Jornadas Asignacion Universal

Asignacin Universal por HijoCiclo de conferencias organizado por la Asociacin Argentina de Polticas Sociales AAPS, la Red Argentina de Ingreso Ciudadano REDAIC, con el auspicio de UNICEF Argentina y la colaboracin de la Asociacin Mutual Israelita Argentina AMIA

La presente publicacin refl eja el dilogo que se gener en-tre academia, actores polticos, organismos internacionales y organizaciones comunitarias en el marco del ciclo de jor-nadas organizadas en torno a la promulgacin del Decreto 1602/2010 de octubre del 2009 que establece la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social.El ciclo, que const de 5 encuentros desarrollados entre los meses de abril y agosto de 2010, fue realizado conjuntamen-te entre la Asociacin Argentina de Polticas Sociales (AAPS) y la Red Argentina de Ingreso Ciudadano (REDAIC), y con-t con la colaboracin y patrocinio de la Asociacin Mutual Israelita Argentina (AMIA) y del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF Argentina).

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Asignacin Universal por HijoCiclo de conferencias organizado por la Asociacin Argentina de Polticas Sociales AAPS, la Red Argentina de Ingreso Ciudadano REDAIC, con el auspicio de UNICEF Argentina y la colaboracin de la Asociacin Mutual Israelita Argentina AMIA

2 Asignacin Universal por Hijo | Ciclo de conferencias

ndice

Prlogo ...................................................................................................................................................................................................5Presentacin de las jornadas .......................................................................................................................................................... 7Primera jornada: La Asignacin Universal por Hijo frente a un ingreso ciudadano en la niez ........................... 11Primera jornada: Asignacin Universal por Hijo e impactos sociales ...........................................................................27Primera jornada: Asignacin Universal por Hijo y las tendencias regionales e internacionales de los programas de transferencias condicionadas ..........................................................................................................................37Primera jornada: Asignacin Universal por Hijo y el impacto en la educacin .........................................................61Primera jornada: Asignacin Universal por Hijo: evaluacin de su implementacin y perspectivas a futuro 75Sobre los autores ..............................................................................................................................................................................85Anexo ...................................................................................................................................................................................................89

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El nio gozar de una proteccin especial y dis-pondr de oportunidades y servicios, dispensa-do todo ello por la ley y por otros medios, para que pueda desarrollarse fsica, mental, moral, espiritual y socialmente en forma saludable y normal, as como en condiciones de libertad y dignidad. Al promulgar leyes con este fi n, la consideracin fundamental a que se atender ser el inters superior del nio. Artculo 2 de la Declaracin de los Derechos del Nios aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1959.

5Prlogo

PrlogoLa promulgacin del Decreto 1602/2009 en octubre de 2009 que establece la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH), una de las medidas ms importantes destinadas a nios y jvenes de la lti-ma dcada, ha supuesto un impulso y una resignifi cacin del anlisis y los debates existentes en torno a las polticas sociales en nuestro pas. El presente documento de trabajo pretende contribuir en este proceso, refl ejando el dilogo que se gener entre academia, actores polticos, organismos internacionales y organi-zaciones comunitarias en el Ciclo de Jornadas organizadas en torno a la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social.El Ciclo, que const de 5 jornadas desarrolladas entre los meses de abril y agosto de 2010, se realiz conjun-tamente entre la Asociacin Argentina de Polticas Sociales (AAPS) y la Red Argentina de Ingreso Ciudadano (REDAIC), y cont con la colaboracin y patrocinio de la Asociacin Mutual Israelita Argentina (AMIA) y del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia Argentina (UNICEF Argentina).En la primera mesa, titulada Asignacin Universal por Hijo frente a un ingreso ciudadano en la niez, se realiz una comparacin entre las teoras vinculadas al programa de Asignacin Universal por Hijo y los fun-damentos en los que se basa la propuesta de un Ingreso Ciudadano a la Infancia, para ver cules eran los elementos en comn y cules las principales diferencias. Este debate cont con la presencia de acadmicos y de funcionarios encargados de la puesta en marcha de este tipo de programas.La segunda mesa, Asignacin Universal por Hijo e impactos sociales, ahond en los efectos de este benefi cio en el mbito social, tomando como base del anlisis las contraprestaciones que esta medida exige en tr-minos de salud y educacin. En ella participaron polticos, funcionarios e investigadores, dando lugar a una refl exin bastante compleja, puesto que abord cuestiones como los efectos en la vida familiar, los aspectos emocionales y los formativos de las personas. Las intervenciones se apoyaron en la idea del desarrollo huma-no como un proceso integral, cuyos indicadores van ms all del aumento en el nivel de ingresos.En la tercera mesa, Asignacin Universal por Hijo y las tendencias regionales e internacionales de los progra-mas de transferencias condicionadas, se analiz la AUH en relacin con los principales programas sociales destinados a la niez implementados en la regin y en el mundo (tomando algunos casos emblemticos como Bolsa Escola en Brasil, Progresa-Oportunidades en Mxico y el Subsidio Familiar en Chile). Para ello se cont con expertos de primer nivel, pertenecientes a organismos internacionales (UNICEF, OIT, BM) que trabajan en el desarrollo de herramientas para la evaluacin y el seguimiento de este tipo de programas y polticas sociales.La cuarta mesa,Asignacin Universal por Hijo: el impacto en la educacin, gir en torno a los efectos de la AUH en el mbito de la educacin, desde una perspectiva amplia, es decir, incluyendo cuestiones como el aumento en la matrcula, las condiciones de acceso, la desercin y la calidad educativa. La mesa estuvo integrada por profesionales del mbito de la educacin, tanto funcionarias como investigadoras. Las parti-cipantes coincidieron en que se trataba de un diagnstico provisorio, teniendo en cuenta que la medida an se encuentra en fase de implementacin. La AUH fue contemplada como una oportunidad en relacin a la democratizacin de la institucin escolar y como un elemento de gestin, pero tambin como un desafo para el sistema educativo, especialmente por la falta de recursos y de formacin de los profesionales.La quinta y ltima mesa, titulada Asignacin Universal por Hijo: Evaluacin de su implementacin y perspec-tivas a futuro, tuvo como objetivo proponer lneas de evaluacin del Programa para medir sus alcances y resultados, y redefi nir acciones. Asimismo busc indagar sobre las perspectivas de mejoras a partir de instru-mentos y mecanismos que permitan el cumplimiento de los derechos promulgados. Nuevamente se cont con expositores provenientes de diversos mbitos (acadmicos, polticos y de la administracin), pero que comparten la preocupacin y el trabajo diario en relacin a las polticas sociales.Los objetivos perseguidos por las instituciones que participaron de esta iniciativa fueron: promover la visibili-dad del Programa Asignacin Universal por Hijo, realizar balances en cuanto al seguimiento y evaluacin de su implementacin, fortalecer las instancias participativas en su diseo y anlisis y, en base a las experiencias de aplicacin, propiciar el intercambio de anlisis respecto a los programas de transferencias condicionadas.


Quisiramos agradecer a todas las personas que hicieron posible que este Ciclo de Jornadas se desarrollara exitosamente. A los expositores por proporcionarnos informacin actualizada y los principales argumentos sobre la AUH, a los organizadores por su incansable trabajo a lo largo de estos meses, y al pblico en general que nos acompa no slo con su presencia, sino con su activa participacin. A todos ellos gracias por permi-tirnos avanzar en el debate y refl exin sobre las polticas sociales en nuestro pas.

Buenos Aires, Noviembre de 2010

7Presentacin de las jornadas

Presentacin de las jornadas

Aldo NeriBuenas tardes a todas y todos. Para los que no me conocen soy Aldo Neri, integrante de las dos entidades que organizan este ciclo: la Asociacin Argentina de Polticas Sociales, cuyo presidente, Eduardo Amadeo, hoy no nos ha podido acompaar, y de la REDAIC que preside Rubn Lo Vuolo.Afortunadamente no estuvimos solos en la organizacin de estas jornadas, sino que contamos con la cola-boracin y la generosidad de la AMIA, a la que queremos reconocer y agradecer su apoyo, y con el patrocinio de UNICEF.Quisiera antes que nada aclarar que esto es un ciclo, y esta reunin es nada ms que el primer tiempo de un partido que tendr cinco momentos. El tema que elegimos La Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social, y que presentaremos a continuacin, tiene por un lado valor en s mismo; y por otro lado, nos sirve de estmulo para discutir cuestiones ms amplias.Evidentemente, el factor desencadenante fue la decisin del Gobierno Nacional de decretar una extensin de las Asignaciones Familiares tratando de cubrir un espectro amplio del mundo de la informalidad laboral. Esto llev a muchos de los que histricamente habamos estado involucrados en la discusin de este tipo de iniciativas a ayudar a la mejor instalacin posible, no meramente del hecho desencadenante sino de su conexin con otras alternativas de polticas discutidas en todo el mundo; y de esta forma, intercambiar ideas sobre cmo los argentinos seguimos adelante.En este marco, empezar por la discusin de la asigna-cin al nio es auspicioso de por s, primero porque el tema concita un gran inters pblico, aunque no siem-pre respuestas pblicas. Bien sabemos que la proporcin de chicos que en la Argentina viven en familias bajo la lnea de pobreza ms que duplica la de los mayores de 65 aos que viven en familias en esta misma situacin, y sin embargo siempre son los adultos mayores ms pro-tagonistas de la preocupacin pblica en comparacin con los chicos; quizs s lo son en la retrica pero en la implementacin de iniciativas mucho menos.Nos ha parecido que sera interesante discutir estos asuntos en el mejor plano de la poltica, que no es el de la coyuntura, o el de las confrontaciones partidistas, ni el de Gobierno versus oposicin, sino el de las ideas. Las ideas que deben integrarse segn creemos en un pro-yecto poltico global y coherente. Y porque comenzar la discusin por los chicos tambin nos permiten hacer pie en un debate ms integral sobre la poltica social.Quiero decir que tanto la Convencin1, que sustenta in-ternacionalmente el tema de niez y adolescencia, como la legislacin relativamente reciente que tenemos de proteccin integral del nio , estimulan un abordaje integral que nosotros en la prctica solemos reducirlo a instrumentos muy limitados.En las prximas sesiones ustedes van a tener la oportunidad de analizar junto con los expositores cules son los impactos evaluados o presumibles de este rgimen de ingreso al nio, sobre la familia, la educacin de los chicos, y la conducta frente al control sanitario. En fi n, todos aspectos importantes que condicionan el xito de la iniciativa.1.- Convencin de los Derechos del Nio ratifi cada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989.

