empresas Top 10 1/ Estado 2/1/ Ingresos de las diez empresas con mayores ingresos en el Per.2/ Presupuesto Pblico.Fuente: Peru the Top 10 000 Companies,MEF LaprincipalfuncindelEstadoesservirasusmsde28millonesde propietarios. Son los ciudadanos peruanos los que financian la labor del Estado y demandan que: Provea,concalidadyeficiencia,serviciosfundamentalescomola administracindejusticia,seguridadciudadana,educacin,salud,servicios pblicos,infraestructura,reglasjurdicasestablesy,engeneral,otras condiciones necesarias para que las familias y empresas puedan, de la mejor maneraposible,desarrollaractividadesprivadas quecontribuyan aelevarsu bienestar.Seagarantedelpactosocialderespetodelosderechosyobligacionesde todos los ciudadanos. Sinembargo,elEstadoperuanotieneunagestinmuypobreyresultados deficientes en la mayora de sus responsabilidades. As por ejemplo: 25% de la poblacin no tiene acceso a servicios de salud,54%delosalumnosescolaresestenelnivelmsbajoenunaprueba internacional de lenguaje,25%delosniosmenoresdecincoaosestencondicindedesnutricin crnica. El dficit de infraestructura asciende a ms de US$18 000 millones. Slo 12% de la poblacin en el Per aprueba la gestin del Poder Judicial. No ms del 10% de la poblacin aprueba la gestin del Congreso. Sibienloanteriorpuedereflejarunniveldegastopblicolimitado,engloba tambinungraveproblemadecalidadenlaejecucindelgasto,quehasido bastante documentado. La pobre gestin del Estado no se expresa solamente en laejecucin del gasto pblicosinoeneldesempeodeficienteendiversosmbitosdelalabordelas instituciones del Estado. A continuacin, algunos ejemplos: EnelcasodelPoderJudicialesconocido,porejemplo,elbajonivelde proteccindeloscontratosylodifcil,largoycostosoqueeslograrsu exigibilidadycumplimientoporesava.Peronoeselnicocaso.Enotras reascomoenelprocesoporalimentostambinexistendificultades, demorasysobre-costos.SegnunaencuestaalitigantesenLima Metropolitana,enpromedio,losprocesosporalimentostienenunaduracin mayoracincomesesyuncostosuperioralosUS$90.Sinembargo,de acuerdo a las caractersticas del proceso, ste podra demorar ms de un ao y costar hasta US$250. Laslimitacionesparadesarrollaractividadesempresariales.Lalaborde otorgar licencias, autorizaciones de funcionamiento, permisos, etc. tambin es desarrolladapobremente.As,elPeresunodelospasesenlosquems tiempo cuesta abrir un negocio. Por lo que respecta a la gestin de los ingresos fiscales, tambin se configura una situacin preocupante. El Per tiene una tasa de Impuesto general alas ventassuperioralpromedioregionalyunatasamximadeimpuestoala renta a empresas comparable a la de muchos pases desarrollados (30% ms 4% cuando se reparten dividendos). Sin embargo, en el Per no todos pagamos impuestos por igual. El IGV, que se supone es general, tiene ms de 70 exoneraciones; el impuesto a la renta ms de 60. En conjunto las exoneraciones tributarias suman casi 200. Es en buena medida debido a esto que la estructura tributaria es complicada, inequitativa y generaproblemasenlaadministracin.Nodebesorprenderentoncesquea pesarquemuchasempresasypersonashoypaganbastantemsimpuestos que hace cuatro aos, la recaudacin total haya subido slo 1,3 puntos del PBI eneseperiodoyquemsdeunpuntodeeseaumentosedebaafactores transitorios. ElCongresoespercibidocomounaentidadburocratizada,quegasta excesivamente y con algunosintegrantes interesadosen obtener figuracin y beneficiospersonales.ElCongresonoespercibidocomounainstancia promotora del desarrollo. Comoresultadodetodoloanterior,losciudadanos,quesonlosclientesy propietariosdeestaorganizacinllamadaEstado,muestranunaelevada insatisfaccin y bajsimos niveles de confianza en sus instituciones. TIEMPO NECESARIO PARA ABRIR UN NEGOCIO (Das)193536455163631020 20 40 60 80 100 120OCDE: ingreso altoAsia orientalEuropa y Asia centralOriente Medio y Norte de fricaAsia oriental y el Pacficofrica al sur del SaharaAmrica Latina y el CaribePerFuente: Doing Business 2006NMERO DE EXONERACIONES SEGN TIPO DE IMPUESTO13614152063710 10 20 30 40 50 60 70 80OtrosImp. de Solidaridad a la NiezDesamparadaIESISCDerechos arancelariosImp. Renta persona naturalImp. Renta persona jurdicaIGVFuente: APOYO Consultora LosproblemasdegestindelEstadoson evidentesyrequierenseratacados con urgencia. El tamao de la organizacin que se requiere administrar no es excusa para