La politique commerciale des ‰tats-Unis : entre le .des ‰tats-Unis dans le syst¨me international

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  • La politique commerciale des tats-Unis : entre le protectionnisme et le libre-change Bruno Hamel (c)

    Continentalisation, Cahier de recherche 91-6, aot 1991

    Dans le cadre de cette tude, il s'agira de se pencher sur les grandes orientations qui caractrisent la conduite de la politique commerciale des tats-Unis et qui influencent la constitution d'un espace conomique intgr en Amrique du Nord. Dans cette perspective, nous dparta-gerons cette politique commerciale en trois axes, savoir les dimensions multilatraliste, bilatraliste et protectionniste. Nous consacrerons une partie du prsent rapport chacune de ces tendances.

    D'emble il faut bien souligner que ce dcoupage commode, s'il permet une meilleure saisie des lignes de force d'une politique commerciale qui autrement apparaitrait opaque plus d'un, comporte ncessairement des limites. Ainsi, et comme nous le verrons rapidement, il est clair qu' plus d'une occasion il faudra bien mettre en parallle des tendances que nous poserons comme distinctes mais qui sont namoins indissociables.

    L'tude en dtail d'une politique commerciale aux ramifications aussi nombreuses gagne tre enrichie d'une certaine prise en compte des rapports institutionnels qui la dfinissent. Cela est rendu d'autant plus ncessaire que ce sont ces mmes rapports qui fondent certaines des approches thoriques les plus importantes en ce qui a trait l'tude des politiques commerciales, en gnral, particulirement celle des tats-Unis. Nous verrons donc brivement ces grandes approches thoriques.

    Quelques approches thoriques

    L'tude des politiques commerciales a largement t marque par l'analyse de la dynamique qui culmine dans les mesures protectionnistes d'un pays donn. Ainsi, on a beaucoup pens l'analyse de ces politiques, et plus prcisment la question du protectionnisme, en termes de recherche des rentes et des avantages conomiques et commerciaux que procurent les diffrentes orientations des politiques commerciales. On connat dj les grands axiomes de ces rflexions.

    Alors qu'on sait dans quelle mesure le protectionnisme implique des cots largement diffuss parmi les consommateurs, ce sont les producteurs et les firmes qui bnficient des mesures de protection. Cette dynamique ne peut que mettre en relief l'importance des pressions politiques et conomiques qui s'exercent sur les cadres et les agents institutionnels responsables de l'laboration de la politique commerciale. De plus, il est clair que cette mme dynamique gagne en complexit lorsqu'elle traverse un rgime politique qui se veut aussi ouvert que celui des tats-Unis. Conceptualiser l'tude d'une telle politique commerciale devient alors ncessaire.

    Trois types d'approches sont emprunts afin de rendre compte de cette politique particulire, soit des approches axes sur le systme international, la socit nationale ou l'agent tatique. Par exemple, les thoriciens de la stabilit hgmonique adhrent une approche par le systme international. Dans ce contexte, les politiques adoptes par les tats-Unis sont dites conditionnes par leur position de puissance relativement aux autres pays. La seconde dmarche, centre sur la socit nationale, vise expliciter les politiques gouvernementales par l'analyse des rapports de force entre diffrents groupes de la socit. Dans le cas de la politique commerciale

  • des tats-Unis, l'oeuvre de Schattschneider, cet gard, en est une illustration magistrale. La dernire approche fonde sur l'tude des rapports institutionnels au sein mme des appareils tatiques sera celle qui guidera largement l'tude que nous nous proposons de faire de la politique commerciale des tats-Unis.

    L'approche axe sur l'tat recouvre en soi diffrentes dmarches mais qui relvent toutes de la mme logique. Aux fins de ce rapport, nous prsenterons donc deux des principales approches thoriques savoir l'approche institutionnelle et celle qui se rclame de l'cole du public choice.[1]

    L'approche institutionnelles implique une certaine autonomie des agents politiques responsables de l'laboration des politiques commerciale et conomique, elle postule donc que les politiciens et les fonctionnaires sont mme d'influencer de faon dcisive l'orientation de la politique commerciale, notamment. De plus, les diffrents rapports institutionnels sont galement dterminants en ce qu'ils tmoignent de vastes mouvements et croyances qui traversent tout aussi bien une socit nationale qu'une communaut d'tats.[2] Ikenberry, dans les lignes suivantes, rsume bien les vises essentielles de cette approche :

    It is not enough simply to explore the immediate struggle over policy by societal, govermental and transnational actors. While the process of policymaking is important, that process itself rests upon larger structures that influence, guide, redirect, magnify, and inhibit policy battles. Consequently, we need a better appreciation of the shaping and constraining role of the policy or institutional setting, as well as the historical dynamics that shape this institutional setting.[3]

    Dans le cadre de notre analyse nous nous inspirons de cette approche. En cela, il faudra bien voir en quoi ces paramtres institutionnels influencent les orientations de la politique commerciale des tats-Unis.

