Upload
dinhkhuong
View
218
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Banca Mondială
Regiunea Europa și Asia Centrală
Beneficiar: Secretariatul General al Guvernului Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - II Analiza Funcțională a Sectorului Mediu şi Păduri în România – Vol. 1 Cod SMIS: 37608 Cofinanțat din Fondul Social European, prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative în perioada 15 septembrie 2011 – 14 mai 2012
Raport final
i
Cuprins
Abrevieri şi prescurtări........………………………………………………..iii
Mulţumiri............………………………………………………………....…vi
Rezumat general....…………………..……………………………………...vi
I. Introducere……………………………………………………..............…...1 1.1 Contextul şi scopul evaluării..............………….…….……………...………...........…1 1.2 Abordare …...………………………………………….….…………...………......1
1.3 Prezentarea generală a raportului ……………………………..……..…...........…..3
II. Provocările din cadrul sectorului ………….……......…..……..……..3 2.1 Învăţămintele în urma restructurării recente a sectorului .……..…....……....………4
2.2 Sub-sectorul mediu ……………………………….……………....….....…..……….5
2.3 Sub-sectorul apă. ………………………………………………....………..………..8
2.4 Sub-sectorul păduri ……………………………………………....….……..……….9
2.5 (Noul) Program Naţional pentru Dezvoltarea Infrastructurii ……...….……..……....10
III. Formularea şi Managementul Strategiei ………………...…..........…11 3.1 Cadrul strategic ...…………..............………………………………...…...…..…..….11
3.1.1 Rolul stimulativ al Acquis-ului comunitar de mediu şi management al apelor ...……11
3.1.2 Politica şi Strategia Naţională privind Pădurile ......…………………….......….……12
3.2 Strategia Europa 2020 şi Programul Naţional de Reformă ..………...…....…....…...13
3.3 Planificarea şi implementarea strategiei ...……………………......…….......…..…....15
3.3.1 Rolul esenţial al Ministerului Mediului şi Pădurilor .....…………………....…..…....15
(a) Atribuţiile funcţionale şi de management
(b) Planificarea de politici şi implementarea strategiei
3.3.2 Rolul altor departamente şi instituţii cheie ...……..……..……....…………….....….17
3.3.3 Coordonarea inter-sectorială .……………….....…………….......……………....….19
IV. Configurarea, Performanţa şi Provocările din cadrul
Sectorului..............................................................................................………20 4.1 Cartografierea instituţională: organizarea funcţională şi teritorială a sectorului ....…20 4.1.1 La baza sectorului: Ministerul Mediului şi Pădurilor (MMP) ...........................…….26
4.1.2 Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional de Mediu. ................….26
4.1.3 Direcţia Generală Păduri .....…….………………………........................….........…..28
4.1.4 Instituţii subordonate .………...……................................................................…......30
(a) Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului
(b) Garda Naţională de Mediu
(c) Administraţia Fonduluipentru Mediu
(d) Apele Române
(e) Regia Naţională a Pădurilor
4.2 Performanţa sectorului .....…………...………….…………...………................……35
4.2.1 Eficienţa funcţiei de reglementare de mediu ...……………….…….......................…35
Raport final
ii
4.2.2 Eficienţa implementării politicilor privind apa …………….…………................…38
4.2.3 Eficienţa implementării politicilor forestiere ……………....…………....................40
4.2.4 Absorbţia fondurilor UE …………………………………....…………..........…….40
V. Aspecte multidisciplinare ….…………………….....…….....…...…43 5.1 Bugetul şi managementul financiar.......................……………..….……........……44
5.1.1 Structura şi execuţia bugetului ..…………………………..……….….......…....…44
5.1.2 Planificarea financiară şi eliberarea de fonduri în timpul anului ..….............….....51
5.1.3 Procesarea plăţilor ...………………………………………..…….…...........……..52
5.1.4 Contabilizarea şi raportarea ...…………………………………....….....….....……52
5.1.5 Sisteme de contabilitate şi raportare financiară …………........…..…….......……..54
5.1.6 Controale financiare ale execuţiei bugetului ………….…..….….…..............……54
5.1.7 Auditul intern ……………………………………………........…….................…..55
5.2 Achiziţii ...………………………………………………….......…..............……...55
5.2.1 Constrângeri / provocări pentru un proces de achiziţionare eficient .........………..56
5.2.2 Recomandări pentru îmbunătăţirea procesului de achiziţii ...…....…........…….….58
5.3 Resursele umane (RU) ...…………………………………………............…....…..60
5.3.1 Strategia de resurse umane ......….….….…….….….….……..................................60
5.3.2 Aspecte esenţiale şi provocări pentru sistemul actual de management
al Resurselor Umane ................................................................................................61
5.3.3 Îmbunătăţirea sistemului de management al Resurselor Umane .............................63
5.4 Tehnologia informaţiilor...…………………………………........….…….......……64
Bibliografie…………..…………...........………………………..….....……65
ANEXE
ANEXA A: Matricea recomandărilor cu calendar ………..........………….....……....… 68
ANEXA B: Cadrul instituţional al principalelor Organizaţii de Mediu din România ..... 91
ANEXA B1: Cadrul instituţional general al sectorului ..………………………….…....... 92
ANEXA B2: Organigrama Ministerului Mediului şi Pădurilor .............................…....… 93
ANEXA C: Organizare instituţională: roluri, atribuţii şi personal şi funcţionare ......... 94
ANEXA D: Procesul de autorizare de mediu ....……………...……………………........ 103
ANEXA E: Analiza procedurilor de achiziţie ………….…………….…...…............… 131
ANEXA F: Lista persoanelor cu care au avut loc întâlniri pe parcursul analize .............155
Raport final
iii
Cursuri de schimb
1 EURO = 4,2 RON
1 RON = 0,34 USD
Abrevieri şi prescurtări
AM Aviz de mediu
AAU Unitate valorică alocată
CA Consiliu de Administraţie
AIMA Autoritatea pentru Inundaţii şi
Managementul Apelor
ANAR Administraţia Naţională „Apele
Române‖ (agenţia apelor române)
ANIF Administraţia Naţională a
Îmbunătăţirilor Funciare
APDRP Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare
Rurală şi Pescuit (în cadrul MADR)
BFP Cele mai bune practici de
silvicultură
EPA Evaluarea procesului de activitate
PAC Politica de agricultură comună
CBA Analiza cost-beneficiu
ACPM Autoritatea Competentă pentru
Protecția Mediului
FC Fondul de Coeziune
UCA Unitatea Centrală de Armonizare
CONSIB Comisia Naţională pentru Siguranţa
Barajelor şi Lucrărilor Hidrotehnice
DDNRI Institutul Naţional pentru Cercetare
şi Dezvoltare Marină „Delta
Dunării‖
DGA Director General Adjunct
DG Director General
AM Aviz de Mediu
FEADR Fondul European Agricol pentru
Dezvoltare Rurală
CE/UE Comisia Europeană/ Uniunea
Europeană
EE Eficienţa energetică
FEP Fondul European de Pescuit
ITRSV Inspectoratul Teritorial de Regim
Silvic şi Vânătoare (în română)
ALPM Agenţia Locală pentru Protecţia
Mediului
AM Autoritatea de Management
MADR Ministerul Agriculturii şi
Dezvoltării Rurale
MAPAE Ministerul Agriculturii, Pădurilor,
Apei şi Mediului
MEC Ministerul Economiei şi Comerţului
SMI Sistemul de Management al
Informaţiilor
OM Ordin al Ministrului
MMP Ministerul Mediului şi al Pădurilor
MF Ministerul Finanţelor
MFP Ministerul Finanţelor Publice
MOI Memorandum de Înţelegere
MDR Ministerul Dezvoltării Regionale
SMI Sistemul de Management al
Informaţiilor
AFM Administraţia Fondului pentru
Mediu
ANPM Agenţia Naţională pentru Protecţia
Mediului
ANP Administraţia Naţională a Pădurilor
(Romsilva)
IFN Inventar Forestier Naţional
PSNP Politica şi Strategia Naţională
privind Pădurile
PNDI Programul Naţional pentru
Dezvoltarea Infrastructurii
VNA Valoarea Netă Actuală
CSNR Cadrul Strategic Naţional de
Referinţă
Raport final
iv
DGEF Directoratul General Economie şi
Finanţe
GM Garda de Mediu
EIA Studiul de Impact asupra Mediului
FEDR Fondul European pentru Dezvoltare
Regională
PATM Planul de Acţiune privind
Tehnologiile de Mediu
ETS Schema de Tranzacţionare a
Emisiilor
EUR Euro
DF District Forestier
SMIMF Sistemul de Management al
Informaţiilor şi de Monitorizare Forestieră
SIMF Sistemul de Management al
Informaţiilor Forestiere
PMF Planul de Management Forestier
FR-EWF Evaluare funcţională – Mediu, Ape,
Păduri
HG Hotărâre de Guvern
DGP Directoratul General al Pădurilor
PIB Produsul Intern Brut
OUG Ordonanţă de Urgenţă a Guvernului
EGS Emisii de Gaze de Seră
OMG Organism Modificat Genetic
GR Guvernul României
HCH Compus chimic
SC Sediul central
RU Resurse umane
DRU Direcţia de Resurse Umane
OI Organism Intermediar
ICAS Institutul de Cercetări şi Amenajări
Silvice
CCE Creşterea Competitivităţii
Economice
IGSU Inspectoratul General pentru
Situaţii de Urgenţă
PCIP Prevenirea şi Controlul Integrat al
Poluării
SCISP Standardele de Contabilitate
Internaţionale pentru Sectorul
Public
ONG Organizaţie non-guvernamentală
NH3 Amoniac
IFVJO Instrument fără valoare juridică
obligatorie
NOx Oxizi de Azot
PNR Programul Naţional de Reformă
PNDR Programul Naţional pentru
Dezvoltare Rurală
CSNR Cadrul Strategic Naţional de
Referinţă
PNGA Planul Naţional de Gospodărire a
Apelor
PCB/PCT Substanţe chimice organice
persistente
DGMCIP Directoratul General privind
Metodologia Contabilă a
Instituţiilor Publice
POP Poluant Organic Persistent
LAP Legea Achiziţiilor Publice
UPP Unitate de Politici Publice
ER Energie regenerabilă
ARPM Agenţia Regională de Protecţia
Mediului
ROF Regulamentul de Organizare şi
Funcţionare
Romsilva Administraţia Naţională a Pădurilor
RON Lei noi româneşti
ESM Evaluare Strategică de Mediu
FS Fonduri Structurale
GFD Gestionarea forestieră durabilă
SGG Secretariatul General al Guvernului
SID Tabloul de Bord al Implementării
Strategiei
SMIS Specificaţia privind Iniţiativa de
Gestionare a Stocării
SO2 Dioxid de Sulf
POS Programul Operaţional Sectorial
POS Procedura de Operare Standard
GCSS Grupul de Consiliere Sectorială
Strategică
SSM Secretarul de Stat pentru Mediu
SSP Secretarul de Stat pentru Păduri
Raport final
v
IT Tehnologia Informaţiei
AT Asistenţă tehnică
DT Director tehnic
UNFF Forumul Organizaţiei Naţiunilor
Unite privind Pădurile
COV Compus Organic Volatil
DCA Directiva Cadru a Apei
Raport final
vi
Mulţumiri
Prezentul raport a fost întocmit de o echipă a Băncii Mondiale, condusă de Aziz
Bouzaher, Specialist Coordonator pe Mediu şi Coordonatorul Naţional Sectorial pentru
Dezvoltare Durabilă. Echipa a fost alcătuită din angajaţii Băncii Mondiale (Elisabetta
Capannelli, Bogdan Constantinescu, Gabriel Ioniţă, Holger Kray, Andrew Mitchell, Cesar
Niculescu şi Andreea Florescu), consultanţii naţionali (Carmen Florentina Apostol, Adina
Făgărăşan, Meral Kagitci, Bogdan Popa, Florea Trifoi şi Oana Tănăsache), precum şi
consultanţii internaţionali (Henry Phillips, Dorothea Frohn şi Rüdiger Heining).
Echipa le este foarte recunoscătoare pentru sprijinul excelent şi disponibilitatea sa,
Ministrului Laszlo Borbely, Ministrul Mediului şi Pădurilor (MMP), pentru cooperarea şi
facilitarea remarcabile de care a dat dovadă dl. Lorant Para, punctul focal general al MMP
pentru prezenta evaluare, pentru disponibilitatea şi colaborarea Secretarilor de Stat ai MMP,
dl. Cristian Apostol şi dl. Marin Anton, ale Directorilor Generali şi ale Şefilor de Servicii din
cadrul MMP, ale Directorilor Generali ai ANPM, ANAR şi Romsilva, precum şi ale
conducerilor şi personalului tuturor instituţiilor şi unităţilor care au susţinut deschis şi generos
prezenta evaluare. Echipa mai mulţumeşte pentru coordonarea şi îndrumarea remarcabile
oferite de dl. Gabriel Popa, Secretariatul General al Guvernului. Şi în sfârşit, dar nu în cele
din urmă, echipa este foarte recunoscătoare dlui. Benoit Nadler, de la CE-DG Regio pentru
disponibilitate şi cooperare, precum şi pentru comentariile detaliate pe care le-a furnizat în
calitate de evaluator al raportului.
Evaluarea a fost desfăşurată în cadrul îndrumării şi coordonării generale a conducerii
Băncii Mondiale, inclusiv Peter Harrold (Director pentru România), Francois Rantrua
(Manager pentru România), John Kellenberg (Manager Sector Mediu şi Resurse Naturale) şi
Bill Dorotinsky (Manager Sector, Managementul Sectorului Public), şi Bernard Meyers
(Coordonatorul Programului de Evaluare Funcţională).
În sfârşit, echipa le este recunoscătoare lui Karin Shepardson, Peter Dewees, şi Pier
Monatovani de la Banca Mondială pentru evaluările excepţionale efectuate.
Raport final
vii
Rezumat general
1. Contextul evaluării
1. Când a aderat la UE în 2007, în România existau cadrul legislativ şi infrastructura
instituţională de bază pentru a soluţiona provocările de mediu cu care se confrunta ţara, şi
exista, de asemenea, un mecanism de finanţare - Fondurile UE - pentru susţinerea costurilor
mari, proiectate, legate de investiţii pentru respectarea cerinţelor, dar şi pentru sprijinirea
consolidării structurilor şi a competenţelor administrative. Strategia Programului Operaţional
Sectorial pentru Mediu (POS Mediu) pentru 2007-2013 este clară şi se concentrează pe
investiţii şi servicii publice necesare pentru sporirea competitivităţii pe termen lung, a creării
de locuri de muncă şi pentru dezvoltarea durabilă. Circa 4,5 miliarde EURO – aproape o
pătrime din totalul fondurilor UE investite în România conform Politicii de Coeziune (2007-
2013) – au fost alocate programului de mediu.
2. Însă, având în vedere rata actuală de absorbţie de circa 7% (şi 1,9% de plăţi reale),
conform Guvernului, România nu a reuşit să gestioneze adecvat Fondurile UE până în
prezent, iar provocările de mediu cu care se confruntă ţara au rămas aceleaşi. Acestea sunt
majore în special în cazul apei şi al apelor uzate, infrastructură care nu numai că este esenţială
pentru bunăstarea populaţiei, dar şi pentru activitatea economică.
3. În plus, responsabilitatea comună de implementare a noului Program Naţional pentru
Dezvoltarea Infrastructurii (PNDI) pentru 2011-2013, aprobat cu finanţare de stat, menit să
suplimenteze finanţarea UE şi să accelereze investiţiile în infrastructura apelor, va aparţine
MMP şi Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului (MDRT). Programul va fi finanţat
complet de la bugetul de stat, în paralel cu POS Mediu şi POS Regional, în cadrul căruia circa
o cincime din finanţarea totală estimată (de 5 miliarde Euro) va fi alocată MMP pentru
finanţarea proiectelor de management al apei (epurarea apei şi a apelor reziduale, reţelele de
alimentare cu apă şi canalizare), precum şi pentru protecţia împotriva inundaţiilor şi siguranţa
lucrărilor hidrotehnice.
4. În plus faţă de duplicarea aparentă cu POS Mediu, implementarea PNDI nu numai că
va conduce la suprapunerea atribuţiilor între cele două ministere, în absenţa unei separări
clare a intervenţiilor acestora cel puţin la nivel teritorial, dar mai îngrijorător este faptul că
acest nou program de investiţii va încărca în plus şi bugetul de stat, şi va creşte volumul de
activitate a acelor instituţii care, în prezent, nu reuşesc să ofere rezultatele scontate în cadrul
POS Mediu şi POS Regional.
5. În plus, o dată cu implementarea POS Mediu şi a PNDI, Ministerul Mediului primeşte
o nouă ramură de activitate, şi anume, aplicarea legislaţiei de mediu. Această funcţie
importantă de reglementare necesită o capacitate instituţională puternică, deoarece implică
procese complexe de stabilire de standarde, autorizare, monitorizare, strânsă coordonare cu
autorităţile locale, precum şi un număr semnificativ de consultări publice. Împreună cu
achiziţiile publice, această funcţie mai este, de asemenea, şi obiectul cerinţelor UE, dar şi un
Raport final
viii
pas obligatoriu în sensul cunoaşterii tuturor aspectelor din cadrul ciclului de proiect în situaţia
implementării activităţilor de investiţii publice sau private.
6. Mai mult decât atât, în urma restructurării guvernamentale recente (decembrie 2009),
pădurile au fost adăugate Ministerului Mediului, ceea ce a lărgit aria de cuprindere a
mandatului acestuia şi a triplat numărul de salariaţi din sector, aducând, totodată, un nou set
de politici şi provocări de management, inclusiv necesitatea unei strategii noi pentru adaptarea
la schimbările structurale din sector – având în vedere că jumătate dintre resursele silvice sunt
în prezent în proprietate privată, drept rezultat al restituirilor – şi o administraţie silvică cu
resurse umane în exces care trebuie să se adapteze la mediul modificat de funcţionare din
jurul său.
7. Imaginea globală care reiese în urma Evaluării este că instituţiile din cadrul sectorului
sunt foarte supraîncărcate (acest lucru se aplică nu numai MMP, ci şi principalelor sale
instituţii de implementare: Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului (ANPM) şi Apele
Române (ANAR), şi mai puţin Regiei Naţionale a Pădurilor (Romsilva)), deoarece lucrează
pe o gamă largă de programe, în care „totul reprezintă o prioritate‖ şi în cadrul cărora
rezultatele sunt slabe, în special în domeniile care ar trebui să conteze cel mai mult: de
exemplu, utilizarea fondurilor UE pentru sporirea accesului populaţiei României la alimentare
cu apă potabilă şi canalizare, protecţia aprovizionării naţionale cu apă împotriva poluării şi a
efectelor inundaţiilor, precum şi pentru conservarea şi protejarea resurselor biodiversităţii.
8. Situaţia se datorează parţial faptului că sunt multe condiţii privind convergenţa UE,
într-un ritm alert, şi presupun implicit o capacitate instituţională mai mare decât cea existentă
pe teren, parţial din cauză că în cadrul sectorului nu există un cadru strategic cu un proces clar
pentru prioritizare, alocarea bugetului, gestionarea resurselor umane, precum şi un sistem
credibil de monitorizare şi evaluare, dar şi în parte pentru că implementarea este mult
încetinită din cauza unei combinaţii de factori: constrângeri şi conflicte administrative şi de
administrare, rezultat al lipsei clarităţii regulilor şi a liniilor directoare, mult prea multe
controale în cadrul sistemului, evitarea riscurilor, personal demoralizat, slab pregătit şi slab
stimulat.
9. În concluzie, prezenta evaluare a venit în momentul propice şi a identificat un număr
de recomandări pentru a ajuta Guvernul României (GR) să facă alegeri dificile legate de
priorităţile de politici şi să mobilizeze resursele necesare pentru a îşi îndeplini obiectivele de
politici şi pentru a atinge rezultate tangibile pe teren. Recomandările privesc trei domenii:
formularea şi gestionarea de strategii, organizarea şi performanţa sectorului, şi aspectele
transversale. Sunt prezentate în detaliu la Anexa A a prezentului raport, şi vor trebui susţinute,
prioritizate în detaliu, precum şi etapizate de către cadrele superioare de conducere şi de
personalul din cadrul sectorului.
2. Formularea şi gestionarea de politici şi strategii
10. În timp ce multe dintre politicile şi aspectele strategice au o natură orizontală şi se
aplică multor ministere, dacă nu tuturor, un număr dintre acestea sunt esenţiale în mod special
Raport final
ix
în cazul MMP, care are o gamă largă de atribuţii şi gestionează resurse semnificative, ceea ce
îl face unul dintre cele mai puternice ministere, cu legături diseminate la nivelul întregii
economii româneşti.
Problemele principale
1. Întârzieri de activitate, atunci când se modifică Guvernul, ceea ce înseamnă schimbări ale
conducerilor şi numiri politice, cu impact asupra consecvenţei de gestionare a priorităţilor
strategice, indiferent de schimbarea politică;
2. Lipsa unei strategii integrate şi a unui plan de acţiune, precum şi a unei strategii de
comunicare pentru sector, în ciuda faptului că a fost iniţiat un proiect în cadrul
ministeriatului actual (de la remanierea guvernamentală din 2009), căruia îi lipseşte, însă,
procesul adecvat de consultare şi baza analitică;
3. Capacitate scăzută de elaborare de politici şi de monitorizare a rezultatelor, parţial din
cauza unei Unităţi de Politici Publice (UPP) slabe şi neresponsabilizate, dar şi din cauza
unui proces extrem de centralizat şi întrucâtva opac de stabilire a priorităţilor şi de
gestionare a rezultatelor.
4. Lipsa unei clarităţi a rolurilor, atribuţiilor şi răspunderilor principalilor manageride nivel
superior; se aplică în special celor doi Secretari de Stat şi celor doi Secretari Generali
Adjuncţi ale căror atribuţii nu sunt descrise clar in Regulamentul de Funcţionare al MMP
(ROF).
5. Folosirea în prea mare măsură a Ministrului şi a Colegiului Ministerului (prezidat, de
asemenea, de Ministru) pentru mult prea multe decizii şi aprobări, inclusiv deciziile de
management de rutină şi deciziile de control, supraîncărcându-l şi supraîncărcându-i
cabinetul cu mult prea multe activităţi, cu impact negativ potenţial asupra eficienţei
generale.
6. Finanţarea paralelă de la bugetul de stat (în special prin intermediul PNDI) pentru
investiţiile de mediu este încărcată cu aspecte importante noi, inclusiv faptul că programul
se supune regulilor naţionale care pot fi diferite ‚de cele utilizate pentru POS Mediu, lipsa
de coordonare şi transparenţă, suprapunerea atribuţiilor între mai multe ministere şi
sprijinirea pe resursele bugetare puţine şi imprevizibile.
Principalele Recomandări
1. Instituiţi o echipă de implementare a raportului funcţional. Crearea unei echipe de
manageri principali de la MMP şi de la instituţiile de sector pentru a re-examina cu atenţie
recomandările din prezentul raport şi pentru a redacta un plan de acţiune pentru
implementarea acestora.
2. Redactaţi o strategie sectorială. Din moment ce strategia sectorială generală este
stimulată de implementarea legislaţiei UE transpuse şi de convergenţa cu acquis-ul de
mediu, precum şi de priorităţile guvernului în general şi de sub-sectorul păduri, în special,
este important să se redacteze o „strategie sectorială” care să integreze priorităţile de
politici ale ambelor, UE şi GR, cu planurile de implementare şi ţintele sub-sectoriale
privind mediul, apa şi pădurile. Strategia ar trebui să se bazeze pe o viziune pentru sector
Raport final
x
şi ar trebui să acopere cinci domenii principale: finalizarea reformelor legislative şi
instituţionale, prioritizarea şi accelerarea investiţiilor şi a absorbţiei fondurilor UE,
consolidarea funcţiilor de reglementare şi de achiziţii publice (inclusiv schimbarea
climatică şi biodiversitatea / Natura 2000), fluidizarea şi consolidarea managementului
resurselor forestiere şi a administrării acestora, precum şi îmbunătăţirea calităţii mediului,
în acelaşi timp cu sporirea perspectivelor verzi de creştere a economiei. În sfârşit, strategia
ar trebui să fie un „document viu‖, dinamic, care să reflecte un proces extrem de
consultativ şi inclusiv, diseminat la scară largă.
3. Consolidaţi procesul de formulare de strategii şi de management. Atenţia acordată
evoluţiei procesului de formulare de politici şi implementare de strategii care se
concentrează în prezent în jurul şi prin persoana Ministrului către un proces deschis,
inclusiv, cu următoarele trăsături:
a) Activarea sau instituirea unui grup de consiliere sectorială strategică (GCSS),
transversal pentru cele trei sub-sectoare şi reprezentând personalul la toate nivelurile,
pentru a re-examina rezultatele, încorpora noile progrese, precum şi pentru a consilia
Ministrul şi Conducerea de la vârf cu privire la priorităţi şi aspecte emergente.
Folosirea Unităţii de Politici şi Planificare (UPP) ca secretariat pentru GCSS;
b) Consolidarea Colegiului Ministerial actual, în calitate de principal mecanism de
monitorizare a randamentului, prin intermediul: interfeţei cu GCSS, pregătirii şi
distribuirii agendei, şi diseminării deciziilor colegiului către personal (prin intermediul
intranetului ministerului—care trebuie să fie instituit ca parte a consolidării SMI);
c) Inserarea documentelor folosite în prezent la reuniunile Colegiului într-un instrument /
platformă de implementare a strategiei (SID) care să facă legătura între priorităţi,
redactarea şi executarea bugetului, modalităţile de implementare şi monitorizarea
rezultatelor (politici, programe, utilizarea efectivă a resurselor şi axarea pe domeniile
strategice speciale, de exemplu absorbţia fondurilor UE, Natura 2000, Politica şi
strategia silvică naţională);
d) Susţinerea cadrului de formulare de strategii şi implementare prin intermediul
actualizării sistemului de management al informaţiilor, şi trecerea către un sistem de
împărtăşire a informaţiilor cu interfaţă web; şi
e) Elaborarea unei strategii de comunicare şi a unui program de consultări publice în
cadrul şi în afara sectorului.
4. Activaţi UPP şi consolidaţi-i rolul prin intermediul următoarelor:
a) Implementarea prevederilor Ordinului Ministrului Nr. 509 (privind planificarea
strategică), responsabilizarea şi folosirea UPP pentru finalizarea şi iniţierea
monitorizării „planului strategic‖ pentru Minister;
b) Coordonarea pregătirii şi monitorizării ţintelor de ţară / sectoriale pentru strategia
Europa 2020 (contribuţia PNR şi monitorizarea rezultatelor);
c) Susţinerea Grupului de Consiliere Sectorială Strategică şi a Colegiului Ministerial cu
ocazia prioritizării inter-departamentale şi a ţintelor;
d) Rolul explicit în ceea ce priveşte coordonarea inter-ministerială a politicii de mediu –
rolul este stabilit prin intermediul documentelor juridice privind funcţionarea
Raport final
xi
diferitelor comitete inter-ministeriale, problemele sunt legate de implementare şi de
acţiunea de monitorizare; precum şi
e) Consolidarea capacităţii UPP de a efectua evaluare de politici şi evaluări/ studii
strategice (alocare de personal şi instrumente analitice).
5. Consolidaţi legătura dintre MMP şi instituţiile subordonate—în prezent caracterizată
prin micro-management şi solicitări ad-hoc—prin intermediul autonomiei şi
responsabilizării funcţionale; aveţi în vedere consolidarea prin intermediul unui MOI cu
fiecare dintreinstituţiile subordonate, precum şi un proces de numiri ale cadrelor de
conducere bazat pe merite, realizările profesionale anterioare, însoţit de asumarea
răspunderii pentru rezultate.
6. Consolidaţi coordonarea inter-ministerială, în special cu: (i) MADR în ceea ce priveşte
respectarea transversală a condiţiei pentru plata fermierilor conform PAC a UE,
implementarea măsurilor privind silvicultura şi pregătirea etapei următoare a Programului
Naţional de Dezvoltare Rurală (PNDR); şi cu (ii) Ministerul Economiei, Comerţului şi
Mediului de Afaceri, în ceea ce priveşte pachetul privind energia şi schimbările climatice.
În plus, există nevoia de a se institui un proces instituţional oficial de coordonare a
politicii privind schimbarea climatică, inclusiv opţiunea de coordonare a cabinetului
Primului-ministru cu MMP care să funcţioneze în calitate de secretar.
7. Armonizaţi resursele bugetare naţionale cu cele ale POS Mediu în scopul accelerării
respectării acquis-ului. Acest lucru se poate face prin intermediul: (i) sprijinirii pe
resursele autonome şi previzibile alocate (de exemplu, taxa pe apă), în loc de bugetul
naţional; (ii) gestionării tuturor surselor de finanţare prin intermediul unei singure
instituţii (MMP sau o instituţie conexă); şi al (iii) regimului de management unificat
pentru fondurile UE şi alte surse de finanţare, în termenii strategiei (implementarea
planurilor principale deja aprobate) şi ai condiţiilor sectoriale (inclusiv politica de
regionalizare pentru sectoarele de apă şi deşeuri).
3. Capacitate, sisteme şi proceduri operaţionale
11. În ciuda faptului că legislaţia de mediu UE a fost în esenţă transpusă şi
majoritateastructurilor instituţionale de implementare şi aplicare a acesteia au fost create,
sistemul va continua să necesite o reglare fină şi ajustare, iar cele mai mari provocări pentru
România se referă la capacitatea de resurse umane şi mediul de capacitare (inclusiv tehnologia
informaţiilor, coordonare şi asumarea răspunderii) în scopul implementării.
Aspecte principale
1. Lipsa implementării şi a monitorizării prevederilor Regulamentului de Organizare şi
Funcţionare (ROF) pentru MMP. Deşi ROF conţine peste 200 de pagini de atribuţii
detaliate pentru fiecare structură din cadrul MMP, acesta nu detaliază relaţiile funcţionale
dintre diferitele Direcţii şi nici la rezultatele concrete ale acestora;
2. Lipsa unui sistem de Tehnologie a Informaţiei integrat (în cadrul MMP) cu o reţelistică
fiabilă, firewall, partajarea resurselor, facilităţi de back-up şi un sistem de comunicare (de
exemplu, intranet), şi lipsa bazelor de date operaţionale (de exemplu, privind autorizările
şi aplicarea legislaţiei), şi produse de date şi cunoştinţe care să susţină activităţile
profesionale şi pe cele de învăţare;
Raport final
xii
3. Sistem de reglementare de mediu complex şi birocratic;
4. Comunicare slabă și lentă între direcţiile MMP, care utilizează rezultatele şedinţelor
Colegiului drept principala sursă de informare.
5. Slaba cooperare inter-ministerială (de exemplu, funcţionarea Comitetelor Inter-
ministeriale: de exemplu, comitetele inter-ministeriale pe schimbări climatice şi
dezvoltare durabilă nu se reunesc periodic, iar mecanismul de monitorizare este slab).
6. Politica şi strategia privind resursele umane se concentrează în principal pe administrarea
tradiţională a personalului şi pe rolurile tranzacţionale (recrutare şi plată), în absenţa unui
sistem de management al performanţei care să susţină obiectivele strategice şi să permită
recunoaşterea, precum şi cuantificarea contribuţiilor personalului în termeni de valoare
adăugată pentru sector.
7. Grad scăzut de ocupare a posturilor din mai multe departamente ale MMP şi de la ANAR,
din cauza marii fluctuaţii de personal şi a incapacităţii de a atrage personal tânăr, cu
aptitudini tehnologice sporite şi cunoscător al noilor metode şi tehnologii de lucru este
dublat de salariile neatractive şi de nesiguranţa perspectivelor legate de carieră; şi
8. Proprietatea statului de la nivelul sectorului apelor nu este certificată şi înscrisă în cărţile
funciare, ceea ce permite ocuparea ilegală a terenurilor aflate în proprietatea statului şi
pune în pericol siguranţa surselor de apă.
Principale Recomandări
1 Fluidizaţi procesul de autorizare de mediu având în vedere următoarele măsuri – care
ar necesita modificări ale legislaţiei actuale şi păstrarea consecvenţei cu legislaţia şi
directivele UE: a) Consolidarea funcţiilor de autorizare de mediu şi de aplicare a legislaţiei la nivelul
unei singure instituţii, însă cu respectarea unei separări stricte a celor două funcţii,
precum şi dezvoltarea unei baze de date integrate privind autorizaţiile şi aplicarea
legislaţiei. De asemenea, aveţi în vedere trecerea la un sistem cu interfaţă web privind
eliberarea avizelor. Proiectat corespunzător, acesta ar permite îmbunătăţiri
semnificative ale eficienţei şi ar avea efecte de diseminare în ceea ce priveşte
accelerarea implementării investiţiilor;
b) Fluidizarea procedurii de emitere a avizelor de mediu pentru instalaţiile IPPC cu o
procedură de avizare periodică. Includerea EIA în cadrul procedurii de avizare IPPC
pentru acele instalaţii care cad sub incidenţa Directivei IPPC ar conduce la reducerea
intervalului general de timp pentru prelucrarea respectivelor solicitări şi la o mai bună
utilizare a resurselor disponibile (de exemplu, evitarea dublării activităţii în cazul
participării publicului şi al publicării deciziei, evitarea unei implicări repetate a
autorităţilor în cadrul procesului). În consecinţă, se recomandă emiterea unui singur
aviz integrat pentru construirea şi funcţionarea unei instalaţii IPPC. Asta înseamnă că
EIA ar urma să fie o parte integrantă a procedurii de avizare;
Raport final
xiii
c) Remedierea vidului legislativ în două domenii: (i) corectarea decalajului creat prin
modificarea OUG 195/2005 (Art. 11) pentru a asigura reintroducerea răspunderii de
mediu în cazul transformărilor de activitate (vânzare, faliment, consolidare, dizolvare
etc.); şi (ii) armonizarea reglementării EIA cu Legea Construcţiilor (nr. 50/1991
modificată), pentru a se asigura că cerinţele privind obţinerea autorizaţiilor de
construcţie sunt consecvente cu procesul de evaluare, pentru a se stabili dacă şi ce tip
de EIA este necesar.
2 Fluidizaţi procesul de autorizare de mediu având în vedere următoarele măsuri – care
ar necesita modificări ale legislaţiei actuale şi păstrarea consecvenţei cu legislaţia şi
directivele UE – având în vedere: a) Îmbunătăţirea calităţii Studiilor de Impact asupra Mediului prin: (i) redactarea şi
diseminarea liniilor directoare detaliate privind conţinutul şi metodologia privind
EIA pentru consultanţii şi cei care propun proiecte, precum şi pentru instituţiile de
reglementare (ANPM/ARPM/ALPM) şi ONG-uri. Începeţi cu proiectele clasificate
(proiectele din Anexa I şi Anexa II şi cu proiectele din siturile Natura 2000);
b) Fluidizarea procesului de avizare în siturile Natura 2000, prin integrarea deplină a
acestuia în sistemul de avizare de mediu (AM).
3 Efectuaţi o re-examinare detaliată în scopul fluidizării procesului de avizare de mediu
cu celelalte condiţii de autorizare (de exemplu, construcţii, apă, achiziţii) şi evaluaţi
fezabilitatea unei abordări „one-stop-shop” (birou unic).
4 Efectuaţi măsurători ale terenurilor şi înscrierea proprietăţii statului în sectorul
apelor.
5 Revizuiţi urgent politica de RU şi managementul informaţiilor de capacitare, precum şi
mediul de sprijin pentru a spori la maximum valoarea adăugată de personal şi pentru a
îmbunătăţi implementarea.
6 Implementaţi Planul de Acţiuni Prioritare puternic, alcătuit din 40 de măsuri (PAP)
convenit cu CE pentru îmbunătăţirea capacităţii de absorbţie a fondurilor UE, cu un
accent special pe: capacitatea de management al proiectelor a Autorităţii de Management;
managementul financiar general şi aspectele de co-finanţare; procedurile de achiziţii;
auditul şi controlul; analiza instituţiilor externe; capacitatea administrativă a
organismelor de implementare; şi capacitatea şi asumarea proprietăţii a beneficiarilor de
fonduri.
Mesaj general
12. În general, lipsa progreselor semnificative în absorbţia fondurilor structurale UE şi
continua slabă capacitate a instituţiilor de mediu arată cât de puţine progrese au fost realizate
după aderare şi poate reprezenta o mare şansă pierdută daca MMP nu îmbunătăţeşte urgent
modalitatea de implementare a proiectelor şi rata de absorbţie. Miza este mare nu numai la
nivel de sector, dar şi la nivelul României în ansamblu, deoarece ţara riscă să nu fie capabilă
să absoabă fondurile structurale disponibile în această perioadă şi de asemenea să rateze
Raport final
xiv
oportunitatea de a avea acces în viitor la asemenea volum mare de resurse. Iată prin urmare un
potenţial dublu risc!
13. Prin urmare, concluziile acestui raport servesc drept un semnal general de alarmă şi
punctează nevoia unei abordări mult mai deliberate, dacă nu radicale, de a merge înainte în
sensul concentrării pe aspectele mai „uşoare‖, dar absolut esenţiale privind capacitatea
funcţională de administrare şi care stau în calea implementării.
Raport final
1
I. Introducere
1.1 Contextul şi scopul evaluării
1. Prezenta evaluare a fost efectuată într-un moment când România a trebuit să suporte
impactul deplin al crizei economice globale şi o contractare a economiei sale între anii 2009-
2010, ceea ce a determinat guvernul să proiecteze şi să implementeze o strategie fiscală şi
bugetară menită să reinstituie stabilitatea economică şi să redirecţioneze cheltuielile
guvernamentale către creştere şi ocuparea forţei de muncă. Prin urmare, Guvernul României
(GR) face alegeri dificile din rândul politicilor prioritare, scopul evaluării fiind să ofere o
contribuţie utilă pentru a ajuta instituţiile să fie mai eficiente cu resursele lor publice.
2. Mai concret, obiectivul Evaluării Funcţionale a Sectorului de Mediu, Ape şi Păduri
(EF - MAP)1 este să sprijine GR în elaborarea unui plan de acţiune pentru implementare pe
termen scurt şi mediu astfel încât să consolideze eficienţa şi eficacitatea administrării
sectorului, şi să furnizeze material pentru Programul Naţional de Reformă al Guvernului
(PNR 2011-2013) şi, mai mult decât atât, în special în legătură cu acele funcţii care susţin
implementarea de către România a directivelor UE esenţiale, să ajute la accelerarea
convergenţei cu acquis-ul de mediu, să îndepărteze constrângerile legate de absorbţia
fondurilor structurale UE şi la gestionarea durabilă a resurselor naturale ale ţării.
1.2 Abordare
3. Pe baza experienţei internaţionale2, tipul de evaluare din prezentul raport nu priveşte
nici o evaluare pură privind „eficienţa politicii‖ şi nici o evaluare pură privind „eficienţa
organizaţională‖, ci combină ambele aspecte, concentrându-se pe cadrul strategic al sectorului
în general şi pe un set de programe şi departamente/ unităţi esenţiale din cadrul sectorului de
mediu.
4. Datorită mandatelor instituţionale diferite şi a ariei de cuprindere din cadrul sectorului,
Ministerul Mediului şi al Pădurilor (MMP) în sine reprezintă doar o parte a resurselor şi
cheltuielilor din cadrul sectorului general, şi, în timp ce obiectivul EF-MAP îl reprezintă
îmbunătăţirea performanţei ministerului, dar şi a sectorului mai larg în cadrul căruia operează,
a fost necesară concentrarea evaluării pe câteva domenii prioritare. În această privinţă, dată
fiind cuprinderea şi descentralizarea spaţială a activităţilor din cadrul acestui sector, şi pe baza
unei analize iniţiale a informaţiilor şi a consultărilor cu factorii guvernamentali esenţiali
implicaţi pe durata fazei iniţiale, evaluarea s-a concentrat pe eficienţa cadrului de
management strategic al MMP şi pe funcţiile pe care le îndeplineşte, precum şi pe trei dintre
principalele instituţii de implementare subordonate: Agenţia Naţională pentru Protecţia
Mediului (ANPM), Apele Române (ANAR), şi Regia Naţională a Pădurilor (Romsilva).
Priorităţile instituţionale şi tematice corespunzătoare sunt redate în Tabelul 1.1 de mai jos.
5. În plus, deoarece sub-sectorul pădurilor a fost trecut recent de la agricultură la mediu,
cu triplarea personalului din cadrul sectorului, şi dată fiind importanţa economică a acestuia,
unicitatea problemelor cu care se confruntă şi faptul că nu este acoperit de acquis-ul de mediu
1 În cadrul raportului, „sectorul de mediu‖ şi „instituţiile din sectorul de mediu‖ vor fi folosite interşanjabil
pentru a face referire la sectorul de mediu, ape şi păduri; în plus, „managementul de mediu‖, „managementul
apelor‖ şi „managementul pădurilor‖ se vor referi la cele trei sub-sectoare incluse în evaluare. 2 Banca Mondială (2007a).
Raport final
2
şi nu beneficiază direct de fondurile structurale UE3, s-a luat decizia de a se efectua o evaluare
mai cuprinzătoare a sub-sectorului pădurilor, care este prezentată într-un raport de sine-
stătător, iar în paralel este integrată în evaluarea generală a sectorului.
6. Evaluarea funcţională a sub-sectoarlor de mediu, apă şi păduri (EF-MAP)a fost
efectuată prin intermediul evaluărilor de la nivelul a patru domenii esenţiale: (i) cadrul
strategic, concentrat să analizeze dacă obiectivele de politici şi obiectivele MMP şi ale
instituţiilor subordonate sau afiliate sunt clar definite şi măsurabile; (ii) structurile de
organizare şi sistemele de management, concentrată pe identificarea barierelor în calea
planificării şi implementării eficace de politici de către instituţiile esenţiale din cadrul
sectorului; (iii) bugetarea, gestionarea financiară şi achiziţiile, concentrată pe legătura cu
implementarea de politici şi pe funcţiile principale ale planificării şi executării bugetului,
precum şi pe rolul achiziţiilor publice în absorbţia fondurilor şi eficienţa bugetului; şi (iv)
gestionarea resurselor umane, concentrată pe alocarea personalului, stimulente şi chestiuni
legate de randament în cadrul instituţiilor sectoriale principale.
Tabelul 1.1 – Domeniile prioritare pentru EF-MAP
Instituţii Teme
1. Administraţia centrală
(MMP)
• Stabilirea de politici şi prioritizare,
• Procesul bugetar şi monitorizarea rezultatelor
• Absorbţia fondurilor UE (POS Mediu)
• Implementarea Programului Natura 2000
• Schimbarea climatică
2. Managementul de Mediu:
Agenţiile Naţionale pentru
Protecţia Mediului
(ANPM), Administraţia
Fondului pentru Mediu
(AFM), Garda de Mediu
(GM)
• Controlul de reglementare (procesul de avizare de mediu
AM)
• Eficienţa EIA/ şi a procesului de avizare şi de aplicare a
legislaţiei, precum şi priorităţile de finanţare de mediu
3. Agenţia de gospodărire a
apelor: Administraţia
Naţională „Apele Române‖
(ANAR)
• Eficienţa furnizării serviciilor
• Convergenţa cu Directiva Cadru a Apelor
4. Managementul pădurilor:
rolul special al Regiei
Naţionale a Pădurilor
(ROMSILVA)
• Politica şi strategia sectorială
• Eficienţa ROMSILVA
• Îmbunătăţirea randamentului economic şi managementul
durabil al pădurilor
• Implementarea Programului Natura 2000
7. În sfârşit, abordarea de efectuare a evaluării s-a pus în practică prin intermediul
utilizării următoarelor instrumente şi tehnici: (i) evaluări la birou a documentelor şi datelor
3 În timp ce Tratatul de Instituire a UE nu are nici o prevedere legată de politica comună specifică a pădurilor,
lăsând-o la latitudinea Statelor Membre, o Strategie UE privind Pădurile a fost elaborată în 1998, şi este
disponibilă o anumită finanţare conform Programului Naţional de Dezvoltare Rurală (măsurile din cadrul
Pilonului 2 inclus în PAC), însă nu pentru instituţiile forestiere de stat.
Raport final
3
esenţiale; (ii) interviuri extinse şi contribuţia managerilor şi a personalului din cadrul
sectorului; (iii) cartografierea funcţiilor; (iv) studiul managerilor sectorului şi al personalului
concentrat pe aspectele de RU şi percepţiile referitoare la legătura dintre strategie, priorităţi şi
rezultate; (v) utilizarea de modele simple şi liste de verificare pentru analizarea aspectelor
esenţiale; şi (vi) evaluarea capacităţilor instituţionale, prin intermediul unei abordări
structurate pentru adresarea de întrebări, analizarea rezultatelor şi identificarea aspectelor
instituţionale critice.
1.3 Prezentarea generală a raportului
8. Raportul se prezintă în două
volume, dintre care primul volum
oferă o perspectivă integrată asupra
sectorului, conform configuraţiei
actuale în jurul managementului de
mediu, al apelor şi al pădurilor, în
timp ce cel de-al doilea volum este
dedicat unei examinări detaliate a
sectorului pădurilor. Volumul 1 este
organizat după cum urmează: Partea I
oferă o introducere generală,
obiectivele şi contextul evaluării;
Partea a II-a rezumă provocările
esenţiale cu care se confruntă
sectorul, concentrată pe trei sub-
sectoare principale, managementul de
mediu, al apelor şi al pădurilor; Partea
a III-a trece în revistă cadrul strategic
al sectorului, subliniind domeniile în
care vor fi necesare îmbunătăţiri;
Partea a IV-a examinează configuraţia
sectorului, organizarea şi
performanţa; Partea a V-a evaluează
aspectele transversale cele mai
importante; iar Partea a VI-a prezintă recomandările esenţiale.
Volumul 2, destinat sub-sectorului păduri este deasemenea organizat în funcţie de cele patru
domenii de evaluare.
II. Provocările sectorului 9. Rezultatele de mediu continuă să fie greu de definit. De la momentul aderării la UE
în 2007, România a înregistrat progrese semnificative în ceea ce priveşte reformarea cadrului
său juridic şi instituţional; legislaţia esenţială a fost transpusă a fost instituită şi este
funcţională o structură de implementare descentralizată, care, cu toate acestea, încă mai este
supusă efectelor unei transformări într-un ritm rapid şi suferă de pe urma unor multe probleme
de ajustare. În ciuda tuturor acestor aspecte, îmbunătăţirile de pe teren nu îşi fac încă simţită
apariţia: doar circa o jumătate din populaţie are în prezent acces la apă potabilă şi canalizare
(prin comparaţie cu un procent de peste 70% care este media UE), poluarea cu particule – o
Populaţia racordată la reţeaua de alimentare cu apă, ultimul
an disponibil (în paranteze)
(% din populaţie)
Sursa: Eurostat
Raport final
4
cauză majoră a îmbolnăvirilor respiratorii – este cu 1,5 mai mare decât media UE; peste o
treime din zonele agricole ale ţării sunt desemnate ca fiind zone vulnerabile din punctul de
vedere al nitraţilor, ceea ce reprezintă o problemă plus pentru o productivitate agricolă deja
scăzută – în timp ce nivelurile înalte de nitraţi ameninţă sursele de apă potabilă şi reprezintă o
ameninţare semnificativă la adresa sănătăţii copiilor, în special în zonele rurale; nivelurile
înalte de deşeuri menajere şi
periculoase negestionate (de 2,5 ori
mai mari decât media UE calculată
per capita); şi ameninţări majore la
adresa conservării biodiversităţii.
10. Sectorul de Mediu şi al
Pădurilor are o sferă largă de
activităţi pe trei sub-sectoare
importante – mediu, apă şi păduri –
toate de o importanţă semnificativă
pentru economia României, şi două
în special, mediul şi apă, sunt
esenţiale pentru acquis-ul de mediu
UE şi strategia de convergenţă ale
României. Aria de cuprindere a
sectorului este largă funcţional şi
întinsă din punct de vedere spaţial,
deoarece cele trei sub-sectoare au o
prezenţă semnificativă la nivelul
sub-naţional (42 instituţii regionale/
locale de protecţie a mediului, 11
Direcţii de bazine hidrografice, şi 41
instituţii silvice judeţene). În plus,
sectorul mai are, de asemenea (i)
atribuţii majore de reglementare prin
intermediul mandatului, pentru a se
asigura că standardele de mediu şi
protecţia resurselor ecologice naţionale sunt îndeplinite cât mai eficient posibil, precum şi (ii)
responsabilitatea de a se asigura că România îşi îndeplineşte obligaţiile conform unui număr
de tratate şi convenţii internaţionale fundamentale (de exemplu, legislaţia UE de mediu,
Protocolul de la Kyoto, Convenţia privind Biodiversitatea, Convenţia Internaţională privind
Fluviul Dunărea). Prin urmare, din cauza acestor complexităţi, EF-MAP va trebui să fie ţintit
către acele domenii în care problemele sunt semnificative, iar nevoile de reformă şi
consolidare instituţională sunt cele mai mari şi menit să îmbunătăţească eficientizarea
instituţiilor sectoriale şi eficienţa furnizării de servicii.
2.1 Învăţămintele în urma restructurării recente a sectorului
11. Sectorul de mediu din România a reprezentat centrul reformei publice încă de la
începutul pregătirilor pre-aderare. În 2003, ca parte a unei restructurări majore a guvernului,
menite să reducă birocraţia, să sporească eficienţa, să îmbunătăţească coordonarea inter-
sectorială şi să reacţioneze mai bine la condiţia de randament a UE în scopul integrării, a fost
creat un nou Minister pentru Agricultură, Păduri, Ape şi Mediu (MAPAM). Însă, confruntat
Populaţia rezidentă racordată la sistemele urbane de
colectare a apelor uzate, ultimii ani disponibili
(în paranteze) (% din populaţie)
Sursa: Eurostat
Raport final
5
cu probleme importante privind capacitatea şi coordonarea, precum şi cu progresul încetinit
legat de pregătirea şi desfăşurarea negocierilor privind Capitolul 22 al Acquis-ului de Mediu
(deschis în ianuarie 2004), experimentul a durat 8 luni, după care noile ministere ale Mediului
şi Gospodăririi Apelor şi al Agriculturii şi Pădurilor au evoluat separat.
12. În consonanţă cu experienţa globală şi europeană4, restructurarea din 2003 semnalează
cele trei învăţăminte esenţiale care continuă să fie relevante şi în prezent: (i) fuzionarea
atribuţiilor – la nivel de minister – privind elaborarea de politici de mediu şi managementul cu
rolul de coordonare pentru sectoarele economice (de exemplu, agricultura, pădurile) conduc
invariabil la roluri confuze şi potenţial contradictorii pentru diferitele departamente; acest
lucru este important în mod special la nivelul local, unde coordonarea între Agenţiile Locale
pentru Protecţia Mediului (ALPM), departamentele judeţene pentru agricultură (în prezent
defunctul serviciu extins), şi districtele judeţene de silvicultură s-a dovedit a fi o provocare
descurajantă; (ii) separarea luării de decizii între organismele de aplicare a legislaţiei şi cele
de reglementare/ avizare de mediu (de exemplu, Garda Naţională de Mediu şi ALPM) s-a
dovedit a fi un factor de limitare pentru implementarea acquis-ului de mediu şi furnizarea de
servicii; şi (iii) dintr-o perspectivă mai largă, restructurarea majoră a proceselor de la nivelul
administraţiei centrale de mediu nu va conduce la rezultate pe termen scurt dacă nu sunt
evaluate cu atenţie ex-ante contrapartida şi impacturile. Pregătirea prezentei evaluări
funcţionale a internalizat aceste învăţăminte importante.
13. Cea mai recentă restructurare post-aderare (decembrie 2009) s-a petrecut în mijlocul
crizei economice şi a avut drept rezultat adăugarea Departamentului de Păduri Ministerului
Mediului, ceea ce i-a adus un nou set de provocări. Deşi există potenţiale sporuri de eficienţă
datorită suprapunerii dintre mediu şi păduri în ceea ce priveşte conservarea biodiversităţii, şi
între mediu şi resursele de apă datorită suprapunerii în ceea ce priveşte calitatea apei şi
sănătatea mediului, mai există şi provocarea plasării laolaltă, sub acelaşi acoperiş
administrativ, a trei instituţii sectoriale, cu mandate, mentalităţi şi tradiţii de management
diferite.
2.2 Sub-sectorul Mediu
14. În calitate de stat membru UE, strategia României privind sub-sectorul şi standardele
de performanţă în ceea ce priveşte managementul de mediu sunt clar definite de acquis-ul UE
de mediu.5 Cu toate acestea, în ciuda faptului că România a transpus o cantitate considerabilă
de legislaţie UE şi a întreprins paşi însemnaţi către respectarea acquis-ului de mediu,
capacitatea administrativă şi tehnică, precum şi resursele financiare dedicate sectorului, rămân
în totalitate inadecvate, iar randamentul de implementare confuz. Acest sub-sector se
confruntă cu mai multe provocări, inclusiv:
a) Respectarea legislaţiei de mediu solicită cheltuieli mari de investiţii, precum şi
consolidarea structurilor administrative şi a competenţelor conexe. Respectarea
acquis-ului de mediu a fost estimată la o valoare netă actuală (VNA) de 17 miliarde Euro
pe o perioadă de 11 ani – cea mai mare pentru oricare dintre ţările candidate. Se estima că
fondurile nerambursabile UE vor acoperi circa 25% din costuri, urmând să fie
suplimentate cu fonduri guvernamentale şi private. S-a ştiut încă de la început că eforturile
4 Banca Mondială (2007b).
5 Acquis-ul de mediu include peste 200 de acte legislative cuprinse în 8 mari categorii, care acoperă: aspectele
orizontale, calitatea aerului, managementul apei, calitatea apei, protecţia naturii, poluarea industrială şi
substanţele chimice (consultaţi căsuţa 3.1).