una gestin deficiente. As lo muestran algunas de las principales empresas en el mundo, que tienen prcticas de gestin eficientes y que son de mayortamaoquetodoelEstadoperuano,comparandosusnivelesde ingresos. Los principios de una gestin del Estado al servicio de los ciudadanos Para llevar a cabo cualquier reforma del Estado y, en particular, una que busque mejorarsugestinesnecesariorecuperarlaideadequelarazndeserdel Estadoeselciudadano:existeparaservirlo.Lospolticos,lasautoridadesyla burocraciaestatalsonrepresentantes,mandatariosyadministradoresdela ciudadanaparacrearvalorenbeneficiodelinterscomn.Bajoesta perspectivadeorientacinalaciudadana,lagestinyorganizacindelos diferentesnivelesdelEstadodeberadesarrollarsesegnlossiguientes principios: Primaca de la ciudadana. La orientacin y el servicio a la ciudadana preside la organizacin y las acciones del Estado. Cuando existan inequidades que el mercado no pueda corregir, el Estado debe intervenir, ejerciendo una funcin compensatoria y de equidad.PER, OCTUBRE DEL 2005APRUEBA O DESAPRUEBA LA GESTIN DE? (%)10 11 1290 89 88020406080100El Congreso El Poder Ejecutivo El Poder JudicialAprueba DesapruebaFuente: APOYO Opinin y Mercado INGRESOS DE PRINCIPALES EMPRESAS EN EL MUNDO Y DEL ESTADO PERUANO- 2005 (US$ mil millones)0 50 100 150 200 250 300Estado PeruanoNestlSonyIBMVolkswagenChevronTexaco General Electric Toyota Motor Ford Motor General Motors ExxonMobil Wal-Mart Stores Fuente: Forbes 2005, APOYO Consultora Manejo responsable de recursos. Como las familias y las empresas, el Estado debeactuarconloquetiene:nopuedegastarmsdeloqueingresa,de manerapermanente.Laescasezderecursosdebeserresueltapromoviendo mayor crecimiento econmico con una estructura tributaria simple y equitativa ynoatravsdelaaplicacindemsymayoresimpuestosaunabase pequeadecontribuyentes.ElEstadonodeberaestablecersemetasqueno podra alcanzar con los recursos disponibles (metas cortoplacistas, irrealistas o populistas). Esto es lo que ocurre normalmente: primero se plantea el objetivo, lafuncinolasactividadesadesarrollaryluegosebuscalasfuentesde recursos (financiamiento). Subsidiariedaddelaactuacinestatal.Esteprincipioestrelacionadoconla actuacindelEstadoencasodefallasdemercadouotrassituaciones excepcionales.SignificaquelaactuacindelEstadodebeproducirse solamente cuando el sector privado y la sociedad civil no puedan resolver los problemas de la sociedad. Priorizacin de necesidades a ser atendidas. El Estado debe hacer frente a la escasezderecursosconunaadecuadapriorizacindenecesidades:atender primerolasmsurgentesyesencialesparalaciudadanayevitardiluirlos recursosenmuchasactividadesinadecuadamentefinanciadas(quenose podrn cumplir cabalmente). Toda decisin de asignacin de recursos debera ser evaluada tomando en cuenta que estos no estarn disponibles para otras actividadesyserviciosbrindadosporelEstadoalosciudadanos(costode oportunidad).As,mientrasmsrecursossedestinenafinesnoprioritarios, las posibilidades de brindar serviciosbsicosa toda la poblacin estarn ms lejanas.Debehacerseexplcitoquelaspropuestasdirigidasadestinar recursos a fines no prioritarios implican el sacrificio de otras opciones de gasto msurgentesymsrentablessocialmente(comolaeducacin,saludy seguridad, por ejemplo). Orientacin a resultados. El funcionamiento de las entidades del Estado debe alinearseaunsistemamodernodegestinporobjetivos.Deestemodose harnexplcitoslosobjetivos,lasmetasdelagestinylosindicadoresque servirn para evaluar el desempeo de las entidades. Rendicindecuentas.LostitularesdelasentidadesdelEstadoson nicamente gestores o administradores de los intereses de la colectividad. Por estarazn,debenrendircuentasdesuactuacinalaciudadana.Esto requierequeelEstadogaranticemecanismosdetransparenciayde fiscalizacin efectiva de la ciudadana. Claridadenla delimitacindefuncionesyresponsabilidades.Lasfuncionesy responsabilidades estatales deben ser definidas de manera precisa, de manera que se eviten duplicidades entre entidades de un mismo nivel o entre distintos niveles de gobierno. Mejora continua de procedimientos administrativos y de actividades de gestin. Las entidades del Estado deben ser activas en la introduccin de mecanismos organizativosquepromuevanlamejoracontinuayelcambioorganizacional interno, de modo tal que incrementen su efectividad y la