La Innovación Institucional Forzada. El Referéndum Abrogativo Entre El Estímulo y La Ruptura (Fulco Lanchester)

7/26/2019 La Innovacin Institucional Forzada. El Referndum Abrogativo Entre El Estmulo y La Ruptura (Fulco Lanchester)

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S T U IO S

LA INNOVACIN INSTITUCIONAL FORZADA:

EL REFERENDUM ABROGATIVO,

ENTREELESTIMULO Y LA RUPTURA

Por FULCO LANCHESTER

SUMARIO

I PLANTFAMIENTO DELPROBI.KMAEN ELMARCO INSTITUCION AL.I I . LAEXPERIENCIA

ITALIANA III EL REFERNDUM Y LA INNOVACIN INSTITUCIONAL IV L A

SFNTF.N-

CIA NMERO 47/1991 DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ITALIANO V L A SITUACIN

POSTERIOR A LA SFNTFNCIA VI LOS PROBABLES EFECTOS DE LA PREFERENCIA NICA

Y POSIBLES MEDIDAS EN EL MBITO ELECTORAL

I . PLANTEAMIENTO DELPROBLEMA EN ELMARCO CONSTITUCIONAL

En la raz del debate institucional italianoy de la misma estrategia

referendariaque forma parte integrantedelmismosesita, comoescono-

cido, la creciente insatisfaccin por el funcionamiento anmalodelsistema

poltico nacional 1). Ladinmica bloqueadadeeste ltimose havisto coro-

(I) Sobre la discusin relativa a la innovacin institucional en Italia, vaseG. FLORIDA:II

dibattito sulle istituzioni

in

Ital ia (1948- 1975),

en

Dirillo

e

societ,

nm. 2, 1978,

pgs .

261

y sigs. ;

G. ROLLA: Riforma delle istituzioni e cosliluzione materiale,

Miln, Giuffr,

1980; G.

AMATO:

Unariformare,

Bolonia, II Mul ino , 1980; A. DiGIOVINE: L'ingegneria costi tuzionale

fra crisi delle istituzioni e strategie poli t iche, en AA. VV.: Crisi poltica

e

riforma delle

istituzioni. Dal caso italiano alia Comunit Europea,

Turn, Ti rrenia Stampatori ,

1981

(estr.);

S.

GALEOTTI: Alia ricerca delta governabilit,

M iln, Giuffr,

1983; G. PASQUINO: Restituir lo

scettro al principe,

Roma-Bari , Laterza, 1985; P. ARMAROLI:

L'introvabile govern abilit. Le

strategie istituzionali

dei

partiti dalla Coslituente alia Com missione Bozzi, Padua , Cedam,1986;

V . ATRIPALDI/F. FICHERA: Dalla gra nde riforma alia poltica delle istituzioni, Padua , Cedam,

1986; F. LANCHESTER: Votazioni, sistema poltico e rifarme istituzionali,

Rom a, Bolzoni ,

1987;

F.

TEERESI:

Lerifarme istituzionali. Ma leriali di studio,

Turn, Giappichcl l i , 1987; F. LANCHES-

TER: Rappresentanza, responsabilit

e

tecniche

di

espressione

del

suffragio. Nuo vi saggi su lle

votazioni, Roma, Bulzoni , 1990; C. FUSARO: Cuida alie rifarme istituzionali, Soveria Ma nnel l i ,

Rubet t ino,

1991; A. BARBERA: Unariforma per laRepubblica,

Roma, Editori Riunit i ,

1991.

Revista

e

sludios Polticos Nueva poca)

Nm.

78

Octubre-Diciembre

1992


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FUI.CO

LANCHESTKR

nada, en efecto, con un inmovilismo sustancial en lo referente al plano de

las modificaciones incisivas de las reglas del juego (2 ). En semejante contexto,

las votaciones deliberativas del cuerpo electoral se sitan, ya desde hace ms

de diecisis aos, en el centro del inters de la doctrina iuspublicista, de la

clase poltica y de la misma opinin pblica, como tambin las referencias

ms o menos explcitas a los modelos institucionales extranjeros (3).

La rfaga de referendos abrogativos propuestos recientemente nos dan

fe de su carcter polmico y, a veces, de su parcialidad. Su propuesta en

bloque constituye, ciertamente, un ndice emprico de la inestabilidad y de

la persistente transicin que vive el ordenamiento y presenta diferencias deter-

minantes en cuanto a los temas planteados por la estrategia referendaria de

los aos setenta. La comparacin entre los temas sometidos a consulta y las

fuerzas polticas en ello empeadas en los dos perodos de la reciente historia

italiana pone de relieve cmo se ha evolucionado desde la preocupacin por

los problemas inherentes a los derechos de libertad hasta los problemas rela-

tivos a la organizacin institucional del Estado o, lo que es lo mismo, a la

forma de gobierno.

Semejante traslacin temtica justifica la alarma ante la diversidad de

fines y usos a los que el instituto del referndum ha sido expuesto en nuestro

rgimen, pero tambin incita la curiosidad por llegar a entender las razones

que se hallan en la base, poniendo de manifiesto la transversalidad de las

posiciones que sobre el problema de la innovacin podemos hallar en la

(2) V anse , para una rpida visin, los ensa yos que aparecen en los primeros dos nmeros

de 1981 de

Quad erni costituzionali y

la Mesa Redonda sobre la forma de gobierno de la Italia

actual, en ibidem, nm. 1, 1991 , as com o el ensayo de C. CHIMENTI: Forma di govemo e

riforme istituzionali, en Nomos, nm. 3 , 1990, pgs . 7 y sigs.

(3) Sobre el refernd um en Italia, va se, en gen era l, CAMERA DEDIPUTATI: / / referendum

abrog aivo in Italia. Le norm a, le senlenze, le propo ste di mod ifica, Roma, Segretariato Genrale,

1981.

En part icular, vanse A.

CHIAPPF.TTI:

L'amm issibilit del referendum abroga tivo,

Miln,

Giuffr, 1974; E.

DE MARCO: Contributo tillo studio del referendum nel diritto pubblico italiano,

Padua, Cedam, 1974; AA. VV.: Referendu m, ordinepu bblico, costituzione, po r E . BETTlShLLl/

L BONIACHI, M iln, Bom piani, 1978; C. MEZZANOTTE/R. NANIA: Referendum e forma di

governo in Italia, en

Dem ocrazia e diritto,

nm. 2, 1981, pgs. 51 y sigs. ; la voz Referendum,

de G. M. SALERNO, en Encicloped ia del diritto, vol. XXXIX, pgs. 200 y sigs. , y R. DE BELLIS:

II referendum nella giurisprudenza costi tuzionale, en Rivista trimestrale di diritto pubblico,

nm. 2, 1990, pgs. 358 y sigs. Sobre el referndum a nivel regional, vanse T. MARTINES: / /

referendum negli ordinam enti particulari,

M iln, Giuffr, 1960, y M.

SCUDIERO: II referendum

nell'ordinamento regionale. ap les, Jovene , 1 97 1, as com o las referencias ms recientes de

G . AREZZO DITRIFII-ETTI: / / referendum abroga tivo e gli istituti di demo crazia direlta, Rmini ,

Maggioli , 1988. Sobre los modelos extranjeros y su influencia en el debate inst i tucional, vase

F. LANCHESTER:

II doppio turno francese e le strategie riformatrici, en

Rappresentanza, respon-

sabilit e tecniche di espressione del suffragio, ci t . , pgs. 178 y sigs.

1


3/26

LA INNOVACIN INSTITUCIONA L FORZADA

sociedad civil y en el sistema de partidos. Bastara una reflexin sumaria

sobre el tema para encontrarnos con un panorama extraordinariamente confuso

en el que, si no se establecen las distinciones oportunas, se corre el riesgo

de perder la perspectiva idnea y el juicio ponderado. De aqu se desprende

la necesidad de despejar previamente el campo de referencia de algunas

variables que interfieren en la especfica y concreta cuestin de la utilizacin

de los referendos para la innovacin institucional, y que, sin embargo, se

hallan estrechamente unidas a la misma.

Efectivamente, en la polmica po ltica no se afronta sino de modo tangen-

cial el interrogante de si una democracia industrial avanzada puede ser gober-

nada mediante los institutos de democracia direc ta. Al margen de la invocacin

por la doctrina del artculo 1 de la Constitucin (por lo dem s, circunscrita

por las formas y lmites que el propio texto constitucional impone), los

ejemplos comparados ponen de relieve que el instrumento de las consultas

populares deliberativas puede ser considerado, a lo sumo, con carcter inte-

grador de la accin de la representacin seleccionada mediante las votaciones

electivas (4). Es sabido que la posicin de la doctrina constitucional oscila

tradicionalmente en este tema entre el rechazo a la intervencin directa del

cuerpo electoral en las decisiones concretas y la aspiracin a consolidar una

democracia representativa con caracteres plebiscitarios en la que el elector

cuente con la posibilidad de escoger entre las principales polticas propuestas

por las respectivas fuerzas polticas. La misma democracia semidirecta queda

confinada a mbitos restringidos (5 ), y a este respecto es evidente que para

la inmensa mayora de los intrpretes sigue vigente buena parte de las remoras

clsicas (cuantitativas y cualitativas) predicadas del uso de los institutos de

democracia directa. Estas se reproducen igualmente si paramos mientes en la

hiptesis de la llamada democracia tecnotrnica, en la que a la mxima

concentracin de la informacin se une la difusin individualizada de la

decisin (6).

Durante el siglo xix, el afrontar la intervencin popular directa no era

(4) Sobre el referndum desde la perspectiva com para da, vanse M. BATTELLI: Les institu-

tions de dmo cratie directe en droit suisse el comp ar mode rne, Par s, Sirey, 1932; D. BUTI.FR/

A . RANNEY: Referendum. A Comparmive Study of Practice and Theory, Washington, AEI, 1978,

y A . RANNEY: Comunicacin al convenio sobre Le consultazioni referendarie in Ital ia e i l

mondo (IV Congreso Internacional de la SISE), Prato, 3-5 octubre 1991.

(5) E. W . BOCKENFORDF.: Democrazia e rappresentanza, en Quaderni coslituzionali, n-

mero 2, 1985, pgs. 227 y sigs. Para un anlisis del concepto de representacin pol t ica, vase

D. FISICHELLA ( c o o r d ) : La rapprese ntanza poltica. Antologa, M iln, Giuffr, 1983.

(6) Va se, sobre algunos aspectos de esta problem tica, D.

