POGLAVJE 1

TEMELJNI POJMI PRAVA JAVNEGA SEKTORJA

A. O PRAVU

Pravo je sistem pravil in načel, ki v mejah pravne pravilnosti urejajo življenjsko pomembno zunanje ravnanje in vedenje subjektov v državnopravno organizirani družbi. Pravo je orodje (instrumentum) za reševanje nasprotij med subjekti s pomočjo državne sile.

PRAVIČNOST: zapovedi prava pa so te; pošteno živeti, drugega ne žaliti, vsakomur dati svoje.

RIMSKOPRAVNI IN MORALNI TEMELJI SODOBNEGA PRAVA

DOBRA VERA: bona fides je pomenila dobro vero in poštenje pri sklepanju (civilnih) poslov.

RECEPCIJA: recepcija rimskega prava je bilo prepričanje, da se mora rimsko pravo uporabiti takrat, ko domače pravo ne daje odgovora. Praktična recepcija rimskega prava pa je dejanska uporaba rimskih institutov v pravni in sodni praksi.

ZGODOVINSKI RAZVOJ UPRAVNEGA PRAVA

UPRAVNO PRAVO: upravno pravo se je kot posebna in samostojna pravna panoga pojavilo na prelomu 18. in 19. stol. v Franciji.

O PRAVNEM REDU IN PRAVNIH NAČELIH

PRAVNI SISTEM: pravni red ali pravni sistem je celota hierarhično urejenih pravnih pravil, pravnih načel in pravnih aktov veljavnega ali pozitivnega modernega prava, ki veljajo v določeni državnopravni skupnosti in so javno objavljeni, veljajo vnaprej, za njihovo uveljavljanje pa skrbi država s prisilnimi sredstvi.

PRAVNA NAČELA: splošna pravna načela so vrednostna merila, ki kot pravnosistemska vodila usmerjajo vsebinsko opredeljevanje pravnih pravil ter njihovo izvrševanje.

ENAKOST PRED ZAKONOM: ustava RS prepoveduje kakršno koli razločevanje pred zakonom in zapoveduje pravno enakost.

B. UPRAVNO PRAVO

Upravno pravo predstavlja državno sankcionirana materialna in formalna pravna pravila in načela, ki urejajo ravnanje in vedenje subjektov (organov

in strank) v upravnopravnih razmerjih, v katerih obstaja dejansko ali potencialno nasprotje med zasebnimi in javnimi interesi.

Upravno pravo so pravna pravila in načela, ki se nanašajo na izvršilno vejo oblasti, pa tudi pravila, ki so povezana z uresničevanjem javnega interesa na področju javnih služb in lokalne samouprave. Oblast namreč tudi v primeru, ko izvajanje dejavnosti za zadovoljitev javnih potreb zaupa organizacijam izven državnega organizma, ohrani odgovornost za njihovo izvajanje.

ZGODOVINA UPRAVNEGA PRAVA: upravno pravo se je začelo pojavljati, ko so se s splošnimi normami pričele omejevati pravice in pooblastila tistih, ki so neposredno izvrševali državne naloge.

JAVNE ZADEVE: so zadeve, ki so skupnega in splošnega pomena za vse prebivalce in organizacije na določenem območju in se opravljajo na poseben način, ki vključuje možnost oblastne intervencije države.

JAVNI INTERES: ali splošni družbeni interes obsega interese, ki se nanašajo na celotno skupnost, na celotno družbo, torej interese, ki so pomembni za družbo kot celoto.

MATERIALNO UPRAVNO PRAVO: je statično. Z njim so določene pravice in obveznosti strank, ko obstaja dejanski ali potencialni konflikt med javnim in zasebnim interesom.

POSTOPKOVNO UPRAVNO PRAVO: procesno ali postopkovno upravno pravo je dinamično. Z njim so natančno določena vsa dejanja nosilcev izvršilne oblasti (organov) in zavezancev (strank),ki jih je treba opraviti, da zavezanci pridobijo individualne pravice v lastnem interesu ali pa se jim naloži individualna dolžnost v javnem interesu, ko obstaja dejanski ali potencialni konflikt med javnim in zasebnim interesom.

O UPRAVNOPRAVNI ZNANOSTI

Upravno pravna znanost proučuje pravila upravnega prava, ki sestavljajo vsebino upravnega prava kot dela pravnega sistema. Osnovna naloga upravnopravne znanosti je, da razloži pravila upravnega prava, jih sistemizira in izvede splošne zakonitosti, pravila in načela.

KAMERALISTIKA: je veda o policiji, katere namen je bil opisovati naloge in določiti, kako se opravljajo posamezna državno policijska opravila.

O UPRAVNI NORMI

UPRAVNO PRAVILO: pravna norma je obvezno pravilo družbenega vedenja in ravnanja, za izvrševanje katerega skrbi država s sredstvi prisile na pravni način. Upravno pravilo je pravno pravilo upravnega prava,s katerim država na prisilni (kogentni) način ureja vedenje in ravnanje subjektov, pri

katerem sta v dejanskem ali potencialnem nasprotju (konfliktu) zasebni in javni interes.

O UPRAVNOPRAVNEM RAZMERJU

Upravnopravno razmerje je ožje pravno razmerje, ki je urejeno z (u)pravnimi pravili. Nastane med subordiniranimi (nadrejeno-podrejenimi) pravnimi subjekti, tj.državnimi ali občinskimi organi ali nosilci javnih pooblastil in strankami. Upravnopravno razmerje nastane takrat, ko nastopi pravno relevantno ravnanje, vedenje subjektov ali pravno relevantno dejstvo, kjer obstaja dejansko ali potencialno nasprotje (kolizija, konflikt) zasebnih interesov z javnimi interesi.

POSEBNE ZNAČILNOSTI UPRAVNEGA PRAVA

Avtoritativno nastopanje organa javne uprave pomeni, da bo v primeru kolizije zasebnih in javnih interesov prevladal javni interes.

