Reforma del Estado Municipal

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Instituto de Formación y Capacitación en Política y Políticas Públicas del Partido Justicialista

Índice

1. Introducción 2. ¿Por qué reformar el Estado municipal? 3. Instrumentos de gestión para la reforma del Estado municipal 4. Comentarios finales

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1. Introducción

La reforma del Estado Municipal

El Estado municipal ha cobrado gran protagonismo en nuestro país desde los años ’80 debido a la descentralización iniciada en esos años.

El municipio comenzó a tomar un rol activo en la escena económica y social a raíz de las nuevas responsabilidades que debió afrontar en respuesta a los procesos descentralizadores iniciados en aquellos años hasta la actualidad.

El proceso de descentralización del Estado, desde su concepción, tiene una fuerte impronta democratizadora, en tanto otorga a los niveles locales, la posibilidad de decidir y ejecutar sus políticas públicas de acuerdo a las necesidades y demandas de la población que habita en su territorio. Este nuevo proceso implicó para los municipios un nuevo modo de organización y de planificación de políticas y de toma de decisiones que promuevan el desarrollo local y la mejora de la calidad de vida de sus habitantes.

Ante este nuevo desafío han surgido nuevos mecanismos que tienen como objetivo fortalecer la gestión municipal y la tarea diaria de los/as funcionarios/as públicos que se encuentran en este nivel de decisión.

No podemos hablar de municipios si no mencionamos antes que la posibilidad de su desarrollo se da en nuestro país a través de la forma federal de gobierno adoptada con la sanción de la Constitución de 1853, luego de haber transitado antes por largas e intensas luchas entre unitarios y federales.

Así, la Constitución Nacional establece el régimen municipal en su art. 5º como condición del gobierno federal para garantizar su autonomía. En la reforma constitucional de 1994 se incorpora el art. 123, a través del cual se promueve que las provincias dicten su propia constitución y aseguren la autonomía municipal.

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En este marco, cada provincia tiene potestad para definir el régimen municipal asegurando, en primer lugar, su autonomía pero teniendo en cuenta también otros parámetros tales como dimensión territorial, cantidad de población y recursos económico‐financieros. De este modo, se produjo, en nuestro país, la existencia de regímenes municipales heterogéneos.

A pesar de la variedad de regímenes existentes en nuestro país, es innegable el nuevo rol que han adquirido los municipios a partir de los procesos de reforma del Estado que vinieron aparejados al fenómeno de la globalización y el modelo económico neoliberal adoptado.

Las consecuencias de esos dos fenómenos se hicieron sentir a lo largo y lo ancho de todo el país, siendo muchas veces el nivel local el más desfavorecido en cuanto a capacidades para enfrentar los complejos escenarios de inequidades económicos, sociales y culturales, exclusión social, desempleo, entre otros.

La ciudad es el espacio en el cual las desigualdades se hacen más evidentes y donde los ciudadanos y ciudadanas demandan respuestas al sector público. Es necesario, en este sentido, dotar a los municipios de nuevas herramientas que permitan hacer frente a las realidades económicas, sociales y culturales a las que se enfrentan diariamente los funcionarios públicos municipales y a los nuevos desafíos que deben encarar como productores de políticas públicas que tengan como objetivo favorecer la equidad en la distribución de recursos públicos, en el acceso a bienes y servicios, en la distribución territorial y principalmente, en la satisfacción de necesidades básicas que permitan el goce mínimo de derechos. Para lograr todos estos objetivos de manera eficaz y eficiente, es necesario contar con instituciones fortalecidas y dotadas de instrumentos de gestión adecuados para responder a una cantidad creciente de demandas. Nuestra intención es contribuir en este sentido.

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2. ¿Por qué reformar el Estado municipal?

Comencemos por preguntarnos: ¿qué es reformar el Estado municipal?

El estado municipal es la célula del sistema de gobierno de un país y representa el espacio en el que la política se expresa de manera llana y directa en todos los aconteceres sociales, debido a la cercanía existente entre gobernantes y gobernados. Asimismo, es un espacio de participación en el cual los vecinos y vecinas tienen la posibilidad concreta de participar en los asuntos públicos. Para lograr una mejor atención y servicios, es necesario contar con funcionarios capacitados y con una gestión acorde a los tiempos que corren.