FISICHELLA:

Lineame nti di

scienza poltica. C oncetti, problem i, teorie, Roma, La Nuova Ital ia Scientifica, 1988, pgs. 151

y sigs.

11


4/26

FULCOLANCHESTER

empresa que excediera del mbito local si se excepta la experiencia formal

de los plebiscitos territoriales, que , por lo dems, chocaban abiertamente con

la propia limitacin de los derechos pblicos subjetivos. En sem ejante contex-

to,

pues, el triunfo de la democracia representativa y oligrquica poda ser

combatido, principalmente, con el arma de la extensin del sufragio, en tanto

que la consulta popular se aceptaba al mximo para el nivel administrati-

vo (7). El proceso de democratizacin que estalla a caballo del primer conflicto

mundial y la crisis de los ordenamientos que surgen con l reforzaron la ya

radicada desconfianza en los instrumentos de democracia directa. En los aos

treinta Carr de Malberg observ, sin embargo, una cierta tendencia en favor

de la integracin de la directa manifestacin de la voluntad popular en el

marco del Estado de partidos (8), y Leibholz anunciaba la solucin plebisci-

taria de la democracia representativa en base al clsico modelo derivado de

la experiencia britnica. Estos son, en esencia, los dos paradigmas asumidos

por la doctrina constitucionalista de la segunda posguerra y por los procesos

constituyentes en Europa occidental. Estos, en efecto, quedarn consolidados

por la experiencia de los nuevos ordenamientos continentales, caracterizados

romo Estados representativos basados en los partidos polticos (9).

(7) S. bASlLE: II dibattito sul referendum in Italia dalle origini alia Co stitu ent e, com uni-

cacin presentada a l Cong reso SISE de Prato , c i tado. El e jemplo suizo est , obviam ente , presente ,

pero siempre con reserva por la peculiaridad del sistema de referencia; sobre ste, vanse E.

GRIESEL:

Initiative el referendum populaires: traite de la dmo cratie semidirecte en droit suisse,

Lausana, Institu de Droit Public de l 'Universit de Lausanne, 1987, y A.

AUER:

Problmes

fondamentaux de la dmocratie suisse, en Rivista di diritto svizzero, II, 1, 1984, pg s. 25 y

sigs . Vanse tambin B. N.

KNAPP,

art. 5, y E.

GRIESEL,

arts. 89 y 90, en J. F.

AUBERT

y otros

(eds.): Commentaire de la Constitution fedrale de la Confdration suisse du 29 mai 1874,

Bale , Helbing & Lichternhahn, 1987. Recientemente , e l mismo

AUBERT

ha investigado el caso

ame ricano, en exceso infravalorado e infraestudiado. Vase tambin Y .

MENY:

Grassroots

Democracy; i referendum a livello lcale e state negli U.S.A, ponencia en el Congreso Le

consultazioni referendario in Italie e il mondo, citado, que se remite a un ensayo suyo ya

aparecido en 1978 en

Pouvoirs.

Sobre la jurisprud encia del Tribunal Supre mo de Estados Unido s

en materia de referndum a nivel local, vase L. H.

TRIBE:

American Constitmional Law, 2.'

ed., St. Paul, Minneola, West Publishing, 1988, pgs. 1095-1097. Sobre la oportunidad de

introducir el instituto tambin a nivel federal ha roto una lanza J. L.

SUNDQUIST:

Constitutional

Reform and Effective Government, Washington, The Brokingslnst i tu t ion, 1986, pgs. 233 y s igs .

(8) R.

CARR

DE

MALBERG:

Considrations thoriques sur la question de la combinaison

du referendum et du parlementarisme, en Revue du droit publie el de la science politique, 1931 ,

pgs. 225 y sigs.

(9) G.

LEIBHOLZ:

Strurkturprobleme der modernen Demokralie, 3 .* ed. , K arlsruhe, Mller ,

1967,

y Politics and Law, Leiden, Sythof, 1965. El pensamiento de Leibholz ha estado sometido,

obviamente, a una evolucin en el tiempo sobre el tema del Estado de Partidos, en estrecha

conexin con una siempre m ayor asimilacin de los principios de dem ocracia pluralista com petida,

sobre todo despus del perodo de las emigraciones en Gran Bretaa.

12


5/26

LA

INNOVA CIN INST ITUCIONA L FORZA DA

En semejante contexto, ni el elitismo schumpeteriano ni el exacerbado

parlamentarismo ideolgico de las izquierdas podan recibir con excesivo

entusiasmo la introduccin y la utilizacin del instituto referendario a nivel

nacional (10). Obsrvese que el instituto se vincula a la forma de gobierno

parlamentaria tradicional (11), ya que la experiencia posterior a la V Repblica

dar lugar a otro modelo de organizacin de los poderes, en el cual durante

el perodo de la institucionalizacin del rgimen algunas opciones funda-

mentales podan ser sometidas a la decisin directa del cuerpo electoral como

cuestiones estructuradas a modo de manifestacin de confianza o desconfianza

al jefe del Ejecutivo (12). La IV Repblica, en cambio, redujo el referndum

a su mnima expresin sobre la base de una concepcin clsica de la suprema-

ca de la representacin parlamentaria, que slo conceba la posibilidad de

interpelar directamente al cuerpo electoral para la aprobacin-rechazo de las

decisiones que afectaban al nuevo texto constitucional. La aprobacin o el

rechazo popular podan ser aceptados, por tanto, slo en el mbito de opciones

generales atinentes al pacto constitucional (13).

En Alemania, la experiencia weimariana decidi a los redactores de la

Grundgesetz

a decantarse por una opcin an ms decidida en favor de la

(10) J. A. SCHUMPETER: Capitalismo, socialismo e democrazia, M iln, Com unit, 1955.

Sobre el parlamentocentrismo, vanse P.

PETTA:

Ideologie istituzionali d elta sinistra italiana

(1892-1974),

Rom a, Savelli , 1975, y G. AMATO/F. LANCHESTER: PCI e istituzioni: l 'integrazione

difficile, en R.

MIF.I.I:

/ /

PCI alio specchio,

M iln, Rizzoli , 1983, pgs. 523 y sigs.

(11) G. GUARINO: II referendum e la suaapp licazion e al regime parlam entare, en Rassegna

di dirittopubblico. I , 1947, pgs. 40 y sigs . , pero ya con anterioridad, G. GRASSI: / / referendum

nel governo di gabinetto,

Roma, Befani, 1913.

(12) Sobre el referndum en Francia desde una perspec tiva diacr nica, vase J. M . D EN -

QUIN: Referendum el plebiscite. Essai de thorie genrale,

Par s , LGDJ, 1976. Anter iormente ,

G . BORTOLI: Sociologie du referendum dans la France m oderne, Par s , LG DJ, 196 5, y

J. P. CHARNAY:

Le suffrage politique en France...,

Pars-La Hay a, Mo uton, 1965; C. MURCIA:

Referendum e sistema rappresentativo in Francia,

M iln, Giuffr, 1983, pgs. 71 y sigs.;

G .

COAC:

art. 11, y F.

LUCHAIRE:

art . 60, en

La C onstitution de la Rpublique francaise,

2 .

a

ed., Pars, Econmica, 1989, respectivamente, pgs. 1107 y sigs.; L. HAMON: D U referendum

la dmocratie continu, en O. DUHAMEL/J. L. PARODI (dirs.):

La Constitution de la Cinquime

Rpublique,

Pars, Presses de la Fondation Nationale de Sciences Polit iques, 1985, pgs. 504

y sigs.

(13) Sobre los orge nes de la IV Re pb lica, vanse A. HAURIOU/J. GICQUEL/P. GELARD:

Droit constitutionnel et institutions politiques,

6 .

a

ed., Pars, Montchrestien, 1975, pgs. 846 y

sigs. ; G .

BURDEAU: Droit constitutionnel et institutions politiques,

18.* ed., Pars, LG DJ, 1977,

pgs .

384 y sigs.; M. DUVERCER: Institutions politiques et droit constitutionnel. 2: Le systme

politique franeis, 17 . ' ed., Pa rs, PU F, 1982, pgs . 91 y sigs.; R. CHANTEBOUT: Droit consti-

tutionnel et science polilique,

7 .

a

ed., Pars, Colin, 1986, pgs. 251; F. LUCHAIRE/G. COAC

( d i r s ) :

La Constitution de la Rpublique francaise,

2 .

a

ed., Pars, Econmica, 1987, pgs. 490

y sigs. (G. COAC); pgs. 179 y sigs. (J. CHATELAIN).

13


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FULCO

LANCHESTER

democracia representativa. En el modelo de Estado de partidos, una lectura

coherente del artculo 20, prrafo 2, de la GG no poda sino reducir a la

mnima expresin la intervencin directa del Cuerpo electoral (artculos 29

y 118) (14). No es casualidad, pues, que la ms brillante interpretacin del

Parteienstaat

estable nos la haya ofrecido, en la Repblica Federal, precisa-

mente Gerhard Leibholz, partiendo de una comprensin coherente de la demo-

cracia de masas organizada, pero tambin con cautelas frente a cualquier

intervencin externa al mbito controlado de la representacin poltica (15) .

El problema del Estado de partidos y de la calidad de las fuerzas polticas

en la interaccin sistmica tambin tuvo su mxima difusin precisamente en

los aos cincuenta con la obra de Duverger, que replante inteligentemente

el debate precedente a la conflagracin mundial relativo a la influencia de los

partidos sobre la forma de gobierno para subrayar, mediante una investigacin

sistemtica y realista, la diferencia entre los ordenamientos inmediatos y

mediatos (16). Tambin en la clasificacin de Duverger (fundada en el

criterio numrico de los partidos) los institutos de democracia directa quedaban

algo descuidados, mientras que el problema de la innovacin y su crculo

vicioso se experimentaba directamente con la agona de la IV Repblica (17).