Raport final
6
cele mai susţinute urmau să trebuiască a fi depuse în sectorul apelor6, unde nevoile anuale
de investiţii în afara fondurilor UE aşteptate au fost estimate în jurul a 600-800 milioane
de Euro7.
b) Provocarea structurală drept consecinţă a faptului că mediul este un aspect
transversal, prin definiţie managementul de mediu reprezintă, sub aspect instituţional, o
funcţie orizontală care necesită o cantitate însemnată de coordonare cu celelalte ministere
şi cu organele administrative locale, precum şi cu societatea civilă şi partenerii străini. În
plus, unele dintre rezultate şi majoritatea impacturilor activităţilor de mediu nu sunt uşor
de monitorizat în special pe termen scurt. Aceste aspecte se reflectă în politica publică,
formularea de strategii, alocarea de personal şi procesele administrative.
c) Importanţa celor două funcţii esenţiale de „bunuri
publice” din cadrul mandatului MMP: (i) aplicarea
reglementărilor de mediu, ceea ce necesită procese
complexe de stabilire de standarde, avizare şi
monitorizare şi în cadrul cărora consultările
publicului joacă un rol major; şi (ii) sănătatea
mediului, prin intermediul furnizării de surse de apă
potabilă şi servicii de canalizare şi aer curat. În
ambele situaţii, în timp ce sectorul public joacă rolul
de coordonare în sensul stabilirii politicilor şi rolul de
finanţare, sectorul privat poate fi un partener, prin
intermediul investiţiilor în noi tehnologii şi inovaţie,
precum şi al implementării, şi chiar al finanţării.
d) Absorbţia scăzută a fondurilor structurale UE. Cu
siguranţă cea mai importantă provocare cu implicaţii
semnificative privind costul oportunităţii se referă la
îndepărtarea constrângerilor legate de implementarea
Programului Operaţional Sectorial (POS) Mediu
pentru 2007-2013.8 În ciuda unei rate de contractare
relativ bune până în prezent (44%) la patru ani de la
iniţierea programului, România a plătit până în
prezent cu puţin peste 7% din alocarea programului în
valoare de 4,52 miliarde Euro. Această situaţie, care,
6 Cu respectarea, de asemenea, a condiţiilor Directivei Cadru a Apei (DCA), care este unul dintre cele mai
cuprinzătoare documente de politici privind apa elaborate de UE; obiectivul acesteia este îmbunătăţirea calităţii
apelor de la suprafaţă, costiere, de tranziţie şi subterane până la un „Stadiu Ecologic Bun‖ la nivelul întregii
Europe. 7 Programul Operaţional Sectorial pentru Mediu – Guvernul României, 2009.
8 „Programul Operaţional Sectorial Mediu (POS Mediu) este strâns legat de obiectivele naţionale ale strategiei
prevăzute în Planul Naţional de Dezvoltare 2007-2013 (PND) şi Cadrul Strategic Naţional de Referinţă (CSNR),
care are în vedere obiectivele, principiile şi practicile de susţinere ale Uniunii Europene. Are sarcina de a pune
bazele şi de a fi un catalizator pentru o economie mai competitivă, un mediu mai bun şi o dezvoltare regională
mai echilibrată. POS se bazează în totalitate pe obiectivele şi priorităţile politicilor de mediu şi de infrastructură
ale Uniunii Europene şi reflectă obligaţiile internaţionale ale României, precum şi interesele sale naţionale
specifice.‖
Utilizarea unor instrumente bazate pe
piaţă: rezultate amestecate
În ianuarie 2009, GR a introdus o taxă de
0,2 RON pe punga de plastic, ceea ce a
condus în interval de şase luni la o
scădere cu 30% a utilizării pungilor de
plastic.
În 2008, a fost introdusă o taxă bazată pe
poluare (motoarele euro 4 de până la
2,000 cm³) pentru a înlocui vechea taxă
pe primă înmatriculare ceea ce a condus
la o scădere a numărului de maşini noi şi
la o creştere semnificativă a importurilor
de maşini second-hand, ceea ce a condus
GR, drept reacţie, să tripleze taxa pe
maşinile second-hand pe care a
suspendat-o pe maşinile noi, stimulând
CE să examineze dacă taxa constituia o
discriminare faţă de maşinile uzate aduse
din alte State Membre şi era folosită
pentru protejarea industriei naţionale de
autovehicule.
Sursa: CE 2010
Raport final
7
într-o mare măsură, este legată de o flagrantă lipsă de capacitate la nivelul local şi de
deficienţele administrative (în principal în ceea ce priveşte sistemele de achiziţii şi de
management financiar existente) implică riscuri semnificative privind „dezangajarea‖
fondurilor de către UE, ceea ce ar avea pune o presiune accentuată asupra bugetului de
stat, care ar trebui să fie utilizat pentru finanţarea investiţiilor de infrastructură necesară
pentru respectarea condiţiilor UE. Aspectele esenţiale care au contribuit la această situaţie
sunt examinate în raport, însă merită subliniate principalele provocări nesoluţionate;
printre acestea se includ:
i. Capacitatea limitată a instituţiilor însărcinate cu plata fondurilor angajate deoarece
implementarea se află acum în mâinile unui beneficiar final slăbit (primării, judeţe,
operatori etc.) şi lipsa personalului suficient numeric şi suficient de calificat pentru
implementarea proiectelor.
ii. Piedicile majore din cadrul procedurilor de achiziţii publice (lipsa documentaţiei
standardizate, reglementări neclare pentru modificarea contractelor şi necesitatea de
întocmire a unui volum semnificativ de documentaţie, care conduc la mari întârzieri,
lipsă de coordonare dintre instituţiile implicate în achiziţiile publice etc.).
iii. Activitate de audit excesivă. Sunt prea multe, mult prea frecvente. De asemenea,
auditorii diferiţi au tendinţa de a oferi consiliere diferită şi de a solicita un nou set de
documentaţie pentru evaluare. Trebuie depuse eforturi pentru instituirea unei
autorităţi locale de audit şi a unui sistem unificat, în plus faţă de auditorii de la CE.
iv. Legislaţia şi procedurile inadecvate de soluţionare a neregulilor şi a corecţiilor
financiare. Absenţa unui manual operaţional clar al autorităţilor plătitoare şi de
certificare rămâne o problemă.
v. Autoritatea de Management trebuie să se concentreze de urgenţă pe redactarea
noului POS-Mediu (2014-20) şi să înceapă să lucreze la lista investiţiilor
prioritare. Deşi existenţa Planurilor Generale privind apa, apele uzate şi deşeurile
solide pentru întregul teritoriu al României la nivel judeţean ar face mai uşoară
identificarea investiţiilor prioritare, nu acelaşi lucru este valabil pentru investiţiile în
domeniul protecţiei împotriva inundaţiilor şi al gospodăririi resurselor de apă, care
trebuie elaborate la nivel de bazin hidrografic, ceea ce necesită o analiză majoră şi
coordonarea intensivă dintre organismele diferite.
e) Implementarea Programului Natura 2000, o condiţie UE care urmăreşte păstrarea sau
restaurarea unui „Statut de Conservare Favorabil‖ pentru habitatele naturale şi
biodiversitatea proprii României, se confruntă cu mai multe provocări importante, printre
care se includ:
i. Lipsa unei acţiuni decisive pentru finalizarea procesului de identificare a siturilor
Natura 2000 din România (în acord cu CE şi comunitatea locală de ONG-uri), precum
şi a elaborării Planurilor de Management pentru toate aceste situri. Până în prezent, din
cele 382 de situri Natura 2000 şi Arii Special Protejate, doar un singur sit are un plan
de management aprobat şi un administrator desemnat pe hârtie; în plus, CE a
deschis două dosare de cercetare împotriva României din cauza impactului centralelor
eoliene asupra habitatului păsărilor; şi
Raport final
8
ii. Lipsa capacităţii instituţionale de gestionare a sub-sectorului, date fiind resursele
foarte limitate ale Direcţiei Biodiversitate din cadrul MMP (în special personal şi
calificare), care, în plus faţă de funcţiile sale de bază de elaborare de politici,
monitorizare şi raportare, mai are în prezent şi responsabilitatea de implementare; în
consecinţă, urgenţa instituirii unei entităţi autonome, capabile şi cu resursele adecvate
pentru implementarea programelor de conservare a naturii şi pentru gestionarea
parcurilor naturale şi a siturilor Natura 2000.
f) Schimbările climatice şi dezvoltarea durabilă reprezintă o prioritate de vârf a
Europei 2020 şi a României, însă capacitatea şi de la nivelul MMP (instituţia de
coordonare) şi de la nivelul naţional este foarte slabă. Deşi se fac anumite progrese
privind atenuarea efectelor negative, rămâne nesoluţionată o agendă mare, de aici şi
elaborarea unei strategii privind schimbarea climatică (care să acopere şi atenuarea
efectelor negative, dar şi adaptarea) care ar trebui să constituie o prioritate esenţială.
2.3 Sub-sectorul Apă
15. Trei provocări majore au fost identificate în ceea
ce priveşte sub-sectorul apă:
Îndeplinirea condiţiilor acquis-ului cu privire la
furnizarea de apă potabilă şi alimentarea cu apă
pentru populaţie şi colectarea şi tratamentul apelor
reziduale, cu ţinte clare stabilite pentru 2015 şi 2018.
Pentru respectarea acestei condiţii, fonduri
substanţiale pentru investiţii sunt mobilizate şi de la
CE, dar şi de la bugetul de stat, însă întârzierile legate
de implementarea proiectelor respective sporesc
riscul de a nu îndeplini ţintele.
Implementarea strategiei pentru protecţia
populaţiei şi a infrastructurii esenţiale împotriva
inundaţiilor (socio-economică şi de transport)
necesită finanţare substanţială pentru acţiunile
structurale şi non-structurale pentru rezolvarea
vulnerabilităţii în faţa inundaţiilor, precum şi
consolidarea activităţilor de gestionare a inundaţiilor
de către o singură structură/ instituţie.
Sporirea siguranţei barajelor este fundamentală nu
doar din punctul de vedere al riscului de rupere, ci şi
pentru a le restaura contribuţia pentru care au fost
proiectate, de stabilizare a alimentării cu apă pentru utilizatori (populaţie, industrie,
agricultură) prin intermediul unei gestionări durabile a stocului anual de apă.
Stadiul Directivei Cadru UE a Apei
(DCA)
În ciuda unei politici şi a unui cadru
instituţional solide, România mai are
multe de făcut pentru a îndeplini
obiectivele esenţiale ale DCA. Deşi
este în grafic în ceea ce priveşte
Planurile de Gospodărire a Bazinului
Hidrografic (consultările au avut loc
în 2009, însă planurile nu au fost încă
publicate), continuă să se confrunte
cu probleme importante privind
calitatea apei. Conform Directivei
Nitraţilor, în 2008 România şi-a sporit
desemnarea zonelor vulnerabile la
nitraţi de la 14% la 49% din suprafaţa
sa agricolă. Acest lucru este important
în mod special nu doar pentru
îndeplinirea obiectivelor naţionale
privind calitatea apei, ci şi a
obiectivelor noii Strategii pentru
Regiunea Dunării (în plus faţă de
România, şi Austria, Bulgaria,
Germania, Ungaria şi Slovacia sunt
Statele Membre cele mai interesate de
această iniţiativă).
Sursa: CE 2010
Raport final
9
2.4 Sub-sectorul Păduri
16. Nu numai că nu a făcut parte din acquis-ul de mediu şi cerinţele acestuia, însă din
1991, sectorul de păduri a fost obiectul unor modificări structurale majore în termeni de
proprietate şi administrare a resurselor, inclusiv restituirea proprietăţilor naţionalizate în 1948
şi privatizarea substanţială a pădurilor de stat cu un impact important asupra structurii
proprietăţii pădurilor şi capacitatea de management a instituţiilor publice. Sub-sectorul se
confruntă cu multe provocări, inclusiv:
a) Nevoia de adaptare a politicii şi strategiei naţionale privind pădurile la
modificările structurale de la nivelul sectorului. Trecerea prin cele trei etape ale
restituirii pădurilor (din 1991 - 2005) care a avut drept consecinţă aproape
înjumătăţirea proprietăţii publice asupra pădurilor (a scăzut la 3,3 milioane hectare
care includ 0,5 milioane de hectare încă obiectul unor acţiuni de restituire) şi crearea
unui număr de 830.000 de proprietari particulari de păduri, rezultând într-o
fragmentare semnificativă, sub-sectorul se confruntă cu o nouă presiune asupra
resurselor de păduri, precum şi cu un set nou de provocări unice de management. Cu
toate acestea, acest proces de schimbare a venit şi cu noi oportunităţi pentru creşterea
valorii economice a resurselor forestiere. Prin urmare, o chestiune esenţială—aceea
unei gestionări strategice/ profitabile a naturii—pentru sector este capacitatea
instituţională de a asigura că resursele forestiere ale României generează o rentă
economică maximă9 în timp ce sunt gestionate de o manieră durabilă.
b) Nevoia implementării programului Natura 2000 în strânsă coordonare cu politica
şi strategia naţională privind pădurile. În timp ce circa 18% din ţară face parte
nominal din reţeaua Natura 2000, cu mai mult de jumătate în zonele împădurite,
lipsesc planurile de management sau, dacă sunt disponibile, au tendinţa de a fi mult
prea prescriptive. Mai important, Planurile de gestionare forestieră (PGF) sunt încă
elaborate independent de priorităţile specifice ale Natura 2000. Este deci important ca
în managementul pădurilor să se țină seama de obiectivele și conservarea ariilor
protejate, iar dezvoltarea planurilor de management pentru zonele împădurite
elaborate de Natura 2000 să fie făcută dacă nu în comun, măcar în strânsă colaborare
cu dezvoltarea planurilor de management al pădurilor.
c) Cadrul de reglementare excesiv cu accent prea mare pe normele tehnice care a
avut drept consecinţă o formă foarte prescriptivă de gestionare a pădurilor şi care
acţionează ca o barieră în calea inovării şi a introducerii celor mai bune practici care
sunt necesare pentru păstrarea şi/ sau îmbunătăţirea competitivităţii din cadrul
sectorului.
2.5 (Noul) Program Naţional pentru Dezvoltarea Infrastructurii
17. Programul Naţional pentru Dezvoltarea Infrastructurii (PNDI) a fost aprobat de
Guvern în noiembrie 2010 şi se aşteaptă să fie implementat în trei ani: 2011-2013. Scopul
programului este, în principal, să susţină convergenţa României la standardele UE cu privire
la protecţia mediului prin intermediul implementării unor sisteme integrate de alimentare cu
9 Renta economică este baza pe care veniturile corespunzătoare ale guvernului generate de sector pot fi definite
(inclusiv taxa comercială, impozitele forestiere şi profitul în exces).
Raport final
10
apă şi canalizare, inclusiv tratamentul apelor uzate, alimentarea cu apă la standarde europene,
extinderea sau modernizarea reţelelor de alimentare cu apă şi canalizare în zonele rurale şi
urbane. În plus, PNDI va finanţa proiectele de investiţii pentru protecţia împotriva
inundaţiilor, siguranţa barajelor, consolidarea zonei costiere împotriva eroziunii apelor mării,
modernizarea şi reabilitarea reţelei de drumuri judeţene şi locale, precum şi îmbunătăţirea
standardelor de viaţă în zonele rurale. Implementarea PNDI a fost încredinţată MMP şi
Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului (MDRT) şi va fi finanţată total din bugetul
de stat, în paralel cu POS Mediu şi POS Regional. Fondurile alocate MMP, în valoare de 3,7
miliarde RON (0,88 miliarde Euro) din totalul de 20,9 miliarde RON (5 miliarde Euro) vor
finanţa proiecte de management al apelor (tratamentul apelor şi al apelor uzate, reţelele de
alimentare cu apă şi canalizare), precum şi protecţia împotriva inundaţiilor şi siguranţa
barajelor.
18. Implementarea PNDI conduce la duplicarea cu POS Mediu şi la suprapunerea
atribuţiior celor două ministere din sectorul de mediu, fără o separare clară (cel puţin
teritorială). Dacă duplicarea programelor poate fi înţeleasă din perspectiva stimulării realizării
în practică a acquis-ului de mediu, implicarea MDRT în sectorul de mediu este mai dificil de
înţeles dată fiind întârzierea absorbţiei UE la nivelul POS Regional.
19. Conform celor raportate, PNDI este proiectat pentru a include proiectele
înaintate spre finanţare în baza POS Mediu şi a fost considerat eligibil, dar nu a fost
finanţat din cauza resurselor financiare insuficiente. Conform mecanismului financiar al
PNDI, guvernul planifică să se împrumute de la băncile comerciale sau de la dezvoltatorii de
infrastructură la dobânzile de pe piaţa privată, cu o perioadă de graţie de trei ani şi o scadenţă
de şapte ani, ceea ce va spori costul financiar al lucrărilor şi, date fiind constrângerile
financiare, nu va putea fi susţinut din punct de vedere fiscal.
20. Apariţia PNDI a condus la o creştere substanţială a volumului de lucru pentru
MMP şi ANAR. Porţiunea MMP din PNDI va fi implementată în comun de MMP şi ANAR
pe domenii diferite: MMP va fi răspunzător pentru programul multianual pentru mediu (prin
intermediul propriilor sale structuri) în timp ce ANAR va fi răspunzător pentru programul de
management al apelor, protecţia împotriva inundaţiilor, siguranţa barajelor şi protecţia zonelor
costiere. Ambele structuri sunt copleşite de volumul suplimentar de muncă, adăugat marii
presiuni deja existente de promovare, evaluare şi monitorizare a implementării programelor
existente. În plus, aceste structuri trebuie să facă faţă calităţii scăzute a documentaţiilor
întocmite anterior. Pe de altă parte, PNDI a preluat finanţarea a şapte proiecte de protecţie
împotriva inundaţiilor şi siguranţă a barajelor pentru care fuseseră pregătite proiectele
anterior, în cadrul unei finanţări a Băncii Mondiale, drept parte a Pregătirii pentru Atenuarea
Riscurilor Mari şi pentru Situaţii de Urgenţă.
21. Volumul sporit de muncă pentru structurile MMP şi pentru ANAR va implica,
de asemenea, şi răspunderi suplimentare pentru toate activităţile din aval inclusiv
selectarea consultanţilor pentru pregătirea proiectelor de inginerie, achiziţia lucrărilor publice
(se are în vedere aplicarea procedurii de achiziţii de lucrări de proiectare şi construcţie, pentru
a reduce durata intervalului de contractare), selectarea diriginţilor de şantiere, monitorizarea
implementării. În timp ce ANAR a avut o experienţă îndelungată şi diversă în desfăşurarea
acestor activităţi, structurile MMP se vor confrunta cu noi activităţi cu ale căror proceduri nu
sunt foarte familiarizaţi. Cu o provocare specială se vor confrunta cei din echipa de achiziţii
care vor fi expuşi unor proceduri de contractare a lucrărilor şi a serviciilor de consultanţă
Raport final
11
pentru proiectare, care nu au mai fost implementate până în prezent. Monitorizarea
implementării proiectelor va fi o altă provocare importantă pentru MMP.
III. Formularea şi Managementul Strategiei
3.1 Cadrul strategic
22. Sectorul se caracterizează printr-un cadru de politici cu o dublă abordare, una
stimulată de poziţia României ca Stat Membru UE şi care acoperă mediul, schimbarea
climatică şi managementul apelor, iar cealaltă stimulată de obiectivele naţionale pentru
managementul resurselor forestiere. Cu toate acestea, nu există un singur document de
politici care să articuleze obiectivele pe termen scurt şi lung ale ţării, precum şi o strategie
şi un plan de acţiune pentru a le pune în practică. Şi în ciuda faptului că o reformă
considerabilă instituţională şi juridică a fost pusă în practică drept parte a procesului de
Aderare, conducând la o dispunere de implementare funcţională acoperind toate răspunderile
principale din cadrul sectorului (Anexa B1), decalaje semnificative există în procesul de
formulare a strategiei şi de monitorizare a rezultatelor, iar implementarea este împiedicată de
puncte slabe majore, referitoare la capacitatea instituţională, făcută să fie mult mai acute din
pricina crizei economice.
3.1.1 Rolul stimulativ al Acquis-ului UE de mediu şi management al apelor
23. Viziunea şi strategia României privind sectorul se bazează pe politica de mediu a UE
care are drept scop promovarea dezvoltării durabile şi protecţia mediului pentru bunăstarea
generaţiilor prezente şi viitoare. Se bazează pe integrarea protecţiei de mediu în celelalte
politici comunicare, acţiuni de prevenire, principiul poluatorul plăteşte, soluţionarea la sursă a
impactului asupra mediului şi răspunderea împărtăşită.
24. Această politică a avut drept consecinţă unele dintre cele mai înalte standarde de
mediu din lume, elaborate vreme de decenii pentru a soluţiona o gamă largă de chestiuni, şi ia
forma acquis-ului de mediu, o parte cuprinzătoare şi cu perspectivă lungă a Acquis-ului
Comunitar, care cuprinde peste 200 de acte juridice care acoperă legislaţia orizontală, apa şi
aerul, managementul deşeurilor şi biotehnologia, protecţia naturii, poluarea industrială şi
managementul riscului, zgomotele şi protecţia împotriva radiaţiilor (Caseta 3.1).
25. La nivelul acquis-ului de mediu există un număr de principii care consolidează
descentralizarea şi promovează buna administrare, inclusiv participarea şi includerea
publicului, colaborarea interguvernamentală şi schimbul de date, responsabilizarea şi
raportarea, precum şi accesul la informaţii. În prezent, principalele priorităţi sunt legate de
combaterea schimbării climatice, păstrarea biodiversităţii, reducerea problemelor de sănătate
cauzate de poluare şi utilizarea mai responsabilă a resurselor naturale.10
Şi, deşi menite să
protejeze mediul, aceste obiective pot contribui la creşterea economică prin stimularea
inovării şi a spiritului întreprinzător.
10
Strategia Europa 2020.
Raport final
12
3.1.2 Politica şi Strategia Naţională privind Pădurile
26. Politica şi Strategia Naţionale de Dezvoltare privind Pădurile (PSNP) pentru
2001-2010, elaborate în urmă cu un deceniu şi actualizate în 2005, stabilesc obiectivul
general şi politica sectorială, precum şi o serie de acţiuni strategice pentru implementare
(consultaţi detalii în Volumul 2), însă nu au reuşit să se raporteze la aspectele esenţiale legate
de monitorizarea implementării şi priorităţile naţionale generale din cadrul politicii. Deşi
PSNP a reprezentat obiectul unei implementări limitate, a avut nişte succese notabile cum ar fi
aproape finalizatul Inventar Forestier Naţional (IFN).
27. În plus, din moment ce politica a fost elaborată, modificări semnificative au avut loc în
contextele forestiere naţional, european şi global, inclusiv: (i) restituirea pădurilor mai mult
decât cea prevăzută iniţial – au fost restituite circa 3 milioane de hectare şi în prezent există
circa 830.000 de proprietari de păduri; (ii) aderarea la UE şi accesul la măsurile silvice
conform Politicii de Agricultură Comune ale UE (PAC) pentru dezvoltare rurală; (iii) Planul
de Acţiune Forestieră al UE (2006), care, deşi nu este obligatoriu, impune o obligaţie Statelor
Membre să întreprindă acţiuni în domenii specifice, cum ar fi energia lemnului, focurile din
păduri, serviciile extinse, etc.; (iv) importanţa sporită a schimbării climatice şi abilitatea
pădurilor de a păstra şi capta dioxidul de carbon; (v) progresele făcute prin intermediul
Forumului Organizaţiei Naţiunilor Unite privind Pădurile (UNFF) în ceea ce priveşte
elaborarea unui instrument fără valoare juridică obligatorie (IFVJO) pentru păduri; şi (vi)
desemnarea siturilor Natura 2000, 50% dintre care sunt localizate în zonele forestiere.
Raport final
13
28. Răspunderea pentru monitorizarea şi elaborarea legislaţiei pentru facilitarea
implementării îi aparţine Direcţiei de Politici şi Strategii din cadrul Direcţiei Generale pentru
Păduri (DGP) din Ministerul Mediului şi al Pădurilor (MMP). Într-adevăr, nu există
monitorizare coordonată a implementării PSNP, nici o raportare privind progresele sau
rezultatele înregistrate până în prezent şi nici indicatori de realizare. Un nou cod forestier a
fost aprobat în 2008, consolidând o gamă largă de schimbări prin raportare la regimul
legislativ anterior aplicabil pădurilor. Cu toate acestea, mai trebuie elaborate toate legislaţia/
reglementările/ normele tehnice necesare de sprijin, inclusiv vânzarea de cherestea, ciclurile
de rotaţie, silvicultura, sistemul de avizare al întreprinzătorilor prelucrători etc.
Caseta 3.1 Prezentarea generală a acquis-ului EU de mediu: legislaţia Uniunii
Acquis-ul de mediu este unul dintre cele mai cuprinzătoare, inter-sectoriale şi mai extinse
părţi ale Acquis-ului Comunitar. Include peste 200 de acte legislative care alcătuiesc legislaţia
de mediu UE care are supremaţie faţă de cea a Statelor Membre. Se împarte în opt categorii:
1. Orizontal, care acoperă: studiul de evaluare a impactului asupra mediului, accesul la
informaţii, participarea publicului şi răspunderea de mediu;
2. Calitatea aerului, care acoperă: aerul ambiental, COV (compuşii organici volatili) (de la
pompele de benzină şi industria vopselelor), SO2 (dioxidul de sulf), NOx (oxizii de azot),
emisiile de particule şi de plumb, conţinutul de sulf din combustibili, calitatea
combustibililor şi emisiile autovehiculelor, tranzacţionarea emisiilor, plafoanele de emisii
pentru anumiţi poluanţi şi ozonul ambiental;
3. Managementul deşeurilor, care acoperă: deşeurile periculoase, ambalajele, deşeurile,
noroiul de epurare, eliminarea uleiurilor uzate, PCB/PCT, bateriile uzate şi etichetarea
acestora, gropile de gunoi, incinerarea deşeurilor, eliminarea deşeurilor de autovehicule,
eliminarea deşeurilor electronice, substanţele periculoase;
4. Calitatea apei, care acoperă: apele reziduale urbane, apa potabilă, nitraţii, apa de
îmbăiere, apele subterane, substanţele periculoase pentru apă, mercur, cadmiu, eliminările
de HCH, extragerea apelor de suprafaţă, apa pentru moluscicultură, apa pentru
acvacultură;
5. Controlul poluării industriale, care acoperă: prevenirea poluării şi solvenţii de control, şi
marile centrale termice;
6. Substanţele chimice, care acoperă: substanţele periculoase, eliberarea de OMG-uri
(organisme modificate genetic), experimente pe animale, azbest şi biocide;
7. Protecţia naturii, care acoperă: habitatele, păsările sălbatice şi grădinile zoologice; şi
8. Zgomotul.
Sursa: Banca Mondială 2007 & UE DG Mediu, Manualul de Monitorizare a Progreselor
Raport final
14
3.2 Strategia Europa 2020 şi Programul Naţional de Reformă
29. Strategia Europa 2020 reprezintă strategia de creştere a UE pentru deceniul
viitor menită să sprijine UE şi Statele Membre să atingă înalte niveluri de ocupare a forţei de
muncă, productivitate (prin intermediul inovării), educaţie şi coeziune socială, şi să
îndeplinească ţintele ambiţioase privind schimbarea climatică. Fiecare Stat Membru îşi
stabileşte propriile ţinte naţionale în cadrul unui program naţional de reformă (PNR) care este
actualizat în fiecare an în aprilie.
30. În plus faţă de concentrarea specifică pe schimbarea climatică, Strategia Europa 2020
include un număr de iniţiative emblematice cu o legătură puternică cu acquis-ul de mediu şi
cu o agendă de dezvoltare durabilă mai lărgită. În special, iniţiativa Europa Eficientă din
punctul de vedere al Resurselor este de o mare importanţă strategică şi are drept scop
decuplarea creşterii de utilizarea resurselor. Împreună cu pachetul de schimbare climatică-
energie şi utilizarea instrumentelor bazate pe piaţă, această iniţiativă formează baza unei
economii verzi caracterizate de emisii scăzute de dioxid de carbon şi conservarea resurselor
naturale.
31. Primul PNR al României (2007-2010) era structurat în jurul a trei priorităţi: (i)
îmbunătăţirea infrastructurii de mediu (ape şi ape reziduale); (ii) conservarea biodiversităţii cu
accent special asupra Natura 2000; şi (iii) schimbarea climatică şi calitatea aerului, cu accent
special asupra elaborării unei strategii naţionale privind schimbarea climatică. În ciuda unor
anumite progrese în fiecare dintre aceste trei domenii, au
rămas decalaje majore, iar CE a recomandat ca noul
PNR (2011-2013) să includă următoarele aspecte:
Accelerarea implementării Directivei 91/271/CCE
privind tratamentul apelor urbane uzate, în scopul
sporirii ratelor de racordare la alimentarea cu apă şi
canalizarea, precum şi la tratamentul apelor uzate;
Accelerarea implementării programului Natura 2000;
Implementarea planului de acţiune pentru ca
România să se pregătească să adopte şi să
implementeze pachetul de legi „Energia –
Schimbarea Climatică‖, aprobat prin Memorandumul
Nr. 13955/16.07.2009 (care include elaborarea unei
noi Strategii Naţionale privind Schimbările
Climatice);
Analiza respectării nivelurilor naţionale de emisii de gaze, pe baza inventarelor naţionale
ale emisiilor de SO2, NOx, VOCs şi NH3;
Promovarea „achiziţiilor publice ecologice‖; şi
Implementarea Planului de Acţiune pentru Tehnologiile de Mediu (PATM România).
32. Trăsăturile esenţiale ale noului PNR al României (2011-2013) sunt rezumate în
Tabelul 3.1.11
Dacă programul pare să fie ancorat clar în agenda de creştere verde a UE, nu
spune nimic în ceea ce priveşte anumite domenii cheie în care provocările rămân
11
Pe baza versiunii proiect din aprilie 2011 a PNR (2011-2013) la care a avut acces echipa de evaluare pentru
FR. Versiunea finală a PNR este adoptată prin Memorandum al Guvernului României.
Accesul la alimentare cu apă şi
canalizare în România este mai scăzut
decât în multe ţări în curs de
dezvoltare
În România, doar 54% din populaţie este
racordată la reţelele de alimentare cu apă
şi 44% la o reţea de tratare a apelor uzate,
în timp ce în Tunisia, peste 80% din
populaţie este racordată la o sursă de apă
potabilă şi este deservită de o reţea de
canalizare.
Sursa: MMP şi Banca Mondială
Raport final
15
semnificative (apă şi canalizare, conservarea biodiversităţii şi poluarea aerului local); mai
mult decât atât, implementarea sa se confruntă cu mai multe obstacole, printre care:
La nivel de strategie: lipsa unei strategii şi a unui plan de acţiuni privind schimbarea
climatică cuprinzătoare şi susţinute de factorii interesate;
Capacitatea instituţională: lipsa personalului calificat, slaba monitorizare de implementare
şi raportare; capacitatea scăzută de management a dioxidului de carbon (de exemplu,
capacitate şi experienţă pentru a desfăşura şi gestiona un inventar de emisii EGS,
tranzacţionarea dioxidului de carbon şi înverzirea AAU);
Lipsa stimulentelor pentru atragerea investitorilor particulari în eficienţa energetică şi
energia regenerabilă; şi
Resursele bugetare inadecvate.
Tabelul 3.1 – prevederile PNR (2011-2013) privind schimbările climatice şi energia
Ţintele UE
2020
Strategia României de îndeplinire a ţintelor până în 2013
Ţintele Măsurile sectoriale Finanţare
Reducerea EGS cu
20% din 1990 (sau
cu 30% dacă există
condiţiile
internaţionale)
21,05%
Energia (mari centrale termice şi
încălzire urbană)
Transport (transportul în comun şi
infrastructura feroviară)
Captarea şi stocarea dioxidului de
carbon
Împădurire
POS Mediu, POS
CCE, şi FNM)
Fondul de coeziune,
FNM şi bugetul de stat
UE şi bugetul de stat
FNM
20% din energie din
surse regenerabile
19,66% Promovarea de surse de ER (eoliană,
geotermală, biomasă, mici centrale
hidroelectrice), certificatele verzi şi
pregătire
POS CCE, OP Bugetul
regional şi de stat
Sporirea cu 20% a
eficienţei energetice
19% Modernizarea încălzirii centrale
EE în clădirile rezidenţiale
Cogenerare de o eficienţă înaltă
Conştientizarea publicului şi
pregătire
POS CCE, POS Mediu
Măsuri orizontale: eficienţa şi
transparenţa administraţiilor
publice
Implementarea Planului de Acţiuni
Prioritare (PAP) pentru sporirea ratei
de absorbţie a FS & FC
Utilizarea ICT pentru modernizarea
administraţiei publice (inclusiv
eGovernment)
FS şi SC
3.3 Planificarea şi implementarea strategiei
3.3.1 Rolul esenţial al Ministerului Mediului şi Pădurilor
(a) Atribuţiile funcţionale şi de management
Raport final
16
33. MMP îşi desfăşoară activitatea pe cincisprezece domenii: planificare strategică,
dezvoltare durabilă, infrastructură de mediu şi managementul apelor, meteorologie,
hidrologie, hidrogeologie, schimbarea climatică, ariile naturale protejate, managementul
deşeurilor, substanţelor periculoase şi managementul compuşilor, conservarea biodiversităţii,
biosecuritatea, managementul calităţii aerului şi managementul zgomotului ambiental, precum
şi administraţia gestionării pădurilor.
34. MMP elaborează politica naţională privind managementul de mediu, al apelor şi
al pădurilor, elaborează strategia şi reglementările specifice pentru elaborarea şi armonizarea
acestor activităţi în cadrul politicii generale guvernamentale. Are responsabilitatea de
coordonare a implementării strategiei guvernului în domeniul său de competenţă, şi serveşte
în calitate de autoritate de inspecţie şi control în aceste domenii. Procedează astfel prin
intermediul unui număr de domenii funcţionale: strategie; reglementare şi avizare;
reprezentare; autoritatea statului; administrare; implementarea şi coordonarea asistenţei
financiare de la UE pentru România naţionale în domeniul mediului şi pădurilor, precum şi
managementul creditelor externe, altele decât cele UE; şi monitorizarea, inspecţia şi controlul.
35. Pentru aceste atribuţii, MMP este organizat şi operează în conformitate cu prevederile
HG României Nr. 1635/2009 privind organizarea şi funcţionarea MMP, ulterior modificată şi
completată. Structura ministerului (organigrama detaliată prezentată în Anexa B1) este
alcătuită din: (i) cabinetul Ministrului; (ii) un Secretar General care gestionează administraţia
sectorului şi este asistat de doi Secretari Generali Adjuncţi; (iii) un Secretar de Stat pentru
Mediu (SSM) şi un Secretar de Stat pentru Păduri (SSP), care coordonează politica şi
monitorizează implementarea în domeniile lor respective în numele Ministrului; (iv)
douăsprezece direcţii/ unităţi cu atribuţii administrative care acoperă bugetul şi finanţele,
achiziţiile publice, inspecţia şi auditul, comunicarea, juridicul, Afacerile Europene, resursele
umane şi tehnologia informaţiei; şi (v) şapte direcţii tehnice cu atribuţii în ceea ce priveşte:
controlul poluării şi evaluarea impactului, managementul deşeurilor şi al substanţelor
periculoase, schimbarea climatică şi dezvoltarea durabilă, biodiversitatea, pădurile, investiţiile
şi POS Mediu.
36. În sfârşit, MMP are 747 de posturi aprobate pe ştatul de funcţii (exclusiv demnitarii şi
Cabinetul Ministrului) şi funcţionează în prezent cu 535 de posturi active şi 129 de posturi
neocupate, în timp ce 83 posturi sunt suspendate temporar.
(b) Planificarea de politici şi implementarea strategiei
37. Formularea strategiei şi prioritizarea programului şi a bugetului sunt
concentrate în MMP la nivelul Cabinetului Ministrului, susţinute selectiv de consilieri
cheie şi de o „Echipă de Consiliere Strategică‖ alcătuită din managerii cheie cu experienţă din
cadrul sectorului. Dacă Secretarii de Stat (însărcinaţi cu Mediul şi respectiv Pădurile) îi
reprezintă teoretic pe managerii cu cea mai mare experienţă după Ministru, natura politică a
numirii lor, precum şi lipsa de claritate a politicii lor şi a atribuţiilor de supraveghere îi fac să
fie percepuţi ca nefiind foarte eficienţi şi pun sub semnul îndoielii utilitatea unui astfel de
sistem – care este folosit la nivelul întregului guvern român.
38. Nu există un sistem de monitorizare şi evaluare sistematice a sistemului ca întreg,
ci doar un mozaic de diferite sisteme de informaţii în diferitele instituţii concentrat foarte mult
pe procesele administrative, input şi output, şi angrenat de cerinţele de raportare pentru
Raport final
17
diferitele directive UE (de exemplu, Directiva Cadru a Apei, Directiva Nitraţilor, Programul
Naţional de Reformă), răspunzând solicitărilor Comisiei Europene.
39. Sistemul cel mai apropiat de monitorizare a implementării strategiei şi a
rezultatelor este instituit prin intermediul procesului „Colegiul Ministerului”12
, care este
prezidat de către Ministru şi include managerii cu experienţă din cadrul sectorului (Secretarul
General şi doi adjuncţi, cei doi Secretari de Stat, Directorii Generali de Departamente din
cadrul Ministerului—inclusiv economie şi buget—şi pe Directorii Generali ai instituţiilor
subordonate (ANPM, ANAR, ROMSILVA, AFM, GNM). Colegiul Ministerului are reuniuni
săptămânale pentru a trece în revistă progresul de la nivelul programului de activitate al
sectorului, şi ia decizii privind aspectele de buget şi de activitate. Procesul este gestionat prin
intermediul unui Consilier principal al Ministrului, şi deşi acoperă aspectele de politici şi
urmăreşte îndeaproape progresul legat de noua legislaţie, nu este angrenat de un cadru clar şi
transparent privind rezultatele (Caseta 3.2).
40. Deşi în prezent MMP are o unitate de politici publice (UPP) care raportează
direct Secretarului General, capacitatea şi rolul acesteia nu sunt utilizate în mod
adecvat în procesul de management al ministerului. În special, deși este clar stipulat în
legislație (DG775/2005), UPP nu joacă un rol activ în trei domenii importante referitoare la
planificarea strategică: (i) comunicarea internă în cadrul Ministerului privind aspectele de
planificare strategică, prioritizarea bugetului şi monitorizarea randamentului sectorului; (ii)
cooperarea şi coordonarea inter-ministerială cu SGG pentru a asigura coerenţa de la nivelul
strategiilor sectoriale şi a planurilor de acţiune; şi (iii) capacitatea de a desfăşura studii privind
potenţialul şi analiza chestiunilor strategice.
41. În ceea ce priveşte capacitatea, cu cei patru angajaţi şi nici un manager, UPP-ului
îi lipseşte personalul calificat cu experienţă în analiza statistică şi economică, aspectele
juridice şi de reglementare, şi experienţă prin care poate se realiza interfaţa cu oricare dintre
domeniile tehnice majore. De exemplu, în prezent Strategia şi Planul de Acţiune privind
Managementul Deşeurilor din România sunt în curs de a fi revizuite (ar fi inclusă aici, de
asemenea, şi redactarea unui regulament al Managementul Integrat al Deşeurilor), un proces
care necesită o cooperare interactivă semnificativă între diferitele departamente din cadrul şi
în afara MMP, şi căruia i-ar prinde bine „mâna stabilă‖ a unei UPP puternice. Cu toate
acestea, evaluarea a constatat o excepţie: UPP—la nivelul actual de personal—are sarcina de
redactare a planurilor strategice pe termen mediu şi lung (2009-2013/2014-2020) pentru
sector, dar, date fiind capacitatea şi puterea sa, va fi un proces dificil, şi în acelaşi timp un test
bun pentru a demonstra utilizarea unui proces de planificare strategică.
3.3.2 Rolul altor departamente şi instituţii cheie
42. Managementul politicilor privind apa. Sub-sectorul apă este gestionat de
„Autoritatea pentru Inundaţii şi Managementul Apelor‖ (AIMA) condus de un director
general care se subordonează direct Ministrului. Înfiinţată în septembrie 2010 prin
reorganizarea Ministerului, AIMA include trei direcţii: managementul apelor, managementul
riscului de inundaţii şi managementul spaţial al bazinelor hidrologice. AIMA are sarcina de
implementare a obiectivelor stabilite pentru sectorul apelor prin intermediul programului
de guvernare, al directivelor CE (în principal privind apa, protecţia împotriva inundaţiilor,
12
ROF MMP.
Raport final
18
dar şi părţi ale altor 17 directive privind resursele de apă), şi al strategiilor sub-sectoriale
(strategia privind protecţia împotriva inundaţiilor, managementul bazinelor hidrografice).
O importanţă specială este acordată alinierii cu eforturile internaţionale pentru gestionarea
durabilă a Fluviului Dunărea prin intermediul Planului Naţional al Managementului Fluviului
Dunărea şi implementarea Strategiei Naţionale pentru Dezvoltare Durabilă 2013-2020.
43. Directivele CE privind managementul apei, managementul riscului de inundaţii,
protecţia acviferelor etc. au fost reflectate în legislaţia şi reglementările naţionale (de
exemplu, Legea Apei, Strategia privind Protecţia împotriva Inundaţiilor). Pe baza acestora,
MMP, prin intermediul AIMA, reprezintă autoritatea de vârf în ceea ce priveşte
managementul apelor şi protecţia împotriva inundaţiilor, în timp ce alţi actori contribuie la
implementarea acestor legi şi reglementări. La fel de important, protecţia apei ca parte a
mediului de viaţă pentru vieţuitoarele acvatice (floră şi faună) reprezintă o parte a mandatului
principal al MMP, implementat prin intermediul AIMA.
44. Obiectivele generale stabilite conform strategiilor sectoriale au fost traduse în
planuri de acţiune cu ţinte anuale specifice iar implementarea acestora este monitorizată
prin intermediul rapoartelor periodice redactate şi înaintate Guvernului sau CE. În plus,
rapoartele periodice privind siguranţa construcţiilor (baraje, îndiguiri şi alte structuri
hidraulice) şi stadiul infrastructurii de protecţie împotriva inundaţiilor sunt redactate şi
înaintate conducerii MMP. Printre planurile de acţiune se includ: (i) investiţiile în proiecte
destinate creşterii protecţiei populaţiei şi a activelor de infrastructură, precum şi asigurării de
surse fiabile de apă potabilă drept resursă pentru consumul uman şi economic; şi (ii)
consolidarea instituţională, precum şi măsurile de creştere a cunoştinţelor şi de conştientizare
la nivelul comunităţilor locale, menite sporirii capacităţii generale de protecţie a resurselor de
apă şi consolidării stării de pregătire şi de reacţie în cazul inundaţiilor.
45. Priorităţile de dezvoltare acordate sub-sectorului apă sunt reflectate clar în
programele naţionale de investiţii pentru sectorul de mediu, în prezent în curs de a fi
implementate.13
Acest program, finanţat exclusiv din bugetul de stat—şi fără nici o resursă
din partea POS Mediu – include 884 de proiecte, majoritatea dintre ele pentru protecţia
împotriva inundaţiilor (412 de proiecte) şi pentru managementul pădurilor durabile (410
proiecte). Din cele 19 miliarde RON (circa 4,5 miliarde Euro) alocate în total, 16,9 miliarde
RON (circa 4 miliarde Euro) sunt alocate investiţiilor privind apa, cu cea mai mare prioritate
acordată infrastructurii de protecţie împotriva inundaţiilor; cu toate acestea, este necesară
alocarea mai multor fonduri către creşterea siguranţei barajelor şi a furnizării fiabile de apă
pentru utilizarea în gospodării, pentru scopuri sociale şi economice.
46. Cu toate acestea, din cauza constrângerilor financiare asupra bugetului de stat,
acest program de investiţii este foarte sub-finanţat în fiecare an, şi este întârziat
continuu, ceea ce semnalează nevoia de a se acorda prioritate proiectelor critice de
infrastructura apelor la nivelul întregului program de investiţii al guvernului, în aceeaşi
măsură cu transporturile şi mediul. Multe proiecte menite să fie finalizate în cinci ani sunt în
curs de implementare de zece ani. În ceea ce priveşte 2011, 1,05 miliarde RON au fost alocaţi
de la buget pentru întregul program de investiţii al MMP, dintre care 0,59 miliarde RON
13
Aceste programe au fost elaborate într-o perioadă de 20 de ani în paralel cu programele elaborate conform
POS. Noile proiecte se adaugă anual acestora, conform nevoilor şi dacă pot fi mobilizate fonduri.
Raport final
19
pentru infrastructura apelor, ceea ce înseamnă că, la rata actuală de finanţare anuală,
proiectele existente de infrastructura apelor vor fi finalizate în circa 28 de ani, şi dacă se
adaugă noi proiecte la program, programul existent va fi şi mai mult întârziat. Prin urmare,
dacă finalizarea tuturor proiectelor aflate în curs de implementare înainte de 2020 continuă să
fie o prioritate strategică a guvernului, alocările financiare anuale ar trebui să crească de patru
ori, păstrându-se în continuare spaţiu de finanţare pentru iniţierea noilor proiecte de
importanţă critică.
47. În cazul proiectelor de investiţii în curs de implementare de zece ani sau mai mult, e
dificil (dacă este într-adevăr posibil) să se evalueze adecvarea prioritizării strategice sau
realismul în cadrul alocărilor de resurse actuale sau potenţiale în viitorul apropiat. Prin
urmare, este important să se iniţieze o evaluare actualizată a oportunităţilor şi a beneficiilor
dorite în legătură cu proiectele curente de investiţii, şi trebuie luate deciziile de a pune capăt
celor care nu mai reprezintă o prioritate de nivel înalt. Unele dintre acestea pot fi continuate
într-un stadiu ulterior, în condiţii financiare mai bune, conform unor contracte noi. Cu toate
acestea, este important să se observe că, dacă oricare dintre aceste proiecte care urmează să fie
oprite sunt parţial finalizate, decizia ar trebui luată având în vedere pierderea siguranţei şi a
avantajelor.
48. Trebuie, de asemenea, redactată o strategie revizuită de investiţii, cu un accent
clar pe priorităţile cele mai importante pe termen lung pentru a include angajamentul ferm
de alocare a resurselor financiare în condiţii normale şi de criză. Experienţa ultimilor 15 ani a
demonstrat că factorul politic a influenţat substanţial selecţia noilor proiecte adăugate
programelor de investiţii, în multe cazuri fără a avea în vedere strategia şi procedurile de
stabilire a priorităţilor. MMP este în curs de elaborare a noilor proceduri de prioritizare a
proiectelor de investiţii şi ar trebui să existe angajamentul ferm al respectării acestor
proceduri, odată aprobate şi adoptate oficial.
3.3.3 Coordonarea inter-sectorială
49. În sfera mandatului său larg de durabilitate de mediu, MMP poartă răspunderea
generală pentru coordonarea activităţilor transversale cum ar fi schimbarea climatică şi
aspectele de mediu din Strategiile Sectoriale şi Planurile de Acţiune, elaborate şi
implementate în cadrul ministerelor din arcul guvernamental. Pentru ca acest proces să fie
eficace, Guvernul trebuie să se asigure că ministerele şi instituţiile implicate primesc
suficiente resurse pentru a elabora şi, respectiv, implementa strategiile elaborate şi aprobate.
Acest lucru înseamnă că „Unităţile de Mediu‖ deja instituite în toate ministerele trebuie să
beneficieze resursele umane şi financiare adecvate, ceea ce nu pare a fi cazul. În plus,
slăbiciunea coordonării se extinde şi asupra autorităţilor/ ramurilor/ departamentelor locale.
50. Un domeniu relativ nou, dar important, în care coordonarea inter-sectorială este
scăzută şi necesită o consolidare semnificativă se referă la politica privind schimbarea
climatică. Dacă toate sectoarele economice sunt implicate sau dacă există asupra lor un
impact direct sau indirect, mediul, energia, agricultura, transporturile, dezvoltarea regională şi
finanţele trebuie să se adune laolaltă pentru a avea în vedere aspectele privind politicile şi
implementarea strategiei. Aspectele arzătoare în prezent pentru România se referă la
gestionarea şi tranzacţionarea dioxidului de carbon, precum şi elaborarea unei strategii
cuprinzătoare privind schimbarea climatică (inventarul emisiilor, registrul emisiilor, AAU,
Certificatele Verzi, participarea la UE-ETS, etc.), toate necesitând un volum semnificativ de
coordonare şi o strânsă colaborare în plus faţă de alocarea de personal şi de resurse.
Raport final
20
IV. Configurarea, Performanţa şi Provocările din cadrul Sectorului
4.1 Cartografierea instituţională: organizarea funcţională şi teritorială a sectorului
51. Sectorul de mediu, apă şi păduri este gestionat prin intermediul unei administraţii
centrale, cuprins la baza sa de MMP, susţinut de trei instituţii sub-sectoriale: mediul (cu
ANPM şi GNM însărcinate cu implementarea politicii de mediu şi cu aplicarea cadrului de
reglementare; apa (cu ANAR, însărcinată cu implementarea politicii privind managementul
apelor; şi pădurile (cu ANP/Romsilva însărcinată cu politica privind pădurilor). Împreună,
aceste instituţii sunt astfel organizate pentru a desfăşura următoarele opt funcţii principale:
1) Strategie şi planificare, se concentrează pe elaborarea politicilor şi a programelor
cadru, bazate pe obiectivele pe termen mediu şi lung ale celor trei sub-sectoare, şi pe
traducerea acestora în programe şi planuri de acţiune sectoriale şi unitare, în
congruenţă cu cadrele financiare care au în vedere constrângerile bugetare şi fiscale.
2) Coordonare, de-a lungul diferitelor dimensiuni, cele mai importante referindu-se la
implementarea politicilor de mediu la nivelul sectoarelor cheie ale economiei, precum
şi la implementarea şi raportarea privind stadiul acquis-ului UE de mediu. În plus,
coordonarea se mai desfăşoară şi în cadrul sectorului, pentru a asigura armonizarea şi
consecvenţa, în special în termeni de aplicare a deciziilor de reglementare, şi la nivel
funcţional, dar şi la nivel teritorial (dată fiind natura extrem de descentralizată a
instituţiilor din sector).
3) Reprezentare, şi ca Stat Membru UE, cu scopul de a influenţa politicile comune de
mediu şi de a garanta interesul României, precum şi în instituţiile internaţionale în
termeni de forumuri şi convenţii şi protocoale regionale şi globale (de exemplu, Marea
Neagră – Dunărea, biodiversitatea, schimbarea climatică, POPs).
4) Reglementare şi administrare, menită să asigure că instituţiile relevante (şi în cadrul
sectorului, dar şi la nivelul întregii economii) sunt dotate cu legislaţia şi resursele
adecvate pentru implementarea politicilor sub-sectoriale. Această funcţie este privită
drept importantă în mod special pentru garantarea sănătăţii populaţiei române şi
utilizarea echitabilă şi durabilă a resurselor de apă şi de păduri ale ţării, precum şi
pentru că îi permite ţării să îşi îndeplinească angajamentele şi obligaţiile
internaţionale.
5) Managementul informaţiilor şi al datelor, cu scop dublu: informarea publicului şi
furnizarea de statistici şi cunoştinţe fiabile cu privire la rezultatele sectorului, în
special cu privire la impactul aplicării legislaţiei de mediu, calitatea resurselor de apă
ale ţării şi eficienţa investiţiilor în managementul apei şi renta economică şi
durabilitatea resurselor silvice.
6) Implementare, inclusiv furnizarea de servicii, avizare şi aplicare a reglementării,
răspunderea pentru proiectarea, managementul şi implementarea fondurilor UE
(conform POS Mediu), managementul pădurilor şi al resurselor naturale, precum şi
administrarea resurselor statului.
Raport final
21
7) Supraveghere, include monitorizarea şi evaluarea randamentului programelor sub-
sectoriale, monitorizarea aplicării prevederilor condiţiilor avizării de mediu şi eficienţa
administrării sectorului.
8) Managementul resurselor umane, include în principal recrutarea şi salarizarea, şi
foarte puţine privind alocarea strategică a personalului şi managementul
performanţelor.
