INAP - Reforma Del Estado

8/9/2019 INAP - Reforma Del Estado

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Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES)"Diseo y gerencia de polticas y programas sociales", diciembre, 2000

INDES 2002

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REFORMA DEL ESTADO

Sonia Fleury

Diciembre, 2000

Introduccin

Alcancede la reforma

Orientaciones tericas de la reforma Principios y modelos de reformas Acercamientos a la reforma de Estado: el anlisis de casos Discutiendo los principios y las experiencias latinoamericanos Conclusin

Introduccin

Con la crisis financiera de los pases ms desarrollados, a partir de los aosochenta, y la crisis poltica de los gobiernos autoritarios en pases en desarrollo -con sus economas amenazadas por el endeudamiento externo y por los procesosinflacionarios- sumadas al desmantelamiento de los estados socialistas, el mundo

pas a convivir con la nocin de que el Estado estaba en crisis, y por lo tanto, eranecesario reformarlo. La reforma del Estado debera reducir su tamao, tornarloms gil, flexible y eficiente, adems de ms responsable delante de la sociedad.

La unanimidad formada alrededor de la necesidad de reformar el Estado, sinembargo, no puede ocultar los conflictos en relacin tanto al diagnstico de lacrisis como en lo que respecta a las estrategias de la reforma.

El pensamiento hegemnico en este campo fue conducido por el paradigmaneoliberal, desde que el consenso keynesiano fue derrumbado por las evidenciasde que la manipulacin de la demanda agregada haba dejado de ser una respuestaeficiente a los problemas econmicos. La interpretacin neoliberal considera quela crisis econmica es resultado de la crisis del Estado que, a su vez, tiene tresaspectos: una crisis fiscal, una del modo de intervencin y una de la formaburocrtica de administracin (Bresser Pereira,1996).


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De este debate surgen dos posiciones estratgicas con relacin a la reforma delEstado: de un lado, los identificados como neoliberales, que defienden lareduccin del Estado al mnimo, con su sustitucin por el mercado siempre quesea posible, aunque esto conlleve la prdida de derechos sociales. De otro lado,los que se auto-identifican como social-liberales (Bresser Pereira, 1996) que

defienden un Estado fuerte y gil, que asegure los derechos sociales, aunque porintermedio de organizaciones competitivas no-estatales.

Por ende, el paradigma socialista interpreta la crisis como resultado del procesode dominacin que gener la exclusin por un lado, pero tambin produjo nuevasformas de inclusin en un espacio pblico no dependiente del Estado. O sea,gener una esfera pblica no-estatal, auto-organizada y capaz de posibilitarinnovacin gerencial al crear nuevas formas administrativas, ms democrticas,denominadas de cogestin social por ser un mbito de poder compartido entreEstado y sociedad (Genro,1997).

En esta sesin vamos a discutir los lmites, principios, estrategias, principalesinstrumentos y algunas experiencias de la reforma del aparato administrativo delEstado. El objetivo es salir de la mera crtica del Estado actual (teora negativa) ydel consenso con relacin a la necesidad de reformarlo, para problematizar acercade qu hacer con el Estado despus de haberlo reducido (teora positiva) (Kettl,1996). Sin duda, un proyecto para la reforma del Estado no puede dejar deexplicitar la visin acerca de sus roles, ya que hablar del Estado presuponehacerlo a partir de una concepcin del mismo, del lugar que ocupa la sociedadnacional y de sus relaciones con otros Estados en un mundo cada vez msglobalizado (ODonnell, 1996).

La definicin de las funciones esenciales del Estado es capaz de generar los

parmetros para evaluar las reformas propuestas. En medio de un contextocaracterizado por la velocidad de los cambios, que afectaron profundamente ladefinicin del rol del Estado y de sus relaciones con la sociedad, podemos, sinembargo, proponer en la discusin las siguientes funciones esenciales a serrestauradas por medio de las reformas del Estado:

la defensa del territorio y de la soberana nacional;

la construccin de una comunidad nacional, incluyendo a todos losciudadanos en el proceso poltico y econmico;

la insercin ventajosa del pas en el escenario internacional;

la reduccin de las diferencias regionales y de las desigualdades entre losciudadanos; y


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la implementacin de un modelo sustentable de desarrollo social y econmico.

Alcancede la reforma

Para comprender la reforma del aparato administrativo del Estado es necesariotener en cuenta el propio concepto de Estado, en sus distintos niveles deabstraccin, para ubicar el mbito administrativo en el interior de la problemticade la distribucin y ejercicio del poder poltico.

En su nivel ms abstracto, el Estado es una relacin de fuerzas que produce elpacto de dominio. En el sentido Weberiano, es el monopolio del uso legtimo dela coercin. Sin embargo, el Estado puede ser visto como el poder poltico que seejerce de forma concentrada, autnoma y soberana sobre un pueblo y un territorioa travs de un conjunto de instituciones, un cuerpo de funcionarios yprocedimientos reglamentados.

El acercamiento a la institucionalidad del Estado no puede dejar de ver que,adems de poder poltico institucionalizado (actor), el Estado es tambin uncampo estratgico de lucha (arena), en el cual los diferentes actores se enfrentan yse reconstituyen como sujetos polticos.

As, al tratar la reforma del aparato administrativo del Estado, estamoscircunscribiendo la reforma al nivel de la institucionalidad estatal. Sin embargo,aunque el mbito de la reforma sea el institucional, la cuestin que se plantea essobre las implicaciones de estos cambios en la distribucin del poder (en lacorrelacin de fuerzas y en el campo estratgico de luchas). O sea, en qu medida

los cambios institucionales alteran las posiciones de poder o las posibilidades derepresentacin de los intereses de los diferentes actores y sujetos polticos en unasociedad.

La reforma del Estado, entonces, no puede ser vista como una mera alteracin delorganigrama del gobierno caso en que, a lo mejor, no pasara de unamodernizacin administrativa pero s como un cambio en las relaciones entrediferentes actores y agentes econmicos, polticos y administrativos.

Oszlak (1997) sostiene que para una interpretacin ms adecuada de lastransformaciones que se estn produciendo, se debe tener en cuenta lasinteracciones Estado-sociedad en trminos de una triple relacin, observada en elplano funcional, o de la divisin social del trabajo; en el material, o de ladistribucin del excedente social; y en el de la dominacin, o de la correlacin depoder. Estas relaciones apuntan a decidir cmo se distribuyen, entre ambasinstancias, la gestin de lo pblico, los recursos de poder y el excedente social.


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Para Oszlak, las reglas particulares que gobiernan cada una de estas relacionesestn subordinadas, a su vez, a otras de orden superior, que resultan de losvnculos que se establecen entre los tres planos considerados.

Por ejemplo, mientras que las transformaciones recientes en direccin a ladescentralizacin y privatizacin se dirigen a la divisin social del trabajo, laspolticas fiscales y sociales tratan de la distribucin del excedente social. A unamenor intervencin estatal corresponder una menor participacin en el excedentepara sustentar el aparato estatal y, por lo tanto, permitir una funcinredistributiva.

Todos estos procesos influencian, a su vez, la distribucin del poder en el interiordel Estado nacional, aunque sean tambin fuertemente influenciados por elcontexto internacional.

Si pensamos en trminos ms concretos, vamos a encontrar que talestransformaciones requieren cambios en las relaciones entre el Ejecutivo, el

Parlamento, la Justicia, los agentes econmicos productores, los individuos ygrupos sociales, considerados como consumidores y como ciudadanos.

El cambio de las relaciones puede ser visualizado en el grfico 1, e implicareformas fiscales y tributarias, en la regulacin del mercado y defensa de losderechos de los consumidores; la reforma de la Justicia, de la representacin atravs de los sistemas electorales y partidarios ms vigilantes, una nuevadistribucin de poderes y responsabilidades entre Parlamento y Ejecutivo,creacin de las formas de cogestin y rendicin de cuentas entre el gobierno y losciudadanos, y un nuevo diseo de las formas de organizacin y gestin de losgobiernos centrales, regionales y locales.


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Libertad de

seleccin

Grfico 1.

El proceso de reforma del Estado, con la redefinicin de sus relaciones con lasociedad, es un proceso eminentemente poltico, a travs del cual se estnreconfigurando las relaciones de poder en las sociedades latinoamericanas.Diferente de los intentos anteriores de reforma o modernizacin administrativa,que no llegaron a configurarse como un cambio en las relaciones en el bloque enel poder y, por lo tanto, tuvieron vida efmera, la reforma actual del aparatoadministrativo se inscribe en una transformacin ms amplia, involucrando lasrelaciones internas de poder, el modelo de desarrollo y la insercin en laeconoma internacional. As como en el reemplazo del modelo de desarrolloagrario exportador por el modelo de industrializacin sustitutiva de importacionesfue necesario modificar las relaciones de poder y transformar el aparatoadministrativo, el momento actual puede tambin estar indicando una

reconfiguracin de la hegemona en el interior del bloque dominante.

Nuestra hiptesis es que en aquellos pases donde se dan las condicionesnecesarias para un cambio real en las relaciones de poder, la reforma del aparatoadministrativo representar una transformacin ms profunda, y no solamente uno

AGENTES ECONOMICOS,

PRODUCTORES

CONSUMIDORES,CIUDADANOS

Regulacin,recaudacin

Representacin

Vigilancia

CO-GESTIN

RESPONSABILIDAD

GOBIERNO

POL TICOS JUSTICIADerechos


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ms de los abortados proyectos de modernizacin burocrtica. Los determinantesmltiples de la reforma administrativa hacen que la confluencia de diferentes ymuchas veces contradictorios intereses, genere una amplia variedad deposibilidades de rediseo en las relaciones entre Estado y sociedad, como tambinde cambio en la institucionalidad del sector pblico, alterando las prcticas

gerenciales y administrativas. Hacia el interior de un marco comn, donde sedelinean las tendencias generales de la reforma actual distinguiendo estareforma de las anteriores por implicar en una reduccin de la intervencin estataly en la bsqueda de gobiernos ms eficientes cada pas disea su propioproyecto de acuerdo a las fuerzas polticas en juego y a los recursos econmicos,institucionales y tcnicos existentes.