reduccin de costos. Equilibrio fiscal. Las entidades del Estado deben asegurar el equilibrio fiscal en elmedianoplazo.Paraello,sedeberaacumularsupervitfiscalesenlos periodosfavorablesypermitir nicamentedficitfiscalesmoderadosyno recurrentes en perodos de menor crecimiento. Anlisisdenecesidadydeefectosdelaactuacinestatal.Antesdesu actuacin(atravsdenormas,decisionesoactividades),elEstadodebe realizar una evaluacin del problema que se quiere resolver: su origen, causas y efectos sociales. El anlisis debe incluir la evaluacin de los costos y efectos quecausaralaactuacinestatalenelsectorprivado,laciudadanayenel propioEstado.Esteprincipioresultavital,porquemuchasdecisionesdel Estadosebasanenpseudo-problemas,enproblemasmalanalizados, preconceptos, prejuicios, intereses particulares o criterios polticos. Intervencin menos invasiva posible. En caso que el Estado haya determinado la necesidad y conveniencia de su intervencin, sta debe realizarse utilizando mecanismos que promuevan la participacin delsector privado y la sociedad civil. Tercerizacin. La gestin de las actividades estatales en lo posible deber ser tercerizada(outsourcing).Cuandoellonoocurra,laentidadestataldeber justificar expresamente su decisin. El outsourcing permitir al Estado obtener mejoresserviciosyresultadosporefectodelacompetenciaentrelos contratistas.Entregadalagestinoperativadeaspectosadministrativosa contratistasespecializados,lasentidadesdelEstadopodrnconcentrarsus esfuerzosycapacidadesensurolnormativo,regulador,conductory supervisor. La aplicacin real de estos principios en la gestin pblica cotidiana en todos los nivelesdegobiernotransformaraprofundamenteelEstado.Losfuncionarios, polticos y autoridades deberan cumplirlos, y la ciudadana debera conocerlos y exigir su cumplimiento. Un primer pasopara su difusin es su incorporacin en las normas de organizacin y funciones del Estado: las leyes orgnicas del Poder Ejecutivo, de Gobiernos Regionales y de Gobiernos Locales.La sola aprobacin deunaleynoimplicasuvigenciareal.Lo queocurraenlarealidaddepender delcompromisopolticodelosgobernantes,delacapacidadinstitucionalque desarrollen los organismos y de la vigilancia y exigencia de los ciudadanos. INSTRUMENTOS DE REFORMA EN LA GESTIN DEL ESTADO Siseconsideranlosprincipiosplanteadosenlaseccinanterior,lasreformas necesariasparamejorarelserviciodelEstadoatodoslosciudadanos,deben orientarse principalmente a las siguientes reas: Mejorar la gestin de los ingresos, gastos e inversin pblicos Incrementar la transparencia del Estado y rendicin de cuentas por parte de la poblacin Hacermseficientelaorganizacinylaasignacindefuncionesdentrodel Estado Mejorar la administracin de recursos humanos A continuacin se presenta un diagnstico en cada una de estas reas de accin ypropuestasespecficasque,deimplementarse,conllevarnamejoras significativas en la gestin del sector pblico. Posteriormente se tratan los temas de descentralizacin, Poder Judicial y el Congreso. Medidas para mejorar la gestin de los ingresos, gastos e inversin pblicos Enlosltimosaoshubounamejoraenelmanejofiscal,quesereflejaenel dficitfiscaldecrecientedesdeelao2000.Sinembargo,elsistematributario actual an no puede cumplir con su funcin bsica de financiar operaciones del Estado con la calidad y cobertura necesarias. El Per tiene una presin tributaria bajaencomparacinalrestodelaregin,apesardecontarconTasasde Impuesto comparativamente altas. Esta pobre capacidad de generar ingresos es reflejo de una estructura tributaria complicada e inequitativa que genera problemas en la administracin, incentiva laevasinylainformalidadygeneraunacargaexcesivasobrepocos contribuyentes. Segn un estudio del el Banco Mundial la economa informal en TASAS DE IMPUESTOS (%)2814311834190510152025303540Mximo Impuesto a la Rentapara empresasImpuesto al Valor AgregadoAmrica Latina 1/ OECD PerFuente: Cepal 1/ Muestra de 17 pases.PRESIN TRIBUTARIA EN AMRICA LATINA 1/ (% del PBI)22,018,013,813,5 13,312,011,00510152025BrasilChileArgentinaBoliviaPerColombiaMxicoFuente: FMI 1/ En el 2004. elPerrepresentaproximadamente61%delPBIenel2003,porcentaje bastantealtoinclusoencomparacinconlospasesdelaregin2.As,la recaudacin est concentrada en pocos contribuyentes: al 2002, slo 54 grandes contribuyentes explicaban casi el 40% de la recaudacin