VIRI UPRAVNEGA PRAVA

Pravni viri so pravne podlage za odločanje (decisio iuris). Materialno ali vsebinsko so to dogodki, ki vplivajo na nastanek pravnih pravil, formalno pa so to zapisani viri. Pravni akti, ki normativno, splošno ali abstraktno urejajo pravna razmerja vnaprej in so javno objavljeni, se imenujejo predpisi.

USTAVNOST IN ZAKONITOST: načelo ustavnosti in zakonitosti pomeni, da morajo biti zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo. Na zakonu ali na zakonitem predpisu morajo temeljiti tudi posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil.

EXCEPTIO ILLEGALIS

Je pravica sodišča v RS, da pri presoji zakonitosti konkretne zadeve lahko zavestno spregleda podzakonski izvršilni predpis, za katerega meni, da je v nasprotju z zakonsko normo, in svojo odločitev nasloni neposredno na zakon.

ODVISNOST (U)PRAVNIH AKTOV IN (U)PRAVNIH NORM

Veljavnost podzakonskega predpisa je odvisna od veljavnosti zakona, na podlagi katerega je izdan. Če preneha veljati zakon, preneha veljati tudi ta predpis. Veljavnost upravne odločbe je od višjih norm odvisna samo v svojem nastanku. Odločba ne preneha veljati, če preneha veljati zakon, na podlagi katerega je bila izdana.

Pravice in obveznosti v Slo.določa le zakon. Podzakonski predpisi lahko urejajo samo strokovna in tehnična vprašanja ter vsebujejo izvedbene določbe.

C.PRAVNI IN UPRAVNI AKTI

Pravni akt je tisto človekovo pravno dejanje, ki ima pravne posledice.

SPLOŠNE IN SKUPNE ZNAČILNOSTI PRAVNIH AKTOV

Pravni akti so akti vseh treh nosilcev oblasti (zakonodajne, izvršilne in sodne). Splošni in abstraktni so normativni akti – predpisi; konkretni in posamični pa odločbe (upravne, sodne) in sklepi. Upravni akti so tisti pravni akti, ki jih izdaja izvršna oblast.

V Sloveniji je podlaga za uporabo prava EU tretji odstavek 3.člena URS: »Pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, se v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.«

UREDBE EU IN DIREKTIVE EU: uredbe EU se v državah članicah uporabljajo splošno in neposredno in so zavezujoče v celoti. Direktive EU se praviloma ne uporabljajo v državah članicah neposredno. V pravni red države članice morajo biti prenesene z nacionalnimi zakoni.

Načelo avtonomnosti pomeni, da pravo EU nastaja, velja ter se razlaga in uporablja izključno s pravili samega prava.

Načeli neposredne uporabnosti in neposredne učinkovitosti prava EU pomenita, da nacionalna sodišča in drugi državni organi pravila prava EU uporabljajo neposredno, brez posredovanja državnih organov, ne glede na to, kaj predpisuje nacionalno pravo posamezne države članice.

Sodna in druga praksa po našem pozitivnem pravu, za razliko od angloameriškega, ni pravni vir. To pomeni, da posamezne odločitve ni mogoče neposredno utemeljevati s sklicevanjem na konkretne odločitve v podobnih primerih.

UČINKI EX TUNC IN EX NUNC SODB US RS: odprava neskladnega predpisa s strani US RS učinkuje za nazaj (ex tunc); razveljavitev pa učinkuje za naprej (ex nunc), od naslednjega dne pa objavi odločbe US RS oziroma po poteku roka, ki ga določi to sodišče.

SPLOŠNI IN ABSTRAKTNI PRAVNI AKTI ALI PREDPISI

POMEN ZAKONA: zakon je poglavitni in neposredni vir prava. Zakoni so podrejeni ustavi, hkrati pa nadrejeni ostalemu pravu v državi.

KONKRETNI IN POSAMIČNI UPRAVNI AKTI (ODLOČBE)

Posamični upravni akt je konkretna, posamična in prosta izjava volje upravnega organa ali z javnim pooblastilom pooblaščenega subjekta, sprejeta z namero, da nastane pri zavezancu, tj.stranki v upravnem

postopku, konkretna in individualna pravna odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke.

Odločba, izdana v upravnem postopku, je konkretni upravni akt, s katerim pristojni organ odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe oz.druge osebe, ki je lahko stranka v upravnem postopku.

JAVNO POOBLASTILO: URS v121. Členu določa: »Z zakonom ali na njegovi podlagi lahko pravne ali fizične osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave.«

Upravno zadevo predstavlja vsak posamezen primer odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oz.druge stranke z določenega področja upravnega prava.

MATERIALNI AKTI UPRAVE

JAVNA LISTINA: je dokument, ki ga v predpisani obliki izda državni organ, organ občine alo nosilec javnega pooblastila v mejah svoje pristojnosti in ki dokazuje tisto, kar je v njem potrjeno ali določeno.

POGLAVJE 2

O JAVNEM SEKTORJU IN O PRAVNI UREDITVI JAVNE UPRAVE

1. SPLOŠNO O ORGANIZACIJAH

Organizacija je določena skupina ljudi, ki sodeluje, da bi dosegla skupen cilj. Cilji organizacije so lahko zelo raznovrstni; zasebni, individualni, javni, državni, gospodarski, družbeni, humanitarni, kratkoročni, dolgoročni, glavni, stranski itd.

Cilj vsake organizacije je mogoče razčleniti na posamezne elemente: naloge in opravila. Organizacije glede na cilje in načine povezovanja ljudi v njih delimo na:

A. TeritorialneB. Funkcionalne

C. Asociativne oz.personalne

Teritorialne organizacije so tiste, pri katerih gre za usmeritev na določen teritorij in v obvladovanje problemov,ki so povezani z življenjem na tem teritoriju. Temeljni funkciji teritorialnih organizacij sta regulativna in servisna funkcija.

Bistvena značilnost teritorialnih organizacij je oblastnost. Od vseh organizacij je suverena samo država. V sodobnem času je vsak posameznik del organizacije, ki ji pravimo država. Država lahko sama neposredno opravlja določene dejavnosti ali določa pravila, po katerih naj se te opravljajo preko drugih subjektov.