Nos ha parecido que sera interesante discutir estos asuntos en el mejor plano de la poltica, que no es el de la coyuntura, o el de las con-frontaciones partidistas, ni el de Gobierno versus oposi-cin, sino el de las ideas. Las ideas que deben integrarse -segn creemos- en un pro-yecto poltico global y cohe-rente.


La intencin es, tambin, promover una discusin de la poltica social desde visiones ms globales y no sola-mente circunscripta al problema de la infancia o adolescencia, o del ingreso, que sea en defi nitiva ms inte-gral y con medidas convergentes. Todos sabemos que el tema ingreso no es de ninguna manera nada ms que un factor, muy importante por cierto, pero un factor ms en un cambio social que requiere atender a mu-chos otros componentes. Pero nos falta discutir con profundidad, y con la mayor objetividad que podamos, cules son las alternativas de instrumentacin. Con esta inspiracin aqu se van a compartir experiencias internacionales, tanto desde una orientacin universalista como desde otra visin ms focalizada.

Rubn Lo VuoloGracias Aldo y muy buenas tardes a todas y a todos los presentes. En primer lugar, me sumo a los agradeci-mientos expuestos por Aldo Neri. Como presidente de la Red Argentina de Ingreso Ciudadano (REDAIC) me gustara resaltar que el inters primordial de esta entidad es participar, promocionar y difundir por todos los modos posibles la propuesta de Ingreso Ciudadano, en contraposicin con muchas de las polticas y visiones actualmente vigentes en la organizacin econmica y social del pas. Es desde esa perspectiva que nos parece muy importante estudiar y debatir la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH).Quienes defendemos la propuesta de un ingreso ciudadano sostenemos que las polticas de transferencias de ingresos en los Estados modernos deberan organizarse en base al siguiente criterio: todas las personas tienen derecho a un ingreso de manera incondicional. REDAIC es parte de la red internacional que aglutina a todas las organizaciones que defi enden y promocionan esta propuesta a la luz de las experiencias locales y del creciente debate internacional en la materia. El objetivo de la Red convoca a su integracin por personas de diversos mbitos e ideologas, lo cual permite enriquecer el debate teniendo en cuenta las visiones inclu-so aquellas que son crticas con la propuesta de sus miembros.Con este espritu, nos parece importante fomentar y profundizar el debate en torno a la AUH. Hace mucho tiempo los miembros de REDAIC venimos defendiendo la idea de que el primer paso hacia la implementacin de un ingreso ciudadano en la Argentina debera ser el derecho a un ingreso ciudadano para la niez. Con diferentes matices, muchos de los miembros de la red han sido protagonistas en la elaboracin y debate de esta propuesta en distintos mbitos. En ese sentido, el debate en torno a la AUH nos parece fundamental porque podemos afi rmar que los miembros de REDAIC han sido de los primeros en sostener en los congresos de la red internacional (BIEN)2 que, en Amrica Latina, el camino hacia el ingreso ciudadano debera comenzar por la garanta de un ingreso a la niez. Para quienes estn interesados, en la pgina web de la red (www.ingresociudadano.org) hay documentacin sobre el tema, as como material diverso en torno al debate na-cional e internacional sobre el ingreso ciudadano.Personalmente, considero que la poltica de la AUH debera ser motivo de estudio en varios aspectos. En pri-mer lugar, por el proceso que llev a su institucionalizacin. Como ocurre con pocas acciones polticas en la Argentina, se trata de un tema que lleg al mbito poltico impulsado desde el mbito acadmico, a partir del reclamo de movimientos sociales y de diversas organizaciones independientes. Basta recordar el papel fun-damental que cumpli en este proceso el Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO), que durante la crisis de comienzos de la presente dcada fue protagonista de diversas acciones directas en defensa de propuestas de estas caractersitcas. Esta corriente se expres en proyectos de ley de diverso contenido, pero que en todos los casos reconocen esos antecedentes.Me gustara que las polticas en Argentina fueran ms el resultado de procesos de este tipo, ms all de los resultados fi nales que suelen responder a los estrechos lmites a los que nos tiene acostumbrado la dinmica de corto plazo y las debilidades de la institucionalidad democrtica en el pas. Pero al menos, se impulsa de ese modo un proceso de mayor debate y argumentacin sobre temas estructurales que, ms all de las po-siciones a favor y en contra, toman estado pblico. En todo caso, la particular forma que adopta fi nalmente la propuesta sirve tambin para esclarecer las posiciones de los grupos de inters y la dinmica del proceso poltico. A mi juicio, haber alimentado estos procesos es un logro muy valioso y abre un campo muy rico para la investigacin de los procesos polticos.

2.- BIEN: Basic Income Earth Network.

9Presentacin de las jornadas

Otro tema que me parece importante estudiar es la re-lacin entre la AUH y los programas condicionados de transferencias de ingresos dirigidos a la niez, que se han difundido en toda Amrica Latina, como el Progresa, Oportunidades, Familias en Accin, Bolsa de Familia, etc. Dado que la Asignacin por Hijo (AUH) se incluy dentro de una norma de la seguridad social, aparece como un hbrido que difi ere en parte con esos programas. Esto se observa claramente en el discurso de los propios defen-sores de la Asignacin por Hijo (AUH), que mezclan per-manentemente una argumentacin que seala que es una poltica diferente pero permanentemente la com-paran con programas como los nombrados. Cul es la verdadera naturaleza de la Asignacin por Hijo? En qu se diferencia de los programas mencionados? Supera los problemas detectados en los mismos? Estas y otras preguntas del mismo tipo me parece que abren otra in-teresante perspectiva para estudios de investigacin.Una tercera va de investigacin tiene que ver con lo si-guiente. Para bien o para mal, Argentina acaba de reco-nocer a los trabajadores informales como sujetos de derecho. Hasta aqu, esta era una categora estadstica que no tena una defi nicin clara, al punto que los ltimos debates dejan de utilizar el trmino sector para hablar de la informalidad, prefi riendo el de economa informal. Esto, para denotar que las actividades y los trabajadores con esas caractersticas no se desempean en un campo delimitado claramente sino que abar-can a todo el sistema econmico. Las investigaciones coinciden en que la informalidad es heterognea y de difusa conceptualizacin. Pero ahora se vuelve necesario precisarlo porque se ha vuelto sujeto de derecho de un benefi cio estatal. No es un dato menor observar que a poco de lanzada la AUH se sucedieron movimientos sociales de grupos que reclaman su derecho a estar incluidos en el benefi cio, y que en principio no lo estn. Esto marca un hito en la historia del derecho de la Seguridad Social en Argentina, y tambin en la experiencia internacional, acostumbrada a separar los benefi cios contributivos de los asistenciales. Las consecuencias de esto debera desatar tambin estudios de investigacin de diverso tipo.Otro campo de investigacin posible tiene que ver con la propia propuesta del ingreso bsico o ingreso ciuda-dano. La idea de empezar por la niez no recibe la simpata de muchos de sus defensores a nivel internacio-nal, en tanto la propuesta apunta ms bien a defender el derecho que tienen las personas en edad activa de recibir un ingreso universal e incondicional. Nuestra defensa del camino que comienza por la niez dio lugar a debates muy fuertes con colegas extranjeros que no estaban de acuerdo. Creo que hoy en da el campo del debate se modifi c, y en gran medida podemos decir que muchas de nuestras argumentaciones demostra-ron ser slidas. Comenzar garantizando cierto ingreso para la niez genera impactos sociales importantes, sirve para colocar el debate sobre la condicionalidad o incondicionalidad del benefi cio en el centro de la es-cena, expone claramente los problemas de la fragmentacin de benefi cios por categoras laborales, ayuda a integrar polticas de transferencias de ingresos con otras como educacin y salud, etc. El desafo ahora es probar que un ingreso para la niez que sea incondicional y universal es mejor que uno condicionado y foca-lizado. Pero ahora hay experiencias en base a las cuales reorientar este debate.Seguramente estos temas sern centrales en el prximo Congreso del BIEN a realizarse en la ciudad de San Pablo los primeros das de julio. La experiencia de Amrica Latina en programas de transferencias de ingresos, y especialmente los destinados a la niez, ser un tema relevante del mencionado Congreso. En ese sentido, con actividades como las que estamos inaugurando, nos insertamos en una corriente ms amplia de trabajos en estos temas. Agradeciendo nuevamente a quienes han hecho posible esta actividad, pasamos a continua-cin al desarrollo de la primera jornada.

Quienes defendemos la propuesta de un ingreso ciu-dadano sostenemos que las polticas de transferencias de ingresos en los Estados modernos deberan orga-nizarse en base al siguiente criterio: todas las personas tienen derecho a un ingreso de manera incondicional.

11Primera jornada: La Asignacin Universal por Hijo frente a un ingreso ciudadano en la niez

Jueves 22 de abril de 2010, Uriburu 650, Sede AMIA, CABA, de 18:30 a 20 hs.

Objetivo: Refl exionar y comparar las teoras vinculadas al programa de Asignacin Universal por Hijo y los fundamentos en los que se basa la propuesta de un ingreso ciudadano a la infan-cia.Moderador: Sebastin Waisgrais (Especialista en monitoreo y evaluacin - UNICEF-Argentina)Comentarista: Rubn Lo Vuolo (Presidente de la REDAIC)Expositores:

Laura Musa (Asesora General Tutelar - Gobierno de la Ciudad Aut. de Bs. As.) Emilia Roca (Subsecretaria de Seguridad Social - Ministerio de Trabajo, Em-

pleo y Seguridad) Irene Novacovsky (Integrante de la Comisin Directiva de la AAPS)

Primera jornada:La Asignacin Universal por Hijo frente a un ingreso ciudadano en la niez