Orientaciones tericas de la reforma

La reforma del Estado estuvo apoyada en las contribuciones y orientacionestericas como la teora de la escogencia racional (rational choice) y la teora de laagencia (principal/agente), la corriente del neo institucionalismo. A continuacin,se detallan brevemente los aportes de cada uno a las reflexiones sobre el Estado ysu reforma.

La teora de la escogencia racional

La explicacin del comportamiento humano en trminos de elecciones racionaleses cada vez ms dominante en las ciencias sociales, desplazando las corrientesque buscaban explicar las acciones individuales y colectivas sobre la base de laexistencia de normas y papeles sociales transmitidos por la tradicin y por losmecanismos de socializacin, o, al revs, por las que explicaban la dinmicasocial a partir de los conflictos de clases.

La teora de la escogencia racional presupone que las personas eligen el curso deaccin que prefieren o creen es la mejor. Las decisiones racionales estn basadasen clculos de costo/beneficio individuales, y en las decisiones interdependientes,dominio conocido como la teora de los juegos.

La contribucin de la teora econmica neoclsica de escogencia racional a lacomprensin de los microfundamentos del comportamiento es reconocida pordiferentes corrientes (Elster, 1989, Roemer, 1989), aunque se critica lapredominancia del individualismo en aquella interpretacin, que conlleva a dosconfusiones: identificar preferencias con elecciones y eleccin con bienestar. Las

personas no siempre escogen lo que prefieren, ni tampoco eligen o prefieren loque les conduce al bienestar (Roemer, 1989).

Por otro lado, el problema de la accin colectiva, visto como el problema de laprovisin de bienes pblicos, ha instigado estudios, hoy considerados clsicos, enlos cuales se enfrentan problemas como el planteado por Olson (1965), con


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relacin a los cuales todos se benefician si se afilian a, por ejemplo, un sindicato,pero cada uno se beneficia ms abstenindose de hacerlo (oportunismo).

La explicacin para la accin colectiva voluntaria, o sea para la existencia delorden social que no sea consecuencia de la coercin estatal solucin hobbesiana sera encontrada en la ampliacin de las motivaciones humanas, ms all delmero autointers oportunista. Elster (1997) distingue tres tipos de motivacioneshumanas:

la envidia;

el oportunismo, o autointers con engao; y

los cdigos de honor o capacidad de hacer amenazas y promesascrebles.

La envidia puede explicar el progreso y la movilidad social as como los

mecanismos para combatirla o evitarla explicaran ciertos desarrollos de lossistemas sociales. El autointers debe ser considerado en la definicin de laestructura de incentivos. La confianza en las acciones predecibles es la base parael desarrollo institucional.

La teora de agencia

La contribucin de la teora de la escogencia racional aplicada a la reforma delEstado es conocida como la teora de la Agencia. Manteniendo los mismosprincipios utilitarios clsicos acerca de las motivaciones individuales en la tomade decisiones racionales que maximicen sus intereses, la actualizacin se aplica a

agentes econmicos que actan en un mercado imperfecto, con gradosdiferenciados de acceso a las informaciones necesarias para la toma de decisiones.Segn Przeworsky (1998), si se parte del supuesto de la imperfeccin delmercado, el problema que se presenta consiste en identificar las institucionesespecficas que podran inducir a los actores individuales - sean ellos agenteseconmicos, polticos o burcratas- a comportarse de manera que beneficie a lacolectividad.

El comportamiento problemtico de la agencia aparece cada vez que unaorganizacin o persona (el principal) contrata a otra persona u organizacin (elagente) para desempear un servicio que necesita la delegacin de algn tipo de

autoridad decisoria del principal para el agente. El problema de la agencia est enasegurar que el principal sea servido lealmente y que el agente sea compensado justamente, en situaciones donde el inters del agente no coincide con aquellosdel principal y que los dos actores cuentan con informaciones distintas(Trebilcock. 1995).


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El problema de la agencia empieza porque los gerentes estarn frecuentementetentados a actuar en favor de sus propios intereses, y no en favor de los interesesde la organizacin que les contrata. El dilema pasa a ser cmo controlar a losagentes oportunistas que pueden capturar la organizacin para sus propios fines.

La teora de la agencia ofrece dos respuestas para el alineamiento de los intereses.La primera es aumentar el flujo de informaciones del principal a travs deindicadores de desempeo, aumentar la rendicin de cuentas financieras yespecificar claramente los objetivos. La segunda es contratar en el mercado,puesto que la competicin actua como disciplina de los agentes. Los contratosproveen al principal una mayor oportunidad de controlar a sus agentes y, por lotanto de prevenir la captura por parte de los productores. (Davis y Wood, 1998).

La maximizacin de los intereses de cada uno de los agentes en la cadena pasa adepender de la capacidad de separar, en cada caso y con claridad, las funciones delos principales de aquellas de los agentes, y de las reglas contractuales que seestablecen entre ellos.

La aplicacin de los fundamentos de la teora de la agencia, o de la firma(Trebilcock, 1995) a la toma de decisiones pblicas y a la implementacin de laspolticas pblicas identifica como fundamento de las acciones, pblicas oprivadas, individuales o colectivas, el mismo principio maximizador. La cuestincentral pasa a ser la modalidad de contrato que se establece entre el principal (loselectores/o agencia gobernamental que acte en su nombre) y el agente (elejecutor del gobierno o del mercado), y los costos para hacer que sean cumplidassus clusulas. En el campo de las actividades pblicas tienen consideracinespecial las dificultades que los interesados ltimos, o sea los electores, tienenpara ejercer el papel de principal, sea directamente o a travs de una cadena de

relaciones del tipo "principal-agente". Esa cadena involucra a polticos, burcratasy hasta proveedores privados de servicios, ya que el inters de los ciudadanos noes necesariamente coincidente con los intereses de cualquiera de los agentesmencionados.

La identificacin de la lgica del inters pblico con la lgica contractual privadatiene como consecuencia la transformacin del Estado en un conjunto de agenciasque se relacionan a travs de contratos con otras agencias, pblicas o privadas.Como las burocracias pblicas presentan diferencias importantes respecto a lasempresas privadas, el esfuerzo de las reformas consiste en minimizar talesdiferencias. Por tanto, deben ser reducidas o eliminadas las actividades

monoplicas, introduciendo la competencia en mercados o cuasi-mercados atodos los niveles posibles. Otras medidas seran la definicin de responsabilidadesy la discriminacin de productos por medio de los cuales puedan ser evaluados losdesempeos y atribuidos incentivos y remuneraciones.


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El neo-institucionalismo

La falta de coincidencia entre una conducta meramente maximizadora de lariqueza y la existencia de iniciativas y resultados cooperadores ha constituido unproblema clave en la reflexin sobre los comportamientos individuales y pblicos.El neo institucionalismo, en bsqueda de entender la cooperacin voluntaria,afirma la importancia de las instituciones para el funcionamiento de la economa,dado que las imperfecciones del mercado requieren del establecimiento de reglasque organicen la accin colectiva. Segn North (1991), las instituciones sondefinidas como reglas, formales o informales, idealizadas por los hombres paracrear orden o reducir la incertidumbre en los intercambios. As, instituciones yorganizaciones -respectivamente, las reglas del juego y la divisin de tareas entrelos agentes que participan- afectan el desempeo de la economa en la medida enque, al dar forma y estructurar las interacciones humanas, reduzcan lasincertidumbres e induzcan a la cooperacin, disminuyendo los costos de lastransacciones.

La contribucin de North en el campo del neo institucionalismo fue importanteporque critic los supuestos comportamentales tradicionales que impiden elavance de la economa en su explicacin del cambio institucional. Asimismo,afirma que los individuos hacen sus elecciones basados en modelos derivadossubjetivamente que divergen entre los individuos en tanto que la informacin quereciben los actores es tan incompleta que en la mayora de los casos estos modelossubjetivos no muestran ningunatendencia a converger. (North, 1995)

Pese a la globalizacin de la economa y a la integracin de los mercados no sepudo dejar de confrontar los diferentes resultados alcanzados en cada sociedad,dentro de un mismo marco productivo y comercial. La constatacin emprica de

los diferentes desempeos econmicos ha sido una cuestin central en losestudios comparados, llevando a que distintos autores explicaron tales resultadosa partir de las diferencias de factores culturales e institucionales prevalecientes encada sociedad.

Uno de los trabajos que ms impacto ha causado en la discusin sobre lasrelaciones entre el desarrollo social e institucional y sus impactos econmicos fueel de Putnam (1993), al identificar la solucin para los dilemas de la accincolectiva entre el oportunismo contraproducente y la cooperacin voluntaria,como dependiente del inventario de capital social existente. Las reglas y lossistemas de participacin cvica estimulan la confianza social operando como un

capital de cada sociedad.

Fukuyama (1995) afirma que la vida econmica no puede ser entendida aparte dela costumbre, moral y los hbitos de la sociedad en que ocurre. Las instituciones yla comunidad moral (confianza) generan diferencias en la estructura de la


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industria y reducen los costos de las transacciones. Huntington (1997) concluyeque la cultura e identidad cultural estn dando forma a los patrones de cohesin,desintegracin y conflicto en el mundo pos guerra fra.