De otra parte, la experiencia britnica y la ms reciente espaola han

confirmado el carcter residual de la utilizacin del referndum respecto del

funcionamiento de la forma de gobierno. En Gran Bretaa, el referndum de

1975 sobre su entrada en la Comunidad Europea y despus los relativos a la

devolutionde E scocia y Gales se concentraron, ciertamente, en torno a cues-

tiones inherentes a la soberana y a la comunidad poltica, mientras el espaol

sobre la OTAN acab vinculndose a un problema de soberana, pero tambin

(14) I. VONMONCH: Grundgesetzkommentar, Mu nich, Beck, 1981, pgs. 725 y sigs. ;

E. STF.IN: Art . 20 Abs. 1-3, II-Demokratic, en Komm entar zum Grundgesetz fr die Bundes-

republik Deutschland, Band I, pg. 1268 ; G. LEIBHOLZ/H. J . RI NCK /D . HESSELBERGER: Grundge-

setz fr die Bunde srepublik Deutschland ,

Colonia. Schmidt , Bd. II , 1989, pgs. 43-5 5.

(15) G. LEIBHOLZ: Der Strukturwandel der modernen Demokratie, en Strukturprobleme

der modernen demokratie, ci t . , pgs. 78 y sigs. En la mism a lnea, ms recientem ente, v an se,

fundamentalmente, D. GRIMM: Diepolitischen Parteien, y W . MAIHOFEER: Principien freiheitli-

cher Demokratie, en Handbuch des Verfassungsrecht, I , Berl n-Nueva Y ork, De Gruyter , 1984,

pgs.

317 y sigs. y 173 y sigs. , respectivamente.

(16) M. DUVERGER: Les parts politiques, Par s, Colin , 195 1, y, sobre todo, Echec au roi,

Pars, Albin Michel, 1974.

(17) Significativo es el ejemp lo de Du ver ger y Vedel en el m bito de una ferviente actividad

durante el perodo de transicin entre la IV y la V Repblicas, tomada como ejemplo en Ital ia

por S.

GAI.EOTTI

(Alia ricerca delta governabilit,

ci t .) y ms tarde por A.

BARBERA

(Una riforma

per la repubblica,

ci t .). Para la cr tica a la interpretacin duve rgeriana, v ase G. SARTORI:

Parties

and Party Systems,

Cambrige, UP, 1976, pgs. 56 y sigs.

14


7/26

LA

INNOVA CIN INSTITUCIONA L FORZA DA

al propsito del partido mayoritario de contrastar su propia fuerza con el uso

del referndum consultivo (18). En las experiencias constitucionales compa-

radas,

el referndum a nivel nacional adquiere, pues, las caractersticas de

un instrumento que, hecha excepcin del caso suizo, mantiene caracteres de

excepcionalidad conexos con momentos o decisiones fundamentales en la

vida del ordenamiento.

II . LA EXPERIENCIA ITALIANA

Estas escuetas observaciones sobre las experiencias extranjeras resultan

funcionales en el debate contemporneo sobre el referndum en Italia. Efec-

tivamente, quien reflexione sin superficialidad sobre las experiencias de este

instituto debe admitir que el caso italiano ha quedado fuertemente condicio-

nado por la conviccin de la particular naturaleza del ordenamiento de refe-

rencia, caracterizado por formaciones antisistema y por una arraigada tradicin

de transformismo. El instituto referendario en semejante contexto no poda,

pues,

dejar de asumir aspectos francamente problemticos. Inserto desde sus

orgenes en un contexto cultural centrado en la mediatizacin de la represen-

(18;

Sobre el referndum en Gran Breta a, vanse E. C. S.

W A D E / A .

W .

BRADLF.Y:

Cons-

titutional and Adm inisirative Law, 10 .

a

ed. , L ondres-Nueva Y ork, Longman, 1985, pgs. 89-90;

O. HoOD PHILIPS/P. JACKSON: O. Hood Philips' C onstitutional and Adminislrative Law, 7 .

a

ed . ,

Londres, Swcet & Maxwell , 1987, pgs. 74, 787-789. Significativa de las remoras del uso

ordinario del referndum en los ordenamientos de influencia bri tnica puede ser considerada, en

Canad, a principios de siglo, la sentencia de la Manitoba Court of Appeal contra el referndum

a nivel provincial por cuanto invada competencias de la legislature (vase P. W. HOGG: Cons-

titutional Law of Canad, Tor onto, Carsw cll , 1977, pg s. 220 y sigs.). De otro lado, la misma

utilizacin del referndum en Q ueb ec a finales de los ao s setenta vino legitimada por la oportu -

nidad de tomar decisiones sobre la composicin de la comunidad pol t ica. La consulta popular

se enmarca, pues, dentro del mbito del proceso de revisin agravado del ordenamiento consti-

tucional. Sobre la utilizacin en Australia del referndum en la revisin constitucional, vase R

D. LUMB: The Constitution of the Com monw ealth Australia, Annotated,

4 .

a

cd. , Sidney, Butter-

worths, 1986, pgs. 385 y sigs. Sobre la utilizacin del mismo en Irlanda (art. 47) es interesante

el caso de la doble consulta popular (1959 y 1969) sobre el sistema electoral. Vanse J. M.

K E U . Y : The Irish Constitution, 2 .

a

ed. , Dubln, Jurist Publishing Co. Ltd. Universi ty College,

1984, pgs. 68 -69 , y J . CASEY: Constitulional Law in

Ireland

Londres, Sweet & Maxwel l ,

1987,

pg. 9 7. Finalme nte, el mismo caso espaol confirma c mo la Consti tucin de 1978 ha

articulado las votaciones del cuerpo electoral sobre varios niveles, que, sin embargo, no se

distancian del esquema general . En este contexto, el referndum est diseado como instrumento

de legit imacin de la revisin consti tucional (arts. 167-168), de consulta (art . 92), autonmico

(arts. 2 4 9 . 1 . 3 1 ;

151.1 y 5; 152.2 y Disp. Trans. 4.

a

) y municipal . Sobre esto, vase L.

AGUIAR

LUQUE:

Referndum, en

Diccionario del sistema poltico espaol,

Madrid, Akal , 1984,

pgs.

791 y sigs.

15


8/26

FULCO

I-ANCHESTER

tacin parlamentaria, aqul comportaba en el mbito del ordenamiento una

carga innovadora que difcilmente poda soportar l mismo no slo por las

tensiones implcitas en la relacin entre democracia representativa y democra-

cia directa en los aglomerados polticos de notables dimensiones, sino tambin

por las peculiaridades del sistema poltico posblico. Ya en los primeros

momentos de la posguerra se manifest como ejemplar el contraste entre el

marco institucional relativamente avanzado descrito en este especfico sector

de la Constitucin republicana (19) y la realidad de un sistema poltico blo-

queado entre fuerzas polticas abiertamente enfrentadas en el seno del compro-

miso institucional.

La trama de esta compleja contradiccin, que ocup en la poca a los

mismos constituyentes ms sensibles a los institutos de democracia directa,

se vislumbr ya durante los trabajos de la Asam blea constituyente y ha venido

intensificndose hasta alcanzar su apogeo en las dos ltimas dcadas. Las

primeras discusiones sobre el tema en el seno de la Comisin de los 75

configuraron, en efecto, al referndum como un instrumento de contrapoder,

ya para suspender las deliberaciones legislativas del Parlamento, ya para

abrogar un acto legislativo (20). La izquierda comunista y socialista, entonces

adherida a un exacerbado parlamentarismo ideolgico, vea con reticencia el

instituto; una parte de los catlicos, en cam bio, individuaba en l la naturaleza

de potencial contrapoder inserto en el seno de la nueva democracia de masas.

Las justificaciones expuestas en este punto por Costantino Mortati no siempre

fueron lineales, pero resulta evidente que en su concepcin institucional el

referndum no representaba solamente un momento para la resolucin de los

(19) E. BK TiNtLLi: Corsi e ricorsi nclla progeltaz ionc legislativa sul referendum abro ga-

tivo,

en Quad erni costiluzionali, nm. 2, 1985, pg s. 298 y sigs . , y S. PANUNZIO: Riforme

costituzionali e referendum, en Quaderni costiiuzionali, nm 3, 1990, pg s. 419 y sigs.

(20) En el art culo 72 del Proyecto de Consti tucin, aprobad o por la Com isin de los 75 ,

el referndum asuma un doble carcter: en primer lugar se prevea que la entrada en vigor de

una ley no deliberada como urgente por mayora absoluta, o no aprobada por cada una de las

Cmaras por mayora de dos tercios, (es) suspendida cuando, a los quince das de su publicacin,

50.000 electores o tres Consejos Regionales (pidan) que sea sometida a

referndum

pupular.

El Proyecto prosegua previendo que el referndum tendra lugar si a los dos meses de la

publicacin de la ley la iniciat iva (hubiera obtenido) la adhesin, en conjunto, de 500.000

electores o de siete Consejos Regionales. En segundo lugar, el Proyecto prevea que se pudiera

convocar un referndum cuando 500.000 electores o siete Consejos Regionales pidan que sea

abrogada una ley vigente desde al menos dos aos. Finalme nte, se prevea que fueran excluidas

del referndum las leyes tributarias, de aprobacin de presupuestos o de autorizacin para la

ratificacin de tratados internacionales (vase Ani Ass. Cosiimenie. vol. I, Rom a, Cam era dei

Deputati , 1970, pg.

LXIV).

Para un anlisis, vase G. M.

SALERNO:

Referendum, en

Enciclo-

pedia del diriiro,

cit., pgs. 206 y sigs

16


9/26

LA INNOVACIN INSTITUCIONA L FORZA DA

conflictos entre Parlamento y Gobierno, sino sobre todo un instrumento para

permitir expresar de m odo ms incisivo la vojuntad del cuerpo electoral (21).

Durante la discusin en la Asamblea, el papel del referndum qued,

como es conocido, reduc ido, y significativamente fueron exponentes comunis-

tas los que presentaron y apoyaron la enmienda que introduca, entre las

materias excluidas de la consulta popular, la electoral (22). En el perodo

posterior, en cambio, fueron las izquierdas quienes pusieron gran inters en

la aplicacin del instituto, en tanto que los partidos gubernamentales se mos-

traron indiferentes (23). En el curso de los primeros aos de vigencia de la

Constitucin, las fuerzas situadas en la base de la fatigosa construccin de la

democracia postblica miraron con sospecha los institutos de participacin y

descentralizacin, que habran podido comprometer la estabilidad de un orde-

namiento anmalo. En los aos siguientes, el Estado de los partidos,

(21) Sobre la compleja, elaboracin de C. Mortati en el perodo constituyente, vase

G. BRUNO: I giuristi alia Costituente, en U. DESIERVO:Scelte delta Constituzione e cultura

giuridica,

t. II, Bolonia, II M ulino, 1980, pgs. 59 y sigs.; G. BRUNO:Costantino Mortati e la

Costituente, en F.