Funkcionalne organizacije so tiste, pri katerih je osnovna usmeritev osredotočenost na določeno dejavnost (funkcijo).

Asociativne oz.personalne so tiste organizacije, v katere se ljudje vključujejo prostovoljno, da bi zadovoljili svoje osebne interese v okviru ljubiteljskega oz.amaterskega delovanja.

2. OPREDELITEV JAVNEGA SEKTORJA

Javni sektor predstavljajo vse javne in zasebne organizacije, katerih skrb je prednostno zadovoljevanje javnih interesov in ki to počno z distribucijo javnih storitev in/ali javno dostopnega blaga na državni, regionalni ali lokalni ravni.

Javni sektor je splet dejavnosti in organizacij, ki skupaj z zasebnim sektorjem in prostovoljnim (asociativnim sektorjem) sestavlja celoto družbenega življenja.

Novo upravljanje javnega sektorja (NPM)

FUNKCIJE JAVNEGA SEKTORJA

Javni sektor – najsplošneje gledano – izvaja dve temeljni funkciji, in sicer;

D. Odločanje o javnih zadevah terE. Zagotavljanje javnih dobrin in storitev (javne službe)

Proces upravljanja lahko razdelimo na institucionalno fazo, v kateri se določijo cilji organizacije, in na instrumentalno fazo, v kateri se sprejmejo odločitve o načinih za dosego teh ciljev.

Hierarhija oblastnih pravnih aktov ustreza vertikalni strukturi procesa javnega upravljanja.

RAZMEJITEV JAVNEGA SEKTORJA

Organizacije lahko na podlagi skupnih značilnosti razvrstimo v tri sektorje: javnega, zasebnega in tretjega. Delitev na javni, zasebni in tretji sektor se navezuje na delitev organizacij na teritorialne, funkcionalne in asociativne.

3. O IZVRŠILNI OBLASTI

Vlada je organ izvršilne oblasti v parlamentarnem sistemu. Državna uprava je del izvršilne oblasti, ki izvršuje upravne naloge.

O DECENTRALIZACIJI IN DEKONCENTRACIJI OBLASTI

Bistvo ideje o decentralizaciji je v tem, da centralna oblast ne more zadovoljivo ugotoviti in spoznati vseh raznolikih interesov in potreb prebivalcev v državi, še manj pa jih vsaj v glavnem zadovoljiti, zato skrb za zadovoljitev njihovih posebnih, lokalnih interesov prepušča prebivalcem ožjih območij države.

Iskanje ravnotežja med upravno centralizacijo in decentralizacijo je eno od najpomembnejših vprašanj delovanja in organizacije vsake države.

Decentralizacija v najširšem pomenu pomeni vsako slabljenje neposrednega vpliva določenega centra nekega organiziranega sistema na dele tega sistema.

Na centralizacijo in decentralizacijo lahko gledamo kot na politično vprašanje ali kot na organizacijsko načelo.

Upravni centralizem je osredotočenje opravljanja upravnih nalog v centralnih organih oz.v popolni odvisnosti od centra po neposrednih direktivah in pod nadzorom o centralnih, najvišjih organov uprave.

Decentralizacija javne uprave pomeni zmanjševanje osredotočenega opravljanja upravnih nalog v centralnih organih. V okviru javne uprave ločimo dve obliki decentralizacije, in sicer upravno dekoncentracijo in politično decentralizacijo.

Decentralizacija ima dva vidika: upravnotehničnega in politično-interesnega.

Dekoncentracija je večkrat prehodni stadij in dobra pripravljalna faza za decentralizacijo.

Teritorialna organiziranost javne uprave je lahko izvedena kot enotirni ali kot dvotirni upravni sistem.

Č) O VLADI

Vlada je organ izvršilne oblasti v parlamentarnem sistemu. Člani vlade so predsednik vlade in ministri.

OBLIKOVANJE VLADE

Oblikovanje vlade ima politično in pravno razsežnost. Pravni postopek oblikovanja vlade ima dve fazi; imenovanje predsednika vlade (mandatorja) in imenovanje ministrov. Predsednik vlade in ministre imenuje državni zbor. Vlada nastopi funkcijo s trenutkom imenovanja ministrov.

O FUNKCIJAH VLADE

Vlada opravlja politično-predlagalno, politično-izvršilno in upravno funkcijo ter funkcijo zastopanja in kadrovsko funkcijo.

DEJANSKA MOČ VLADE: dejanska moč vlade je veliko večja od tiste, ki izhaja iz njenih formalnih pristojnosti.

O VLADNIH SLUŽBAH

Vladne službe so državni organi, ki jih ustanavlja vlada za pomoč pri izvajanju svojih funkcij.

O DELOVANJU VLADE

Vlada pri izvajanju svojih funkcij sprejema odločitve, ki imajo različno pravno naravo. Vlada odloča na sejah.

GRADIVO VLADE: je skupek dokumentov s predlogi vladnih odločitev, ki jih predlagatelj vladi predloži v obravnavo. Gradivo vlade sestavljata spremni dopis in jedro gradiva.

SODELOVANJE JAVNOSTI: sodelovanje javnosti pri pripravi predpisov je sestavni del koncepta dobrega upravljanja in z njim povezanih načel odprtosti in transparentnosti delovanja uprave ter kakovosti regulacije.

PRESOJA UČINKOV PREDLAGALNIH ODLOČITEV: presoja učinkov predlaganih odločitev je procesni element kakovosti predpisov in drugih vladnih odločitev.

REDNE SEJE VLADE: na rednih sejah vlade se obravnavajo zahtevnejša vladna gradiva, s katerimi se predlaga sprejetje pomembnih odločitev in usmeritev politične ali ekonomske narave. Vlada odloča veljavno, če je na seji navzoča večina članov.

Postopek obravnave evropskih zadev je urejen posebej. Vlada svoje delovanje načrtuje. Delovanje vlade se dokumentira.