El cambio del nfasis de la teora del desarrollo desde el nivel organizacionalhacia el institucional (Prats, 1998) conlleva a que la reforma del Estado sea vistapor el ngulo de la gobernabilidad, enfatizando las reformas institucionales quefortalezcan la democracia y el mercado.

Dos importantes contribuciones con relacin a las reformas institucionales sonconsecuencia de este resultado: la consideracin de los intereses involucrados enlos procesos de reforma y los estudios sobre la corrupcin.

El anlisis del cambio institucional desde la perspectiva de la gobernabilidad pasa considerar los factores que afectan la oferta y la demanda de este proceso,condicionando su intensidad, ritmo, dimensiones y resultados. A esto se llam laeconoma poltica de las reformas, para identificar los intereses sociales en juego,

los incentivos existentes para generar una accin colectiva oportunista (freeriders) o coordinada, los grupos de inters latentes, la formacin de coaliciones ylos esquemas compensatorios para los perdedores y ganadores de las reformas(compensacin directa, indirecta, cruzada, por exclusin o por compensacinpoltica). (Burki y Perry, 1998).

El combate a la corrupcin vino a ser un tema central del neo institucionalismo enla medida en que la corrupcin pas a ser vista como una amenaza a los bienespblicos transcendentales tales como la existencia del mercado competitivo y lasupervivencia de la democracia. Los problemas de gobernabilidad que se planteanen este caso son: crisis de legitimidad del sistema, desconfianza en el

funcionamiento del sistema econmico, generacin de ineficiencias econmicas yruptura de la equidad social.

El combate a la corrupcin tambin pas a ser visto como una bsqueda por loscambios necesarios en la cultura cvica y la estructura de incentivos y sancionesque favorezcan la reduccin de la corrupcin.

Pasa a ser el eje pragmtico de las reformas la construccin de instituciones formales o informales que inducen los agentes sociales a comportamientoscooperativos que afectan el buen desempeo de la economa y de la poltica. Laspropias instituciones, a su vez, son productos de las interacciones sociales, como

afirma Putnam (1993): el xito de todas las instituciones sociales, desde losmercados internacionales hasta las colas para el autobs, dependen de cmo sesolucionan los dilemas de la accin colectiva.

La construccin de un orden fundado en valores compartidos que generenrelaciones de confianza, permitiendo la previsin de las expectativas y


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comportamientos, y la organizacin eficiente y cooperativa de las interacciones,pas a ser el blanco de las reformas de segunda generacin. El desempeoeconmico y social es visto, por lo tanto, como un producto no slo de losrecursos insertados en la economa, sino que tambin est condicionado por elstock de capital social acumulado en la sociedad, como fruto de las interacciones

y participaciones de los ciudadanos en las redes existentes.Sin embargo, el neo institucionalismo no alcanza a solucionar dos problemasinvolucrados en las reformas: el hecho de que los valores compartidos no suelenser creados administrativamente, y la existencia de situaciones con un nivel tanelevado de desigualdad en el reparto de recursos que reducen las posibilidades deformacin de consensos ms amplios.

Principios y modelos de reformas

El consenso formado alrededor de la necesidad de reformar el Estado cobrexpresin en la pauta de objetivos definidos para la reforma. Sin embargo,

podemos identificar por lo menos dos paradigmas, o sea, conjuntos articulados deprincipios y orientaciones que marcan la direccin general de la reforma yfortalecen los instrumentos necesarios para su implementacin. Estos paradigmasson el nuevo gerencialismo y la perspectiva democratizante. Mientras que elnuevo gerencialismo conforma un paradigma hegemnico, la perspectivademocratizante es menos formalizada conceptualmente. No obstante, representay refleja innumerables experiencias locales de innovacin gerencial y dedemocratizacin del Estado.

El nuevo gerencialismo

El nuevo gerencialismo (New Public Management, NPM) se basa en unconjunto de discusiones sobre la transicin desde un paradigma burocrtico de laadministracin pblica hacia un nuevo paradigma gerencial que considere lastransformaciones en el medio e incorpore instrumentos gerenciales probados conxito en el mercado.

La necesidad del cambio es identificada por Crozier (1997) como consecuencia dela incapacidad del paradigma burocrtico de gestin para dominar la complejidadcreciente de las actividades colectivas. Para enfrentarse a la complejidad actual esnecesario que el gerente tenga libertad para tomar decisiones rpidas, lo querequiere ms conocimiento e informaciones, ms discrecin, autonoma,

flexibilidad, responsabilizacin y compromiso con relacin a los resultados.El paradigma burocrtico con su apego a las reglas y procedimientos, sualejamiento de las necesidades de los clientes, y sus escasas responsabilidades conrelacin a los resultados, y sus mecanismos de decisin y accin basados en el


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secreto, la obediencia, la especializacin y el monopolio, aparece como altamenteinadecuado para enfrentar las necesidades de la gestin actual.

La burocracia pasa, entonces, a ser vista no slo como un impedimiento a lagestin eficiente, sino tambin, como un actor entregado a sus interesescorporativos en detrimento de los intereses colectivos. La burocracia esidentificada con una herencia autoritaria de los monarcas despticos en lacreacin de los estados nacionales (Crozier, 1997) y una barrera a una democraciaplural, por su sesgo centralizador y su presuposicin de ser el garante de laracionalidad absoluta (Bresser Pereira, 1997).

Sin embargo, existe una vinculacin intrnseca entre administracin burocrtica ydemocracia que no puede ser negada: la administracin burocrtica es la otra carade la ciudadana. Solamente una burocracia por mrito propio tiene autonomapara garantizar la igualdad de los ciudadanos en el acceso a los bienes pblicos ysu sometimiento a las mismas normas legales. La cuestin poltica que permanecees como asegurar la dimensin republicana en la accin de la burocracia, o sea, eluso de los recursos pblicos para promover el inters colectivo.

Sin embargo, la cuestin administrativa sobre la adecuacin de la estructura y delos procedimientos de la burocracia en el momento actual sigue pendiente.

Desde la perspectiva del nuevo gerencialismo, las etapas ms importantes parapasar de un modelo de administracin pblica burocrtica a un estilo gerencialson: la separacin de las funciones polticas y las administrativas (el diseo de laspolticas de su ejecucin); la distincin entre las actividades exclusivas del Estado(formulacin de las polticas, recaudacin, regulacin) de las actividades quepueden (deben?) ser ejercidas por otros agentes; el desplazamiento del nfasis y

de los controles desde los procedimientos hacia los productos; la atribucin clarade responsabilidades y la definicin de las formas de rendicin de cuentas(accountability). Este modelo debe garantizar la capacidad de eleccin por partedel consumidor.

Para Armstrong (1998), el paradigma del nuevo gerencialismo (New PublicManagement) consiste de ocho elementos:

reduccin de costos con bsqueda de mayor transparencia en la asignacin derecursos;

desagregacin de las organizaciones burocrticas tradicionales en agenciasseparadas (agencias ejecutoras o empresas gubernamentales), generalmenterelacionadas por contratos o cuasi-contratos;

separacin entre el comprador y el proveedor;


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introduccin de mecanismos de mercados o cuasi-mercado;

descentralizacin de la autoridad gerencial;

introduccin de la gestin de desempeo;

nuevas polticas de personal, cambiando desde el empleo pblico permanentey patrones salariales nacionales para contratos por plazo, con pagosrelacionados a desempeo y con determinacin local de las condiciones detrabajo y de pago; y

aumento del nfasis en la calidad, enfocada en la satisfaccin del consumidor.

Por cierto, el consenso con relacin a estos objetivos no quiere decir que todosellos tuvieron el mismo peso en la orientacin de las experiencias concretas dereforma. Por supuesto, muchas experiencias estuvieron orientadas principalmentepara la reduccin del gasto y tamao del Estado, sin aumentar, por ejemplo, la

transparencia y la calidad de los servicios.

En esta misma lnea de argumentacin, Ferlie y otros (1996) identifican diferentesmodelos de reforma, de acuerdo a las ideas y instrumentos que orientaron esteproceso, tales como: el modelo eficientista; el modelo del achicamiento ydescentralizacin; el modelo de la bsqueda de excelencia; el modelo de laorientacin hacia el servicio pblico.

El trabajo que ms impacto caus, en esta lnea, fue el de Osborne y Gaebler(1995), proponiendo la superacin del gobierno burocrtico no por la empresa,sino por el gobierno emprendedor. Por tanto, propone que el gobierno ejerza un

papel cataltico, orientando sus acciones hacia el desempeo, hacia el cliente yhacia el mercado (Burki y Perry, 1998).

Muchos son los interrogantes que se plantean sobre las propuestas enumeradas,fundadas en la premisa de que la reforma del Estado debe adoptar el mismomodelo de gerencia exitoso del sector privado. La crtica de Mintzberg (1996) esque la relacin entre gobierno y ciudadano es tan distinta de la relacin entreempresa y cliente que la reduccin de la primera a la segunda involucrara quitarlegitimidad a la autoridad pblica y desconocer los derechos ciudadanos quetranscienden al consumo.

Painter (1998) considera que el movimiento del New Public Management no espolticamente neutro, centrado solamente el aumento de la eficiencia, efectividady responsabilidad de los conductores del gobierno, por medio de la introduccinde prctica de los negocios privados. Para l este movimiento refleja una filosofade gobierno, no solamente una filosofa gerencial. Al ver los gerentes pblicos


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como un problema y no como una solucin, al introducir un conjunto demecanismos de mercado, hay que considerar que el mercado es ms que uninstrumento, l es un conjunto de relaciones sociales que involucra implicacionesen cuanto al poder, presuposiciones ticas o consecuencia que pueden infectarlas polticas y procesos gubernamentales como un todo. (Painter, 1998).