LANCHESTER

(coord.):CostantinoMortali,costituzionalista

calabrese,

Npo-

les, Esi, 1989, pgs. 135 y sigs.; U.DE SIERVO:Parlamento, partiti e poplo nella progettazione

costituzionale di Mortati, en M.GALIZIA/P. GROSSI:IIpensiero giuridico di ostantinoMortati,

Miln, Giuffr, 1990, pgs. 352 y sigs.

(22) Es sabido que el 16 de octubre de 1947 se logr en la Asamblea la solucin definitiva

que elimin el referndum suspensivo, y entre las materias excluidas del referndum se integraron

la amnista, el indulto y el sistema e lectoral, que despus se abandonara. Mientras en el informe

del presidente de la Comisin de los 75 el referndum se haba presentado como una forma de

manifestacin directa de la soberana popular, en la que se apoya todo el nuevo edificio demo-

crtico (Atti Ass. C ost., vol. I, pg.

LXXXII),

el propio

RUINI

no haba dejado de manifestar

reservas con relacin al referndum suspensivo y preventivo (vase sesin de 16 de octubre an t.,

enAtti Ass. Cost., cit., vol. IV, pg. 3305). Sobre la discrasia en las posiciones comunista y

democristiana en este perodo, vanse las significativas y enfrentadas intervenciones de GULLO

y de

MORO

(ibidem,pgs. 3313 y 3317). Sobre lo sucedido con referencia a la materia electoral,

vase C. SALMONE:La parola smarrita: sul testo dell'art. 75 della Costituzione, enBiblioteca-

Bolletino di notizie e documentazione,nm. 1, 1990, pgs. 19 y sigs. El suceso, sobre el que

tantos han reflexionado con anterioridad a la sentencia de la Corte Costituzionale (el primero,

entre todos, G.

ANDREOTTI

en //M essaggerode 15 de enero de 1990), es recordado de modo

ambiguo por M. RUINI en el volumen // referendum popolare e la revisione della Costituzione,

Miln, Giuffr, 1953, pgs. 8 y sig s., que atribuye a un error de los funcionarios del Parlamento

la resp onsabilidad de lo ocurrido. En realidad, el polmico suceso tiene probablemente un culpable

ms autorizado y determinado en la persona del propio Ruini. En la misma sesin del 16 de

octubre de 1947, entre numerosas modificaciones, fue aprobada la enmienda Rossi Mara Mad-

dalena y otros que excluan del referndum abrogativo las leyes electorales, y el presidente de

la Comisin de los 75, Ruini, se haba opuesto personalmente a la misma. Las variaciones del

texto aprobado el 22 de diciembre por la Asamblea fueron realizadas bajo la presidencia del

propio Ruini, por lo que es posible que ste hubiera ejercido presin en la Asamblea.

(23) E.

BETTINELLI:

Corsi e ricorsi..., cit., pgs. 304-305.

17


10/26

FULCO l .ANCHESTlR

superfraccionado (spartitorio)(24), asentado en Italia, no poda sino rechazar,

o cuando menos mirar con sospecha, el referndum: en primer lugar, porque

un instituto semejante habra podido ser utilizado por las formaciones antisis-

tema; en segundo lugar, porque el entramado de las Asambleas electivas,

animado por los partidos, resultaba un terreno privilegiado para la lucha

poltica, de la misma manera que eventuales escisiones verticales en el elec-

torado se consideraban inoportunas.

A este respecto es significativo que la aprobacin de las Normas sobre

los referndum previstos por la Constitucin y sobre la iniciativa legislativa

del pueblo (Ley 352/1970) se hayan configurado esencialmente como una

concesin mutua en el seno de las fuerzas polticas tradicionales con oca-

sin de la discusin sobre el tema del divorcio, cuya consulta tuvo lugar en

el ao 1974 (25). Inmediatamente desp us, el referndum abrogativo comenz

a cambiar su propio sentido y vino a configurarse como arma de ruptura

en la estrategia radical, que en aquel mismo perodo estaba utilizando de

manera subversiva asimismo los Reglamentos parlamentarios de 1971. El

referndum en la estrategia radical no tena slo, en efecto, el significado de

una participacin del cuerpo electoral en la decisin de los grandes prob lemas,

sino que tambin vena entendido como una ganza adecuada para desencajar

el orden partitocrtico (26).

En este contexto, la Corte Constitucional introdujo en 1978 el criterio

plural de la exigencia de unidad, homogeneidad y claridad de la pregunta

planteada, revolucionando sustancialmente las reglas del juego que se despren-

den del artculo 75 CI (27). Esto acaeci tambin porque el legislador no

poda o no quera intervenir en la materia referendaria, y la Corte, como en

(24) Sobre el uso y significado de la expre sin, vase G.

AMATO: Una repubblica da

riformare.

ci t . , pgs . 43 y sigs.

(25) P. ARMAROLI: Referendum abrogativo e classe poli t ica, en Rivista italiana di scienza

poltica,

nm . 3, 1974, pg s. 561 y sigs.

(26) Para adentrarse en esta estrategia, vase A.

PIZZORUSSO:

Presupposti per una ricostru-

zione storica del referendum: i referendum di 'st imolo' e i referendum di ' rot tura', en

Referen-

dum,

ordine pubblico, costiluzione, ci t . , pgs . 157 y sigs. Para un recuen to y los resultados de

las iniciat ivas de referndum, vase el ensayo de P. V.

ULERI:

Le consultazioni referendarie:

part i t i ed elet tori nel processo di democratizzazione, en M. CACIAGLI/A. SPREAFICO (coords. ) :

Vent'anni di elezioni in Italia, 1968-19 87,

Padua, Liviana, 1990, pgs. 343 y sigs.

(27) Vase sentencia nm. 16 /1978 . Para su anlisis, vanse A. PIZZORUSSO: I controlli

di ammissibil i t del referendum, en

Quaderni costituzionali,

nm. 2, 1985, pg s. 265 y sigs. ;

R. DE BELUS: / / referendu m nella giurispruden za costituzionale, ci t . , pgs. 370 y sigs. ;

P. CARNEVALE: L'amm issibilit del referendum abroga ttivo nella giurisprude nza costituzionale,

Roma, 1990 (ed. prov. ) ,

passim;

G. M.

SALERMO:

Le sentenze di inammissibilit del 1990 tra

procedimento referendario e procedura di decisione poli t ica, en

Nomos,

nm. 3, 1990, p-

ginas 21 y sigs.

18


11/26

LA

INNOVA CIN INST ITUCIONA L FORZA DA

anteriores ocasiones, se vio obligada a actuar por razones de oportunidad a

travs de una serie de criterios que, si de un lado tutelaban la eleccin

individual del titular del derecho de voto, de otro no podan sino manifestarse

con extrema discrecionalidad.

Las decisiones de la Corte Constitucional sobre la cuestin han asumido

indudablemente un significado cambiante en funcin, entre otras consideracio-

nes,

de los promotores y del contenido de las cuestiones planteadas. La

determinacin de los criterios de admisibilidad tambin se ha vinculado a los

cambios de actitud de la clase poltica en relacin al referndum, sin duda

actuando en paralelo con la m isma C orte. La verdadera novedad de los ltimos

aos radica, en cambio, en la utilizacin del referndum aprobativo con el

propsito de romper el crculo vicioso que bloquea la adopcin de innovacio-

nes institucionales, mientras se entiende asimismo el debate sobre la proyec-

cin de nuevas formas de democracia directa (referndum consultivo, propo-

sitivo, confirmativo, etc .). En esta perspectiva, el referndum viene a sumarse

a la nueva y original consideracin con la que en los aos ochenta viene

tratado el tema de la reforma del mecanismo de transformacin de los votos

en escaos (28). El sistema electoral en sentido estricto, antes objeto de escasa

atencin en el mbito del enfoque proporcional, ya es reconocido como uno

de los instrumentos principales para llegar a la reestructuracin del sistema

partidista y a una dinmica diferente de la forma de gobierno.

La adhesin cada vez ms amplia a los esquemas duvergerianos (29),

sobre la base de la plena integracin de todas las fuerzas polticas tradicionales

en el seno del sistema, ha venido conectndose con la introduccin de una

estrategia transversal que, a travs del sistema electoral, quiere pasar brusca-

mente de una democracia mediata a una inmediata. En este contexto espec-

fico, el referndum abrogativo en materia electoral acaba por asumir, consi-

guientemente, el rango de instrumento estratgico para tener incidencia sobre

un sistema bloqueado por las posiciones y votos contrapuestos (30).

(28) Sobre el sistema electoral en sus varios aspe ctos, vase F. LANCHESTER:

Sistema elei-

torale e forma di governo, Bolonia, II M ulino, 1981; Votazioni, sistema poltico e riforme

islituzionali,

cit., y

Rappresentanza, responsabilit e tecniche di espressione del suffragio,

cit.

(29) V ase, por todos, O. MASSARI: Democrazia deH'alternanza e riforma elettorale, en

Demo crazia e diritto, nm. 4, 1991, pgs. 31 y sigs. , aunque tambin debe recordarse, obviam en-

te , a Galeotti , Barbera y Pasquino.

(30) Sobre los vetos cruz ado s, vase F.

LANCHKSTER: Votazioni, sistema poltico e riforme

istituzionali,

cit. , pg s. 155 y sigs.

19


12/26

FUI CO

I.ANCHKSTER

I I I . EL REFERENDUM Y LA INNOVACIN INSTITUCIONAL

No est de ms prestar atencin a las races y a los lmites de semejante

estrategia, que obviamente mantuvo unidos a la mayor parte de sus defensores

en el reconocimiento de la excepcionalidad del uso del instrumento referenda-

rio para la mera fase de mutacin, o sea parafraseando a Barbera, utilizar

hoy el referndum para ya no tener que usarlo ms (31). Q uien quisiese hallar

los orgenes del debate actual sobre la innovacin institucional debera, por

supuesto, considerar la nueva fase poltica abierta tras el referndum sobre

el divorcio de 1974 y las elecciones regionales y polticas del bienio posterior.