52. Analiza şi constatările evaluării—care s-au bazat pe două surse principale de
informaţii: (a) rolurile şi atribuţiile descrise în ROF, şi (b) exerciţiul de cartografiere
instituţională a funcţiilor şi a capacităţilor efectuat de echipa Evaluării Funcţionale prin
intermediul unor interviuri structurate pe baza unui set de întrebări standard şi a unor aspecte
critice de pe lista de verificare – sunt rezumate în cele trei tabele de mai jos.
a) Tabelul 4.1 (care descrie ce presupun cele opt funcţii diferite de mai sus) prezintă
acoperirea funcţională adecvată prin comparaţie cu celelalte State Membre UE şi cu
nivelul internaţional, în cadrul sectorului care desfăşoară circa 14 funcţii specifice
acoperind strategia, reglementarea, implementarea, informaţiile, reprezentarea şi
supravegherea.
b) Tabelul 4.2 pe de altă parte (care cartografiază funcţiile specifice desfăşurate de fiecare
instituţie/ departament/ unitate) prezintă potenţialul semnificativ pentru optimizarea
atribuţiilor funcţionale în rândul instituţiilor sectoriale. Distribuţia (prin lege şi/ sau în
practică) a celor 14 funcţii specifice la nivelul administraţiei centrale şi al instituţiilor
sectorului scoate în evidenţă două trăsături importante, care, în practică, semnalează
domeniile de sporire potenţială a eficienţei:
i. densitatea relativ mare a matricei de cartografiere indică o lipsă de specializare şi de
complementaritate în rândul instituţiilor; acest lucru este important în mod special
pentru MMP, ANPM şi ANAR, şi reprezintă o reflectare a faptului că nu există o
separare clară între planificarea politicilor şi a strategiei – care ar trebui să fie
funcţia principală a Ministerului – şi implementare – care ar trebui să fie
responsabilitatea ANPM şi ANAR) ; şi
ii. rolul important al instituţiei silvice Romsilva în ceea ce priveşte planificarea
politicilor şi a strategiei, o funcţie care ar trebui să fie desfăşurată de Direcţia
Generală a Pădurilor sub supravegherea Secretarului de Stat.
c) Tabelul 4.3 prezintă modul în care se distribuie funcţiile la nivelul instituţiilor sectoriale
care, într-o mare măsură reflectă, de asemenea, şi organizările lor interne.
53. În sfârşit, în plus faţă de cuprinderea funcţională a sectorului, implementarea
programelor sale este efectuată prin intermediul instituţiilor sale de implementare
extrem de descentralizate. Toate cele trei sub-sectoare au o prezenţă semnificativă la nivelul
sub-naţional, inclusiv cele 42 de instituţii regionale/ locale de protecţie a mediului, cele 11
direcţii de bazine hidrografice, şi cele 41 de ramuri judeţene de silvicultură, cu peste 80% din
personal care lucrează la nivelul acestor birouri locale. Dacă aria de cuprindere a prezentei
evaluări nu a permis o analiză detaliată a administraţiei locale, a scos în evidenţă că există mai
Raport final
22
multă claritate în diviziunea sarcinilor şi a răspunderilor de la nivelul fiecăreia dintre
principalele trei instituţii de implementare:
majoritatea avizelor de mediu din evidenţa ANPM reprezintă răspunderea ARMP şi
ALPM, iar aplicarea se efectuează de către ramurile regionale ale GNM;
în cadrul ANAR, administraţiile regionale de bazine au răspunderi clare în ceea ce
priveşte deciziile locale privind managementul apelor şi implementarea investiţiilor; şi
în cadrul Romsilva, ramurile judeţene de silvicultură sunt răspunzătoare pentru
managementul şi protecţia resurselor (inclusiv păduri şi parcuri naţionale) şi vânzările
de cherestea,
toate ramurile locale ale instituţiilor de implementare cooperează foarte susţinut cu
administraţia guvernării locale—în conformitate cu principiile descentralizării şi ale
bunei administrări din Acquis-ul Comunitar UE—dar reprezintă obiectul
interferenţei politice (de exemplu, numirile de funcţionari publici local sunt mai
prevalente în sub-sectorul pădurilor.
Raport final
23
Tabelul 4.1: Funcţiile Administraţiei de Mediu şi a Pădurilor (M&P)
Funcţii de bază Funcţii specifice Descriere (nu este exhaustivă)
Strategie şi
planificare
Elaborarea de strategii Elaborarea de cadre programatice pentru dezvoltarea
sectoarelor M&P
Elaborarea de
programe şi planuri Elaborarea de programe sectoriale şi planuri de acţiune
Planificarea resurselor
financiare
Elaborarea de cadre financiare pe termen mediu pentru
sectoarele M&P
Coordonare Colaborarea cu actorii
publici (externi)
Asigurarea complementarităţii şi/ sau evocarea sinergiilor cu
alte programe sectoriale şi evitarea suprapunerilor şi a
discrepanţelor
Reprezentare Participarea la UE şi la
alte forumuri
Exprimarea intereselor sectoriale române în cadrul UE şi a
altor forumuri (bilaterale, multilaterale, etc.)
Comunicarea cu şi raportarea către organismele publice
europene relevante (cu referire la, de exemplu,
implementarea politicilor şi managementul fondurilor UE)
Reglementare şi
administrare
Elaborarea legislativă Adaptarea legislaţiei cu respectarea prevederilor UE şi a celor
de reglementare naţionale relevante
Managementul bugetar
şi financiar Asigurarea alocării operaţionale a resurselor, contabilitate
Managementul
informaţiilor şi al
datelor
Relaţiile publice Furnizarea de informaţii către public, cu privire la politici,
progresele sectorului, modul de cheltuire a fondurilor
Strângerea de date
statistice şi cercetare
Strângerea de date, desfăşurarea de evaluări sectoriale,
desfăşurarea unor cercetări fundamentale privind M&P
Furnizarea de
informaţii şi statistici
Furnizarea de informaţii privind sectorul şi de publicaţii
statistice
Implementare
Furnizarea de servicii Servicii de consiliere, pregătire
Certificare, acreditare, testare, înregistrare, etc.
Administrarea
resurselor Gestionarea proprietăţii statului
Implementarea
Fondurilor UE
Asigurarea eficienţei, corectitudinii, managementului şi
implementării POS Mediu
Supraveghere
Aplicarea legii
Monitorizarea aplicării adecvate şi utilizarea măsurilor
privind politicile şi a fondurilor, aplicarea legilor
Inspecţii
Monitorizarea
randamentului
Monitorizarea şi evaluarea programelor sectoriale,
monitorizarea randamentului administraţiei M&P
Controale interne Auditurile şi controalele din cadrul administraţiei M&P
Managementul
Resurselor Umane
(RU)
Elaborarea strategiei de
RU Strategia de RU şi managementul performanţelor RU
Accent principal: recrutare, plată, puţine stimulente Managementul RU
Raport final
24
Tabelul 4.2: Funcţiile Administraţiei de Mediu, Apă şi Păduri
Funcţia de
bază Funcţii specifice
MM
P
AN
PM
AR
PM
EP
A
EF
A
GM
- C
om
isa
ria
te r
egio
nale
GM
– C
om
isa
ria
te j
ud
eţen
e
AN
AR
RB
A
MM
P –
FG
D
ITR
SV
AN
P
Ra
mu
ra j
ud
eţea
nă
a I
NF
A
ICA
S
Pa
rcu
ri n
atu
rale
+ a
rii
pro
teja
te
Strategie şi
planificare
Elaborarea de strategii
Elaborarea de programe şi
planuri
Planificarea resurselor
financiare
Coordonare Colaborarea cu actorii
publici (externi)
Reprezentare Participarea la UE şi la
alte forumuri
Reglementare
şi
administrare
Elaborarea legislativă
Managementul bugetar şi
financiar
Management
ul
informaţiilor
şi al datelor
Relaţiile publice
Strângerea de date
statistice şi cercetare
Furnizarea de informaţii
şi statistici
Implementare
Furnizarea
de servicii
Consiliere
& pregătire
Alte servicii
Administrarea resurselor
Implementarea
Fondurilor UE prin
intermediul POS-Mediu
Supraveghere
Aplicarea
legii
Respectare
Inspecţii
Monitorizarea
randamentului
Controale interne
Management
ul Resurselor
Umane (RU)
Elaborarea strategiei de
RU
Managementul RU
Funcţia principală Funcţia secundară Potenţialul semnificativ de optimizare
Sursa: Echipa RO FR MMP, pe bazele datelor MMP, 201
Raport final
25
Tabelul 4.3 Atribuţiile funcţionale ale Instituţiilor din Sectorul de Mediu
Ministerul
(MMP)
Agenţia Naţională de
Protecţie a Mediului
(ANPM)
Agenţiile Regionale
de Protecţie a
Mediului (ARPM)
Agenţiile
Judeţene de
Protecţie a
Mediului (APM)
- Strategii şi politici
naţionale de mediu
- Legislaţie
- Monitorizare,
inspecţie şi control
- Administrare
- Reprezentare în
forumurile naţionale
şi internaţionale
- Implementarea şi
coordonarea
asistenţei financiare
naţionale şi a celei
UE în domeniul
mediului şi al
pădurilor
- Implementarea POS-
Mediu
- Sprijin tehnic şi ştiinţific
pentru MMP în sensul
elaborării, implementării
şi monitorizării
strategiilor, planurilor de
acţiune şi proiectelor de
Mediu
- Coordonare,
supraveghere şi sprijin
tehnic pentru ARPM şi
APM
- Emiterea de acte de
reglementare, în
conformitate cu legea
- Strângerea de date,
analiza şi raportarea către
MMP
- Programe de formare şi
informare
- Colaborarea cu procesul
de aplicare
- Contribuţia la planul
de dezvoltare
regională
- Planurile regionale de
acţiune de mediu
- Bazele de date de
mediu regionale
- Emiterea actelor de
reglementare, în
conformitate cu
asistenţa juridică şi
tehnică pentru APM
- Cooperarea cu GNM
în cursul procesului
de aplicare a legii
- Managementul şi
comunicarea
informaţiilor
regionale de mediu
- Strângerea şi
managementul
datelor privind
protecţia mediului
- Emiterea actelor de
reglementare, în
conformitate cu
legea
- Monitorizarea
factorilor de mediu
(calitatea aerului,
radioactivitatea) -
colaborarea cu
GNM în cursul
procesului de
aplicare a legii
Garda
Naţională de
Mediu (GNM)
Administraţia
Fondului pentru
Mediu (AFM)
Agenţia „Apele
Române” (ANAR)
Regia Naţională a
Pădurilor
(ROMSILVA)
- Inspecţia şi
controlul
activităţilor cu
privire la protecţia
mediului
- Emiterea,
promovarea şi
actualizarea
ghidurilor şi a
normelor tehnice în
domeniul inspecţiei
şi al controlului
- Emiterea de
pedepse
- Managementul fondurilor
din taxele de poluare,
amenzile şi taxele verzi
pentru a susţine programe
în şase domenii: energia
regenerabilă,
autovehiculele forestiere
uzate, alimentarea cu apă
şi canalizare, înverzirea
urbană şi ONG-urile,
asociaţiile private şi
grupurile religioase
- Managementul fondurilor
de dioxid de carbon,
rezultate în urma
tranzacţionării alocaţiei
României de 300 milioane
(AAU) şi finanţarea
proiectelor de ER şi EE
pentru clădirile publice.
- Managementul
administrării resurselor
de apă de la suprafaţă
şi din subteran
- Funcţionarea şi
păstrarea Sistemului
Naţional de
Management al Apelor
- Implementarea
directivelor UE la
nivelul sectorului de
apă
- Protecţia împotriva
inundaţiilor
- Păstrarea şi operarea
lucrărilor hidrologice
de pe domeniul public
- Emiterea aprobărilor şi
a autorizărilor
- Pregătirea personalului
- Managementul
pădurilor aflate în
proprietatea
statului
- Stabilirea zonelor
şi a locurilor de
vânătoare
- Păstrarea fondului
genetic cabalin
pentru rase pur-
sânge
- Cercetarea şi
dezvoltarea în
cazul creşterii
animalelor cu
blană
Raport final
26
4.1.1 La baza sectorului: Ministerul Mediului şi al Pădurilor (MMP)
54. MMP este principala instituţie răspunzătoare pentru elaborarea politicii generale
şi a legislaţiei în domeniile managementului de mediu, al resurselor de apă şi al pădurilor,
precum şi monitorizarea şi aplicarea implementării politicilor, precum şi strângerea şi
comunicarea către public a datelor privind starea mediului. Structura sa organizaţională
cuprinde şi funcţiile tehnice, dar şi funcţiile administrative (consultaţi Anexa B2 pentru
organigrama detaliată a MMP).
55. Ca atare, MMP reprezintă instituţia centrală şi principalul ordonator de credite
pentru sector. Rolul său principal este să formuleze şi să monitorizeze implementarea
politicilor prin intermediul a două Secretariate de Stat (unul pentru Păduri şi unul pentru
Mediu), a unei Direcţii Generale privind Managementul Apei, şi a unei Autorităţi de
Management pentru Programul Operaţional Sectorial Mediu finanţat de UE (POS Mediu).
Administrarea ministerului reprezintă răspunderea unui Secretar General, susţinut de doi
secretari generali adjuncţi şi de unităţi fiduciare. Principalul mecanism privind randamentul şi
răspunderea la nivelul conducerii superioare este „Colegiul Ministerului‖ (Caseta 3.2) care se
reuneşte săptămânal sau bilunar este prezidat de Ministru şi este alcătuit din toţi managerii cu
experienţă, precum şi directorii executivi ai instituţiilor afiliate.
4.1.2 Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Mediu14
56. Autoritatea de Management are statutul unei Direcţii Generale care se
subordonează direct Ministrului, şi este răspunzătoare pentru managementul şi
implementarea efective ale Programului Operaţional Sectorial pentru Mediu (POS Mediu). În
plus, Ministerul mai are, de asemenea, şi o Direcţie de Afaceri UE, amplasată în afara
Autorităţii de Management, însărcinată cu aspectele UE referitoare la respectarea, redactarea
legilor şi diferitele sarcini de politici şi de reprezentare.
57. POS Mediu pentru România pentru perioada 2007-2013 a fost aprobat de
Comisia UE în iulie 2007. Obiectivul general al programului este îmbunătăţirea standardelor
de viaţă şi de mediu, concentrându-se, în special, pe îndeplinirea criteriilor legislaţiei
europene privind mediul. Obiectivul este de a reduce decalajul de infrastructură de mediu care
există între Uniunea Europeană şi România în termeni şi de cantitate, dar şi de calitate.
58. În contextul aderării României la UE, POS Mediu este un important document
programatic, care contribuie la implementarea strategiilor naţionale şi de mediu, respectând, în
acelaşi timp, priorităţile obiectivelor de dezvoltare naţională aşa cum au fost stabilite în Planul
Naţional de Dezvoltare 2007-2013 (PND) şi în priorităţile strategice pentru fondurile structurale
şi de coeziune instituite în Cadrul Strategic Naţional de Referinţă (CSNR).
59. Prin urmare, axele prioritare ale POS Mediu sunt în concordanţă cu Prioritatea 3
„Protecţia şi îmbunătăţirea calităţii mediului‖ a PND 2007-2013 şi cu prioritatea tematică
„Dezvoltarea infrastructurii de bază către standardele europene‖ a CSNR. În plus, POS Mediu
14
Directoratul General pentru POS Mediu (Autoritate de Management – AM pentru Programul Operaţional
Mediu – Axele 1 până la 6) – Programul Operaţional Mediu se încadrează în Obiectivul de Convergenţă şi este
co-finanţat prin Fondul European pentru Dezvoltare Regională (FEDR) şi Fondul de Coeziune (FC).
Raport final
27
este complementar cu celelalte priorităţi de dezvoltare ale României, care conduc la
dezvoltarea durabilă a ţării (Caseta 4.1).
60. Rolul AM, funcţionarea sa internă, legătura cu organismele externe sunt stabilite
în detaliu în POS Mediu, ceea ce face ca funcţionarea departamentului în cadrul Ministerului
să fie destul de independentă şi unică. Acest lucru este determinat în mod special de condiţiile
legale pentru managementul Fondurilor Structurale (FS) şi a fost un aspect asupra căruia a
existat acord în momentul redactării POS (2006). Mici modificări au fost introduse între timp.
Departamentele operaţionale constau în: (i) Unitatea de programare şi evaluare (cu sarcina
de redactare a strategiilor, evaluărilor, programării următorului PO; (ii) Direcţia
Fondurilor Structurale (răspunde de Axele 2, 4, 6); şi (iii) Direcţia Fondurilor de Coeziune
(răspunde de Axele 1, 3, 5)15
.
15
Detalii privind aria de cuprindere şi dimensiunea Axelor Prioritare sunt furnizate ulterior în raport.
Caseta 3.2 „Colegiul” este instrumentul principal de monitorizare a rezultatelor
Structura MMP include două organisme consultative pentru Ministru: Colegiul Ministerial şi Consiliul
Consultativ. Alcătuirea şi regulile de funcţionare ale acestor două organisme consultative sunt stabilite şi
aprobate prin Ordin al Ministrului (OM). OM actual din august 2010 se referă doar la alcătuirea Colegiului
Ministerial (care este alcătuit din toţi managerii cu experienţă din minister, şefii instituţiilor afiliate şi
consilierii ministrului).
Principalii indicatori urmăriţi periodic de către Colegiu în reuniunile sale săptămânale includ:
a) Execuţia bugetului – şi pentru MMP, dar şi pentru instituţiile subordonate/ aflate în coordonare
b) Investiţiile – priorităţile ministerului pentru anul în curs (de exemplu, 2011)
c) Licitaţiile şi planul de contractare pentru anul în curs (de exemplu, 2011)
d) Activitatea legislativă – lista cu proiectele legislative aflate la diferite nivele de aprobare (circuit intern,
circuitul inter-ministerial, parlament)
e) Comunicare – informaţii periodice cu privire la soluţii, reacţiile la articolele de presă referitoare la
aspectele de mediu legate de minister sau de instituţiile subordonate
f) În plus, alte teme sunt dezvoltate de către Colegiu, în conformitate cu urgenţa şi relevanţa; printre acestea
se includ aspecte specifice referitoare la:
Administrarea Fondului de Mediu
Natura 2000
Planul Naţional pentru Dezvoltarea Infrastructurii
Strategia privind Dezvoltarea Durabilă
Încălcarea legislaţiei europene – crearea unei note informative săptămânale care urmează să fie
primită de direcţiile MMP şi de instituţiile subordonate/ aflate în coordonare, cu privire la situaţia
actualizată a tuturor documentelor legislative referitoare la încălcarea legislaţiei europene
Păduri – diferite analize tehnice (de exemplu reglementarea condiţiilor pentru activităţile de tăiere a
lemnului, activităţile de împădurire etc.), şi
Analiza internă a instituţiilor subordonate
Sursa: MMP
Raport final
28
Direcţia de Suport Tehnic furnizează sprijin de IT şi de management restului AM şi este,
de asemenea, Organism Beneficiar pentru Axa 6 (Asistenţa Tehnică). Toate programele de
formare şi celelalte contracte de asistenţă tehnică specifică finanţate prin Axa 6, şi
avându-i drept beneficiari pe Autoritatea de Management şi pe Organismele Intermediare
sunt coordonate de Direcţia de Suport Tehnic16
.
61. Există opt Organisme Intermediare (OI) localizate în regiunile/ judeţele pentru
POS. Acestea sunt organizaţii publice, finanţate de la bugetul de stat şi direct subordonate
Ministerului. Fiecare OI este coordonată de un Director Executiv şi se subordonează AM.
Rolul lor include programarea, monitorizarea, controlul financiar şi raportarea pentru POS-
Mediu în baza unui acord de delegare încheiat cu AM. Beneficiarii POS Mediu pot fi
primăriile, asociaţiile de primării, companiile aflate în proprietatea primăriilor, entităţile
publice şi ONG-urile.
4.1.3 Direcţia Generală Păduri (DGP)
62. Răspunderea pentru păduri în cadrul MMP ţine de Direcţia Generală Păduri
(DGP) care este susţinută de trei direcţii. Direcţia de Politici şi Strategii se ocupă de
aspectele de politica pădurilor, elaborarea de politici şi cadrul de reglementare/ juridic pentru
păduri, care include normele tehnice care guvernează activităţile din cadrul sub-sectorului
păduri. Direcţia de Dezvoltare Forestieră este răspunzătoare pentru dezvoltarea generală în
cadrul sectorului, inclusiv împădurirea, infrastructura forestieră şi aprobarea planurilor de
management forestier. Direcţia de control, în afara unui serviciu de recensământ al vânătorii/
studii constă în 9 unităţi teritoriale de inspecţie (ITRSV), dintre care una este localizată în
Bucureşti. Conform HG 333 din 21 aprilie 2005, acestea au sarcina de a organiza şi controla
inspecţia pădurilor în scopul respectării legii, a reglementărilor şi a normelor tehnice,
indiferent de tipul de proprietate, la nivelul tuturor activităţilor/ operaţiunilor forestiere şi de a
identifica şi monitoriza activităţile ilegale, precum şi de a stabili sancţiunile conform legii.
Mai au şi răspunderi legate de aprobarea proiectelor tehnice, în legătură cu planificarea
managementului forestier, furnizarea de consultanţă/ consiliere pentru proprietarii particulari,
plăţi compensatorii şi păstrarea datelor.
16
Trebuie observat că până de curând, asistenţa tehnică finanţată din Instrumentele Structurale nu a fost folosită
extensive, deoarece încă mai erau disponibile ultimele fonduri de pre-aderare pentru Asistenţă Tehnică. Aceste
fonduri aproape s-au terminat în prezent, şi, prin urmare, se aşteaptă să crească cererea pentru perioada
următoare legată de utilizarea sprijinului conform Axei 6 Asistenţă Tehnică.
Raport final
29
Caseta 4.1 Complementaritatea/ suprapunerea cu operaţiunile finanţate prin alte PO,
FAEDR şi FEP
Intervenţiile prevăzute conform POS Mediu sunt complementare cu operaţiunile finanţate ale altor Programe
finanţate prin Instrumentele Structurale, FAERD sau FEP, în principal în următoarele domenii (Axa 16):
Sistemele de apă şi ape uzate, POS Mediu finanţează proiectele integrate regionale la scală largă, inclusiv
pentru aglomeraţiile mai mari de 10.000 de echivalent populaţie, precum şi pentru câteva aglomeraţii între
10.000 şi 2.000 echivalent populaţie, care sunt identificate în Planurile Generale regionale ca fiind adecvate
pentru regionalizarea serviciilor de apă. PNDR finanţează proiectele la scală mică din localităţile rurale cu un
număr sub 10,000 echivalent populaţie, care nu sunt incluse în proiectele regionale finanţate conform POS
Mediu. POR finanţează proiectele de scală mică din zonele urbane, care nu sunt incluse în proiectele regionale
din cadrul POS Mediu
Eficienţa energetică şi calitatea aerului, POS Mediu susţine marile centrale termice (MCT) care operează în
cadrul sistemelor de termoficare municipale pentru a reduce emisiile de gaze de la nivelul centralelor, precum
şi pentru a îmbunătăţi eficienţa energetică la nivel de centrală şi de reţea de distribuţie, prin intermediul
retehnologizării şi reducerii pierderilor de agent termic; POS Competitivitate finanţează MCT care furnizează
electricitate pentru Sistemul Naţional de Energie în sensul îmbunătăţirii eficienţei şi al reducerii emisiilor de
gaze, pentru a asigura aprovizionarea cu electricitate pentru economie.
Reabilitarea siturilor contaminate, POS Mediu finanţează închiderea/ reabilitarea de mediu a siturilor istorice
contaminate/ poluate, care au impact negative asupra mediului natural şi al sănătăţii omului. POR susţine
reabilitarea siturilor industriale abandonate, pentru a fi reutilizate în scopuri economice şi sociale.
Prevenirea inundaţiilor, lucrările majore efectuate pe principalele râuri de către Autoritatea Naţională „Apele
Române‖ sunt finanţate prin intermediul POS Mediu, în timp ce lucrările de prevenire pe pâraiele mici sunt
efectuate cu sprijinul FAERD. Măsurile de împădurire din cadrul PNDR ar trebui să asigure durabilitatea
lucrărilor de prevenire a inundaţiilor.
Prevenirea incendiilor, acţiunile specifice susţinute în cadrul PNDR, cu excepţia măsurilor efectuate în cadrul
zonelor protejate, care sunt finanţate în cadrul POS Mediu.
Natura 2000, redactarea planurilor de management, dezvoltarea, funcţionarea şi întreţinerea infrastructurii,
instituirea de sisteme de monitorizare, precum şi formarea şi consolidarea capacităţii instituţionale pentru
siturile Natura 2000 sunt finanţate prin intermediul POS Mediu, în timp ce FAERD şi FEP oferă plăţile
compensatorii pentru implementarea cerinţelor pentru siturile Natura 2000.
Asistenţa tehnică, axa prioritară asistenţă tehnică în conformitate cu POS Mediu este menită să asigure sprijinul
specific pentru managementul şi implementarea POS, inclusiv pregătirea specifică a personalului, precum şi
informarea şi publicitatea intervenţiilor finanţate prin intermediul POS Mediu; PO Asistenţă Tehnică asigură
formarea orizontală privind implementarea Fondurilor Structurale şi de Coeziune, întreţinerea şi dezvoltarea
SMIS, precum şi măsurile generale privind informarea şi publicitatea pentru asistenţa FCS în general.
Alte intervenţii menite să îmbunătăţească calitatea mediului sunt finanţate prin intermediul POS Transport
(dezvoltarea durabilă a sectorului de transport), POS Dezvoltarea Resurselor Umane (introducerea educaţiei de
mediu în programa programelor de pregătire pentru întreprinderi în domeniul dezvoltării durabile şi al protecţiei
mediului), POS Competitivitate (etichetarea Eco, introducerea de standarde de mediu, promovarea utilizării
resurselor de energie regenerabilă), PNDR (măsuri de agro-mediu şi împădurire, dezvoltarea agriculturii ecologice,
îmbunătăţirea managementului solurilor).
Sursa: Documentul de programare POS-Mediu şi personalul AM
Raport final
30
4.1.4 Agenții aflate sub autoritatea MMP17
(a) Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului (ANPM)
63. Dacă MMP este răspunzător pentru funcţiile de elaborare de politici şi planificare, cele
operaţionale (implementare, monitorizare şi aplicare) sunt delegate instituţiilor teritoriale,
Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului (ANPM) şi Gărzii Naţionale de Mediu (GNM)
(consultaţi Anexa B1).
64. ANPM, în calitate de braţ de implementare al politicilor de mediu al
administraţiei centrale, este o instituţie specială responsabilă pentru aplicarea şi raportarea
stării naţionale a mediului. Îşi îndeplineşte aceste funcţii prin intermediul coordonării tehnice
a autorităţilor teritoriale de protecţie a mediului de la nivelurile regionale şi locale (8 ARPM
şi 34 ALPM). ANPM este răspunzătoare să se asigure că instituţiile locale au personalul
pregătit adecvat. Principalele funcţii ale structurii instituţiei de protecţie a mediului sunt: (i)
emiterea avizelor pentru toate activităţile cu impact potenţial asupra mediului; (ii) colaborarea
cu entitățile responsabile pentru inspecţiile de mediu; (iii) monitorizarea calităţii de mediu cu
accent special pe calitatea aerului ambiental şi radioactivitate, şi (iv) raportarea periodică a
stării mediului către MMP.
(b) Garda Naţională de Mediu (GNM)
65. Garda Naţională de Mediu este o instituţie separată cu sarcina de monitorizare şi
control al aplicării prevederilor avizelor de mediu. Se coordonează cu ANPM şi cu autorităţile
locale. Funcţiile sale sunt aparent distincte de cele ale Direcţiei de Inspecţie şi Control din
cadrul MMP, care poate, de asemenea, controla respectarea standardelor de mediu.
(c) Administraţia Fondului pentru Mediu (AFM)
66. Administraţia Fondului pentru Mediu a fost înfiinţată în 2005 (O.U.G. 196/2005)
pentru gestionarea fondurilor din taxele de poluare, amenzi şi taxele verzi pentru a susţine
programe în şase domenii: energia regenerabilă, silvicultura (împăduririle pe terenurile
degradate), autovehiculele uzate, alimentarea cu apă şi canalizarea, înverzirea urbană, precum
şi ONG-urile, asociaţiile private şi grupările religioase implicate în mediu. În plus, mandatul
AFM mai include şi gestionarea fondurilor obținute din tranzacţionarea alocaţiei României de
circa 300 de milioane de Unităţi Valorice Alocate (AAU)18
, precum şi finanţarea proiectelor
de energie regenerabilă (ER) şi de eficienţă energetică (EE) la nivelul clădirilor publice.
67. Deşi înfiinţat în cadrul unei structuri de administraţie autonome, din raţiuni practice,
AFM se află în controlul direct al MMP, din moment ce preşedintele său este numit de
Ministru (prin decizie a Primului Ministru) care aprobă, de asemenea, şi strategia, priorităţile
de finanţare şi planurile anuale ale AFM. Comitetul AFM de aprobare a proiectelor este
prezidat de Secretarul General Adjunct al MMP. În plus, dacă AFM funcţionează ca fond de
17
Mai există şi un număr de alte instituţii care raportează Ministerului, cum ar fi Autoritatea Rezervaţiei
Biosferei Delta Dunării, Institutul Naţional de Cercetare Delta Dunării (DDNRI), Institutul Naţional pentru
Cercetare şi Dezvoltare Marină – Constanţa şi Agenţia Naţională pentru Monitorizarea Radioactivităţii Mediului.
Datorită dimensiunii şi rolului relative minor, acestea nu sunt examinate aici. 18
Tranzacţionarea emisiilor internaţionale de gaze de seră la nivelul ţărilor (industrializate) din Anexa I conform
Articolului 17 din Protocolul de la Kyoto.
Raport final
31
rulment cu o medie anuală de 300 milioane EURO de activitate, mai gestionează direct şi sute
de contracte.
68. Dat fiind potenţialul de venit al AFM (de exemplu, din vânzarea de AAU deoarece
această activitate face parte din mandatul Fondului—deşi acest lucru ar necesita o capacitate
semnificativă şi specializată care în prezent lipseşte în România), printre observaţiile iniţiale
în scopul transformării AFM într-un instrument mai eficient de finanţare de mediu, se includ:
(i) o mai bună prioritizare pentru a cupla cât mai strâns finanţarea priorităţilor sectoriale cu
randamentul; (ii) accentul pe programarea, managementul, dar şi monitorizarea şi evaluarea
fondurilor, şi să fie lăsată implementarea pe seama instituţiilor specializate şi/ sau a
beneficiarilor de proiecte; şi (iii) re-examinarea structurii de administrare a fondurilor pentru a
o face autonomă, dar răspunzătoare.
(d) Administraţia Naţională „Apele Române” (ANAR)
69. Administraţia Naţională „Apele Române‖ (ANAR) este o instituţie publică cu
autonomie financiară în coordonarea MMP. ANAR este răspunzătoare pentru implementarea
strategiilor guvernamentale privind managementul apelor, protecţia împotriva inundaţiilor şi
siguranţa structurilor hidraulice de la nivelul naţional şi cu privire la bazinul Fluviului
Dunărea. Managementul apelor se desfăşoară la nivel de bazin hidrografic (la nivelul
Comitetelor de Bazine Hidrografice se iau deciziile). Abordarea ANAR este că apa este o
resursă finită, vulnerabilă şi strategică, care poate crea valoare economică fără să fie o marfă
comercializabilă. ANAR are sarcina managementului zonelor protejate, fie pentru alimentarea
cu apă a gospodăriilor, fie pentru populaţia de specii acvatice, precum şi monitorizarea
domeniilor vulnerabile faţă de nutrienţi şi poluarea cu nitraţi (întregul teritoriu al României se
consideră zonă sensibilă). ANAR este implicată în implementarea directivelor CE privind apa
şi managementul riscului de inundaţii.
70. Structura organizaţională a ANAR include un birou central, 11 direcţii de bazine
hidrografice cu personalitate juridică, Institutul Naţional pentru Hidrologie şi Managementul
Apelor, precum şi Complexul Hidrologic „Stânca-Costeşti‖ (pentru operarea barajului, a
hidrocentralei şi a rezervorului împreună cu Republica Moldova). Direcţiile de bazine
hidrografice au o acoperire la nivelul întregii ţări, iar activitatea lor judeţeană se desfăşoară
prin intermediul sistemelor de gospodărire a apei (SGA), fără personalitate juridică,
subordonate direcţiilor bazinelor hidrografice (distribuţia geografică a direcţiilor bazinelor
hidrografice este prezentată în Figura 4.1).
71. ANAR are două departamente strategice (planificarea bazinelor hidrografice şi
dezvoltarea infrastructurii de managementul apelor) şi două departamente operative
(managementul resurselor de apă şi administrarea infrastructurii de management a apelor).
Această organizare de departament de la nivelul central este reflectată la nivelul direcţiilor
bazinelor hidrografice.
72. Departamentul de Planificare a Bazinelor Hidrografice este răspunzător pentru
redactarea şi managementul planurilor de management al bazinelor hidrografice. Acestea
trebuie să fie elaborate în conformitate cu Directiva Cadru a UE privind Apa (DCA) şi cu
Planul Naţional de Management al Apelor (PNMA). PNMA reprezintă principalul instrument
pentru implementarea DCA şi va fi ulterior integrat în Planul Districtului Hidrografic al
Fluviului Dunărea. Toate planurile de management al bazinelor hidrografice au fost finalizate,
la fel se întâmplă şi în cazul consecvenţei acestora cu PNMA care a fost finalizată. Aceste
Raport final
32
planuri introduc un nou concept de „corp de apă‖, definit de DCA, care modifică abordarea în
ceea ce priveşte managementul apei. Departamentul de Planificare a Bazinului Hidrografic
mai este răspunzător şi pentru elaborarea, managementul şi actualizarea bazei de date GIS în
ceea ce priveşte implementarea DCA, monitorizarea şi raportarea către MMP cu privire la
stadiul de implementare a planurilor de acţiune pentru protecţia mediului (calitatea apei).
Departamentul se mai coordonează şi colaborează cu statele vecine cu privire la aspecte legate
de bazinele hidrografice.
73. Departamentul de Dezvoltare a Infrastructurii de Management a Apelor poartă
răspunderea pentru dezvoltarea şi implementarea noilor programe de investiţii
aprobate de către MMP. Departamentul mai evaluează şi aprobă noile proiecte (supuse
ulterior aprobării MMP sau a Guvernului, pe baza competenţelor conferite prin Legea
Finanţelor Publice), redactează documentele de licitaţie şi gestionează procedurile de licitaţii.
În plus, departamentul are sarcina de monitorizare a implementării proiectelor, supraveghere a
şantierelor şi recepţie a noii infrastructuri la finalizarea lucrărilor. Departamentul gestionează
în prezent circa 300 de proiecte în curs (finanţate de la bugetul de stat, din credite din
străinătate, din Fondul de Mediu şi de la UE – în cadrul POS Mediu), destinate să sporească
siguranţa barajelor, reconstrucţia infrastructurii distruse şi construcţia de infrastructură nouă
pentru protecţia împotriva inundaţiilor, dezvoltarea unui sistem de informaţii hidrologice nou,
modern. Un nou domeniu de activitate îl constituie conversia zonelor umede de-a lungul
râurilor.
Figura 4.1 Distribuţia geografică a direcţiilor de bazine hidrografice
Sursa: ANAR
Raport final
33
74. Departamentul de Management al Resurselor de Apă este răspunzător pentru
managementul apelor pentru utilizatori şi reglementarea utilizării apei prin intermediul
autorizărilor şi avizelor. Acest lucru se bazează pe cunoştinţele detaliate referitoare la
evoluţia cantitativă şi calitativă a resurselor de apă prin intermediul măsurătorilor periodice şi
a activităţilor de testare în cele 41 de laboratoare acreditate. În această privinţă, departamentul
este însărcinat cu managementul a circa 140 miliarde m3 de apă de suprafaţă şi în subteran
anual. Departamentul coordonează strângerea datelor privind hidrologia şi managementul
apelor, precum şi redactarea de rezumate periodice, evaluări şi informări publice cu privire la
calitatea fizică, chimică şi biologică a apelor curgătoare, precum şi calitatea şi calitatea trofică
a apelor din lacuri. În plus, departamentul contribuie la monitorizarea implementării mai
multor directive CE (de exemplu, privind apele urbane uzate, PCIP, nitraţi, protecţia apelor de
suprafaţă, poluarea industrială) prin intermediul activităţilor sale.
75. Departamentul de Administrare a Infrastructurii Managementului de mediu
poartă răspunderea managementului, operării, întreţinerii şi monitorizării tuturor
infrastructurilor hidraulice şi de protecţie împotriva inundaţiilor, dar şi pentru pregătirea
şi reacţia în situaţii de urgenţă. O activitate importantă constă în monitorizarea siguranţei
infrastructurii (în special barajele şi digurile) prin intermediul inspecţiilor periodice şi al
redactării de rapoarte periodice înaintate Comisiei Naţionale privind Siguranţa Barajelor. În
ceea ce priveşte protecţia împotriva inundaţiilor, departamentul are sarcina de monitorizare, la
nivel de bazin hidrologic, a principalilor parametri care ar putea indica inundaţiile iminente şi
stimula mecanismele de reacţie structurale şi non-structurale prin intermediul alertelor.
Departamentul are în subordinea sa, prin intermediul direcţiilor de bazine hidrologice, circa
80.000 km de ape curgătoare, 270 de baraje şi rezervoare, 122 de lacuri naturale, precum şi
restul infrastructurii hidraulice.
76. Cu toate aceste atribuţii extrem de tehnice, ANAR se confruntă cu constrângeri
în ceea ce priveşte îmbunătăţirea eficienţei sale din cauza problemelor de personal, inclusiv
cea mai mare rată a fluctuaţiei de personal din istoria sa în rândul angajaţilor cu cele mai
înalte calificări19
, profilului personalului actual (număr, experienţă şi calificări), şi a
constrângerii privind capacitatea sa de a recruta persoane talentate, din pricina salariilor
neatractive şi a perspectivelor de carieră.
77. În sfârşit, din cauză că proprietatea statului din sectorul apelor nu este certificată şi
înregistrată în cărţile funciare, este supusă abuzurilor comise de persoanele care ocupă ilegal
proprietatea statului şi pun în pericol siguranţa surselor de apă. Prin urmare, sunt necesare de
urgenţă studierea şi înregistrarea proprietăţii de stat, în acest sens fiind necesară garantarea
fondurilor de la bugetul de stat.
(e) Regia Naţională a Pădurilor (ROMSILVA)
78. Sectorul de stat este organizat pe baza liniilor funcţionale, iar funcţia de proprietate se
realizează în practică prin intermediul Regiei Naţionale a Pădurilor (Romsilva), care
gestionează pădurile de stat, cuprinzând în prezent 3,3 milioane de hectare. DGP are trei
direcţii – Dezvoltarea Silvică şi a Pădurilor, Politici forestiere şi Strategia şi Controlul
Pădurilor, care include şi inspectoratul teritorial regional (ITRSV).
19
Fluctuaţia personalului este cauzată de chestiuni cum ar fi salariile şi perspectivele de carieră, precum şi de
complexitatea cerinţelor tehnice ale activităţii profesionale.
Raport final
34
79. În plus faţă de gestionarea pădurilor statului, Romsilva gestionează 22 dintre cele 26
de Parcuri Naţionale şi Naturale, în acord cu MMP. În 2009, parcurile au dobândit
personalitate juridică. Institutul de Cercetări şi Amenajări Silvice (ICAS) care se ocupă de
planificarea managementului şi de inventarul şi cercetările silvice, este subordonat
Directorului General al Romsilva, deşi este o persoană juridică separată şi îşi are propriul
buget. În 2002, prin intermediul Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului 139/2002, „Compania
Naţională a Cailor Pur-sânge‖ (o companie cu capital mixt) a fost dizolvată şi preluată de
Romsilva. În iunie, compania cu capital mixt, „Institutul de Cercetare şi Dezvoltare pentru
Creşterea Animalelor cu Blană‖ a fost transferat la Romsilva şi este în prezent administrat în
coordonarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice Siseşti. Un obiectiv cheie al acestui
transfer al înmulţirii cailor şi a animalelor cu blană către Romsilva l-a constituit conservarea a
ceea ce a fost considerat drept patrimoniu şi fond genetic de importanţă naţională.
80. Romsilva este organizată în modul tradiţional al unei întreprinderi silvice aflate în
proprietatea statului. Are un sediu central (SC) cu un număr de Direcţii funcţionale, cu sarcina
de efectuare a operaţiunilor silvice, re-împădurire şi dezvoltare, comerţ, finanţe, şi creşterea
cabalinelor. Există şi o mică unitate de IT, subordonată Directorului General Adjunct (DGA),
în timp ce unitatea de resurse umane raportează Direcţiei de Finanţe. Din punct de vedere
funcţional, planificarea managementului silvic, inventarul forestier şi cercetarea silvică sunt
implementate nu de către Direcţiile SC, ci de către ICAS – căruia i-a fost alocat acelaşi nivel
de ramură judeţeană în ierarhia administrativă. Operaţiunile Romsilva sunt supravegheate de
Consiliul propriu de Administraţie, care este alcătuit din Directorul General (DG) şi din
reprezentanţi ai (a) Ministerelor Mediului şi Pădurilor, Finanţelor şi Educaţiei, (b) directorii
de direcţii Romsilva, (c) ICAS şi (d) Ramurile Judeţene. Consiliul de Administraţie (CA) are
un mandat cuprinzător. Aprobă structura organizaţională şi funcţională a Romsilva la toate
nivelurile, analizele şi aprobă bugetul şi declaraţiile financiare, aprobă necesitatea creditelor,
hotărăşte asupra competenţelor tehnice, financiare şi de resurse umane, şi decide asupra
înfiinţării/ dizolvării de filiale etc. CA se reuneşte lunar şi mai frecvent, în funcţie de nevoi.
81. Structura organizaţională de la nivel de ramură judeţeană este aproape o reflectare în
oglindă a SC. Există un Director şi un Director Tehnic (DT) cu un număr de unităţi
funcţionale, precum şi un Director Economic cu o unitate financiară. Sub biroul teritorial,
există mai multe districte forestiere (DF), fiecare cu un număr de sectoare silvice20
, depinzând
de circumstanţele locale, una sau mai multe unităţi cu atribuţii în ceea ce priveşte zonele de
vânătoare, prelucrarea lemnului, întreţinerea drumurilor, unităţi de afaceri care nu sunt în
legătură cu cheresteaua (de exemplu ferme piscicole) etc.
82. Pădurile aflate în proprietatea privată sunt obligate juridic să se subordoneze unei regii
silvice. Circa un milion de hectare de păduri particulare sunt administrate de Romsilva, iar
restul sunt organizate în aproximativ 132 de Districte/ Regii Forestiere Private. Există o mică
zonă de păduri private care nu se află în cadrul nici unei regii/ al unui management. În plus,
proprietarii de păduri private mai sunt organizaţi, de asemenea, într-un număr de asociaţii
silvice. Organizaţia naţională umbrelă (APPR) pentru asociaţii, deşi existentă, şi-a încetat
funcţionarea.
83. În sfârşit, implementarea măsurilor silvice, de exemplu, drumurile forestiere,
pregătirea, împădurirea şi plăţile din cadrul Natura 2000 din cadrul Programului Naţional
20
Dimensiunea unui sector forestier este stabilită prin lege la un minim de 3000 de hectare (la şes), 5000 de
hectare (pentru dealuri) şi 7000 de hectare (pentru munţi).
Raport final
35
pentru Dezvoltare Rurală (PNDR), sunt în sarcina Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală
(APDRP) din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
4.2 Performanţa sectorului
4.2.1 Eficienţa funcţiei de reglementare de
mediu
Evaluarea şi Avizarea de mediu
(E&AM) reprezintă principala funcţie de
reglementare a sectorului; proiectarea şi
implementarea sa efectivă au impact şi asupra
eficienţei de implementare a proiectelor de
dezvoltare, dar şi asupra investiţiilor din sectorul
privat din toate domeniile de activitate (în
termeni de timp şi cost al atenuării efectelor
asupra mediului), asupra durabilităţii resurselor
de mediu şi a protecţiei sănătăţii omului. Baza
pe care se desfăşoară evaluarea şi avizarea de
mediu este reprezentată de două Directive UE
esenţiale: (i) Directiva privind Studiul de Impact
asupra Mediului (EIA) 85/337/CEE, care
stabileşte regulile de evaluare a proiectelor
individuale (de exemplu, centrale electrice,
baraje, autostrăzi, aeroporturi, producţie
industrială), şi (ii) Directiva privind Evaluarea
Strategică de Mediu (ESM) care se aplică
tuturor planurilor sau programelor publice.
Aceste proceduri sunt obiectul unor consultaţii
publice ample.
În România, sistemul este cuprinzător,
dar complex, şi implică cinci proceduri/ scheme
principale separate de avizare. În consonanţă cu
Directivele UE, nucleul sistemului este
constituit de cerinţa EIA pentru proiectele
prevăzute la Anexa 1 şi Anexa 2 (vezi Caseta
4.2), pentru o definiţie), la care se adaugă
procedurile suplimentare: (i) ESM atunci când
sunt implicate planurile şi programele, (ii)
Evaluarea Adecvată (AA) atunci când este
implicată Natura 2000, (iii) Prevenirea şi
Controlul Integrate privind Poluarea (PCIP) pentru activităţile industriale şi agricole cu un
Caseta 4.2 Clasificarea proiectelor
conform Directivelor UE privind EIA
Directiva UE privind EIA (85/337/CEE)
este în vigoare din 1985 şi a fost modificată
de trei ori, în 1997, în 2003 şi în 2009. Se
aplică proiectelor publice şi private care
sunt definite în Anexele I şi II:
(a) EIA obligatoriu: toate proiectele
enumerate la Anexa I se consideră ca
având efecte semnificative asupra
mediului şi necesită un EIA (de
exemplu, liniile de cale ferată pentru
distanţe lungi, autostrăzile şi drumurile
expres, aeroporturile cu o lungime de
bază a pistei ≥ 2100 m, instalaţiile
pentru eliminarea deşeurilor
periculoase, instalaţiile pentru
eliminarea deşeurilor nepericuloase >
100 tone/zi, staţiile de epurare a apelor
uzate > 150.000 p.e.).
(b) Latitudinea Statelor Membre
(evaluare): pentru proiectele
enumerate la Anexa II, autorităţile
naţionale trebuie să decidă dacă este
necesar un EIA. Acest lucru se face
prin intermediul ―procedurii de
evaluare‖ care stabileşte care sunt
efectele proiectelor pe baza pragurilor/
criteriilor sau pe baza unei examinări
individuale în fiecare caz. Cu toate
acestea, autorităţile naţionale trebuie să
aibă în vedere criteriile prevăzute la
Anexa III. Proiectele enumerate la
Anexa II sunt, în general, cele care nu
sunt incluse la Anexa I (căi ferate,
şosele, instalaţiile de eliminare a
deşeurilor, staţiile de epurare a apelor
uzate), dar şi alte tipuri, cum ar fi
proiectele de dezvoltare urbană,
lucrările de asistenţă pentru inundaţii,
modificările Anexelor I şi II, proiectele
existente).
Sursa:
http://ec.europa.eu/environment/eia/eia-
legalcontext.htm
Raport final
36
potenţial înalt de poluare care afectează atmosfera, apa şi solul, şi (iv) Avizul de Mediu (AM)
care instituie condiţii de operare pentru toate proiectele care necesită o evaluare de mediu.
(Sistemul detaliat de avizare în cadrul diferitelor proceduri este prezentat la Anexa D21
).
84. În conformitate cu reglementările UE, în România, procedurile ESM şi EA fac parte
din procesul de aprobare a dezvoltării, iar avizele sunt emise de autorităţile locale drept
componentă a certificatului de urbanism, însă evaluarea iniţială de mediu este desfăşurată de
către APM-urile locale (există prin urmare, o relaţie foarte strânsă de lucru între consiliile
municipale şi autorităţile locale de mediu).
85. În prezent, implementarea E&AM se confruntă cu probleme majore, iar sistemul este
supraîncărcat. Trei limitări structurale vor trebui să fie soluţionate în scopul îmbunătăţirii
eficienţei întregului sistem.
(a) Lipsa unei abordări bazate pe
risc la nivelul evaluării şi avizării de
mediu
86. Progrese importante au fost
efectuate în sensul transpunerii şi
implementării prevederilor Directivei
EIA (Hotărârea de Guvern Nr.
445/2009). Cu toate acestea, modificările
recent introduse în legătură cu Legea
Construcţiilor (Nr. 50/1991) privind
asigurarea unei mai bune participări a
publicului în procedurile de avizare de
mediu au condus, în fapt, la un tratament
egal al tuturor activităţilor economice şi
de dezvoltare în termeni de proces de
EM, indiferent de aria de cuprindere şi
de severitatea impacturilor de mediu ale
acestora. Potrivit oficialilor ANPM,
aceasta a condus la situaţia în care
ANPM şi structurile sale regionale/
locale au trebuit să desfăşoare circa
60.000 de evaluări în 2010, ceea ce a
condus la întârzieri considerabile ale
întregului proces de avizare şi la
creşterea tensiunii dintre diferitele
autorităţi, precum şi la un impact asupra
calităţii evaluărilor şi a procesului de
decizie. Până la sfârşitul anului, au fost
luate circa 12.725 de decizii de mediu,
75% fiind avize de mediu care nu
necesitau un studiu de mediu (Figura
4.3). Prin comparaţie cu statele UE,
numărul de EIA necesare în România
pare să fie cu 20-30% mai mic (Figura
Sursa: ANPM-GR
Sursa: GHK (2010)
Raport final
37
4.4).21
(b) Aplicarea cerinţelor procesului privind avizul de mediu AM
87. În prezent procesul de avizare de mediu AM (arie de cuprindere, fezabilitate şi stadii
operaţionale) reprezintă sarcina ANPE/ ARPM/ ALPM, însă inspecţia şi aplicarea cad în
sarcina Gărzii de Mediu.22
Acquis-ul ca atare nu se raportează la aspectul structurii
instituţionale, din moment ce separarea funcţiilor la nivelul diferitelor instituţii este clar o
prerogativă a Statelor Membre.
88. Aspectul consolidării funcţiilor de avizare şi de inspecţie - care există în multe state
UE - a fost semnalat în cursul prezentei evaluări ca un mod posibil de fluidizare şi
îmbunătăţire a eficienţei procesului de avizare de mediu AM. Trebuie cântărit pe baza
riscurilor legate de potenţialul conflict de interese în cazul unei consolidări. Însă o întrebare
de bază este cât de importante sunt informaţiile primite în urma activităţilor de inspecţie şi
aplicare în scopul stabilirii cerinţelor de avizare. Dacă avizarea şi inspecţia sunt funcţii
desfăşurate de instituţii separate, este necesar ca acestea să conlucreze strâns astfel încât
informaţiile din urma inspecţiilor să poată fi folosite la revizuirea avizelor. Separaţia funcţiilor
este utilă pentru evitarea conflictului de interese, şi, prin urmare, din punct de vedere juridic,
este mai atrăgătoare. Cu toate acestea, funcţionarea se îngreunează în situaţia în care condiţiile
avizelor sunt strâns legate de condiţiile locale de mediu (de exemplu, respectarea nu doar a
standardelor naţionale/ UE). În acest caz, inspectorii, entităţile de monitorizare şi cele
emitente ale avizelor de mediu trebuie să conlucreze îndeaproape pentru a stabili ce este
necesar din punctul de vedere al condiţiilor, şi ce se poate realiza. Conform acestui argument,
cele două autorităţi ar trebui să facă parte din aceeaşi instituţie, să fie separate, cu toate
acestea, să asigure o interfaţă deplină care să rezulte într-o furnizare mai bună de servicii.
(c) Calitatea Rapoartelor de Evaluare de Mediu
89. Calitatea rapoartelor EIA se consideră inegală, şi, în multe cazuri, inadecvată, în parte
din cauza lipsei liniilor directoare funcţionale cu privire la conţinut, metodologie, şi
asigurarea calităţii rapoartelor de mediu, ceea ce are impact direct asupra proiectelor pentru
care se solicită finanţare UE. Aceste linii directoare ar sprijini şi pe dezvoltatorii de proiecte
pentru a furniza informaţiile adecvate pe durata etapei de stabilire a ariei de cuprindere şi
pentru a pregăti termenii de referinţă pentru consultanţi, dar şi Agenţiile Locale şi Regionale
de Protecţie a Mediului atunci când ar analiza informaţiile înaintate de cei care propun
proiecte. Acest proces ar trebui efectuat în etape, începând cu proiectele conform Anexei I şi
Anexei II a Directivei EIA care pot fi finanţate din fondurile structurale UE, în special în
cazul proiectelor privind apa şi apele uzate din cadrul POS Mediu. În principiu, ar trebui să
existe suficiente resurse în componenta AT a POS Mediu – sau ar trebui suplimentate prin
21
Pe lângă principalele cinci proceduri descrise în detaliu în Anexa D21
sistemul românesc de reglementare
E&AM este de asemenea încărcat cu un număr de alte proceduri specializate cerute de aquis-ul de mediu, ca de
exemplu: procedura de autorizare pentru colectarea florei; procedura de obținere a autorizației pentru emisiile de
seră, procedurile de înregistrare a managementului deșeurilor pentru producătorii de EEE, ambalaje, baterii, etc.;
procedurile de aprobare a transporturilor de deșeuri și substanțe chimice periculoase; procedura de obținere a
permisului pentru folosirea nămolului de epurare în agricultură; proceduri comune cu ale altor ministere pentru
obținerea aprobării în cazul biocidelor de exemplu. 22
Direcţia de Inspecţie a Ministerului mai desfăşoară, de asemenea, şi anumite tipuri de activităţi de inspecţie şi
de aplicare a legii. În plus, sectorul păduri îşi are propriul departament de inspecţie (In cazul României sunt
folosite datele din Figura 4.3 despre acordurile de mediu inclusiv pentru IPPC).
Raport final
38
intermediul finanţării de stat – în scopul susţinerii consolidării acestor procese operaţionale
critice şi al diminuării întârzierilor costisitoare de implementare.