RAZMERJA VLADE DO DRŽAVNEGA ZBORA

Razmerje med vlado in DZ je v svojem bistvu pogojeno s temeljnimi značilnostmi parlamentarnega sistema. Razmerja med vlado in DZ so: samostojnost, odgovornost in sodelovanje.

Vlada je pri izvajanju izvršilne oblasti samostojna v okviru ustave in zakonov, državnega proračuna ter načelnih in dolgoročnih usmeritev DZ.

Vlada in posamezni ministri so odgovorni državnemu zboru. Odgovornost vlade je kolektivna, odgovornost članov vlade pa individualna in kolektivna.

Odgovornost vlade in njenih članov se uveljavlja preko interpelacije, konstruktivne nezaupnice, razrešitve ministra, poslanskih vprašanj in ustavne obtožbe.

Nezaupnica vladi je glavni mehanizem uveljavljanja odgovornosti vlade v razmerju do DZ.

ZAUPNICA VLADI: je instrument, s pomočjo katerega vlada preverja oz. ugotavlja, ali ima v DZ še večinsko podporo ali ne.

Neizglasovanje zaupnice vladi ne pomeni avtomatičnega razpusta državnega zbora.

INTERPELACIJA

Zahteva po razpravi o delu vlade ali ministra. Interpelacija predstavlja posebno obliko poslanskega vprašanja.

POSLANSKO VPRAŠANJE

Vsak poslanec lahko vladi ali posameznemu ministru postavi vprašanje s področja delovanja vlade oz.posameznega ministrstva.

Poslansko vprašanje je institut, s katerim se neposredno uveljavlja individualna odgovornost ministra, posredno pa tudi kolektivna.

USTAVNA OBTOŽBA

Je institut, s katerim dz predsednika vlade in ministre pred ustavnim sodiščem obtoži kršitve ustave in zakonov, storjene pri opravljanju njihovih funkcij.

Uvedbo postopka o obtožbi zoper predsednika vlade in ministre lahko državnemu zboru predlaga najmanj deset poslancev.

DZ odloča o obtožbi z večino glasov vseh poslancev.

Odločitev o utemeljenosti obtožbe in odločitev o prenehanju funkcije obtoženega sprejme ustavno sodišče z 2/3 večino glasov vseh sodnikov.

PRENEHANJE FUNKCIJE VLADE IN MINISTROV

Funkcija predsednika vlade in ministrov preneha, ko se po volitvah sestane nov DZ, funkcija ministrov pa tudi z vsakim drugim prenehanjem funkcije predsednika vlade ter z razrešitvijo ali odstopom ministra.

Predsednik vlade in ministri morajo do imenovanja novega predsednika vlade oz. ministrov opravljati tekoče posle.

4. O DRŽAVNI UPRAVI

Državna uprava kot del izvršilne oblasti izvršuje upravne naloge. Državno upravo lahko v funkcionalnem smislu opredelimo kot instrumentalno fazo procesa javnega upravljanja, v organizacijskem smislu pa kot celoto državnih organov, ki to fazo procesa javnega upravljanja izvaja.

Naloge državne uprave izvajajo organi državne uprave in nosilci javnih pooblastil.

Razvojno gledano državna uprava predstavlja jedro javnega sektorja.

FUNKCIJE DRŽAVNE UPRAVE

Državna uprava neposredno izvršuje politične odločitve parlamenta in vlade in pripravlja strokovne podlage za njihovo oblikovanje.

Državna uprava izdaja predpise in sodeluje pri njihovi pripravi. Inšpekcijsko nadzorstvo je nadzorstvo izvajanja in spoštovanja predpisov. Operativna dejavnost pomeni izdajanje individualnih in konkretnih upravnih aktov in opravljanje materialnih dejanj.

Študijsko-analitična dejavnost je nujna dejavnost v okviru spremljanja stanja v družbi in s tem povezanim pripravljanjem predpisov in drugih odločitev vlade in parlamenta.

Represivna dejavnost pomeni prisilno izvrševanje posameznih upravnih funkcij. Servisna dejavnost pomeni zagotavljanje izvajanja javnih služb.

O INŠPEKCIJSKEM NADZORSTVU

Je nadzorstvo izvajanja in spoštovanja predpisov. Državna uprava nadzira posameznike in njihove povezave (hierarhični oz.zunanji inšpekcijski nadzor) ter svoje lastno delovanje (horizontalni oz.notranji inšpekcijski nadzor).

Inšpekcijski nadzor izvajajo tudi samoupravne lokalne skupnosti. Temeljni cilj inšpekcijskega nadzora je varstvo javnega interesa.

Inš.nadzor izvajajo inpšektorji kot uradne osebe s posebnimi pooblastili. Inšpektorji imajo nekatera specifična pooblastila in lahko izrekajo posebne ukrepe. Inšpekcija se izvaja v okviru inšpektoratov.

Pravna ureditev inšpekcijskega nadzora je kompleksna. Inšpektor je pri izvajanju pooblastil in izrekanju ukrepov samostojen. Pri inšpekcijskem nadzoru je treba varovati tako javni kot zasebni interes. Načelo javnosti je odraz preventivnega delovanja inšpekcij. Načelo sorazmernosti zahteva tehtanje med ukrepi in cilji.

Položaj stranke v inšpekcijskem postopku ima zavezanec. Inšpektorji izvajajo več vrst postopkov. Pritožba zoper odločbo inšpektorja praviloma ne zadrži njene izvršitve.

Stroške inšpekcijskega postopka, ki so bili nujni za ugotovitev dejstev, ki dokazujejo, da je zavezanec kršil zakon ali drug predpis, krije zavezanec.

Za protipravno povzročeno premoženjsko škodo odgovarja država oz.samoupravna lokalna skupnost.

OBLIKE DELOVANJA DRŽAVNE UPRAVE

Oblike delovanja so instrumenti, s kateerimi državna uprava izvaja svoje funkcije. V pravni teoriji je uveljavljena delitev oblik delovanja na oblastne in neoblastne.