Muchas veces escuchamos que se exige “modernizar el Estado”, pero ¿qué se quiere decir con esto? Se exige muchas veces modernizar el aparato estatal en su conjunto, una cuestión de gran importancia sin duda, pero sobre la cual no podemos explayarnos en este documento.

Nuestro objetivo aquí es dar cuenta de nuevos mecanismos de gestión del gobierno local desde sus funciones administrativas que influyen fuertemente en la vida cotidiana de los ciudadanos. Lo que pretendemos aquí es poner en conocimiento de la militancia algunos de los variados instrumentos que se han implementado, se encuentran en vías de implementación o simplemente representan propuestas que tienen como objetivo la mejora de la administración pública municipal, en búsqueda de igualdad, estandarización de procesos, transparencia, eficacia y logro de resultados concretos. Aunque parezcan cuestiones mínimas, estos procesos afectan sustancialmente sobre la percepción que la ciudadanía forma sobre el equipo de gobierno y la gestión que lleva a cabo. Un Estado municipal desorganizado y carente de mecanismos de atención capaces de dar respuestas a las demandas ciudadanas, será un Estado que no logrará generar sentimiento de pertenencia a la comunidad y al mismo Estado, dificultando la solidaridad entre vecinos y hacia el equipo de gobierno que encabeza la gestión.

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3. Instrumentos de gestión para la reforma del Estado municipal

Seguidamente presentaremos algunos elementos de gestión que tienden al fortalecimiento de las instituciones municipales y contribuyen a la generación de mejores y más agiles servicios de atención a las demandas ciudadanas.

Centros de atención al vecino

Los centros de atención al vecino son pensados no sólo desde la cantidad creciente de demandas de la ciudadanía hacia el gobierno municipal, sino también a partir de la nueva ola de participación ciudadana surgida luego de la crisis de representación política de 2001, a partir de la cual los vecinos y vecinas de las ciudades y pueblos han retomado un gran protagonismo en la vida política y social de su territorio1.

Tiene como objetivo la centralización de reclamos y las respuestas que se den a cada uno de ellos en un solo centro de recepción, facilitando de este modo la capacidad de respuesta del gobierno municipal. Otra ventaja de este mecanismo es la identificación de procedencia (barrio) y receptor de la demanda (agente que la recibe, área responsable de dar una respuesta y tiempo estimativo de la misma).

Este mecanismo facilita la rápida detección de problemáticas sentidas por los vecinos y vecinas, agiliza las respuestas a través de un proceso estandarizado que permite identificar los diferentes tipos de demanda y agruparlas según el área afectada (por ejemplo: obras públicas, medio ambiente, salud, desarrollo social) a fin de detectar fallas o errores que puedan estar afectando derechos básicos.

La incorporación de información sistematizada promueve la satisfacción de la ciudadanía hacia la gestión ya que aumenta la capacidad de respuesta a través de la unificación de reclamo ‐ respuesta – responsable,

1 Uno de los mecanismos implementados y que logran reflejar el nuevo activismo ciudadano en nuestro país, es el Presupuesto Participativo (ver Cuadernillo para la Militancia “Presupuesto Municipal”)

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desarrollando de este modo una política de transparencia, credibilidad y responsabilidad pública.

Portal virtual del municipio y redes sociales

En los últimos años ha cobrado una gran importancia en todos los niveles de gobierno del mundo un concepto: el “Gobierno Abierto” (O‐Gov). Se trata de un conjunto de técnicas tendientes a optimizar la comunicación entre el gobierno y los ciudadanos para lograr un diálogo dinámico, colaborativo, efectivo y eficaz, donde las nuevas tecnologías de la información juegan un rol trascendental.

Las nuevas tecnologías de comunicación han marcado una nueva tendencia en el modo de informar los actos de gobierno y ponerlos a disposición de la ciudadanía. Aportan también a la transparencia de la gestión al exponer las acciones del gobierno desarrolladas. En conjunto con los actos de gobierno, se pueden publicar estadísticas que muestren los avances de la gestión a través, por ejemplo de la comparación “Objetivos Propuestos vs. Resultados Alcanzados”.

Otro tipo de datos que se puede publicar a través de este mecanismo son aquellos relativos a los/as funcionarios/as del gobierno municipal (rango y funciones que desempeña, teléfono y correo electrónico institucionales, Currículum Vitae, capacitaciones recibidas y/o dictadas, declaración jurada de bienes, etc.).