total. Porello,esnecesarioavanzarhaciaunesquemadeimpuestossencillosde gravar y cuya base imponible sea fcil de supervisar. Por otro lado, la baja cobertura y la mala calidad de losserviciosque brinda el Estadohacennecesariaunareformaquemejorelapriorizacinylaasignacin de los recursos pblicos. Lasreformaspendientesparamejorarlagestinfiscalestnvinculadasados ejes: Por un lado, es necesario avanzar hacia un sistema tributario universal, simple, equitativoypredeciblequeampleyfortalezcalabasedecontribuyentes, minimizandolasdistorsionesquegeneraenlasdecisionesdeinversiny consumo. Las medidas especficas necesarias son las siguientes: Racionalizarlasexoneracionesybeneficiostributariosvigentes.Enla actualidadhaycasi200exoneracionestributariasvigentesydiversos beneficiostributarios.Lasexoneracionesrepresentanuncostoaproximado deS/.4 047millonesalao(17%deingresoscorrientesdelGobierno),no beneficianaquienesdebera,introducendistorsionesyfacilitanlaevasin tributaria y el contrabando. Es decir, las exoneraciones y beneficiostributarios nologranlosobjetivosquesupuestamentepersiguenygeneranunmarco tributario inequitativo y sumamente complicado de administrar. Implementarunplandefiscalizacinparacombatirlaevasin.Elplande fiscalizacin puede fortalecerse incrementando la coordinacin entre la Sunat y otros organismos del Estado.Ampliarlabasedecontribuyentesyreducirlacargatributaria.Estamedida depende de la aplicacin delas dosmedidas anteriores. Al ampliar la base y reducirlacargatributariaporcontribuyentesepodrlograr,alavez, incrementarlosrecursosdelEstadoyreducirlasdistorsionessobreel consumo y la inversin privados. 2 Segn el mismo estudio, el tamao de la informalidad en Colombia representa el 43% de su PBI, en Brasil el 42%, en Argentina el 29% y en Chile el 21%. CONCENTRACIN DE LA RECAUDACIN POR NMERO DE CONTRIBUYENTES 1/(%)14 mil 540 contrib.31%207 contrib.15%54 contrib.39%2 millones 431 mil contrib.15%Fuente: Sunat 1/ Al 2002. Reducirlacargaadministrativaalasempresasformales.Debeevaluarsela efectividad y funcionamiento de los sistemas de pago adelantado del IGV para evitar una carga excesiva sobre las empresas formales. A medida que mejora la recaudacin, debenbuscarse mecanismosde fiscalizacin de menor costo administrativo para el sector privado. Por otro lado, mejorar el manejo y la asignacin del gasto pblico. Es necesario unpatrnanticclicodelgastofiscalquedisminuyalavolatilidaddelosciclos econmicos; afianzar el manejo responsable del gasto; y mejorar la eficiencia y lacalidaddelgastocorrienteeinversinpblica.Lasmedidasespecficas necesarias son las siguientes: PromulgarunaLeyquefortalezcayamplelassancionesespecificadasenla Ley de Prudencia y Responsabilidad Fiscal a todas las instancias del Gobierno ante un incumplimiento de las metas fiscales. Con ello, se busca que el Estado garanticelasostenibilidaddelascuentasfiscalesycontribuyaareducirla amplituddeloscicloseconmicoscondficitfiscalesbajosyuncrecimiento del gasto anticclico.Establecer mecanismosde seguimiento y evaluacin del gasto en inversin a travsdereportesdeproyectosaprobados,comparandogradodeavance versus lo programado y reportes de evaluacin de proyectos terminados. Mejorar la transparencia y rendicin de cuentas de la gestin pblica. Para ello, es necesario incluir dentro del SIAF a los gobiernos locales. Desarrollar un sistema de priorizacin y evaluacin de la pertinencia del gasto corriente.Elgastocorrienterepresenta64%delPresupuestoPblico.Sin embargo,losprocesosdedecisindeasignacindelgastocorrienteno incluyenevaluacionesadecuadassobrelosobjetivos,impactos,costosni alternativas.Esnecesarioqueloscriteriosdepriorizacinyevaluacindela asignacindelgastocorrienterespondanalosprincipiosbsicosdeuna gestin del Estado al servicio de los ciudadanos. Desarrollar un sistema de seguimiento y evaluacin del gasto pblico que est vinculado con los procesos de elaboracin y discusin presupuestaria (modelo dePresupuestoporResultadosoResult-orientedbudget).Laelaboracindel Presupuesto Pblico debe considerar los resultados obtenidos por la asignacin delgastopblicoenelperodoprevioafindecontinuaropotenciarlos proyectos o servicios que tuvieron buenos resultados. Medidas para promover la transparencia y rendicin de cuentas Actualmente el Estado cuenta con mecanismos de control sobre la administracin