Država v praksi uporablja več oblik delovanja hkrati, da bi dosegla zastavljeni cilj.

O NAČELIH DELOVANJA DRŽAVNE UPRAVE

Načela predstavljajo vrednostne usmeritve in merila presoje delovanja državne uprave. Načela delovanja državne uprave delimo na klasična in novejša. Načela delovanja državne uprave so podvržena dinamičnemu razvoju. Novejša načela ne nadomeščajo ampak dopolnjujejo klasična načela.

Načelo usmerjenosti k uporabniku odraža spremembo v razumevanju razmerja med posameznikom in državo.

NAČELO ODPRTOSTI: načelo odprtosti delovanja uprave vsebuje več elementov, izmed katerih so najpomembnejši dostop do informacij javnega značaja, sodelovanje javnosti pri pripravi predpisov in soodločanje o javnih zadevah.

Slovenska uprava sledi evropskemu in širšemu mednarodnemu razvoju na področju odprtosti delovanja.

O ORGANIZACIJI DRŽAVNE UPRAVE

Organizacijo lahko opredelimo funkcionalno in strukturno. Organiziranost državne uprave ima pravno in sociološko razsežnost.

Razvojno gledano je organiziranje državne uprave sestavni del zgodovinskega procesa oblikovanja moderne države v Evropi.

Organizacije, ki sestavljajo sistem državne uprave, imajo v primerjavi z ostalimi organizacijami več posebnosti. Državna uprava se organizira po resornem, funkcionalnem in teritorialnem načelu.

Notranja organizacija organov državne uprave mora biti prilagojena poslanstvu in nalogam organa ter poslovnim procesom, ki potekajo v organu. Organizacijo uprave ureja zakon.

O MINISTRSTVU

Ministrstvo se ustanovi za opravljanje upravnih nalog na enem ali več upravnih področjih. Ministrstvo vodi in predstavlja minister.

Državni sekretar je pomočnik in namestnik ministra z omejenimi pooblastili. Temeljne notranje organizacijske enote ministrstva so: kabinet, sekretariat in direktorat.

Razmerja med vlado in ministrstvi so hierarhična, med ministrstvi samimi pa prirejena. Mini.in drugi upravni organi morajo med seboj sodelovati pri vseh skupnih vprašanjih.

ORGANI V SESTAVI MINISTRSTVA

Organi v sestavi ministrstev so ustanovljeni za izvrševanje sprejetih politik. Organ v sestavi vodi direktor. Organ v sestavi ministrstva je sicer del ministrstva, a relativno samostojen. Razmerja med mini. In organom v sestavi so hierarhična.

TERITORIALNA ORGANIZIRANOST DRŽAVNE UPRAVE

Namen teritorialne organiziranosti državne uprave je doseči racionalno organiziranost izvajanja upravnih nalog in in približati upravo uporabnikom njenih storitev (načelo usmerjenosti k uporabniku).

Izvajanje upravnih nalog je mogoče teritorialno organizirati na več načinov; preko splošnih upravnih okrajev (enot) preko območnih enot oziroma izpostav in s prenosom izvajanja na samoupravne lokalne skupnosti.

V Sloveniji je teritorialna organiziranost državne uprave izvedena kot kombinacija prvega in drugega modela.

UPRAVNA ENOTA

Upravna enota je organ državne uprave, ustanovljen za opravljanje upravnih nalog, ki jih je zaradi njihove narave treba organizirati teritorialno. Območje države je razdeljeno na 58 upravnih enot.

Upravne enote opravljajo naloge z delovnih področjih ministrstev. Razmerja med upravnimi enotami in ministrstvi so hierarhična.

Ministrstvo, pristojno za upravo, skrbi za delovanje upravnih enot kot sistema. Upravno enoto vodi načelnik. Notranjo organiziranost upravne enote določi načelnik v soglasju z vlado.

UPRAVNA ENOTA LJUTOMER

NAČELNIK

ODDELEK ZA UPRAVNE NOTRANJE ZADEVE ODDELEK ZA OKOLJE IN PROSTOR

ODDELEK ZA KMETISTVO GOSPODARSTVO IN DRUŽBENE ZADEVE

OBMOČNE ENOTE IN IZPOSTAVE

Državna uprava je na številnih upravnih področjih organizirana na treh ravneh.

O JAVNEM POOBLASTILU

Javno pooblastilo je pooblastilo subjektu, ki ni organizacijski del državne oziroma občinske uprave, za izvajanje določenih nalog državne oziroma občinske uprave. Razvojno gledano je nastanek javnih pooblastil povezan z izvajanjem javnih služb. Javno pooblastilo je ustavni institut. Vsebina javnega pooblastila so upravne naloge. Opredelitev vsebine javnih pooblastil eno izmed najbolj spornih teoretičnih vprašanj. NOSILCI JAVNEGA POOBLASTILA – so fizične in pravne osebe. Če javno pooblastilo pridobi fizična ali pravna oseba zasebnega prava,govorimo o privatiziranem izvajanju upravnih nalog. NAČIN PODELITEV JAVNEGA POOBLASTILA – podeli se lahko z zakonom ali na podlagi zakona. RAZLOGI ZA PODELITEV JAVNEGA POOBLASTILA 1. zahteva po učinkovitosti,strokovnosti in ekonomičnosti 2. potreba po samoregulaciji 3. potreba po zagotovitvi neodvisnega upravljanja

V zvezi z javnimi pooblastili obstajajo tri skupine udeležbe - država ki javno pooblastilo podeli - nosilec javnega pooblastila in - uporabniki storitev.