Laura MusaEn primer lugar me gustara explicar que la institucin1 que represento trabaja en la actualidad en el moni-toreo y en la exigibilidad administrativa y judicial de las medidas de proteccin para la infancia, que el Poder Ejecutivo tiene la obligacin legal de ejecutar. La Asesora General Tutelar es un organismo de la Justicia, que tuvo en otras pocas el rol de asesorar a los jueces que eran quienes dictaban la poltica pblica para la infan-cia, eran los encargados de la poltica social para los nios ms pobres que se realizaba a travs de medidas judiciales. La pobreza era un tema que se judicializaba y los encargados de dictar medidas de proteccin eran los jueces. 100 aos dur este sistema en la Argentina. Un sistema, el de patronato2, que empezaba por seleccionar a los pobres discrecionalmente, los que por una razn absolutamente casual, azarosa, entraban en relacin, no con la agencia del Estado encargada de la proteccin social, sino con el juzgado. Un chico que se lastimaba en la calle y entraba en un hospital, un chico que se perda o una denuncia de una escuela por cualquier razn -si la familia era pobre- era razn sufi ciente para abrir una causa judicial, y no as ,por ejemplo para el resto de sus hermanos en la misma situacin social. Esto es muy conocido para quienes han trabajado en el tema de derechos de infancia, y sabemos que sta era la nica respuesta estatal.Hasta hace 5 aos, en la Argentina, rigi una Ley del ao 1919 -que fue la Ley de Patronato- que estableca que quienes estaban a la cabeza de la poltica social eran los jueces de menores, que atendan por igual a los nios que presuntamente cometan delitos que a los que estaban en situacin de lo que se ha llamado hipcritamente situacin de riesgo. As tan discrecional e indefi nida, cmo Rubn Lo Vuolo deca, como la defi nicin de la situacin laboral informal.Sobre estos chicos actuaba la Justicia, haciendo un recorte absolutamente caprichoso. Y la posibilidad del Estado era hacer absolutamente lo que quisiera con ellos, porque perdan su carcter de sujetos de derecho. No slo los chicos, que no lo tenan, sino sus propias madres, dado que la pobreza las inhabilitaba para ma-nejar correctamente la situacin. Era una especie de prdida de patria potestad vergonzante, porque lo que las alejaba de la posibilidad de ser madres es que eran mendigas o que no haban permitido que sus hijos se escolaricen en tiempo y forma en fi n, la cantidad de imgenes que se pueden tener de la pobreza.Recin hace 5 aos, despus de una larga lucha de los movimientos sociales de la infancia, hemos visto modi-fi cada esta situacin que sin embargo no fue acompaada ni asumida por el conjunto de la sociedad.Vale aclarar que un pas que ha peleado signifi cativamente desde el advenimiento de la democracia por res-taurar el conjunto de derechos humanos, y que ha avanzado notablemente incluso en la democratizacin de las relaciones familiares (con el divorcio vincular y la patria potestad compartida) signifi cando un avance don-de la mujer fue empoderada a travs de reformas legislativas, sin embargo segua sosteniendo esta divisin. Existan dos universos de infancia, donde se diferenciaba a los chicos pobres que estaban sujetos a la justicia de menores del resto de los nios nuestros hijos, los hijos de la clase media- que participaba de una justicia comn, la justicia de familia, y se benefi ciaba de las polticas sociales que en general tenan que ver con sus padres trabajadores. Podemos decir que no hubo por parte de la sociedad una conciencia, una accin, de que esta diferenciacin generaba una desigualdad en trminos de derechos y de ciudadana.Finalmente, hubo una fi gura, la del el asesor de menores3, que intervena cuando el juez actuaba juzgando a una madre que segn l no maternaba correctamente porque era pobre y no poda tomar decisiones sobre sus hijos. Esta fi gura slo existente en la legislacin argentina poda opinar en nombre de la sociedad y por el bien de los nios, como si tuvieran necesariamente los mismos intereses, sobre la medida de proteccin que se deba tomar. Esta fi gura, de lo ms antidemocrtica, emita una opinin que despus era tomada por el Juez de menores, que era inapelable por la familia del nio como por la madre, que era generalmente

1.- Laura Musa preside la Asesora Tutelar General de la Ciudad de Buenos Aires. ste es un rgano dependiente del Poder Judicial de la Ciudad Aut-noma de Buenos Aires, destinado a promover la justa aplicacin de la ley, la legalidad de los procedimientos y el respeto, la proteccin y la satisfaccin de los derechos y garantas de los nios, nias y adolescentes, y de las personas afectadas en su salud mental. Para cumplir con estos objetivos sus intervenciones estn estrictamente vinculadas al contralor de la poltica pblica local a travs de acciones de monitoreo, interpelacin, articulacin y seguimiento del debido funcionamiento de las instituciones del Estado.2.- Patronato: Sistema destinado a la proteccin de la infancia que rigi desde inicios del siglo XX (instaurado por la Ley de Patronato 10.903 de 1919) hasta el ao 2005. Se caracteriz porque las decisiones en materia de infancia dependieran principalmente de los jueces, lo que supona elevados gra-dos de discrecionalidad y un enfoque no basado en la universalidad y los derechos de los nios, sino ms bien en la compasin y la represin, utilizando como parmetro las condiciones morales y materiales de la vida privada de los nios. Entre las decisiones ms frecuentes se encontraban la separacin de los vnculos familiares y la internacin.3.- Figura que heredamos en nuestro organismo, pero que hemos reconfi gurado.


la vctima de la relacin. Y por lo general el fi n de estas historias era que los chicos terminaban en una institu-cin de guarda, estos famosos institutos que han sido llamados en forma ms moderna hogares, pero que hoy subsisten en la Ciudad de Buenos Aires y en el resto de la Nacin, y los nios eran cuidados por el Estado se-parndolos de la convivencia familiar.Esta fi gura, la del asesor de menores, debera ser dero-gada ya mismo, dado que los chicos y sus familias tienen derecho a que sus cuestiones sean sometidas en un pla-no de igualdad con los dems ciudadanos, en los juicios en los que intervengan. Y despus de discutir la necesi-dad de que esta fi gura no exista, y que no exista esta intromisin indebida en la vida de los chicos y de sus familias pobres, en la Ciudad de Buenos Aires estamos comprometidos trabajando para reformar esta institu-cin. En la Ciudad de Buenos Aires le hemos dado otro rol, dado que adems, hace 5 aos, se dict la Ley de Pro-teccin Integral de nios, nias y adolescentes que saca a la Justicia como el efector de la poltica social para la infancia pobre. Recin hace 5 aos, en esta democracia argentina, hemos considerado, y la sociedad creo que lo acept no con el nivel de discusin que incluso ha tenido la AUH o el ingreso ciudadano que ha sido una discusin ms colectiva. De la relacin entre el Estado y sus polticas sociales y la infancia, poco se ha discutido en la sociedad. Poco se ha tomado como un tema de derechos humanos y como un tema propio de la democratizacin de las instituciones de la sociedad.Por eso persisti hasta hace slo 5 aos la fi gura de un Juez que no dirima confl ictos jurdicos, sino que deca que estaba mal el modo en que una familia sobreviva con su pobreza y entonces determinaba qu recurso estatal deba usarse. Y esto se haca junto con la participacin de un otro, la vieja fi gura del asesor de meno-res, que no defenda el derecho del nio y de la familia frente al Estado- en una relacin igualitaria- sino que era una especie de proteccin compulsiva por parte del Estado, que deba ser aceptada y no poda ser discu-tida por la familia. En trminos legales, slo se sali de esta situacin hace poco tiempo.Hoy da, la Justicia no debera ser ya la que administre la poltica social para la infancia ms pobre. Y en este caso estoy hablando desde la Asesora General Tutelar, en la que nosotros mismos nos pensamos no como quienes vamos a asesorar a los jueces, porque impugnamos las medidas por las que los jueces toman este tipo de decisiones, pero s como defensores de los derechos de la infancia, que es el rol que tenemos en la Ciu-dad desde una agencia judicial. S debemos monitorear y controlar cul es el diseo de las polticas sociales para la infancia, qu debido proceso conllevan, que sean universales -por lo menos dentro del mbito para el que van dirigidas- y que no sean regresivas en ningn momento.El Estado no puede castigar a quienes estn en la pobreza. Esto era lo que pasaba, se castigaba a la familia pobre determinando medidas de proteccin, que ms que de proteccin eran coacciones para cambiar sus conductas y determinar cules eran las conductas positivas y cules no. Hoy todava nos encontramos en esta situacin.En este escenario es en el que hoy se puede discutir el ingreso ciudadano y la Asignacin Universal por Hijo. Y el debate acerca de si la asignacin universal en este diseo legal es slo una transicin, la discusin sobre su carcter universal, cul es su impacto, si son los nios los verdaderos titulares de este derecho, es un debate muy rico e interesante, nacido gracias al compromiso riguroso de quienes han trabajado desde hace aos en la propuesta del ingreso ciudadano.Y mientras uno avanza en esta discusin es necesario, al mismo tiempo, dar cuenta, en lo cotidiano, de su falta de implementacin en la Ciudad de Buenos Aires. Hoy da, desde la Ciudad de Buenos Aires, las polticas que monitoreamos son las dirigidas al segmento ms pobre de nios y que son las que las reas de Infancia tienen obligacin de tomar a travs de medidas de proteccin; pues bien, hemos celebrado y nos parece correcto -e impugnamos cuando no sucede- que la Ley Nacional de Proteccin Integral defi na que queda

Un esquema de trabajo serio de acompaamiento a las familias que estn en peores condiciones, de acceso a la oferta pblica de servicios, no a nuevas creaciones, sino a la oferta de la escuela y del hospital pblico, hara bajar notablemente y tendra un impacto sustancial en la can-tidad de chicos separados de sus familias por causa exclu-siva de pobreza.