Todas estas crticas parten de autores que se insertan en un movimiento que nopretende desconocer la contribucin del debate sobre el gerencialismo, pero quepretende situarse ms all del New Public Management.

La contribucin democratizante

Finalmente, hace falta considerar la contribucin de diferentes autores que anreconociendo la crisis del Estado actual, ponen nfasis en la transformacinpoltica y tecnolgica del entorno e intentan pensar la transformacin a partir de lanecesidad de democratizar el Estado.

Esta orientacin terica para la reforma del Estado se encuentra menossistematizada y divulgada, pero rene diferentes contribuciones volcadas a labsqueda de la transformacin de la gestin pblica a partir de la necesidad dedemocratizar el propio Estado y adecuar la funcin gerencial a una realidad cadavez ms compleja y cambiante. El escenario de incertidumbres resultante de lasinnovaciones tecnolgicas y de las modificaciones socioculturales recientesimponen la valoracin del conocimiento y el aprendizaje como herramientasestratgicas para la transformacin de la gerencia pblica en algo flexible yadaptativo (Crozier, 1997). La complejidad impone nuevos mtodos y mejoresconocimientos, generando la demanda por una nueva perspectiva de gerencia quesea, segn Nogueira (1998), estratgica, cooperativa, democrtica, participativa,

solidaria.

Por su parte, Castells (1998) habla de la necesidad de pensar la estructura delEstado como una red, con un funcionamiento flexible y una geometra polticavariable, capaz de procesar informaciones y asegurar el proceso de decisionescompartidas. Para la construccin del Estado-red, sera a su entender necesaria lacombinacin de ocho principios de funcionamiento administrativo:

subsidiariedad: indicando la necesidad de descentralizacin de la gestin detal forma que los niveles superiores slo asuman la administracin de aquellasactividades que el nivel inferior no sea capaz de desempear;

flexibilidad: la administracin debe asumir una estructura reticular y unageometra variable en su actuacin;


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coordinacin: formas de jerarqua que mantienen las reglas de subordinacindemocrticamente establecidas;

participacin ciudadana: apertura de la administracin, especialmente a los"sin voz";

transparencia administrativa: establecimiento de controles externos, ancladosen la sociedad;

modernizacin tecnolgica: una administracin nueva, gil, flexible,descentralizada, participativa, slo puede operar en un cierto nivel decomplejidad, con un nuevo sistema tecnolgico;

transformacin de los agentes de la administracin, para que sean mscompetentes y mejor pagados;

retroalimentacin en la gestin: introduccin de mecanismos de evaluacin

que permitan el aprendizaje y la correccin de los errores.

En resumen, en la propuesta de democratizacin del Estado, el cambio en lafuncin gerencial est anclado a una perspectiva de transformacin tanto delEstado como de la sociedad (Kliksberg, 1994).

Pese a la diversidad presentada en las contribuciones que estamos aqu reuniendobajo esta corriente democratizante del Estado, tal vez su identidad deba serencontrada en la afirmacin, por todos ellos, de la necesidad de cambiar larelacin Estado/sociedad, de manera que se rompan los monopolios de poder(Cunill, 1997) por medio de la participacin ciudadana, plural, igualitaria y

deliberativa.

Esta perspectiva debe involucrar la orientacin del sector pblico no solamentepara la eficiencia y efectividad, pero primordialmente, para el combate a laexclusin social (Fleury, 1998) y el desarrollo de medidas efectivas de inclusin(Mackintosh,1998; Yeatman, 1998; Chambers, 1998). En este sentido, latransformacin del Estado debe ser vista desde la perspectiva de la promocin dela ciudadana. Esta perspectiva contempla la construccin de una agenda quepromueva los grupos ms alejados del poder, reduzca las discriminaciones y lasdesigualdades, empoderando a los ciudadanos y creando los canales para suefectiva participacin en la gestin pblica.

Aunque la discusin central sea la cuestin del poder, esta perspectiva no deja depensar en la reforma administrativa del Estado, en la medida en que losinstrumentos actuales de representacin y de gestin deben dar lugar a otros quepermitan la democratizacin del poder. Para Genro (1997), el elemento central del


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poder pblico es el presupuesto, de forma que su construccin democrtica yparticipativa instaura una esfera pblica (estatal y no-estatal) que regenera lalegitimidad de la representacin poltica y transforma los intereses subalternosen dominantes.

Sin embargo, es necesario desarrollar toda una nueva tecnologa gerencial paraviabilizar este cambio, o sea, la despatrimonializacin del poder pblico y lasubordinacin de las polticas estatales a criterios objetivos de justicia distributiva(Fedozzi, 1997). Esta nueva dinmica operacional debe orientarse por criteriosimpersonales, objetivos y universales en la asignacin de los recursos, e incluir:

reglas universales de participacin y criterios objetivos e impersonales en laseleccin de prioridades;

un proceso decisorio que involucre la negociacin entre las partes;

la superacin del despotismo burocrtico por un poder compartido;

visibilidad de las acciones, mecanismos de exposicin y rendicin de cuentas;

control pblico sobre los gobernantes.

Sin embargo, la radical democratizacin del Estado no puede ocurrir sin que sebusquen formas de refinanciarlo y sin la recalificacin y revalorizacin de supersonal (Nogueira, 1998).

Acercamientos a la reforma de Estado: el anlisis de casos

Michel Crozier (1998) analizando las experiencias de reformas en Suecia, EstadosUnidos y Japn, encuentra una convergencia de problemticas pero unadiversidad de estrategias. Partiendo de problemas distintos - dficitpresupuestarios en los Estados Unidos, obstculos puestos por el tradicionalintervencionismo a la indispensable apertura al mundo exterior en el Japn,extrema dificultad de manejar la enorme mquina administrativa en Suecia lostres pases convergen en la necesidad de adaptar sus sistemas administrativos a unmundo posindustrial, reducir los compromisos financieros insoportables,reconocer la deficiencia y la parlisis impuestas por la proliferacin dereglamentaciones y la necesidad de ofrecer servicios de mejor calidad a unapoblacin que demanda, adems, una participacin ms activa en la gestin de

las actividades colectivas.El autor encuentra que la estrategia de la reforma estadounidense es de inspiracintecnocrtica, porque la discusin esencial est centrada en las soluciones y no enlos problemas; en cambio la reforma japonesa tiene como foco central laconstruccin de consensos acerca de la naturaleza de los problemas.


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Se puede identificar por lo menos dos estrategias de conduccin de la reforma,una que se hace de forma centralizada, a partir de una agencia autnoma y concarcter normativo, y la otra que se caracteriza por ser progresiva, descentralizaday negociada.

Cada una de estas estrategias tienen ventajas y desventajas que deben serevaluadas en cada contexto especfico, considerando los recursos existentes, losactores involucrados, los costos polticos y sociales y la sostenibilidad. Laconclusin del estudio de Crozier (1998) es que la cultura prevaleciente en el pasy en las instituciones del gobierno parecen ser las variables ms importantes en ladeterminacin de la estrategia a ser adoptada.

Ketll (1998) habla de dos modalidades polares de acercamiento a la reforma,cuyas consignas seran dejar a los gerentes gerenciar (let the managersmanage) o hacer que los gerentes gerencien (making the managers manage).

El caso de dejar a los gerentes gerenciar se identifica con los casos de Australia

y Suecia, en donde se parte del principio de que los gerentes pblicos saben lo quedeben hacer para mejorar los servicios del gobierno, pero no tienen lascondiciones necesarias para hacerlo. La estrategia, entonces, consiste en reducirlos controles y normas burocrticas, introducir programas de mejoramientocontinuo del personal, buscar mejorar la calidad con la introduccin de patronesdefinidos por los clientes y de tcnicas gerenciales de calidad total.

El segundo caso se identifica con las reformas de Inglaterra y Nueva Zelandia, endonde el punto de partida es que no basta dejar que los gerentes gerencien, porqueles falta incentivos para mejorar su desempeo. Es necesario, entonces, crearincentivos por medio de la privatizacin y la introduccin de competencia, basada

en la contratacin y la satisfaccin de la demanda del consumidor.

Como ejemplo de los dos polos, vamos a tratar los casos de Australia y NuevaZelandia, que se tornaron paradigmticos en la literatura de reformas comparadasdel Estado en los aos noventa.

La reforma administrativa de Nueva Zelandia: control estratgico,

privatizacin, eficiencia gerencial y responsabilidad

En Nueva Zelandia, las reformas del Estado comenzaron en 1984, con la llegadaal poder del Partido Laborista, y se consolidaron con la reeleccin de ste, en

1987. El proceso mantuvo continuidad y se intensific a partir de 1990, con lavictoria electoral del Partido Nacional.

Uno de los supuestos fundamentales que orient la reforma fue identificado comola suposicin del sector privado que propone que el sector privado es, en


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general, ms eficiente que el Estado en la produccin de bienes y servicios.Consecuentemente, a no ser que haya una razn convincente, estas actividadesdeben ser ejercidas por el sector privado; slo deben hacerse por el Estado encasos excepcionales. (Richardson, 1998).

Otro principio orientador fue el de la competencia como mecanismo de aumentarla eficiencia.