pblica,sinembargo,estostienenlossiguientesproblemasquereducensu eficiencia y eficacia:Los mecanismos se basan en procedimientos y formalidades que promueven la burocratizacin,limitanlacapacidadgerencialy,sinembargo,nologran impedir lacorrupcin. La complejidad normativa (desorden, desactualizacin, vacos, contradicciones) creaunamayorinseguridadparalosfuncionarioshonestosyfacilitan corrupcin.No se ha avanzado hacia el establecimiento de un sistema de control sobre los resultadosdelagestin.Laciudadananoconoce:definicindeobjetivos, metas, indicadores de desempeo, costo de produccin de servicios pblicos.Noexistenmecanismosparaevaluar losresultadosdelosprogramasy proyectos. Porotrolado,pocoseha avanzado parareducirelelevadoniveldecorrupcin dentro de Estado, segn el Contralor General de la Repblica, aproximadamente 15%delPresupuestoPblicosepierdeenlacorrupcin.SegnlaEncuesta Nacional de Hogares, del total de personas que realizaron trmites con el Poder Judicial el 15% fue vctima de corrupcin yese porcentaje asciende a 30% en el caso de trmites con la Polica Nacional. Sin embargo, slo 7% de las vctimas de actosdecorrupcinlosdenuncidebido,principalmente,alainexistenciaoel desconocimiento de espacios efectivos para realizar las denuncias. Por otro lado, si bien se ha avanzado hacia una mayor transparencia del Estado pormediodelaobligatoriedaddelosportalesdeinternet,estospresentan informacinincompletaydesactualizada.Adems,anhayunsignificativo porcentaje de Gobiernos Regionales y Locales que no difunden informacin sobre susproveedores, proyectosdeinversinopresupuesto.Porejemplo,segnun estudiodeCiudadanosalDa,slo25%delosmunicipiosdifundeinformacin sobre sus proveedores. ConsiderandoquelosfuncionariosdelEstadoylospolticossonnicamente gestoresoadministradoresdelosinteresesdelaciudadana,larendicinde cuentasporsuactuacinesunaparteimprescindibleenlarelacinEstado-Ciudadana. Se requiere que el Estado garantice mecanismos de transparencia y defiscalizacinefectivadepartedelaciudadana.Paratalefecto,sedeberan plantear las siguientes medidas: POR QU NO DENUNCI LA CORRUPCIN? (%)Temor a represalias25%Falta de tiempo27%No saber cmo denunciar7%Otra razn15%Las autoridades no hacen caso26%Fuente: Enaho 2003GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALIDADES QUE PUBLICAN INFORMACIN SOBRE(%)9182737345455156645831250 20 40 60 80 100OrganigramaPresupuestoTUPAProyectos de inversinOtrosProveedores MunicipalidadesGobiernosRegionalesFuente: Ciudadanos al Da Establecerdemaneraexplcitaobjetivos,metaseindicadoresdegestinde fcil identificacin y seguimiento para que la ciudadana pueda monitorear las actividades de cada entidad pblica. Establecimientodelapruebademercado,comomecanismoparamedirla eficienciadelsectorpblico.Esdecir,lasorganizacionesdelsectorpblico debencompararpermanentementesuscostosconlosdeunaalternativade gestinprivadayobligarseaelegiraquellaqueseamseconmicapara lograr sus objetivos. Establecermecanismosde promocindelaparticipacinciudadana(atravs desusorganizaciones),afindequestapuedaevaluar alosfuncionariosy polticos y, est en capacidad de exigir cambios y mejoras en la gestin. ModernizarlaContraloraGeneraldelaRepblica,demaneradequese adapte a un esquema de gestin del Estado basado en resultados. Medidas sobre la organizacin y funciones del Estado La organizacin del Estado debe basarseen una clara delimitacin de funciones que evite la duplicidad y superposicin de funciones. En ese sentido, se requiere lo siguiente: Fomentar el planeamiento estratgico en la gestin de las entidades pblicas y la adopcin por consenso nacional de lineamientos estratgicos nacionales. Estableceruninventariocompletoydetalladodelasfuncionesyactividades especficas que son desarrolladas en la prctica, por losdiferentes niveles de gobierno.Este mapa deberaindicarporcadaentidadestatal:susfunciones, actividades,mbitogeogrfico,niveldecobertura,presupuestoybaselegal para el desarrollo de acciones. El objetivo es conocer lo que el Estado hace, a qu niveles de gobierno, para quin, en qu lugares y con qu recursos. Este instrumento deber utilizarse para la priorizacin de las actividades del Estado ascomoparaladeterminacindesuperposicindeaccionesyfallasde cobertura.ReformarlossistemasadministrativosdelEstado(lasnormassobre contratacin,control,presupuesto,etc.),conelfindeevitarqueestos promuevan la realizacin