anulada la potestad de la Justicia para intervenir como rgano decisor y ejecutor de polticas asistenciales, porque esta es una obligacin de la poltica a travs de sus organismos especfi cos de proteccin de derechos.Pero nos encontramos, por otro lado, con que las polticas pblicas en materia de infancia en la Ciudad de Buenos Aires mantienen, con un lenguaje polticamente correcto que pareciera acercarse a los compromisos de la Ley de Infancia, una cercana muy grande con las prcticas de los jueces de menores. Lo cual no signifi ca un fracaso de la legislacin, creo que era el momento de conseguir esa ruptura, pero s de las prcticas de la nueva institucionalidad. Cuesta mucho por ejemplo que no se siga usando, en la Ciudad de Buenos Aires, la internacin como la primera forma de proteger a la infancia ms vulnerable. Ya no se llaman institutos de menores, no importa, se llaman hogares convivenciales. Y cualquiera sea su nombre, existe an hoy una transferencia muy grande de recursos (entre $2.400 hasta $5.000, por mes y por chico, si las comunidades son teraputicas) que implica que los nios, si reciben este tipo de asistencia estatal, deban pagar el precio de perder sus vnculos familiares. Incluso en un anlisis que se hizo del presupuesto de la Ciudad, para saber si esto era un error de gestin e implementacin de las polticas, nos dimos cuenta que no era un error sino que estaban diseadas para que as fuera. Slo el 7% del presupuesto que tiene la Direccin de Niez est destinado al fortalecimiento de los vnculos familiares, que es lo que permitira orientar correctamente a una cabeza de familia para que sus nios puedan utilizar las ventanillas del sistema pblico estatal, tomando conocimiento de que stas existen, pudiendo tener a los chicos en guarderas pblicas estatales mientras las madres consiguen un trabajo digno y pueden vivir con sus hijos.Hoy es una obligacin legal incumplida. Un esquema de trabajo serio de acompaamiento a las familias que estn en peores condiciones, de acceso a la oferta pblica de servicios, no a nuevas creaciones, sino a la oferta de la escuela y del hospital pblico, hara bajar notablemente y sera un impacto sustancial en la cantidad de chicos separados de sus familias por causa exclusiva de pobreza. Dejemos de lado los casos en que la familia no existe completamente -que es muy raro- y los casos en que estn imposibilitados de estar con sus hijos temporalmente.La Ley dice que esta separacin del medio familiar, y la internacin, es la ltima ratio. No se puede disear una poltica que piense en guardar a los chicos en algn lugar, sino que es la ltima y excepcional medida, y por el menor tiempo posible. Pero en cambio sobran programas fragmentarios, con poca cantidad de be-nefi ciarios, que multiplican la oferta de programas pero que mantienen sin embargo un bajsimo xito en el cumplimiento de los derechos de la infancia a tener condiciones adecuadas para su desarrollo e igualdad de oportunidades en el acceso a la educacin o una vida con posibilidad cierta de autovalimiento.Lo que quiero decir es que hemos cambiado, con mucho esfuerzo, la estructura legal. Hemos derogado una visin autoritaria de la poltica pblica y le hemos retirado este poder a la Justicia que slo puede interve-nir excepcionalmente, si hubiera alguna vulneracin de derecho. Pero sigue estando naturalizado el hecho de que el Estado pueda otorgar medidas de proteccin de cualquier manera, sin respetar reglas de debido proceso, porque sobrentiende que el que recibe la proteccin debe estar agradecido por ello. Hemos tenido, prcticamente, que obligar a la estructura estatal a que dicte un acto administrativo cuando dice de qu manera va a ser la proteccin. Para que alguien la pueda impugnar y decirle Mire, usted en nombre del Es-tado est contribuyendo conmigo de esta manera, pero tengo derecho a expresar que esa alternativa no es la mejor para resolver mi problema, existen otras propuestas y quiero ir por la otra propuesta. Y en la relacin en general del Estado con los menores de edad, con los pobres en general, y con los menores pobres ms an, era legal el deber de recibir la ayuda de la manera que fuera con grandes dosis de discrecionalidad, porque el rgimen tiene cupos, hay momentos en que muchos programas se cierran. Adems no hay una centralidad administrativa que permita recibir esta proteccin del Estado de una forma unvoca.Las audiencias judiciales donde planteamos un amparo a algn nio frente a la ausencia de respuesta del Estado, en una medida de proteccin, es un lamentable ejemplo de cmo funciona, en la prctica, el acceso a los programas asistenciales. Hay una enorme cantidad de funcionarios de distintas reas y de diferentes pro-gramas (de la Direccin de Niez, del Consejo de Derechos de nios, nias y adolescentes, de las defensorias de ese Consejo, de Desarrollo Social, del rea de Salud, de educacin), tantos responsables estatales frente a una persona que viene a amparar el derecho de sus hijos a la debida proteccin, y que adems debe hacerlo mediante un juicio.Para cerrar quiero decir que me parece fantstico que podamos discutir el proyecto y cmo podra mejorar la AUH, tanto en trminos de titularidad (la de las personas menores de edad), cmo va siendo realmente universal en trminos de infancia y adolescencia, y al mismo tiempo cmo se incluye en la ejecucin de las


polticas sociales que hoy existen en la ciudad ms rica del pas, donde se suman diseos institucionales realmente vulneradores de derechos. Celebro poder discutir con ustedes, aun cuando no contamos con su-fi ciente informacin tcnica sobre el impacto que tiene en la Ciudad de Buenos Aires el ingreso de la AUH. Veo todos los das la reiteracin de acciones administrativas que impactan negativamente sobre la vida de los chicos, y programas asistenciales que niegan el acceso a este benefi cio. Hay muchos ejemplos en los que, si el Estado no hubiera intervenido, los efectos de la pobreza habran sido, paradjicamente, mucho menos traumticos que cuando intervienen varias agencias superpuestas y no dan la respuesta necesaria. Y ahora, adems, entre las respuestas insatisfactorias y parciales, se suma la Asignacin Universal por Hijo.

Emilia RocaLa siguiente presentacin buscar dar la visin que tuvimos, en particular desde el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nacin, con el fi n de colaborar con la toma de la decisin fi nal de la instru-mentacin de la Asignacin Universal por Hijo, la cual tom el formato que ms adelante vamos a presentar.El fundamento general, cuando se pens esta idea, era que a pesar de que el mercado de trabajo ha tenido un rol fundamental en la reduccin de la pobreza desde el 2003, a travs de la generacin de empleo formal (ver cuadro siguiente) y de una recuperacin salarial importante, no todos lo hogares fueron benefi ciados de la misma manera ni el mejoramiento de estas condiciones laborales y si se quiere macroeconmicas- los favorecieron de igual forma. Una parte importante de los hogares ha tenido slo acceso a trabajos precarios y no registrados, que estn fuera de la legislacin laboral y de la Seguridad Social, y por tanto sus hijos no tienen derecho a la Asignacin Familiar asociada a la seguridad social contributiva. En ese caso, para muchos hogares, estas mejoras no se vieron refl ejadas en una mejora sustantiva de sus condiciones de vida.La idea general fue avanzar en un esquema de proteccin dirigida a los grupos ms vulnerables; por supues-to, entre estos grupos de poblacin vulnerable los nios lo son especialmente.Como deca el Dr. Aldo Neri, en el 2003 se comenz, dentro de una trayectoria histrica de cien aos, a me-jorar la cobertura de los adultos mayores a travs de distintos mecanismos como el Programa de Inclusin Previsional, que fue lo que se conoce como moratoria, que permiti una ampliacin sustantiva de la cober-tura llegando al 90% de la poblacin de adultos mayores de 60 aos, y tambin a travs de un esfuerzo en la mejora de los haberes, fundamentalmente del haber mnimo. Tambin los asalariados registrados experi-mentaron, por varias razones, una alta tasa de salida de la pobreza4.Deben aclararse algunas cuestiones que tienen que ver con el sector informal como mencionaba Rubn Lo Vuolo: para nosotros particularmente el indicador de informalidad es la registracin, o no, en la Seguridad Social. Porque esto corta transversalmente a todas las otras categoras que se fueron desarrollando desde los aos 60-70 por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) para defi nir al sector informal de distintas maneras, como el tamao de establecimiento o el nivel educativo de los trabajadores, ambos factores vincu-lados a una baja productividad. Pero a todos esos grupos los caracteriza la ausencia de cobertura, y por ende de derechos sociales asociados, de la Seguridad Social.La otra cuestin que se tuvo en cuenta fue que en realidad Argentina tena, a lo mejor a diferencia de otros pases de Latinoamrica, no as de los pases desarrollados, una institucionalidad propia: la Asignacin Fami-liar por Hijo, que tiene ms de cincuenta aos en la Argentina. Y que en ese marco se poda pensar una polti-ca de extensin del sistema de asignaciones familiares para los nios que no estn cubiertos por las razones que derivan de un mercado de trabajo donde sus padres pueden no conseguir un trabajo formal o decente.En este sentido, esto implic reformular muchas pautas de las polticas vigentes, de las polticas sociales, como as tambin una reasignacin de recursos importante, y pensar tambin en una idea que se est dis-cutiendo hoy a nivel de organizaciones internacionales, especialmente de la OIT, donde se propone la imple-mentacin de un piso mnimo de cobertura social. En ese marco hemos avanzado.El fundamento de la propuesta tambin tiene que ver con la intencin de reducir la brecha de la pobreza, la distancia que hay entre los ingresos de los hogares pobres y lo que se denomina la canasta bsica y lo mismo en el caso de los hogares indigentes. Pensando esto como una transicin y ac seguramente van a surgir 4.- Cerca del 50% de los hogares que salieron de la pobreza fue debido a que un miembro del hogar consigui un empleo formal.


muchas discusiones- hacia un mercado de trabajo con un grado mayor de inclusin en el empleo formal, para justamente mejorar las condiciones generales y la distribucin del ingreso.La premisa fundamental sigue siendo, desde el Gobierno Nacional, que la mejor poltica social es la genera-cin de empleos de calidad, es decir empleos decentes segn el concepto de la OIT. Pero lo cierto es que ese empleo de calidad es el empleo conocido, hasta mediados de los aos 70, como trabajo asalariado con cober-tura social, con salarios dignos, con regulaciones laborales, con una serie de esquemas de funcionamiento del mercado de trabajo en condiciones de mayor igualdad y de mejores condiciones de vida de los propios trabajadores y sus familias.La idea es que la extensin de las asignaciones familiares se oriente en el mismo sentido que la decisin, tam-bin tomada por el Gobierno Nacional, de aumentar la cobertura de las jubilaciones. Atrs de esto hay una idea que es la de fortalecer a la Seguridad Social como eje de la inclusin social. Es decir, establecer un nuevo estndar de proteccin social de aqu a futuro con un enfoque de derechos basado en los derechos sociales, en los derechos de la de Seguridad Social, tales como el de las jubilaciones.El andamiaje jurdico donde se inserta el Decreto 1602/09 es la Ley 24.714, que es la Ley de Asignaciones Fami-liares. Esta Ley instituye, con alcance nacional obligatorio, tres pilares: un pilar contributivo de asignaciones familiares, que corresponde a los trabajadores activos del sector privado; un segundo pilar no contributivo, que corresponde a las asignaciones familiares de los jubilados; y un tercer sistema no contributivo, que es el que instituye la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social, y que es el objeto del decreto sealado.Este ltimo est destinado a nios, nias y adolescentes que no tengan otra asignacin familiar establecida por la Ley y pertenezcan a familias que se encuentren encabezadas por desocupados o por trabajadores que se desempean en el mercado informal. Hay ciertas imprecisiones en la defi nicin que seguramente sern para objeto de discusin. Quedan excluidos aquellos trabajadores que an en su condicin de trabajador informal tengan remuneraciones superiores al salario mnimo, vital y mvil que hoy est en $1500 pesos. Las asignaciones previstas en el artculo quinto de la Ley 24.714 de Asignaciones Familiares, las que estn pre-

vistas en el inciso c del art. 1, contarn con diferentes recursos para su fi nanciamiento.Siempre se habl de y se prioriz como fuente de fi nan-ciamiento a los rendimientos del Fondo de Garanta de Sustentabilidad del SIPA5, que fue creado a partir de la reestatizacin del sistema previsional. Pero en realidad, este subsistema de asignaciones familiares tiene otra fuente de fi nanciamiento que son los recursos propios del sistema de Seguridad Social, que incluye aportes, contribuciones y tambin una fuerte base en impuestos.La Asignacin Universal por Hijo tambin est contem-plada en el artculo 14 bis de la Ley, en el cual se establece que la asignacin universal consistir en una prestacin monetaria, no retributiva, de carcter mensual, que se pagar a uno solo de los padres, curador, pariente -es decir las categoras legales establecidas- que tengan a cargo menores de 18 aos. En el caso de los discapacita-dos, no hay lmite de edad. Tambin en el art. 18 inc. k se establece que los montos de la asignacin universal estarn determinados por la mayor suma fi jada para la asignacin por hijo del rgimen contributivo, que hoy

corresponde a $180 y para el caso de los nios discapacitados $720. Es decir, que el Decreto, al estar ligado a la Ley, vincula el monto de las prestaciones a la evolucin de las asignaciones de los trabajadores formales.La diferencia que hay es que el 80% del monto de los $180 ($144) es la prestacin que se percibe mensual-mente, mientras el 20% restante ($36) queda reservado en una caja de ahorro en el Banco Nacin a nombre del titular. Esas sumas podrn cobrarse cuando se acredite, para los menores de 5 aos, el cumplimiento del

5.- SIPA: Sistema Integrado Previsional Argentino.