Finalmente, para contribuir a la transparencia de la gestión, se puede poner a disposición de la ciudadanía los niveles de gasto y recursos municipales con un nivel de actualización periódica.

Por otro lado, las redes sociales (Facebook, Twitter, blogs) representan un nuevo fenómeno en la comunicación de los actos públicos o las posiciones que adopta el equipo de gobierno respecto a temas de agenda propios o delimitados por los medios de comunicación. Constituyen hoy en día una herramienta muy utilizada por sus características de fácil acceso, rápida y masiva. Una desventaja que se presenta en el uso de esta herramienta es

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la exclusión de grupos poblacionales aún no relacionados con las nuevas tecnologías de comunicación, por lo que se recomienda su uso combinado con otro tipo de instrumentos que tengan acceso a todas las realidades sociales, económicas y culturales existentes en el territorio.

Guía de trámites y prestaciones

Consiste, como su nombre lo indica, en una guía de trámites que se realizan cotidianamente en las dependencias municipales. Tiene como objetivo detallar paso a paso los procedimientos que se llevan a cabo en el municipio, identificando a la vez las áreas involucradas en cada caso. Es recomendable incluir en esta guía los horarios de atención, los costos administrativos y tiempos de gestión de cada trámite en particular a fin de que el/la vecino/a cuente con la mayor información posible, identifique responsables y adecue sus expectativas a las situaciones concretas de resolución.

Se puede difundir en el portal del municipio, siendo de este modo accesible a todos/as los/as ciudadanos/as que lo visiten y también de modo impreso en dependencias municipales, locales comerciales, centros de salud y lugares de alta concurrencia de público.

El Modelo de Gestión por Resultados

La agenda de innovaciones de la gestión pública incorpora, como uno de sus principales componentes sistémicos, la gestión por resultados. Este modelo de gestión es un instrumento que permite superar las tradicionales formas de administración burocrática, estableciendo una modalidad vinculada a los logros y su medición en las organizaciones. El nuevo modelo de gestión permite a las organizaciones públicas:

• Estructurar la gestión pública en torno al proceso resultados ‐ productos ‐ recursos;

• Descentralizar la toma de decisiones, sobre la base de la asignación de resultados y la instalación de sistemas de autoevaluación y autocontrol;

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• Articular la toma de decisiones cotidiana, el planeamiento estratégico, el proceso de programación presupuestaria, la reingeniería de procesos, el monitoreo de gestión y la rendición de cuentas por resultados;

• Promover en los organismos públicos el predominio de acciones creativas y de rutinas de calidad.

Para garantizar que este esfuerzo se institucionalice y se consolide en nuevas prácticas de gestión pública cualitativamente superiores, es necesario establecer principios y ejes conceptuales capaces de guiar las reformas que requieren las estructuras y los sistemas administrativos actuales.

El modelo de gestión por resultados presenta ejes rectores: transparencia; innovación tecnológica; calidad de servicios; optimización de recursos‐productividad y participación y control ciudadano.

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La calidad institucional aparece así como uno de los soportes del Estado para propiciar y consolidar la eficacia, eficiencia, efectividad y transparencia en el servicio público y aumentar su gobernabilidad y capacidad de gestión.

Esto implica apostar fuertemente a la satisfacción de las demandas presentes pero también implica dar una respuesta a las expectativas, es decir, a la demanda de certidumbres de futuro en la percepción y representación del porvenir que imagina la sociedad.

Lo anterior supone desplegar en la Administración Pública una actividad compleja, por cierto, porque implica no tan sólo realizar la gestión con el vital compromiso de mejorar las capacidades estatales y ponerlas al servicio de las decisiones de política pública, sino también porque propicia sacudir tendencias y adherencias burocráticas que obstruyen la administración y producen ceguera a la hora de abordar que exigen los objetivos desafiantes, planteados en la actual agenda de gobierno2.

Manual de puestos de trabajo y tareas

El manual de puestos de trabajos y tareas resume las misiones y funciones de cada área y puesto de trabajo considerado de la organización municipal. Tiene como objetivo identificar responsabilidades formales y presentar esta información de manera sistematizada.

Gráficamente puede ser presentado a través de un organigrama.

2 En el sitio de la Secretaría de Gabinete y Gestión Pública (www.sgp.gov.ar) se presenta más información y datos acerca de este mecanismo.