Segn Richardson, los objetivos de la reforma en Nueva Zelandia consistan enmejorar el desempeo y asegurar el control social, la transparencia y laresponsabilidad por los actos de los agentes estatales, para:

mejorar la relacin de costo-efectividad de la produccin estatal de bienes yservicios;

mejorar la calidad de esos bienes y servicios; convertir al sector pblico en el proveedor de bienes y servicios ms

responsable frente a las necesidades de los consumidores; y dar a los representantes elegidos ms control sobre los recursos utilizados.

Boston (1987) enumera ocho principios orientadores de las reformas, a saber:

v Separacin entre las funciones comerciales y no comerciales:La justificacin se encuentra en el conflicto, la definicin y la ejecucin deobjetivos. Cuando una entidad tiene objetivos contradictorios, generalmenteninguno de ellos se realiza en forma adecuada. Para resolver el problema, serecurri a la separacin entre las funciones comerciales y no comerciales, cuyoresultado principal fue transferir las funciones comerciales de los departamentos

de gobierno a sociedades pblicas independientes.

v Separacin entre las funciones administrativas y las de asesoramiento:Este principio guarda relacin con la prohibicin de que los organismosencargados de la administracin y la puesta en prctica de las directrices, prestenasesoramiento a los ministros en materia de polticas pblicas.

v El principio de que "quien usa, paga":Este principio avala la necesidad de cobrar el precio real por los servicios y bienesque produzcan los departamentos y entidades del estado, en cuanto a lacomercializacin dentro del mbito del gobierno. Por esta va, se trata de eliminar

la prctica arraigada en el servicio pblico, de otorgar un precio especial, siemprems bajo y aun de no cobrar, cuando el cliente fuera un organismo estatal.

v Transparencia en la concesin de subsidios:


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Desde la entrada en vigor de la Ley de Empresas Estatales de 1986, el objetivoprincipal de las nueve sociedades pblicas consisti en operar conforme a unafilosofa de buenos resultados gerenciales y con fines de lucro. Se busc definirclaramente los servicios que debieran subsidiarse, con aprobacin previa delParlamento y con informes al pblico, o sea que el proceso debe caracterizarse

por su transparencia .v Neutralidad competitiva:Este principio guarda relacin con el anterior y su objetivo es asegurar unacompetencia justa entre las empresas estatales y las privadas. Garantiza que lasempresas pblicas estn libres de trabas y controles burocrticos que puedanperjudicarlas en la libre competencia en el mercado y, al mismo tiempo, asegurala competencia en pie de igualdad, prohibiendo que las empresas estatales gocende privilegios especiales como la conservacin de derechos monoplicos, lagaranta de clientela o la financiacin subsidiada.

v Descentralizacin y aumento del poder discrecional del administrador:La descentralizacin del proceso de toma de decisiones ha sido un elementofundamental de la reforma neocelandesa para conferir mayor eficiencia,adaptabilidad y responsabilidad a la burocracia.

v Aumento de la responsabilidad:En Nueva Zelandia se asegura la responsabilidad por medio del doble control,ministerial y parlamentario, que tiene por objeto verificar en qu medida unaentidad o departamento cumple sus objetivos. Puede resumirse de esta forma losmecanismos que facilitan este proceso:

las entidades gubernamentales deben fijar objetivos claros y especficos eindicadores de desempeo, en conjunto con el ministro al que se encuentrensubordinadas;

el informe de cada entidad debe establecer una relacin entre lo que se llev acabo y lo que se haba estipulado antes;

un rgimen de incentivos y sanciones para los administradores; una reforma del Parlamento, que le confiri a ste ms poderes para llevar a

cabo investigaciones y le dot de recursos para mejorar el nivel de su plantillade personal.

v Asistencia durante el perodo de transicin:

La reorganizacin administrativa del estado no se desenvolvi sin traumas, sinoque alter la vida de miles de empleados pblicos y provoc desempleo yaumentos de precios para los consumidores. El gobierno, consciente de estasituacin, dict varias medidas de carcter transitorio con objeto de minimizar loscostos sociales derivados de las reformas. Las disposiciones ms importantes


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configuraron el plan de distribucin del personal permanente, negociado conrepresentantes de los empleados pblicos a fines de 1986.

Las mayores repercusiones de la estrategia corporativista se registraron en lascomunidades cuya economa se basaba en la extraccin de carbn, en el sector de

los yacimientos carbonferos, y por los trabajadores del sector forestal, lo cualgener un clima de alteracin en esas regiones. No obstante los sufrimientos queocasionaron las reformas, a mediados de 1987 las encuestas de opinin pblicasealaban un apoyo mayoritario para las medidas de saneamiento fiscal.

Fortalecimiento del servicio pblico y valorizacin de la ciudadana: la opcinaustraliana

La reforma iniciada en Australia, en el decenio de los setenta, se basaba en lasupresin de la resistencia burocrtica y se constat la necesidad de realizar unavaloracin cientfica de las prcticas directivas, con objeto de optimizar laadministracin pblica. Segn Halligan (1991), en los aos ochenta la reformaaustraliana se caracteriz por una difusin del concepto de la funcin ejecutivasuperior, el impulso a la direccin poltica dentro de la gestin de la administracinpblica y el uso de mtodos gerenciales del sector privado en el sector pblico.

Las metas prioritarias del proceso de reformas que tuvo lugar en Australia a partir delos aos setenta, fueron el aumento de la eficiencia, la disminucin del costo de losbienes y servicios provistos por el estado, la equidad de acceso a los serviciospblicos y una gestin basada en un modelo de eficacia e igualdad en laadministracin del personal.

Entre los principios de la reforma administrativa, en especial la administracin de losrecursos humanos, cabe destacar: la bsqueda de una mayor responsabilidad de los ministros y del parlamento; mayor eficiencia, eficacia e igualdad con medios ms racionales para la

distribucin de los recursos entre las actividades prioritarias; otorgamiento a los administradores de suma flexibilidad para el uso de estos

recursos, proporcionando mayor movilidad y flexibilidad a las polticas; apoyo a los administradores en la tarea de contratar mejor personal y lograr

calidad y resultados.

Las estrategias usadas en la reforma administrativa de Australia muestran tres

aspectos ilustrativos de su esencia, a saber: la valorizacin de la ciudadana, lavalorizacin del personal (los funcionarios pblicos) y la comercializacin. Acontinuacin se ofrece un anlisis ms pormenorizado del desarrollo de cada uno deestos aspectos.


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Valorizacin de la ciudadana

En la dcada de los aos setenta se introdujo en Australia la funcin deOmbudsman, precisamente como un intento de transformar la administracinpblica. El Ombudsman ejecuta una estrategia de vigilancia de los servicios que el

Estado ofrece a la poblacin. Segn Lee (1991), la labor tpica del Ombudsmanconsiste en realizar investigaciones, esforzarse por solucionar diferencias y, en casode que stas no se resuelvan, hacer recomendaciones con el objetivo de modificar losprocedimientos que utilizan las agencias gubernamentales para atender los reclamos.

Desde la dcada de los aos setenta, se promulg una serie de leyes que imponen alos rganos administrativos normas procesales autnomas. Las Sunshine Lawsobligan a los organismos pblicos, tales como los consejos municipales y lascomisiones de los estados y de la unin, a realizar asambleas abiertas y pblicas.

Asimismo, elaboraron normas sobre libertad de informacin que garantizan a laciudadana el libre acceso a su informacin personal que est expuesta en bancos dedatos del gobierno. Tanto la Unin como el estado de Victoria disponen de normaslegislativas de esta naturaleza que adems limitan la facultad del estado para crearbancos de datos con informacin personal y que, de existir, deben ser inviolables.

Existen tambin normas cruzadas, que obligan a las agencias gubernamentales aevaluar los efectos de sus polticas sobre el medio ambiente y la economa y,asimismo, a limitar la cantidad de formularios que deben completar los ciudadanospara requerir servicios.

La singularidad de las Oficinas de Ombudsman en comparacin con las demsiniciativas citadas es que esas oficinas se ocupan concretamente de problemasindividuales que con frecuencia no estn previstos en las normas ms generales.

Valorizacin del funcionario pblico

Con fundamento en una evaluacin sobre la reforma australiana de gestin, realizadapor la MAB (Management Advisory Board), se prepar un informe tituladoBuildinga Better Public Service, en el cual se recomienda una estrategia futura para lafuncin pblica y se identifican tres elementos clave para continuar los cambiosencaminados a mejorar el desempeo e incorporar de manera ms profunda lasreformas a la cultura de la funcin pblica, a saber:

evaluacin objetiva del desempeo; perfeccionamiento del liderazgo; y mejora sostenida por medio de acciones a nivel del entorno institucional.


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La PSC (Public Service Commission) es el organismo responsable de la poltica deadministracin de los recursos humanos en el mbito de las estrategias de poltica enese campo. La Comisin procur articular, en el marco del programa de reforma,los valores y principios de una administracin pblica moderna y profesional, porconducto de la elaboracin de polticas centradas en prcticas honestas y equitativas,

para de esa manera proporcionar a los organismos prcticas ms acertadas deadministracin de recursos humanos.

La Comisin, en el intento de establecer una cultura moderna y de darle un carcterpropio a la funcin pblica australiana, propuso como valores: la responsabilidadfrente al gobierno, la focalizacin en el logro de resultados, el mrito como valorbsico, niveles elevados de integridad, probidad y conducta, mayor confianza en laresponsabilidad y el perfeccionamiento continuo a travs de los equipos y laspersonas. (Ives, 1991).