4.2.2 Eficienţa implementării politicilor privind apa
90. Politicile privind apa sunt reglementate prin indicatori stabiliţi şi la nivel UE, dar şi la
nivel naţional, iar evaluarea eficienţei MMP în ceea ce priveşte îndeplinirea obiectivelor
Guvernului nu este o sarcină uşoară. Implementarea politicilor privind apa necesită o gamă
largă de activităţi, de la deciziile legislative şi de reglementare, până la programele de
investiţii în scopul îndeplinirii ţintelor, monitorizarea activităţilor, pentru confirmarea
îmbunătăţirilor, precum şi creşterea nivelului de conştientizare al autorităţilor şi al populaţiei
privind nevoia de a contribui la protecţia resurselor de apă, până la acţiuni de pregătire în caz
de inundaţii.
91. Armonizarea legislaţiei române şi a cadrului de reglementare privind managementul
apelor cu Directiva Cadru UE privind Apa a fost finalizată înainte de aderarea la UE. Procesul
a continuat după ianuarie 2007 prin reflectarea noii directive privind protecţia împotriva
inundaţiilor în legislaţia română şi amendamentele la restul legislaţiei pentru a respecta
modificările directivelor CE, precum şi reglementările sau modificarea cerinţelor societăţii. O
provocare majoră este reprezentată de nevoia de monitorizare a implementării acestei
legislaţii, cu elaborarea cadrului de reglementare la nivel de bazin hidrografic, inclusiv cu
cuprinderea tuturor apelor curgătoare şi a bazinelor hidrografice.
92. Protecţia împotriva inundaţiilor reprezintă o componentă importantă a politicilor
privind apa. În vara lui 2010 a fost adoptată o nouă strategie de Guvern privind managementul
riscului de inundaţii (pe baza principiilor stabilite în Directiva UE privind Managementul
Riscului de Inundaţii adoptată în octombrie 2007), care stabileşte atribuţiile pentru
consolidarea protecţie împotriva inundaţiilor de la nivelul de bazin hidrografic.
93. Deşi au fost implementate multe activităţi în România privind consolidarea protecţiei
împotriva inundaţiilor, majoritatea dintre acestea s-au raportat la probleme localizate, şi a
existat prea puţină integrare a acţiunilor. Lipsa endemică de fonduri a împiedicat
implementarea lucrărilor necesare şi a lăsat multe comunităţi neprotejate. Multe dintre
proiectele elaborate cu peste 20 de ani în urmă încă mai sunt în curs de implementare, cu
fonduri alocate din ce în ce mai puţine. Noua strategie de protecţie împotriva inundaţiilor
integrează noile mijloace tehnologice în evaluarea riscului de inundaţie şi a vulnerabilităţilor,
evaluează la nivel de bazin hidrografic şi de sub-bazin care este protecţia oferită prin
intermediul infrastructurii existente, ceea ce necesită o mai mare implicare a autorităţilor
locale şi a populaţiei, precum şi pregătirea personalului, precum şi operaţiuni de salvare
comunitară periodice. Deşi au fost întreprinşi paşi semnificativi în sensul implementării
strategiei, mai rămân multe de făcut.
94. Rapoartele periodice pregătite fie de direcţiile AIMA, de ANAR, fie de comisiile
tehnice (cum ar fi Comisia Naţională pentru Siguranţa Barajelor şi a Lucrărilor Hidrotehnice –
CONSIB) fac obiectul evaluării şi analizei de către conducerea MMP. Recent a fost luată o
decizie strategică importantă de a include în Noul Program Naţional pentru Dezvoltarea
Infrastructurii şi proiectele de investiţii pentru siguranţa barajelor şi protecţia împotriva
inundaţiilor, care fie nu erau eligibile pentru finanţare, fie beneficiau de fonduri insuficiente în
Raport final
39
cadrul POS Mediu. Această hotărâre a permis alocarea de fonduri noi pentru sporirea
siguranţei unui număr de baraje mari, aflate în risc sever de distrugere sau care nu puteau fi
operate la parametrii proiectaţi, ceea ce afecta activităţile umane, economice şi sociale din aria
lor de cuprindere.
95. În implementarea mandatului lor privind managementul apelor şi protecţia împotriva
inundaţiilor, MMP şi ANAR colaborează cu diferiţi alţi actori din cadrul sau din afara
sectorului. Există o strânsă cooperare între AIMA şi ANAR, din moment ce ANAR reprezintă
braţul de implementare pentru programul de investiţii capitale privind protecţia împotriva
inundaţiilor, managementul apelor şi siguranţa barajelor. În plus, ANAR are sarcina de
management, operare şi întreţinere a tuturor corpurilor de apă (râuri, lacuri şi ape subterane), a
barajelor de reţinere a apei şi a circa jumătate din infrastructura de protecţie împotriva
inundaţiilor. AIMA mai cooperează, de asemenea, şi cu celelalte ministere în cadrul
Comitetului Inter-ministerial de Calitate a Apei (înfiinţat în 2007), asigurându-i secretariatul
tehnic. Un aranjament asemănător ar trebui avut în vedere şi pentru protecţia împotriva
inundaţiilor. În prezent, MMP conduce Comitetul Ministerial pentru Situaţii de Urgenţă –
Inundaţii, în cadrul căruia cooperează cu celelalte ministere, Inspectoratul General pentru
Situaţii de Urgenţă (IGSU), şi autorităţile locale, după caz.
96. Există atribuţii care se suprapun cu privire la protecţia împotriva inundaţiilor din
moment ce, în afara ANAR, două alte instituţii deţin sarcini specifice în ceea ce priveşte
protecţia împotriva inundaţiilor. Acestea sunt Hidroelectrica S.A. (principala companie de
generare de hidro-electricitate) şi Administraţia Naţională de Îmbunătăţiri Funciare (ANIF).
Hidroelectrica S.A., o societate comercială de stat în subordinea Ministerului Economiei şi
Comerţului şi Mediului de Afaceri are sarcina generării de hidro-electricitate pe baza
barajelor şi a hidrocentralelor localizate pe principalele râuri (Siret, Olt, Prut, Argeş, Lotru,
etc.), dar mai contribuie, de asemenea, şi la protecţia împotriva inundaţiilor prin atenuarea
inundaţiilor în rezervoarele din spatele barajelor sale. ANIF, o entitate publică în subordinea
Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (MADR) acoperă o zonă mare cu infrastructură
de protecţie împotriva inundaţiilor în subordinea sa, inclusiv digurile şi micile rezervoare care
protejează în special terenul agricol. În special, ANIF gestionează toate digurile de-a lungul
Fluviului Dunărea (1.200 km), de la graniţa cu Serbia şi până în Deltă. În ciuda unui nivel
rezonabil de colaborare dintre ANAR şi ANIF în cursul inundaţiilor, ultima nu dispune de
fondurile solicitate anual pentru păstrarea şi asigurarea digurilor şi a canalelor. Prin urmare, se
recomandă ca activităţile de protecţie împotriva inundaţiilor (pentru infrastructura care nu este
destinată pentru generarea de electricitate) să fie consolidate în responsabilitatea MMP prin
intermediul ANAR.
4.2.3 Eficienţa implementării politicilor forestiere
97. Există un număr de bariere clar identificabile în ceea ce priveşte implementarea
politicilor. PSNP îi lipseşte o serie de priorităţi identificate clar şi de indicatori conveniţi
privind realizările faţă de care să se poată măsura implementarea. Lipsa oricărei proceduri
formale definite în cadrul PSNP pentru monitorizarea şi raportarea progreselor privind
implementarea de politici a lăsat un vid în urmă, rezultatul fiind că implementarea
reacţionează la modificările şi aspectele apărute în cadrul sectorului pe bază anuală, prin
urmare, îi lipseşte orice tip de continuitate sau asumare a proprietăţii asupra PSNP. În plus,
există fragmentare şi lipsă de conexiune în cadrul sectorului la nivelul diferitelor entităţi
responsabile pentru iniţiativele care susţin implementarea de politici (DGP, FNM, Romsilva,
NPRD).
Raport final
40
98. Aria de cuprindere a celor trei etape de restituire a pădurilor (Legile 18/1991, 1/2000
şi 247/2005) nu a fost deloc prevăzută, ceea ce a condus aproape la o înjumătăţire a pădurilor
de stat în cadrul Romsilva şi la crearea a 830.000 de proprietari de păduri private, multe dintre
acestea reprezentând doar parcele mici de pădure. Într-adevăr, tiparul de restituire a avut drept
rezultat fragmentarea pădurii de stat în anumite zone, ceea ce a făcut ca managementul să fie
mult mai dificil. În plus, restituirea încă nu a fost finalizată şi există circa 500.000 de hectare
asupra cărora trebuie să se ia o decizie. În timp ce aceste zone se află încă într-un proces de
luare de decizie, Romsilva trebuie să continue să păzească zonele împădurite, însă nu se pot
gestiona activ prin intermediul intervenţiilor necesare de tăiere de arbori conform Planului de
Management Forestier (PMF), sau, într-adevăr, nu pot fi efectuate activităţile de silvicultură
necesare.
99. Implementarea programului Natura 2000 s-a dovedit a fi problematică în România,
ceea ce se aplică în aceeaşi măsură şi sectorului silvic. Mai mult de jumătate din zona Natura
2000 este reprezentată de păduri, deşi în special în pădurile cu o funcţie de protecţie. În scopul
implementării PMF, care, la rândul său, susţine obiectivul de politici privind managementul
durabil al pădurilor (GFD) în aceste zone este necesară o evaluare de mediu a activităţilor
propuse, ceea ce poate fi scump şi poate avea drept consecinţă nişte măsuri de atenuare a
efectelor negative mult prea prescriptive.
100. Strângerea datelor de pe teren pentru primul Inventar Forestier Naţional bazat pe
statistici (IFN) a început în 2008 şi până la sfârşitul anului 2010, circa 65% din datele de pe
teren fuseseră strânse. Finanţarea a fost intermitentă, şi pentru 2011, ICAS va primi doar 15%
din bugetul solicitat. IFN, programat să fie finalizat în 2012, trebuie să îi permită României nu
numai să raporteze la nivelul naţional cu privire la stadiul resurselor sale forestiere, ci şi să îşi
îndeplinească cerinţele internaţionale de raportare către Eurostat, FAO, MCPFE şi UNFCC,
precum şi să îşi bazeze pe aceste date dezvoltarea ulterioară a sectorului industriei lemnului.
Mai are, de asemenea, şi potenţialul de a facilita contabilizarea dioxidului de carbon naţional
pentru sectorul forestier şi de a spori nivelurile raportate privind captarea dioxidului de carbon
în mod semnificativ.
4.2.4 Absorbţia fondurilor UE
101. Strategia POS Mediu pentru 2007-2013 se concentrează pe investiţii şi servicii
colective care sunt necesare în sensul sporirii competitivităţii pe termen lung, a creării de
locuri de muncă şi a dezvoltării durabile. Bugetul total alocat pentru program este în jur de 5,6
miliarde Euro, iar asistenţa Comunităţii ajunge la 4,5 miliarde Euro (circa 23% din totalul
fondurilor UE investite în România conform Politicii de Coeziune 2007-2013).
102. Pentru a îndeplini aceste obiective, fondurile UE şi ale Guvernului se alocă către
implementarea următoarelor axe prioritare: Axa prioritară 1: Extinderea şi modernizarea
sistemelor de apă şi de ape uzate; Axa prioritară 2: Dezvoltarea sistemelor integrate de
management al deşeurilor şi reabilitarea siturilor contaminate istoric; Axa prioritară 3:
Reducerea poluării şi atenuarea efectelor negative ale schimbării climatice prin restructurarea şi
reînnoirea sistemelor de încălzire centralizate în scopul atingerii ţintelor de randament energetic
în punctele fierbinţi de mediu identificate pe plan local; Axa prioritară 4: Implementarea unor
sisteme adecvate de management pentru protecţia naturii; Axa prioritară 5: Implementarea unei
Raport final
41
infrastructuri adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai vulnerabile; Axa
prioritară 6: Asistenţă Tehnică23
. Consultaţi detalii în Tabelul 4.3 de mai jos.
Tabelul 4.3: Stadiul absorbţiei fondurilor UE în cadrul PO Mediu (pe axe)
103. La sfârşitul lui februarie 2011 absorbţia fondurilor conform acestui PO la este de
12,6% (când sunt avute în vedere şi fondurile contractate, dar şi fondurile plătite), din care
7,2% reprezintă doar plăţile. Aceasta este o rată mai bună de absorbţie prin comparaţie cu ţara
ca întreg, cu toate acestea, tot este dezamăgitoare prin comparaţie cu celelalte ţări. (Consultaţi
Figura 4.5).
23
Obiectivul acestei priorităţi îl constituie să asigure o implementare eficientă a întregului PO MEDIU. Va
contribui la sporirea capacităţii de absorbţie a fondurilor UE prin susţinerea identificării proiectelor, consolidarea
capacităţii administrative a Autorităţii de Management şi a Organismelor Intermediare, finanţarea activităţilor
privind monitorizarea, evaluarea şi controlul proiectelor, precum şi la acţiunile de informare şi de publicitate
pentru PO Mediu.
Raport final
42
104. Deşi s-au făcut paşi importanţi în ceea ce priveşte angajarea fondurilor, în special în
cadrul Axei 1 a PO Mediu (apă şi canalizare); rata plăţilor rămâne scăzută, ceea ce face ca
problema absorbţiei să rămână acută. În mod clar, dată fiind rata actuală a plăţilor, riscul ca
fondurile să fie dezangajate este real. Se estimează că, dacă nu se accelerează rata existentă de
absorbţie, suma plătită îşi va atinge alocarea (pe baza angajamentului real) în 2020. Acest
lucru clar nu va fi fezabil în vederea procedurilor de implementare ale Fondurilor Structurale.
105. Mai mulţi factori au contribuit la situaţia îngrijorătoare existentă. Autoritatea de
Management (AM) a avut o foarte strânsă curbă de învăţare pentru implementarea PO-Mediu,
deoarece aceasta a fost prima perioadă de programare pentru România. Regulile jocului au
continuat să se schimbe, s-au adăugat noi cerinţe, iar procedurile au fost revizuite în continuu,
inclusiv din cauza nivelului suplimentar de control la care au fost supuse toate instituţiile din
cauza unei suspiciuni generale a corupţiei din ţară. Regulile s-au referit la achiziţii
anevoioase, lipsa de documentaţie standardizată, iar coordonarea la nivelul instituţiilor
implicate în achiziţii, precum cerinţele de audit solicitante şi potenţial excesive au cauzat şi
continuă să reprezinte o provocare faţă de implementarea rapidă a PO.
106. AM s-a confruntat cu o sarcină enormă, iar în acelaşi timp a trebuit să îşi găsească
personal. A mai constatat că era dificil să aplice lecţiile asimilate de la celelalte ţări, deoarece
problemele de implementare au tendinţa de a fi foarte specifice fiecărei ţări în parte. În plus,
mentalitatea locală şi cultura împingerii deciziilor cât mai sus pe scara luării de decizii nu
stimulau mediul în care personalul trebuia în permanenţă să identifice soluţii pragmatice. Deşi
această abordare conduce la un proces mai rapid de luare de decizii, a mai avut drept
consecinţă şi un număr substanţial de corecţii financiare ulterioare.
107. Personalul a fost şi continuă să fie o altă constrângere în calea funcţionării efective a
AM. Numărul de persoane, calificarea inadecvată a cadrelor şi lipsa de stimulente pentru a
reţine personalul au drept consecinţă o mare fluctuaţie în acest domeniu. Salarizarea
inadecvată a cadrelor şi capacitatea limitată de a furniza stimulente pentru acestea a făcut ca
resursele umane să fie încărcate peste limită. Din cauza volumului excesiv de lucru şi din
Raport final
43
cauza oportunităţilor disponibile în alte părţi, personalul acceptă adesea să se angajeze în altă
parte, iar atragerea de personal din alte părţi ale Ministerului este dificilă din raţiuni de volum
de muncă excesiv şi de plată suplimentară limitată.
V. Aspecte multidisciplinare
108. Prin analiza iniţială au fost identificate şase domenii multidisciplinare, care vor fi
evaluate mai în detaliu în faza următoare; acestea sunt: (i) cadrul strategic; (ii) planificarea
politicilor; (iii) asigurarea personalului, stimulente şi performanțe; (iv) tehnologia
informaţiilor; (v) aprovizionare; şi (vi) buget şi management financiar. În condiţiile în care
observaţiile iniţiale referitoare la primele trei domenii au fost incluse in prezentările
subsectoriale de mai sus, iar tehnologia informaţiilor şi aprovizionarea vor fi analizate mai pe
larg în stadiul următor, secţiunea finală de mai jos prezintă observaţii detaliate cu privire la
bugetare şi managementul financiar.
5.1. Bugetul şi managementul financiar
5.1.1. Structura şi execuţia bugetului
109. Principalele activităţi ale Ministerului Mediului şi Pădurilor (MMP) legate de
execuţia bugetului includ: (i) planificarea financiară din an şi eliberarea fondurilor; (ii)
procesul de plată; (iii) contabilizare şi raportare; (iv) control financiar intern; şi (v) audit
intern. Direcţia Generală Economică Financiară (DGEF) se ocupă cu eliberările de numerar,
jucând astfel un rol cheie în execuţia şi planificarea bugetului pe lângă funcţiile sale legate de
programarea cheltuielilor şi pregătirea bugetului.
110. DGEF cuprinde trei departamente: a) Financiar; b) Contabilitate; şi c) Buget. Funcţiile
de control intern financiar preventiv sunt organizate în cadrul departamentului de
contabilitate. DGEF este condusă de un director general, care raportează Ministrului MMP şi
Secretarului de Stat însărcinat cu activităţile de finanţe, economie şi buget. Structura de
personal a DGEF a fost, până de curând, mai mult sau mai puţin adecvată, însă reducerile
salariale severe de la mijlocul anului 2010, precum şi plecările de personal datorate
reducerilor salariale au condus la un număr insuficient de personal în cadrul DGEF, cu un
deficit estimat de aproximativ 20 de persoane din totalul de 30 de funcţii incluse în
organigrama DGEF. Nu este clar când vor fi anunţate aceste posturi, având în vedere
permanenta îngheţare a posturilor conform căreia se pot face angajări pentru un singur post la
şapte posturi blocate (ieşiri la pensie sau desfiinţare de posturi).
111. În anul 2010, Ministerul Mediului şi Pădurilor a gestionat unele măsuri politice
finanţate din bugetul de stat în sumă de aproape 1,8 miliarde de lei, precum şi fonduri în
euro în sumă de aproape 5,1 miliarde echivalent lei. Acestea din urmă sunt angajate în
special pentru măsuri politice în cadrul Programului Operaţional Sectorial pentru Mediu (POS
Raport final
44
M), co-finanţat de Uniunea Europeană. Pentru perioada actuală de programare, între 2007 şi
2013, şi în conformitate cu principiile de gestionare financiare şi de finanţare ale UE,
Romania finanţează activităţile24
MMP din cele trei surse de finanţare principale:
Fondul de Dezvoltare Regională Europeană (FDRE): FDRE este destinat întăririi
coeziunii economice şi sociale în cadrul Uniunii Europene prin corectarea
inegalităţilor dintre regiunile sale, prin acordarea de finanţări directe pentru investiţii,
infrastructură, instrumente financiare şi asistenţă tehnică. FDRE poate interveni în cele
trei obiective ale politicii regionale, şi anume convergenţă, competitivitate şi locuri de
muncă, şi cooperare teritorială europeană.
Fondul de Coeziune (FC): FC este destinat reducerii deficitului economic şi social din
statele membre al căror venit naţional brut pe locuitor este mai mic de 90% din media
Comunităţii, precum şi stabilizării economiilor acestora. Activităţile din cadrul
categoriilor de mediu şi reţele de transport trans-europene sunt eligibile pentru
finanţarea din FC, pe lângă proiectele de energie şi transport care se dovedesc în
beneficiul mediului.
Bugetul de stat al MMP şi al agenţiilor subordonate: Finanţarea din surse ale
bugetului naţional se aplică (i) finanţării contrapartidelor publice pentru cheltuieli
efectuate în cadrul POS pentru Mediu; şi (ii) programelor naţionale de sub conducerea
Ministerului Mediului şi Pădurilor şi a agenţiilor subordonate acestuia.
112. Aproximativ trei sferturi din bugetul total este dedicat transferului de fonduri;
cel de-al patrulea sfert acoperă, în principal, cheltuielile operaţionale şi investiţiile de
capital ale Ministerului Mediului şi Pădurilor şi ale agenţiilor subordonate acestuia. Plăţile
transferate sunt acordate în special în scopurile POS pentru Mediu, cu deosebire pentru:
Extinderea şi modernizarea Sistemelor de apă şi ape reziduale (Axa 1), susţinute din
Fondul de Coeziune.
Dezvoltarea Sistemelor integrate de gestionare a reziduurilor şi reabilitare a siturilor
contaminate istoric (Axa 2), susţinută din FDRE.
Reducerea poluării şi ameliorarea efectelor schimbărilor climatice prin restructurarea
şi renovarea sistemelor urbane de încălzire în scopul obţinerii eficienţei energetice în
zonele locale identificate ca problematice (Axa 3), susţinute din Fondul de Coeziune.
Implementarea unor sisteme adecvate de gestionare pentru protecţia naturii (Axa 4),
susţinută din FDRE.
24
Este de menţionat, totuşi, că subvenţiile pentru păduri sunt acordate în cadrul Politicii Agricole Comune a UE
şi, deci, sunt finanţate pe plan intern conform Programului Naţional de Dezvoltare Rurală (PNDR) gestionat de
Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (MADR)
Raport final
45
Implementarea unei infrastructuri adecvate pentru prevenirea riscurilor naturale în
zonele cele mai vulnerabile (Axa 5), susţinută din Fondul de Coeziune.
Asistenţă tehnică (Axa 6), susţinută din FDRE.
113. Ca şi în cazul altor ministere analizate, structura de buget actuală constituie un
mijloc adecvat de contabilizare şi respectă, în linii mari, cerinţele legii finanţelor publice.
Cu toate acestea, atât structura bugetului, cât şi sumele sale îi limitează utilitatea ca
instrument de alocare a resurselor strategice, gestionare eficientă, măsurare a performanţelor
şi responsabilităţii. Bugetul este, în primul rând, un buget funcţional, conform cu legislaţia şi
cerinţele de raportare ale Ministerului Finanţelor Publice (MFP) şi consecvent cu cadrul pe
termen mediu emis de MFP. Cu toate acestea, nu permite o demarcare clară a cheltuielilor
dintre Minister şi unităţile sale subordonate, şi nici o distincţie între sumele bugetate pentru
activităţile curente, plata vechilor datorii sau viitoarele activităţi nesigure. De asemenea, nu
identifică ce departament răspunde de fiecare buget. Utilizarea parametrilor de performanţă
este fundamentală şi orientată mai mult spre rezultate decât spre rezultate strategice. Aşadar,
asigură foarte puţină responsabilitate şi un slab feed-back asupra implementării şi
performanţelor, şi nu oferă structurilor de conducere informaţii suficiente despre aspecte
strategice simple, cum ar fi costurile administrative ale aplicării programelor politice cheie.
114. Cu toate că structura de buget aplicată în întreaga administraţie românească este una
funcţională şi nu o structură de buget pe programe, există o structură de buget pe programe
într-o formă de bază, anexată documentului principal. Aceasta are rolul de a facilita
utilizarea bugetului (anexat) ca o resursă de alocare a finanţărilor strategice. Forma şi execuţia
bugetului pentru Ministerul Mediului şi Pădurilor sunt în prezent structurate în şapte
programe:
Programul privind protecţia mediului, conservarea naturii, biodiversitate, calitatea
aerului, modificarea climei şi programul de gestionare a reziduurilor;
Programul de administrare a resurselor de apă;
Programul privind infrastructura administrării apelor, protecţiei împotriva inundaţiilor
şi siguranţa barajelor, finanţat din Programul Naţional pentru Dezvoltarea
Infrastructurii;
Programul de dezvoltare durabilă a pădurilor;
Programul de administrare a activităţilor meteorologice;
Programul privind construcţia de capacităţi instituţionale pentru Minister;
POS Mediu.
Raport final
46
Tabelul 5.1: Bugetul pe 2010 al MMP pe surse de finanţare
115. Demarcarea programelor în cadrul bugetului Ministerului respectă în mare
structura organizatorică a Ministerului. Aceasta este o observaţie importantă, având în
vedere faptul că acest lucru nu se observă de obicei la nivelul celorlalte ministere, şi se
realizează mai uşor, deoarece Ministerul are trei zone de activitate distincte, ce se pot defini
clar: mediu, ape şi păduri. Structura programelor aplicate în prezent (i) asigură o
responsabilitate mai mare, deoarece permite identificarea parţială a bugetelor pe fiecare
unitate, (ii) promovează monitorizarea financiară şi feed-backul şi (iii) oferă informaţii
bugetare pentru următorul ciclu de buget. Cu toate acestea, mai mult de trei sferturi din
bugetul Ministerului, ce nu este cuprins în programul POS, finanţează un singur program, şi
anume Programul privind protecţia mediului, conservarea naturii, biodiversitate, calitatea
aerului, modificarea climei şi programul de gestionare a reziduurilor şi cuprinde activităţi
efectuate sub îndrumarea diverselor structuri organizatorice.
Ponderea din totalul
Bugetul de stat Finanţat UE bugetului administrat
[milioane RON] [[milioane RON] [%]
TOTAL 1,831,678 5,137,000 100.0%
Resurse UE 5,137,000 73.7% - transferuri FDRE 1,107,000 15.9%
- transferuri FC 4,030,000 57.8%
- transferuri ESF 0 0.0%
- transferuri fond preaderare [PHARE; ISPA] 0 0.0%
- alte transferuri UE [incl. AT sub POS Mediu 0 0.0%
Alocaţia de la bugetul de stat pentru transferuri
finanţate de UE 231,452 3.3%
- transferuri Fonduri Structurale [FDRE; ESF; FC] 24,534 0.4%
- transferuri fond preaderare [PHARE; ISPA] 78,343 1.1%
- alte transferuri UE [incl. AT sub POS Mediu 128,575 1.8%
Alte alocaţii de la bugetul de stat 1,567,932 22.5% - Alte programe/activităţi cu finanţare externă 85,900 1.2%
- Cheltuieli de capital 1,166,079 16.7%
- Cheltuieli recurente 282,208 4.0%
din care: salarii* 132,353 1.9%
- altele 33,745 0.5%
* datele includ numai salariile din MMP şi din instituţiile complet subordonate. Salariile din cadrul instituţiilor parţial subordonate sunt
incluse la cheltuieli recurente
Sursa: Direcţia Buget a MMP
Ministerul Mediului şi Pădurilor
2010
Raport final
47
116. Anexele de buget asigură o primă
formă de măsurare a performanţelor
programelor. Atât programele, cât şi sub-
programele au un set selectiv de indicatori
cheie de performanţă, care pot face
legătura dintre funcţiunile bugetare şi de
administrare a performanţelor în cadrul
Ministerului. Nu este, însă, clar dacă aceşti
indicatori sunt folosiţi într-adevăr în
monitorizarea bugetelor operaţionale, ca
mijloc de stabilire a priorităţilor strategice
sau în justificarea alocărilor bugetare
pentru următoarele cicluri de buget.
117. În final, Ministerul Mediului şi
Pădurilor ar beneficia de trecerea la
abordarea bugetării complete pe
programe. Aceasta, împreună cu un proces
nou de elaborare, ar asigura o utilizare mai
eficientă şi mai strategică a puţinelor resurse existente, prin mărirea alocărilor strategice şi
promovarea descentralizării în luarea deciziilor. De asemenea, ar accentua gradul de
responsabilitate, ar promova monitorizarea financiară şi feed-back-ul şi ar oferi informaţii
bugetare pentru următorul ciclu de buget. Bugetarea pe programe ar permite Ministerului să
armonizeze bugetul în funcţie de priorităţi. Ar defini obiectivele pentru fiecare program, iar
bugetul respectiv ar fi în conformitate cu obiective măsurabile. Astfel s-ar putea lua în
considerare durata implementării unui program şi s-ar defini departamentele şi agenţiile care
să răspundă de implementarea bugetului şi de rezultatele acesteia.
118. Metoda bugetării pe programe ar îmbunătăţi, de asemenea, procesul de elaborare a
bugetului, deoarece s-ar putea identifica mai uşor contrapartidele strategice. În loc să
primească cereri din partea agenţiilor din subordine bazate în primul rând pe nivelurile actuale
de cheltuieli şi să încerce să împartă „echitabil‖ puţinele sale resurse, conducerea Ministerului
şi departamentul său de politici ar stabili direcţiile prioritare clare, anual, în cadrul unui plan
de cheltuieli pe termen mediu ce se actualizează permanent. Aceste direcţii prioritare ar ajuta,
la rândul lor, agenţiile şi direcţiile să propună un buget. Mecanismul de consultare ar trebui,
de asemenea, perfecţionat prin mecanismul de bugetare, astfel încât fiecare unitate să poată
elabora propriul buget pentru care să fie răspunzătoare. Un comitet de lucru al conducerii
Ministerului va lua, apoi, deciziile bugetare finale.
119. Chiar şi acum, elaborarea şi planificarea strategică a bugetului şi supravegherea
bugetului strategic de către conducerea superioară pare a fi mai eficientă decât în cadrul
multor alte ministere. Conform rapoartelor, conducerea, până la nivelurile cele mai de sus
ale conducerii politice ale Ministerului, acordă o mare importanţă prioritizării resurselor
strategice. Deşi afectată de restricţiile aplicabile tuturor structurilor guvernamentale în ceea
Caseta 4.1: Un exemplu al bugetării programelor pe
baza performanţelor: Slovacia.
Toate liniile de buget din ministerele Slovaciei subliniază
indicatorii de performanţă (majoritatea calitativi). Se
monitorizează foarte atent îndeplinirea obiectivelor.
Analizele efectuate semestrial evaluează progresul realizat
în îndeplinirea obiectivelor. Activităţile care riscă să nu
poată fi realizate sunt plasate sub o atentă monitorizare şi
supraveghere din partea conducerii. Există un sistem de
sancţiuni în caz de nerealizare a poziţiilor bugetare, care
se aplică şi instituţiilor subordonate sau asociate ce
primesc ajutor de la buget. Agenţiile şi instituţiile
susţinute din buget riscă să fie obligate să returneze
sumele primite de la buget în cazul nerealizării
obiectivelor stabilite în contractele încheiate, în funcţie de
performanţe; în cazul nerealizărilor repetate, acestea riscă
suspendarea ajutoarelor de la buget. În general,
implementarea strictă a bugetării programelor în
funcţie de contracte pe baza performanţelor a
contribuit în mod semnificativ la calitatea
monitorizării şi gestionării capitolelor din buget.
Sursa: Analiza cheltuielilor publice ale Slovaciei în anul
2008, Banca Mondială
Raport final
48
ce priveşte flexibilitatea în elaborarea
bugetului, este accentuată formularea
bugetului numai pentru un număr limitat de
unităţi (în special pentru unităţile de suport
administrativ). Pentru celelalte unităţi şi
programe, alocările sunt realizate ca o
funcţie a priorităţilor politice şi faze ale
progresului în implementarea respectivului
program. Decizia finală în ceea ce priveşte
alocările din buget este luată de Ministru pe
baza propunerilor făcute de Direcţia
Generală Economică Financiară în urma
consultărilor purtate cu toate departamentele
tehnice şi agenţiile subordonate sau
coordonate. Deciziile Ministrului şi cele ale
DG sunt bazate, în principal, pe strategia
multianuală a Ministerului.
120. Execuţia bugetului în special
pentru mandatele finanţate din bugetul de
stat este atent monitorizată de Direcţia
Generală Economică Financiară şi sunt
prezentate în mod regulat (săptămânal)
rapoarte către conducătorii de nivel superior
şi operaţional din întregul minister. Direcţia
Generală monitorizează modul de respectare a bugetului şi a planurilor de achiziţii pentru a se
evita devieri semnificative de la planurile bugetare. Ca parte a analizelor sale regulate privind
cheltuielile, se pare că Ministerul a controlat execuţia bugetului şi utilizarea strategică a
puţinelor sale resurse într-un mod cât mai reuşit. Diversele unităţi de cheltuieli
monitorizează propriile bugete, iar Direcţiile Generale tehnice sunt informate în mod
regulat despre rezultatele absorbţiei de fonduri. Deşi monitorizarea pare adecvată şi bine
orientată, discuţiile au relevat posibilitatea unor îmbunătăţiri în ceea ce priveşte formatul
rapoartelor, prezentarea şi clasificările datelor.
121. Se pare că limitele cheltuielilor trimestriale nu reprezintă o restricţie importantă
în execuţia bugetului, iar Direcţia Generală Economică Financiară atribuie acest lucru unui
proces meticulos de planificare strategică în avans în timpul elaborării bugetului. Spre
deosebire de alte ministere (cum ar fi, de exemplu, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării
Rurale unde plăţile în sprijinul fermierilor sunt efectuate conform unei programări sub
mandatul Comisiei Europene) diferenţele trimestriale nu duc la penalităţi financiare din partea
Comisiei Europene. De asemenea, alocările trimestriale din anul 2011 au dovedit o
îmbunătăţire semnificativă a modului în care Ministerul Finanţelor Publice echilibrează
Figura x.x: Limitele de cheltuieli trimestriale,
2010 şi 2011
Sursa: MMP
0
200
400
600
Q1 Q2 Q3 Q4
mill
ion
RO
N
2010 Quarterly Ceilings
Amounts requested by MoEF
Amounts allocated by MoPF
0
200
400
600
800
Q1 Q2 Q3 Q4
mill
ion
RO
N
2011 Quarterly Ceilings
Amounts requested by MoEF
Amounts allocated by MoPF
Raport final
49
alocarea trimestrială a resurselor cu nevoile financiare efective ale Ministerului Mediului şi
Pădurilor.
122. În general, Direcţia Generală Economică Financiară pare să realizeze funcţiunile de
supraveghere şi monitorizare generală într-un mod eficient. Totuşi, deşi într-o manieră mai
puţin pronunţată decât în alte ministere, gestionarea bugetului urmează încă o abordare
bipolară între programele finanţate de UE şi cele naţionale. Singurele programe pentru
care este consolidată informarea privind planificarea sunt programele finanţate de UE, în
principal din două motive: (i) cheltuielile de bază din cadrul Fondurilor europene sunt
executate prin două organe subordonate şi (ii) arhitectura financiară ce stă la baza acestor
programe este supusă unor reglementări financiare mai clare şi unor programe multianuale
convenite cu Comisia Europeană.
123. Cele două constrângeri cu care se confruntă Direcţia Generală Economică
Financiară sunt lipsa de personal şi capacităţile limitate de administrare financiară a
beneficiarilor locali. În primul rând, se pare că reducerile de personal de la mijlocul anului
2010 au condus la apariţia unei lipse acute de personal în cadrul DG, care are un deficit de
personal de aproximativ 20 de persoane. Deşi lipsa de personal nu a condus încă la scăderea
calităţii activităţii sau la creşterea duratei de muncă, nu se ştie cât se va mai rezista cu acest
nivel al lipsei de personal. În al doilea rând, se constată că abilităţile de administrare
financiară şi de proiect ale beneficiarilor locali pun unele restricţii în capacitatea DG de a
proiecta şi gestiona mai bine alocările trimestriale şi anuale de buget.
123. Alte provocări în elaborarea şi execuţia bugetului sunt clar trans-sectoriale în
mod natural şi vor avea nevoie de modificarea unor legi sau reglementări. Totuşi, Ministerul
ar putea să-şi construiască o serie de instrumente interne de administrare a bugetului în cadrul
legal existent. Decât să aştepte modificările legii finanţelor publice, Ministerul poate începe
dezvoltarea unui instrument intern de bugetare a programelor, care ar facilita elaborarea
bugetelor strategice, monitorizarea şi responsabilitatea faţă de obiectivele programelor. În loc
să construiască un buget pe programe pe baza bugetului funcţional oficial, Ministerul ar putea
să iniţieze un proces de bugetare pe programe care să constituie după aceea baza bugetului
funcţional al MFP. Un asemenea buget ar include priorităţile strategice ale Ministerului,
indicatorii rezultaţi, bugetul detaliat şi numărul de personal, şi ar identifica departamentul care
răspunde de implementare. Acesta ar permite actualizări clare şi regulate nu numai în ceea ce
priveşte indicatorii sectoriali, ci şi performanțele procesului.
125. Funcţiunile legate de buget ale MMP beneficiază de un stil complex şi practic de
administrare şi de o perfecţionare procedurală continuă. Personalul MMP raportează
următorii factori cheie pentru administrarea bugetului de stat de către Minister:
Administrarea puternică, atentă, angajată, implicată şi plină de înţelegere din partea
conducerii superioare;
Politica uşilor deschise din partea unităţilor/oficialităţilor cheie însărcinaţi cu luarea
deciziilor strategice legate de buget;
Raport final
50
Monitorizare atentă (―abordare agresivă a monitorizării‖) astfel încât rapoartele să fie
de mare acurateţe şi prezentate la timp;
Consecvenţă (în timp şi conţinut) a instrucţiunilor primite de la conducerea superioară.
5.1.2 Planificarea financiară şi eliberarea de fonduri în timpul anului
Procedura de alocare
126. După aprobarea legii bugetului anual, principalii ordonatori elaborează planuri
trimestriale de implementare a bugetului care sunt revizuite de DGEF şi aprobate de Ministrul
MMP. Dintre principalii ordonatori fac parte preşedinţii agenţiilor subordonate, conducătorii
altor autorităţi publice şi agenţii specializate şi şefi ai unor entităţi publice autonome şi
întreprinderi de stat. După aprobarea planurilor trimestriale de implementare a bugetului,
principalii ordonatori distribuie creditele bugetare aprobate pentru propriul buget şi pentru
entităţile sau unităţile publice subordonate, ai căror directori sunt ordonatori secundari sau
terţi. Apoi, ordonatorii secundari distribuie creditele bugetare aprobate pentru propriul buget
şi pentru ordonatorii terţi subordonaţi.
127. Pentru a asigura o prudentă execuţie de buget, ordonatorii principali trebuie să aloce în
planul lor de implementare a bugetului 10% din finanţarea aprobată drept rezerve, cu excepţia
cheltuielilor de personal şi a fondurilor legate de obligaţiile externe, care sunt distribuite în
totalitate. Aceste rezerve sunt distribuite în cea de-a doua jumătate a anului.
Eliberările de numerar
128. Numerarul este eliberat prin deschidere de credit lunară. Ordonatorii principalii
prezintă în fiecare lună DGEF mai multe solicitări de eliberări de numerar, care trebuie să
respecte limita trimestrială de cheltuieli. Aceste solicitări sunt însoţite de o notă în care sunt
descrise operaţiunile ce urmează a fi finanţate. După revizuirea acestor solicitări, deschiderile
de credit sunt aprobate şi, astfel, numerarul este pus la dispoziţia ordonatorilor principali.
Aceste deschideri de credit sunt înregistrate în sistemul de plăţi al Trezoreriei. Apoi,
eliberările autorizate de numerar sunt distribuite în cascadă către unităţile principale.
129. DGEF exercită un control atent asupra eliberărilor de credite, prin combinaţia dintre
limitele trimestriale de numerar şi deschiderea trimestrială de credit. Asemenea controale pot
ajuta la ţinerea sub control a numerarului, când bugetul nu se bazează pe estimări realiste ale
veniturilor. Cu toate acestea, acest proces ia mult timp şi implică un mare număr de verificări.
Procesul afectează în mod negativ gestionarea cheltuielilor la cel mai de jos nivel
administrativ dacă distribuţia deschiderilor de credit în cadrul MMP este aprobată cu
întârziere. De asemenea, există riscul generării unor arierate în cazul în care eliberările de
numerar nu iau în considerare schema de plată a angajamentelor existente, sau dacă eliberările
de numerar sunt limitate din cauza limitării fondurilor generale.
Raport final
51
5.1.3 Procesarea plăţilor
130. Există un sistem eficient de Cont Unic de Trezorerie. Toate tranzacţiile în numerar
sunt canalizate prin contul de Trezorerie de la banca centrală, exceptând tranzacţiile în valută
care sunt procesate de băncile comerciale. Conturile MMP şi ale entităţilor subordonate sunt
la Trezorerie. Plăţile sunt efectuate în aceste conturi prin sistemul informatic al Trezoreriei,
în general în decursul unei zile. Entităţile subordonate nu beneficiază de un sistem eficient de
monitorizare prin care să vadă că fondurile le-au fost puse la dispoziţie şi ele trebuie să se
bazeze pe desele verificări neoficiale pe care le fac prin convorbirile telefonice purtate cu
personalul financiar al MMP şi al Trezoreriei pentru a afla dacă fondurile au fost eliberate.
131. Ordonatorii trebuie să prezinte ordinele de plată (ordonanţarea) la sucursalele
Trezoreriei. Această procedură, deşi impusă de Legea Finanţelor Publice (500/2002), este
greoaie, consumă mult timp şi implică o cantitate mare de hârtii şi semnături. Până în prezent,
problemele legate de autorizarea legală a semnăturii electronice împiedică transmiterea
automată a ordinelor de plată de la ordonatori la sucursalele Trezoreriei. La sucursalele
Trezoreriei ordinele de plată sunt în general scanate (un ordin de plată include un cod de bare)
sau procesate manual pentru a fi înregistrate în baza de date a Trezoreriei.
5.1.4 Contabilizarea şi raportarea
132. Ordonatorii principali, secundari şi terţi pentru bugetul de stat şi alte entităţi
guvernamentale ţin contabilitatea folosind metoda de contabilitate cumulativă (de ex. iau în
calcul deprecierea mijloacelor fixe). Există un plan de conturi unificat pentru unităţile
guvernamentale centrale şi locale. Guvernul deja a implementat, din 2003 în 2010, 18
standarde de contabilitate cumulativă din cadrul Standardelor Internaţionale de Contabilitate
pentru Sectorul Public (IPSAS) (dintr-un total de 31 de standarde în prezent). Consolidarea
implementării acestor standarde şi implementarea în continuare a altor standarde IPSAS va
necesita instruire şi supraveghere atentă. Aceste aspecte sunt abordate separat de Bancă,
printr-o asistenţă tehnică de la Ministerul Finanţelor Publice (MFP).
133. MMP şi principalii ordonatori pregătesc situaţii financiare trimestriale şi anuale, care
includ:
Un raport asupra execuţiei de buget care indică: (i) autorizarea angajamentului; (ii)
creditul bugetar de plată iniţial; (iii) creditul bugetar revizuit; (iv) angajamentele
bugetare (rezervarea creditului bugetar pentru a fi utilizat într-un anumit scop); (v)
angajamentele juridice; (vi) plăţile; (vii) cheltuielile verificate inclusiv cheltuielile
neplătite; (viii) rapoarte lunare privind cheltuielile cu salarii.
O balanţă cuprinzând activele şi pasivele.
134. MMP consolidează aceste situaţii financiare şi apoi ele sunt centralizate de Direcţia
Generală de Metodologie Contabilă pentru Instituţiile Publice (DGMCIP) din cadrul MFP,
printr-un software dedicat. Rapoartele trimestriale sunt transmise la DGMCIP în termen de 45
Raport final
52
până la 60 de zile de la sfârşitul trimestrului analizat. În paralel, Sistemul Informatic al
Trezoreriei poate produce rapoarte de execuţie bugetară pe bază de numerar, aproape în timp
real.
135. Perioada de timp în care se pot obţine date despre angajament este destul de mare.
Angajamentele făcute în prima lună a unui trimestru sunt raportate abia la 3,5 până la 4 luni
după încheierea lunii respective. Această situaţie prezintă următoarele probleme:
Uneori, fondurile alocate deja angajate sunt tăiate în timpul reviziilor bugetare din
cauza acestor deficienţe de raportare a angajamentelor. Acest lucru poate conduce la
generarea de arierate.
Raportarea angajamentelor la timp împreună cu sancţiuni pentru supra-angajamente
sau angajamente extra-bugetare va contribui la o mai bună disciplină fiscală.
Planificarea mai eficientă a numerarului ar necesita o perioadă mai scurtă de raportare
pentru angajamente şi de raportare a schemei de plăţi asociate respectivelor
angajamente.
Sistemele software financiare ale MMP sunt concentrate în principal pe contabilizare
şi raportare, dar chiar şi aceste procese se bazează destul de mult pe intervenţiile
manuale. Transferul de date de la aplicaţia MMP în formatul impus de DGMCIP din
cadrul MFP se face manual, pe baza balanţei de verificare a MMP, durează destul de
mult timp şi este predispus erorilor.
136. În plus, pentru moment, nu există o procedură sistematică pentru a face o comparaţie
între plăţile pentru cheltuieli prezentate în raportul de execuţie a bugetului a unui ordonator
secundar sau terţ şi operaţiunile plată înregistrate în Sistemul Trezoreriei.
5.1.5 Sistemele de contabilitate şi raportare financiară
137. MMP utilizează câteva aplicaţii software pentru scopurile sale de administrare
financiară. Principalul sistem este software-ul de administrare financiară Prosoft dezvoltat de
o firmă românească, Prosys, care include câteva module standard, şi anume contabilitate,
contracte, mijloace fixe, inventare şi altele. Cu toate acestea, software-ul este utilizat numai la
sediul central al MMP şi în alte câteva entităţi, dar nu la nivel naţional, în întreaga structură a
sectorului de mediu şi păduri. Acest software nu include funcţiuni cum ar fi statul de plată,
care a fost externalizat către o firmă privată din anul 2011. Excel este, de asemenea, utilizat pe
larg pentru raportare şi analiza datelor. Au fost raportate o serie de probleme privind
hardware, inclusiv unele căderi ale reţelei şi serverului, în special în perioadele foarte
aglomerate, de raportare trimestrială. Întreruperile de electricitate sunt destul de frecvente pe
timpul verii, din cauza capacităţii limitate a circuitelor electrice şi utilizării aparatelor de aer
condiţionat, ceea ce a crescut numărul întreruperilor şi întârzierilor funcţiunilor de
administrare financiară.
Raport final
53
138. DGEF şi-a exprimat interesul de a lua în considerare extinderea sistemului
pentru a avea un sistem informatic de management financiar complet integrat (IFMIS).
MMP ar beneficia din plin de dezvoltarea şi implementarea unui IFMIS modern, cu toate
funcţiunile sale, şi anume planificarea achiziţiilor, bugetarea programelor, plăţi, venituri
proprii, contabilitate, raportare, mijloace fixe, stocuri şi inventare, salarii, etc. În plus,
transferul de date de la software-ul de contabilitate al MMP în formatul impus de Direcţia
Generală de Metodologie Contabilă pentru Instituţiile Publice (DGMCIP) din cadrul MFP se
face manual, pe baza balanţei de verificare a MMP, fiind astfel predispusă erorilor. De
asemenea, datele referitoare la angajamente se obţin cu destul efort şi nu sunt actualizate,
fiind de puţin folos managementului MMP.
5.1.6 Controalele financiare ale execuţiei bugetului
139. Legea nr. 500 a finanţelor publice defineşte patru stadii ale execuţiei bugetului
(normele ALOP - angajament, verificare, ordin de plată şi plată) şi subliniază principiul
separării atribuţiilor. Există câteva proceduri de control interne, scrise, ale MMP, totuşi, unele
trebuie să fie individualizate conform activităţilor specifice ale MMP. DGEF intenţionează să
actualizeze şi să finalizeze elaborarea tuturor procedurilor de control interne până pe data de
30 iunie 2011. Sistemul de controale financiare preventive (ex-ante) efectuate în cadrul MMP
este după cum urmează:
controlorii financiari interni care efectuează controlul financiar ex-ante al tuturor
tranzacţiilor de cheltuieli (angajamente, deschidere de numerar şi ordin de plată –
ordonanțare); acestea sunt reglementate de propriile norme de control financiar
preventiv;
MMP este supus controlorilor financiari ai MFP „delegaţi‖, care fac parte din
personalul Unităţii de Armonizare Centrală (UAC) pentru Management Financiar şi
Control din cadrul MFP. Aceştia efectuează controale financiare asupra tranzacţiilor
de peste o anumită sumă, în general în jur de 25 000 RON. Aceste tranzacţii sunt
supuse unui sistem de „viză dublă‖, care cuprinde atât viza propriului controlor
financiar intern „preventiv‖, cât şi viza controlorului financiar „delegat‖ de MFP.
140. Sistemul de „viză dublă‖ creşte volumul de documente şi riscurile de a da impresia
ministerelor că ele sunt absolvite de responsabilitate, tranzacţiile lor fiind verificate ex-ante de
un controlor al MFP. MFP intenţionează să retragă aceste controale financiare delegate de la
ministere până în decembrie 2012. După această dată, numai controlorii financiari care
raportează ministerelor vor mai efectua controale preventive. Această măsură oportună ar
putea necesita şi alte măsuri pentru a întări controlul intern în cadrul ministerelor. Ministerele
pregătesc un program de lucru în acest scop. UAC pentru Management Financiar şi Control
din cadrul MFP va trebui să analizeze şi să monitorizeze aceste programe de lucru. Din martie
2011, MMP este încă printre ministerele supuse vizei controlorului financiar delegat de MFP.
Raport final
54
5.1.7 Auditul intern
141. Structura de audit intern din cadrul MMP este înfiinţată în conformitate cu Legea
privind Auditul Intern Public (672/2002). Această structură de audit intern este monitorizată
de UAC pentru audit intern din cadrul MFP, care analizează planul şi metodologia de audit
intern, efectuează acţiuni de instruire şi participă la auditurile sectoriale ce implică mai multe
ministere.
142. Departamentul de audit intern din cadrul MMP se confruntă cu aspecte generice
pentru întreaga ţară, şi anume vizibilitatea redusă a auditului intern (organizat ca un
departament în loc ca o direcţie); misiuni excesive de audit intern ad-hoc, care afectează
eficienţa unei strategii de audit intern pe baza riscurilor şi a planului de lucru anual; cu
personal mult sub necesităţi; bugete reduse de instruire, ceea ce împiedică asigurarea unei
dezvoltări profesionale adecvate continue; insuficient echipament disponibil (niciun laptop);
timp îndelungat necesar pentru implementarea recomandărilor în urma constatărilor auditului
intern; interes relativ redus din partea managementului MMP faţă de constatările auditului
intern cu privire la îmbunătăţirea şi optimizarea proceselor şi procedurilor.
5.2 Achiziţii25
143. Procedurile româneşti de achiziţii publice (AP) sunt guvernate de reglementările
emise prin respectarea „noilor‖ directive UE. OUG nr. 34/2006 privind acordarea de contracte
de achiziţii publice, contracte de concesiune pentru lucrări publice şi contracte de concesiune
de servicii, modificată şi completată (Legea Achiziţiilor Publice (LAP)) sunt obligatorii
pentru toate achiziţiile (bunuri, servicii si lucrări) efectuate de autorităţile contractante din
sectorul public sau clasic şi din sectorul de utilităţi. Procesul de acordare a unui contract de
achiziţii publice, ca în toate ţările UE, este supus principiilor de nediscriminare, tratament
egal, recunoaştere mutuală, transparenţă, proporționalitate, utilizare eficientă a fondurilor
publice şi asumarea responsabilităţii (Anexa E prezintă mai multe detalii).
5.2.1 Constrângeri/provocări pentru un proces de achiziţionare eficient
144. Punctele slabe ale sistemului de achiziţii din punct de vedere general sunt date de
lipsa abilităţilor sau experienţei în gestionarea procesului ca întreg. Există o tendinţă
generală printre factorii de decizie de a nu încuraja colaborarea dintre personalul de achiziţii
şi cel tehnic şi de a considera, pe de o parte, că personalul tehnic nu trebuie să aibă cunoştinţe
cu privire la achiziţii şi, pe de altă parte, că personalul de achiziţii nu trebuie să înţeleagă
aspectele tehnice sau natura achiziţiilor. Aceste neînţelegeri dau naştere la breşe, întreruperi şi
afectează rezultatul procesului de achiziţii în întregul ciclu al proiectului. Pe lângă aspectele
25
În timpul fazei iniţiale a analizei, achiziţiile au apărut ca o constrângere esenţială în absorbţia fondurilor UE, şi
de aceea s-a convenit efectuarea unei evaluări a achiziţiilor împreună cu analiza Dezvoltării Regionale; prin
urmare, cele două FR au aceeaşi evaluare a achiziţiilor, dar cu recomandări diferite.
Raport final
55
legate de claritatea responsabilităţii instituţionale şi de slaba colaborare, problemele cele mai
obişnuite care apar în procesul de achiziţii sunt identificate în tabelul de mai jos (Tabelul 5.2).
145. Calitatea slabă a specificaţiilor tehnice se reflectă în mod direct în contractele de
lucrări şi este rezultatul: (i) unei proceduri de achiziţii anterioare, cu cerinţe şi clauze
contractuale generale neadecvate, sau (ii) al unei lipse de verificare din partea unui specialist
independent. În practică, autorităţile contractante nu doresc să contracteze un consultant
independent pentru verificări (―verificator‖), şi ajung să solicite contractorului să
utilizeze/procure verificatorul personal.
146. Calcularea greşită a valorii estimate a contractului este un alt aspect important care
afectează întregul proces şi este rezultatul: (i) unei lipse de experiență în planificarea unui
proiect, sau (ii) unei proceduri de achiziţii anterioare, cu cerinţe şi clauze contractuale
generale neadecvate, când consultantul a fost ales pe baza criteriului celui mai mic preţ.