deprocesos sin valor ni constituyan mecanismos de burocratizacinalinteriordelEstado.Paratalefecto,sedeberealizaruna simplificacin delossistemas, sin que ello implique sacrificar accountability (responsabilidad, rendicin de cuentas). Ello ocurrir si, a la vez, se avanza en elestablecimientodemetaseindicadores degestinqueproveande transparencia a la gestin. Complementariamente, la reforma debera incluir el establecimientodeunsistemadeinformacinyalerta,quepermitaalas entidadespblicascontarconinformacinactualizadasacercadela normatividad de los sistemas administrativos. Reforma de la Administracin de Recursos Humanos ElEstadoeselprincipalempleadordelpas:concentraaproximadamenteal 15% del total de trabajadores formales en el Per. La administracin de recursos humanos en el sector pblico muestra grandes problemas: Distribucindeempleadosinadecuadaparalaejecucindelasfunciones principalesdelEstado:muchosenlaboresadministrativasyzonasurbanas; pocos en labores funcionales y zonas apartadas No se promueve la formacin de cuadros especializados No se reclutan directivos superiores idneos para el nivel gerencial No existe una lnea de carrera No se sanciona justa y ejemplarmente la indisciplina No se evala la productividad y eficiencia No existen incentivos para el buen desempeo Falta de transparencia Aprovechamiento poltico

Es comn que se atribuya la deficiente gestin a las bajasremuneraciones. Sin embargo, losltimosincrementos -significativosen varioscasos- no han tenido un efecto sobre la calidad del servicio de los funcionarios pblicos porque no han sido acompaados de ningn mecanismo que aliente el mejor desempeo. Laspropuestasparaprofesionalizarlaadministracinpblicaycontarcon servidores orientados a lograr mejores resultados son las siguientes: DiseareimplementarunnuevorgimendeempleoenelSectorPblico, expresado en una Ley, que tenga las siguientes caractersticas bsicas: - Debeestarorientadoprimordialmentealreclutamiento,permanencia, promocin y capacitacin de gerentes (directivos superiores) y profesionales altamentecalificadosyconcapacidaddegestin.Esteaspectoes fundamental,porqueunanuevagerenciapromoveraccionesdecambioy nuevos estndares en la gestin del Estado. - Los gerentes y profesionales deben ingresar al servicio a travs de concurso pblico y deben contar con ciertas garantas de permanencia. Esto ltimo es vital, paraevitarlapolitizacindelasactividadesdelaadministracin pblica. - Debe disearse un sistema de evaluacin del desempeo objetivo e imparcial. - Las remuneraciones deben estar relacionadas a la complejidad del cargo, el mrito,lacapacidadprofesionalydesempeo.Debesereliminadotodo sistema basado nicamente en la antigedad. - Debeconsiderarsedentrodelascausalesdecesenoslolasdecarcter disciplinario, sino tambin la falta de aptitud mnima para el desempeo de la funcin segn evaluaciones de desempeo. - Los recursos humanos deben adecuarse a las necesidades del servicio. Dado quelasestructurasyfuncionessoncambiantes,lasnormasdebendar solucin a la excedencia de personal.- El nombramiento de losactuales contratadosno debe ser automtico. Debe responderaunprocesotcnicopreviodeevaluacindenecesidadesdel Estado y de las capacidades de los contratados.REMUNERACIONES DEL SECTOR PBLICO EN EL 2004 (Var. % respecto del 2001)19%25%25%39%48%93%0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0%Doc. UniversitariosPolicasMilitaresMdicosMaestrosMagistradosFuente: MEF Crearymantenerenpermanenteactualizacinelregistrodelpersonaldela AdministracinPblica,paradeterminarsunmero,funcionesquerealizay lugar de desempeo. Poner en funcionamiento el Consejo Superior del Empleo Pblico(COSEP), la autoridad nacional del empleo pblico. Esta entidad debe tener una concepcin modernarespectodelagestinderecursoshumanos.Debeestarintegrada por profesionales independientes de primer nivel. Establecergarantasparafuncionariosfrenteaprocesosjudicialesmaliciosos dirigidos a paralizarlos en el ejercicio de sus funciones. LA DESCENTRALIZACIN COMO HERRAMIENTA PARA MEJORAR LA GESTIN DEL ESTADO LadescentralizacindebeseruninstrumentoparaconseguirqueelEstado mejore su gestin, preste de manera eficiente los servicios pblicos y cumpla con desarrollarlasfuncionesquemsreclamalapoblacin.Conceptualmente,la transferenciaderesponsabilidadesyrecursosainstanciasmscercanasala