Comercializacin

La comercializacin fue definida como un proceso cuyos costos son atribuidos,los precios son determinados y un mercado es establecido para el sector pblicode bienes y servicios (Holmes and Wileman, 1997). La estrategia adoptada paraintroducir la comercializacin envolva, por el lado de la demanda, latransferencia de fondos desde la oferta de los servicios hacia los usuarios delservicio y, por el lado de la oferta, la facilitacin de los cambios necesarios para elaumento de la eficiencia y eficacia en la entrega de los servicios. Esto implicabrir la competencia de los provedores publicos con los del sector privado.

La poltica de comercializacin fue revisada en 1991 y en 1992 y la conclusin aque se lleg fue que la comercializacin completa retorno de capital en lasmismas tasas del sector privado no era un objetivo alcanzable para una granparte de los negocios del gobierno, pero que una tasa de retorno positiva deba seresperada.

La comercializacin debe ser comprendida como parte de una poltica msgeneral, involucrando cambios en la gerencia, planificacin, presupuestacin yevaluacin. El principal reto fue representado por la necesidad de cambio de lacultura organizacional en entidades que permanecieron rindiendo cuentasdirectamente a los ministros y sujetas a la mayor parte de los controlesadministrativos del sector pblico. El reconocimiento de estos problemas llev algobierno a invertir en la capacitacin de los gerentes en reas consideradascrticas como la atencin al cliente, mercadeo y finanzas.

Un importante aspecto del nuevo arreglo financiero sobre la comercializacin fuela introduccin del cobro al usuario, siguiendo los principios el usuario paga yel usuario escoge. El gobierno pas a proveer los fondos directamente a los


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usuarios en vez de pasarlos a las agencias proveedoras de bienes y servicios,incentivando la competencia, pero tambin regulando la demanda por medio delmecanismo de precios.

Otro aspecto importante de la poltica de comercializacin fue la introduccin, a

partir de 1992, de un relatorio ms amplio y mejor focalizado de las finanzas delas entidades gobernamentales (accrual accounting). De esta manera, fue posiblefacilitar el acceso al desempeo de los programas, mostrando los costos totales delos recursos utilizados en la entrega de los servicios.

Una de las caractersticas de la reforma en Australia, como consecuencia de laestrutura federativa de gobierno fue la diversidad en cuanto a la aceptacin yimplantacin de las medidas entre los diferentes estados. Esta diversidad fueparticularmente acentuada con relacin a la poltica de comercializacin, quesufri muchas crticas y no fue totalmente implantada en algunos estados.

Discutiendo los principios y la experiencia latinoamericana

Algunos principios y/o modelos de la reforma de Estado discutidos hasta aqu hansido ampliamente incorporados en las recientes reformas latinoamericanas yrequieren de una discusin ms detallada. Ellos son: separacin de funciones;autonoma; competencia; rendicin de cuentas; contractualizacin; control de losconsumidores; y recuperacin de costos. Por supuesto que importantes estrategiasutilizadas en los procesos de reforma como la privatizacin, descentralizacin,flexibilizacin laboral, reforma del servicio civil, deberan ser contempladas en elanlisis de las experiencias concretas de reforma en cada pas.

Sin embargo, en este momento, seguimos solamente con la discusin conceptual

de los principios que orientaron las reformas, destacando algunos de los aspectosms importantes o ms polmicos. En cada uno de los puntos discutidos sernpresentadas experiencias latinoamericanas que puedan ilustrar como se estnprocesando el debate y la implementacin de la reforma en la regin.

Separacin de funciones

A partir de la orientacin terica de la teora de la agencia, se propone que lasreformas deben desglosar las diferentes funciones a ser desarrolladas en cadasector de las actividades pblicas, de tal forma que se pueda identificar entre losdiferentes agentes involucrados, cul es el ms indicado para ejercer cada funcin.Funciones como la formulacin de la poltica o la modulacin del sistema, elfinanciamiento, la regulacin, la provisin de servicios, etc., pasan a serdiferenciadas en los procesos de reforma. El paso siguiente radica en laidentificacin de cules constituyen actividades exclusivas del Estado y culessern mejor ejercidas por otros agentes del mercado o de la comunidad. Al hacereste trayecto metodolgico, los reformadores estarn en condiciones de disear el


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modelo de la reforma, a partir del establecimiento del conjunto de acciones deltipo Principal/Agente, o comprador/proveedor, que deben ser establecidascontractualmente, con base en productos y metas claramente definidos y quepueden ser sometidos a seguimiento y evaluacin.

Al hacer la separacin entre las funciones adjudicadas al principal y aquellas quese quedan con los agentes, se introduce una divisin entre cules son las funcionesque pertenecen al gobierno o principal y cules deben ser ejecutados por agentesafuera del gobierno. A partir de esta separacin el gobierno puede desarrollar unmarco regulatorio y un sistema de incentivos generando una configuracinparticular de relaciones de intercambio econmico denominada cuasi-mercado -que difiere de la provisin monoplica estatal y tambin del libre mercado. En lamedida en que el gobierno dispone de un modelo para comprar y proveerservicios, a travs de la demanda, la oferta puede compartir una variedad deformas de propiedad.

A manera de ejemplo, las propuestas de reforma de los sectores de salud yseguridad social en Amrica Latina han adoptado en los aos recientes laperspectiva de la separacin de funciones y de la contratacin, para disear lossistemas de entrega de servicios, combinando recursos pblicos y privados enmodelos mixtos o plurales, estructurados a partir del sistema de subsidiosestablecidos en las relaciones contratadas.

En el caso de la reforma del sector salud, Londoo y Frenk (1997) proponen unnuevo modelo que denominan pluralismo estructurado, a partir de laidentificacin de las siguientes funciones:

Modulacin: desarrollo del sistema; coordinacin; diseo financiero;

regulacin; proteccin del consumidor

Financiamiento

Articulacin: entre poblaciones y prestadores (representacin, administracinde riesgos y acceso); entre agencias financieras y prestadores de servicios(diseo de incentivos y beneficios, gestin de la calidad)

Provisin

El objetivo de la reforma es asegurar a toda la poblacin, por medio de un segurosubsidiado que progresivamente reduce el grupo de la poblacin sin seguro yamplia el de los asegurados.


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En esta propuesta de reforma del sector salud aplicada en el caso de Colombia cada una de estas funciones debera ser ejercida por el agente que mejor la puededesempear, garantizada la competencia en aquellas funciones en que predominala lgica del mercado.

En el caso de la seguridad social, la propuesta de reforma multi-pilar difundidapor el Banco Mundial (1994) fue diseada a partir de la identificacin de tresfunciones distintas involucradas en la seguridad social: redistribucin, co-seguro yahorro.

La combinacin de las funciones con las modalidades de gestin publica oprivada y con los sistemas de financiamiento, permiten conformar los tres pilaresdel diseo de la reforma de la seguridad social.

COMPULSORIO COMPULSORIOGESTIN PBLICA GESTIN PRIVADA VOLUNTARIO

PILAR 1 PILAR 2 PILAR 3

FUNCIONES

MODULACION

COMPETENCIA ESTRUCTURADA

FINANCIAMIENTO

ARTICULACION

PROVISION

SEGURO SOCIAL

(extendido

MINISTERIO DE SALUD

PLURALISMO

SIN SEGURO

GRUPOS DE POBLACION

ASEGURADOS

CLASE MEDIA POBRES

OBJETIVOS

FORMA

FINANCIAMIENTO

REDISTRIBUCION

+ CO-SEGURO

AHORRO

+ CO-SEGURO

AHORRO

+ CO-SEGURO

PLAN DE AHORRO

PERSONAL O

OCUPACIONAL

IMPUESTOS REGULADO LIBRE

PLAN DE AHORRO

PERSONAL O

OCUPACIONAL

PRUEBA DE MEDIOS

PENSION MINIMA


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Contratacin

Cada vez est ms difundida la idea que el Estado debe confiar en socios privadospara hacer el trabajo pblico, llegndose a hablar de un estado contractual,estado sombra o estado virtual, donde la jerarqua administrativa esprogresivamente sustituida por el uso extensivo del mecanismo de contrato.

La aplicacin de la teora de la firma a la reforma administrativa tiene comoobjetivo basar las decisiones con respecto a las actividades que deben estarorganizadas adentro del gobierno y las que deben ser buscadas en el mercado, en

criterios de eficiencia.Por tanto, las decisiones dependen crticamente de una comparacin de los costosde provisin pblico con los costos inherentes a la organizacin de las actividadespor medio del mercado. Estos ltimos son relacionados a la obtencin deinformacin sobre precios disponibles y calidad, as tambin sobre los costos denegociacin, monitoreo y cumplimento de los contratos.

Trebilcock (1995) identifica arreglos alternativos para la entrega de serviciospblicos:

Provisin burocrtica - la reorganizacin del sector pblico para mejorar la

provisin burocrtica es recomendada, por ejemplo, por el gobierno canadiense ensu Public Service 2000 y en los Estados Unidos por el Informe Gore. Lassiguientes medidas son recomendadas: nfasis en la medicin de los productos yen la aclaracin y difusin de la misin de los departamentos y agencias;reduccin de la regulacin por medio de un sistema ms flexible de clasificacinde los puestos de trabajo; poder de despido; contratacin y pago porproductividad; flexibilidad en la presupuestacin; estructuras menos jerrquicas;compromiso con las necesidades y expectativas de los consumidores.

Contratar hacia afuera (contracting out) la forma ms comn de provisinprivada de un bien publico es cuando el gobierno contrata o subsidia una

compaa privada para proveer un servicio necesario a toda o parte de lapoblacin. Para ser eficiente, esta modalidad presupone la competencia entre losprovedores privados, de tal forma que el gobierno haga el contracto con la firmaque ofrezca realizar el servicio por el menor cotos. Una vez establecido un


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contrato, sin embargo, existe una tendencia a mantener y perpetrar esta relacincontratual.