Tabelul 5.2 – Aspecte ale procesului de achiziţii publice
Stadiu Activitate Aspecte
Înainte de
competiţie
Pregătirea
documentelor
tehnice
Calitate slabă a specificaţiilor tehnice
Calcularea greşită a valorii estimate a contractului
Cerinţe de calificare disproporţionate
Factori de acordare irelevanţi sau necorespunzători
Pregătirea
documentaţiei de
licitaţie
Calitate slabă a documentelor de ofertare
Modificarea principalelor prevederi ale documentelor de
ofertare după ce s-a publicat notificarea de contractare
Numirea unor membri în comitetul de evaluare fără cunoştinţe
privind regulile achiziţiilor publice sau obiectul contractului
În timpul
competiţiei
Perioada de
evaluare
Verificare slabă a cerinţelor de calificare
Evaluare superficială a propunerilor tehnice şi financiare
Motive necorespunzătoare în stabilirea ofertelor inacceptabile,
defecte sau admisibile
Aplicare greşită a criteriului de selecţie
După competiţie
Perioada post-
acordare
Primirea unui mare număr de reclamaţii
Abordare neunitară în rezolvarea reclamaţiilor
Suspendarea contractului prin contestarea deciziei CNSC în
justiţie
Calitate necorespunzătoare a lucrărilor/serviciilor
Raport final
56
147. Cerinţele disproporţionate de calificare sunt un rezultat al prevederilor Legii AP
(LAP). Pe baza principiului proporţionalităţii şi pentru a evita limitarea concurenţei, LAP
impune limite de stabilire a cerinţelor de calificare a documentaţiei de licitaţie care ar putea
afecta rezultatul procedurii de achiziţii prin selectarea unui operator economic cu mai puţină
experienţă în implementarea unui contract de achiziţii publice.
148. Factorii irelevanţi sau necorespunzători de acordare sunt rezultatul unui număr de
factori, printre care (i) specificaţii tehnice necorespunzătoare, (ii) lipsa capacităţii de a face
diferenţa între cerinţele tehnice minime şi cele optime, (iii) lipsa de indicaţii privind stabilirea
factorilor de acordare, sau (iv) teama de organele de control.
149. Calitatea slabă a documentelor de ofertare este rezultatul lipsei procedurilor standard
de ofertare şi a documentelor de licitaţie aplicabile la nivel naţional pentru achiziţionarea de
lucrări, bunuri şi servicii de consultanţă, care ar include o descriere a procesului de achiziţii,
conţinutul standard al ofertelor şi contractele standard.
150. Modificarea principalelor prevederi din documentele de ofertare după ce notificarea
de contract este publicată reprezintă o practică ce derivă dintr-unul sau două motive (sau
ambele): (i) răspunsul primit la clarificări şi nevoia de evita posibile reclamaţii; şi (ii) calitatea
slabă a documentelor de ofertare.
151. Situaţia în care membrii comitetului de evaluare nu posedă cunoştinţe privind
regulile achiziţiilor publice sau obiectul contractului este rezultatul modificărilor de personal,
ceea ce conduce la pierderea angajaţilor experimentaţi şi instruiţi, care nici nu doresc să îşi
asume riscuri.
152. Problemele care apar în perioada de evaluare sunt rezultatul scurtei perioade
prevăzute în LAP pentru evaluare, combinate cu numeroşii factori din perioada de pregătire a
ofertei (descrise mai sus). În multe cazuri, utilizarea unei licitaţii electronice pentru acordarea
unui contract rezultă într-un preţ ofertat care s-ar putea să nu acopere toate obligaţiile
contractuale deoarece contractorii câştigători se bazează pe faptul că specificaţiile tehnice nu
sunt comprehensive şi că, pe durata execuţiei contractului, ei pot solicita creşterea preţului.
153. Problemele care apar în perioada de după acordare rezultă din nemulţumirile
operatorilor economici (ofertanţii) care depun reclamaţii la CNSC în speranţa că vor
influenţa/modifica rezultatul procesului de achiziţii; şi/sau negociază cu câştigătorul pentru a-
şi asigura o parte din contract. Alte probleme din perioada de după acordare sunt legate de
calitatea lucrărilor şi serviciilor, precum şi de conflictele dintre contractor sau consultant şi
autoritatea de contractare ce apar datorită implicaţiilor de cost în momentul completării sau
îmbunătăţirii articolelor ce lipsesc din specificaţiile tehnice.
154. Eficientizarea achiziţiilor este crucială nu numai din punctul de vedere al absorbţiei
fondurilor UE, ci şi pentru programele de investiţii finanţate de stat. Problemele sunt corect
identificate şi se învârt în jurul mai multor aspecte, care – luate câte unul – par că se pot
Raport final
57
rezolva, dar luate împreună constituie o adevărată provocare. Aceste aspecte sunt legate de
nevoia de uniformitate, fluxul de informaţii, claritatea activităţilor şi responsabilităţilor,
utilizarea indicaţiilor, documente standard de licitaţie şi un mai bun control al calităţii
proiectelor şi specificaţiilor tehnice. Toate acestea sunt reliefate şi consolidate de factorii
comportamentali şi stimulentele din interiorul sistemului, care nu vor fi uşor de rezolvat
dintr-o dată.
5.2.2 Recomandări pentru îmbunătăţirea procesului de achiziţii
155. Pentru îmbunătăţirea şi accelerarea procesului de achiziţii de la nivelul MMP (care
trebuie să se ocupe de un număr foarte mare de proiecte) au fost identificate mai multe
măsuri pe termen scurt şi mediu. Aceste măsuri au în vedere constatările specifice ale
evaluării desfăşurate la AM-POS Mediu şi ANAR, din moment ce cele două instituţii
desfăşoară activităţi de achiziţii similare şi, prin urmare, recomandările le sunt aplicabile
amândurora.
1) Pe termen scurt (6 luni sau mai puţin):
a) Instituiţi un cadru de acţiune pentru fiecare program de dezvoltare, cu definirea
fluxului de informaţii, a activităţilor şi a răspunderilor, precum şi o procedură
internă, începând cu aprobarea proiectului, prin intermediul strategiei de achiziţii şi
proceduri pentru contractarea implementării.
b) Elaboraţi linii directoare cu privire la:
I. Redactarea şi verificarea specificaţiilor tehnice;
II. Selecţia procedurii de achiziţii aplicabile;
III. Alegerea tipului adecvat de contract aplicabil; şi
IV. Definirea criteriilor de calificare şi a criteriilor de atribuire aplicabile
pentru diferitele tipuri de proiecte.
c) Elaboraţi documente standard de licitaţie pentru fiecare procedură de achiziţii,
inclusiv contracte standard pentru lucrări, bunuri şi servicii de consultanţă (servicii
intelectuale pentru proiectare, asistenţă tehnică, etc.).
2) Pe termen mediu (6 -18 luni):
a) Organizaţi o echipă de servicii de consiliere la nivel de MMP (de tip „help desk‖)
care să fie alcătuită din persoane cu cunoştinţe solide cu privire la procedurile şi
contractele de achiziţii pentru fiecare tip de sarcină care urmează să fie achiziţionată;
echipa va furniza sprijin beneficiarilor finanţării de la MMP pentru implementarea
de proceduri şi contracte standard. Un astfel de aranjament funcţionează deja în
cazul ANAR, unde biroul central furnizează consiliere direcţiilor de bazine
hidrografice. Deşi necesară pentru beneficiarii finanţării de la MMP, va fi dificil
să fie implementată pentru POS Mediu, deoarece CE şi-a exprimat avizul negativ
în sensul acceptării acesteia, iar DG Achiziţii a MMP are extrem de puţină
experienţă pe achiziţia de lucrări sau servicii de consultanţă. Prin urmare, e
posibil ca pentru acest serviciu să trebuiască să fie angajat personal atras din
exterior.
Raport final
58
b) Furnizaţi sprijin pentru beneficiari în sensul consolidării capacităţii de achiziţii prin
intermediul atelierelor şi al programelor de formare organizate şi furnizate de echipa
serviciului de consiliere pentru personalul beneficiar însărcinat cu achiziţiile şi
managementul contractelor (personal tehnic şi de achiziţii). Acelaşi comentariu şi
aceleaşi preocupări ca mai sus.
c) Consolidaţi controlul de calitate al proiectelor şi al specificaţiilor tehnice la nivel de
minister, ANAR, beneficiar pentru a evita deficienţele ulterioare în implementarea
contractelor prin intermediul cursurilor comprimate de formare pentru beneficiarii
cu experienţă sau capacitate tehnică scăzută.
d) Consolidaţi capacitatea comitetelor de evaluare în sensul de a desfăşura evaluarea
ofertelor/ licitaţiilor de calitate şi la timp, prin intermediul cursurilor comprimate de
formare organizate înainte de data admiterii ofertelor şi finalizate cu certificarea
cunoştinţelor cu privire la evaluarea ofertelor.
e) Elaboraţi liste de verificare cu privire la activităţile care trebuie finalizate pe durata
implementării oricărui contract pentru a accelera rambursare, şi, implicit, fluxul
fondurilor.
5.3 Resursele Umane (RU)
5.3.1 Strategia de RU
156. Evaluarea managementului resurselor umane de la nivelul sectorului a fost
efectuată prin concentrarea pe trei aspecte importante inter-dependente: (a) dacă MMP
are o strategie de RU şi cum se leagă strategia de priorităţile generale ale sectorului; (b) dacă
sistemul de management al performanţelor RU este instituit; şi (c) ce învăţăminte ar putea fi
trase de pe urma impactului situaţiei fiscale restrânse care a condus la reducerea personalului,
blocarea angajărilor şi reducerea salariilor.
157. Managementul Resurselor Umane din cadrul MMP este sarcina Direcţiei de RU,
care este lipsită de personal şi dotată rudimentar în termeni de instrumente moderne de
management al cadrelor şi al randamentului şi de sisteme de IT. Direcţia de RU
gestionează direct resursele umanede la nivelul MMP şi coordonează unităţile de RU din
cadrul instituţiilor subordonate. În mod similar cu sectorul ca întreg, nu există nici un
document la nivel de MMP sau la nivelul oricăreia dintre instituţiile de implementare care să
prevadă o strategie de RU care să susţină priorităţile din sector. Dintre aspectele acoperite de
funcţia de RU în organizaţiile moderne26
, cum ar fi plata, angajarea, managementul
performanţelor, dezvoltarea organizaţiei, siguranţă, bunăstare, avantaje, motivarea
angajaţilor, comunicare, administrare şi formare profesională etc., Direcţia de RU se
26
Ghidul Managerului privind RU: Angajare, Concediere, Evaluările Rezultatelor, Documentaţie, Avantaje şi
Tot Ce Altceva Mai Trebuie Să Ştii (Max Muller, 2009)
Raport final
59
concentrează în special pe recrutare şi pe plată, pentru care există proceduri detaliate şi
rigide28
.
158. Direcţia de RU continuă să se concentreze în principal pe personalul tradiţional,
administrare şi roluri tranzacţionale, şi nu există nici un sistem de management al
performanţelor pentru a susţine obiectivele strategice şi pentru a permite recunoaşterea şi
aprecierea contribuţiilor personalului, cuantificate final în termeni de valoare adăugată pentru
sector. În mijlocul crizei economice (2009-2010), sectorul s-a regăsit în mijlocul unei crize
majore stimulate de politicile guvernamentale care au condus la reduceri de salarii, blocarea
angajărilor şi chiar suspendarea a sute de funcţii. Rolul Direcţiei de RU a fost să „gestioneze
criza‖ şi să se ocupe de repercusiunile zilnice asupra moralului personalului, modificărilor de
contracte, numirilor temporare etc.
159. Combinaţia dintre absenţa unei strategii privind resursele umane, celelalte
deficienţe ale sistemului (de exemplu, achiziţiile) şi factorii externi apăruţi în urma
schimbărilor de la nivelul politicilor guvernamentale ar putea fi foarte costisitoare
pentru România. Trei priorităţi de politici ale guvernului sunt subminate, în prezent, de
lipsa personalului adecvat şi a stimulentelor pentru a continua să le fie menţinută
productivitatea şi pentru a scădea fluctuaţia de personal. Acestea sunt (a) absorbţia fondurilor
UE, (b) implementarea prevederilor CE privind schimbarea climatică şi pachetul privind
energia şi (c) finalizarea reţelei naţionale Natura 2000 şi redactarea planurilor de
management al siturilor.
5.3.2 Aspecte esenţiale şi provocări pentru sistemul actual de management al RU
160. În plus faţă de lipsa unei strategii reale de management al resurselor umane, sectorul
se mai confruntă actual şi cu o serie de provocări, inclusiv:
1. Numărul scăzut de personal activ, prin comparaţie cu numărul de posturi din
organigrama MMP (din cele 747 de posturi aprobate, doar 535 personal activ – Figura
5.1). Unele dintre Direcţiile Generale/ Direcţii (de exemplu: IT, Financiar şi
Economic, Juridic, Comunicare) operează cu mai puţin de 50 % din capacitatea de
personal; Direcţia de Afaceri Europene şi Direcţia Generală de Investiţii operează la o
capacitate de 50%; iar Direcţia AM POS-Mediu, Schimbare Climatică şi Dezvoltare
Durabilă, Direcţia Biodiversitate şi Departamentul de RU operează toate cu un număr
mai mic de personal faţă de schemă;
2. Deşi există anumite stimulente şi alocaţii financiare limitate în principal în cadrul
ANPM, ANAR, şi Romsilva, toate legate de strângerea diferitelor taxe şi amenzi, nu
există un sistem clar, unitar şi nici previzibilitate în sensul distribuirii acestor
stimulente financiare. Personalul din MMP este evaluat în fiecare an conform DG
611/2008 privind aprobarea normelor pentru organizarea și dezvoltarea carierei
funcționarilor publici, modificată și completată, conform obiectivelor stabilite potrivit
indicatorilor de performață. Pentru recunoașterea meritelor și motivarea personalului
din MMP, în decembrie 2010 și iunie 2011 s-au acordat promovări.
3. Deşi ocuparea posturilor se face pe baza unor descrieri ale fişelor posturilor detaliate şi
rezonabil bune, nivelurile scăzute de salarizare, în special în administraţia centrală –
unde posturile sunt de „funcţionar public‖ şi sunt gestionate unitar la nivelul
guvernului, ceea ce nu este cazul pentru instituţiile subordonate—conduc managerii de
Raport final
60
resurse umane să ocupe acele posturi pentru care salariile sunt relativ mari, chiar dacă
profilul candidatului nu este în totalitate compatibil cu condiţiile;
4. Încărcătura semnificativă de muncă şi sarcinile complexe de activitate, personalul cu
motivare scăzută, în special la nivelul direcţiilor tehnice, toate contribuie direct la
fluctuaţia de personal;
5. Lipsa unui sistem de management al randamentului personalului se reflectă în lipsa
instrumentelor de RU pentru a avea în vedere personalul inactiv în prezent şi
personalul ineficient sau neperformant, precum şi într-o capacitate limitată de
furnizare a stimulentelor (financiare şi ne-financiare) pentru personalul performant29;
6. Numărul insuficient de personal specializat la nivelul anumitor direcţii (de exemplu,
Unitatea de Politici Publice, Secţiunea IT, Direcţia de Comunicare, şi Direcţia
Generală Juridică);
7. Moralul scăzut şi lipsa de motivare prevalentă la nivelul personalului din cadrul MMP
din cauza nivelului scăzut al salariilor prin comparaţie cu posturile similare din alte
ministere (de exemplu, Dezvoltare Regională) sau din cadrul programelor şi al
proiectelor finanţate de la UE ale căror cadre au dreptul la un spor de 75% (stimulent
care a fost redus anul trecut la 62,5 %);
Figura 5.1 Distribuţia personalului la nivelul MMP
Sursa: Departamentul de RU al MMP
Raport final
61
5.3.3 Îmbunătăţirea sistemului de management al RU
161. Personalul din sector beneficiază în general de pregătire superioară, iar 70% deţine o
diplomă de absolvire a universităţii (60% dintre acestea sunt într-un domeniu tehnic – Tabelul
5). Prin intermediul unui sondaj al personalului27
, efectuat drept parte a prezentei evaluări, au
reieşit mai multe observaţii şi recomandări, consecvente cu celelalte constatări ale evaluării:
Tabelul 5.3: Nivelul de studii al personalului din cadrul sectorului (valabil pentru MMP şi principalele instituţii)
Autoritate
Diplomă
universitară
tehnică
Diplomă
universitară
Şcoală
medie
tehnică
Şcoală
medie Management Muncitori
ANPM 61% 16% 8% 5% 9% 1%
ANAR 24% 8% 7% 3% 6% 51%
46% 33% 1% 0% 9% 10%
MMP 51% 34% 2% 2% 10% 1%
EFA 19% 60% 5% % 11% 0%
Sursa: Departamentul de RU al MMP
(1) Consolidaţi interesul puternic al personalului de a activa în sectorul de mediu în
ciuda nivelurilor scăzute ale salarizării (Figura 5.2). Performanţele personalului ar putea fi
îmbunătăţite prin intermediul (i) unor obiective, sarcini şi atribuţii clar definite, (ii) unui
mediu îmbunătăţit
de activitate care să
accentueze lucrul în
echipă şi
colaborarea
transversală,
partajarea de
informaţii şi
cunoştinţe, precum
şi introducerea unui
sistem de
dezvoltare a
carierei. Aceste
chestiuni sunt mai
acute pentru
27
Studiul a fost trimis unui număr de 1000 de angajaţi de la nivelul MMP şi al instituţiilor principale. Rata de
reacţie a fost de 20% cu circa 50% din personalul tehnic, 14% personal administrativ, 20% manageri (inclusiv
manageri publici). 28
Managementul RU se află sub constrângerea rigidității legislației actuale care nu permite dezvoltarea unei
strategii pentru RU. MMP a prezentat un proiect pentru Programul Operațional pentru Dezvoltarea Capacității
Administrative (PODCA), Axa Prioritară 1: ‖Imbunătățiri ale structurii și procesului de management al
politicilor publice‖ pentru pregătirea standardelor și indicatorilor de performanță vizând evaluarea capacității
instituționale în sistemul național de protecție a mediului.
Figura 5.2 Motivarea la locul de muncă la nivelul personalului din
Sectorul de Mediu (sondaj din 2011)
Sursa
Raport final
62
personalul operativ de la MMP şi Romsilva.
(2) În plus, cel puţin pe termen scurt, compensaţi salariile reduse şi moralul scăzut al
personalului cu resurse adecvate (buget, echipament IT şi accesul la date şi informaţii) şi
un mediu de lucru care să stimuleze lucrul în echipă şi aprecierea contribuţiilor
individuale. Unii angajaţi intervievaţi au indicat că au sentimentul că li se erodează
aptitudinile deoarece nu au fost folosiţi de instituţie.
(3) Chiar dacă există acord şi la nivelul managerilor, dar şi la nivelul angajaţilor că
pregătirea este esenţială pentru rezultatele şi motivaţia profesionale, există puţine şi rare
ocazii (circa 80% dintre respondenţii la sondaj au indicat că nu avuseseră nici o ocazie pentru
a se forma profesional în ultimii doi ani). Este esenţială alocarea de resurse pentru
pregătirea profesională a cadrelor, începând cu personalul operativ. Dintre cele şase
domenii potenţiale de pregătire (tehnic, management, planificare strategică şi M&E,
comunicare, limbi străine şi legislaţie UE), cel puţin ultimele trei sunt cele mai dorite de
angajaţi. Pe termen scurt s-ar putea profita de oportunităţile existente prin intermediul
proiectelor UE şi al altor fonduri de proiecte în timp ce procesul de elaborare a planurilor de
formare a personalului pe baza evaluărilor nevoilor şi legat de rezultate este iniţiat drept parte
a unei strategii de RU.
5.4 Tehnologia informaţiilor
162. Constatarea generală este că sectorului îi lipseşte cu adevărat Tehnologia Informaţiilor
în toate dimensiunile acesteia: hardware, software, personal pregătit şi resursele bugetare. La
nivel de MMP, nu există sistem integrat de management al informaţiilor şi nici capacitatea de
partajare de informaţii. Deşi majoritatea angajaţilor au acces la un calculator, au doar acces la
Internet. Mai alarmant este faptul că Ministerul are are numai o persoană, fără pregătire
specializată care să gestioneze serverul şi nu are pe nimeni care să o susţină.
163. Instituţiile de implementare îşi au propriile sisteme care nu sunt în legătură cu MMP.
De exemplu, nu există o singură bază de date de RU pentru sector şi nu există bază de date
integrată cu informaţii privind avizele de mediu şi măsurile luate în sensul aplicării. Dacă
Guvernul sau oricine altcineva doreşte să ştie, de exemplu, câte avize de mediu au fost emise
la nivel naţional într-o anumită perioadă de timp în cadrul Procedurii Integrate de Prevenire şi
Control a Poluării, precum şi ce tip de industrie le-a obţinut, informaţiile vor trebui să fie
colectate de la toate APM-urile locale. Există în prezent un proiect de creare a unui sistem
integrat pentru ANPM şi ramurile sale teritoriale, dar nu este finanţat în mod adecvat.
29 In 2010 45 de persoane au participat la cursurile ECDL organizate de Agenția Națională a
Funcționarilor Publici iar 37 au participat la cursuri de limba franceză. In 2011 au existat
cereri pentru participarea la cursurile organizate de ANFP pentru 100 de persoane din MMP,
fiecare persoană având ocazia să participe la două programe.
Raport final
63
BIBLIOGRAFIE (Inclusiv Documente Guvernamentale)
Strategia Europa 2020. http://europa.eu/press_room/pdf/complet_en_barroso___007_-
_europe_2020_-_en_version.pdf
GHK (2010). Colecţie de informaţii şi date pentru susţinerea studiului de Evaluare a
Impactului pentru re-examinarea Directivei EIA. www.ghkint.com
Guvernul României (2009). Programul Operaţional Sectorial Mediu.
Guvernul României (2011). Programul Naţional de Reformă (Aprilie).
Comisia Europeană (2010). Studiul anual privind creşterea, Anexa 1. Raportul privind
Progresele referitoare la Europa 2020. COM (2011) 11 - A1/2. Bruxelles, Belgia.
Comisia Europeană. http://ec.europa.eu/environment/eia/home.htm
Comisia Europeană. http://ec.europa.eu/environment/eia/eia-legalcontext.htm
Comisia Europeană (2009). Re-examinarea politicilor de mediu. Document de lucru pentru
personal SEC(2010) 975 Final.
Whiteman, A. (1999) Economic Rent from Forest Operations in Suriname and a Proposal for
Revising Surinam‘s Forest Revenue System. Proiectul GCP/SUR/001/NET. FAO, Roma
Banca Mondială (2007a). Determining the Structure and Functions of Government: Program
and Functional Reviews de Nick Manning and Neil Parison (proiect).
Banca Mondială (2007b). Journey to a Cleaner Future: Investing in People and Institutions
that Make Environmental Laws Work. Iunie. Washington, DC, SUA.
Documentele MMP
Direcţia Afaceri Europene:
1. Plan de acţiuni pentru pregătirea încheierii perioadelor de tranziţie
2. Măsuri restante 2006-2010
3. Plan de măsuri prioritare pentru anul 2011 – Capitolul 22:Mediu
4. Organizarea detaliată
5. Agenda reuniunii de coordonare
6. Procesul-verbal al reuniunii de coordonare
7. Proceduri
8. Rapoarte
Direcţia Inspecţie şi Control:
1. Raportul de activitate pentru 2010
1. Adresa nr. 1157
2. Propunerea de program de inspecţii tematice unice
64
Documentele instituţiilor afiliate/ subordonate MMP
Fondul de Mediu:
1. Organizare
1. Ordonanţa de Urgenţă Nr. 195/2005
2. Raportul privind managementul fondului de mediu în 2010
3. Situaţia plăţilor în 2009 şi 2010
Garda de Mediu:
1. Organizare
2. Notă de fundamentare
3. Raport de activitate 2010
ANPM:
1. Hotărârea de Guvern Nr. 918/2010
2. Hotărârea de Urgenţă Nr. 918/2010 privind reorganizarea ANPM
ARPM Bucureşti
1. Proiectul de Înfrăţire Instituţională
Ghidurile EIA de JASPERS:
1. Liniile directoare pentru 2010 privind alimentarea cu apă
2. Liniile directoare pentru 2010 privind apele uzate
3. Liniile directoare pentru 2010 privind autostrăzile şi şoselele
4. Liniile directoare pentru 2010 privind căile ferate
5. Liniile directoare pentru 2010 privind deşeurile
6. Liniile directoare pentru 2010 privind desulfurizarea
7. Liniile directoare pentru 2010 privind inundaţiile
Activitatea de avizare:
1. Schema de ordine EIA
2. Centralizarea documentelor de reglementare pentru 2009
3. Centralizarea documentelor de reglementare pentru 2010
4. Centralizarea documentelor de reglementare pentru 2008
5. Hotărârea de Urgenţă Nr. 445/13 iulie, 2009 EIA
6. Legea Nr. 50/1991
7. Monitorul Oficial Nr. 135/2010
8. Studiul COM
POS Mediu
1. Problemele identificate în cursul reuniunii ACP
2. Principiile şi atribuţiile reuniunii ACP
3. Centralizatorul problemelor aprobate pe Axele 1, 3, 5
4. Tabelul POS Mediu
5. Prezentarea Fondurilor AM POS Mediu – ANRMAP
6. Prezentarea DFC
7. Probleme specifice legate de implementarea proiectelor
8. Progresul de implementare
9. Proiectele avute în vedere pe Axa 5
10. Principalele proiecte avute în vedere pe Axa 1
11. Principalele proiecte avute în vedere pe Axa 2
65
12. Principalele proiecte avute în vedere pe Axa 3
13. Raportul progreselor pe Axa 2
14. Raportul progreselor pe Axele 1, 3, 5
15. Raportul progreselor privind contractele pentru Axa 2
16. Atribuţiile părţilor FIDIC AM POS
Relaţiile externe
1. Documentul ROF
Departamentul de Resurse Umane
1. Datele privind RU pentru MMP şi instituţiile subordonate
DG Economie şi Finanţe
1. Bugetul 2009-2010
Documentele celorlalte ministere
1. Activitatea de Protecţie de Mediu în cadrul transporturilor
2. Eco-condiționalitatea în România – Ministerul Agriculturii
3. Tabelul centralizator cu privire la Progresele legate de punerea în practică a Strategiei
Naţionale pentru Dezvoltarea Durabilă a României
ACIS:
1. Hotărârea de Urgenţă Nr. 26
2. Hotărârea de Urgenţă Nr.457/2008
1.
Altele
AmCham Romania: Recomandările pentru Evaluarea Funcţională pe Mediu a Băncii
Mondiale
Raport final
66
Anexa A Evaluarea Funcţională a MMP din România - Plan de Acţiuni Propuse
A1 : Mediu şi Apă
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
(critic,
mare,
capacitare)
(<3 luni; <6
luni, <12 luni;
<18 luni, >18
luni)
Indicator €28
1. Formularea şi Managementul Strategiei
1.1 Formularea
viziunii, a strategiei şi
a politicii (VSPF)
Instituirea unui comitet de
elaborare, formulare şi
coordonare a politicii şi a
strategiei sectoriale integrate
Capacitare <3 luni
Ministru, prin
intermediul
Secretarilor de
Stat şi al
Secretarului
General
Comitetul de coordonare
instituit şi funcţional Cadru clar pentru VSPF 0
Finalizarea strategiei şi a
planului de acţiune al MMP cu
(a) o viziune, (b) ţinte
cuantificabile (c) analiza de
fundamentare cost-beneficiu şi
(e) condiţii de finanţare
Critic <12 luni
Grupul de
Consiliere
Strategică
MMP
Grup de lucru (WG)
instituit şi funcţional
Părţi interesate consultate
Strategia şi planul de
acţiune al MMP finalizate
Strategia şi planul de
acţiune sectoriale, cu
viziune, ţinte de politici,
costuri şi calendar în curs
de implementare
€€
28
0 = nimic; €= scăzut (mai puţin de € 100.000); €€ = moderat (între € 100.000 şi 500.000); €€€ = mare (peste € 500.000)
67
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
Instituirea unui proces nou de
formulare de politici şi de
management cu un proces clar şi
transparent de stabilire a
priorităţilor, bugetare şi
răspundere pentru rezultate
Critic < 6 luni
Ministru prin
intermediul
Colegiului
Ministerului
Un nou proces de
formulare de politici şi de
management, documentat,
aprobat de MMP
Un nou proces de
formulare de politici şi
de management,
implementat prin
intermediul unui nou
Ordin al Ministrului
0
1.2 Planificare
strategică şi M&E
Clarificarea şi consolidarea
rolului UPP Mare Continuu MMP
Implementarea
prevederilor Ordinului
Ministrului Nr. 509
privind planificarea
strategică
UPP cu resurse şi cu
sarcina planificării
strategice, a coordonării
de politici şi M&E
pentru a susţine noul
proces din cadrul MMP
€€€
Instituirea de proceduri de
monitorizare şi raportare pentru
implementarea strategiei şi a
planului de acţiune
Mare < 15 luni MMP
Cadrul de monitorizare şi
de raportare instituit şi
funcţional
Elaborarea continuă de
politici şi raportarea
progreselor
€
Implementarea procedurilor de
monitorizare pentru strategie şi
planul de acţiune
Mare Continuu MMP Rapoarte anuale
Sectorul de mediu
informat şi elaborarea
continuă de politici
1.3 Strategia de
comunicare
Elaborarea strategiei de
comunicare şi a planului de
acţiune al MMP
Mare <12 luni
Ministru, prin
intermediul
Secretarului
General
Finalizarea strategiei de
comunicare şi a planului
de acţiune al MMP
O viziune, strategie şi
plan de acţiuni privind
comunicarea la nivelul
MMP, cu ţinte
realizabile, costuri şi
indicatori elaboraţi şi
funcţionali
€
68
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
2. Structuri, Organizare, Sisteme şi Proceduri
2.2 Sistemul Integrat
de Tehnologie a
Informaţiilor
(inclusiv hardware,
software, angajaţi şi
buget)
Proiectarea şi implementarea
unui sistem de IT cuprinzător în
cadrul MMP cu legături către
sistemele instituţiilor
subordonate, prin intermediul:
Sistemelor, practicilor şi
operaţiunilor actuale de
informaţii şi de audit;
Elaborarea unei strategii
privind sistemul de
informaţii şi a planului de
investiţii pentru date,
aplicaţii, tehnologie şi
organizare, aliniate cu planul
strategic al Ministerului
Etapizarea implementării
Critic <18 luni
Ministru prin
intermediul
Secretarilor de
Stat /
Secretarului
General
Şefilor de
Instituţii Afiliate
Finalizarea auditului
sistemului de IT
Plan de investiţii
elaborat, aprobat şi în
curs de implementare
Sistem IT integrat
modern şi care să
permită eficientizarea
care să susţină atribuţiile
funcţionale ale MMP
€€€
2.3 Consolidarea
cooperării inter-
ministeriale
Consolidarea funcţionării
Comitetelor Inter-ministeriale Capacitare < 6 luni
UPP şi
organismele
tehnice relevante
Instituirea WG cu
MADR privind
respectarea
transversală a PAC
UE
Consolidarea
coordonării politicii
privind schimbarea
climatică
Planul de acţiune pentru
asistarea fermierilor
români în ceea ce
priveşte respectarea
transversală convenit şi
în curs de implementare
Termenii de referinţă
pentru strategia de
schimbare climatică
aprobaţi şi activitatea
analitică contractată
€€
69
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
3. Management Operaţional
3.1 Funcţia de Reglementare
3.1.1 Revizuirea
cadrului de
reglementare şi
avizare pentru
simplificarea
procedurii
- Revizuirea Legii Construcţiilor
(Nr. 50/1991), Art. 2 (b, c, d)
pentru a reduce sarcina
împovărătoare asupra
autorităţilor de mediu (ANPM,
ARPM şi APM) cu privire la
procesul de avizare
- Evaluarea fezabilităţii emiterii
unui singur aviz integrat pentru
PCIP (eliminarea procedurii
separate de emitere a unui aviz
de mediu mai întâi)
Mare
<12 luni legea
construcţiilor
va fi revizuită
în doar 12
luni? Poate
este mai bine
etapizarea
acestei
acţiuni?
MMP şi ANPM
Avizul juridic redactat de
Departamentul Juridic al
MMP şi înaintat
consultării cu instituţiile
de implementare şi
autorităţile locale
Linii directoare pentru
identificarea activităţilor
de risc scăzut pregătite
(consecvente cu legislaţia
AM)
Evaluarea iniţială pentru
activităţile cu risc scăzut/
fără risc
delegată autorităţilor
locale ca parte a
procesului de autorizare
a dezvoltării
fluidizarea avizării PCIP
€€
3.1.2 Umplerea
vidului legislativ
Reintroducerea în OUG Nr.
195/2005 a obligaţiei de
solicitare a avizului de mediu în
cazul proiectelor de
destructurare cu potenţiale
răspunderi de mediu în cazul
structurilor comerciale
(faliment, etc.)
Mare <6 luni ANPM OUG 195/2005 revizuită
Închiderea portiţei
legislative şi emiterea
liniilor directoare de
aplicare revizuite
€
70
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
3.1.3 Îmbunătăţirea
calităţii AM
Folosirea liniilor directoare
funcţionale pentru redactarea
AM. Finalizarea şi
reglementarea liniilor directoare
detaliate cu privire la conţinut şi
metodologie pentru solicitanţi şi
consultanţi, precum şi pentru
ANPM/ARPM/ALPM (legătura
cu ghidurile JAPSPERS
elaborate în 2010)
Capacitare <6 luni MMP
Pregătirea şi
implementarea liniilor
directoare privind
conţinutul AM şi a
procesului de revizuire
Programul de pregătire
a angajaţilor pe baza
noilor linii directoare
implementate
Îmbunătăţirea calităţii
AM
€€€
(Costul
real poate
fi mai mic
pe baza
activităţii
deja depuse
prin
Jaspers)
3.1.4 Fluidizarea
procesului de avizare
pentru siturile
Natura 2000
Consultaţi recomandarea 3.3.3
de mai jos referitoare la
planurile de management
Natura 2000
3.1.5 Consolidarea
funcţiilor de
reglementare, avizare
şi aplicare
Efectuarea evaluării fezabilităţii
consolidării funcţiilor de avizare
şi de aplicare
Mare <6 luni MMP / ANPM
/GNM
Documentul privind
opţiunile pregătit şi
discutat cu părţile
interesate
MMP decide asupra
opţiunii de consolidare pe
care o implementează
Îmbunătăţirea calităţii şi
aplicării avizării, având
drept consecinţă
redistribuirea eficientă a
resurselor
€€
3.2 Schimbări climatice
71
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
3.2.1 Consolidarea
capacităţii Direcţiei
de Schimbari
Climatice şi
Dezvoltare Durabilă
DSC&DD
Efectuarea evaluării atribuţiilor
funcţionale, a volumului de
activitate şi a eficienţei
DSC&DD (având în vedere
noul rol al UPP)
Critic <6 luni MMP
Procesul de activitate şi
planul de consolidare a
capacităţii pentru
DSC&DD finalizate
Planul de consolidare a
DSC&DD aprobat €
Implementarea procesului de
activitate şi de consolidare a
capacităţii pentru DSC&DD
Critic <18 luni MMP
DSC&DD capabil să
consilieze MMP & GR
cu privire la politicile
privind clima (inclusiv
managementul dioxidului
de carbon) şi să
monitorizeze
implementarea
angajamentelor faţă de
UE şi UNFCC
€€
3.2.2 Redactarea
Strategiei privind
Schimbarile
Climatice
Finalizarea strategiei naţionale
şi a planului de acţiune privind
schimbarile climatice
- Împreună cu UPP, efectuarea
de studii strategice (de exemplu,
economia atenuării efectelor
asupra mediului şi opţiunilor de
adaptare) pentru a informa
politicile privind Creşterea
Verde
Mare
<12 luni
MMP, împreună
cu comitetul
interministerial
(în special
energie, transport,
agricultură,
resurse de apă)
Strategia şi Planul de
Acţiune Integrate privind
Schimbari Climatice
pregătite (implică nişte
consultări susţinute ale
părţilor interesate)
Strategia şi planul de
acţiune privind schimbari
climatice aprobate şi în
curs de implementare
€€
72
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
3.2.3 Consolidarea
capacităţii DSC&DD
şi a ANPM în ceea ce
priveşte
managementul
dioxidului de carbon
Îmbunătăţirea managementului
dioxidului de carbon prin
intermediul: (i) inventarului
EGS şi al raportării către
UNFCC; (ii) distribuirii de
alocaţii; (iii) consolidării
administrării Registrului
Naţional de Emisii; (iv)
participarea ETS; (v) GIS şi JI,
etc.
Critic <12 luni MMP /ANPM
Actualizarea inventarului
EGS
Registrul Emisiilor
actualizat şi protejat
Proiectul GIS pregătit
România îndeplineşte
standardele UE ETS şi
participă la
tranzacţionarea de dioxid
de carbon
€€
3.3 Natura 2000
3.3.1 Consolidarea
Direcţiei
Biodiversitate (DB)
Efectuarea evaluării atribuţiilor
funcţionale, a volumului de
muncă şi a eficienţei DB
Critic <6 luni MMP
Procesul de activitate şi
planul de consolidare a
capacităţii pentru DB
pregătite
Planul de consolidare a
DB aprobat €
Implementarea procesului de
activitate şi a planului de
consolidare a capacităţii pentru
DB
Critic <12 luni MMP Capacitatea DB
consolidată
DB capabilă să
gestioneze procesul
Natura 2000 şi
angajamentul
internaţional al României
€€
73
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
Pregătirea şi implementarea
planului de acţiune pentru
finalizarea desemnării siturilor
Natura 2000 şi pregătirea şi
aprobarea planurilor de
management pentru siturile
desemnate în prezent (382
situri) –finanţată conform POS-
Mediu axa 4
Critic <12 luni MMP
Planurile de management
Natura 2000 pregătite şi
administratorii de situri
desemnaţi
Reţeaua României de
Natura 2000 îndeplineşte
condiţiile UE
€€€
3.3.2 Finalizarea
cadrului instituţional
pentru
managementul
Ariilor Protejate şi al
siturilor Natura 2000
Separarea stabilirii de politici de
implementare prin intermediul
înfiinţării unei entităţi/ instituţii
autonome pentru managementul
Ariilor Protejate şi al siturilor
Natura 2000
Mare >18 luni MMP
Agenţia pentru
Managementul Ariilor
Protejate şi al Siturilor
Natura 2000 instituită şi
funcţională
Managementul mai
eficient al ariilor
protejate şi al siturilor
Natura 2000
€€
3.3.3 Revizuirea
cadrului instituţional
Eliminarea suprapunerilor
funcţionale dintre DB şi ANPM
(de exemplu, funcţia de avizare)
Capacitare MMP, ANPM
Procesul AM care
implică siturile Natura
2000 fluidizat şi mai
eficient
0
Revizuirea Statutului extrem de
Protejat al zonelor de pădure
Natura 2000 şi integrarea
Programului Natura 2000 şi a
planificării de management al
pădurilor
Mare MMP / Romsilva
Strategia privind
biodiversitatea, PSNP
revizuită, coerentă
Un management mai
eficient al siturilor
Natura 2000 în zonele de
pădure
0
74
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
3.4 Managementul Apelor
Coordonarea inter-
ministerială
Consolidarea nivelului de
reprezentare al sectorului de apă
la nivelul relaţiilor/ comitetelor
inter-ministeriale
Capacitare <12 luni GR, MMP
Managementul Autorităţii
de Apă este stabilit la
nivel de secretar de stat
MMP este reprezentat la
acelaşi nivel de luare de
decizii în comitetele
inter-ministeriale, unde
deţine conducerea, ca
membru al celorlalte
instituţii
€
Revizuirea cadrului
instituţional
Consolidarea managementului
riscului de inundaţii sub un
singur acoperiş instituţional
(ANAR)
Mare < 6 luni GR, MMP
Managementul riscului de
inundaţii preluat de la
MADR-ANIF
Eficienţă şi eficacitate
crescute pentru
managementul riscului
de inundaţii
€€
Finanţarea resurselor
de apă şi protecţia
împotriva
inundaţiilor
Prioritizarea investiţiilor
continue în sectorul apă care
sunt sub-finanţate (peste 400 de
proiecte)
Mare < 6 luni MMP, ANAR
Fondurile scăzute sunt
alocate finalizării de
proiecte critice
Stimularea îndeplinirii
acquis-ului UE privind
apa, furnizarea de
protecţie împotriva
inundaţiilor, precum şi
siguranţa barajelor
€€
Negocierea unei priorităţi mai
mari pentru proiectele de apă de
la nivelul programelor
guvernamentale de investiţii
Mare < 6 luni MMP, GR
Mai multe fonduri alocate
anual pentru proiectele de
apă, cele noi şi cele
viitoare
Intervalul de timp pentru
finalizarea proiectelor
redus la maximum 6 ani
€€
75
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
3.5 Absorbţia Fondurilor UE - Acţiunile propuse susţin „Planul de acţiuni susţinute pentru promovarea absorbţiei instrumentelor de Coeziune în România”
aprobat de CE
3.5.1 Programare
Accelerarea pregătirii pentru PO
pentru următoarea perioadă de
finanţare. Un Ordin al
Ministrului (OM) ar trebui emis
pentru instituirea unui comitet
mixt care să ia decizii asupra
listei de investiţii prioritare
Capacitare <6 luni MMP
OM emis
Comitetul Mixt înfiinţat şi
funcţional
Pregătirea pentru
implementarea
programării POS–Mediu
0
3.5.2 Resurse umane
Soluţionarea lipsei cronice de
personal şi a aspectelor de
calitate în cadrul Autorităţii de
Management, precum şi crearea
unui sistem de stimulente care
să permită recrutarea şi reţinerea
personalului calificat
Mare 12 luni MMP, ACIS
Se pregăteşte Planul de
Ocupare cu Personal,
inclusiv cu modalităţile de
ocupare a posturilor
vacante. Se proiectează un
plan de consolidare a
productivităţii şi a
eficienţei.
Calitatea şi viteza
furnizării serviciilor
sporesc.
€€
Standardizarea grilei de
salarizare a personalului de la
diferitele autorităţi de
management şi soluţionarea
nivelului actual scăzut de
salarizare al personalului AM
PO Mediu
Capacitare < 6 luni ACIS Monitorizarea recrutării
angajaţilor
Creşte viteza şi calitatea
de implementare 0
Efectuarea unei analize a
nevoilor angajaţilor, a
chestiunilor legate de calitate şi
stimulente de la nivelul
Organismelor de Implementare
şi al Instituţiilor de
Implementare
Capacitare > 12 luni ACIS, MMP,
Beneficiarii PO
Se pregăteşte un Plan de
Angajare care este înaintat
autorităţilor relevante de
control
Accelerarea acţiunilor
pentru absorbţia
fondurilor UE
€€€
76
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
Creşterea utilizării fondurilor de
Asistenţă Tehnică din cadrul
PO, pentru soluţionarea nevoilor
imediate de personal şi lansarea
pregătirilor de studii/ sarcini
pentru următorul PO
Critic 18 luni MMP Monitorizarea Fondurilor
AT
Creşterea pregătirii
pentru următoarea
perioadă de Programare
€
3.5.3 Achiziţii publice (Consultaţi secţiunea de
achiziţii de mai jos) 0
3.5.4 Auditare şi
Corecţii Financiare
Clarificarea procedurilor de
gestionare a corecţiilor
financiare ale Fondurilor UE şi
emiterea unei Ordonanţe conexe
a Guvernului pentru aplicarea
consecventă a prevederilor
legislative
Mare < 6 luni
MMP şi
Autoritatea
Naţională de
Audit (pentru
inspecţia
achiziţiilor)
0
Dezvoltarea unui sistem pentru
o mai bună coordonare a
evaluărilor de Audit în rândul
auditorilor UE şi locali
Capacitare < 18 luni
MMP şi
autorităţile de
Audit implicate
Este convenit un nou
sistem care este instituit
Reducerea numărului de
auditări şi de
suprapuneri, pentru a
elibera personalul către
sarcinile mai productive
şi mai de calitate
0
Consolidarea capacităţii de
auditare şi de manipulare a
datelor şi a informaţiilor de la
nivelul Organismelor
Intermediare şi al beneficiarilor
finali
Mare < 12 luni MMP , Auditori şi
Beneficiari
Se formulează un program
de AT care este contractat
şi implementat
Îmbunătăţirea calităţii
auditului şi reducerea
nevoii de corecţii
financiare
€
77
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
3.5.5 Contractare
Sporirea contribuţiei
Beneficiarului pe durata
perioadei de elaborare a
contractului financiar
Capacitare < 6 luni MMP, OI şi
Beneficiarii
Contribuţia sporită a
Beneficiarului va ajuta la
evitarea neînţelegerii
anumitor clauze
contractuale
O mai bună înţelegere de
către Beneficiar a
prevederilor contractului
0
Instituirea unui Birou de Sprijin
pentru Implementare (Help
Desk) în cadrul AM pentru a
susţine Beneficiarii şi OI
(pentru accelerarea procedurilor
de licitaţie după finanţarea
contractului, furnizarea de tipare
şi clarificarea procedurilor etc.)
Critic < 12 luni MMP Se vor transfera
cunoştinţele
Cunoştinţele acumulate
în cadrul AM vor fi
transferate la nivel de OI
şi de beneficiari.
€
3.3 Activităţi de achiziţie - Acţiunile propuse susţin „Planul de acţiuni susţinute pentru promovarea absorbţiei instrumentelor de Coeziune în România” aprobat de CE
3.6.1 Achiziţiile
publice –
consolidează procesul
de la pregătirea
proiectului la
managementul
contractului
Instituirea unui cadru de acţiune
pentru fiecare program de
dezvoltare (flux de informaţii,
acţiuni şi atribuţii, proceduri
interne)
Capacitare < 6 luni MMP, ANAR,
ACIS
0
78
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
Elaborarea liniilor directoare
privind:
Redactarea şi verificarea
specificaţiilor tehnice,
Alegerea procedurii de
achiziţii aplicabile,
Alegerea tipului adecvat de
contract aplicabil,
Definirea criteriilor de
calificare şi a criteriilor de
atribuire aplicabile pentru
tipurile de proiecte.
Capacitare < 6 luni MMP, ANAR €
Elaborarea de documente
standard de licitaţie pentru
fiecare procedură de achiziţie,
inclusiv de contracte standard
pentru lucrări, bunuri şi servicii
de consultanţă (servicii
intelectuale pentru proiectare şi
asistenţă tehnică etc.).
Critic < 12 luni
MMP, (cu
sprijinul
ANRMAP,
UCVAP, ACIS)
€
79
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
Organizarea unei echipe de
servicii de consiliere la nivel de
MMP (de tip help desk) cu
includerea angajaţilor cu
cunoştinţe solide privind
procedurile şi contractele de
achiziţii pentru fiecare tip de
sarcină care urmează să fie
achiziţionată; echipa va furniza
sprijin pentru Organismele de
Implementare şi pentru
beneficiarii OP-Mediu în ceea
ce priveşte implementarea de
proceduri şi contracte
standardizate.
Mare < 12 luni
MMP, (cu
sprijinul
ANRMAP)
€€
Ateliere şi programe de formare
pentru consolidarea capacităţii
de achiziţii a beneficiarilor de
către echipa de servicii de
consiliere însărcinată cu
managementul achiziţiilor/
contractelor (personal tehnic şi
de achiziţii).
Capacitare < 12 luni MMP (cu sprijinul
ANRMAP) €
80
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
Consolidarea controlului de
calitate al proiectelor şi
specificaţiilor tehnice la nivel de
minister, ANAR, OI şi
beneficiar pentru a evita
deficienţele ulterioare în ceea ce
priveşte implementarea
contractelor (cursuri
comprimate de pregătire pentru
personalul cu experienţă sau
capacitate tehnică scăzute.)
Mare < 18 luni MMP, ANAR €€
Consolidarea capacităţii
comitetelor de evaluare pentru
desfăşurarea unor evaluări de
calitate şi la timp a ofertelor/
licitaţiilor prin intermediul
cursurilor comprimate de
pregătire ţinute înainte de data
înaintării ofertelor şi finalizate
cu certificarea cunoştinţelor
privind evaluarea ofertelor.
Mare < 18 luni MMP (cu sprijinul
ANRMAP) €
Elaborarea de liste de verificare
a activităţilor care urmează să
fie finalizate în cursul
implementării oricărui contract
pentru accelerarea rambursării şi
a fluxului de fonduri.
Capacitare < 18 luni MMP, ANAR,
OI, Beneficiari 0
4. Managementul Resurselor Umane
81
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
4.1 DRU Viziune şi
Strategie
Elaborarea unei strategii de RU
având în vedere strategia
generală, obligaţiile şi
modalităţile de îndeplinire a
cerinţelor legate de calitatea de
membru al UE, precum şi
structura şi procedurile MMP
Mare < 6 luni
Secretar de Stat/
Secretar General
Viziunea şi strategia DRU
definite
Viziune clară asupra
managementului RU €
4.2 Stimularea
randamentului
angajaţilor şi a
eficienţei sectorului
Instituirea unui sistem de
management al randamentului
Mare < 18 luni Secretar de Stat /
DRU29
Detaliat mai jos Detaliat mai jos €€€
4.2.1 Înţelegerea
clară a aşteptărilor
de la locul de muncă
Actualizarea Fişelor Posturilor
Mare < 6 luni
Secretar de Stat/
Secretar General
/DRU
Fişe ale posturilor
actualizate
Înţelegerea condiţiilor
actualizate de la locul de
muncă
4.2.2 Cuantificarea
aşteptărilor
subliniate în
descrierea fişei
postului –
Consolidarea
evaluării
randamentului
angajaţilor
Re-examinarea procesului
actual de evaluare. Elaborarea
unui sistem de evaluare şi
monitorizare a randamentului la
locul de muncă
Mare < 6 luni
Secretar de Stat/
Secretar General
/DRU
Sistem de evaluare a
randamentului proiectat,
indicatorii discutaţi cu
angajaţii şi documentul
finalizat
Instituirea unui nou
sistem de evaluare a
randamentului, pe baza
criteriilor privind
rezultatele
29
DRU = Direcţia de Resurse Umane
82
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
4.2.3 Furnizarea de
feedback periodic cu
privire la rezultate
Monitorizarea indicatorilor
privind randamentul pe o bază
periodică
Mare < 12 luni
Secretar de Stat/
Secretar General
/DRU
Rapoarte periodice cu
privire la randamentul
angajaţilor
Randamentul angajaţilor
monitorizat; mecanism
de feedback instituit,
capacitarea măsurilor de
dezvoltare a carierei,
măsurile de corecţie şi
distribuirea echitabilă a
recompenselor
4.2.4 Introducerea
paşilor pentru
îmbunătăţirea
randamentului –
Program de formare
pentru personalul
MMP
Stabilirea nevoilor de pregătire
ale angajaţilor Mare < 12 luni DRU
Raportul de analiză al
nevoilor de formare,
inclusiv priorităţile
identificate
Nevoi de pregătire
prioritizate clar pentru a
susţine dezvoltarea
viitoare a MMP
Elaborarea programului de
formare continuă al MMP
Mare < 18 luni DRU
Module de formare;
materiale de formare;
personal pregătit
Îmbunătăţirea continuă a
aptitudinilor ce va
susţine creşterea şi
dezvoltarea ulterioare ale
organizaţiei
4.2.5 Instituirea
recompenselor şi a
penalităţilor, în
funcţie de rezultate
Definirea politicilor de bază
pentru a face faţă punctelor
slabe şi a randamentului scăzut
al funcţionarilor publici
Mare < 18 luni Toate ministerele
Elaborarea de criterii şi
mecanisme pentru a lega
recompensele de
randament
Consolidarea motivaţiei
angajaţilor care îşi asumă
sarcini şi dau randament
la standarde înalte
Grile de salariale egale pentru
posturi similare la nivelul
întregii administraţii publice
centrale
Mare < 18 luni Toate ministerele Revizuirea grilelor de
salarizare
Consolidarea motivaţiei
angajaţilor care îşi asumă
sarcini şi dau randament
la standarde înalte
83
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
Elaborarea unui sistem de
recompense dependent de
sarcini, funcţii şi rezultate –
Definirea şi aplicarea unui
sistem clar la nivelul MMP de
distribuire a stimulentelor
financiare
Mare < 6 luni
Ministru,
Secretari de Stat,
Secretar General
Sistemul de recompense
definit
Consolidarea motivaţiei
angajaţilor care îşi asumă
sarcini şi dau randament
la standarde înalte
Efectuarea unei analize
strategice a personalului angajat
de Autoritatea de Management
şi de Organismul Intermediar
(inclusiv analiza opţiunilor de
externalizare)
Mare 6 luni MMP/ACIS
Soluţionarea lipsei şi a
marii fluctuaţii de
personal cu aptitudinile
specifice necesare pentru
gestionarea Fondurilor
UE
Identificarea sinergiilor
şi a suprapunerilor la
nivel de AM şi de OI
4.3 Pregătire
profesională
specializată pentru
susţinerea dezvoltării
personalului MMP
din punctul de vedere
al elaborării de
strategii şi politici (în
corelare cu măsura
conexă inclusă în
PNR)
Pregătirea personalului de bază
în ceea ce priveşte formularea
de politici şi elaborarea de
strategii, inclusiv tehnicile de
evaluare a investiţiilor de bază
Critic < 3 luni MMP
Program de pregătire
proiectat şi furnizat;
Personal pregătit
Capacitatea de gestionare
a Strategiei Generale de
Mediu
€
84
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
4.4 Formare
profesională
specializată pentru
instituţiile afiliate
MMP (ANAR,
ANPM, ARPM,
APM, personal)
Îmbunătăţirea amestecului de
aptitudini şi management al
randamentului angajaţilor
pentru a se conforma condiţiilor
şi inovării
Mare < 18 luni MMP, ANAR
Program de pregătire
proiectat şi furnizat;
personal pregătit
Îmbunătăţirea
amestecului de aptitudini
şi managementul
randamentului
angajaţilor
€
85
A2 : Păduri
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
(critic,
mare,
capacitare)
(<3 luni; <6
luni, <12 luni;
<18 luni, >18
luni)
Indicator €30
1. Formularea şi Managementul Strategiei
1.1 Formularea
viziunii, a strategiei
şi a politicii
Instituirea comitetului de
elaborare, formulare şi
coordonare a politicilor şi
strategiei forestiere
Capacitare <3 luni Ministru prin
intermediul
Secretarului de
Stat
Comitetul de coordonare
instituit şi funcţional
Cadru de activitate clar
pentru PSNP
0
Pregătirea şi publicarea unui
nou PSNP cu (a) o viziune, (b)
ţinte măsurabile (c) analiza de
fundamentare cost-beneficiu şi
(e) condiţiile de finanţare
Critic <12 luni MMP / DGP Documentul PSNP
discutat cu părţile
interesate
Viziune, ţinte de politici
şi costuri de finanţare
pentru sector
€€
Instituirea procedurilor de
monitorizare şi raportare
pentru implementarea PSNP
Mare < 15 luni MMP/ DGP Cadrul de monitorizare şi
raportare instituit şi
funcţional
Politici continue de
dezvoltare şi raportare a
progreselor
€
Implementarea procedurilor de
monitorizare pentru PSNP
Mare Continuu MMP/DGP Rapoarte anuale Sector silvic informat şi
elaborarea continuă de
politici
30
0 = nimic; €= scăzut (mai puţin de € 100.000); €€ = moderat (între € 100.000 şi 500.000); €€€ = mare (peste € 500.000)
86
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
1.2 Revizuirea
PNDR pentru
perioada de
programare 2014-
2020
Instituirea grupului de lucru
responsabil pentru procesul de
programare pentru PNDR
2014-2020
Critic < 3 luni MMP/DGP WG instituit Contribuţii timpurii şi
coordonate pentru
pregătirea PNDR pentru
uşurarea tranziţiei către
următoarea perioadă de
programare
0
Desfăşurarea de activitate
analitică în sensul actualizării
PNDR în colaborare cu CBA
pentru PSNP Nota: Furnizarea de servicii
pentru extindere şi sprijin pentru
proprietarii de păduri se include la
această acţiune
Mare < 18 luni MMP/DGP Priorităţi identificate şi
măsuri forestiere pentru
proiectul de PNDR
Măsuri forestiere în
PNDR aliniate cu PSNP
şi susţinute de analizele
adecvate.