NOSILCI JAVNIH POOBLASTIL

FIZIČNA OSEBA PRAVNA OSEBA PRAVNA OSEBA ZASEBNEGA PRAVA

O LOKALNI SAMOUPRAVI

REPUBLIKA SLOVENIJE

ZAKONODAJNI ORGAN

VLADA SODNI ORGAN

DRUGI DRŽAVNI ORGANI

ORGANI DRŽAVNE UPRAVE

SAMOUPRAVNA LOKALNA SKUPNOST

ŽUPAN SVET

UPRAVA NADZORNI ODBOR

Samouprava je način upravljanja zadev, pri katerem sodelujejo tisti, na katere se te zadeve nanašajo. Samouprava ima svoje prednosti in slabosti.Teorijo ločijo dve vrsti samouprave: lokalna in funkcionalna. Za funkcionalno samoupravo je bistvena dejavnost, ki jo ljudje opravljajo, in ne območje, na katerem se ta dejavnost opravlja.

Lokalna samouprava je način upravljanja javnih zadev lokalnega značaja, pri katerem neposredno ali posredno sodelujejo prebivalci teritorialne skupnosti, ki je ožja od države.Elementi lokalne samouprave so:- teritorialni- pravni- funkcionalni- organizacijski- materialno-finančni

Teritorialni element se nanaša na obstoj lokalne skupnosti.Pravni element se nanaša na pravno subjektiviteto lokalnih skupnostiFunkcionalni element se nanaša na samostojno urejanje določenega dela javnih zadev.Organizacijski element se nanaša na način izvajanje nalogMaterialno-finančni element se nanaša na sredstva, potrebna za izvajanje nalog.Proces javnega upravljanja na lokalni ravni ima enako strukturo kot na državni ravni.Lokalna samouprava je bistveni sestavni del demokratične ureditve sodobne države.Med državami obstajajo razlike glede načina izvedbe lokalne samouprave.

TERITORIALNI IN PRAVNI ELEMENT

Območje občine obsega naselje ali več naselij.Občina lahko dobi status mestne občine in lahko pridobi tudi poseben status.Pokrajine se ustanovijo z zakonom, v postopku njegovega sprejetja pa mora biti zagotovljeno sodelovanje občin. Do leta 1994 je v SLO obstajal komunalni sistem lokalne samoupraveUveljavitev novega ustavnega koncepta lokalne samouprave je spremljajo več težav.

FUNKCIONALNI ELEMTN – V pristojnosti občin spadajo izvirne in prenesene naloge. Občine izvajajo predvsem servisno funkcijo.Za opravljanje posameznih upravnih nalog iz izvirne pristojnosti občine se lahko podeli javno pooblastilo.Do prenosa državnih nalog v izvajanje občinam v praksi ni prišlo. Občine sodelujejo in se povezujejo. Občine pri izvajanju svojih nalog izdajo različne vrste aktov in opravljajo materialna dejanja.Pokrajine bodo opravljaje izvirne in prenesene naloge.

ORGANIZACIJSKI ELEMTN Občinski svet je najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine. Župan je izvršilni organ občine. Občina ima najmanj enega podžupana. Člani občinskega sveta, župan in podžupan občine so občinski funkcionarji. Nadzorni odbor je najvišji organ nadzora javne porabe v občini. Občinska uprava pripravlja strokovne podlage za odločanje župana in občinskega sveta in sprejete odločitve nato neposredno izvršuje.

Neposredno odločanje o javnih zadevah je eden od temeljev lokalne samouprave.Neposredne oblike sodelovanja občanov pri odločanju v občini so zbor občanov, referendum in ljudska iniciativa. Bistvena elementa ljudske iniciative sta: zahteva in kvalificirano število volivcev, V osnutku za pokrajinske zakonodaje so predvidevane naslednje oblike sodelovanja prebivalcev pri odločanju na pokrajinski ravni: posvetovanje, posvetovalna konferenca , referendum in ljudska iniciativa.

MATERIALNO FINANČNI ELEMENT.

Občine so pravne oseben javnega prava s pravico posedovati, pridobivati in razpolagati z vsemi vrstami premoženja. Ravnanje s stvarmi , premoženjem samoupravnih lokalnih skupnosti ureja poseben zakona. Viri financiranja izvirnih nalog občine so: lastni viri, sredstva države in zadolžitev. Državo finančno spodbuja združevanje občin. Zadolževanje občin je omejeno.

VARSTVO LOKALNE SMAOUPRAVE

Oblika varstva lokalne samouprave lahko delimo na predhodne in naknadne.

NADZOR NAD LOKALNO SAMOUPRAVO

Nadzor in varstvo lokalne samouprave predstavljata dve plasti iste medalje

Smisel in namen državnega nadzora je v prvi vrsti svetovanje, pomoč in preprečevanje nezakonitosti dela.Sistem nadzora samoupravnih lokalnih skupnosti je kompleksen.

glede na stopnjo formaliziranosti ločimo:neformalni in formalni nadzor.

Glede na to kdo nadzor izvaja ločimo:Notranji in zunanji nadzor

Po časovni razsežnosti nadzor delimo na:Predhodni in naknadni nadzor

Glede na merilo nadzora delimo na: nadzor pravilnosti,učinkovitosti,uspešnosti, ekonomičnosti in kakovosti.

Glede na predmet nadzor delimo na: Nadzor aktov in organov

Zunanji nadzor izvajajo državni organi in javnostDržavni organi nadzirajo: Delovanje organov in akte ki jih ti organi izdajajo.Državni zbor lahko razpusti občinski svet in razreši župana.Javnost nadzira delovanje občin preko zahtev za dostop do informacij javnega značaja.

POGLAVJE 3

STATUSNO PRAVO JAVNEGA SEKTORJA

A) PRAVNE OSEBE V JAVNEM SEKTORJU PRAVNA OSEBA je fiktivna pravna tvorba ki jo predstavlja za določen namen vezano premoženje ali skupino posameznikov in ji pravni red priznava lastnost pravnega subjekta.

Subjektiviteta pravne osebe se odraža v njenem pravnem položaju ali pravnem statusu. Pravni položaj pravne osebe pomeni, da je poleg fizične osebe le pravna oseba lahko v pravnem redu nosilka in izvrševalka pravnih pravic in pravnih obveznosti.