La reflexin sobre la experiencia reformadora de los aos sesenta, sobre el

proceso de integracin entre las fuerzas polticas del orden constitucional y

sobre la falta de una mayora de gobierno estab le, llev a muchos a reflexionar

sobre la adecuacin de las instituciones republicanas tal y como haban sido

diseadas por el constituyente y como haban sido construidas y desarrolladas

en el lapso de aproximadamente un trentenio.

La discusin sobre la innovacin institucional, por tan to, cambiaba profun-

damente de significado y evidenciaba la clausura, no sin fatigas, de una poca.

Se trataba del brote de los sntomas de una consciencia que daba por finalizada

una especfica fase de la historia constitucional italiana y que necesitaba

superar el meollo institucional construido en cerca de treinta aos de democra-

cia bloqueada (32) . En los inicios de los aos ochenta, mientras se empezaba

a desmontar la ms macroscpica herencia de la fase de consenso (33), se

demostr asimismo la imposibilidad de modificar incisivamente el ordena-

miento. Las propuestas de innovacin ms all de la semipresidencial esbo-

zada por Amato en Trevi (34) se concentraban de manera tradicional bien

en el sistema electoral, bien en mbito de la relacin Parlamento-Gobierno y

eran obviamente funcionales para una innovacin progresiva. En esta situa-

cin, no obstante la afirmacin verbal presente un poco en boca de todos, la

hiptesis de macroinnovacin apareca lejana, si no imposible. Gustavo Za-

grebelsky ya habl a mediados del pasado decenio del crculo vicioso del

(31) Vanse las declaraciones de A. BARBERA en L'Unil del 11 de noviembre de 1991.

(32) Sobre este pun to, los ensayos publicados en los dos primeros nmeros de Cuaderni

costituzionaii,

1981 .

(33) Para un balance , vase II parla me nto a ven t'anni dai regolame nti dei 1971, en

Quaderni costituzionaii,

nm . 2, 1991.

(34) Sobr e la propuesta semipresiden cial, vanse G . AMATO: Eleggere il Presidente, en

Mondoperaio,

nm. 11, 982, y F .

LANCHESTF.R:

Volazioni, sistema poltico, rifarme istiluzionali,

cit. , pgs. 85 y sigs.

2


13/26

LA INNOVACIN INSTITUCIONAL FORZADA

reformador (35), mientras muchos se ilusionaban (o fingan hacerlo) en la

posibilidad de xito de la Comisin bicameral presidida por Bozzi (36).

Ya entonces se avanzaron propuestas tendentes a utilizar el referndum

para romper el crculo vicioso de la innovacin. En 1983, el Partido Radical

relanz su estrategia, sugiriendo la hiptesis de intervenir en la ley electoral

por medio del referndum. El mismo vicesecretario del PS I, Claudio Martelli,

por un brevsimo perodo, pareci favorable a una va similar, que habra

debido constreir a la accin a una clase poltica reticente, hacindola tomar

cartas en el asunto. En otra vertiente, justo coincidiendo con el inicio de los

trabajos de la Comisin Bozzi, Gianfranco Miglio propuso la salida delimpas-

sea travs de una laceracin mnimade la norma constitucional, o sea, una

iniciativa autnoma del Jefe del Estado que sometiese al cuerpo electoral un

proyecto de reforma (37).

Estas dos estrategias de ruptura se hallan presentes an hoy en el debate

poltico-institucional italiano: la relativa a la utilizacin del referndum para

la abrogacin de la normativa electoral proporcionalstica ha llegado a

asumir una relevancia bien concreta; la polmica sobre el denominado des-

garro de la Constitucin de Miglio se confunde, en cam bio, con las peticiones

de referenda consultivos, indicativos de, etc., y algunas iniciativas del

mismo Jefe del Estado (38). Mientras se discute, de m anera a veces capciosa

y otras benvola, sobre el aligeramiento del procedimiento del artculo 138,

el referndum se sita as en el centro de atencin de la clase poltica y de

los estudiosos. Como es obvio, las dos vas a las que se ha aludido no tienen

el mismo valor: una se presenta de manera manifiesta como una ruptura

de la legalidad constitucional y presupone un cambio de rgimen y, quiz,

tambin de forma de Estado; la otra pretende, en cambio, suponer un poderoso

estmulo para la representacin poltica, pero corre el riesgo, tanto por su

forma como por su con tenido, de transformarse en una violacin de principios

y normas esenciales del propio rgimen. Ambas vas se reconducen, en parte,

a una concepcin de la democracia en la que la representacin poltica viene

(35) G. ZAGREBF.LSKY: Adeguazione e cambiamenti della Costi tuzione, en

Scrilli in onore

di Vezio Crisafulli,

Padu a, Ced am , 1985, pgs . 915 y sigs . , y I paradossi della riforma costi tu-

zionale, en

Poltica dei dirilto,

nm. 1, 1986, pgs. 165 y sigs.

(36) Sobre la experiencia de la Com isin Boz zi, va se, am pliam ente, P. ARMAROLI: L'intro-

vabile govern abilit. Le slraiegie isliluzionali dei partiti della Cosliluente alia Com missione

Bozzi, cit.

(37) G.

MIGLIO:

Int roduzione al Gmppo di Milano,

Verso una nuova Costituzione,

inves-

t igacin dirigida por el mismo M iglio, M iln, Giuffr, 1983 , pg s. 122.

(38) Sobre la Presidencia Cossiga, una primera valoracin en C. DE

FIORES:

II Presidente

della discordia, en Democrazia e diritto, nm . 4, 199 1, pgs . 217 y sigs.

21


14/26

PULCO LANCHESTF.R

marginada de modo ms o menos grave, revelando una cierta contestacin a

su funcin constitucional y poltica.

Un juicio sobre la utilizacin de semejantes estrategias explica suficiente-

mente no slo el momento confuso y de transicin en el que son escritas estas

notas, sino tambin el carcter problemtico del tema en s mismo considera-

do, que se conecta de forma indisoluble con la forma de Estado y con el

rgimen. En el centro de su consideracin se halla, en efecto, el instituto del

referndum y su utilizacin en el seno de una democracia representativa de

masas, ya sea como medio ordinario, ya como medio extraordinario. Desde

el punto de vista analtico, los diversos planos resultan claramente discerni-

bles,pero desde su dimensin prctica aparecen superpuestos y entrelazados.

Y , llegados a este punto , es evidente cmo se ha llegado a descargar en la

Corte Constitucional este difcil problema de excepcional relevancia, que la

misma ha querido (y quiz debido) resolver de m anera no del todo coherente.

I V . LA SENTENCIA NUMERO 47/1991 DEL TRIBUNAL CONSTITUCION AL ITALIANO

El delicado problema jurdico que la Corte Constitucional ha debido afron-

tar con ocasin de la sentencia nmero 47/1991 se condensaba, de un lado,

en la cuestin de si era posible someter a referndum las leyes electorales;

de otro, en el problema de si era lcito utilizar el instrumento del referndum

abrogativo para construir una nueva normativa.

El resultado es conocido; la Corte, con la sentencia nmero 47, ha decla-

rado admisible slo una de las tres cuestiones propuestas por el heterogneo

Comit, presidido por el seor Segni, y sobre sta ha recado la consulta

popular del 9 y 10 de junio pasado. En la motivacin de la sentencia se ha

admitido en esencia la constitucionalidad del sometimiento de la materia

electoral a referndum abrogativo; se han pasado por alto las objeciones

atinentes a la constructividad de las cuestiones planteadas al cuerpo electoral;

por ltimo, se han sugerido implcitamente los puntos de eventual correccin

de dichas cuestiones para una eventual y ulterior demanda (39).

En concreto, la Corte ha negado la posibilidad de controlar la constitucio-

nalidad de losinterna corporisde la Asamblea constituyente, restando inters

a la objecin de admisibilidad fundada en la aprobacin por la Asamblea de

(39) Sobre los primer os y diversificados juicios sobre la sentencia, van se las notas de

F. DONATI

y G .

SILVESTRI

en

II Foro italiano.

1991 , respect ivamente, nm . 4, pg s. 1014-1030,

y nm. 5, pgs. 1346-1352; C. CMMENTI, La Corte e i referendum elettorali, en II ponrye,

nm. 5, 1 991, pgs. 55-6 2.

22


15/26

L A I N N O V A C I N I N S T IT U C IO N A L F OR Z A D A

la enmienda relativa a la insercin de las leyes electorales entre las materias

no sometidas a referndum. En segundo lugar, y consiguientemente, la misma

Corte ha negado la adopcin del argumento por el que la materia electoral

no sera sometible a consulta popular por cuanto se desprende de la relacin

entre el artculo 72, apartado 4, y el 75, apartado 2 , de la Constitucin italiana.

No habra, en efecto, correspondencia, ni sustancial ni literal, entre los dos

artculos y el argumento quedara de este modo superado. En tercer lugar, la

Corte ha evitado pronunciarse sobre la naturaleza constructiva o meramente

ablativa de las cuestiones a plantear y ha superado el problema recluyndose

en el seno de los ya citados parmetros de claridad, unidad y homogeneidad

de las mismas.

La Corte, en efecto, ha retomado la exigencia de claridad entendida

como sentido inconfundible de la pregunta (sentencia nm. 28/1981). A

este respecto hay que decir que la Corte, en la sentencia nm.

27/1981,

sostuvo que el referndum se conecta ntimamente con el concepto de e leccin,

relacionado a su vez con el de posibildad, por el que, si la cuestin no

resulta marcada por la simplicidad, claridad y coherencia, es ilusorio creer

que la campaa referendaria (asegure) una participacin en la consulta efectiva

y no solamente ritual o ficticia. Resulta evidente cmo tales parmetros

atribuyen una fuerte discrecionalidad a la misma Corte, que ha hecho uso de

ellos de modo diferente con el paso del tiempo.

Ello explica las diferentes posiciones doctrinales que en torno a la jurispru-

dencia se han manifestado, aunque ahora, lejos de poder referirnos a todas

en forma sistemtica, slo pongamos de relieve las ms recientes y significa-

tivas (40). En primer lugar, se destaca la resuelta posicin de Temistocle

Martines sobre el hecho de que las leyes electorales no pueden ser sometidas

a referndum porque se trata de leyes que contribuyen a determinar la forma

de gobierno del Estado. Semejante tesis constrasta de raz con las conclusio-

nes de la sentencia nmero 47, que precisamente declara sometible a refern-

dum la normativa relativa al modo de eleccin de los supremos rganos

constitucionales. Por otra parte, Federico Sorrentino ha suscrito explcitamen-

te la decisin de la Corte asimismo en lo referente al tema de la manipulacin.