€
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
2. Structuri, Organizare, Sisteme şi Proceduri
2.1 Furnizarea de
stabilitate de
conducere în cadrul
Romsilva pentru a
susţine dezvoltările
ulterioare
Instituirea unui moratoriu
privind numirile politice la
toate nivelurile în cadrul
Romsilva
Critic <3 luni Ministru Moratoriu aprobat şi
instituit
Stabilitatea de
management pentru a
permite conducerea şi
dezvoltarea pe termen
lung
0
2.2 Viziunea şi planul
strategic al Romsilva
Romsilva îşi elaborează o
viziune şi o strategie pe
termen lung pentru
dezvoltarea organizaţiei
Mare <6 luni MMP / ANP Viziunea şi strategia
publicate
Orientare clară pentru
dezvoltarea ulterioară şi
acţiunile prioritizate de
capacitare
-
87
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
2.3 Eficienţa de
costuri şi
randamentul
operaţional
Instituirea unei Evaluări a
Procesului de Activitate
(EPA) şi a comitetului de
coordonare şi management
Critic <3 luni DG Comitet funcţional cu
raportare lunară
Nou model de activitate
cu o economie de costuri
identificată, îmbunătăţirea
utilizării resurselor şi
fluidizarea practicilor de
activitate.
-
Implementarea primei etape a
evaluării procesului de
activitate
Mare <12 luni DG Rapoarte de proiect EPA;
POS finalizate şi
aprobate pentru
procesele prioritare în
curs de implementare
Prioritate redefinită
practici de lucru care
facilitează economiile la
costuri şi dezvoltarea
organizaţională
€€
Implementarea celei de-a
doua etape a evaluării
procesului de activitate
Mare <18 luni DG Raportul de proiect EPA
finalizat şi POS aprobate
pentru implementarea
proiectelor din etapa a
doua
Practici solide de
activitate reproiectate
pentru facilitarea
economiilor de costuri şi
dezvoltarea
organizaţională
€
Instituirea grupului de lucru
care să stabilească parametrii
economici şi tehnici pentru o
structură teritorială viabilă şi
un calendar de implementare
Capacitare < 6 luni DG Grup de lucru instituit şi
operaţional
Bază robustă de activitate
pentru reorganizarea
filialelor pe baza
resurselor forestiere şi a
premizei de activitate
-
Convenirea asupra unui
calendar şi a unei etapizări
pentru introducerea noii
structuri de Centru de Profit
Mare < 12 luni DG Plan de acţiune pentru a
implementa
reorganizarea
Bază robustă şi convenită
pentru implementare
-
88
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
Etapa din noua structură
teritorială
Mare < 18 luni DG Numărul de filiale Structură viabilă de filiale
pentru susţinerea
dezvoltării continue a
Romsilva
-
2.4 Sisteme de
informaţii pentru
susţinerea dezvoltării
Elaborarea unei strategii a
sistemului de informaţii
pentru a se adresa datelor,
aplicaţiilor, tehnologiei şi
organizării
Mare <12 luni DG Strategie aprobată de CA O strategie a sistemului de
informaţii capabilă să
susţină dezvoltarea
ulterioară a organizaţiei
€
2.5 Creşterea zonei
de păduri certificate
Instituirea unui grup de lucru
pentru identificarea barierelor
în calea certificării şi
soluţionarea la timp a
acestora
Mare <18 luni DG Barierele şi măsurile de
soluţionare a primelor
identificate. Zonă sporită
certificată.
Toate pădurile de stat
certificate conform FSC
€€
2. 6 Identificarea
costurilor pentru
furnizarea funcţiilor
de bunuri publice, şi
furnizarea acestora
Instituirea unui grup intern
pentru identificarea tuturor
costurilor şi veniturilor
asociate furnizării funcţiilor
de bunuri publice ale
pădurilor
Mare <12 luni DG Costuri clar identificate
asociate cu fiecare dintre
principalele funcţii de
bunuri publice
Costul net al organizării
pentru furnizarea de
bunuri publice. Argument
informat pentru plata
pentru furnizarea acestor
bunuri
€
Pe baza costurilor identificate
şi a rezultatelor EPA, se va
avea în vedere gruparea
anumitor funcţii de bunuri
publice în cadrul unei unităţi
separate din cadrul
organizaţiei
Capacitare < 18 luni DG Procentul de funcţii de
bunuri publice
transferate noii unităţi
Separaţie clară a ramurii
comerciale a companiei.
Eficienţă sporită.
-
89
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
2.7 Simplificarea
cadrului de
reglementare pentru
un management şi
practici de lucru mai
eficiente
Redactarea documentului de
cuprindere şi a TR pentru
efectuarea evaluării generale
a cadrului de reglementare şi
a normelor tehnice
Critic < 3 luni MMP, DGP TR redactaţi Clar -
Implementarea proiectului
pentru evaluarea normelor
tehnice
Critic < 12 luni DGP Norme simplificate
rescrise. Reglementări
rescrise
Norme tehnice
simplificate şi aplicabile
€€
Implementarea proiectului de
elaborare a unei abordări cu
dublă pistă pentru
managementul pădurilor pe
baza zonei de prag
Mare <12 luni DGP Cerinţe rescrise şi
simplificate pentru
zonele mici de pădure
Practici de management şi
de reglementare
simplificate pentru micii
proprietari particulari
€
2.8 Finalizarea
Inventarului
Naţional Forestier
Furnizarea de finanţare
pentru ICAS pentru
strângerea datelor de pe teren
şi analizarea acestora pentru
2011 şi 2012
Critic MMP DGP Procentul de date de pe
teren strânse
Un IFN cu bază statistică
pentru a îi permite
României să
îndeplinească cerinţele de
raportare şi să susţină
contabilizarea dioxidului
de carbon din păduri
€€€
2.9 Instituirea unei
Unităţi Naţionale de
Contabilizare a
Dioxidului de
Carbon din Păduri
Instituirea unităţii de
contabilizare a dioxidului de
carbon din păduri în cadrul
ICAS
Mare <12 luni MMP Unitate instituită cu un
mandat clar
Raportare consolidată a
dioxidului de carbon din
păduri pe baza propriilor
standarde dezvoltate,
aprobate de IPCC având
drept rezultat niveluri
declarate crescute în ceea
€€
90
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
ce priveşte captarea CO2
în păduri
2.10 Monitorizarea şi
dezvoltarea
funcţională şi de
susţinere SMIMF şi
SUMAL la nivelul
sectorului
Efectuarea unui exerciţiu de
cuprindere pentru a stabili
aria de cuprindere a
modificării cerute şi
redactarea TR pentru echipa
de proiect care va desfăşura
activitatea
Capacitare < 6 luni DGP TR redactaţi, convenirea
asupra ariei de
cuprindere a
modificărilor cerute
Un sistem de informaţii
integrate care să
îndeplinească nevoile
sectorului în general
-
Instituirea unei echipe de
proiect cu normă completă,
dedicată, pentru a desfăşura
elaborarea necesară a SMIMF
şi SUMAL
Mare < 18 luni DGP Echipa de proiect
instituită; Rapoartele
privind proiectul;
Jaloanele şi produsele
estimate ale proiectului.
Soluţie integrată, eficientă
din punct de vedere al
costului şi robustă din
punct de vedere tehnic
pentru SMIMF şi
SUMAL
€€
Controlul implementării
SMIMF şi SUMAL
îmbunătăţite
Mare > 18 luni DGP Instalaţiile SMIMF şi
SUMAL şi înregistrarea
utilizatorilor; logurile
sistemelor
Sistem funcţional
complet, utilizat la nivelul
sectorului care să permită
monitorizarea şi controlul
continue, precum şi să
susţină FLEGT UE
€
3. Reţeaua Natura 2000 şi Pădurile
3.1 Statutul extrem
de protejat al
siturilor Natura 2000
Modificarea stadiului siturilor
Natura 2000 din zonele
forestiere de la extrem de
protejate la unele care vor
permite managementul
Mare < 6 luni MMP Statut modificat în
conformitate cu celelalte
state UE
Pentru a îndepărta
barierele din calea unui
management activ şi
durabil al resurselor
-
91
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
forestier durabil şi continuu forestiere
3.2 Integrarea
Natura 2000 şi
Planificarea pentru
Managementul
Pădurilor
Armonizarea sistemului de
avizare pentru Natura 2000
cu procesul de aprobare
pentru Planurile de
Management al Pădurilor
Mare < 12 luni MMP / DGP Sistem de avizare
revizuit pentru PMP şi
Natura 2000
O abordare mai informată
şi mai armonizată în ceea
ce priveşte managementul
durabil al pădurilor şi al
resurselor de habitat
-
4. Finanţare şi Absorbţia Fondurilor UE
4.1 Elaborarea unei
Declaraţii Forestiere
Indicatoare (DFI)
pentru susţinerea
împăduririi în cadrul
PNDR
Elaborarea TR pentru
proiectul de pregătire al DFI
naţionale
Capacitare < 3 luni DGP TR şi aria de cuprindere
pentru DFI
Bază solidă pentru
cuprinderea şi detalierea
DFI
Implementarea proiectului de
pregătire a DFI în acelaşi
timp cu pregătirea PSNP
Mare < 12 luni DGP Rapoartele în cadrul
proiectului, jaloane şi
produse aşteptate
Bază informată pentru
împădurirea naţională
viitoare şi
4.2 Îmbunătăţirea
coordonării,
asumării şi
implementării
măsurilor forestiere
Instituirea unui comitet
interdepartamental pentru a
se raporta la implementarea
măsurilor forestiere
Capacitare < 3 luni MMP / MADR Comitet instituit;
Procesul-verbal al
reuniunilor
Îmbunătăţirea asumării
măsurilor forestiere şi
absorbţia fondurilor UE
-
92
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
Simplificarea ghidurilor
pentru solicitanţi şi a
procedurilor pentru măsurile
forestiere
Mare < 12 luni APDRP / DGP Ghiduri simplificate
revizuite;
Bariere pentru solicitanţii
potenţiali, rezultând într-o
mai mare absorbţie a
fondurilor
-
Consolidarea conştientizării
în rândul solicitanţilor
potenţiali de măsuri forestiere
Mare < 18 luni APDRP/ DGP Evenimente de creştere a
nivelului de
conştientizare; campanii
mass-media; materiale de
conştientizare
Conştientizarea sporită şi
nivelul înalt de calitate al
solicitărilor
€€31
Transferul responsabilităţii de
implementare a măsurilor
forestiere la DGP pentru
următorul PNDR
Mare > 18 luni MADR / MMP Hotărâre de Guvern
pentru transferul
responsabilităţii pentru
implementarea măsurilor
forestiere la DGP
Implementarea
îmbunătăţită şi
coordonarea tehnică
pentru măsurile forestiere
-
4.3 Baza obiectivă şi
eficientă de colectare
a taxei pentru
utilizarea resurselor
aflate în proprietatea
statului
Efectuarea unui studiu pentru
a determina contribuţia
economică totală a Romsilva
inclusiv bunurile publice şi
pentru a stabili renta
economică adecvată datorată
Guvernului în calitate de
proprietar al resursei
Mare < 12 luni Secretar de Stat/
DGP
Rapoarte de studiu Baza obiectivă pentru
stabilirea redevenţei
Statului pentru utilizarea
resurselor forestiere
€
5. Managementul Resurselor Umane
31
Finanţarea pentru campania de conştientizare este responsabilitatea MADR şi ADPRP ca instituţie de implementare
93
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
5.1 Programul de
dezvoltare a carierei
pentru personalul
Romsilva
Evaluarea şi îmbunătăţirea
sistemului actual de evaluare
Mare < 6 luni DG / RU32
Sistem de indicatori de
randament discutat cu
angajaţii
Instituirea unui nou
sistem de evaluare a
randamentului, pe baza
criteriilor de randament
€
Stabilirea nevoilor de formare
ale personalului, în special în
ceea ce priveşte dezvoltarea
activităţii, modificarea
managementului etc.
Mare < 12 luni RU Raportul de analiză a
nevoilor de pregătire cu
priorităţi identificate
Nevoi de pregătire
prioritizate, clare, pentru a
susţine dezvoltarea
ulterioară a Romsilva
€
Elaborarea unui program de
pregătire continuu şi la nivel
de companie
Mare < 18 luni RU Module de formare;
Materiale de formare;
Personal pregătit
Îmbunătăţirea continuă a
aptitudinilor pentru a
susţine creşterea
ulterioară şi dezvoltarea
organizaţiei
€
5.2 Formarea pentru
susţinerea
implementării EPA
Pregătirea grupurilor de lucru
pe EPA în ceea ce priveşte
procesul şi metodologia
generală şi a conducerii
superioare pe conceptele şi
tehnicile de bază EPA
Mare < 3 luni DG Grupuri de lucru cu seturi
de aptitudini pentru a
efectua faza I a EPA.
Conducere superioară
receptivă faţă de procesul
EPA
€
5.3 Consolidarea
evaluării
randamentului
angajaţilor – DGP
Elaborarea unui sistem de
monitorizare a randamentului
la locul de muncă
Mare < 18 luni MMP Instituie un nou sistem de
evaluare a randamentului,
bazat pe criterii de
randament
€
Elaborarea unui sistem de Mare < 18 luni MMP Elaborarea de criterii şi Consolidarea motivaţiei €€
32
RU = Unitatea de resurse umane din cadrul Romsilva
94
Obiectiv
Acţiuni secvenţiale
Impact/
Prioritate
Perioadă de
implementare Responsabilitate
Progrese/
Produse rezultate Ţintă/ Rezultate
Resurse
estimate
recompense, dependent de
sarcini, funcţii şi randament
mecanisme pentru a lega
recompensele de
randament
angajaţilor de a îşi asuma
responsabilităţi şi de a da
randament la standarde
înalte
5.4 Pregătire pentru
susţinerea elaborării
PSNP şi PNDR
Pregătirea personalului cheie
al DGP pe aspecte de
formulare de politici şi
elaborare de strategii,
inclusiv pe tehnici solide de
evaluare a investiţiilor
Mare < 3 luni DGP
Program de formare;
Angajaţi pregătiţi
Capacitatea de a ghida şi
gestiona procesul general
PSNP şi contribuţia
strategică pentru
următorul PNDR
€
95
ANEXA B: CADRUL INSTITUŢIONAL AL PRINCIPALELOR ORGANIZAŢII DE MEDIU DIN
ROMÂNIA
Anexa B1: Prezentare generală a cadrului instituţional al sectorului
Anexa B2: Organigrama Ministerului Mediului şi Pădurilor
96
ANEXA B1: Cadrul instituţional general al sectorului
AGENŢIA NAŢIONALĂ
PENTRU PROTECŢIA
MEDIULUI (ANPM)
ADMINISTRAŢIA FONDULUI
PENTRU MEDIU
COMISARIATELE
REGIONALE
MINISTERUL MEDIULUI
ŞI PĂDURILOR
ADMINISTRAŢIA
NAŢIONALĂ DE
METEOROLOGIE
REGIA NAŢIONALĂ A
PĂDURILOR
ROMSILVA
ADMINISTRAŢIA
NAŢIONALĂ ―APELE
ROMÂNE‖ (ANAR)
CONSILIUL
INTERMINISTERIAL AL
APELOR
SISTEMELE DE
GOSPODĂRIRE A
APELOR
GARDA NAŢIONALĂ DE
MEDIU (GNM)
COMISARIATELE
LOCALE
ADMINISTRAŢIA BIOSFEREI
DELTA DUNĂRII
INSTITUTUL NAŢIONAL DE
CERCETARE-DEZVOLTARE
PENTRU PROTECŢIA
MEDIULUI
ICIM BUCUREŞTI
INSTITUTUL NAŢIONAL DE
CERCETARE-DEZVOLTARE
MARINĂ
―GRIGORE ANTIPA‖
INSTITUTUL NAŢIONAL DE
CERCETARE-DEZVOLTARE
DELTA DUNĂRII
AGENŢIILE
REGIONALE
PENTRU
PROTECŢIA
MEDIULUI
(ARPM)
AGENŢIILE
PENTRU
PROTECŢIA
MEDIULUI (APM)
în subordonare
sub autoritate
în coordonare
97
Anexa B2 Organigrama Ministerului Mediului şi Pădurilor
MINISTRU COLEGIUL MINISTERULUI * CONSILIUL CONSULTATIV *
SECRETAR DE STAT
SECRETAR GENERAL
CABINET
SECRETAR GENERAL
ADJUNCT
SECRETAR GENERAL
ADJUNCT
DIRECŢIA MANAGEMENTUL
RISCULUI LA INUNDAŢII
DIRECŢIA PENTRU
PREVENIREA ŞI
MANAGEMENTUL
SITUAŢIILOR DE URGENŢĂ
DISPECERAT **
SECRETAR DE STAT
CABINET
CABINET MINISTRU
DIRECŢIA PĂDURI ŞI
DEZVOLTARE FORESTIERĂ
DIRECŢIA POLITICI ŞI STRATEGII ÎN
SILVICULTURĂ
DIRECŢIA DE CONTROL ÎN
SILVICULTURĂ
SECŢIA IMPLEMENTARE
INSPECŢIILE SERVICIULUI
SILVIC ŞI CINEGETIC
DIRECŢIA MANAGEMENTUL
RESURSELOR DE APĂ
SERVICIUL PROTECŢIA
APELOR
DIRECŢIA AMENAJAREA BAZINELOR
HIDROGRAFICE
DIRECŢIA GENERALĂ DE INVESTIŢII
SERVICIUL INVESTIŢII
FINANCIARE
SERVICIUL VERIFICARE ŞI
REGULARIZARE
DIRECŢIA BIODIVERSITATII
DEPARTAMENTUL DE CONTROL AL
INSTRUMENTELOR STRUCTURALE
DIVIZIA PLANIFICARE ŞI EVALUARE
DIRECŢIA FONDURI STRUCTURALE
DIRECŢIA SUPORT TEHNIC
DIRECŢIA GENERALĂ AM POS MEDIU
DEPARTAMENTUL PLĂŢI
SERVICIUL SUPORT TEHNIC
SECŢIA DEZVOLTARE
INSTITUŢIONALĂ
SECŢIA S.M.I.S. – I.T.
SECŢIA PUBLICITATE-
COMUNICARE
DIRECŢIA CONTROLUL POLUĂRII ŞI
EVALUARE IMPACT
SERVICIUL EVALUARE
IMPACT
SERVICIUL PENTRU
CONTROLUL POLUĂRII
AERULUI ŞI PROTECŢIE
SERVICIUL PLANIFICARE
PENTRU DEZVOLTARE
DURABILĂ**
DIRECŢIA GESTIUNE DEŞEURI ŞI
SUBSTANŢE PERICULOASE
SUBSTANCES MANAGEMENT DIVISION
DIRECŢIA SCHIMBĂRI CLIMATICE ŞI
DEZVOLTARE DURABILĂ
SERVICIUL DE SCHIMBĂRI
CLIMATICE SERVICIUL GESTIUNE
DEŞEURI
SERVICIUL GESTIUNE
SUBSTANŢE PERICULOASE
DE LA SOL ŞI DIN SUBTERAN
SECŢIA PENTRU
REABILITAREA
CÂMPURILOR
PETROLIERE
NOTE:
*) ORGANIZAT CONFORM LEGII NR. S ÎN VIGOARE, PRIN ORDIN AL MINISTRULUI
**) ORGANIZATĂ LA NIVEL DE DEPARTAMENT
***) ORGANIZATĂ LA NIVEL DE SECŢIE
SECŢIA DE EVALUARE A
PROIECTELOR
SECŢIA DE PLANIFICARE A
PROIECTELOR DE
COORDONARE
SECŢIA MONITORIZARE-
RAPORTARE
SECŢIA EVALUARE TEHNICĂ
SECŢIA CONTROL FINANCIAR
SECŢIA PRIVIND NEREGULILE
BIROUL BUGET-PROGNOZE
DIVIZIA DE PLĂŢI
SECŢIA CONTABILITATE
SECŢIA PROGRAME PENTRU
EVALUARE ŞI PROGRAMARE
SECŢIA JURIDICĂ –
INSTRUMENTE STRUCTURALE
SECŢIA DE CONTROL
FINANCIAR PREVENTIV
PROPRIU
SECŢIA DEZVOLTARE
FORESTIERĂ
SECŢIA POLITICI
SECŢIA FINANCIAR
SECŢIA CONTABILITATE
DIRECŢIA GENERALĂ ACHIZIŢII PUBLICE
ŞI ADMINISTRATIV
DIRECŢIA AFACERI EUROPENE
SECŢIA ACHIZIŢII
SISTEME INFORMATICE ***
SECȚIA AFACERI EUROPENE
4
GESTIUNEA ŞI PROTECŢIA
INFORMAŢIILOR CLASIFICATE **
DIRECŢIA GENERALĂ PADURI
SECŢIA PROGRAME
FINANŢATE DE UE
DEPARTAMENTUL PENTRU FONDUL DE
COEZIUNE
SECŢIA PENTRU
MONITORIZAREA RAPORTĂRII
SECŢIA ANALIZĂ TEHNICĂ
8 ORGANISME INTERMEDIARE POS
MEDIU
OFICIUL PROGRAMĂRI
SECŢIE DE CONTROL
FINANCIAR
SECŢIA MONITORIZARE-
RAPORTARE
SECŢIA PENTRU SUPORT
TEHNIC
SECŢIA ÎMPRUMUTURI
EXTERNE
SECŢIA ALOCARE
BUGETARĂ
AUTORITATEA PENTRU INUNDAŢII ŞI
MANAGEMENTUL APELOR
SECURITATEA
CONSTRUCŢIILOR
HIDROTEHNICE
SECŢIA REGLEMENTARE
SILVICĂ
DIRECŢIA RELAŢII EXTERNE ŞI
PROTOCOL
AUDIT
DIRECŢIA INSPECŢIE ŞI CONTROL
DIRECŢIA GENERALĂ JURIDICĂ
DIRECŢIA RESURSE UMANE
DIRECŢIA DE COMUNICARE
UNITATEA DE POLITICI PUBLICE ŞI
MANAGEMENTUL CALITĂŢII **
SECŢIA COMUNICARE
SERVICIUL PENTRU RELAŢIA
CU PARLAMENTUL ŞI DIALOG
SOCIAL
ORGANIZAREA INSTITUŢIILOR
SUPERVIZATE AFLATE SUB
AUTORITATE ŞI ÎN COORDONARE
UNITATEA PENTRU INCLUZIUNE
SOCIALĂ **
SECŢIA PENTRU PREVENIREA
ACCIDENTELOR DE MUNCĂ ŞI
PROTECŢIA MUNCII
SECŢIA RESURSE UMANE
COMPARTIMENTUL
COMUNICARE
COMPARTIMENTUL MASS –
MEDIA
SECŢIA LITIGII
DEZVOLTARE ŞI AVIZE DE
REGLEMENTARE
COMPARTIMENTUL
RELAŢII CU PUBLICUL
DIRECŢIA GENERALĂ ECONOMICĂ
FINANCIARĂ
SECŢIA ADMINISTRATIV
SECŢIA PLANURI DE
AMENAJARE
DIRECŢIA APE
INTERNAŢIONALE
SECŢIA BUGETE
SECŢIA PENTRU
PROMOVAREA
INVESTIŢIILOR
SECŢIA REGULARIZARE
SECŢIA VERIFICARE
SECŢIA CINEGETICĂ
SECŢIA PENTRU STUDII
CINEGETICE
98
ANEXA C: ORGANIZAREA INSTITUŢIONALĂ
Roluri, atribuţii, personal şi funcţionare
MMP şi agenţiile subordonate (ANPM, ARPM-uri, APM-uri, GNM, ANAR, FNM)
1. În prezent, principalii factori administrativi din domeniul protecţiei mediului din România sunt:
Ministerul Mediului şi Pădurilor (MMP)
Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului (ANPM)
Agenţiile Regionale pentru Protecţia Mediului (ARPM-uri)
Agenţiile judeţene pentru Protecţia Mediului (APM-uri) şi
Garda Naţională de Mediu (GNM)
Administraţia Fondului pentru Mediu (AFM)
Administraţia Naţională „Apele Române‖ (ANAR)
Regia Naţională a Pădurilor ROMSILVA
2. În afară de aceştia, există alte instituţii/administraţii în acest domeniu, precum:
Administraţia Rezervaţiei Biosferei Delta Dunării(Tulcea)
Administraţia Naţională de Meteorologie
Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Protecţia Mediului (ICIM Bucureşti)
Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare Marină ―Grigore Antipa‖ (INCDM Constanţa)
Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare Delta Dunării (INCDDD Tulcea).
3. Relaţia dintre MMP şi aceste agenţii este prezentată în cadrul Anexei B1, iar ariile de
competenţă ale principalelor instituţii de mediu pot fi ilustrate succint după cum urmează
(a se vedea Tabelul 4.3 din secţiunea principală a raportului).
MINISTERUL MEDIULUI ŞI PĂDURILOR (MMP)
4. Ministerul Mediului şi Pădurilor (MMP) este organizat şi funcţionează în conformitate cu
prevederile Hotărârii de Guvern nr. 1635/2009 privind organizarea şi funcţionarea MMP, cu
modificările şi completările ulterioare.
5. MMP îşi desfăşoară activitatea în următoarele domenii: planificare strategică, dezvoltare durabilă,
infrastructură de mediu şi gospodărirea apelor, meteorologie, hidrologie, hidrogeologie, schimbări
climatice, arii naturale protejate, gestiunea deşeurilor, managementul substanţelor şi compuşilor
periculoşi, conservarea biodiversităţii, biosecuritate, managementul calităţii aerului şi al poluării
fonice, administrarea şi gestionarea pădurilor.
6. MMP dezvoltă politica naţională de mediu şi de management al apelor, elaborează strategia şi
reglementările specifice pentru dezvoltarea şi armonizarea acestor activităţi în cadrul politicii
generale a guvernului. Acesta asigură şi coordonează implementarea strategiei guvernului în aria sa
de competenţă, acţionând în calitate de autoritate de stat de sinteză, coordonare, inspecţie şi control
în aceste domenii.
7. Printre principalele funcţii ale MMP se numără:
strategie;
reglementare şi aprobare;
reprezentare;
99
autoritate de stat în domeniul său de activitate;
administrare;
implementare şi coordonare a asistenţei financiare UE şi naţionale acordate României în
domeniul mediului şi pădurilor, precum şi gestionare a împrumuturilor externe, în afara celor
acordate de UE; şi
monitorizare, inspecţie şi control.
8. Chiar dacă MMP este responsabil de elaborarea politicilor şi planificare, funcţiile operative
(implementarea, monitorizarea şi punerea în aplicare) sunt delegate agenţiilor teritoriale, Agenţiei
Naţionale pentru Protecţia Mediului (ANPM) şi Gărzii Naţionale de Mediu (GNM).
9. În prezent, MMP funcţionează cu un număr de 535 de angajaţi, din totalul de 747 de posturi
aprobate (în afara demnitarilor şi a cabinetului ministrului).
AGENŢIA NAŢIONALĂ PENTRU PROTECŢIA MEDIULUI (ANPM)
10. ANPM a fost reorganizată în conformitate cu HG nr. 918/ 30.08.2010 privind
reorganizarea şi funcţionarea ANPM, în calitate de organism special al administraţiei
publice centrale, cu personalitate juridică, subordonat MMP, având competenţe de
implementare a politicilor şi legislaţiei de mediu.
11. ANPM, în calitate de autoritate de implementare a politicii de mediu a guvernării
centrale, este o agenţie specială responsabilă de punerea în aplicare şi raportarea cu privire
la starea naţională a mediului. Aceasta îşi îndeplineşte aceste funcţii prin intermediul
coordonării tehnice a autorităţilor teritoriale de protecţia mediului de la nivel regional şi
local (8 ARPM-uri şi 34 APM-uri) şi are responsabilitatea de a se asigura că acestea dispun
de personal instruit în mod corespunzător. Printre principalele funcţii ale structurii ANPM
se numără următoarele: (i) eliberarea autorizaţiilor pentru toate activităţile enumerate care
au un impact potenţial asupra mediului; (ii) efectuarea inspecţiilor de mediu; (iii)
monitorizarea calităţii mediului, punând un accent deosebit pe calitatea aerului ambiental şi
radioactivitate; şi (iv) raportarea periodică cu privire la starea mediului înconjurător către
MMP.
12. Principalele funcţii ale ANPM în domeniul protecţiei mediului înconjurător sunt
definite în cadrul articolului 3 al HG nr. 918/ 30.08.2010 după cum urmează:
acordarea de suport tehnic la elaborarea legislaţiei, strategiilor şi politicilor sectoriale
şi a planurilor de acţiune privind protecţia mediului;
implementarea politicilor, strategiilor şi legislaţiei de mediu la nivel naţional;
coordonarea agenţiilor regionale şi a agenţiilor judeţene pentru protecţia mediului;
autoritate de reglementare care emite acte de reglementare, conform legii;
instruirea personalului din cadrul instituţiilor publice subordonate.
13. Principalele atribuţii ale ANPM, după cum sunt definite acestea în cadrul articolului 4
al HG nr. 918/ 30.08.2010, se referă la:
100
acordarea de suport tehnic pentru consolidarea sistemului statistic de mediu, înaintarea
de propuneri şi participarea la crearea sistemului de indicatori statistici pentru
dezvoltare durabilă, sub coordonarea MMP;
acordarea de suport tehnic pentru elaborarea documentelor de mediu care rezultă din
obligaţiile României în calitate de stat membru al UE sau de parte la convenţiile
internaţionale;
acordarea de suport tehnic în legătură cu condiţiile, metodele şi instrumentele utilizate
pentru monitorizarea factorilor de mediu.
Numărul total de posturi aprobate al ANPM: 210.
AGENŢIILE REGIONALE PENTRU PROTECŢIA MEDIULUI (ARPMuri)
14. ARPM-urile au fost înfiinţate în fiecare regiune, în conformitate cu Legea nr.
315/2004 privind dezvoltarea regională în România, cu modificări şi completări ulterioare:
Nr. ARPM Regiune
1 Bacău Nord-est
2 Galaţi Sud-est
3 Piteşti Sudul Munteniei
4 Craiova Sud-vestul Olteniei
5 Timişoara Vest
6 Cluj-Napoca Nord-vest
7 Sibiu Centru
8 Bucureşti Bucureşti-Ilfov
15. Ariile geografice de competenţă ale Agenţiilor Regionale pentru Protecţia Mediului sunt prezentate
în harta de mai jos.
101
16. ARPM-urile au următoarele atribuţii principale:
coordonarea agenţiilor judeţene pentru protecţia mediului (APM-urile) din regiunea
respectivă;
emiterea actelor de reglementare în conformitate cu legislaţia în vigoare;
respectarea cerinţelor impuse de legislaţia de mediu şi de actele de reglementare; în
cazul nerespectării, luarea de măsuri adecvate în conformitate cu legislaţia în vigoare;
validarea şi procesarea informaţiilor de mediu la nivel regional, care urmează a fi
înaintate la ANPM, potrivit legii;
elaborarea, actualizarea şi monitorizarea planului regional de acţiune privind protecţia
mediului şi colaborarea cu autorităţile locale la elaborarea şi implementarea planurilor
de acţiune de mediu la nivel judeţean;
asigurarea administrării ariilor naturale protejate care nu sunt date în administrare;
elaborarea măsurilor şi reglementărilor privind conservarea ariilor naturale protejate
care au administrator sau custode propriu;
monitorizarea activităţilor din ariile protejate din raza teritorială a acestora;
implementarea şi/sau susţinerea implementării politicilor şi strategiilor privind
educaţia de mediu şi conştientizarea publicului din ariile protejate;
colaborarea cu alte agenţii şi consilii de dezvoltare regională la elaborarea şi
monitorizarea planului de dezvoltare regională;
întocmirea de rapoarte periodice cu privire la starea factorilor de mediu din regiune,
transmiterea acestora la ANPM şi facerea publică a acestora;
evaluarea şi analizarea hărţilor strategice privind poluarea fonică şi a planurilor de
acţiune pentru reducerea poluării fonice în cadrul comisiilor reunite la nivel regional;
cooperarea la elaborarea şi monitorizarea planurilor regionale de gestionare a
deşeurilor cu autorităţile care sunt răspunzătoare în teritoriu şi coordonarea elaborării
planurilor judeţene de gestionare a deşeurilor;
monitorizarea activităţilor de administrare a ariilor contaminate la nivel regional;
participarea la programe şi proiecte, precum şi la parteneriate în cadrul proiectelor
internaţionale de interes public, pe bază de consultări cu ANPM;
asigurarea accesului publicului la informaţiile de mediu, consultarea şi participarea
acestuia la procesul decizional;
îndeplinirea altor sarcini încredinţate ANPM.
17. Cele 8 ARPM-uri dispun în prezent de un număr de 494 posturi aprobate.
AGENŢIILE DE PROTECŢIE A MEDIULUI (APM-urile)
18. APM-urile au fost reorganizate în conformitate cu HG nr. 918/2010. Acestea
îndeplinesc atribuţiile repartizate de ANPM în vederea implementării politicilor,
strategiilor şi legislaţiei privind protecţia mediului la nivel judeţean.
19. APM-urile au următoarele atribuţii principale:
102
emiterea actelor de reglementare în conformitate cu competenţele prevăzute în actele
normative în vigoare sau acordate de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului;
îndeplinirea prevederilor art. 7, alin. (2) al Hotărârii de Guvern nr. 1.076/2004 privind
procedura de evaluare de mediu a planurilor şi programelor, emiterea avizelor de
mediu pentru planurile de urbanism detaliate (PUD) şi planurile de urbanism zonale
(PUZ), pe baza unei informări prealabile primite de la ARPM;
managementul operării la nivel local a laboratoarelor de analiză a aerului, deşeurilor,
zgomotului şi vibraţiilor şi a radioactivităţii mediului;
pot efectua, la cerere, măsurători şi analize de laborator ale factorilor de mediu;
operarea staţiilor automate de monitorizare a calităţii aerului şi a radioactivităţii
mediului şi transmiterea datelor către ANPM;
efectuarea monitorizării permanente a calităţii aerului şi a radioactivităţii mediului şi
luarea măsurilor prevăzute de legislaţia specifică în caz de situaţii speciale;
efectuarea colectării şi validării primare a datelor necesare pentru evaluarea
inventarelor locale ale emisiilor şi a calităţii aerului şi înaintarea acestora către
ANPM;
întocmirea rapoartelor periodice privind starea locală a factorilor de mediu;
asigurarea elaborării şi implementării planurilor şi programelor de management al
calităţii aerului;
verificarea implementării proiectelor privind protecţia mediului; şi
colectarea şi procesarea datelor înaintate de operatori, în vederea transmiterii acestora
către ANPM, inclusiv:
colectarea şi gestionarea datelor înaintate de operatori în scopul efectuării
inventarului emisiilor locale şi transmiterea acestora către ANPM;
colectarea datelor şi întocmirea rapoartelor privind emisiile de poluanţi din
activităţile cu impact semnificativ asupra mediului, inclusiv de la operatorii
economici cu combustie mare;
numirea reprezentanţilor în cadrul comitetelor de evaluare şi analiză a hărţilor
strategice privind zgomotul şi a planurilor de acţiune pentru reducerea poluării
fonice;
colectarea, validarea şi procesarea datelor şi informaţiilor de mediu la nivel
judeţean; şi
participarea la implementarea şi monitorizarea planurilor de gestionare a
deşeurilor.
20. Numărul total de personal aprobat al APM-urilor este 1352.
103
GARDA NAŢIONALĂ DE MEDIU (GNM):
21. Garda Naţională de Mediu este o instituţie separată care răspunde de punerea în
aplicare a prevederilor autorizaţiilor de mediu. Aceasta se coordonează cu ANPM şi cu
autorităţile locale, însă funcţiile sale sunt vizibil diferite de cele ale Direcţiei de Inspecţie şi
Control din cadrul MMP, care poate controla şi conformitatea cu standardele de mediu.
22. GNM a fost reorganizată prin HG nr. 112/ 18.02.2009 privind reorganizarea şi
funcţionarea GNM. Aceasta este un organism special al administraţiei publice centrale,
finanţat de la bugetul de stat, aflat în subordinea MMP. Principalele competenţe ale GNM
se referă la activităţi de inspecţie şi control.
23. GNM asigură controlul implementării integrate, unitare şi profesioniste a politicii
guvernamentale şi a aplicării legislaţiei naţionale referitoare la protecţia medului,
armonizată cu legislaţia comunitară.
24. Principala activitate a GNM se axează pe două direcţii, şi anume protecţia mediului şi
controlul habitatelor naturale, biodiversităţii şi ariilor protejate.
Principalele atribuţii ale GNM sunt definite în capitolul III al HG nr. 112/ 18.02.2009 după
cum urmează:
elaborarea, promovarea şi actualizarea, împreună cu MMP, a directivelor tehnice cu
privire la monitorizare şi la activităţile de inspecţie;
elaborarea planului anual de activitate, inclusiv a obiectivelor, sarcinilor concrete şi
planului de acţiune;
investigarea faptelor şi aplicarea de sancţiuni în conformitate cu legislaţia în vigoare;
participarea la acţiuni de prevenirea şi combaterea faptelor penale săvârşite împotriva
naturii în domeniul său de activitate, împreună cu organismele competente;
controlul conformităţii cu cerinţele legale în ceea ce priveşte emiterea actelor de
reglementare;
înaintarea către emitent de propuneri de suspendare şi/sau anulare a
avizului/acordului/autorizaţiei/ autorizaţiei integrate de mediu în cazuri de
nerespectare a legii;
îndeplinirea unui rol activ în cadrul reţelelor de inspecţie europene şi internaţionale;
verificarea declaraţiilor agenţilor economici cu privire la obligaţiile referitoare la
Fondul de Mediu;
dezvoltarea unei reţele de voluntari pentru protecţia mediului; şi
verificarea reclamaţiilor referitoare la încălcarea legislaţiei în teritoriu.
104
ADMINISTRAŢIA NAŢIONALĂ „APELE ROMÂNE” (ANAR)
25. ANAR este agenţia executivă responsabilă de implementarea strategiilor
guvernului/MMP în sectorul apelor, inclusiv în ceea ce priveşte protecţia împotriva
inundaţiilor. Aceasta are 11 administraţii ale bazinelor hidrografice şi 42 de sisteme de
gospodărire a apelor (SGA) la nivel judeţean. Principalul mandat al acesteia include
implementarea programelor de investiţii, protecţia împotriva inundaţiilor şi asigurarea
surselor de apă pentru diferiţi utilizatori.
26. Atribuţiile principale ale ANAR includ:
managementul surselor de apă, protecţia apelor de suprafaţă şi subterane împotriva
epuizării şi degradării, precum şi distribuţia raţională şi echilibrată a acestor resurse;
administrarea, exploatarea şi întreţinerea Sistemului Naţional de Management al Apei;
administrarea, exploatarea şi întreţinerea infrastructurii naţionale de monitorizare
hidrologică şi hidrogeologică;
administrarea, exploatarea şi întreţinerea Sistemului Naţional de Monitorizare a
Calităţii Resurselor de Apă;
reţea informatică şi facilităţi de comunicaţii ale sistemului hidrologic, dezvoltarea
produselor software în domeniul managementului apelor, hidrologiei şi
hidrogeologiei;
acordarea dreptului de utilizare a apelor de suprafaţă şi a celor subterane sub toate
formele în vederea utilizării la potenţialul natural al acestora, cu excepţia resurselor de
apă destinate traiului, pe bază de abonamente, în conformitate cu Legea apelor nr.
107/1996, cu modificări şi completări ulterioare;
protecţia împotriva inundaţiilor;
întreţinerea şi exploatarea lucrărilor hidrologice din domeniul public;
aprobarea şi autorizarea din punctul de vedere al lucrărilor de management al apelor şi
al altor activităţi hidrologice aferente;
instruirea şi perfecţionarea personalului în vederea ameliorării managementului
apelor;
implementarea directivelor UE din sectorul apelor; şi
îndeplinirea angajamentelor asumate de România în conformitate cu acordurile şi
convenţiile din sectorul apelor.
27. ANAR menţine un registru actualizat al tuturor ariilor protejate şi a siturilor Natura
2000 legate de lucrările hidrologice iar aceste informaţii sunt utilizate la stabilirea
condiţiilor prevăzute în autorizaţiile emise în vederea utilizării apei. Toate autorizaţiile de
utilizare a apei sunt eliberate de către ANAR, cu excepţia celor pentru utilizatorii cu efect
transfrontalier, care sunt eliberate de MMP.
28. Numărul de personal aprobat al ANAR, la nivel central şi regional, este prezentat în
tabelul de mai jos (sursa: MMP, 2010):
105
Unităţile ANAR
(centrale şi regionale)
Nr. total de personal
ANAR – unitatea centrală 179
Administraţia Bazinului Hidrografic
Someş-Tisa
838
Crişuri 508
Mureş 985
Banat 602
Jiu 675
Olt 989
Argeş-Vedea 1248
Buzău-Ialomiţa 694
Siret 957
Prut 775
Dobrogea-Litoral 452
Ec Stînca 64
INHGA
215
TOTAL 9181
ADMINISTRAŢIA FONDULUI PENTRU MEDIU (AFM):
29. Fondul de Mediu a fost constituit în conformitate cu principiile europene ―poluatorul
plăteşte‖ şi ―responsabilitatea producătorului‖ pentru implementarea legislaţiei de mediu,
armonizată cu legislaţia comunitară. Operarea şi administrarea acestuia sunt reglementate
prin Ordonanţa de urgenţă nr. 196/2005 privind Fondul de Mediu, aprobată prin Legea
nr.105/2006, cu modificări şi completări ulterioare (Legea nr. 117/2010, Legea nr.
105/2006, Legea nr. 292/2007, OUG nr. 37/2008 şi Ordinul nr. 25/2008 şi Legea nr.
329/2009).
30. AFM a fost înfiinţată în anul 2005 în scopul gestionării fondurilor provenite din
taxele pentru poluare, amenzi şi taxe verzi în vederea susţinerii programelor din şase
domenii: energie produsă din resurse regenerabile, silvicultură (împădurirea terenurilor
degradate), programul ―Rabla‖, furnizarea şi salubrizarea apei, ecologizarea urbană şi
organizaţii neguvernamentale, asociaţii private şi grupuri religioase. În afară de aceasta,
106
mandatul AFM include managementul fondurilor de carbon provenite din tranzacţionarea
de către România a aproximativ 300 milioane unităţi ale cantităţii atribuite (AAU)33
şi din
finanţarea proiectelor de producere a energiei din resurse regenerabile (ERR) şi de
eficienţă energetică (EE) în clădiri publice.
31. Chiar dacă a fost înfiinţată ca o structură autonomă de guvernare, din toate
considerentele practice, AFM se află sub controlul direct al MMP, deoarece preşedintele
acesteia este numit de către ministru, care aprobă şi strategia, priorităţile de finanţare şi
planurile anuale ale acesteia, iar comitetul acesteia de aprobare a proiectelor este prezidat
de secretarul general adjunct al Mediului. Mai mult decât atât, chiar dacă AFM
funcţionează ca un fond de rulment cu o cifră de afaceri anuală medie de 300 milioane
euro, aceasta derulează de asemenea în mod direct sute de contracte.
32. Sursele de venit ale AFM sunt publice şi constau din impozite pe venituri şi
contribuţii, distribuite în conformitate cu HG nr. 92/2003 privind Codul de procedură
fiscală, republicat, cu modificări ulterioare.
33. Departamentele specializate ale AFM pentru depuneri, recuperarea fondurilor şi
inspecţie fiscală desfăşoară următoarele activităţi principale:
menţinerea evidenţei analitice a plăţilor fondurilor declarate şi achitate;
preluarea şi înregistrarea declaraţiilor privind obligaţiile de plată la veniturile Fondului
de la operatorii economici;
activităţi de coordonare şi monitorizare legate de veniturile încasate la Fondul de
Mediu;
emiterea somaţiilor de plată şi executarea silită a operatorilor economici în scopul
achitării de către aceştia a restanţelor înregistrate la Fond.
34. Potrivit ultimului raport anual al AFM (2010), aceasta are aprobate un număr de 153
posturi – aşa cum se prevede în Ordinul Ministrului (OM) nr. 1119/06.08.2010 privind
structura organizatorică a AFM.
35. Acelaşi document prevede numărul contribuabililor la bugetul acesteia pentru
perioada 2002-2010 (188.378). Valoarea totală a contribuţiilor plătite la bugetul AFM pe
perioada ianuarie-decembrie 2010 este de 1.147.012.970,69 lei.
33
Tranzacţionarea emisiilor de gaze cu efect de seră între ţările (industrializate) prevăzute în Anexa I în
conformitate cu articolul 17 al Protocolului de la Kyoto.
107
ANEXA D: PROCESUL DE AUTORIZARE DE MEDIU
D1 - DIAGRAMA GENERALĂ A PROCESULUI DE AUTORIZARE DE
MEDIU
Teren extravilan sau intravilan, însă cu altă funcţie Teren intravilan, cu funcţie compatibilă pentru proiectul propus
Propunerea de
proiect/investiţia
Este necesar acordul de mediu consent
needed
Solicitarea C.U.
PROCEDURA PENTRU OBŢINEREA AVIZULUI
DE MEDIU - EVALUAREA STRATEGICĂ DE
MEDIU
AVIZUL DE MEDIU
Obţinerea aprobărilor suplimentare de la alte autorităţi (solicitate de C.U., altele)
(solicitate prin C.U. si nu numai) Solicitarea C.U. pentru faza de investiţie.
Solicitarea avizului agenţiei pentru
protecţia mediului competente
Respingerea cererii de eliberare a ACORDULUI DE
MEDIU
Respingerea proiectului
Obţinerea aprobărilor suplimentare
de la alte autorităţi
Obţinerea autorizaţiei de construcţie
Finalizarea elaborării
proiectului
Activităţi prevăzute în Anexa 1 la
OM nr. 1798/2007
PROCEDURA PENTRU OBŢINEREA AVIZULUI DE
MEDIU – EVALUAREA STRATEGICĂ DE MEDIU +
EVALUAREA ADECVATĂ
PROCEDURA ACORDULUI DE MEDIU –
EVALUAREA IMPACTULUI DE MEDIU
Proiectul propus poate afecta siturile Natura
2000
Proiectul propus nu afectează siturile Natura
2000
PROCEDURA ACORDULUI DE MEDIU –
EVALUAREA IMPACTULUI DE
MEDIU+EVALUAREA ADECVATĂ Decizia adoptată de
agenţia pentru protecţia
mediului competentă
Activităţi care nu sunt incluse în Anexa 1 la OM nr.
1798/2007 sau în OUG nr. 152/2005.
Autorizaţie de mediu
PROCEDURA DE
AUTORIZARE DE
MEDIU
Activităţi prevăzute în
OUG nr. 152/2005
PROCEDURA DE
ELIBERARE A
AUTORIZAŢIEI
INTEGRATE DE MEDIU
AUTORIZAŢIA
INTEGRATĂ DE
MEDIU
Elaborarea rapoartelor monitorizares, în conformitate cu autorizaţia de
mediu/autorizaţia integrată de mediu
Înaintarea rapoartelor de monitorizare către agenţia pentru protecţia mediului
competentă
NU ESTE NECESARĂ
AUTORIZAŢIA DE MEDIU
Legendă:
C. U. – certificatul de urbanism
OM – Ordinul ministrului
OUG – Ordonanţa de urgenţă a guvernului
SEA – Evaluare Strategica de Mediu
EIA – Evaluare Impact de Mediu
Agenţia de
protecţie a
mediului
competentă
Promotorul
proiectului
Proiectul propus poate afecta siturile Natura
2000
Proiectul propus NUafectează siturile Natura 2000
Eliberarea ACORDULUI DE
MEDIU
108
D2 – EVALUAREA ADECVATĂ (EA)
Obiectiv
Evaluarea adecvată este o procedură utilizată pentru a stabili dacă
planurile/programele/proiectele pot avea impact asupra siturilor Natura 2000, caz în care
trebuie urmate anumite etape în vederea emiterii unui act administrativ care confirmă
integrarea aspectelor referitoare la protecţia habitatelor naturale şi a florei şi faunei sălbatice
în cadrul respectivului plan de investiţii sau program/proiect.
Actul de reglementare
Avizul Natura 2000 reprezintă actul administrativ eliberat de către ACPM, care cuprinde
concluziile EA şi stabileşte regulile privind implementarea planului sau proiectului în ceea ce
priveşte ariile naturale protejate de interes comunitar, incluse sau preconizate a fi incluse în
reţeaua ecologică Natura 2000. În cazul proiectelor care sunt supuse unei evaluări strategice
de mediu (ESM) sau unei evaluări a impactului de mediu (EIM), evaluarea adecvată a
potenţialelor efecte asupra ariilor naturale protejate de interes comunitar este parte integrantă
din cele două evaluări menţionate mai sus. În acest caz, ACPM:
eliberează avizul de mediu sau respinge cererea (când aceasta are legătură cu ESM);
sau
eliberează acordul de mediu sau respinge cererea (când aceasta are legătură cu EIM),
aceste documente incluzând concluziile evaluării adecvate. În aceste situaţii, nu se
eliberează avizul Natura 2000.
Legislaţia europeană
Directiva Consiliului European 85/337/CEE din data de 27 iunie 1985 privind
evaluarea impactului de mediu a unor proiecte publice sau private, modificată prin
Directivele Comitetului 97/11/CE şi 2003/35/CE.
Directiva 92/43/CEE a Consiliului European din 21 mai 1992 privind conservarea
habitatelor naturale şi a speciilor de faună şi floră sălbatică
Directiva 2009/147/CE a Parlamentului European şi al Consiliului din 30 noiembrie
2009 privind conservarea păsărilor sălbatice (aceasta este versiunea codificată a
Directivei 79/409/CEE astfel cum a fost modificată)
Directiva 2001/42/CE a Parlamentului European şi a Consiliului, în ceea ce priveşte
evaluarea efectelor anumitor planuri şi programe asupra mediului ("Directiva SEA") a
fost pusă in aplicare la 21 iulie 2001.
Legislaţia română
OUG nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor
naturale, a florei şi a faunei sălbatice, cu modificări şi completări ulterioare;
OUG nr. 195/2005 privind protecţia mediului, modificată prin Legea nr. 265/2006,
cu modificări şi completări ulterioare;
O. M. nr. 135/2010 privind aprobarea Metodologiei de aplicare a evaluării impactului
asupra mediului pentru proiecte publice si private;
O. M. nr. 19/2010 pentru aprobarea Ghidului metodologic privind evaluarea adecvată
a efectelor potenţiale ale planurilor sau proiectelor asupra ariilor naturale protejate de
interes comunitar
HG nr. 445/2009 privind evaluarea impactului asupra mediului a anumitor proiecte
publice
109
OM nr. 863/2002 privind aprobarea ghidurilor metodologice care urmează să fie
aplicate pentru procedura-cadru de evaluare a impactului asupra mediului;
OM nr 864/2002 pentru aprobarea procedurii de evaluare a impactului şi de
participare a publicului la procesul de luare a deciziilor pentru proiecte cu impact
transfrontalier
HG 1076/2004 privind stabilirea procedurii de evaluare de mediu pentru planuri şi
programe (legislaţia română - Directiva 2001/42/CE)
OM 995/2006 - privind aprobarea listei de planuri şi programe care intră sub
incidenţa HG nr. 1076/2004 privind stabilirea procedurii pentru planuri şi programe
de evaluare de mediu
OM 117/2006 privind aprobarea Manualului privind punerea în aplicare a evaluării
impactului asupra mediului pentru planuri şi programe;
HG 564/2006 privind cadrul de participare a publicului la elaborarea planurilor şi
programelor de mediu.