La idea es que la extensin de las asignaciones familia-res se oriente en el mismo sentido que la decisin, tam-bin tomada por el Gobierno Nacional, de aumentar la cobertura de las jubilaciones. Atrs de esto hay una idea que es la de fortalecer a la Seguridad Social como eje de la inclusin social.


plan de vacunacin y los controles de salud y para los mayores de esa edad, la certifi cacin del cumplimento del ciclo escolar correspondiente.Hasta ac las consideraciones conceptuales, que se fueron resumiendo y que se refl ejan en una serie de dis-cusiones al interior del propio Estado. Porque como bien dijo Rubn Lo Vuolo, la poltica surge de discusiones dentro de otros grupos de la sociedad pero tambin de discusiones al interior del Estado.El punto de partida fue considerar el nmero de nios/as menores de 18 aos que hay en la Argentina. Segn los datos demogrfi cos, que surgen de proyecciones que hace el INDEC6 con la asistencia del CELADE7, hay alrededor de 12.400.000 (doce millones cuatrocientos mil) chicos menores de 18 aos, es decir hasta 17 aos cumplidos. De esos menores hay alrededor de 6.700.000 (seis millones setecientos mil) que estn cubiertos por la asignacin familiar del sistema contributivo, tanto del sistema de la Ley 24.714 como del que cubre a los trabajadores del sector pblico, porque ambos tienen un benefi cio; ya que, aunque con diferencias en los montos, el benefi cio para el sector estatal est previsto. Tambin en ese nmero estn comprendidos los nios a los que no corresponde el benefi cio por estar a cargo de trabajadores jefes de familia con salarios mayores a $4800 pesos. Estos nios, sin embargo, pueden tener un subsidio implcito a travs del Impuesto a las Ganancias.Una estimacin de cuntos nios estn en hogares pobres y cuntos nios en hogares no pobres que ten-dran derecho a la prestacin dara que un 60% est cubierto por el sistema contributivo y un 40% por el no contributivo, que es lo que se cubrira con la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social.Hay un nmero sustantivo de chicos que son hijos de trabajadores asalariados no registrados, y tambin una parte importante pertenecientes a hogares que nosotros denominamos informales, de acuerdo a si es profe-sional o no, y de esos aquellos que ganan menos de $1500 pesos. Esos son los nmeros de los cuales partimos para evaluar el impacto de la medida en trminos de pobreza, distribucin del ingreso y costos de fi nancia-miento. La metodologa utilizada para realizar estas estimaciones se basa en un ejercicio de simulacin sobre los microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), correspondiente al segundo trimestre del 2009.En relacin a la pobreza, su reduccin sera de alrededor del 35%, y la cantidad de nios que saldran de esa situacin seran un poco ms de 700.000 mil chicos. Esto representa un descenso del 11% en la cantidad de menores de 18 aos bajo la lnea de pobreza. Aun tomando la peor de las hiptesis, o la ms usada, como alternativa a los datos del INDEC, los porcentajes de cada de la pobreza y el impacto de la medida son simi-lares, lo que las diferencia es el volumen.Cuadro 1. Impacto sobre las tasas de pobreza Segundo trimestre de 2009

Situacin inicial Con AUHHogares 9,4 6,1Variacin porcentual -35,1%Menores que salen de la pobreza 727.000

En el caso de la indigencia el efecto es mucho mayor, dado que se reduce un poco ms del 50%, alcanzando a ms de 580 mil nios y un total de ms 900 mil personas en hogares pobres indigentes.Cuadro 2. Impacto sobre las tasas de indigencia Segundo trimestre de 2009

Situacin inicial Con AUHHogares 3,0 1,4Variacin porcentual -53,3Menores que salen de la indigencia 581.000

El efecto sobre los ingresos de los hogares es muy signifi cativo. Por ejemplo, en los hogares indigentes se duplicara el ingreso del hogar, que pasara de $260 pesos promedio - estamos hablando de los ingresos promedios de la poblacin que est por debajo de la lnea de la canasta bsica alimenticia- a un poco ms de $544 pesos. En el caso de los hogares pobres, el impacto es menor porque estos tienen un ingreso promedio bastante superior al de los indigentes, pero igual implicara un 35% de incremento.

6.- INDEC: Instituto Nacional de Estadstica y Cens0s7.- CELADE: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa


Cuadro 3. Impacto en el ingreso de los hogares pobres e indigentes Segundo trim. 2009

Situacin inicialCon AUH

Despus VariacinIndigentes $260,15 $543,44 108,9%Pobres $702,87 $946,75 34,7%

En trminos de distribucin del ingreso, la AUH tambin tiene un efecto muy signifi cativo: el cociente entre el ingreso medio del decil 10 -el decil de ingresos ms altos- respecto al decil 1 -el decil de ingresos ms ba-jos- pasara de 24 a 19. En este punto hay que resaltar una cuestin, no hay un efecto valor de la canasta por efecto de los precios, son ingresos a moneda corriente del momento en que se realiz la medicin que fue el segundo trimestre del 2009. Desde el ao 2003 esta distribucin fue mejorando, como tambin los indi-cadores de la pobreza; a pesar de los efectos que hoy puede tener el incremento de los precios de la canasta bsica, esa distancia entre el ingreso medio del ltimo decil y el ms bajo era, en 2003, de 34 veces el ingreso medio del decil ms bajo, disminuyendo dicha relacin a 24 veces en el 2009, antes del impacto de la AUH. Es importante sealarlo porque hubo muchas versiones en ese sentido de que no hubo un efecto distributivo en el crecimiento de la Argentina en los ltimos aos.El impacto en trminos de la apropiacin del ingreso total por parte de los sectores ms pobres y vulnerables mejora relativamente en ms del 10%, pero sigue siendo todava una distribucin bastante inequitativa a pesar de las mejoras. En todos los casos, cualquiera sea el ndice que se utilice, hay una reduccin de la po-breza y una mejora sustantiva en la redistribucin de los ingresos, que la AUH contribuye a mejorar an ms con fuerte impacto en las condiciones de vida de la poblacin ms vulnerable. En la medicin de la pobreza, no importa el indicador de precios que se tome (SEL o Buenos Aires City, de las que cabe aclarar que no se conocen las metodologas utilizadas) siempre muestra una cada en el 2009. Y esto tiene que ver con algo que sucedi, o por lo menos los datos muestran esto: que la canasta subi un 77% en el caso de la canasta del SEL y un 64% en el caso de Buenos Aires City, mientras que todos los ingresos (salario, jubilaciones, mnima y media, PNC, etc.), crecen por arriba de la canasta. En el caso de las jubilaciones, el incremento que presenta es de 152% contra un 77% de crecimiento de la canasta en el peor de los casos.En las causas de la salida de la pobreza, si se toma como ejemplo el segundo trimestre del 2008 contra el segundo trimestre de 2009, el mayor efecto fue el ingreso. El 47% de las familias que salieron de la pobreza fue por crecimiento de sus ingresos. Y en el caso de los nuevos empleos registrados, tambin tiene un efecto aunque fue mayor en periodos anteriores. En el mismo sentido de mejora, tambin tuvo infl uencia la exten-sin de la cobertura de la jubilacin. Muchos especialistas argumentaban que el sistema jubilatorio presenta un sesgo que favorecera a los sectores medios; sin embargo, hay indicios de que los nuevos jubilados en muchos casos pertenecen a hogares pobres y a las regiones menos desarrolladas.Segn los registros, en relacin a la Asignacin Universal por Hijo, se liquidaron en el mes de marzo 3.550.000 prestaciones de asignaciones familiares. Aproximadamente, el 51% de los nios que se incorporaron a la AUH no haban recibido nunca antes una ayuda social en forma de transferencia de dinero. Este nuevo benefi cio alcanza a 1.800.000 hogares. El monto promedio por hogar es de $266 pesos, alrededor de casi dos chicos por hogar. El 32% se concentra en la Provincia de Buenos Aires y alrededor de un 8% en Santa Fe y Crdoba; que junto con Salta, Tucumn, Mendoza y Chaco acumulan el 60% del total de las asignaciones otorgadas.Por ltimo cabe sealar que si hace cien aos se comenzaba a construir un sistema de Seguridad Social para brindar proteccin a los trabajadores, hoy este sistema debe buscar nuevas herramientas que permitan la incorporacin de todos aquellos que fueron quedando en los mrgenes, excluidos de dicha proteccin. La Asignacin Universal por Hijo parecera que est sealando un nuevo rumbo con en el objetivo de ampliar la proteccin social en la Argentina.