Su punto de vista (que confirma el parecer expresado por el Comit promotor

en el perodo anterior a las sentencias) se ocupa, adem s, de analizar tcnica-

(40) El autor se refiere aqu a las opinio nes m anifestadas por los participante s en el Sem inario

de Estudio y Documentacin sobre el Referndum en materia electoral y en particular sobre la

sentencia citada en el texto celebrado el 26 de febrero de 1991 en Roma, cuyas Actas se acaban

de publicar bajo la coordinacin del autor en Bulzoni Editore. El volumen se abre con una versin

italiana de este mismo trabajo.

(Nota de la traductora.)

23


16/26

FULCO LANCHESTER

mente las diversas interpretaciones de la Corte Constitucional en materia de

homogeneidad, unidad y claridad de la cuestin, demostrando como ha

quedado dicho cambios y oscilaciones en la argumentacin de aqulla.

Es significativo que, entre estas dos posiciones extremas, Giovanni

Conso haya evidenciado que si la Corte ha admitido el sometimiento de las

leyes electorales a referndum, la misma no ha asumido directamente una

posicin determinante sobre el estratgico tema de la posibilidad de manipular

las preguntas. La Corte, como por otra parte ha sostenido Piero Alberto

Capotos ti, tampoco ha afrontado el tema de fondo de la configuracin jur dica

de las leyes electorales a los efectos de la admisibilidad de su derogacin por

medio del referndum. Este punto resultaba, en cambio, fundamental y quiz

habra podido ser resuelto tambin sin hacer referencia a los trabajos prepa-

ratorios de la Constitucin (cuya relevancia ha estado, por otra parte, excluida

por la Corte).

Es sabido que el sistema electoral para la constitucin de los supremos

rganos constitucionales no posee en Italia una cobertura constitucional for-

mal. Este, sin embargo, posee tal relevancia po ltica, que puede ser asimilado

a norma de rgimen, conectada con la distribucin de las relaciones de

fuerza entre los actores polticamente relevantes del sistema. Semejante obser-

vacin revela la importancia material de la normativa relativa al sistema

electoral en sentido estricto, pero no permite llegar a justificar su resistencia

a la derogacin por va referendaria.

La Corte ha afirmado que las leyes electorales no son normas de contenido

constitucional tasado, sino slo leyes constitucionales necesarias. Aqulla no

se refiere, evidentemente, a ese marco normativo inserto en la Constitucin;

se refiere a la capacidad electoral activa y pasiva, a los criterios esenciales

para la expresin del sufragio y, por ltimo, a algunas disposiciones sobre la

territorialidad de los colegios. De ello se desprende que los aspectos restantes

de la materia electoral s seran susceptibles de ser derogados con tal que se

respeten los criterios de homogeneidad y claridad establecidos por la propia

Corte en base a una lgica reconstruccin de las condiciones para una libre

seleccin de las oportunidades.

Semejante reconstruccin, sin em bargo, no resuelve (aparte la incertidum-

bre de la distribucin entre los diversos niveles de la legislacin electoral) ni

los problemas sobre la coordinacin entre referndum y forma de gobierno

ni los relativos al carcter constructivo de las preguntas. De otra parte, no

puede decirse que la interpretacin autntica de la sentencia nmero 29, de

1987,

sobre el CSM ofrecida por la Corte llegue a ser satisfactoria, dando a

entender que tambin ha sido fruto de un fatigoso recorte. De la letra de

dicho

obiter dictum

se desprenda que en materia electoral la decisin funda-

24


17/26

LA

INNOVA CIN INST ITUCIONAL FORZADA

mental no poda sino ser atribuida al legislativo, ofreciendo as argumentos

de peso a los defensores de la inadmisibilidad y tambin a quienes sostienen

una explicacin extensiva sobre la argumentacin de la sentencia nmero 47 .

Cabra tambin una reconstruccin racional de la sentencia nmero 47

partiendo de la fundamentacin entre sistema electoral en sentido estricto y

sistema electoral de contorno (41). Ciertamente, siendo imposible una re-

forma de la decisin fundamental en materia electoral sin incurrir en un

referndum abiertamente constructivo y sin despojar a la representacin par-

lamentaria de su competencia legislativa, la nica justificacin posible de la

sentencia hallara fundamento en la observacin de que la Corte ha procedido,

en esencia, a declarar inadmisibles las preguntas que comportaban la cons-

truccin de un nuevo sistema electoral en sentido estricto transformndolo

en mayoritario. Aqulla ha considerado, en cambio, admisible la nica pregun-

ta que trataba de eliminar del ordenamiento slo el modo concreto de deter-

minacin de los elegidos a travs de la preferencia mltiple.

En cualquier caso, tal interpretacin invita a reflexionar sobre la constitu-

cionalidad de las consultas referendarias que incidan no tanto sobre normas

cuanto sobre aspectos de las mismas, de suerte que, ms que expulsarlas del

ordenamiento, se las haga cambiar en su significado.

Ni tampoco parece que la propia Corte Constitucional pueda eximirse de

valorar los efectos que tales procedimientos podran causar en el ordenamiento

constitucional. En el caso concreto del Senado, ha de tenerse presente la

observacin de F. D'Onofrio (que ya manifest tambin en el debate prece-

dente a la sentencia), en el sentido de que en un sistema de bicameralismo

perfecto es imposible pensar en la introduccin de un mecanismo que lo

mutilara mediante un referndum abrogativo, pues, con carcter general,

debera afirmarse lo que, sin embargo, se ha descuidado en exceso: que la

Corte podra haberse referido a los principios supremos del ordenamiento

para sostener que la atribucin al cuerpo electoral de un poder legislativo

activo choca abiertamente con el espritu de la Constitucin, en la que el

instituto del referndum propositivo se halla ausente.

No nos parecen, pues, satisfactorios los argumentos con que la Corte

justifica su resolucin, aunque pueda considerarse equilibrada desde la pers-

pectiva de la posibilidad de someter a referndum las normas electorales.

Por lo que respecta a la utilizacin de los criterios adoptados por la Corte,

ms all de las vacilaciones que en ellos ha puesto de relieve, con gran finura,

Sorrentino, yo creo que deben tenerse en cuenta las advertencias de Giovanni

(41) F. LANCHESTER:

Sistema eleitorale e forma di governo,

Bolon ia, II M ulino, 198 1,

pgs. 41 y sigs.

25


18/26

FUL C L ANCHESTl iR

Conso sobre la posicin de la Corte: Todo es susceptible de mutacin, porque

tambin cambia la composicin, cambian las situaciones internas y las expe-

riencias enriquecen. Q uiere decirse que, pese al argumento sostenido por

Valerio Onida sobre la confianza que los promotores del referndum haban

puesto en la jurisprudencia de la Corte, sta se mueve en un ambiente resba-

ladizo en el que hasta la oportunidad poltica tiene una notable influencia.

De nada sirven, pues, a mi juicio, las posiciones de quienes afiman que en

estos casos el juicio de la Corte debe ceirse al puro razonamiento tcnico,

puesto que la propia Corte ha demostrado abiertamente que no se mueve en

un contexto abstracto, sino situado en la realidad.

A partir de estas consideraciones bsicas puede ya reflexionarse sobre las

cuestiones planteadas al electorado. El nico referndum admitido se refiere,

como ya hemos dicho, al sistema electoral de contorno, es decir, a la

designacin de los candidatos electos en las listas que han conseguido escaos.

Los otros (el relativo al Senado de la Repblica y a los Municipios) afectaban,

en cambio, al sistema electoral en sentido estricto y llamaban la atencin por

su alto riesgo de manipulacin mediante una astuta operacin de recorte de

las disposiciones normativas. Por lo que se refiere al interrrogante sobre el

Senado, muchas han sido las intervenciones con las que se han puesto de

relieve los defectos de la normativa a que con tal referndum se habra llegado.

F.

D'Onofrio y S. Galeotti han reflexionado ampliamente sobre ello: el prime-

ro ofreciendo una justificacin sistmica (la discrasia, ya aludida, que en un

sistema de bicameralismo perfecto se producira entre las normas de las dos

Cmaras); el segundo, poniendo de relieve, en cambio, la incertidumbre de

la normativa resultante del recorte que se habra operado en el artculo 19 de

la Ley 29/1948. A este respecto ha sugerido Galeotti, como alternativa a la

propuesta de Barile, la solucin que ya avanz l mismo en 1989 en dos

conocidas revistas jurdicas, y que hoy ha sido asumida (junto a la propuesta

de Chimenti, me detendr brevemente en las pginas finales de estas notas).

No logro entenderlas, sin embargo, cuando se sostiene que el quorum del 65

por 100 de los votantes violara el principio de igualdad. Desde luego, no

creo que existan en el ordenamiento constitucional principios que vinculen al

legislador en materia de quorum, salvo en lo expresamente previsto por el

artculo 64 de la Constitucin.

Por lo que respecta a la cuestin relativa a la ley de elecciones locales,

la Corte la ha declarado inadmisible por carecer de significado unvoco;

aqulla, ciertamente, acumulaba la introduccin del mecanismo mayoritario

con el

panachage.

Pero, adems, no se comprende qu consecuencias prc-

ticas se derivaran de la aplicacin del sistema mayoritario con voto limitado

en un contexto que supere las dimensiones de municipios pequeos.

26


19/26

LA I NNO VA CI N INST ITUCIO NA L FO RZADA

En definitiva, del debate sostenido en torno a la sentencia (habida cuenta

su reciente emisin) se desprende la diversidad de posiciones, pero tambin

la unanimidad en manifestar la necesidad de que se reforme la ley de refern-

dum de 1970. El presidente Conso ha sostenido, por ejemplo (como, por lo

dems, se hizo constar en las sentencias nmeros 16/1978 y 63/1990), que

los plazos para dictar sentencia son muy cortos. Sorrentino, en cambio, ha

puesto de relieve los lmites que la propia jurisprudencia constitucional ha

impuesto a la posible reforma de la normativa del referndum. Ms reciente-

mente, otros han subrayado la conveniencia de que se predisponga por parte

de los medios de comunicacin, y sobre todo por los del servicio pblico,

una adecuada informacin a la opinin pblica sobre las cuestiones a plantear.