poblacindeberadarlugaramejoresdecisionesacercadelapriorizacindel gastoymayortransparencia,responsabilidadycontrolenlaejecucin.Perola descentralizacintambincontieneriesgosquedebensermanejados,comola prdida de eficiencia del gasto pblico, el deterioro de la calidad y cantidad de los serviciospblicos,mayorespresionesdegastoirresponsable.Elfracasodeun procesodedescentralizacinpuedesignificargrandesretrocesosycostosen trminos de gestin pblica y gobernabilidad. La descentralizacin iniciada en el 2002 consiste en una divisin de roles entre el GobiernoNacionalylosgobiernoslocalesyregionales.Progresivamente,el primero debe concentrarse en la definicin de polticas nacionales, mientras que lasinstanciassubnacionalesdebenenfocarseenlaejecucinyprestacinde servicios.EstoimplicaunatransformacindelaorganizacindelEstado.El GobiernoNacionaldebeabandonarlastareasdeejecuciny,encambio, fortalecersuscapacidadesdeplanificacin,formulacindepolticasyde direccin. Su estructura debe responder a ese nuevo rol trazado por el proceso dedescentralizacin.Losgobiernoslocalesyregionalesdebenfortalecersus capacidades de ejecucin y desempear sus funciones con autonoma y eficiencia, respetando las polticas nacionales. Algunosdelosriesgosprincipalesdeunprocesodedescentralizacinmal administrado son:Transferenciaderecursosagobiernossubnacionalesperosinclaridaden cuanto a responsabilidades, funciones y polticas Dilucin de recursos y descoordinacin Gastosuperfluo,comoalgunosproyectosejecutadosporGobiernosLocales que no pasaron por el SNIP Mayor burocratizacin Posible sobre-regulacin a la actividad privada Laspropuestasenestecamposedirigenafortalecerelprocesode descentralizacin y a limitar los riesgos sealados.Renovar el acuerdo poltico que seala a la descentralizacin como un proceso gradual, que mantiene el carcter unitario del Estado.Delimitar claramente la distribucin actual de funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno, as como las responsabilidades de cada uno. Precisar los activos estatales que corresponden a cada uno de los tres niveles de gobierno. Implementar un Sistema de Acreditacin que asegure la capacidad de gestin de los gobiernos sub-nacionales.Alentarlaintegracindedepartamentosenregionesyprevenirelriesgode mayor burocratizacin con acciones de monitoreo. FortalecerlacapacidaddelGobiernoNacional,paraelplaneamientoy formulacin de polticas nacionales. En el casode losGobiernos Regionales y locales, se debe fortalecer su capacidad de gestin y ejecucin. LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA COMO GARANTA PARA LA REFORMA, Y NO COMO OBSTCULO La Administracin de Justicia debera asegurar que los conflictos jurdicos que se produzcanenlasociedadseresuelvandemanerapredecible,independientey oportuna; confirmando los derechos de las personas y la vigencia de las normas jurdicas (para lograr el imperio de la ley). Desdeunpuntodevistaeconmico,noimportarmuchoeldiseodenormas orientadasalareduccindecostosdetransaccin,creacinderiqueza, proteccindederechosdepropiedadycumplimientodeloscontratos,sila AdministracindeJusticianoesconsistenteensudesempeoyeficienteenla aplicacin de las normas. Una Administracin de Justicia inconsistente y errtica en sus decisiones, lenta e ineficiente en la aplicacin y sancin del Derecho, aumenta costos de transaccin yreduceelmbitodelmercado.Desdeunpuntodevistasocial,elmal funcionamientodelaAdministracindeJusticiaafectaalapoblacinms vulnerable ya que sta no lograr una afirmacin efectiva de los derechos que les CANON MINERO TRANSFERIDO A GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES(S/. Millones)01002003004005006007008009001996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005e Fuente: MEF e: Estimado. reconoceelsistemajurdico.Dadoqueestaspersonasdifcilmentecuentancon otros mecanismos (pblicos o privados) para hacer efectivos dichos derechos, en la prctica tendremos una situacin equivalente a la existencia de individuos sin derechos. DesdeelpuntodevistadelareformadelEstado,elPoderJudicialresultaser muyimportante,porque:i)cualquierdecisindeotrainstitucinestatales revisable ante l y, ii) es la institucin que en ltima instancia define y aplica las normasdelSistemaJurdico,alresolverconflictosentreentidadesestatalesy administrados,entreentidadesestatalesoentresujetosprivados.SielPoder Judicialnoesconsistenteensurol,losintentosdereformaseveran