Procedura detaliată
1) Titularul proiectului depune Memorandumul de prezentare la ACPM, întocmit în
conformitate cu O. M. nr. 19/2010.
2) În termen de 15 zile de la depunerea documentaţiei, ACPM analizează documentaţia,
verifică amplasamentul, organizează întâlnirea CAT şi adoptă decizia cu privire la
clasificarea proiectului.
3) În termen de 3 zile de la etapa deciziei privind clasificarea proiectului, ACPM
informează titularul proiectului şi îi transmite un anunţ public referitor la etapa
deciziei privind clasificarea proiectului. În afară de aceasta, ACPM publică etapa
deciziei privind clasificarea proiectului şi anunţul public referitoare la aceasta pe
pagina sa de internet. În termen de 3 zile de la primirea anunţului, titularul proiectului
îl va publica în presă, îl va afişa la sediul acestuia şi pe pagina proprie de internet şi la
sediul administraţiei publice în raza teritorială a căreia se propune implementarea
proiectului.
4) Publicul poate depune comentarii cu privire la etapa deciziei privind clasificarea
proiectului în termen de 5 zile de la publicarea anunţului.
5) În termen de 10 zile de la primirea comentariilor justificate, ACPM va invita membrii
CAT să participe la etapa adoptării deciziei finale privind clasificarea proiectului:
a. planul/programul/proiectul propus nu necesită celelalte etape ale EA, pentru
proiectele cu impact nesemnificativ asupra ariilor naturale protejate de interes
comunitar;
b. planul/programul/proiectul propus necesită etapele EA, pentru proiectele cu
impact semnificativ asupra ariilor naturale protejate de interes comunitar.
În cazul în care se revizuieşte decizia iniţială, ACPM trebuie să facă public acest lucru
prin publicarea pe pagina de internet; titularul proiectului trebuie să publice anunţul
respectiv în presă.
6) În cazul variantei B, se efectuează studiul EA, în conformitate cu O. M. nr. 19/2010.
7) Studiul EA se înaintează către ACPM, atât în format tipărit cât şi pe suport electronic.
8) În termen de 15 zile de la depunerea studiului, ACPM va analiza documentaţia primită
şi o va publica pe pagina proprie de internet.
9) Publicul poate depune comentarii în termen de 5 zile de la data publicării
documentelor pe pagina de internet a ACPM.
10) ACPM organizează şedinţa CAT şi decide:
110
a. trecerea la etapa măsurilor alternative, pentru proiectele pentru care s-a decis
că impactul negativ persistă şi informarea titularului proiectului în scris cu
privire la decizia adoptată;
b. eliberarea avizului Natura 2000 sau, după caz, a avizului sau acordului de
mediu, pentru proiectele pentru care, după analiza măsurilor de diminuare a
impactului, s-a decis că impactul semnificativ al acestora a fost înlăturat/redus.
11) Studiul EA se completează cu soluţiile alternative şi se depune la ACPM.
12) În termen de 15 zile de la depunerea completărilor, ACPM analizează soluţiile
alternative şi le pune la dispoziţia publicului prin publicarea acestora pe pagina proprie
de internet şi, după caz, prin afişarea la propriul sediu.
13) Comentariile din partea publicului pot fi transmise în termen de 5 zile de la data
publicării completărilor pe pagina de internet a ACPM.
14) ACPM organizează şedinţa CAT şi decide:
a. trecerea la măsuri compensatorii, în cazul în care soluţiile alternative indică un
impact negativ de mediu redus, însă proiectul trebuie realizat din considerente
imperative de interes public major legate de sănătatea populaţiei, siguranţa
publică şi beneficiile de mediu, inclusiv de natură socială sau economică;
b. eliberarea avizului Natura 2000 sau, după caz, a avizului sau acordului de
mediu, în cazul în care măsurile alternative înlătură/reduc impactul
semnificativ;
c. respingerea cererii, în cazul în care soluţiile alternative identificate nu
înlătură/reduc impactul semnificativ asupra integrităţii ariilor naturale protejate
de interes comunitar şi în absenţa unor considerente de interes public major.
15) Studiul EA se completează cu măsuri compensatorii şi se depune la ACPM.
16) În termen de 15 zile de la depunerea studiului EA cu măsuri compensatorii, ACPM
analizează măsurile compensatorii şi le face publice prin publicarea acestora pe pagina
proprie de internet şi, după caz, prin afişarea la propriul sediu.
17) Comentariile din partea publicului pot fi transmise în termen de 5 zile de la data
publicării completărilor pe pagina de internet a ACPM.
18) ACPM convoacă şedinţa CAT şi decide:
a. eliberarea avizului Natura 2000 şi, după caz, a avizului sau acordului de
mediu;
b. respingerea cererii.
Notă:
Pentru proiectele de interes public major care afectează o specie sau un habitat prioritar pentru
care sunt necesare alte considerente imperative de interes public major în afară de cele legate
de sănătatea populaţiei, siguranţa publică sau beneficiile de mediu, înainte de eliberarea
avizului Natura 2000, APM va trimite formularul din Anexa 3 la Ghidul metodologic privind
EA la autoritatea publică centrală pentru protecţia mediului, formular ce va fi completat cu
informaţiile solicitate şi cu studiul de evaluare adecvată cu completări suplimentare.
În baza acestor documente, ACPM solicită opinia CE cu privire la proiectul respectiv şi
înaintează răspunsul CE autorităţilor competente, în vederea luării deciziei finale.
După finalizarea activităţilor menţionate mai sus, ACPM eliberează avizul Natura 2000 sau
respinge cererea, ţinând seama de opinia membrilor CAT şi CE.
Pentru proiectele care nu afectează o specie sau un habitat prioritar şi pentru care s-a eliberat
un aviz Natura 2000, autoritatea competentă va înainta autorităţilor publice centrale pentru
111
protecţia mediului formularul din Anexa 3 la Ghidul metodologic privind EA, completat cu
informaţiile solicitate, cu studiul de evaluare adecvată cu completări suplimentare, precum şi
cu actul de reglementare care a fost emis.
Autoritatea publică centrală pentru protecţia mediului va informa CE cu privire la măsurile
compensatorii întreprinse pentru protejarea consistenţei globale a reţelei Natura 2000.
Durata procedurii
Procedura pentru acordul de mediu poate avea o durată maximă de 81 de zile + un număr de
zile pentru întocmirea documentaţiei necesare şi a completărilor aferente (dacă sunt necesare).
Abrevieri
EA – evaluarea adecvată
EIM – evaluarea impactului de mediu
ACPM – autoritatea competenta pentru protecţia mediului
HG – hotărâre de guvern
OUG – ordonanţă de urgenţă a guvernului
OM – ordin al ministrului
PCIP – prevenirea şi controlul integrat al poluării
CAT – comitetul de analiză tehnică
112
D2 – DIAGRAMA PROCEDURII EVALUĂRII ADECVATE (EA)
1. Prezentarea memorandumului → depunerea acestuia
la APM.
Avizul Natura 2000, avizul de mediu sau
acordul de mediu
A. Eliberarea avizului
Natura 2000, a avizului de
mediu sau a acordului de
mediu
7. Depunerea studiului EA la APM
A. Trecerea la etapa soluţiilor alternative B. Eliberarea avizului Natura 2000, a avizului de
mediu sau a acordului de mediu.
11. Completarea studiului EA cu soluţiile alternative
10. Decizia APM
14. Decizia APM
A. Trecerea la etapa măsurilor compensatorii B. Eliberarea avizului Natura 2000, a avizului de
mediu sau a acordului de mediu
C. Respingerea cererii
Respingerea cererii
15. Elaborarea studiului EA cu măsurile compensatorii
B. Respingerea cererii
2. APM – verificvarea amplasamentului şi decizia de clasificare
6.Elaborarea studiului EA
3. Informareas publicului cu privire la decizia
adoptată
4. Comentariile publicului asupra deciziei adoptate
5. Decizia finală a APM cu privire la
clasificare
A. Proiectul un necesită celelalte etape ale EA B. Proiectul necesită EA.
8.APM –informarea publicului
12. APM – informarea publicului
9. Comentarii din partea publicului
13. Comentarii din partea
publicului
18. Decizia APM
16.APM- informarea publicului
17. Comentarii din partea
publicului
Informarea publicului în cazul revizuirii deciziei
113
D3 – PROIECTE DE EVALUARE A IMPACTULUI DE MEDIU (EIM)
Obiectiv
EIM este o procedură urmată în cazul proiectelor noi de investiţii sau al extinderii celor
existente pentru stabilirea condiţiilor şi, dacă e cazul, a măsurilor necesare de protecţia
mediului.
Actul de reglementare - acordul de mediu
Acordul de mediu este actul de reglementare eliberat de către ACPM pentru proiectele de
investiţii. Prin acordul de mediu sunt stabilite condiţiile şi, după caz, măsurile de protecţia
mediului care trebuie întreprinse la realizarea proiectului.
Legislaţia europeană
Directiva Consiliului European 85/337/CEE din data de 25 iunie 1985 privind evaluarea
impactului de mediu a unor proiecte publice sau private, modificată prin Directivele 97/11/CE
şi 2003/35/CE.
Legislaţia română
OUG nr. 195/2005 privind protecţia mediului, modificată prin Legea nr. 265/2006, cu
modificări şi completări ulterioare;
HG nr. 445/2009 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice si private
asupra mediului ;
O. M. nr. 135/2010 privind aprobarea Metodologiei de aplicare a evaluării impactului
asupra mediului pentru proiecte publice si private;
O.M. nr. 863/2002 privind aprobarea ghidurilor metodologice aplicabile etapelor
procedurii-cadru de evaluare a impactului asupra mediului;
O.M. nr. 864/2002 pentru aprobarea Procedurii de evaluare a impactului asupra
mediului în context transfrontalier şi de participare a publicului la luarea deciziei în
cazul proiectelor cu impact transfrontalier;
OUG nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatele
naturale, a florei şi a faunei sălbatice, cu modificări şi completări ulterioare.
OM 19/2010 pentru aprobarea Ghidului metodologic privind evaluarea
corespunzătoare a efectelor potenţiale ale planurilor şi proiectelor asupra ariilor
naturale protejate de interes comunitar.
Procedura detaliată
1) Titularul proiectului solicită eliberarea acordului de mediu de către ACPM, prin
completarea unei notificări însoţite de un certificat de urbanism referitor la execuţia
construcţiilor şi de planurile anexate. O taxă va fi achitată de către titularul proiectului
către ACPM.
2) În termen de 10 zile de la notificare, ACPM identifică amplasamentul şi decide:
Proiectul nu este supus procedurii EIM sau EA – pentru proiectele care intră sub
incidenţa art. 28 al OUG nr. 57/2007 a HG nr. 445/2009;
Respingerea motivată a proiectului – pentru proiecte localizate în zone cu restricţii de
construire stabilite de legislaţia privind protecţia mediului, care indică nerespectări şi
incidenţe ale actelor juridice ale căror prevederi sunt îndeplinite.
114
Necesitatea demarării procedurii EIM, inclusiv a EA, pentru proiectele referitoare la
activităţi care intră sub incidenţa art. 28 al OUG nr. 57/2007 şi a HG nr. 445/2009;
Necesitatea demarării procedurii EIM pentru proiectele referitoare la activităţi care
intră sub incidenţa HG nr. 445/2009 şi nu a art. 28 al OUG nr. 57/2007;
Necesitatea demarării procedurii EA - pentru proiectele referitoare la activităţi care
intră sub incidenţa art. 28 al OUG nr. 57/2007.
3) Pentru variantele C şi D, se va emite un Memorandum de prezentare – conţinutul
acestuia fiind prevăzut în Anexa 5 la Ordinul nr. 135/2010.
Pentru proiectele care intră sub incidenţa art. 28 al OUG nr. 57/2007, Memorandumul de
prezentare va cuprinde informaţiile prevăzute în Ghidul metodologic cu privire la EA.
Pentru proiectele care intră sub incidenţa legislaţiei privind controlul activităţilor cu pericol
ridicat de accidente care implică substanţe periculoase, Memorandumul va fi însoţit de
notificarea specifică legislaţiei respective.
4) Memorandumul de prezentare se depune la ACPM, atât în format tipărit cât şi pe
suport electronic.
5) În termen de 15 zile de la depunerea Memorandumului, ACPM anunţă publicul
interesat cu privire la solicitarea acordului de mediu de către investitor, prin publicarea
acestuia pe pagina proprie de internet şi prin afişarea la propriul sediu. În afară de
aceasta, ACPM transmite titularului proiectului modelul de anunţ pentru a fi publicat
obligatoriu în presă, în termen de 3 zile. Acesta va fi publicat pe pagina de internet şi
va fi afişat la sediul autorităţii administraţiei locale în raza teritorială a căreia se
propune implementarea proiectului.
Notă: ACPM evaluează potenţialul efect semnificativ transfrontalier pentru proiectele
din cadrul Legii nr. 22/2001 (pentru ratificarea Convenţiei Epsoo) şi prezintă
autorităţii publice centrale de protecţie a mediului Memorandumul si minuta pentru
verificarea locaţiei şi, dacă este cazul, documente suport pentru proiectele cu un
impact potenţial semnificativ transfrontalier, sau
informează autoritatea publica centrala de protecţie a mediului cu privire la proiectele
în temeiul Legii 22/2001, pentru care a fost stabilit că nu există nici un impact
potenţial semnificativ transfrontalier.
6) ACPM organizează şedinţa CAT şi adoptă decizia privind etapa de încadrare.
7) În termen de 3 zile de la adoptarea deciziei, ACPM publică pe propria pagină de
internet procesul decizional cu privire la etapa de încadrare, publică anunţul,
informează şi transmite titularului proiectului modelul de anunţ public, pentru a fi
publicat în mass-media locală şi naţională.
Titularul proiectului informează publicul cu privire la decizia privind etapa de încadrare a
proiectului în termen de 3 zile de la primirea anunţului, prin publicarea acestuia în mass-
media locală şi naţională şi prin afişarea acestuia la propriul sediu şi pe propria pagină de
internet, precum şi la sediul autorităţilor locale din zona în care se propune implementarea
proiectului.
8) Publicul interesat poate depune comentarii privind etapa de încadrare a proiectului în
termen de 5 zile de la data publicării anunţului în mass-media.
9) În termen de 10 zile de la primirea comentariilor, ACPM invită membrii CAT să
participe la procesul decizional cu privire la etapa de încadrare. Decizia iniţială poate
fi revizuită.
10) În cazul în care comentariile publice motivate duc la reconsiderarea deciziei, aceasta
va fi pusă la dispoziţia publicului de către ACPM (prin publicarea pe pagina de
internet) şi de către titularul proiectului (prin mijloacele descrise mai sus).
11) Decizia finală a ACPM cu privire la etapa de încadrare poate consta din:
115
A. Efectuarea EIM şi a EA – pentru proiectele prevăzute în Anexa 1 la HG nr. 445/2009
şi pentru cele din Anexa 2 la HG nr. 445/2009, pentru care s-a decis că este necesară
efectuarea EIM şi în legătură cu care s-a stabilit că pot afecta în mod semnificativ ariile
naturale protejate de interes comunitar;
B. Efectuarea EIM fără EA – pentru proiectele prevăzute în Anexa 1 la HG nr. 445/2009
şi pentru cele din Anexa 2 la HG nr. 445/2009, pentru care s-a decis că este necesară
efectuarea EIM şi în legătură cu care s-a stabilit că nu pot afecta în mod semnificativ ariile
naturale protejate de interes comunitar;
C. efectuarea EA – pentru proiectele prevăzute în Anexa 2 la HG nr. 445/2009, pentru
care s-a decis că este necesară efectuarea EIM şi în legătură cu care s-a stabilit că pot
afecta în mod semnificativ ariile naturale protejate de interes comunitar;
D. emiterea avizului privind dezvoltarea proiectului – pentru proiectele prevăzute în
Anexa 2 la HG nr.445/2009, pentru care s-a decis că nu este necesară efectuarea EIM şi în
legătură cu care s-a stabilit că nu pot afecta în mod semnificativ ariile naturale protejate de
interes comunitar.
Notă: Se percepe o taxă pentru această etapă prevazuta in OM 1108/2007, astfel cum a fost
modificata pentru fiecare etapa. De asemenea, pentru cazul in care procedura este completa si
este finalizata cu un acord de mediu, este o taxa ca se plateste la AFM.
12) În termen de 10 zile de la notificarea cu privire la etapa clasificării, ACPM va pregăti
un ghid cu privire la aspectele de mediu care trebuie analizate în cadrul raportului
asupra evaluării impactului de mediu şi în studiul evaluării adecvate (dacă e cazul),
ţinând seama de propunerile justificate ale publicului interesat referitoare la conţinutul
raportului cu privire la impactul de mediu. Ghidul se face public pe pagina de internet
ACPM. Transmiterea ghidului ACPM nu exclude solicitarea ulterioară de informaţii
suplimentare.
Pentru proiectele care conţin activităţi în temeiul legislaţiei IPPC, ghidul prevede, de
asemenea, necesitatea de a aplica cerinţele specifice de autorizare integrata de mediu,
inclusiv cele referitoare la nivelul de emisii asociate cu BAT sau, după caz parametrii
sau măsurătorile tehnice echivalente.
Pentru proiectele care conţin activităţi care implică substanţe periculoase şi pentru care
raportul de securitate trebuie să fie elaborat şi prezentat în conformitate cu prevederile
legale privind controlul activităţilor cu risc de accident major, care implică substanţe
periculoase, ghidul conţine deasemenea această cerinţă.
Pentru proiectele pentru care EA a fost decis, ghidul conţine necesitatea de a prezenta
studii EA şi măsurile de reducere a impactului asupra ariilor naturale protejate de
interes comunitar, precum şi alte aspecte relevante stabilite prin ACPM.
13) În versiunea 11.A, titularul proiectului trimite la ACPM (suport de hârtie şi format
electronic), studiul EA. Procedura este continuata cu paşii detaliati privind procedura
EA. După aprobarea studiului EA, procedura EIA poate continua prin elaborarea
raportului de impact asupra mediului.14 Pe baza ghidul primit, persoanele juridice
sau fizice autorizate elaboreaza raportul de impact de mediu şi, dacă este cazul
raportul de securitate.Raportul de impact de mediu va integra, de asemenea,
concluziile studiului EA.
15Titularul proiectului depune la ACPM raportul privind impactul de mediu şi, dacă e
cazul, studiul de evaluare adecvată şi raportul privind securitatea în format tipărit şi pe
suport electronic. În plus, titularul proiectului achită taxa pentru etapa de analiză a
raportului.
116
16În termen de 5 zile de la primirea raportului, ACPM şi titularul proiectului stabilesc
data şi locul pentru dezbaterea publică. Anunţul se face public pe pagina de internet a
ACPM şi la sediul acesteia. Titularul proiectului are obligaţia de a publica anunţul de la
ACPM, în mass-media locală şi naţională şi de a-l afişa la sediul său/ pagina de internet /
sediul autorităţilor publice locale şi/sau la panoul informativ, cu minim 20 de zile înainte
de dezbaterea publică.
17Publicul interesat poate transmite la ACPM comentarii/observaţii asupra documentaţiei
depuse până la data dezbaterii publice. Comentariile/observaţiile/opiniile publicului
interesat din cadrul dezbaterii publice sunt înregistrate în cadrul procesului-verbal al
ACPM.
18În termen de 20 de zile de la dezbaterea publică, ACPM decide:
A. completarea raportului privind EIM, dacă sunt comentarii din partea publicului.
B. organizarea şedinţei CAT şi adoptarea deciziei finale.
În cazul variantei A, în termen de 10 zile de la primirea comentariilor, se organizează
o şedinţă CAT pentru a decide dacă sunt necesare anumite completări sau dacă se
adoptă decizia finală.
În cazul variantei B, pe parcursul şedinţei CAT, ACPM decide:
A. completarea/modificarea raportului EIM şi/sau a raportului privind securitatea,
după caz;
B. respingerea motivată a raportului privind EIM şi/sau a raportului privind
securitatea, după caz;
C. eliberarea acordului de mediu sau respingerea cererii.
În cazul în care concluziile autorităţilor implicate în CAT sunt divergente, ACPM
invită părţile interesate la o întâlnire înainte de emiterea deciziei finale.
19În termen de 18 zile de la decizia adoptată în cadrul şedinţei CAT, ACPM comunică
titularului proiectului decizia adoptată şi îi transmite acestuia modelul de anunţ public. De
asemenea, ACPM publică anunţul cu privire la eliberarea/respingerea acordului de mediu
şi a proiectului acestuia pe propria pagină de internet.
În termen de 3 zile de la primirea anunţului, titularul proiectului are obligaţia să-l
publice în mass-media, pe propria pagină de internet, să-l afişeze la sediul propriu şi la
sediul autorităţilor publice locale în raza cărora se propune implementarea proiectului.
20 Observaţiile din partea publicului pot fi primite în termen de 5 zile de la publicarea
anunţului în mass-media.
21În termen de 5 zile de la expirarea termenului de mai sus, ACPM decide:
reluarea procedurii cu elaborarea suplimentară a evaluării, de la etapa solicitării de
informaţii suplimentare;
emiterea acordului de mediu;
respingerea solicitării acordului de mediu.
117
Durata procedurii
Durata minimă pentru obţinerea acordului de mediu (pentru proiectele care nu intră sub
incidenţa prevederilor art. 28 din OUG 57/2007; și pentru proiectele din cadrul HG 445/2009,
care nu au nevoie de EIA) este de 10 zile şi maximum este de 134 zile (pentru proiectele din
cadrul HG 445/2009 care au nevoie de EIM) + numărul de zile necesare pentru pregătirea
documentaţiei şi modificarea acesteia (dacă se solicită).
În cazul în care proiectele se încadrează în prevederile art. 28 din OUG 57/2007, etapele
descrise de la procedura de EA sunt necesare pentru a fi urmate. Durata procedurii EIA se
modifică, luand în considerare durata procedurii de EA. Cu toate acestea, din cauza
complexităţii procedurii, este dificil să se cuantifice cu exactitate durata de EIM + EA.
Abrevieri:
EA – evaluarea adecvată
EIM – evaluarea impactului de mediu
ACPM – autoritatea competenta pentru protecţia mediului
HG – hotărâre de guvern
OUG – ordonanţă de urgenţă a guvernului
PCIP – prevenirea şi controlul integrat al poluării
REIM – raportul privind evaluarea impactului de mediu
RS – raportul privind securitatea
CAT – comitetul de analiză tehnică
118
D3 – DIAGRAMA PROCEDURII EIM
2. ACPM – verificarea amplasamentului şi adoptarea
deciziei
3. Întocmirea Memorandumului de
prezentare Notificarea clasificării Decizia de respingere a
solicitării acordului de mediu
Procedura EA
4. Depunerea Memorandumului de prezentare LA ACPM
7. Infomarea publicului asupra deciziei adoptate
8. Comentarii din partea publicului asupra deciziei
adoptate
10. Informarea publicului în
cazul reconsiderării deciziei
5. Informarea publicului
9. Menţinerea sau reconsiderarea deciziei
A. Proiectul un este supus
EIM şi EA
B.Respingerea motivată
a proiectului
C.Necesitatea demarării
procesului EIM, inclusiv a
EA
D. Necesitatea demarării
procesului EIM
E. Necesitatea demarării
procesului EA
6. Decizia ACPM
11. Decizia finală a ACPM cu privire la etapa incadrării proiectulu
1. Solicitarea + Notificarea → depunerea la
ACPM
119
Decizia cu privire la etapa
incadrării
Procedura EA
12. Ghidul emis de ACPM.
13. Realizarea evaluarii
adecvate
14. Înaintarea catre ACPM a raportului privind impactul de mediu, si daca este cazul, a raportului privind
securitatea
11. Decizia finală a ACPM cu privire la etapa incadrării proiectului
A. Efectuarea EIM şi a EA
B. Efectuarea EIM. C. Efectuarea EA. D. Eliberarea avizului privind
dezvoltarea proiectului
Procedura EA
Aprobarea EA
13’ Realizarea raportului privind impactul de mediu, si daca este cazul, a raportului privind securitatea
Emiterea acordului
Repetarea procedurii
C. Emiterea EIM sau respingerea
19. Comentarii din partea publicului 20. Decizia ACPM
15. Organizarea dezbaterii publice.
16. Comentariile din partea publicului interesat
A. Depunerea raportului privind
impactul de mediu
B. Decizia
finală
Reelaborarea raportulului
privind impactul de mediu A.Completarea/
Modificarea
REIM şi/sau a
RS
B. Respingerea
motivată
18. Informarea
publicului
17. Decizia
ACPM Decision
Respingerea
proiectului
120
D4 – PROCEDURA PRIVIND AUTORIZAŢIA DE MEDIU
Obiectiv
Procedura privind autorizaţia de mediu este necesară pentru stabilirea condiţiilor şi/sau a
parametrilor de operare ai unei activităţi existente sau noi, în scopul diminuării impactului de
mediu.
Actul de reglementare
Autorizaţia de mediu este actul administrativ emis de către ACPM, care stabileşte condiţiile
şi/sau parametrii de operare ai unei activităţi existente sau ai unei activităţi noi cu impact de
mediu potenţial, care este obligatoriu la punerea în funcţiune a acesteia. Categoriile de
activităţi cu impact semnificativ asupra mediului care necesită autorizaţia de mediu sunt
enumerate în Anexa 1 la O.M. M.M.D.D 1798/2007.
Legislaţia română
OUG nr. 195/2005 privind protecţia mediului, cu modificări şi completări ulterioare
O.M. MMDD nr. 1798/2007 pentru aprobarea Procedurii de emitere a autorizaţiei de
mediu; O.M. nr. 184/1997 pentru aprobarea Procedurii de realizare a bilanţurilor de mediu.
Procedura detaliată
1) În momentul solicitării unei autorizaţii de mediu sau, după caz, cu 45 de zile înainte de
expirarea uneia existente, deţinătorul unei activităţi trebuie să depună un dosar care
cuprinde următoarele:
cererea de emitere a autorizaţiei de mediu;
documentul de prezentare şi declaraţia dată în conformitate cu Anexa 2 la O. M. nr.
1798/2007;
dovada faptului că cererea a fost făcută publică prin intermediul a cel puţin o metodă
de informare (publicată on-line şi afişată la sediul administraţiei publice locale,
publicată într-un cotidian de largă circulaţie, pe propria pagină de internet, prezentată
la radio şi la TV etc.);
planul de amplasare şi planul de încadrare a obiectivului în zonă;
procesul-verbal cu privire la conformitatea cu toate condiţiile impuse prin autorizaţia
de mediu;
formularul de înregistrare în conformitate cu Anexa 5 la O. M. nr. 1798/2007, privind
autorizarea grădinilor zoologice, a acvariilor publice şi a centrelor de reabilitare.
Pentru activităţile de evacuarea deşeurilor, documentaţia prezentată cuprinde cerinţe specifice
suplimentare prevăzute de OUG nr. 78/2000 privind deşeurile, aprobată cu modificări prin
Legea nr. 426/2001, cu modificări şi completări ulterioare, HG nr. 128/2002 privind
incinerarea deşeurilor, modificată şi completată prin HG nr. 349/2005 privind depozitarea
deşeurilor, cu completări ulterioare.
Pentru activităţile aferente grădinilor zoologice, acvariilor publice şi centrelor de reabilitare,
documentaţia prezentată cuprinde cerinţe specifice suplimentare prevăzute în Anexa 5 la O.
M. nr. 1798/2007.
121
2) ACPM verifică amplasamentul şi analizează documentele primite.
Pentru activităţile grădinilor zoologice, acvariilor publice şi centrelor de reabilitare, APM
completează, după verificarea efectuată la faţa locului, formularele din tabelele 2 şi 3 din
Anexa 5 la O.M. nr. 1798/2007.
A. Pentru activităţi noi, care au urmat procedura de EIM, ACPM decide dacă :
A.a. sunt necesare informaţii, documente sau acte juridice suplimentare şi le solicită în scris
de la deţinătorul activităţii; sau
A.b. face publică decizia cu privire la emiterea autorizaţiei de mediu, precum şi programul
pentru consultarea documentelor, prin afişarea acestora la sediul propriu şi pe propria pagină
de internet.
A.b.1. Decizia de emitere a autorizaţiei de mediu poate fi contestată în termen de 15 zile
lucrătoare de la publicarea deciziei.
A.b.2. Termenul pentru emiterea autorizaţiei de mediu este de maximum 90 de zile de la data
depunerii documentaţiei complete.
B. Activităţi existente:
B.1. În termen de 20 de zile lucrătoare de la data depunerii cererii, ACPM elaborează un ghid
care cuprinde problemele rezultate din analiza iniţială a documentaţiei, lista
autorizaţiilor/avizelor cerute, emise de către alte autorităţi şi necesitatea efectuării unui bilanţ
de mediu.
B.1.a. ACPM decide că nu este necesară efectuarea bilanţului de mediu şi emite
autorizaţia de mediu, numai dupa expirarea termenului de 30 zile pentru recurs
B.1.b. ACPM decide că este necesar bilanţul de mediu. Prin bilanţul de mediu este
cuantificat impactul unei activităţi prin raportarea la condiţiile de mediu şi la măsurile de
remediere necesare, în conformitate cu standardele şi măsurile actuale.
B.2. Pentru situaţia de la B.1.b, se efectuează bilanţul de mediu.
B.3. Titularul proiectului de activitate depune la ACPM un raport cuprinzând bilanţul de
mediu (concluziile şi recomandările), care va fi inclus în programul de conformitate.
B.4. Raportul cuprinzând concluziile şi recomandările rezultate din bilanţul de mediu este
supus dezbaterii publice.
B.5. După dezbaterea publică şi analiza rezultatelor acesteia, ACPM, deţinătorul activităţii şi
CAT analizează concluziile raportului privind bilanţul de mediu şi ale dezbaterii publice şi
stabilesc dacă emit autorizaţia de mediu:
B.5.a. cu program de conformitate;
B.5.b. fără program de conformitate; autorizatia de mediu este emisa dupa expirarea
perioadei de recurs
B.6. Titularul proiectului de activitate elaborează un proiect de program de conformitate.
122
B.7. Deţinătorul activităţii depune la ACPM un proiect de program de conformitate, în termen
de 10 zile de la adoptarea deciziei în cadrul şedinţei CAT cu privire la emiterea autorizaţiei de
mediu, cu termene realiste, atribuţii şi cu identificarea surselor de finanţare necesare pentru
programul de conformitate.
B.8. ACPM analizează proiectul de program de conformitate şi:
B.8.a. îl completează sau revizuieşte, ţinând seama de propunerile potenţiale din partea
autorităţilor consultate.
B.8.b.acceptă proiectul de program de conformitate propus. ACPM şi titularul proiectului
de activitate stabilesc programul de conformitate, pe baza concluziilor şi recomandărilor
bilanţului de mediu.
Programul de conformitate include măsurile de conformitate, etapele, termenele şi atribuţiile.
B.9. Titularul proiectului de activitate depune la ACPM, după acceptarea programului de
conformitate, următoarele documente:
a) versiunea finală a programului de conformitate;
b) documentul de prezentare şi declaraţia completă cuprinzând instrucţiunile de operare şi
întreţinere a instalaţiilor de poluare.
B.10. ACPM face publică decizia cu privire la emiterea autorizaţiei de mediu; documentele de
bază care justifică autorizaţie sunt puse la dispoziţia publicului, prin afişarea acestora la sediul
propriu şi pe propria pagină de internet.
B.11. Decizia poate fi contestata în termen de 30 de zile lucrătoare de la data afişării.
B.12. După expirarea termenului pentru atacarea deciziei, ACPM emite autorizaţia de mediu.
Durata procedurii:
În conformitate cu art. 10, alin. (1) of O. M. nr. 1798/2007, perioada pentru emiterea
autorizaţiei de mediu este de maximum 90 de zile de la data depunerii documentaţiei
complete.
Abrevieri
ACPM – autoritatea competenta pentru protecţia mediului
HG – hotărâre de guvern
OUG– ordonanţă de urgenţă a guvernului
OM – ordin al ministrului
CAT – comitetul de analiză tehnică
MMDD – Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile
123
D4 – DIAGRAMĂ AUTORIZAŢIA DE MEDIU
2. APM – verificarea amplasamentului şi a documentaţiei
.
B. Activităţi existente
1. Întocmirea dosarului în conformitate cu OM nr. 1798/2007→
depunerea acestuia la ACPM
.
A.b.2. Emiterea autorizaţiei
de mediu
A. Activităţi noi
A.b. Informarea publicului cu
privire la decizia de emitere a
autorizaţiei de mediu
A.b.1. Comentarii din partea
publicului
A.a. Solicitare de
informaţii/documente
suplimentare
B.1.a. Fără bilanţ de mediu
B.1.a. Fără bilanţ de mediu B.1.b. Necesitatea bilanţului de
mediu
B.2. Întocmirea bilanţului de mediu
B.3. Prezentarea concluziilor bilanţului către ACPM
B.4. Organizarea dezbaterii publice
B.5. Decizia ACPM – emiterea autorizaţiei de mediu
B.5.a. Cu program de
conformitate
B.5.b. Fără program de
conformitate
Emiterea autorizaţiei
de mediu
124
→
B.5.a. Cu program de
conformitate
B.5.b. Fără program de
conformitate
B.6. Elaborarea proiectului de program de
conformitate
program B.7. Depunerea proiectului de program de conformitate
la APM
B.8. ACPM– analiza proiectului de program de
conformitate
B.8.a. Revizuirea/completarea
proiectului de program de
conformitate
B.8.b. Acceptarea proiectului de
program de conformitate
B.9. Documentaţia finală →depunerea la ACPM
B.10. Decizia APM→ informarea publicului
B.11. Contestaţii din
partea publicului
B.5. Decizia ACPM – emiterea autorizaţiei de mediu
B.12. Emiterea autorizaţiei de mediu
125
D5 - PREVENIREA ŞI CONTROLUL INTEGRAT AL POLUĂRII
Obiectiv
Această procedură privind prevenirea şi controlul integrat al poluării este reglementată la
nivel naţional pentru activităţile/instalaţiile care ar putea genera un impact semnificativ asupra
mediului.
Actul de reglementare
Autorizaţia integrată de mediu este actul administrativ emis de către APM, care acordă
dreptul de exploatare a unei întregi instalaţii sau a unei părţi a acesteia, în anumite condiţii,
pentru a garanta că facilitatea respectivă îndeplineşte cerinţele pentru prevenirea şi controlul
integrat al poluării. Autorizaţia poate fi emisă pentru una sau mai multe instalaţii sau părţi din
acestea, aflate pe acelaşi amplasament şi exploatate de acelaşi operator. Cererea pentru
obţinerea autorizaţiei integrate de mediu este obligatorie pentru desfăşurarea activităţilor
existente, precum şi pentru derularea unora noi, prevăzute în Anexa 1 la OUG nr.
152/10.11.2005 privind prevenirea şi controlul integrat al poluării, aprobată prin Legea nr.
84/2006.
Legislaţia europeană
Directiva 2008/1/CE pentru prevenirea şi controlul integrat al poluării.
Legislaţia română
OUG nr. 40/2010 privind prevenirea, reducerea şi controlul integrat al poluării,
aprobată prin Legea nr. 84/2006
Ordinul MAPAM nr. 818/2003 privind aprobarea Procedurii de emitere a
autorizaţiei integrate de mediu, modificată şi completată prin Ordinul MMGA
nr.1158/2005;
Ordinul MAPAM nr. 36/2004 privind aprobarea Ghidului tehnic general pentru
aplicarea procedurii de emitere a autorizaţiei integrate de mediu.
Procedura detaliată
1) Titularul proiectului de activitate/instalaţiei depune cererea de obţinere a AIM la autoritatea
locală pentru protecţia mediului. Cererea include:
formularul de cerere, în conformitate cu modelul din Anexa 1 la O. M. nr.
818/2003;
raportul de şantier, întocmit în conformitate cu Ghidul tehnic general pentru
aplicarea procedurii de emitere a autorizaţiei integrate de mediu, aprobat prin
Ordinul MAPAM 36/2004;
dovada publicării anunţului referitor la cererea depusă pentru obţinerea AIM;
dovada achitării taxei pentru verificarea/analiza preliminară a cererii depuse.
Formularul de cerere pentru obţinerea AIM şi raportul de şantier vor fi depuse în trei
exemplare în format tipărit şi o copie pe suport electronic.
126
2) Analiza preliminară efectuată de APM stabileşte dacă cererea este întocmită corespunzător
sau nu şi dacă îndeplineşte condiţiile legale pentru a fi înaintată pentru analiză suplimentară.
Cererea nu este întocmită corespunzător în cazul în care: îi lipsesc documentele justificative în
susţinerea acesteia sau se referă la o întreprindere care nu intră în categoria celor care necesită
solicitarea şi nici emiterea unei autorizaţii integrate de mediu ori nu au fost achitate taxele
necesare.
Prin urmare, după analiza preliminară APM poate decide:
A. Acceptarea cererii – proprietarul/operatorul întreprinderii trebuie să achite taxa pentru
etapa de analiză a documentelor.
B. Respingerea motivată a cererii – solicitantul este informat; taxa de autorizare nu este
achitată însă este necesară achitarea taxei pentru etapa de verificare.
3) După analiza preliminară a documentaţiei de solicitare, APM-ul local înaintează
proprietarului/operatorului, în termen de 10 zile lucrătoare, răspunsul privind acceptarea sau
respingerea cererii depuse.
A.1. Toate documentele justificative anexate la cerere care au fost acceptate în cadrul etapei
de analiză preliminară a APM sunt supuse unei analize detaliate efectuată de ARPM. Analiza
detaliată a documentelor justificative în susţinerea cererii se efectuează în cadrul CAT.
În termen de 20 de zile de la primirea informaţiilor solicitate cu privire la AIM pentru o
activitate/instalaţie existentă, o instalaţie nouă sau una existentă care a suferit modificări
substanţiale, autoritatea regională responsabilă de emiterea AIM va întreprinde următoarele
măsuri de procedură:
a) evaluează cererea şi documentele justificative:
b) verifică amplasamentul şi delimitarea/identificarea întreprinderii, în conformitate cu
ghidul tehnic general;
c) verifică anunţul public, în conformitate cu ghidul tehnic general.
În termen de 15 zile de la acceptarea cererii, ARPM ia următoarele măsuri:
a) stabileşte membrii CAT, din rândul reprezentanţilor tuturor autorităţilor implicate în
autorizarea şi reglementarea operării activităţii/facilităţii;
b) transmite copii ale cererii la celelalte autorităţi;
c) convoacă şedinţa CAT şi comunică solicitantului data stabilită pentru demararea
procedurii de analiză a cererii de autorizare;
d) prezintă cererea titularul proiectului în faţa CAT şi propunerea APM referitoare la
viitorul curs al procedurii;
127
e) prezintă propunerea APM cu privire la completările necesare la documentaţia
justificativă în faţa CAT;
f) completează, pe baza comentariilor şi propunerilor propuse de la alte autorităţi, lista
actelor de reglementare ce urmează a fi emise de către alte autorităţi înainte de emiterea
autorizaţiei integrate de mediu.
În cazul în care în cadrul analizei documentaţiei care susţine cererea de AIM, este necesară
evaluarea efectuată de un expert, CAT poate solicita opinia experţilor din domeniul de
activitate avut în vedere.
Notă: Pentru activităţile/instalaţiile a căror funcţionare ar putea avea efecte negative
semnificative asupra mediului din altă ţară, ARPM va notifica, în termen de 10 zile de la
aprobare, autoritatea centrală pentru protecţia mediului.
Autoritatea centrală pentru protecţia mediului va notifica autoritatea centrală pentru protecţia
mediului din ţara respectivă, în condiţii de reciprocitate şi în conformitate cu prevederile
acordurilor bilaterale de cooperare.
Autoritatea centrală pentru protecţia mediului adoptă decizia finală cu privire la acordarea sau
refuzul de a acorda AIM numai după ce consultările cu celelalte ţări sunt finalizate.
Autoritatea centrală pentru protecţia mediului va ţine seama de orice comentarii primite de la
celelalte state.
A.2. În urma analizei detaliate, ARPM stabileşte:
A.2.a. continuarea procedurii;
A.2.b. respingerea cererii, în cazul în care documentele prezentate în susţinerea cererii nu
sunt întocmite corespunzător;
A.2.c. completările, în baza raportului de analiză CAT, în caz de date şi informaţii
insuficiente/neclare, necesare pentru adoptarea deciziei. Proprietarului/operatorului
întreprinderii i se solicită să transmită informaţiile şi datele în termen de 30 de zile, pentru
continuarea procedurii.
A.2.b.1. În situaţia A.2.b, ARPM are obligaţia ca, în termen de 10 zile lucrătoare, să notifice
în scris proprietarul/operatorul întreprinderii cu privire la respingerea motivată a cererii şi să
restituie documentele depuse, fără a percepe taxa pentru etapa de verificare.
În cazul în care documentaţia este respinsă, proprietarului/operatorului întreprinderii i se
solicită să reia procedura pentru emiterea AIM de la etapa iniţială.
A.2.c.1. În situaţia A.2.c., în cazul în care proprietarul/operatorul întreprinderii nu depune
datele şi informaţiile în termen de 30 de zile, cererea este respinsă (A.2.b).
A.2.c.2. În situaţia A.2.c., proprietarul/operatorul întreprinderii depune datele şi informaţiile
în termen de 30 de zile. Completările depuse la documentaţie, solicitate de ARPM, sunt
reanalizate în cadrul CAT.
Notă: Pentru a fi autorizate, este obligatoriu ca instalaţiile sa fie în conformitate cu dispoziţiile
din BREF / BAT
128
A.3. În termen de 30 zile lucrătoare de la încheierea procedurii de emitere a AIM, a
consultărilor publice (publicul are dreptul să înainteze comentarii scrise sau verbale cu privire
la emiterea AIM în termen de 30 de zile de la depunerea cererii) şi în cazul în care nu există
observaţii fundamentale din partea publicului, ARPM decide:
A.3.1. derularea proiectului pe baza AIM; sau
A.3.2. respingerea motivată a propunerii prevăzute în cerere,
pentru activităţi/instalaţii noi, pentru cele existente supuse unor modificări substanţiale sau
pentru facilităţile existente, în conformitate cu cerinţele prevăzute de autorizaţia integrată.
În situaţia A.3.1.:
A.3.1.1. ARPM înaintează membrilor CAT proiectul de AIM şi solicită transmiterea în scris a
comentariilor/opiniilor în termen de 10 zile lucrătoare.
ARPM anunţă proprietarul/operatorul întreprinderii cu privire la înaintarea AIM către
membrii CAT pentru consultare şi analiză.
A.3.1.2. În termen de 10 zile de la primirea comentariilor de către membrii CAT, ARPM
convoacă şedinţa plenară a CAT cu privire la completarea proiectelor supuse AIM, respectiv a
autorizaţiei de mediu cu programul de conformitate.
A.3.1.3. În termen de 5 zile de la consultarea organizată de CAT în şedinţă plenară, ARPM
informează publicul, prin intermediul mass-mediei, cu privire la decizia de aprobare sau de
respingere a AIM. Taxa pentru anunţul public se achită de proprietarul
întreprinderii/facilităţii.
Publicul poate depune comentarii în termen de 30 de zile de la publicarea anunţului:
A.3.1.3.a. În termen de 30 de zile de la anunţul public cu privire la emiterea AIM/
autorizaţiei de mediu cu programul de conformitate, şi în lipsa oricăror comentarii
semnificative din partea publicului, ARPM emite AIM.
A.3.1.3.b. În cazul în care observaţiile din partea publicului justifică aprofundarea
evaluării şi solicitarea de informaţii noi sau investigaţii suplimentare, ARPM decide
reluarea procedurii de la etapa solicitării de informaţii, percepându-se taxele aferente
etapelor corespunzătoare de reevaluare.
Proprietarii/operatorii întreprinderilor ale căror cereri de emitere a AIM au fost respinse pot
relua procedura în termen de 90 de zile de la data respingerii, cu achitarea taxelor
corespunzătoare.
În situaţia A.3.2.:
A.3.2.1. ARPM înaintează către membrii CAT respingerea motivată a cererii de înaintare
a proiectului şi solicită comentarii/opinii în scris în termen de 10 zile lucrătoare. În cazul
în care nu se înaintează comentarii în termen de 10 zile lucrătoare, înseamnă că astfel de
comentarii nu au fost făcute.
129
A.3.2.2. ARPM anunţă publicul, prin intermediul mass-mediei, cu privire la respingerea
cererii de eliberare a AIM. Taxa pentru anunţ se achită de către proprietarul
întreprinderii/instalaţiei.
Proprietarii/operatorii întreprinderilor ale căror cereri de emitere a AIM au fost respinse
pot relua procedura în termen de 90 de zile de la data respingerii, cu achitarea taxelor
corespunzătoare.
Notă: În conformitate cu art. (7), alin. (2) al HG nr. 918/2010, agenţiile judeţene pentru
protecţia mediului care au sediul în localităţile în care funcţionează agenţiile regionale
pentru protecţia mediului sunt dizolvate prin absorbţie, iar activităţile acestora sunt
preluate de către agenţiile regionale pentru protecţia mediului din aceste judeţe. Prin
urmare, procedura de emitere a AIM este preluată integral de către ARPM-uri.
Durata procedurii
Termenele pentru derularea procedurii de emitere a AIM sunt prevăzute de O. M. nr.
818/2003, cu modificările şi completările ulterioare.
Procedura pentru obţinerea AIM poate avea o durată maximă de 115 zile de la data la care
ARPM a decis continuarea procedurii sau a solicitat completarea documentaţiei.
Abrevieri
EA – evaluarea adecvată
RBTD – Notele de referinţă privind cea mai bună tehnică disponibilă
CAEN – clasificarea activităţilor din economia naţională
EIM – evaluarea impactului de mediu
AIM – autorizaţia integrată de mediu
APM – autoritatea pentru protecţia mediului
VLE – valoarea limită a emisiilor
HG – hotărâre de guvern
OUG – ordonanţă de urgenţă a guvernului
PCIP – prevenirea şi controlul integrat al poluării
ALPM – autoritatea locală pentru protecţia mediului
OM – ordin al ministrului
MAPM– Ministerul Apelor şi Protecţiei Mediului
MAPAM – Ministerul Agriculturii, Pădurilor, Apelor şi Mediului
ARPM – Agenţia Regională pentru Protecţia Mediului
CAT – comitetul de analiză tehnică
Raport final
130
D5 – DIAGRAMA PROCEDURII PENTRU EMITEREA
AUTORIZAŢIEI INTEGRATE DE MEDIU
1.Cererea în conformitate cu
Ordinul nr. 813/2003 – APM
submission
A. Aprobarea cererii
acceptance
3. Notificarea
solicitantului
B. Respingerea motivată a cererii
A.1. ARPM – evaluarea detaliată
A.2. Decizia ARPM
A.2.b. Respingerea
cererii
A.2.c. Solicitarea de completări
A.2.b.1. Notificarea
solicitantului A.2.c.1. Completările
nu sunt transmise în
termenul stabilit
A.3.2.1 Notificarea ARPM
către membrii CAT +
solicitarea de opinii
A.3.2.2. – notificarea
publicului
Eliberarea
AIM
2.APM – evaluarea preliminară
A.2.a.
Continuarea
procedurii
A.2.c.2. Completările
sunt transmise în
termenul stabilit
A.3. Decizia ARPM
A.3.1. Proiectul IP A.3.2. Respingerea cererii
A.3.1.1. Notificarea ARPM
către membrii CAT +
solicitarea de opinii
A.3.1.2. Şedinţa CAT pentru finalizarea AIM
A.3.1.3. ARPM – notificarea publicului
A.3.1.3.a. Absenţa comentariilor
publice
A.3.1.3.b. Existenţa comentariilor publice
Raport final
131
D6 - PROCEDURA ESM PENTRU PLANURI ŞI PROGRAME
Obiectiv
Procedura ESM se derulează pentru evaluarea aspectelor de mediu legate de elaborarea
planurilor şi programelor.
Actul de reglementare: avizul de mediu
Avizul de mediu este actul administrativ emis de către ACPM, prin care se confirmă
integrarea aspectelor de mediu în cadrul PP-urilor supuse spre aprobare. Aprobarea PP-urilor,
la orice nivel ierarhic, este condiţionată de existenţa unui aviz de mediu.
Legislaţia europeană
Directiva 2001/42/EC a Parlamentului European şi a Consiliului privind evaluarea
efectelor anumitor planuri şi programe asupra mediului („Directiva ESM‖) a intrat în
vigoare la data de 21 iulie 2001.
Legislaţia română
HG nr. 1076/2004 – privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru
planuri şi programe (Legislaţia română - Directiva 2001/42/EC);
O. M. nr. 995/2006 - pentru aprobarea listei planurilor şi programelor care intră sub
incidenţa Hotărârii Guvernului nr. 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a
evaluării de mediu pentru planuri şi programe ;
O. M. nr. 117/2006 pentru aprobarea Manualului privind alocarea procedurii de realizare a
evaluării de mediu pentru planuri şi programe;
OUG 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale,
a florei şi faunei sălbatice, cu modificările şi completările ulterioare
OM 19/2010 pentru aprobarea Ghidului metodologic privind evaluarea corespunzătoare a
efectelor potenţiale ale planurilor şi proiectelor asupra ariilor naturale protejate de interes
comunitar.
Procedura detaliată
1) Titularul proiectului transmite ACPM o notificare cu prima versiune a PP şi informează
publicul prin anunţuri în mass-media, publicate o dată la 3 zile.
Publicul poate depune comentarii şi propuneri cu privire la prima versiune a PP, în termen
de 18 zile de la data primului anunţ public.
Pentru activităţile care conţin PP care intră sub incidenţa prevederilor art. 28 din OUG
57/2007, prima versiune a PP va cuprinde, de asemenea, informaţiile prevăzute în ghidul
metodologic privind EA (documentaţia va fi prezentata atât pe suport de hârtie şi de
versiune electrinic)
2) Pentru PP prevazute la art.5 alin (2) din HG 1076/2004, ACPM informează titularul
proiectului în scris, cu privire la obligativitatea de a efectua evaluarea de mediu - în
termen de 10 zile calendaristice de la data depunerii primei versiuni
Pentru PP prevazute la art.5 alin (2) din HG 1076/2004, ACPM desfasoara etapa de
încadrare (în cadrul unui comitet special stabilit) şi ia decizia de incadrare (stabileste daca
132
evaluarea de mediu este necesară - raportul de mediu şi / sau de studiu EA). Decizia de
incadrare este luată în termen de 25 de zile calendaristice de la data depunerii primei
versiuni.
3) În termen de 3 zile calendaristice de la adoptarea deciziei, ACPM informează publicul
prin publicarea pe pagina de internet a deciziei motivate cu privire la etapa incadrarii, iar
titularul proiectului publică un anunţ în mass-media.
4) În termen de 10 zile calendaristice de la publicarea anunţului, publicul poate formula
comentarii cu privire la adoptarea deciziei privind etapa clasificării.
În cazul în care există comentarii publice, în termen de 15 zile calendaristice de la
expirarea termenului, ACPM şi CSP se vor consulta şi vor revizui decizia. În termen de
alte 3 zile calendaristice, se emite decizia cu privire la etapa clasificării (APM publică
decizia pe pagina de internet iar titularul proiectului o publică în presă).
În cazul în care nu există comentarii publice, în termen de 3 zile calendaristice de la
expirarea termenului pentru depunerea comentariilor, ACPM emite decizia cu privire la
etapa de clasificare.
5) Decizia finală privind incadrarea:
a) PP-urile nu necesită evaluare de mediu şi vor fi înaintate spre adoptare fără avizul
de mediu;
b) PP-urile necesită evaluare de mediu
c) PP necesita EA si EIM
d) PP necesita EA si aprobare Natura 2000
În varianta B, care necesită evaluare de mediu, se constituie un grup de lucru, alcătuit din
reprezentanţii diferitelor autorităţi, la recomandarea ACPM.
6) In cazul d) procedura continua cu procedura EA
7) In cazul c) se urmareste procedura EA; dupa ce studiul EA este acceptat, procedura este
continuata cu pasii de la cazul b) (intalnirea grupului de lucru poate avea loc in paralel cu
compeltarea studiului EA)
8) Se organizează întâlniri cu membrii grupului de lucru pentru elaborarea propunerilor de
completare a PP-urilor şi stabilirea domeniului şi nivelului de detaliu al informaţiilor care
trebuie incluse în raportul de mediu. De asemenea, aceştia analizează efectele
semnificative ale PP-urilor asupra mediului.
Raportul de mediu este elaborat de persoane fizice/juridice certificate, pe baza
problemelor dezbătute în cadrul întâlnirilor grupului de lucru. Titularul PP-urilor anunţă
în presă (2 anunţuri la fiecare 3 zile) şi pe pagina proprie de internet, proiectul de
dispunere a PP-urilor, finalizarea raportului de mediu, amplasamentul şi programul de
consultări. Publicul poate înainta comentarii şi propuneri scrise în termen de 48 de zile
calendaristice de la primul anunţ publicat.
Pe baza observaţiilor justificate din partea publicului, titularul proiectului modifică
proiectul PP-ului şi/sau al raportului de mediu întocmit pentru acesta.