A pesar de la competencia entre los proveedores privados, el principal riesgosealado, en este caso, es que el proveedor contratado pasa a tener informacionesdiferenciales, teniendo ventajas sobre los otros competidores. En el caso de quelas firmas privadas pasen a ser el conocedor principal y hasta unico de la entregade un bien publico, esto les permite el ejercicio de una influencia polticaconsiderable, como senalado por Boston (1995).

Contratos de desempeo es cuando una firma privada es contratada paraproveer un servicio pblico, pero los bienes de capital usados son todava depropiedad del gobierno. El problema ms importante, en este caso, es elestablecimiento de un contrato que asegure los intereses pblicos, incluyendo lamanutencin de los bienes. Tambin resulta importante considerar en el procesodecisorio los costos de disear, monitorear y hacer cumplir el contrato. Estoscontratos tambin son establecidos entre los ministerios y entes gobernamentalesdotados de cierto grado de autonomia en el manejo de lso recursos.

Franquicia en este caso el gobierno autoriza el sector privado a operar serviciospublicos, como las agencias de correo y los ciudadanos pagan directamente por elservicio y no a travs del gobierno, como en la modalidad de contracting out.Por esta misma razn se espera que la transaccin sea ms costosa, involucrandodespesas de cobro de cuentas y recaudacin. Otro problema es que losciudadanos ms pobres deben ser subsidiados por el gobierno para tener acceso aeste bien o servicio. La ventaja identificada en la franquicia es que esta modalidadrequiere que los ciudadanos pagen el servicio solemente y en la proporcin que lodesean utulizar.

Licencia en este caso el gobierno permite (pero no requiere) que una o msfirmas privadas suministren los servicios a los ciudadanos. Requiere competenciaentre firmas, sobre el riesgo de transformase en una franquicia. Sin embargo, silas firmas entran en acuerdo o manejan para impedir nuevas licencias, los preciostendern a subir.

Contratos individuales contempla un mercado abierto en el cual gran nmerode firmas compite y los consumidores contratan individualmente los servicios conla firma que elegirn. En este caso es menos probable, por ser ms abierto, que lasfirmas entren en acuerdo, pero el gobierno tiene que crear formas de regulacin

para proteger a los consumidores. En este sentido, Martin (1995) afirma que esnecesario considerar que siempre hay ms que un contrato involucrado, por unlado el cliente individual o consumidor y el proveedor, y, por otro lado, el clienteindividual y el cuerpo pblico que financia su consumo. En otros trminos, sonarreglos en los cuales siempre hay una tercera parte.


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En relacin a todas las modalidades de contrato, Boston (1995) formula lacuestin central, puede el gobierno ser apenas un contratador o hay funcionesque solamente los empleados del gobierno deben ejercer? Esta cuestin remite alproblema de la propriedad estatal o privada en la provisin de los bienes pblicos.

Aunque siempre los gobiernos se hayan basado en algn tipo de provisinprivada, la cuestin actual es poder diferenciar entre las funcionesgubernamentales, aquellas que envuelven el acto de gobernar y aquellas queinvolucran transacciones monetarias y beneficios.

Segn este autor los gobiernos deben adoptar el criterio del inters pblico paradefinir las acciones que corresponden exclusivamente al gobierno. Por otro lado,deben tambin permanecer con el gobierno aquellas acciones cuya ejecucinencuentra lmites a ser impugnadas, dificultades de especificar y monitorearcontratos, riegos de oportunismo y problemas de coordinacin en el mercado.

Con relaccin a los servicios contratados recomienda que el gobierno debe ser

capaz de mantener un control adecuado sobre los proveedores. Sin embargo, si elgobierno est debilitado en su capacidad de gobernar y actuar como un compradorinteligente, l perder su necesario control. Para tanto, la experienciainternacional recomienda la bsqueda de un equilibrio entre la burocraciatradicional y los riesgos del Estado vaco (Boston, 1995).

Una aplicacin de esta lnea de razonamiento en Amrica Latina fue el diseo dela reforma del aparato administrativo de Brasil, a finales de los aos noventa, bajoel liderazgo del Ministro Bresser Pereira.

La propuesta parti de la separacin entre las siguientes reas de actuacin del

Estado:

el ncleo estratgico donde se definen las leyes y polticas pblicas y lasactividades exclusivas, porque involucran el poder de Estado;

los servicios sociales y cientficos competitivos, considerados de altarelevancia pero no exclusivos del Estado;

la produccin de bienes y servicios para el mercado.

El trabajo de redisear el formato del Estado brasilero se hizo a partir de lacombinacin entre las diferentes actividades mencionadas, con la forma depropiedad adecuada y la modalidad administrativa pertinente. Por tanto, fueronidentificadas las siguientes formas de propiedad: estatal, pblica no-estatal yprivada.


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Las actividades exclusivas del Estado deben permanecer bajo la propiedadpblica, pero las actividades de produccin deben ser privatizadas y lasactividades no exclusivas deben ser contratadas (proceso que fue denominadopublicizacin). Las entidades ejecutoras de los servicios brasileros sern, portanto, la burocracia en el caso del ncleo estratgico, agencias ejecutivas

autnomas en el caso de las actividades ejecutivas, organizaciones sociales en losservicios no exclusivos, y empresas privadas en la produccin para el mercado.

La novedad fue introducir la forma de propiedad pblica no estatal, para designarque una forma hbrida de relacin entre estado y mercado, que comparte subsidiosy transferencias estatales, pero con un doble control por la competencia demercado y por controles sociales directos. Estas nuevas formas no se confundencon el mercado por ser entidades pblicas que sern transformadas enorganizaciones sociales a ser contratadas para gerenciar bienes pblicosfinanciados por el Estado.

Finalmente, las diferentes formas de administrar patrimonial, burocrtica ygerencial son discutidas y aplicadas en el modelo brasilero. Eliminada la formaindeseable de la administracin patrimonial en que los bienes pblicos sonadministrados como si fueran patrimonio de los gobernantes restan las formasburocrticas, aplicables al ncleo estratgico del gobierno y la gerencial, para losdems casos.


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Estrategia de la Reforma del Aparato del Estado Brasilero Bresser Pereira, 1996Formas de la Propiedad Forma de la Administracin

InstitucioneEstatal Pblica

No-estatalPrivada Burocrtica Gerencial Estratgica

NCLEO ESTRATGICO

Legislativo, Judiciario,Presidencia, Cspide de losMinisterios, MinisterioPblico

X X X

Carreras y

Concursos

ACTIVIDADESEXCLUSIVASReglamentacin,Fiscalizacin, Fomento,Seguridad Pblica,Seguridad Social Bsica

X X

AgenciasEjecutivas

SERVICIOS NO-EXCLUSIVOS

Universidades, Hospitales,

Centros de Investigacin,Museos

Publicizacin

X

X

OrganizacionSociales

PRODUCCIN PARA ELMERCADO

Empresas Estatales

Privatizacin

X

X EmpresaPrivada

Con esta propuesta se pretende contemplar los cuatro procesos bsicos de lareforma del Estado:

la delimitacin de las funciones del Estado y reduccin de su tamao;

la disminuicin del grado de interferencia del Estado;

el aumento de la governance o capacidad decisoria del gobierno; y

el aumento de la gobernabilidad o sea, del poder del gobierno.

Sin embargo, la experiencia internacional de introduccin de mercados o cuasi-mercados en la provisin de bienes y servicios considerados de carcter pblicoha provocado mucha controversia. Los argumentos favorables defienden que

solamente con la introduccin de la competencia y de la libre eleccin por partede los consumidores habr estmulos para garantizar la productividad y la calidaddeseadas. Las principales crticas son debidas a la existencia de una distribuicinmuy desigual de los recursos, lo que implica que, en general, la poblacin mspobre cuenta con pocas oportunidades de eleccin. Otros problemas serancausados por la asimetra de informacin en mercados imperfectos, generandoproblemas para el consumidor. La constatacin que los mercados aumentarn la


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inequidad entre regiones y entre individuos. Finalmente, como seala el informedel gobierno laborista de Blair, para el sector salud en Inglaterra, la competenciano genera mecanismos de cooperacin, que pueden ser imprescindibles, inclusopara aumentar la eficiencia.

Evaluacin y Rendicin de cuentas (Accountability)

La existencia de mecanismos capaces de generar informacin confiables escondicin imprescindible para que el gobierno pueda hacer contratos adecuados,hacer el seguimiento y evaluacin de sus propias actividades y de aquellascontratadas, remunerar a los funcionarios de acuerdo a su productividad y, porende, rendir cuentas a la sociedad sobre su desempeo.

Las recomendaciones del nuevo gerencialismo van en el sentido de cambiar elnfasis tpico de la gestin burocrtica en los insumos (inputs), por el nfasis enlos resultados (outcomes). Sin embargo, los problemas empiezan a aparecercuando se intenta diferenciar productos (outputs) de resultados (outcomes).

En cuanto que los productos pueden ser identificados como unidades discretasasociadas a un proceso de produccin (consultas mdicas, matrculas escolares,etc.), los resultados involucran relaciones ms complejas, multi-determinadas y,sobre ciertos aspectos, imponderables (nivel de salud o de educacin).

Pollitt (1998) identifica como problemas conceptuales en la evaluacin deresultados:

la ausencia de consenso poltico y social sobre los resultados deseados;

el hecho que los resultados suelen ocurrir en un horizonte temporal ms largo

que los gobiernos;

serias dificultades concernientes a la atribucin de causalidad en relacin aresultados.