Irene NovacovskyComenzar con algunas refl exiones acerca de los programas de transferencias condicionadas de ingreso en Amrica Latina en general y en la Argentina, tomando especfi camente la experiencia del programa Ciudada-na Portea de la Ciudad de Buenos Aires. La poltica social tiene como funcin fundamental la redistribucin de ingresos, de capacidades y oportuni-dades para posibilitar la integracin, movilidad y cohesin social, asegurando la subsistencia de las familias y satisfaciendo las necesidades bsicas ms all de la insercin en el mercado de trabajo.Histricamente los sistemas de proteccin social se constituan bajo el principio de solidaridad y el Estado tena la funcin de garantizar un piso de condiciones de bienestar para todos los ciudadanos. Tras la crisis de los aos 80 y posteriores reformas estructurales de comienzos de los 90 con sus consecuencias sobre el mer-cado de trabajo, la distribucin del ingreso y la pobreza, se comienza a identifi car la lgica del nuevo orden econmico como excluyente, es decir, que deja afuera a amplios contingentes de la oferta laboral disponible. El papel del trabajo como mecanismo principal de acceso al ingreso y a la integracin social de la poblacin aparece cuestionado.La crisis de la sociedad salarial construy un escenario que hoy no garantiza un trabajo de calidad, protegido y permanente para toda la poblacin. Las tendencias del mercado de trabajo en la regin parecen dejar afuera o con una insercin precaria y/o intermitente a un grupo importante de la poblacin, reproduciendo proce-sos de exclusin y vulnerabilidad social que afectan especialmente a los sectores ms pobres. Estas tendencias llevaron a plantear nuevas alternativas de polticas sociales o mecanismos de redistribu-cin del ingreso, independientes de la insercin presente, pasada o futura en el mercado de trabajo. Surge la necesidad de pensar una nueva institucionalidad pblica y de implementar un sistema de polticas sociales integradas, que desafen la desigualdad y pobreza persistente.Se parte del enfoque que todas las personas tienen derecho a estndares mnimos de bienestar en razn de su condicin de ciudadanos. Se comienzan a proponer nuevos mecanismos de proteccin social no contri-butivos, que no dependan necesariamente de la situacin ocupacional y que garanticen un piso de ingresos para la satisfaccin de las necesidades sociales y el acceso a los derechos de la ciudadana. Al reconocer el derecho de las personas a un ingreso que permita acceder a condiciones de bienestar se supera el antiguo debate entre polticas asistenciales y de promocin social. En Amrica Latina, a fi nes de los noventa, surge una nueva generacin de polticas sociales denominada transferencia de ingreso condicionada (PTC) que hoy estn expandidas en dieciocho pases de la Regin y alcanzan a ms de 22 millones de familias, lo que corresponde a 101 millones de personas (17% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe, 54% sobre el total de pobres de la regin). Equivalen al 2.3% del gasto pblico social y al 0.25% del PBI de la Regin. Entre los PTC se destacan por su trayectoria, institucionalidad y gran cobertura, los programas Oportunidades de Mxico y Bolsa Familia de Brasil.Los PTC han sido una de las estrategias con mayor impacto en las polticas sociales de America Latina. Signifi -caron un salto cualitativo y cuantitativo y han conseguido demostrar resultados. En los diferentes pases han adoptado frmulas variadas, pero con los objetivos comunes de establecer un mecanismo de redistribucin de ingresos para los hogares pobres, la reduccin de la pobreza y la interrupcin de los mecanismos de su re-produccin, la inclusin y sostenimiento de nios y jvenes en el sistema educativo, la mejora en la nutricin, el aumento de los controles de salud, la disminucin del trabajo infantil, el empoderamiento de las mujeres y la creacin de redes de proteccin social en tiempos de crisis. La mayora de los PTC estn destinados a familias con nios y adolescentes. La estrategia, en general, es la transferencia de ingreso a los hogares en situacin de pobreza, con el compromiso de las familias en materia de escolaridad y de salud.Recientemente se ha producido una profunda transformacin en los PTC: en Uruguay y Argentina, los insti-tucionalizaron y masifi caron integrndolos al Sistema de Seguridad Social no contributivo, desde una pers-pectiva de derechos. En ambos pases se extienden las asignaciones familiares, que antes slo cobraban los hijos de los trabajadores del sector formal de la economa, a todos los menores de 18 aos de las familias de desocupados, trabajadores informales o en situacin de pobreza y vulnerabilidad. Los PTC pasan de ser pro-gramas especfi cos a constituir un sistema institucionalizado de distribucin de ingresos que mantiene las


condicionalidades de salud y educacin. La Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social de Argentina se destaca en Amrica Latina por la amplia cobertura y el monto del benefi cio. De esta manera, los PTC superan una tradicin de las polticas sociales latinoamericanas de enorme fragmen-tacin y multiplicacin de programas que se repiten en todos los pases, y tambin la tradicin de subsidios en especie. Asimismo, han contribuido al aumento de la capacidad tcnica e institucional de las reas sociales, introducen nuevas lgicas de gestin en instituciones pblicas tradicionalmente compartimentadas, fomen-tando el trabajo intersectorial y dando un gran impul-so al debate e investigacin sobre polticas sociales en Amrica Latina.Estos programas funcionan como un sistema de protec-cin social que no condiciona la prestacin a la insercin en el mercado de trabajo. A su vez, adoptan la perspec-tiva de derechos garantizando un ingreso a los hogares y el derecho de los nios y adolescentes de los sectores

ms pobres a concurrir a la escuela y realizar controles de su salud. En este sentido los programas estable-cen compromisos o acuerdos con los benefi ciarios, para asegurar la escolaridad, erradicar el trabajo infantil; garantizar los controles de salud as como mejorar la nutricin mediante el mayor consumo de alimentos. Entre las caractersticas comunes de los PTC, cabe sealar que, presentan como unidad de accin a los ho-gares pobres; cuentan con rigurosos mecanismos de seleccin de benefi ciarios, por ejemplo el ndice de vul-nerabilidad que utiliza el Programa Ciudadana Portea; establecen una serie de compromisos en salud y educacin que las familias deben cumplir; privilegian a la mujer como titular del benefi cio; tienen sistemas rigurosos de monitoreo y evaluacin; los sistemas de pagos son bancarizados con transferencias directas a los benefi ciarios. Esto signifi ca un cambio cualitativo en las polticas sociales. Desde distintas evaluaciones, los programas, muestran evidencia de impactos positivos en la disminucin de la pobreza, la indigencia, la desigualdad, un fuerte incremento de la escolarizacin en nios y adolescentes, aumentos en los controles de salud, mejoras en la nutricin y disminucin del trabajo infantil. La magnitud del impacto vara segn las caractersticas de cada PTC y los resultados e impactos estn estrechamente relacionados con el monto del benefi cio y la cobertura de los programas en cada pas.

Impactos de los PTC. El caso del Programa Ciudadana Portea8 La evaluacin del programa Ciudadana Portea (CP) del CBA demuestra que la incidencia de la indigencia en los hogares de la Ciudad de Buenos Aires sera siete veces mayor sin el Programa, y que habra casi el doble de hogares en situacin de pobreza.Cuadro 1: Hogares y Poblacin bene ciaria, por condicin de indigencia y pobreza con y sin Programa Ciuda-dana Portea (En porcentaje). 2006-2008.

Condicin de pobreza2006 2008

Poblacin Hogares Poblacin HogaresConsiderando los ingresos transferidos por el Programa Ciudadana Portea Indigencia 13,4 12,7 3,5 2,3Pobreza (incluye indigencia) 73,8 68,8 32,7 27,4Sin considerar los ingresos transferidos por el Programa Ciudadana Portea Indigencia 43,5 40,8 19,9 17,2Pobreza (incluye indigencia) 92,7 90,8 58,5 52

8.- El programa Ciudadana Portea es un PTC, creado en 2005 por el GCBA, con una cobertura de 70.00 familias y aprox 270.000 personas.

Las distintas evaluaciones demuestran impactos posi-tivos en la disminucin de la pobreza y la indigencia, ya sea tanto en su incidencia como en su intensidad. Por supuesto, en todos los casos, este impacto va a estar muy relacionado con el monto del benefi cio y la cobertura ge-neral del programa.


Fuente: Encuestas a Hogares Benefi ciarios 2006 y 2008 - DGEyC.

En la evaluacin del programa Ciudadana Portea, comparando el inicio del Programa con el ao 2008, se comprueba un aumento de asistencia al sistema educativo formal donde se insertaron 1.637 chicos benefi -ciarios de 3 a 5 aos. Entre los nios de 5 aos la tasa de asistencia escolar alcanz el 100%, entre los nios de 6 a 14 aos tambin se alcanz el 100% y entre los adolescentes de 15 a 17, la desercin disminuy un 38%. Cuadro 1: Nios y adolescentes bene ciarios, por condicin de asistencia segn tramos de edad (En porcen-taje). 2005-2008.

Tramos de edad

2005 2006 2008Asiste No asiste Total Asiste No asiste Total Asiste No asiste Total

3 y 4 aos 67,6 32,4 100,0 68,9 31,1 100,0 78,5 21,5 100,05 aos 96,0 4,0 100,0 97,0 3,0 100,0 100,0 ---- 100,06 a 12 aos 98,8 1,2 100,0 99,8 0,2 100,0 99,0 1,0 100,013 a 14 aos 96,6 3,4 100,0 97,8 2,2 100,0 99,4 0,6 100,015 a 17 aos 77,0 23,0 100,0 79,8 21,2 100,0 85,7 14,3 100,0Total 90,6 9,4 100,0 92,3 7,7 100,0 97,3 2,7 100,0

Fuente: Lnea base del Programa Ciudadana Portea EAH 2005 y Encuestas a Hogares Benefi ciarios 2006 y 2008 DGEyC

Una de sus novedades respecto a otros PTC es un componente para los jvenes de 18 a 25 aos de los hoga-res benefi ciarios para que vuelvan a estudiar o continen sus estudios. El componente Estudiar es Trabajar brinda un ingreso monetario de $275, adicional al monto que reciben sus hogares. Los datos muestran un impacto importante del programa en escolaridad de los jvenes de 18 a 25 aos. En 2006, el 21,6% de los jve-nes de los hogares benefi ciarios de CP asistan al sistema educativo formal, proporcin que aumenta al 35,4% en 2008, lo que representa un incremento del 74%. El componente Estudiar es Trabajar debera incluirse en la Asignacin Universal por Hijo por el alto impacto de la escolaridad de los jvenes en la interrupcin de los circuitos de reproduccin de la pobreza.Uno de los objetivos de los PTC es la erradicacin del trabajo infantil. La segunda evaluacin del Programa Ciudadana Portea muestra que el trabajo infantil disminuy un 20% entre 2006 y 2008 y que en ese perio-do 2900 nios y adolescentes dejaron de trabajar, observndose un mayor descenso del trabajo infantil en los adolescentes de 14 a 17 aos (30%). Cabe destacar la incidencia en la disminucin del trabajo domestico de nias (84% del trabajo de infantil en nias) que es un mecanismo clave en la reproduccin de las desigual-dades de gnero.Cuadro 3: Nios y adolescentes de 5 a 17 aos bene ciarios, por condicin de actividad segn edad (En %) 2006-2008.