PRAVNA FIKCIJA je pravno dejstvo ki velja za resnično, čeprav vemo da ne obstaja. Pravna fikcija je sredstvo pravne tehnike ki omogoča da nastopijo pravne posledice.

B) O JAVNIH SLUŽBAH

Pri materialnem pojmu je pomembna vsebina javne službe in ne izvajalec, ki jo opravlja. Pod materialnim pojmom javne službe teorija razume vsaka dejavnost, ki jo družba zaradi njenega pomena za družbeni, socialni, ekonomski ali kulturni razvoj podredi posebnemu pravnemu režimu javne službe, ki je drugačen od pravnega režima zasebne službe.

Pravni režim javne službe ni odvisen od izvajalca temveč le od dejavnosti ki se opravlja v tem režimu. Pri formalnem pojmu javne službe pa je pomemben le izvajalec javne službe, kar pomeni da ima neka dejavnost značaj javne službe le če jo izvaja oseba javnega prava.

O SPLOŠNIH PREDPOSTAVKAH JAVNE SLUŽBE

JAVNI INTERESSplošne interes opredelimo samo v razmerje do posamičnega interesa katerega nosilec je lahko samo posameznik. Splošni interes nastaja kot neposredna poseldica sobivanja ljudi in njihovih medsebojnih odnosov.

Družbeni interes in splošni interes v bistvo označujeta isti pojav, razlika je samo v tem, da pri opredelitvi družbenega interesa posebej poudarimo institucionalno plat splošnega interesa, tj njegovo povezanost z družbenim sistemom.Javni interes je neposredno vezan na državo kot institucijo za izvajanje politične oblasti in je glede na to nekoliko ožji od splošnega oziroma družbenega interesa.

JAVNA SLUŽNA ni dejanski, ampak normativni pojav. Pogojena je z realnimi duržbenimi razmerji, ki so normativno urejena.

REŽIJSKI OBRAT

REŽIJSKI OBRAT ni pravna oseba. Organizira se kot organizacijska enota uprave oz. službe lokalne skupnosti za zagotavljanje gospodarske javne službe.

JAVNI GOSPODARSKI ZAVOD

Javni gos. Zavod je posebna oblika pravne osebe. Ustanovi ga vlada ali lokalna skupnost v vsaj 51% ustanoviteljstvu z namenom neprofitnega zagotavljanja gosp. Javne službe.

JAVNO PODJETJE - je statusna pravna oblika osebe javnega prava, organizirana kot

kapitalska družba, ki jo ustanovi država ali občina za opravljanje ene ali več gosp. Javnih služb večjega obsega ki jo/jih je mogoče opravljati profitno.

KONCESIJA GOSPODARSKE JAVNE SLUŽBE.

koncesija je oblika zasebnega izvajanja javne službe. koncesija predstavlja sklop posebnega dovoljenja, pooblastila in koncesijske pogodbe, ki jo skele država ali lokalna skupnost kot koncedent z zasebnopravno ali fizično osebo kot koncesionarjem za izvajanje javne službe.

Č) NEGOSPODARSKE JAVNE SLUŽBE

JAVNI ZAVODI

Zavodi so organizacije ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, socialnega varstva, zdravstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička.

Javni zavodi se ustanovijo za opravljanje negospodarskih javnih služb.Organi zavoda so: - svet zavoda- direktor- strokovni vodja- strokovni svet

ZAVOD S PRAVICO JAVNOSTI

Poleg javnih zavodov lahko dejavnost javne službe na podlagi koncesije opravljajo tudi drugi zavodi. Tak zavod ima glede opravljanja javne službe pravice, dolžnosti in odgovornosti javnega zavoda in ga zakon poimenuje zavod s pravico javnosti.

D) JAVNO-ZASEBNO PARTNERSTVO

VRSTE JAVNO ZASEBNIH PARTNERSTEV:

- ZASEBNO VLAGANJE V JAVNE PROJEKTE- JAVNO SOFINANCIRANJE ZASEBNIH PRIJEKTOV V JAVNEM INTERESU

E) JAVNA AGENCIJA IN AJVNI SKLAD

Javna agencija je posebna pravna oseba javnega pava, ki se ustanovi za upravljanje regulatornih, razvojnih ali strokovnih nalog v javnem interesu, če neposreden politični nadzor ni potreben.

JAVNI SKLAD Javni sklad so posebne premoženjske oblike oseb javnega prava, ki so podobne fundacijam ali ustanovam. Javni sklad je pravna oseba javnega prava k jo ustanovitelj ustanovi za izvajanje svoje politike na določenem področju. Javni sklad lahko ustanovi država ali samoupravna lokalna skupnost.Javni sklad se ustanovi z aktom o ustanovitvi, lastnosti pravne osebe pa pridobi vpisom v sodni register. Namensko premoženje je premoženje, ki ga je ustanovitelj namenim za dosefanje namena javnega sklada.Ustanovitelj lahko javnemu skladu ob ustanovitvi zagotovi sredstvo za delo.

Javni sklad lahko za izvajanje skupnih projektov sprejme v upravljanje ali v last tudi druge premoženje.

Organ javnega sklada sta nadzorni svet in direktor.Direktor zastopa in predstavlja javni sklad, organizira in vodi delo, ter poslovanje javnega sklada.

Javni sklad Posluje v skladu s sprejeto poslovno politiko in s svojimi splošnimi pogoji poslovanja. Prva predstavlja njegovo zavezo do ustanovitelja, drugi pa predstavljajo njegovo zavezo do javnosti.

Namensko premoženje mora javni sklad upravljati v skladu z namenom ustanovitve in tako, da ohranja njegovo vrednost.

Zakon ureja vrstni red razporejanja presežkov prihodkov med odhodki in način pokrivanja primanjkljaj javnega sklada.Nadzor nad javnim skladom primarno opravlja organ, ki izvaja vlogo njegovega ustanovitelja.Razloge za prenehanje javnega sklada določa zakon, dodatne pa lahko določi akt o ustanovitvi javnega sklada. Javni sklad se lahko preoblikuje v gospodarsko družbo.