neutralizados por esta va. En la agenda de la reforma de la administracin de justicia deberan incluirse los siguientes elementos: Promoverlaparticipacinciudadanaparaqueexijalareformadelsistema judicial.Promoverlatransparenciajudicialmediantecreacindeunsistema informtico de jurisprudencia que incorpore progresivamente las decisiones de losjuzgados,CorteSupremaycortessuperioresenunportalelectrnicode amplio acceso.Redefinir el rol de la Corte Suprema, permitiendo que pueda escoger los casos a resolver (certiorari) y definir la poltica jurisdiccional. Crear un sistema de control de la magistratura, externo al Poder Judicial, con mayor participacin de la sociedad civil. Modificar el gobierno y gestin de las entidades de Administracin de Justicia para promover la Reforma Judicial y mejoras en su desempeo jurisdiccional. Modificar el sistema de reclutamiento de magistrados para contar con mejores profesionales en el ejercicio de dicha funcin. Desjudicializarlosconflictosdecobranza,porquesoncasosdondenoexiste incertidumbrejurdica.Paraesteefectosenecesitanmodificacionesenel Cdigo Civil y el Cdigo Procesal Civil. Descriminalizarydespenalizarconductasquepodrantenersanciones administrativas que resultan ms efectivas en la prctica y que no ocasionan congestin en el sistema penal. Para este efecto se necesita modificaciones en el Cdigo Penal y el Cdigo Procesal Penal. Promoverelusodemecanismosalternativosdesolucindecontroversiasy fortalecer los mecanismos actualmente vigentes (arbitraje). EL CONGRESO COMO GENERADOR DE UN MARCO JURDICO ADECUADO PARA EL DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL ComobasefundamentaldelEstado,elCongresodeberalegislarparadotaral pasdeunmarcojurdicodebidamenteevaluado,quepromuevaeldesarrollo econmico y social. Sin embargo, el Congreso presenta actualmente las siguientes deficiencias: Aprobacin de Proyectos de Ley improvisados, sin ningn anlisis econmico o evaluacin crtica acerca de sus consecuencias. Genera mucha incertidumbre al sector privado, a la sociedad civil y a los otros rganosdelEstado,porquepuedendarseproyectosdeleyencualquier sentido. No existe planificacin, orientacin o sentido de la labor legislativa (a pesar de existir 14,000 proyectos de ley en trmite).Est demasiado burocratizado y genera excesivo gasto.Seutilizalainmunidadparlamentariacomomecanismodeimpunidadcontra personas y empresas.Laconductadeloscongresistasdebilitalapercepcinpblicasobreel Congresoylospartidospolticos.Adicionalmenteseconsideraquelos congresistas se protegen en la corrupcin y actan con falta de transparencia. En ese contexto, es necesario reconstruir la institucionalidad del Congreso, para que pueda cumplir cabalmente su rol. Para tal efecto, se propone lo siguiente:Modificar el Reglamento del Congreso en los siguientes aspectos: - SimplificarydesburocratizarelfuncionamientodelCongreso(reduciendoel nmero de rganos y comisiones existentes) - RacionalizarelgastodelCongresoascomolasremuneracionesdelos Congresistas - Establecer un adecuado proceso de aprobacin de las leyes, de modo tal que se fomente su difusin, anlisis adecuado y discusin - Reforzarlacapacidaddeloslegisladoresderealizarunadecuadoanlisis costo-beneficio de los proyectos de ley - Regular el procedimiento por el que los congresistas pueden pedir informes u opinionespreviasalasdistintasentidadespblicasyprivadas.Estashan constituido mecanismos de paralizacin de la Administracin Pblica (40,000 pedidos al ao) Ampliar el Cdigo de tica, con la tipificacin de las faltas de los congresistas. Exigirquelosproyectosdeleytenganconcordanciaconlasdecisionesdel Acuerdo Nacional y los programas de Gobierno (presentados por los Gabinetes de Ministros).Evitar politizacin en la eleccin de miembros del TC, Defensor del Pueblo, etc. A nivel constitucional tambin se podran establecer una serie de reformas, en el sentido siguiente: Presentacindeproyectosdeleyporbancada(ynoindividualmente,como hoy). Delimitacin de los alcances de la inmunidad parlamentaria y regulacin de los cambios de bancada (transfugismo). Renovacin de los parlamentarios (por tercios) y revocatoria del mandato.Redefinicindelvotopreferencialyobligatorio,parafortalecerdemocrtica-mente a los partidos polticos. Disponer vallas de votacin, para evitar la dispersin poltica excesiva.