La conclusin del autor, tambin seguida por Paraka (1998), es que dificilmentese pueden atribuir resultados solamente a las acciones del gobierno. Aunque elgobierno pueda y deba tomar iniciativas, hay que considerar las respuestas yreacciones de los individuos y de la comunidad en trmino de los resultadosalcanzados.

Volker (1996) afirma que accountability requiere de medidas de desempeo, atravs de:

definicin clara de objetivos para las polticas y programas;

establecimiento de programas estructurados de forma a relacionar gastos conobjetivos;


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monitoreo del desempeo en relacin con aquellos objetivos;

rendicin de cuentas a ministros, al parlamento y a la comunidad con base enel desempeo; y

evaluacin sistemtica de todos los progamas, regularmente.

La discusin relativa a la rendicin de cuentas en las propuestas de reforma delEstado est orientada por la teora del principal/agente, que presupone que laresponsabilidad ser reforzada por medio del compromiso de los principalesproductos y resultados directos y del monitoreo del desempeo de los agentes.Los contratos son el mecanismo que permite al principal ejercer su control ysanciones sobre los agentes.

Sin embargo, aunque el gobierno pueda delegar la provisin de servicios, nopuede delegar la rendicin de cuentas, que en el sector pblico se procesa en redesde mltiples camadas (Davis y Wood, 1998). Problemas de tica y probidad

tambin deben ser considerados cuando el gobierno aumenta el poder discrecionalde los gerentes en un ambiente de elevada competitividad.

La introduccin de la competencia, el aumento del poder discrecional de losgerentes, la introduccin de agencias autnomas, las contrataciones hacia afuera ya interfaces pblico/privado, la flexibilizacin de las relaciones laborales, elaumento de las demandas de los ciudadanos, son factores que afectan el ejerciciode la autoridad pblica y el contexto de gestin de la tica y de la conducta.Muchos son los pases que estn haciendo esfuerzos para adaptar la tica pblicaa este nuevo contexto (OECD, 1996).

Una de las maneras de tratar el problema es diferenciar accountability poltica ygerencial (Ferlier at all, 1996). En la dimensin poltica de la rendicin de cuentasse trata de una autoridad delegada que responde por sus acciones a la poblacin,directa o indirectamente. En la dimensin gerencial de la rendicin de cuentasestamos hablando de una autoridad responsable por ejecutar tareas acordadassegn algn criterio de desempeo. Sin duda, el predominio de la dimensingerencial sobre la poltica es una consecuencia de la prdida de prestigio de losparlamentos, a los cuales los ministros deberan rendir cuentas.

El modelo de reforma del nuevo gerencialismo (NPM) niega la separacin entrelos polticos y los gerentes y asume que los gerentes pblicos con ms poder de

decisin y capacidad de innovacin deben decidir sobre los resultados que sernproducidos, sobre los cuales son responsables. Pero hay un cambio en laconcepcin del proceso de rendicin de cuentas o accountability: el paradigmaclsico conceba la rendicin de cuentas como una relacin entre los polticos ysus electores, y el nuevo gerencialismo propone un modelo de rendicin decuentas en que el gerente se relaciona con los diferentes involucrados (Behn,1998, citado por Pacheco, 1998).


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Como consecuencia de este cambio, la experiencia de Inglaterra demuestra, en elcaso del Sistema Nacional de Salud (NHS), que hay una declinacin general en elrol de los miembros representativos electos y un aumento del rol de los expertos,indicados por sus calidades tcnicas. Este cambio en el modelo de gobernabilidadrequiere del desarrollo de nuevos modelos de rendicin de cuentas. (Ferlie at all,

1996).Los autores identifican diferentes modelos alternativos de rendicin de cuentas,tales como:

rendicin de cuentas hacia arriba;

rendicin de cuentas a los miembros de la organizacin;

rendicin de cuentas hacia abajo (democracia participativa);

formas de rendicin de cuentas basadas en el mercado (derechos de los

consumidores).

Una discusin interesante que plantea Gregory es acerca de las diferencias entrerendicin de cuentas (accountability) y responsabilidad en la gerencia pblica.Mientras la rendicin de cuentas implica a una tercera parte, puede ser el jefe jerrquico en el modelo burocrtico o el principal en la propuesta del modelogerencial, la responsabilidad incluye contenidos de prudencia, probidad moral y juicio en relacin con las acciones de uno mismo o de otros. El ethos buscado enel modelo tradicional del servicio pblico intentaba aumentar la responsabilidadde los funcionarios, mientras el ethos del nuevo modelo gerencial intentaaumentar la necesidad de rendicin de cuentas. Adems de distintas, tales culturas

gerenciales pueden ser incompatibles. Como consecuencia de la disminucin delos controles burocrticos, la ampliacin de los grados de discrecin en el manejode los recursos pblicos, y el traslado de la responsabilidad a la rendicin decuentas, es posible que la corrupcin aumente.

En Amrica Latina, una de las formas de evaluacin y rendicin de cuentas queest siendo cada vez ms utilizada son los llamados contratos de desempeo,compromisos de resultados o acuerdos de gestin. Se tratan de modalidades decontratos utilizadas en el interior del sector pblico, entre un principal queestablece las metas deseadas y asigna recursos, con base en el desempeo, a unagente ejecutor pblico autnomo.

En Costa Rica, el Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica(MIDEPLAN) evalu preliminarmente la capacidad real de las entidades pblicaspara avanzar desde un sistema tradicional de planificacin hacia un estilo degestin pblica centrado en la responsabilidad individual y el rendimiento decuentas. Las fortalezas y debilidades de las instituciones fueron detectadas apartir del Plan Anual de Trabajo que prepararon a partir de un esquema


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predefinido. El paso siguiente fue el diseo del Sistema Nacional de Evaluacin(SINE), articulando tres procesos fundamentales: la programacin estratgica, laejecucin con direccin y la evaluacin de resultados.

Los compromisos de resultados son suscritos anualmente por el Presidente de laRepblica y los mximos jerarcas de las instituciones involucradas, con el avaldel Ministro de Planificacin y del Ministro de Hacienda, como garantes delproceso.

Los factores considerados como determinantes para el xito de este proceso son elapoyo al ms alto nivel poltico, el fortalecimiento de la institucionalidadexistente, la cooperacin horizontal como agente catalizador, la capacitacin yeducacin para el cambio, y la selectividad y gradualidad. (Garnier y Mora,1998).

Tambin en Chile, se introdujo una reforma gradual y paulatina, empezando en1993, con la introduccin de una forma participativa de planificacin estratgica.

En los aos seguientes se introdujeron acuerdos de modernizacin entre elPresidente, las agencias y los sueldos basados en el desempeo. Desde 1995, seintrodujeron indicadores de desempeno sobre la base del presupuesto y losorganismos comenzaron a producir informes anuales de desempeo y un sistemade evaluacin de programas pblicos. (Burki y Perry, 1998).

En este caso, el pas alcanz a articular los procesos de planificacin,presupuestacin, remuneracin y evaluacin. Las condiciones de xito sonidentificadas como la tradicin de profesionalismo de la administracin pblicachilena, la inversin en recursos humanos, el desarrollo de sistemas deinformacin y la bsqueda de una gestin eficiente.

Consumidores, ciudadanos, comunidad

El modelo actual de la reforma del Estado est basado en la orientacin de lagestin pblica hacia los consumidores, capaces de elegir, en mercadoscompetitivos, los servicios que mejor atiendan a sus intereses y necesidades.Innumerables medidas fueron desarrolladas con el objetivo de empoderar losconsumidores de los bienes y servicios pblicos, tales como la libertad deeleccin, la divulgacin de los derechos de los consumidores, la creacin de lasveeduras y ombudsman, la responsibilizacin del cliente a travs de costoscompartidos, y otros.

Uno de los fenmenos emergentes, que ha sido llamado el e-government, es eluso de tecnologa de la informacin para tornar el gobierno ms eficiente,aumentando el acceso a la informacin pblica y llegando a transformar larelacin del gobierno con sus clientes y con la sociedad. (OECD, 1998). Alpermitir mayor integracin entre los ministerios y las autoridades


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descentralizadas, lo mismo entre las agencias pblicas y privadas, se aumenta laeficiencia del gobierno y la satisfaccin del usuario. Ejemplos como el pedido deemisin automtica de visas en agencias de viaje en Australia, el uso de tarjetasinteligentes (smart cards) en servicios de salud en Francia y las informacionescoordinadas sobre servicios pblicos disponibles en Suecia, son cada da ms

comunes. Al mismo tiempo en que el uso de la tecnologa de informaciones estsiendo reconocido como un poderoso instrumento gerencial, muchas cuestionesson levantadas en relacin al uso compartido de informaciones con la consecuenteprdida de privacidad de los usuarios de los servicios pblicos.

La orientacin hacia los clientes en los modelos de reforma de corte ms liberaltambin involucr el desarrollo de la nocin de los derechos de los consumidores,que tuvo su mejor expresin en la iniciativa del gobierno Thatcher conocida comolos Citizens Charter o Carta Compromiso con los Ciudadanos. Se trata de unadeclaracin pblica de metas de servicios especficos a ser prestados a losciudadanos por los servicios pblicos. Aunque su poder de transformar la gestinpblica sea limitado, tuvo como puntos positivos llamar la atencin sobre lacalidad de los servicios y las expectativas de los usuarios (Jenkins, 1998).

Un ejemplo de iniciativa innovadora que busc alterar la gestin pblica fuedesarrollada en el Hospital General de Fortaleza, en Brasil durante el perodo de1992 a 1996. La direccin del hos

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