Condicin de actividad

2006 20085 a 13 aos 14 a 17 aos Total 5 a 13 aos 14 a 17 aos Total

No trabaja 89,6 68,3 83,7 90,6 77,8 86,9Trabaja 10,4 31,7 16,3 9,4 22,2 13,1Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0


Cuadro 4. Nios y adolescentes de 5 a 17 aos bene ciarios, por condicin de actividad segn sexo (En%). 2006-2008.

Condicin de actividad

2006 2008Varn Mujer Total Varn Mujer Total

No trabaja 84,7 82,6 83,7 88,5 85,2 86,9Trabaja 15,3 17,4 16,3 11,5 14,0 13,1Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0



Principales debates alrededor de los PTCExisten algunos cuestionamientos a los PTC, entre ellos:

Si refuerzan el rol tradicional de la mujer ya que ellas llevan la carga de la implementacin en relacin al cumplimiento de las condiciones. En realidad, lo que surge de las diversas eva-luaciones realizadas en Amrica Latina es que los PTC refuerzan su autonoma ya que ahora puede manejar el dinero de forma independiente. En relacin a carga de tareas vinculadas al cumplimiento de las condiciones, signifi ca la entrega de certifi cados una o dos veces al ao. Por otra parte hay fuerte evidencia del impacto clave en la interrupcin de la reproduccin intergeneracional de la desigualdad de gnero debido a la disminucin del trabajo domsti-co en nias. Esto no quita la necesidad de reforzar en los PTC este aspecto.

Si desalientan el ingreso al mercado de trabajo. Hasta el momento ninguna evaluacin ha podido demostrar que los programas desalientan el ingreso al mercado de trabajo, ni si incrementan el empleo informal. El programa Oportunidades (Mxico) muestra que las transferencias les permiten a los benefi ciarios salir a buscar trabajo e insertarse en mejores condiciones. En el programa Ciudadana Portea se observ un incremento del 30% de insercin en los trabajos formales, que demuestra que no hay desalientos. En Argentina, con el Plan Jefes y Jefas de Hogar se pudo observar que el programa gener una presin en los trabajos de baja calidad ya que constituy una competencia para su nivel de salarios.

Si bien hay quienes sostienen que la universalizacin de los PTC eliminara los problemas de acceso de los benefi cios y la estigmatizacin, las evaluaciones de los criterios de selectividad de los PTC muestran que las exclusiones son mnimas. En relacin a la estigmatizacin no hay investigaciones que la fundamenten ni tampoco surge de las evaluaciones realizadas. Uno de los principales problemas de acceso suele ser la documentacin de los benefi ciarios. Para el caso de Programa Ciudadana Portea, la implementacin presion al GCBA a ges-tionar la documentacin de los potenciales benefi ciarios, lo que constituy una contribucin clave al ejercicio de ciudadana.

Recientemente, en Argentina, han surgido cuestionamientos a las condicionalidades en es-pecial a los compromisos en educacin. Como se mencion anteriormente, uno de los gran-des logros de los PTC en toda Amrica Latina fue el aumento de la escolaridad, que desde una perspectiva de derechos de los nios, implica garantizar un derecho fundamental. Los PTC han sido una de las estrategias ms exitosas de las ltimas dcadas para la escolariza-cin de nios y adolescentes.

Hay una serie de cuestionamientos sobre las condicionalidades, cuando no hay una adecua-cin total de la oferta. En este sentido hay que tener en cuenta, y este no es un tema menor, que los PTC y las condicionalidades apalancan la mejora de la oferta pblica por la misma presin que ejerce la gente y los propios efectores de los servicios pblicos ante la disyuntiva de no otorgar o el riesgo de prdida del benefi cio. Esto sirve de catalizador de la problemti-ca. Tambin los PTC desnudan el dfi cit oculto y las problemticas de exclusin de los servi-cios de salud y educacin redundando en una mejora de los mismos. Se debera incluir fi nan-ciamiento para adecuar la oferta donde surjan estos dfi cit de forma articulada con los PTC.

Conclusiones Una de las principales fortalezas de los PTC es contar con rigurosos sistemas de evaluacin y monitoreo. Dada la envergadura de recursos que involucran, es necesario demostrar resultados para legitimar la accin emprendida y, tambin, poder corregir los problemas que se presenten. En virtud de esto, se realizan moni-toreos permanentes y evaluaciones peridicas que involucran la construccin de lneas de base, de evalua-ciones cuasi experimentales con grupos de control y tratamiento, y, tambin, la triangulacin de mtodos cualitativos y cuantitativos, cuyos resultados se publican permanentemente. El monitoreo permanente de los programas y su evaluacin permite dimensionar los efectos e impactos en la pobreza, desigualdad, salud y educacin y detectar los problemas de acceso. El programa Ciudadana Portea utiliz para realizar su evaluacin un mtodo cuasi experimental con un grupo de control basado en la Encuesta a Hogares de la Direccin General de Estadsticas y Censos de la


Ciudad y una a benefi ciarios que, adems, permite indagar sobre la trayectoria de los hogares a travs de la metodologa de panel. Entre los desafos futuros de los PTC en general y Argentina en particular se encuentran:

Blindar los PTC mediante mecanismos legales establecindolos como un derecho (En el caso de Ciudadana Portea, fue aprobado por Ley en el ao 2005 por unanimidad, y esto cons-tituye una fortaleza importante), as como incluir en la Ley la actualizacin automtica del monto del benefi cio para mantener su nivel adquisitivo.

Mejorar la accesibilidad de los programas identifi cando las barreras al ingreso. Financiar la ampliacin y una adecuacin de servicios pblicos para asegurar el acceso y

lograr los impactos buscados, asimismo extender el Jardn de infantes desde los 4 aos y la doble escolaridad de la primaria a todas las escuelas de reas pobres.

Evitar superposiciones integrando a los PTC otras transferencias directas o indirectas de ingresos a los mismos grupos poblacionales que en algunos casos son contradictorias con los objetivos de los PTC.

Un desafo pendiente es articular en los PTC una serie de actividades para un abordaje social integral a las familias benefi ciarias. En este sentido sera fundamental seguir avanzado sobre la integracin de las polticas sociales con eje en los PTC, adicionndoles componentes que aborden otras problemticas y necesidades claves de las familias benefi ciarias como seguro de salud, embarazo adolescente, trabajo infantil, insercin educativa de jvenes, violencia domstica, hbitat y vivienda, Centros de Desarrollo Infantil etc.

Rubn Lo Vuolo (Comentarista)Voy a tratar de integrar en mis comentarios las distintas exposiciones, teniendo como referencia la idea de promover un ingreso incondicional y universal en lugar de polticas de ingresos focalizadas y condicionadas.El primer comentario se vincula con parte de lo expuesto por Emilia Rocca: Cul es la tendencia que puede vislumbrarse hacia futuro con respecto a los niveles y la calidad del empleo? En esta cuestin pueden identi-fi carse dos posiciones que parecen contrapuestas pero que a mi juicio no lo son.Por un lado, la argumentacin ofi cial de los ltimos aos indica que gracias a una tasa de crecimiento elevada (complementada con ciertas polticas de fi scalizacin) se mejor sustantivamente la generacin de empleo y la formalidad. Asumiendo que esto es cierto, cabe interrogarse acerca de los lmites de estos procesos y las tendencias que pueden esperarse a futuro.Aqu hay dos evidencias que me parecen relevantes y que son consistentes con la experiencia comparada. Pri-mero, pese a los aos de crecimiento, el desempleo abierto no logr bajar de tasas de 7/8%, (este dato con las propias estadsticas cuyas debilidades son pblicas) este es un valor muy alto en la experiencia comparada y ms an si se considera la bajsima cobertura del seguro de desempleo que no puede culparse de desestimu-lar la oferta laboral. Segundo, la informalidad sigue superando el 40%. Adems, ambos registros revirtieron sus tendencias declinantes cuando la economa se fren.Si a esto sumamos que Argentina muestra claras tendencias de ir sumando oferta laboral femenina, no pare-ce que los problemas de nivel y calidad de empleo vayan a resolverse simplemente por el crecimiento econ-mico. Esto no sera nada original. Procesos similares se estn verifi cando en casi todos los pases, y dan lugar a un creciente debate en torno a los lmites del crecimiento econmico y del empleo objetivos en torno a los cuales organizar el progreso de las sociedades.En cualquier caso, lo anterior no desconoce el reconocimiento de las fuertes mejoras registradas en los lti-mos aos sino que plantea los lmites de la esperanza de que se puede volver a niveles de pleno empleo con seguridad laboral. Adems, puede sugerirse que la institucionalizacin de la Asignacin Universal por Hijo es el reconocimiento de esta situacin y por lo tanto de la necesidad de dar cobertura de ingresos ms all del empleo asalariado formal. Reconocer un derecho a los desempleados y trabajadores informales (ms all de lo difuso del trmino) en una legislacin de la Seguridad Social, implica reconocer (correctamente) el carcter