A la vista de la concreta evolucin de la institucin del referndum, creo

que la intervencin del legislador es urgente no slo para subsanar los defectos

de la normativa, sino tambin para consolidar, jun to al referndum abrogativo,

otras vas de intervencin directa del cuerpo eletoral complementarios de las

instituciones representativas. Se trata, pues, de reflexionar sobre las posibili-

dades de reforma de la vigente normativa sobre el referndum, pero evitando

que en torno a la misma se concentre la presin de las ambigedades del

debate sobre las reformas institucionales. A este respecto cabe pensar, tanto

en los perodos de normalidad como en los de decisiones fundamentales, en

otros cauces para la consulta popular (consultiva o decisoria) que se coordinen

con las exigencias de una democracia industrial de masas favoreciendo la

participacin y el cambio, pero no la desvertebracin.

V . LA SITUACIN POSTERIOR A LA SENTENCIA

Como ya advert, me he limitado a delinear en forma muy esquemtica

algunas de las consideraciones problemticas que de la sentencia se despren-

den, con la intencin, sin embargo, de profundizar en las perspectivas que

han quedado abiertas tras la decisin de la Corte.

Los meses transcurridos entre la sentencia y el 9 y 10 de junio (fecha del

referndum) han ofrecido, en efecto, serios argumentos a quien acusaba de

inmovilismo y de impotencia a la clase poltica y parlamentaria, pero tambin

a quien consideraba la normativa eletoral afecta al rgimen y , por lo dem s,

irreformable en la forma coherente por medio del referndum. Los partidos

representados en el Parlamento no han hecho nada para evitar el referndum

declarado admisible, procediendo a reformar la ley electoral de la Cmara de

Diputados. En este sentido, intereses encontrados y divisiones han impedido

cualquier planteamiento serio y hasta ha habido quienes pensaron en esteri-

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20/26

FULCO LANCHESTER

lizar la consulta mediante el silencio con la esperanza de un resultado seme-

jante al de 1990, en que no se logr quorum necesario.

Por lo que se refiere a los planteamientos dirigidos a prevenir las conse-

cuencias de la preferencia nica durante el perodo precedente a la consulta

de junio, han prevalecido los intereses tendentes a mantener el statu quo.

Ciertamente, se trata de modificar una normativa que, pese a no ser decisiva

para la distribucin de las relaciones de fuerza entre los partidos, habra de

incidir en la recomposicin de la clase poltica parlamentaria, con lgicos

intereses contrapuestos habida cuenta del carcter de las fuerzas polticas en

liza.

Un extrao silencio se mantuvo sobre el problema (como bien ha demos-

trado T. E. Frosini con el amplio

dossier

de prensa que sobre la cuestin ha

recogido) (42), al tiempo que se intentaban (o se amenazaba con) vas alter-

nativas: desde la disolucin de las Cmaras hasta la abstencin en la inminente

consulta. Hay que reconocer, sin embargo, que semejante estrategia no fruc-

tific,

sino que, por el contrario, favoreci a los promotores del referndum

y les infundi coraje tras el descorazonamiento con que recibieron la sentencia.

Entre la tacaera del inmovilismo y la innovacin sin radicalismos se mantuvo

un duelo en el que la significacin de la contienda no poda sino favorecer

a quien personificaba el cambio.

A diferencia del referndum sobre la responsabilidad civil de los jueces,

con ocasin del 9 y 10 de junio, los partidos parlamentarios no han sabido

constituir un frente comn apoyando la aprobacin que se propona, siquiera

con el interesado fin de evitar el efecto revulsivo que la consulta podra

producir. El apoyo (por lo dem s' legtimo) de la abstencin no ha sido

comprendido por el electorado y ste ha votado s en forma masiva (43). Las

razones de esta victoria han sido, sin embargo, ms complejas de lo que los

promotores pretenden hacer creer y sus consecuencias han adquirido caracteres

contradictorios, si no negativos, desde el punto de vista prctico. Se ha votado

por la honestidad y el cambio, pero las razones del voto han sido muy diversas

y contradictorias, y slo en parte pueden recordar a las que presidieron la

consulta en referndum de 1978, sobre la financiacin pblica de los partidos

polticos. No es casualidad, no obstante, que entre los referenda presentados

recientemente se encuentre el referido a la financiacin pblica ni que el

(42) Como en lo que se refiere al texto de la sentencia y otra documentacin complementaria,

la colaboracin de Fronsini y las intervenciones de los autores citados en el texto pueden consul-

tarse en las Actas del Seminario aludido en la nota 40: /

referendum eletlorali,

Seminario di

StudioeDocumentazioneacuradi FuLCoLANCHESTER.Quaderni, Bulzoni Ed.,Roma, 1992.

(43) Vase, sobre el tema, F. LANCHKSTER, VOZPropaganda elettorale, en

Enciclopedia

deldiritw, vol. XXX VII, pg. 146.

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21/26

L A I N N O V A C I N IN S T IT U C IO N A L F O RZ A D A

Comit presidido por M. S. Giannini tambin haya promovido la recogida

de firm as para los referenda contra el M inisterio de las participaciones esta-

tales y contra la normativa vigente sobre nombramientos bancarios.

En esta compleja polmica ha intervenido tambin el Jefe del Estado, bien

con intervenciones pblicas (por ejemplo, el mensaje a las Cmaras y sus

frecuentes declaraciones a los medios de comunicacin), bien con actuaciones

concretas mediante la facultad de reenvo

ex

artculo 74 de la Constitucin.

En el mensaje presidencial de junio, debatido por las Cmaras en julio,

Cossiga afront en forma sistemtica el problema de la innovacin. Y lo hizo

con argumentos histrico-polticos, demostrando la necesidad del cambio

profundo e incluso reivindicando personalmente para la Presidencia una labor

de garante constitucional en modo mayutico (44).

Sin embargo, sobre la materia electoral y para esta legislatura se ha

mostrado extremadamente prudente, anunciando su propsito de no permitir

reformas en el proporcionalismo del sistema electoral vigente para las Cmaras

hasta la prxima legislatura. Desde esta perspectiva podra comprenderse la

decisin de reenviar la ley de reforma de la normativa aplicable al Senado

(vase el mensaje de reenvo para nueva deliberacin, de 19 de agosto de

1991) sobre reforma del quorum para la eleccin directa del colegio (del 65

por 100 de los votantes a un porcentaje igual de votos vlidos) (45). Las

polmicas anteriores y posteriores a la decisin de Cossiga (centradas en el

hecho de que tal ley podra haber favorecido al Comit promotor en su lucha

por lograr la admisibilidad de la consulta popular sobre el Senado) muestran,

una vez ms, las particularidades de la actual batalla institucional, pero tam-

bin los elementos de continuidad con el impassetradicional. Efectivamente,

en pocas semanas la propia actitud del Jefe del Estado sobre el problema del

referndum electoral cambi, y el Presidente Cossiga, tras haber recibido al

Com it promotor de Segni, declaraba su solidaridad con las iniciativas tenden-

tes a desbloquear el sistema relacionndolas con las propias acciones dirigidas

a estimular el cambio.

(44) Particularmente importante para la comprensin de la estrategia institucional de Cossiga

resulta su discurso pronunciado en la St. John's University, en los Estados Unidos de Amrica,

sobre el garante de la Constitucin en fecha 7 de octubre de 1991, en el que define al Presidente

de la Repblica como garante dinmico del ordenamiento constitucional y steward moralde

la comunidad nacional, instrumento de impulso hacia el cambio. En esta concreta perspectiva

el Jefe del Estado devendra no slo el garante de la Constitucin y/o la calamandfeiana

viva

\ox conslitulionispara la aplicacin de la misma, sino incluso el estmulo y el impulso para el

cambio.

(45) Vanse, sobre este aspecto, las observaciones de F.

LANCHESTER:

L'alt di Cossiga

alia legge sull'elezione dei senatori, en

Avanti ,

5 de septiembre de 1991.

29


22/26

FU L C O

L ANCHESTER

V I .

LOS PROBABLES EFECTOS DE LA PREFERENCIA NICA

Y POSIBLES MEDIDAS EN EL MBITO ELECTORAL

El juicio sobre el impasse institucional no puede prescindir del anlisis

de los medios para superarla y de su compatibilidad con los fines perseguidos.

Q uienes defienden la estrategia de la utilizacin del referndum abrogativo

como estmulo de ruptura para la innovacin deberan, a mi juicio, valorar

la adecuacin tcnica entre el instrumento escogido y los efectos que su uso

podran provocar en el ordenamiento. Tal reflexin no afecta al instituto del

referndum abrogativo en s mismo, sino a su abuso y manipulacin, de

consecuencias imprevisibles.

Esta problemtica cuestin slo puede ser racionalmente afrontada con

un necesario distanciamiento que permita una valoracin objetiva, y ste no

es,

desde luego, el momento adecuado para ello. No es casualidad, por otra

parte, que slo tras el resultado de la consulta electoral de junio se haya

comenzado a discutir menos ideolgicamente sobre las posibles incongruen-

cias del referndum como instrumento de innovacin electoral y sobre los

efectos, desde luego no unvocos, que la preferencia nica comportar en la

lucha por la transparencia y la moralizacin poltica. Ciertamente, el refern-

dum como estmulo resulta ser un medio demasiado simplista para lograr una

coherente reforma en materia tan compleja com o la electoral en sentido amplio;

antes bien, podra afirmarse que precisamente frente a un persistente blo-

queo de la capacidad de decisin de la clase poltica aqul podra acabar

transformndose en un boomerang,que, no siendo adems decisivo, empeo-

rar la misma realidad que pretende mejorar. En el supuesto concreto, el voto

con preferencia plural se criticaba como instrumento de corrupcin y de

control del voto mediante acciones determinadas que se consideraban habitua-

les,

sobre todo en reas en las que el voto de intercambio se acumulaba al

fenmeno clientelista (46). No obstante, el voto preferencial hallaba una

indudable justificacin en el propsito de contrapesar el voto de lista media-

tizado por los partidos polticos con la intervencin directa del electorado

determinando a los elegidos. En realidad como en la propia Comisin para

la elaboracin de la ley electoral, en el seno de la Asamblea constituyente,

se afirm, en nuestro ordenamiento el voto preferencial se introduce para

(46) Sobre este punto puede consultarse la mem oria de Barile-Giannini-Onida pub licada en

el volumen a que, con nota de la traductora, se ha hecho referencia en la nota 42. Sobre el uso

del voto preferente en Italia, vase P.