4 POGLAVJE

DELOVNO PRAVO V JAVNEM SEKTORJU

A) FUNKCINONARSKO PRAVO

- so osebe ki izvajajo oblast

VRSTE FUNKCINARJEV

1. PO VRSTAH FUNKCIJ2. PO ORGANIH3. PO NAČINU PRIDOBITVE MANDATA4. PO ČASU TRJANJA MANDATA5. PO NAČINU OPRVLJANJA FUNKCIJ

Politični funkcionarji so osebe, ki mandat pridobivajo z neposrednimi volitvami ali imenovanjem strani državnega zbora ali vlade. Funkcionarji neodvisnih nadzornih organov so predsedniki in sodišča, predsednik in namestniki predsednika računskega sodišča, varuh človekovih pravic, informacijski pooblaščenci, predsednik in člani državne revizijske komisije ter predsednik in namestnika predsednikove komisije za preprečevanje korupcije.Pravosodni funkcionarji so sodniki, državni tožilci ali državni pravobranilci.

Razlikovanje med funkcionarji in javnimi uslužbenci v državni upravi vzpostavlja že ustava.

PRAVNA UREDITEV FUNKCIJONARJEV

Za funkcionarje veljajo nekatere posebne pravice, omejitve in prepovedi. Sistem zakona ki ureja pravice funk. Je Zakon o funk. V državnih organih.Sistem zakona ki ureja omejitve,dolžnosti in prepovedi funkc. Je Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije.Komisija za preprečevanje korupcije je samostojen in neodvisen državni organ. KPK med drugimi oblikuje načelna mnenja do posameznih ravnanj, ki pa ne pomenijo odločanja o odgovornosti udeleženih subjektov.

Funkcionar načeloma ne sme sprejemati darilZa funk. Veljajo določene omejitve poslovanjaFunk. Se mora izogibati nasportju interesov.Za nadzor premoženja so zavezani poklicni funkcionarji tr nepoklicni žaupani in podžupani.

B) USLUŽBENSKO PRAVO

Uslužbensko pravo je del prava javnega sektorja,a ki ureja pravni položaj javnih uslužbencev. Javni uslužbenci so fizične osebe,ki sklenejo delovno razmerje v javni sektor.Z vidika obsega veljavnosti ZJU velja upoštevati da je zakon razdeljen na dva dela: - - prvi del: opredeljuje temeljne pojme ter skupne določbe in načela uslužbenskega sistema, ki veljajo za ves javni sektor. V drugem delu pa je natančneje opredeljena pravila uslužbenskega sistema le za državne organe in uprave lokalne skupnosti.

Javni uslužbenec je fizična oseba ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju.Javni sektor po ZJU sestavljajo: državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti; javne agencije; javni zavodi; in javni gosp. zavodi; druge osebe javnega prava: če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalneskupnosti.

DELODAJALAEC – je v uslužbenskemu pravu pravna oseba, s katero je javni uslužbenec v delovnem razmerju.Delodajalec v javnem sektorju ne sme uslužbencu zagotavljati pravic v večjem obsegu kot je določeno z zakonom, podzakonskim predpisom ali s kolektivno pogodbo če bi s tem obremenil javno sredstvo. DRŽAVNI ORGAN: državni organ za potrebe uslužbenskega prava predstavlja organ državne uprave in drug državni organ. Organi državne uprave s tega vidika so; vlada,ministrstvo,organi v sestavi ministrstev, vladne služne in upravne enote.

PREDSTOJNIK ORGANA: predstojnik organa je oseba ki vodi delo državnega organa ali uprave lokalne skupnosti. Predstojnik v upravi lokalne skupnosti je župan. Predstojnik predstavlja organ, odgovarja za strokovno in zakonito delo organa, odloča v upravnih zadevah o pravicah in obveznosti javnih uslužbencev.

SISTEMIZACIJA DELOVNIH MEST: je akt, ki določa delovno mesto potrebno za izvajanje nalog državnega organa, uprave lokalne skupnosti oz. osebe javnega prava in vsebuje opis, pogojev in nalog na posameznih delovnih mestih.

JAVNE NALOGE: so naloge ki sodijo v delovno področje javnega organa ali organa lokalne skupnosti oz. naloge, za katere je bila ustanovljena oseba javnega prava.

SPREMLJAJOČA DELA: so dela na področju kadrovskega in materialno finančnega poslovanja,tehnična in podobna dela ter druga dela, ki jih upravlja zaradi nemotenega izvajanja javnihg nalog organa oz. osebe javnega prava.

KADROVSKI NAČRT: določa št. dovoljenih zaposlitev pri delodajalcu.

SISTEM PLAČ v javnem sektorju je pravni sistem rednega mesečnega denarnega obračunavanja ali izplačevanja osnovnih plač, delovne uspešnosti ter dodatkov zaposlenim javnim uslužbencev in funkcionarjev ter sistem usklajevanja plač med socialnimi partnerji in odpravljanja nesorazmerij med plačami posameznih kategorij zaposlenih v javnem sektorju.

V veljavni plačni sistem v javnem sektorju v RS so vključeni državni organi in samoupravne lokalne skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti.

PLAČNA LESTVICA – je sistem postavitve nominalnih plač za delovno mesto funkcionarjev in javnih uslužbencev v javnem sektorju v plačne razrede.

PLAČNI RAZRED je del plačne lestvice ki ima vrednost izraženo v nominalnem znesku v EUR.

TARIFNI RAZRED izraža stopnjo zahtevnosti delovnih mest/nazivov/ glede na zahtevano izobrazbo oziroma usposobljenost.OSNOVNA PLAČA je nominalni znesek plačanega razreda ki pripada posameznemu delovnemu mestu nazivu ali funkciji oz. ha j javni uslužbenec ali funkcionar pridobil s napredovanjem.DODATKI – javnim uslužbencem pripadajo različni dodatki, funkcionarjem pa praviloma le dodatek za delovno dobo. Izjeme so nekatere pravosodni funkcionarji.