    Par ailleurs, Robert Baldwin est un autre auteur qui, en s'inspirant de la thorie du tarif endogne, a pouss plus avant une analyse qui s'est mis en branle ds 1935 avec Schattschneider. Ce dernier auteur a adopt une lecture qui s'inspire des rflexions poursuivies par l'cole du public choice mais en poussant plus loin une analyse qui demeurait souvent fonde sur le postulat que tous les agents recherchent un profit court terme.[4] Tout en prenant en compte des donnes institutionnelles, il prtend donc recentrer les pressions protectionnistes, mais aussi libre-changistes, qui s'exercent sur les diffrentes instances responsables de la politique commerciale aux tats-Unis. Sous plusieurs angles, nous pouvons dire que des tudes qui font autorit en la matire tels que les travaux de I.M. Destler[5] participent de ce genre d'analyse tout en questionnant le simplisme de certaines hypothses comme l'homognit du consensus des milieux d'affaires en faveur du protectionnisme.

    Dans un cas comme dans l'autre, ce qui apparat manifeste c'est la ncessit de prendre en compte les paramtres institutionnels qui dfinissent la politique commerciale que nous nous proposons d'tudier. De fait, aux tats-Unis, tout l'chafaudage de la libralisation commerciale aprs 1934 s'appuyait en large partie sur la mise en place de mcanismes gouvernementaux et politiques qui en garantirait le maintien et la promotion.[6] En privilgiant une analyse des rapports institutionnels il ne s'agit pas, bien entendu, d'exclure les considrations lies la place

  • des tats-Unis dans le systme international ou encore de nier le rle de l'tat dans la socit civile tatsunisienne. Bien au contraire. Nous pensons qu'en explicitant les orientations politiques prises par Washington nous serons plus mme de fonder une analyse des relations conomiques internationales, telles que menes par les tats-Unis, dans une optique plus conforme au systme international. Cette dernire approche, malgr l'mergence de nouveaux acteurs internationaux comme les firmes transnationales, demeurant largement campe sur le concept d'tat, comme acteur privilgi des relations internationales.

    Les paramtres institutionnels de la politique commerciale des tats-Unis.

    Selon la Constitution des tats-Unis, le pouvoir constitutionnel de dfinir la politique commerciale relve clairement du Congrs. Or, mesure que s'est complexifie, les tenants et les aboutissants de la politique commerciale des tats-Unis, et mesure qu'il est apparu ncessaire de diffuser les pressions protectionnistes qui convergeaient vers le Congrs, diverses prrogatives qui incombaient au Congrs ont plutt t remises sous la gouverne de la branche excutive. C'est effectivement ce mouvement important qui a mis un terme l'pisode protectionniste du dbut des annes trente.[7]

    Compte tenu de l'importance des enjeux commerciaux que reprsente tout aussi bien le march amricain que les orientations prises par la politique commerciale des tats-Unis, il va de soi que les inter-venants sont nombreux et proviennent des milieux tout aussi bien publics que privs. Nous nous contenterons d'identifier les principaux acteurs du processus d'laboration de la politique commerciale.

    Disons tout d'abord que le Congrs, outre ses comptences constitutionnelles, intervient de faon dcisive dans la dfinition de la politique commerciale ne serait-ce que par le biais des commissions du Congrs qui se penchent sur les questions commerciales. Au Snat, la Commission des finances, la Commission de l'agriculture, de la nutrition et de la foresterie et la Commission du commerce et des transports jouent un rle important. La Commission des voies et moyens, la Commission de l'agriculture et la Commission de l'nergie et du commerce de la Chambre des reprsentants compltent le tableau des acteurs d'importance au Congrs. Les secrtaires du prsident, dans des sphres qui sont d'intrt pour ces commissions, doivent rendre compte au Congrs.

    Du ct de l'excutif, le prsident tant responsable des relations internationales, son intervention en matire commerciale est bien sr dcisive, particulirement lorsque les questions commerciales s'imbriquent dans des considrations de scurit nationale ou d'objectifs politiques internationaux.

    Pour ce qui est des questions conomiques et commerciales, le prsident est conseill par le Conseil de la politique conomique (CPE) tout en assurant la prsidence du comit. Ce conseil rassemble tous les secrtaires dont les juridictions les amnent participer l'laboration de la politique conomique et commerciale des tats-Unis (par exemple, le Dpartement d'tat, le Ministre du commerce, le Ministre du travail, etc.).