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A modo de ejemplo:

La aplicación de este mecanismo tiene doble ventaja.

Para los/as empleados/as:

• Reconocer responsabilidades y actividades específicas dentro de las funciones asignadas a su puesto de trabajo.

• Facilitar la organización de rutinas y los procesos de aprendizaje de trabajo.

Para el equipo de gobierno:

• Aprovechar la capacidad operativa de cada uno de los agentes municipales.

• Identificar tareas de cada puesto de trabajo específico, las vinculaciones y relaciones de cooperación existentes entre ellos para la ejecución de tareas.

• Instrumentar políticas de profesionalización del personal.

• Evaluar la necesidad de capacitaciones del personal.

Secretaría de Obras y Servicios Públicos

Director de Obras Públicas

Director Gral. de Planificación

Responsable de Catastro Responsable de control de Obras públicas y

privadas

Auxiliar de Planificación 1

Auxiliar de Planificación 2

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Firma digital

La firma digital es un esquema matemático que sirve para demostrar la autenticidad de un mensaje digital o documento electrónico. Tiene como finalidad otorgar autenticidad a un mensaje digital.

Así, cuando una persona recibe un mensaje en formato digital firmada electrónicamente, tiene la seguridad de que el mensaje fue creado por el remitente y no fue alterado durante su transmisión.

Su principal ventaja es detectar falsificaciones y manipulación en operaciones de gran importancia como puede ser un comunicado oficial o mensaje de un funcionario de altas responsabilidades.

Consiste en un método criptográfico que asocia la identidad de una persona al mensaje o documento. En función del tipo de firma puede, además, asegurar la integridad del documento o mensaje remitido.

La firma electrónica, al igual que la firma manuscrita, se vincula a un documento para identificar al autor y señalar conformidad o disconformidad con el contenido, para indicar que el documento ha sido leído y mostrar el tipo de firma y garantizar que no se pueda modificar su contenido.

Durante el 2008 ANSES se convirtió en el primer organismo de Gobierno en utilizar la firma digital y el formulario electrónico. En el 2009 la consolidación de la despapelización en la gestión permitió mayor agilidad, transparencia y confiabilidad en el manejo de la documentación.

Es el caso del archivo general de ANSES, en donde se efectúa desde hace varios años la incorporación de la tecnología digital para la preservación de documentos y se optimizaron las transacciones del sistema de administración de archivos.

Veamos un gráfico para entender de qué se trata la firma digital…

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4. Comentarios finales

En esta primera aproximación nos hemos propuesto presentar una reseña acerca de las reformas que se presentan en los escenarios locales en esta etapa de cambios y de nuevas demandas ciudadanas que ponen al Estado municipal como actor relevante en la solución de problemáticas habituales de la ciudadanía.

El Estado, como representación de los intereses de los ciudadanos y ciudadanas que habitan en su territorio, debe ponerse en forma para saber responder a aquellos. Además, representa una buena oportunidad para legitimar gestiones de gobierno, bajo la idea de la buena administración y la transparencia de los asuntos públicos.

La capacidad de respuesta de los gobernantes hacia los reclamos cotidianos de las personas interviene en las percepciones que la ciudadanía forma acerca de la gestión del equipo de gobierno. En este sentido, contar con personal capacitado y que tenga en claro cuáles son las tareas que debe realizar, las cadenas de responsabilidades y los responsables de cumplir con determinadas funciones, ayuda a solucionar cuestiones simples que comprometen la vida diaria de los ciudadanos y ciudadanas, especialmente cuando se trata de necesidades inmediatas.

Desde Gestar nos proponemos, simplemente contribuir a pensar una nueva gestión municipal que de cuenta de los nuevos roles que se debe asumir para responder de manera eficaz en el territorio. Cuánto más cercana e inmediata es la relación entre los gobernantes y los ciudadanos, mayor es la necesidad de dar respuestas desde los temas más simples hasta los más complejos.

La relación política en el municipio es una relación con menor intermediación que en otros niveles de gobierno. Esto puede ser un obstáculo cuando el gobernante no está capacitado para enfrentar el día a día de la gestión. Pero es una ventaja cuando los intendentes están

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comprometidos con la política y entienden que ésta debe estar al servicio del pueblo, como enseña nuestra doctrina.

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