SCARAMOZZINO: Un analisi sintailislica dei voto di prefe-

renza, Miln, Giuffr, 1979, y ms recientemente, R. D 'AMICO: La fisionoma dei partiti nel

voto di preferenza, en Vem'ann i di elezioni in Italia, ci t . , pgs. 259 y sigs.

3


23/26


atemperar el principio del voto de lista con el de la libertad de eleccin del

elector (47). As, se trataba de mediar en la simple alternativa de eleccin

ordinal o eleccin categrica (48) con que se caracteriza la inmensa mayora

de los mecanismos electorales acogidos por las democracias pluralistas.

Efectivamenete, en el marco de los ordenamientos vigentes en Alemania,

Gran Bretaa, Francia, Espaa, Suiza..., el elector escoge la formacin po-

ltica representada por el candidato y/o la lista bloqueada presentada por

aqulla. En Irlanda, Malta, Luxemburgo, Finlandia, el elector puede, sin

embargo, realizar a su eleccin cambios que incidan tanto en los candidatos

como en los partidos. En semejante panorama cabe afirmar que los sistemas

con eleccin categrica parecen constituir (hoy) el correlato delParteienstaat,

y slo las primarias de partido

(p.ej.,

Estados Unidos) atenan la preponde-

rancia de los aparatos de partido.

Frente a un sistema de partidos desregulado como es el italiano, la elimi-

nacin de la preferencia plural podra no resultar del todo coherente, porque,

si evita algunos efectos disfuncionales, origina otros que afectan a cuestiones

relevantes en el mercado electoral. La preferencia nica, en opinin de mu-

chos , comporta el riesgo: 1) de reducir la capacidad de eleccin de los electores

de opinin; 2) de aumentar el precio del voto de intercambio (obligando a

los candidatos a realizar gastos an mayores); 3) de reducir las posibilidades

de seleccin por los vrtices de los partidos de la clase poltico-parlamentaria

a nivel nacional; 4) de potenciar la capacidad de control de los barones

intermedios y de los grupos de presin organizados.

Estas incongruencias reconocidas por las propias personalidades del

Comit promotor, que explcitamente han sostenido que los objetivos que

perseguan con la reforma han quedado frustrados evidencian los lmites

de la estrategia referendaria para innovar y construir un autntico Estado de

partidos regulado. El ejemplo de la legislacin electoral es bien elemental,

puesto que parece realmente perverso considerar que la frmula de conversin

de los votos en escaos sea la mxima responsable del buen o mal funciona-

miento de un sistema. De ser sinceros, ha de reconocerse que un sistema

corrupto sigue sindolo tanto si rige un sistema mayoritario como si es propor-

cional, aunque tambin es cierto que la sancin mayoritaria activa el mecanis-

mo de la responsabilidad poltica de modo mucho ms efectivo que en el

caso de los sistemas proporcionales. Si esto es as, y si la reforma del sistema

(47) Va se la Com isin para la elabo racin de la Ley Electoral para la Asa mble a Cons titu-

yente, Roma, Ministerio para la Consti tuyente, 1946, pg. 70.

(48) Sobre esto vase F. LANCHESTF.R: Sistema eleiiorali e forma di govern o, ci t . , pgs. 86

y sigs.

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FULCO LANCHESTER

electoral implica generalmente una crisis del rgimen, es conveniente ratificar

una vez ms que en el mbito del sistema electoral de contorno y de la

regulacin de las fuerzas polticas es donde se juegan las principales cartas

para la transformacin de los modos de com portamiento en el juego poltico-

electoral.

En concreto, para el mecanismo de conversin de los votos en escaos

podra pensarse en el mbito de los sistemas proporcionales en una forma

de opcin bloqueada basada en colegio nico y clusula de barrera, mientras

que en lo que se refiere a la transparencia sera conveniente intervenir

al menos en cuatro aspectos. En primer lugar habra que tomar m edidas sobre

la limitacin de los gastos electorales, estableciendo un lmite en los mismos

que favorezca la igualdad de

chances

entre los contendientes. En segundo

lugar sera oportuna una intervencin en la Ley 195/1974, de suerte que se

evite la confusin entre lo que son reembolsos de gastos electorales y la

financ iacin pblica propiamente dicha. El reembolso debera ser descentrado

y no consistir exclusivamente en aportaciones dinerarias ni en el momento

subsiguiente a la eleccin. En este sentido, entiendo que tambin debera

reformarse la financiacin pblica de los partidos, de forma que los controles

pudieran ser efectivos y que especificaran las diversas aportaciones. Por lti-

mo, en lo que se refiere a la propaganda electoral, los spotsy transmisiones

en medios radiotelevisivos deberan respetar reglas bien precisas durante la

campaa y a las listas y a los candidatos debera garantizrseles el acceso

segn el criterio de la reciprocidad.

VII . CONCLUSIONES

Ahora bien: estas reflexiones reformistas resultan, cuando menos, abs-

tractas en el mbito de la situacin italiana, atrapada entre una crisis de

transicin poltica, las dificultades econmicas y un extendido desencanto

social. Hay quien cree que existen todos los elementos de una crisis social

potencial (49) a medida que se exterioriza la conviccin, cada vez ms

extendida, de que es necesario encontrar una solucin al bloqueo del sistema

mediante la reforma institucional.

Efectivamente, con la experiencia de la consulta de junio de 1991 la

estrategia referendaria ha sufrido una significativa aceleracin. La exigencia

(49) Para el concep to de crisis societaria y de los subsistemas pol t ico y eco nm ico, vase

G. E.

RUSCONI: La crisi di Weimar. Crisi di sistema e confina oprala,

Turn, Einaudi , 1977,

passim.

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25/26


de reformas y la persistente inmovilidad de la clase poltica, bloqueada por

sus vetos recprocos, ha inducido a la proposicin de diez referenda, entre

los cuales destacan los electorales del Comit presidido por Segni (Comit

para los referenda electorales; COREL) y las preguntas propuestas por el

Comit para la reforma democrtica, presidido por Massimo S. Giannini.

La relacin de los temas afectados es significativa y se halla coordinada

por los dos Com its, pese a que existan divergencias. El CORID ha presentado

cuestiones tendentes a reducir el poder de los partidos con la abolicin de

norm as, que reservan al Gobierno la designacin de los presidentes y vicepre-

sidentes de las Cajas de Ahorros, la derogacin de parte de la ley que regula

la intervencin extraordinaria en el Sur y la desaparicin del Ministerio de

participaciones estatales.

El Partido Radical, en cambio, superando las remoras que sobre el tema

expresa Giannini, ha planteado de nuevo, entre otras (habida cuenta de las

modificaciones que con los aos se han ido introduciendo), la cuestin sobre

partidos que ya se plante en la segunda mitad de los aos setenta.

En este contexto, en que tambin se proponen referenda sobre temas

ambientales y para la reforma de la Ley Gozzini, el COREL ha vuelto a

presentar cuestiones sobre los temas que la Corte Constitucional ha declarado

inadmisibles en la sentencia nmero 47. En lo que se refiere a las preguntas

a formular, creo que los mayores problemas se concentran en la peticin

relativa al Senado de la Repblica, sobre el que se piden dos concretas

modificaciones (50). No es fcil hacer precisiones en esta materia, pero es

probable que la Corte las declare inadmisibles. En concreto, la pregunta

Galeotti presenta graves problemas en cuanto a su claridad, dando lugar a

una disposicin truncada (vase art. 17 de la Ley 29/1948), en tanto que la

Chim enti, pregunta ingeniosa de gran sim plicidad, presenta com o flanco dbil

sus dificultades de interpretacin (51).

Cabe preguntarse, pues (habida cuenta de la largusima campaa de elec-

ciones de 1992 y avanzando hacia el 1993), si es legtimo y oportuno innovar

las instituciones, y en concreto las electorales, utilizando el referndum abro-

gativo y si la Corte Contitucional no podra articular su propia jurisprudencia

sobre el tema determinando los lmites de la introduccin de modificaciones

(50) Los respectivos documentos pueden consultarse en el volumen coordinado por el propio

autor y ya citado en las notas 40 y 42.

(Nota de la traductora.)

(51) Vanse las observaciones que sobre este aspecto ha hecho C.

CHIMENTI

en el nm.

12/91 de / /

Ponte

(en fase de publicacin). Los problem as, sin embargo, podran quedar en parte

resueltos por la aprobacin del Proyecto de Ley Mancino, reenviado por el Jefe del Estado en

agosto.

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26/26

FU L C OL ANCHESTER

positivas. Algunos exponentes de losCom its promotores lamentaronde

manera oficiosaladecisin de lanzarlarecogida de firm asenplena campaa

electoral, y en elsenodelfrente referendario se manifestaron disensiones

durante la misma. Los interesesyobjetivos de lasfuerzas que colaboraron

en

la

recogida

de

firmas son realmente muy diferentes

y

hasta divergentes.

Semejante falta dehomogeneidad introduce dificultades en elfrentede los

promotores, dem ostrando una vez ms que el referndum abrogativo se utiliza

con caracteres de emergencia de movilidad. M. Segni,A.Barbera,R.Altis-

simoyM. Pannella pueden mantenerse unidos por poco tiempo, como ellos

mismos saben,

y

ya en las fechas en que se escribe este trabajo su colaboracin

resulta difcil. Lasfuerzas de la sociedad civil que apoyan larecogidade

firmas (desde organizaciones catlicasa laconfindustria) son,sinembargo,

buena muestrade laexcepcionalidadde lasituaciny de lafuerte presin

que ya se est produciendo sobre las institucionesyla clase poltica. Es difcil

prever

lo

que pueda ocurrir

y

ms

an

saber

la

influencia que tendrn

los

diferentes factores de lacrisisen el resultado electoral de laprimaverade

1992.Sin embargo, es evidente que el arma del referndum continuar estando

enelcentro de laspreocupaciones polticas, ya seacomo instrumentode

participacin

o

como medio

de

innovar una situacin que

ya

tiene todas

las

caractersticas

de

constituyente latente.

raduccin de R.

SNCHEZ

F E R R I Z ] .

34

Documents

La Innovación Institucional Forzada. El Referéndum Abrogativo Entre El Estímulo y La Ruptura (Fulco Lanchester)