estructural del problema. An con las mejoras de empleo, una enorme cantidad de gente no puede entrar en la lgica de la Seguridad Social vinculada a la seguridad laboral.Este punto es crucial. Es llamativo como, tanto desde visiones que se pretenden ortodoxas como hetero-doxas, se comparte el objetivo productivista que pondera el xito econmico en funcin de la tasa de creci-miento. No hay grandes diferencias en este punto. El problema aqu no es slo de coyuntura sino tambin de visin hacia el futuro. La disputa es acerca de quin es capaz de forzar el crecimiento econmico y as seguir alimentando la idea de que es posible que toda la fuerza de trabajo activa consiga empleo en condiciones adecuadas. Ms an, se indica que por esta va se lograra formalizar a todo el empleo. Mi percepcin es que las tendencias ms probables del capitalismo internacional y local indican resultados muy diferentes, por lo que es oportuno apurarse a pensar un sistema de polticas pblicas asentado sobre concepciones del bienes-tar humano que den cuenta de nuevos escenarios donde el bienestar de las personas dependa mucho menos del crecimiento y de su cada vez ms desigual posicin en el mercado de empleo.Si, como pienso, la segunda tendencia es la ms probable, entonces polticas como la AUH o polticas como el ingreso ciudadano para mi gusto mucho mejor se vuelven ineludibles al momento de pensar un nuevo sistema de proteccin social. Lo anterior no signifi ca que no haya que promover polticas de generacin de empleo, sino que las mismas deben adaptarse a un escenario como el descripto y a la presencia de polticas de sostenimiento del ingreso consistentes con el mismo. Ms an, sofi sticar las polticas activas de empleo para adaptarlas a ese nuevo escenario.Hecho este comentario con respecto a la relacin entre la AUH y las tendencias del empleo, paso al segundo comentario que se vincula con la relacin entre este tipo de polticas y la pobreza. A mi modo de ver, la AUH tiene el mrito de no estar expresamente dirigida a las familias pobres, como el resto de los programas de transferencias condicionadas de ingresos dirigidos a la niez en Amrica Latina. Esto es as porque el derecho est en funcin de la categora laboral, porque es individual y no tiene en cuenta el ingreso familiar y porque el lmite de ingresos es el salario mnimo y no una referencia estadstica del valor de la lnea de pobreza (casi imposible de calcular razonablemente hoy en el pas).En cierto modo, lo anterior implica admitir algo que hace tiempo sostenemos: para llegar a los pobres no hay que hacer polticas que tengan como objetivo a la poblacin que se califi ca como pobre conforme a ciertos parmetros. Es cierto que tanto las categoras de informal como de desocupado son difusas y dependen en gran medida de la auto-declaracin, pero al menos son ms compatibles con otras categoras de derechos basados en la ocupacin. El Estado de Bienestar no se construy teniendo como objetivo a la pobreza, sino la proteccin del conjunto de la ciudadana contra ciertos riesgos. La modifi cacin del objetivo de las polticas sociales hacia el estrecho objetivo de alcanzar a los pobres (y ni siquiera superar la pobreza) es una de las herencias ms perdurables de las reformas estructurales de la dcada del 90.No se llega a los pobres slo con polticas que eligen entre pobres a sus benefi ciarios. Tambin se llega con polticas que ofrecen una cobertura ms amplia y donde los pobres estn incluidos. Por cierto, si se tratara de un ingreso para la niez de carcter universal e incondicional, tendramos la seguridad de que todos los pobres estn incluidos y esto se hara posible con un criterio no discriminador. Adems evitara situaciones de colisin entre polticas que tienen poblaciones objetivo similares pero que operan en distintas jurisdicciones.El tercer comentario se vincula con algunas cuestiones planteados por Laura Musa. En primer lugar, el tema de la autonoma de las personas y el modo en que la poltica pblica la promueve o la restringe. Este tema est vinculado directamente con la cuestin del Patronato, de la accin de los jueces de menores, etc. Para decirlo de otro modo, no slo importa si distribuyo benefi cios sino tambin el procedimiento utilizado para ello. No es lo mismo decir que una persona tiene derecho a una determinada cantidad de dinero porque es pobre o que tiene alguna caracterstica distintiva fi jada desde el poder, que afi rmar que tiene derecho porque se trata de un derecho reconocido a toda la poblacin.En ese sentido, la AUH se ubica en una zona ambigua. Por un lado, para la categora de desempleados e infor-males es la misma. Pero por otro lado, es diferente a la que reciben trabajadores formales y adems no es un derecho de los nios, nias y adolescentes, sino de los adultos en edad laboral. Esta cuestin no es meramen-te retrica ni formal, sino que tiene consecuencias prcticas muy importantes en relacin con la cuestin de la condicionalidad y la sancin a la que se refi ri Irene Novacovsky.En primer lugar, hay un trato discriminatorio entre el proceso de acceso a la asignacin de trabajadores for-males e informales y desempleados. Para el caso de los trabajadores formales, si los nios no van a la escuela


no pierden la asignacin, lo que pierden es un complemento por escolaridad; o, lo que es lo mismo, si van se los premia con ese complemento. Hay una clara visin promotora de la poltica pblica en tanto se les paga un monto extra que reconoce los costos adicionales que implica la escolaridad. Tampoco los trabajadores formales pierden la asignacin si no los vacunan o no cumplen con criterios de salubridad.En el caso de la AUH, la condicionalidad en materia de salud y educacin no opera como promocin sino como sancin. No slo que se descuenta un 20% del benefi cio en el pago peridico sino que se lo pierde si no se cumple con la condicionalidad. Como el benefi cio es del padre y no deL nio, lo que se busca es sancionar al padre que no se hace responsable de cumplir con las condicionalidades. Pero en la prctica se est perjudi-cando a los menores a cargo de los padres. Ahora bien, es entonces un derecho? No habra que sancionar en todo caso al padre y no a los chicos? Esto se resolvera si se hubiese adoptado el criterio propuesto por nosotros: los menores son los que tienen el benefi cio por derecho propio. Si no se cumple con la condicionali-dad, el responsable adulto pierde la administracin del benefi cio pero el menor no pierde el benefi cio.De lo contrario, la Asignacin Universal por Hijo contina alimentando la visin asistencial-represiva que ca-racteriza a las polticas asistenciales en el pas. Este tipo de visin consolida prcticas diferenciales en relacin con personas que se separan entre los que merecen y los que no merecen sancin, entre quienes se compor-tan adecuadamente y quienes no. Adems, la evidencia comparada coincide en que no es la condicionalidad ni la sancin lo que promueve la asistencia escolar, sino la disponibilidad de ingresos y de servicios adecuados.La condicionalidad de la AUH debera tener el mismo carcter promocional que en la asignacin para los trabajadores formales. La condicionalidad debera ser til para identifi car quines van a la escuela y quines no, quines asisten al sistema de salud y quines no. Hecha esa identifi cacin, entonces se debe actuar con un programa especfi co para resolver el problema y no sancionar para difi cultar an ms el cumplimiento de la condicin. De lo contrario, los que ms difi cultades tienen encima son sancionados para que tengan ms difi cultades an.A lo anterior se suma la condicionalidad del nivel de ingreso. Hay una fuerte contradiccin entre una poltica de fi scalizacin laboral que no es exitosa en evitar el no registro de la relacin, y una poltica asistencial como la AUH que registra a las personas segn su situacin ocupacional e ingresos. Este tipo de contradiccin puede generar mltiples situaciones de inequidad entre grupos familiares con diversas situaciones ocupacio-nales y de ingreso. Por ejemplo, puede que un grupo familiar con un adulto desocupado cobrando AUH y un ocupado informal que gana un determinado nivel de ingresos, termine con mayores ingresos que un grupo familiar con un ocupado formal al mismo nivel de ingresos.Los ejemplos se podran multiplicar en situaciones de dudosa equidad de trato. El hecho es que todas las polticas que operan en base a requisitos discriminatorios, en relacin con las personas, abren la puerta para numerosas inequidades en la prctica. Desigualdades de trato que se hubiesen evitado si el benefi cio para la niez fuera universal, incondicional e integrado de manera efi ciente con el sistema tributario. A mi juicio, el funcionamiento en la prctica de la AUH ofrecer nuevos argumentos y enseanzas para defender la ne-cesidad de cambiar defi nitivamente hacia la garanta de un ingreso ciudadano para la niez de esas caracte-rsticas.

27Segunda jornada: Asignacin Universal por Hijo e impactos sociales

Jueves 13 de mayo de 2010, Uriburu 650, Sede AMIA, CABA, 18:30 - 20:00 horas

Objetivo: Tomando en cuenta las contraprestaciones en salud y educacin de la Asignacin Uni-versal por Hijo, sumar al debate los efectos en la vida familiar, los aspectos emocionales y for-mativos de las personasModeradora: Sara Caputo (Integrante de la Comisin Directiva de la AAPS)Comentarista: Corina Rodrguez ( Investigadora del CONICET / Directora Acadmica del Cen-tro Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas - CIEPP)Expositores:

Maria Luisa Storani (Diputada de la Unin Cvica Radical) Guillermo Haiuk (Asesor legal del Diputado Hctor Flores) Patricia Aguirre (Investigadora especilizada en antropologa alimentaria)

Segunda jornada:Asignacin Universal por Hijo e impactos sociales


Mara Luisa StoraniEl tema que me ha convocado hoy es muy sensible a la poltica y al quehacer poltico. Me alegra estar en pre-sencia de personas que han sido precursoras en el mbito de las polticas sociales como Aldo Neri o Alberto Barbeito, este ltimo como impulsor del ingreso ciudadano.Ustedes saben que en la Cmara de Diputados hay muchos proyectos con respecto a este tema que se pre-sentaron hace muchos aos por iniciativa de la Diputada Elisa Carca y la Diputada Elisa Carri, que tuvo en su momento el asesoramiento de Lo Vuolo y Barbeito, y este tema haba quedado en debate y nunca se le haba dado importancia en la Cmara de Diputados an en esos aos en los que haba bastante desigualdad social.La pobreza ha seguido, ha crecido y la mayora de los partidos polticos utilizaron el tema de la pobreza para hacer campaa y prometer proyectos. Creo que despus de las elecciones del 28 de junio de 2009 hubo un cambio en la mirada de la Presidenta sobre este tema e hizo que sacaran esta poltica de la Asignacin Uni-versal por Hijo, que si bien segn nuestra mirada no es un ingreso universal, s ha sido una buena poltica que ha creado crecimiento en la sociedad y ha generado bienestar dentro de las familias.

Pero antes de ahondar en este tema, quera decir qu es, en realidad, una poltica social. No podemos entender la poltica social solamente como una estrategia frente a la pobreza, sino que tenemos que pensarla como el re-sultado global de las polticas pblicas que modelan un determinado perfi l de sociedad.Por un lado estn las polticas sociales indirectas, por ejemplo una inversin pblica o industrial, que tendran un impacto en el empleo y la calidad de vida. Por otro lado se encuentran las polticas sociales directas como son las de educacin, salud, programas de asistencia so-ciales, otros. Y de esta manera nos llevara a evaluar si una inversin econmica es buena o no, y ms all del impacto macroeconmico, qu impacto tuvo en la cali-dad de vida de los ciudadanos.De todos modos sabemos que en general, en el mundo, el ritmo de crecimiento econmico no siempre se condi-ce con el crecimiento de la sociedad. En realidad el creci-miento econmico, en muchas sociedades, genera una mayor desigualdad, aumenta el interconsumo de las cla-

ses benefi ciadas, pero no contribuye al bienestar de las familias ms pobres. Se profundiza ms la pobreza cuando no hay una poltica de inversiones serias que apunte a paliarla.Por tanto, hay que pensar la poltica de la poltica social. Qu sentido tiene realizar una inversin econmica en trminos de impacto social? Por ejemplo, se puede invertir en un barrio en el Tigre, como Nordelta, y ver si esto va a tener un impacto en el empleo o si toda esa inversin que se hizo en ese barrio podra ser una poltica social invirtiendo

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