9) Raportul de mediu se transmite la ACPM şi la alte autorităţi vizate de efectele
implementării PP-ului în termen de 5 zile calendaristice de la finalizarea acestuia.
În cazul în care implementarea PP-ului ar putea avea efecte transfrontaliere semnificative,
titularul proiectului are obligaţia ca, în termen de 20 zile calendaristice, să transmită
statelor potenţial afectate proiectul de PP şi de raport de mediu în limba engleză.
133
10) Titularul PP-ului organizează o dezbatere publică:
- în termen de 45 zile calendaristice de la depunerea raportului de mediu final, în cazul în
care implementarea PP-ului ar putea să nu aibă efecte transfrontaliere semnificative.
- în termen de 60 zile calendaristice, în cazul în care implementarea PP PP-ului ar putea să
aibă efecte transfrontaliere semnificative.
Organizarea dezbaterii publice, locul, data şi ora vor fi anunţate în presă în cadrul a 2
anunţuri publicate o dată la 3 zile.
Pe parcursul dezbaterii publice, ar putea exista comentarii cu privire la proiectul PP şi la
raportul de mediu.
11) Pe baza comentariilor, ACPM adoptă decizia finală:
a. Completarea PP şi/sau refacerea raportului de mediu, acolo unde au fost primite
comentarii.
PP şi/sau raportul de mediu ar putea fi modificate, în conformitate cu solicitările
publicului.
b. Decizia de eliberare a avizului de mediu, în cazul în care nu se primesc comentarii.
Această decizie se adoptă în termen de 15 zile calendaristice de la dezbaterea
publică.
12) În termen de 3 zile calendaristice de la decizia de eliberare a avizului de mediu, ACPM
anunţă titularul PP-ului şi publică decizia pe pagina proprie de internet. Titularul are
obligaţia să notifice decizia de eliberare a avizului de mediu prin intermediul mass-mediei
în termen de cinci zile de la primirea acesteia.
În cazul existenţei comentariilor, ACPM adoptă decizia de eliberare a avizului de mediu
numai după ce proiectul PP a fost elaborat în mod corespunzător.
Durata procedurii
1. Etapa de incadrare – Pentru PP-urile care necesită evaluare de mediu:
10 zile + 3 zile (termenul pentru informarea publicului) + 10 zile (timpul alocat inaintarii
comentariilor) = 23 zile calendaristice - în cazul în care nu există comentarii din partea
publicului; sau
10 zile + 3 zile (termenul pentru informarea publicului) + 10 zile (timpul alocat inaintarii
comentariilor) + 15 zile (timpul pentru revizuirea deciziei) + 3 zile (pentru
constientizarea publicului) = 41 zile calendaristice - în cazul în care nu există comentarii
din partea publicului;
Pentru PP care necesita evaluarea de mediu (se parcurge etapa de incadrare):
25 zile + 3 zile (termenul pentru informarea publicului) + 10 zile (timpul alocat înaintării
comentariilor) = 38 zile calendaristice – în cazul în care nu există comentarii din partea
publicului;
sau
25 zile + 3 zile (termenul pentru informarea publicului) + 10 zile (timpul alocat
comentariilor) + 15 zile (timpul pentru revizuirea deciziei) + 3 zile (pentru conştientizarea
publicului) = 56 zile –în cazul în care există comentarii din partea publicului.
134
– Pentru PP-urile care nu necesită evaluare de mediu:
10 zile + 3 zile (termenul pentru informarea publicului) + 10 zile (timpul alocat
comentariilor) = 23 zile calendaristice – în cazul în care nu există comentarii din partea
publicului;
sau
10 zile + 3 zile (termenul pentru informarea publicului) +10 zile (timpul alocat
comentariilor) + 15 zile (timpul pentru revizuirea deciziei) + 3 zile (pentru conştientizarea
publicului) = 41 zile –în cazul în care există comentarii din partea publicului.
2. Etapa de completare a proiectului PP şi a raportului de mediu şi decizia finală:
În cazul în care PP-urile nu au efecte transfrontaliere: 48 zile (timpul alocat comentariilor
publice) + 45 zile (termenul până la dezbaterea publică) + 15 zile (termenul pentru decizia
finală) + 3 zile (termenul pentru comunicarea deciziei finale) = 111 zile calendaristice
În cazul în care PP-urile ar putea avea efecte transfrontaliere: 48 zile (timpul alocat
comentariilor publice) + 60 zile (termenul până la dezbaterea publică) + 15 zile (termenul
pentru decizia finală) + 3 zile (termenul pentru comunicarea deciziei finale) = 126 zile
calendaristice.
În cazul existenţei oricăror comentarii publice, termenul se extinde cu perioada în care se
completează proiectul PP şi raportul de mediu.
Astfel, procedura pentru obţinerea avizului de mediu pentru PP-urilor:
Pentru PP-urile care necesită evaluare de mediu şi;
PP-urile nu au efecte transfrontaliere şi;
- Nu există comentarii din partea publicului: 38 zile + 111 zile = 149 zile
calendaristice;
- Există comentarii din partea publicului: 56 zile + 111 zile = 167 zile calendaristice;
PP-urile ar putea să aibă efecte transfrontaliere:
- Nu există comentarii din partea publicului: 38 zile + 126 zile = 164 zile
calendaristice;
- Există comentarii din partea publicului: 56 zile + 126 zile = 182 zile
calendaristice;
Pentru PP-urile care necesită evaluare de mediu:
PP-urile ar putea să nu aibă efecte transfrontaliere şi;
- Nu există comentarii din partea publicului: 23 zile + 111 zile = 134 zile
calendaristice;
- Există comentarii din partea publicului: 41 zile + 111 zile = 152 zile
calendaristice;
PP-urile ar putea să aibă efecte transfrontaliere:
- Nu există comentarii din partea publicului: 23 zile + 126 zile = 149 zile
calendaristice.
- Există comentarii din partea publicului: 41 zile + 126 zile = 167 zile calendaristice.
În afara acestor termene, există termene pentru organizarea întâlnirilor grupului de lucru şi
pentru întocmirea raportului de mediu, precum şi perioada pentru completarea proiectului
PP şi a raportului de mediu, pe baza posibilelor comentarii.
135
Abrevieri:
ACPM – autoritatea competenta pentru protecţia mediului
HG – hotărâre de guvern
OUG – ordonanţă de urgenţă a guvernului
Funcţia V – funcţie de zonă verde
POT – procentajul de ocupare a terenului
PP – planuri şi programe
ESM – evaluarea strategică de mediu
CSP – comitetul special constituit
PUD – plan urbanistic detaliat
PUG – plan urbanistic general
PUZ – plan urbanistic zonal
Raport final
136
D6 - DIAGRAMĂ - PROCEDURA ESM
PP prevazut la art.5(2) din HG 1076/2004
3. Informarea publicului cu privire la decizia adoptată
8. Elaborarea raportului
de mediu
1. Notificarea + Prima versiune a PP → Depunerea la ACPM
4. Comentarii publice cu privire la etapa deciziei de incadrare
5. Decizia finală privind incadrarea
A. PP-ul nu necesită EM
7. Depunerea raportului de mediu la ACPM şi
la autorităţile interesate
Adoptarea PP fără
acord de mediu
8. Organizarea dezbaterii
publice
A. Completarea PP şi/sau revizuirea
raportului de mediu
B. Eliberarea avizului de
mediu
Elaborarea PP şi/sau revizuirea
raportului de mediu şi depunerea
acestora la ACPM
9. Decizia ACPM
10. Conştientizarea
publicului
PP prevazut la art.5(3) din HG 1076/2004
2. Decizia ACPM – EM obligatoriu 2. Decizia ACPM – etapa de incadrare
B. PP-ul necesită
EM
C. PP necesită AA + EM D. PP necesită AA
6. Procedura
AA
Procedura
EM
Acceptarea studiului AA
Raport final
137
ANEXA E: ANALIZA PROCEDURILOR DE ACHIZIŢIE
NOTĂ: Evaluarea şi recomandările cuprinse în prezenta anexă sunt în linii generale în
conformitate cu Planul de acţiuni prioritare (PAP) şi vin în sprijinul acestuia – plan care
este coordonat de către ACIS, şi susţinut de CE—şi care se referă la consolidarea capacităţii
de absorbţie a fondurilor UE. PAP se axează pe şapte (07) domenii prioritare (capacitatea de
management al proiectelor a AM, inclusiv co-finanţarea; procedurile de licitaţie publică; audit
şi control; analiza instituţiilor externe; capacitatea administrativă a organismelor de
implementare; capacitatea şi forma de proprietate a beneficiarilor) şi include 40 de măsuri
prioritare.
A. Analiza procedurilor de achiziţii publice
1. Procedurile de achiziţii publice din România sunt reglementate de cele mai recente
directive ale Uniunii Europene, inclusiv de Ordonanţa de urgenţă concesiune de lucrări
publice şi a contractelor de concesiune de servicii; Legea nr. 337/2006 privind achiziţiilor a
Guvernului nr. 34/2006, privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de
publice (LAP), cu modificări şi completări, care sunt obligatorii pentru toate achiziţiile de
bunuri, servicii şi lucrări derulate de autorităţile contractante care acţionează în sectorul public
sau privat şi în cel al utilităţilor. În România, atribuirea contractelor de achiziţii publice este
supusă principiilor privind non-discriminarea, tratamentul egal, recunoaşterea reciprocă,
transparenţa, proporţionalitatea, utilizarea eficientă a fondurilor publice şi asumarea
răspunderii, care sunt comune în rândul tuturor statelor membre UE. A se vedea Anexa E1
(Cadrul legal privind achiziţiile publice).
2. Analiza factorilor implicaţi în domeniul achiziţiilor publice este prezentată în Anexa
E2. Cei mai importanţi dintre aceşti factori sunt entităţile care aplică LAP. Categoriile de
autorităţi contractante recunoscute de LAP sunt prezentate în Anexa E3 (Autorităţile
contractante). Interacţiunile procesului de achiziţie dintre factorii implicaţi şi autorităţile
contractante se regăsesc în Anexa E4 (Sistemul de Achiziţii Publice din România).
3. Procesul de achiziţie publică din România se caracterizează prin următoarele:
a) Departamentul intern specializat în achiziţii publice. Fiecare autoritate
contractantă trebuie să înfiinţeze un departament intern (LAP, art. 3041) pentru atribuirea
contractelor de achiziţii; departamentul are următoarele atribuţii:
• elaborarea şi actualizarea programului anual de achiziţii publice în calitate de
instrument de management pentru planificarea procesului de achiziţie;
• elaborarea sau coordonarea elaborării documentaţiei de atribuire; organizarea
concursurilor de proiecte şi elaborarea documentaţiei pentru concurs;
• publicitatea concursurilor;
• aplicarea şi finalizarea procedurilor de atribuire; şi
• crearea şi menţinerea dosarelor de achiziţie publică.
b) Platforma electronică unică pentru publicitatea contractelor de achiziţii. Potrivit
LAP, Sistemul Electronic de Achiziţii Publice (SEAP), www.e-licitatie.ro, este platforma
unică la nivel naţional care publică anunţurile privind contractele de achiziţie. De asemenea,
prin intermediul SEAP, anunţurile privind contractele sunt înaintate pentru publicare în
138
Jurnalul european de achiziţii publice–Tender Electronic Daily, sau TED, care este un
supliment la Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE). Documentele de achiziţie publică
publicate pe SEAP includ următoarele:
• anunţul de intenţie;
• anunţul/invitaţia de participare;
• documentaţia de licitaţie, inclusiv răspunsurile la clarificările solicitate şi alte
informaţii referitoare la procesul de achiziţie; şi
• anunţul de atribuire a contractului
c) Plafoane pentru deschiderea licitaţiei la nivel naţional, UE sau la nivelul
Organizaţiei Mondiale a Comerţului (OMC) şi regulile de publicitate aplicabile
• Licitaţiile sunt deschise la nivel naţional în cazul în care valoarea estimată a
contractului depăşeşte 15.000 € însă nu depăşeşte plafoanele naţionale prezentate în
Tabelul 1. Plafoanele se regăsesc în Anexa E5 (Plafoanele pentru selectarea
procedurilor de achiziţie).
• Achiziţia directă nu este considerată a fi o procedură de atribuire; valoarea de 15.000
€ reprezintă plafonul din România pentru achiziţia directă de bunuri, servicii sau
lucrări în conformitate cu art.19 al LAP.
• Licitaţiile trebuie deschise pentru ţările membre ale EU şi ale Organizaţiei Mondiale
a Comerţului (OMC) în cazul în care valoarea estimată a contractului depăşeşte
plafoanele prezentate în Tabelul 4, (Plafoanele UE din Anexa 5). În cazul în care
concursul este deschis la nivelul UE şi OMC, toate anunţurile se publică în Jurnalul
oficial al comunităţilor europene (JOCE) şi în cadrul Sistemului Electronic pentru
Achiziţii Publice (SEAP)—anunţul de intenţie, anunţul de participare şi invitaţia de
participare.
• Licitaţiile la nivel naţional nu exclud operatorii economici din UE însă licitaţiile
organizate la nivel naţional şi la nivelul UE diferă prin timpul alocat pentru
elaborarea ofertelor.
d) Mecanismele unice de remediere. LAP prevede un mecanism unic de remediere;
Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (CNSC) emite decizii cu privire la
contestaţiile deferite instanţei care izvorăsc din procedurile de achiziţie. Pentru a garanta că
mecanismul de remediere este eficient, legiuitorul impune o perioadă de „răgaz‖ după
atribuirea contractului, ceea ce înseamnă că autoritatea contractantă poate încheia un
contract de achiziţie publică sau un contract-cadru numai după această perioadă:
• 11 zile de la data comunicării rezultatelor, în cazul în care valoarea estimată a
contractului este mai mare decât plafoanele UE; şi
• 6 zile de la data comunicării rezultatelor, în cazul în care valoarea estimată a
contractului este mai mică sau egală cu plafoanele UE.
Orice contract sau contract-cadru încheiat înainte de expirarea termenelor de mai sus va
fi considerat nul şi neavenit.
Contestaţiile trebuie să fie adresate CNSC în termen de:
• 10 zile de la data luării la cunoştinţă despre un document considerat ilegal, în cazul
în care valoarea contractului este egală cu sau mai mare decât plafonul UE; şi
139
• 5 zile de la data luării la cunoştinţă despre un document considerat ilegal, în cazul în
care valoarea contractului este mai mică decât plafonul UE.
CNSC trebuie să emită o decizie în termen de 20 de zile de la primirea dosarului de
achiziţie publică de la autoritatea contractantă; poate fi acordată o perioadă suplimentară
de 10 zile. În cazul în care CNSC respinge contestaţia, autoritatea contractantă va reţine
o sumă din garanţia de participare, stabilită prin LAP, în raport cu valoarea estimată a
contractului. Orice contract de achiziţie sau contract-cadru încheiat înainte de
soluţionarea contestaţiilor sau apelurilor este considerat nul şi neavenit.
e) Tipuri de proceduri pentru atribuirea contractelor de achiziţie publică. Potrivit
LAP, procedurile de atribuire includ (i) licitaţia deschisă; (ii) licitaţia restrânsă; (iii) dialogul
competitiv; (iv) negocierea cu publicarea prealabilă anunţului de participare; şi (v)
negocierea fără publicarea prealabilă a anunţului de participare. Anexa E6 prezintă
procedurile de achiziţii publice, din România, procedurile de atribuire prevăzute de LAP şi
caracteristicile acestora. LAP prevede de asemenea modalităţi speciale de atribuire a
contractelor de achiziţie publică, printre care se numără: (i) contractul-cadru; (ii) sistemul
de achiziţii dinamic; şi (iii) licitaţia electronică, ce se regăsesc în cadrul Anexei E7
(Modalităţi speciale de atribuire/perfectare a contractelor de achiziţie/contractelor-cadru).
Hotărârea de guvern nr. 1660/2006, cu modificări şi completări ulterioare, stabileşte că
autoritatea contractantă trebuie să utilizeze mijloace electronice pentru cel puţin 40% din
cheltuielile publice anuale de achiziţii. LAP recunoaşte criteriile de selecţie pentru
atribuirea contractelor. Mijloacele electronice nu sunt adecvate pentru contractele de
servicii referitoare la proprietate intelectuală; sistemul de achiziţii dinamic este inadecvat
pentru un contract de lucrări; iar dialogul competitiv este inadecvat pentru un contract
obişnuit de aprovizionare sau de servicii.
f) Durata estimată a procedurilor de atribuire a contractelor. În conformitate cu
LAP, durata se calculează de la data publicării anunţului sau invitaţiei de participare până la
semnarea contractului, excluzând timpul necesar pentru soluţionarea contestaţiilor.
Indiferent de tipul de procedură, contractul trebuie atribuit în termen de 20 de zile de la data
la care sunt deschise ofertele. În situaţii excepţionale, autorităţilor contractante li se poate
acorda o prelungire a termenului. Rezultatele pentru fiecare procedură de atribuire se
regăsesc în Anexa E8. Durata procedurii de achiziţie se calculează în zile calendaristice.
g) Tipuri de contracte de achiziţie publică. Există trei categorii de contracte de
achiziţii publice recunoscute în conformitate cu LAP; acestea se regăsesc în Anexa E9.
LAP nu face distincţia între contractele de lucrări, bunuri sau servicii în scopul procedurii
de atribuire; în loc de aceasta, procedura depinde de valoarea estimată a contractului, astfel
încât pentru toate categoriile de contracte cu o valoare estimată de 5.000.000 €, autoritatea
contractantă trebuie să respecte aceleaşi reguli, termene şi etape. Totuşi, termenele pentru
licitaţii diferă în funcţie de nivelul de competiţie; de exemplu, deschiderea unei achiziţii
publice pentru ţările UE şi OMC pentru contracte de lucrări cu o valoare estimată mai mare
de 4.845.000 €, indiferent dacă acestea sunt pentru bunuri sau pentru servicii. Este
obligatorie deschiderea publică a ofertelor pentru toate cazurile în care valoarea estimată a
contractului este de cel puţin 125.000 € şi de 387.000 € în cazul contractelor de bunuri şi
servicii atribuite de autorităţile contractante din sectorul utilităţilor.
140
În practică, problemele apar din cauza lipsei prevederilor legale referitoare la modalitatea de
selectare a contractelor de achiziţie specifice şi la modalitatea de elaborare a clauzelor
contractuale. De exemplu, o autoritate contractantă care atribuie un contract de lucrări
publice trebuie să dispună de un proiect complet şi de o valoare estimată corespunzătoare
realistă pentru a le da posibilitatea operatorilor economici eligibili să facă oferte serioase. În
caz contrar, vor apărea multiple probleme pe parcursul perioadei de implementare a
contractului; în cazul în care se identifică omisiuni în cadrul proiectului, antreprenorul va
solicita fonduri suplimentare pentru finalizarea lucrărilor şi va invoca omisiunile din proiect
sau din caietul de sarcini pentru a-şi justifica cererea.
Mai multe probleme apar în cazul în care autoritatea contractantă atribuie un contract de
lucrări publice atât pentru proiectarea cât şi pentru execuţia lucrărilor, deoarece autoritatea
contractantă trebuie să aibă un studiu de fezabilitate complet cu o valoare asociată, care
acoperă atât perioada proiectării cât şi pe cea a execuţiei lucrărilor. În astfel de împrejurări,
toate problemele apar pe parcursul perioadei execuţiei lucrărilor, când antreprenorul solicită
fonduri suplimentare pentru finalizarea lucrărilor, invocând motivul că studiul de
fezabilitate şi estimarea iniţială a valorii contractului sunt incomplete. În afară de aceasta,
consultanţii slab pregătiţi exacerbează aceste probleme, deoarece contractelor de servicii le
lipsesc specificaţiile referitoare la activităţile esenţiale care nu sunt cuprinse în valoarea
contractului.
h) Procesul de achiziţie. Prevederile LAP guvernează şi afectează cele trei categorii
principale ale procesului de achiziţie: etapa preliminară licitaţiei; etapa licitaţiei propriu-zise
şi cea ulterioară licitaţiei. Fiecare etapă include activităţi şi sub-activităţi, care sunt
prezentate în Anexa E10. Durata procesului de achiziţie depinde de capacitatea autorităţii
contractante de finalizare a caietelor de sarcini. Din acest motiv, LAP consideră ziua de
publicare a anunţului sau invitaţiei de participare la licitaţie ca fiind „Ziua 0‖. De asemenea,
după cum se evidenţiază în graficele Gantt (puse la dispoziţie separat), procedurile încep în
momentul în care invitaţia/anunţul de participare este transmis pentru publicare pe SEAP.
Duratele procesului sunt calculate în zile lucrătoare, în timp ce duratele prevăzute de LAP
sunt calculate în zile calendaristice.
B. Constrângeri şi dificultăţi în obţinerea achiziţiilor de înaltă calitate
4. Competenţe, cunoştinţe şi experienţă necorespunzătoare de gestionare globală a
procesului. Multe dintre autorităţile contractante subestimează valoarea contribuţiei
specialiştilor în achiziţii pe care aceştia o pot aduce procesului şi supraestimează importanţa
personalului tehnic. De fapt, un proces de achiziţie de înaltă calitate necesită ca cele două
categorii de specialişti să lucreze într-o strânsă colaborare. Personalul tehnic ştie care sunt
bunurile şi serviciile necesare, în timp ce specialiştii în achiziţie cunosc contractele, caietele
de sarcini, ofertele şi calificările.
141
Tabelul 1 – Aspecte ale procesului de achiziţii publice
Stadiu Activitate Aspecte
Înainte de
competiţie
Pregătirea
documentelor
tehnice
Calitate slabă a specificaţiilor tehnice
Calcularea greşită a valorii estimate a contractului
Cerinţe de calificare disproporţionate
Factori de acordare irelevanţi sau necorespunzători
Pregătirea
documentaţiei
de licitaţie
Calitate slabă a documentelor de ofertare
Modificarea principalelor prevederi ale documentelor de
ofertare după ce s-a publicat notificarea de contractare
Numirea unor membri în comitetul de evaluare fără
cunoştinţe privind regulile achiziţiilor publice sau obiectul
contractului
În timpul
competiţiei
Perioada de
evaluare
Verificare slabă a cerinţelor de calificare
Evaluare superficială a propunerilor tehnice şi financiare
Motive necorespunzătoare în stabilirea ofertelor
inacceptabile, defecte sau admisibile
Aplicare greşită a criteriului de selecţie
După
competiţie
Perioada post-
acordare
Primirea unui mare număr de reclamaţii
Abordare neunitară în rezolvarea reclamaţiilor
Suspendarea contractului prin contestarea deciziei CNSC în
justiţie
Calitate necorespunzătoare a lucrărilor/serviciilor
5. Lipsa de exactitate a caietelor de sarcini, provenind:
• dintr-o procedură de achiziţie anterioară care e posibil să se fi derulat cu caiete de
sarcini ambigue şi cu clauze contractuale cu caracter general; sau
• din faptul că a fost angajat un specialist independent să verifice caietele de sarcini.
În practică, multe autorităţi contractante neglijează atribuirea unui alt contract pentru
verificarea proiectului; în loc de aceasta, îi solicită antreprenorului să asigure verificarea.
6. Estimări eronate ale valorii contractului, provenind din:
• lipsa cunoştinţelor de planificare a proiectelor;
• faptul că procedura anterioară de achiziţie s-a derulat cu cerinţe ambigue şi cu clauze
contractuale generice, iar selectarea consultantului s-a făcut pe baza criteriului celui
mai scăzut preţ.
7. Cerinţe disproporţionate de calificare. Prin invocarea principiului proporţionalităţii,
LAP limitează cerinţele de calificare din documentaţia de licitaţie. Legiuitorii urmăresc să
restrângă capacitatea autorităţilor contractante de a restricţiona concurenţa prin criterii de
calificare disproporţionate în raport cu obiectul contractului; totuşi, aceste limitări are putea
conduce la selectarea unui operator cu o ofertă cu preţ scăzut, cu experienţă redusă sau
inexistentă în implementarea unui contract de achiziţie publică.
142
8. Criterii de atribuire irelevante şi inadecvate, care duc la:
• caiete de sarcini lipsite de precizie;
• competenţe insuficiente pentru a face diferenţierea între cerinţele tehnice minime şi
cerinţele specifice care sunt urmărite în cadrul proiectului;
• lipsa instrucţiunilor privind criteriile de atribuire; şi
• percepţia privind lipsa de independenţă a factorilor guvernamentali de decizie.
9. Calitatea slabă a documentelor de ofertă, provenind din lipsa unor proceduri
standard de licitare la nivel naţional şi a unor documente standard de licitaţie pentru
achiziţionarea lucrărilor, bunurilor şi serviciilor de consultanţă care să specifice procesul de
achiziţie şi să cuprindă conţinutul standard al ofertei şi contracte standard.
10. Revizuirea principalelor documente de ofertă după publicarea anunţului de
participare, provenind din:
• răspunsurile la solicitările de clarificări;
• reacţia la perceperea unei posibilităţi de depunere de contestaţii; şi
• încercarea de compensare a calităţii slabe a documentelor de ofertă.
11. Membri sub-calificaţi numiţi în comisiile de evaluare, datorită faptului că:
• Multora dintre cei numiţi le lipsesc cunoştinţele privind achiziţiile publice sau
obiectul contractului; şi
• Fluctuaţia personalului din cadrul departamentului de achiziţii este mare; personalul
cu experienţă şi bine pregătit pleacă datorită riscurilor ridicate pe care trebuie să şi le
asume.
12. Probleme legate de perioada de evaluare, rezultând din:
• Problemele prezentate în Tabelul 1 şi care sunt exacerbate de perioada scurtă de
evaluare prevăzută de LAP; şi
• Faptul că un contract poate fi atribuit pe baza unui preţ care nu susţine îndeplinirea
integrală a obligaţiilor contractuale; antreprenorul îşi poate asuma acest risc ştiind că
specificaţiile tehnice nu sunt complete, creând astfel o nişă pentru majorarea
preţurilor. Această practică se manifestă atât în cadrul proceselor de atribuire
obişnuite cât şi al celor electronice şi rezultă din caietele de sarcini imprecise şi din
evaluarea superficială a contractelor.
13. Probleme legate de perioada post-atribuire. Ofertanţii nemulţumiţi formulează
contestaţii în încercarea de a obţine o decizie favorabilă din partea CNSC. Acest lucru poate
avea loc dacă:
• un ofertant contestă procesul de achiziţie. Aceasta are loc în cazul în care ofertantul
nutreşte convingerea că el era cel îndreptăţit să câştige contractul şi, drept urmare,
este dispus să rişte să piardă valoarea garanţiei în cazul în care contestaţia nu este
soluţionată în favoarea sa; şi
• un ofertant care a pierdut licitaţia doreşte să negocieze cu ofertantul câştigător un
sub-contract, şi, drept urmare, este dispus să rişte să piardă valoarea garanţiei prin
retragerea contestaţiei înainte de expirarea termenului pentru decizia CNSC.
• alte probleme post-atribuire sunt legate de calitatea lucrărilor şi a serviciilor asociate.
Pe parcursul oricărei perioade de îndeplinire a contractului, se naşte un conflict firesc
între antreprenor sau consultant şi autoritatea contractantă în ceea ce priveşte orice
specificaţii tehnice care lipsesc sau clauzele contractuale. Autoritatea contractantă
doreşte să evite cheltuielile suplimentare iar antreprenorul sau consultantul doreşte să
143
fie compensat pentru volumul suplimentar de muncă. Această situaţie este evitată în
cazul în care caietele de sarcini şi clauzele contractuale sunt complete, inclusiv acelea
care reglementează relaţiile dintre consultant şi autoritatea contractantă.
• Cele mai multe dintre problemele discutate mai sus apar în orice proces de achiziţie
derulat de o autoritate contractantă. Cu toate acestea, în cazul în care un minister
derulează un program de dezvoltare la nivel naţional, cu mii de beneficiari, situaţia
este încă şi mai complexă. Adăugarea nivelurilor birocratice la procesul de achiziţie
fără specificarea atribuţiior şi a tuturor activităţilor şi proceselor poate da amploare
problemelor existente, deoarece vina pentru eşecuri este pasată pe scara ierarhică a
personalului proiectului.
• De exemplu, în cazul în care un minister îşi asumă răspunderea exclusivă pentru
procedurile de achiziţie, beneficiarii pot susţine că s-a selectat un antreprenor
necorespunzător, iar conflictul dintre beneficiari şi antreprenor ar putea escalada. Un
conflict similar apare în situaţia în care ministerul îşi asumă responsabilitatea de
plată, deoarece tendinţa ministerului de a manifesta o precauţie exagerată înainte de
efectuarea plăţilor ar putea duce la întârzieri de plată sau chiar la situaţii mai grave.
C. Recomandări pentru îmbunătăţirea calităţii achiziţiilor
14. În vederea ameliorării şi accelerării procesului de achiziţie, se recomandă următorul
set de măsuri şi termenele pentru finalizarea acestora.
15. În vederea ameliorării şi accelerării procesului de achiziţie în cadrul MMP (care
trebuie să gestioneze un număr foarte mare de proiecte), s-a identificat o serie de acţiuni pe
termen scurt şi mediu. Aceste acţiuni ţin seama de concluziile specifice ale analizei
efectuate în cadrul MA-POS Mediu şi al ANAR, deoarece cele două instituţii derulează
activităţi de achiziţie similare şi, prin urmare, recomandările sunt aplicabile ambelor.
16) Pe termen scurt (6 luni sau mai puţin):
c) Stabilirea unui cadru de acţiune pentru fiecare program de dezvoltare, prin definirea
circuitului informaţiilor, a activităţilor şi atribuţiior, ca o procedură internă, începând cu
aprobarea proiectelor, parcurgerea strategiei şi procedurilor de achiziţie şi până la
îndeplinirea contractului.
d) Elaborarea directivelor cu privire la:
II. Elaborarea şi verificarea caietelor de sarcini;
III. Selectarea procedurii de achiziţie aplicabile;
IV. Selectarea tipului adecvat de contract aplicabil; şi
V. Definirea criteriilor de calificare şi de atribuire aplicabile la diferite tipuri de
proiecte.
c) Elaborarea documentelor de licitaţie standard pentru fiecare procedură de achiziţie,
inclusiv a contractelor standard pentru lucrări, bunuri şi servicii de consultanţă (servicii
intelectuale de proiectare, asistenţă tehnică etc.).
17) Pe termen mediu (între 6 şi 18 luni):
f) Organizarea unei echipe de servicii de consultanţă la nivelul MMP (de tipul suport
administrativ) care să fie alcătuită din personal cu cunoştinţe solide în domeniul
procedurilor de achiziţie şi al contractelor pentru fiecare tip de articol ce urmează a fi
144
achiziţionat; echipa va acorda suport beneficiarilor de finanţare din partea MMP la
implementarea procedurilor şi contractelor standardizate. O astfel de soluţie
funcţionează deja în cadrul ANAR, unde biroul central furnizează consultanţă
direcţiilor bazinelor hidrografice. Chiar dacă aceasta este necesară pentru
beneficiarii de finanţare din partea MMP, ar fi dificil de pus în aplicare în cadrul
POS Mediu, deoarece CE a manifestat rezerve în ceea ce priveşte acceptarea acesteia
iar Direcţia Generală pentru Achiziţii din cadrul MMP nu deţine aproape deloc
experienţă în ceea ce priveşte achiziţia de lucrări sau de servicii de consultanţă.
Astfel, s-ar putea să fie necesar ca pentru acest serviciu să se angajeze personal atras
din afară.
g) Acordarea de asistenţă beneficiarilor în ceea ce priveşte consolidarea capacităţii de
achiziţie prin intermediul seminariilor şi programelor de formare organizate şi furnizate
de echipa de servicii de consultanţă personalului beneficiarilor care este răspunzător de
achiziţii şi de managementul contractelor (personalul tehnic şi cel de achiziţii). Aceleaşi
comentarii şi motive de preocupare ca mai sus.
h) Întărirea controlului calităţii proiectelor şi a caietelor de sarcini la nivelul ministerului,
al ANAR şi al beneficiarilor pentru evitarea pe mai departe a deficienţelor identificate la
implementarea contractelor, prin cursuri de formare de scurtă durată pentru beneficiarii
cu experienţă sau capacitate tehnică redusă.
i) Creşterea capacităţii comisiilor de evaluare de a efectua evaluări de calitate şi în timp
util ale ofertelor/licitaţiilor prin cursuri de formare de scurtă durată organizate înainte de
data depunerii ofertelor şi încheiate cu certificarea cunoştinţelor în domeniul evaluării
ofertelor.
j) Elaborarea listelor de verificare ale activităţilor care urmează a fi finalizate pe parcursul
implementării oricărui contract în vederea accelerării rambursărilor şi, implicit, a
fluxului de fonduri.
D. Anexe Lista Anexelor
E1 Cadrul legal privind achiziţiile publice
E2 Factorii implicaţi în achiziţiile publice
E3 Autorităţile contractante
E4 Sistemul de Achiziţii Publice din România
E5 Plafoanele pentru selectarea procedurilor de achiziţie
E6 Procedurile de achiziţii publice din România
E7 Modalităţi speciale de atribuire/perfectare a contractelor de achiziţie/contractelor-cadru
E8 Durata estimată a procedurilor de achiziţie calculată în zile calendaristice
E9 Tipuri de contracte de achiziţie publică
E10 Graficele Gantt referitoare la procedurile de achiziţie
145
Anexa E1: Cadrul legal privind achiziţiile publice
Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii, cu modificări şi completări ulterioare;
Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 30/2006 privind funcţia de verificare a
aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziţie
publică;
Hotărârea de guvern nr. 925/2009 pentru aprobarea regulilor pentru punerea în
aplicare a prevederilor privind atribuirea contractelor de achiziţie publică;
Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii, cu modificări şi completări ulterioare;
Hotărârea de guvern nr. 1660/2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publica prin mijloace
electronice din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006;
Hotărârea de guvern nr. 71/2007 pentru aprobarea normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice si
a contractelor de concesiune de servicii din Ordonanța de urgenta a Guvernului nr.
34/2006;
Hotărârea de guvern nr. 942/2006 pentru aprobarea Ordonanței de urgenta a
Guvernului nr. 30/2006, modificată şi completată prin Legea nr. 1083/2007.
146
Anexa E2: Factorii implicaţi în domeniul achiziţiilor publice
Factorii implicaţi Roluri Funcţii
Autoritatea Naţională
pentru Reglementarea şi
Monitorizarea Achiziţiilor
Publice
(ANRMAP)
Organism de
reglementare
Elaborează politica de achiziţii publice
Asigură suport şi îndrumare zilnică autorităţilor
contractante
Inspector
electronic
Monitorizează publicarea tuturor anunţurilor de
participare
Control ex-
post
Controlul procedurilor de atribuire – funcţie ex-
post
Autorizată să anuleze contractele care încalcă
LAP
Ministerul Finanţelor Publice
– Unitatea Centrală pentru
Verificarea Achiziţiilor
Publice(UCVAP)
Control ex-
ante
Verifică procedurile legate de procesele de
atribuire a contractelor de achiziţii publice
Consiliul Naţional pentru
Soluţionarea Contestaţiilor
(CNSC)
Organism de
remediere
Desfăşoară activităţi administrativ-jurisdicţionale
prin soluţionarea contestaţiilor depuse pe
parcursul procedurilor de achiziţie, înainte de
semnarea contractului
Curtea de Conturi
(CC)
Control ex-
post
Exercită controlul şi auditul extern al fondurilor
structurale
Centrul Naţional de
Management pentru
Societatea Informaţională –
operatorul Sistemului
Electronic de Achiziţii
Publice (SEAP)
Operatorul
sistemului
electronic
Asigură facilităţi tehnice autorităţilor contractante
pentru implementarea parţială sau integrală a
procedurilor de atribuire prin sistemul de achiziţie
electronică: Sistemul Electronic de Achiziţii
Publice
147
Anexa E3: Autorităţile contractante
Sectorul Autorităţile contractante Categoriile de autorităţi contractante
Clasic sau
public
Entităţi de stat
Instituţii publice/autoritatea la nivel central
Instituţii publice la nivel local
Instituţii/autorităţi publice la nivel regional
Entităţi supuse administraţiei
publice, stabilite cu scopul specific
de a furniza bunuri publice, fără
interese industriale sau comerciale
Organisme finanţate în principal de instituţii publice sau de alte
organisme aflate în administrare publică
Organisme subordonate sau aflate sub supravegherea unei
autorităţi publice sau a altui organism aflat sub administrare
publică
Organisme în care mai mult de jumătate din membrii
consiliului de administraţie/de conducere sau ai celui de
supraveghere sunt numiţi de o autoritate publică sau de alt
organism aflat sub administrare publică
Asocierea alcătuită din una sau mai multe autorităţi contractante – organisme de stat sau din alte
organisme aflate sub administrare publică
Utilităţi
Întreprinderea publică ce
desfăşoară una sau mai multe
dintre aşa-numitele activităţi
―relevante‖
Activităţi relevante în domeniul utilităţilor publice:
alimentare cu apă, electricitate, servicii de transport, servicii
poştale, prospectare sau extragere a ţiţeiului, gazelor
naturale, cărbunelui şi a altor combustibili solizi şi
asigurarea legăturilor aeriene, maritime sau fluviale cu
aeroporturi, porturi maritime/fluviale sau cu alte terminaluri
ale reţelelor de transport
Alţi subiecţi prevăzuţi de lege care
desfăşoară una sau mai multe dintre
aşa-numitele activităţi ―relevante‖ în
baza unui drept social sau al unuia
exclusiv
149
Anexa E5: Plafoanele pentru selectarea procedurilor de achiziţie
Tabelul 1 – Plafoane mai mici faţă de cele ale UE
Obiectul
contractul
ui
La nivel naţional =invitaţiile/anunţurile publicate numai în SEAP
Sectorul clasic Sectorul utilităţi
Aprovizio
nare
(bunuri)
€15.000 < EVC<€125.000
Cerere
de oferte
€15.000 < EVC<€125.00 Cerere de
oferte
€125.000<EVC<€387.000
“Proceduri de
licitaţie
prescurtate”
Servicii €15.000 < EVC<€125.000
€15,000< VC<€125.000 Cerere de
oferte
€125.000<EVC<€387.000
Proceduri de
licitaţie
prescurtate
Lucrări €15.000<EVC<€4.845.000 €15.000<EVC<€4.845.000 Cerere de
oferte
150
Tabelul 4 – Plafoane UE
Obiectul contractului La nivel european
Sectorul clasic Sectorul utilităţi
Aprovizionare (bunuri) EVC>€125.000 EVC>€387.000
EVC>€125.000 EVC>€387.000
Servicii EVC>€4.845.000
Lucrări
151
Anexa E6: Procedurile de achiziţii publice din România
Procedura Caracteristici
Deschisă Calificarea şi evaluarea ofertei în cadrul unei singure etape
Este posibilă licitaţia electronică
Poate fi aplicată electronic integral
Contractul poate fi atribuit în cazul în care un operator economic depune o ofertă
admisibilă.
Pentru sectorul utilităţi, termenul limită pentru elaborarea ofertei poate fi redus în
cazul în care valoarea estimată este între 125.000 € şi 387.000 €.
Tipică pentru atribuirea unui contract de achiziţie publică (împreună cu cea ‗restrânsă‘)
Un contract de achiziţie este atribuit sau un contract-cadru este încheiat prin aplicarea
acestei proceduri
Restrânsă Două etape—calificarea şi selecţia candidaţilor; şi evaluarea ofertelor.
În cadrul primei etape, numărul minim de candidaţi selectaţi trebuie să fie cinci însă se
poate trece la cea de a doua etapă cu un singur candidat selectat.
Contractul poate fi atribuit în cazul în care un operator economic depune o ofertă
admisibilă.
Procedura poate fi accelerată justificat prin reducerea termenului pentru primirea
cererilor şi a ofertelor.
Pentru sectorul utilităţi, termenul limită pentru elaborarea ofertei poate fi redus în
cazul în care valoarea estimată este între 125.000 € şi 387.000 €.
Se poate încheia prin licitaţie electronică.
Poate fi aplicată electronic integral.
Tipică pentru atribuirea unui contract de achiziţie publică (împreună cu cea
‗deschisă)‘.
Un contract de achiziţie este atribuit sau un contract-cadru este încheiat prin aplicarea
acestei proceduri
Dialog
competitiv
Trei etape: (i) calificarea şi selecţia candidaţilor; (ii) dialogul în vederea identificării
uneia sau mai multe soluţii adecvate; şi (iii) evaluarea ofertelor.
Aplicabil în cazul în care sunt îndeplinite două condiţii: (i) contractul este unul
complex; şi (ii) aplicarea procedurii ‗deschise‘ sau a celei ‗restrânse‘ nu ar permite
atribuirea contractelor de achiziţii publice.
Un contract este calificat ‗complex‘ în momentul în care autoritatea contractantă nu
este capabilă să definească specificaţiile tehnice în mod obiectiv; mijloacele tehnice
care pot satisface nevoile şi exigenţelor şi/sau să stabilească cadrul legal şi/sau
financiar pentru implementarea proiectului.
Singurul criteriu de atribuire îl reprezintă oferta cea mai avantajoasă
Nu este posibilă finalizarea celei de a treia etape prin licitaţie electronică.
Nu este posibil să fie aplicată electronic în totalitate.
Ca urmare a aplicării acestei proceduri, se atribuie un contract complex.
Negociere cu
publicare
prealabilă a
anunţului de
participare
Această procedură se aplică de o autoritate contractantă din sectorul clasic în
împrejurările prevăzute de LAP şi nu depinde de valoarea estimată
În cadrul primei etape, numărul minim de candidaţi pre-selectaţi trebuie să fie trei însă
se poate trece la cea de a doua etapă cu un singur candidat pre-selectat.
Poate avea loc în etape succesive pentru reducerea numărului de oferte propuse a fi
negociate.
LAP prevede încheierea celei de a treia etape prin licitaţie electronică.
Pentru sectorul utilităţi, termenul limită pentru elaborarea ofertei poate fi redus în
cazul în care valoarea estimată este între 125.000 € şi 387.000 €.
Nu este posibil să fie aplicată electronic în totalitate.
Procedura poate fi accelerată justificat prin reducerea termenului limită pentru primirea
cererilor şi a ofertelor.
Numai pentru sectorul utilităţi, această procedură, împreună cu cea deschisă şi cu cea
restrânsă, reprezintă regula de atribuire a unui contract de achiziţie publică.
Ca urmare a aplicării acestei proceduri se atribuie un contract de achiziţie sau se
încheie un contract-cadru.
Negociere fără Autoritatea contractantă desfăşoară consultări cu operatorii economici şi negociază
152
Procedura Caracteristici
publicare
prealabilă a
anunţului de
participare
clauzele contractuale, inclusiv preţurile, cu unul sau mai mulţi operatori.
Poate fi aplicată numai în situaţiile prevăzute de LAP
Nu este posibil să fie aplicată electronic în totalitate.
Nu este posibilă finalizarea celei de a treia etape prin licitaţie electronică.
Cerere de
oferte
O singură etapă pentru calificare şi evaluarea ofertelor
Similară cu procedura deschisă, diferind doar prin termenele pentru depunerea
ofertelor.
Se poate încheia prin licitaţie electronică
Poate fi aplicată electronic integral.
Contractul poate fi atribuit în cazul în care un operator economic depune o ofertă
admisibilă
Utilizată numai pentru atribuirea contractelor de achiziţie aflate sub plafoanele
prevăzute de art.124 al LAP.
Ca urmare a aplicării acestei proceduri se atribuie un contract de achiziţie sau se
încheie un contract-cadru.
Concurs de
proiecte
O procedură specială prin care se achiziţionează, în special în domeniul planificării
teritoriale sau urbanistice, arhitecturii, ingineriei sau procesării datelor, un plan sau un
proiect selectat de un juriu printr-un concurs, cu sau fără acordare de premii.
Poate fi aplicată cu sau fără etapa de selecţie.
153
Anexa E7: Modalităţi speciale pentru atribuirea contractelor de achiziţie/perfectarea
contractelor-cadru
Modalităţi Caracteristici
Contractul-
cadru
Asigură baza pentru atribuirea contractelor ulterioare cu obiecte de
activitate similare;
În mod normal, nu ar trebui să depăşească o durată de patru ani;
cazurile excepţionale trebuie justificate corespunzător;
Pe parcursul îndeplinirii contractului, părţile semnatare trebuie să
rămână aceleaşi;
Poate fi încheiat fie cu unul fie cu cel puţin trei operatori economici;
În cazul încheierii cu mai mult de un operator economic, contractele
ulterioare pot fi atribuite fie fără concursul de redeschidere fie cu
concursul de redeschidere între operatorii semnatari.
De regulă, un contract-cadru se perfectează prin aplicarea procedurii
deschise sau a celei restrânse.
Sistemul de
achiziţii
dinamic
Se poate aplica numai utilizând SEAP
Poate fi utilizat numai pentru achiziţia produselor de larg consum, cu
caracteristici generale disponibile pe piaţă, care pot satisface nevoile
autorităţii contractante.
Nu ar trebui să depăşească o durată de patru ani.
Deschis numai pe parcursul perioadei pentru care este lansat, ceea ce
înseamnă că orice operator economic poate solicita să fie acceptat.
Licitaţia
electronică
Utilizată pentru încheierea procedurii obişnuite
Când o autoritate contractantă decide să încheie o procedură prin
licitaţie electronică, termenele pentru evaluare prevăzute de LAP
includ durata licitaţiei.
154
Anexa E8: Durata estimată a procedurilor de achiziţie calculată în zile calendaristice
Procedura de atribuire Zile calendaristice estimate
Cererea de oferte pentru contracte
de lucrări şi servicii
Termenul pentru depunerea ofertelor =10 zile
Verificarea ANRMAP= 2 - 5 zile
Termenul pentru evaluare =20 – 40 zile
Perioada de aşteptare = 6 zile
Durata totală: 38 - 61 zile
Cererea de oferte pentru contracte
de bunuri
Termenul pentru depunerea ofertelor = 6 zile
Verificarea ANRMAP= 2 - 5 zile
Termenul pentru evaluare = 20 – 40 zile
Perioada de aşteptare = 6 zile
Durata totală: 34 - 57 zile
Procedura deschisă Termenul pentru depunerea ofertelor=40 zile
Verificarea ANRMAP= 3 - 5 zile
Termenul pentru evaluare =20 – 40 zile
Perioada de aşteptare = 11 zile
Durata totală: 74 - 96 zile
Procedura deschisă cu anunţ de
intenţie publicat cu 52 zile înainte de
anunţul de participare
Termenul pentru depunerea ofertelor= 29 zile
Verificarea ANRMAP= 3 - 5 zile
Termenul pentru evaluare =20 – 40 zile
Perioada de aşteptare = 11 zile
Durata totală: 63(115)–85(137) zile
Procedura deschisă “prescurtată” -
pentru sectorul utilităţi
Termenul pentru depunerea ofertelor=20 zile
Verificarea ANRMAP= 3 - 5 zile
Termenul pentru evaluare =20 – 40 zile
Perioada de aşteptare = 6 zile
Durata totală: 49 - 71 zile
Procedura restrânsă Termenul pentru depunerea cererilor =30 zile
Verificarea ANRMAP= 3 - 5 zile
Termenul pentru selecţie = 20-40 zile
Termenul pentru depunerea ofertelor=35 zile
155
Procedura de atribuire Zile calendaristice estimate
Termenul pentru evaluare =20 – 40 zile
Perioada de aşteptare = 11 zile
Durata totală: 119 - 156 zile
Procedura restrânsă accelerată Termenul pentru depunerea cererilor = 10 zile
Verificarea ANRMAP= 3 - 5 zile
Termenul pentru selecţie = 20-40 zile
Termenul pentru depunerea ofertelor=10 zile
Termenul pentru evaluare =20 – 40 zile
Perioada de aşteptare = 11 zile
Durata totală: 74 - 116 zile
Procedura restrânsă cu anunţ de
intenţie publicat cu 52 zile înainte de
anunţul de participare
Termenul pentru depunerea cererilor =30 zile
Verificarea ANRMAP= 3 - 5 zile
Termenul pentru selecţie = 20-40 zile
Termenul pentru depunerea ofertelor=22 zile
Termenul pentru evaluare =20 – 40 zile
Perioada de aşteptare = 11 zile
Durata totală: 106(158)–148(200) zile
Procedura restrânsă “simplificată”
- pentru sectorul utilităţi
Termenul pentru depunerea cererilor =10 zile
Verificarea ANRMAP= 3 - 5 zile
Termenul pentru depunerea ofertelor=10 zile
Termenul pentru evaluare =20 – 40 zile
Perioada de aşteptare = 6 zile
Durata totală: 49 - 71 zile
Negocierea cu publicarea anunţului
de participare
Termenul pentru depunerea cererilor =10- 30 zile
Verificarea ANRMAP= 3 - 5 zile
Termenul pentru selecţie = 20-40 zile
Termenul pentru negocierea ofertelor = 20-40
Termenul pentru evaluare =20 – 40 zile
Perioada de aşteptare = 6- 11 zile
Durata totală: 76 - 166 zile
156
Procedura de atribuire Zile calendaristice estimate
Negocierea accelerată cu publicarea
anunţului de participare
Termenul pentru depunerea cererilor = 10 zile
Verificarea ANRMAP= 3 - 5 zile
Termenul pentru selecţie = 20-40 zile
Termenul pentru negocierea ofertelor = 20-40
Termenul pentru evaluare =20 – 40 zile
Perioada de aşteptare = 6- 11 zile
Durata totală: 76 - 146 zile
Negocierea “simplificată” cu
publicarea anunţului de participare
- pentru sectorul utilităţi
Termenul pentru depunerea cererilor = 10 zile
Verificarea ANRMAP= 3 - 5 zile
Termenul pentru selecţie = 20-40 zile
Termenul pentru negocierea ofertelor = 20-40
Termenul pentru evaluare =20 – 40 zile
Perioada de aşteptare = 6- 11 zile
Durata totală: 76 - 146 zile
Dialogul competitiv Termenul pentru depunerea cererilor = 20 - 30 zile
Verificarea ANRMAP= 3 - 5 zile
Termenul pentru selecţie = 20-40 zile
Termenul pentru dialogul cu candidaţii = 20-40
Termenul pentru evaluare =20 – 40 zile
Perioada de aşteptare = 6 -11 zile
Durata totală: 89 - 166 zile
Dialogul competitiv “simplificat” Termenul pentru depunerea cererilor = 20 - 30 zile
Verificarea ANRMAP= 3 - 5 zile
Termenul pentru selecţie = 20-40 zile
Termenul pentru dialogul cu candidaţii = 20-40
Termenul pentru evaluare =20 – 40 zile
Perioada de aşteptare = 6 -11 zile
Durata totală: 89 - 166 zile
Concurs de proiecte Termenul pentru depunerea proiectelor = 52 zile
Verificarea ANRMAP= 3 - 5 zile
157
Procedura de atribuire Zile calendaristice estimate
Termenul pentru evaluare = 40– 60 zile
Durata totală: 95 - 117 zile
Concurs de proiecte cu preselecţie Termenul pentru depunerea proiectelor = 52 zile
Verificarea ANRMAP= 3 - 5 zile
Termenul pentru preselecţie = 20-40 zile
Termenul pentru evaluare =40 – 60 zile
Durata totală: 115- 157 zile
158
Anexa E9: Tipuri de contracte de achiziţie publică
Tip Obiectul pe categorii de tipuri de contracte
Contract de
lucrări
publice
- execuţia lucrărilor aferente uneia dintre activităţile clasificate în
cadrul codului CAEN – F Construcţii - execuţia de lucrări
- atât proiectarea cât şi executarea lucrărilor aferente uneia dintre
activităţile clasificate în cadrul codului CAEN – F Construcţii -
proiectarea şi execuția de lucrări
- realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrări care corespunde
necesităţilor şi obiectivului autorităţii contractante
Contract de
aprovizionare
(bunuri)
- furnizarea unuia sau mai multor produse, prin achiziţie, închiriere
sau leasing, cu sau fără opţiune de cumpărare
- furnizarea de produse constituie obiectul principal al acestora,
obiectele incidentale fiind reprezentate de lucrări de montaj şi
instalare a acestora
- furnizarea atât de produse cât şi de servicii, în cazul în care valoarea
estimată a produselor este mai mare decât valoarea estimată a
serviciilor furnizate în virtutea contractului respectiv;
Contract de
servicii
- prestarea unuia sau mai multor servicii, după cum sunt prevăzute
acestea în Anexa 2A – servicii care cad sub incidenţa LAP şi a
Anexei 2B – servicii care nu cad sub incidenţa LAP
- obiectul principal al acestora constă din furnizarea de servicii şi
numai ocazional din activităţi clasificate în cadrul Capitolului F –
Construcţii – din codul CAEN.
- furnizarea atât de produse cât şi de servicii, în cazul în care valoarea
estimată a serviciilor este mai mare decât valoarea estimată a
produselor furnizate în virtutea contractului respectiv.
159
Anexa E10: Procesul de achiziţie detaliat pe activităţi şi sub-activităţi
Etapa Activitatea Sub-activităţi
Etapa preliminară
licitaţiei
Întocmirea
documentaţiei
tehnice
Aprobarea caietului de sarcini
Întocmirea justificării pentru solicitările de clarificare
Întocmirea justificării privind criteriile de atribuire
Întocmirea notei privind valoarea estimată
Întocmirea
documentaţia de
licitaţie
Desemnarea persoanei responsabile pentru atribuirea
contractului (PRAC)
Actualizarea planului de achiziţii publice (PAP)
Întocmirea documentelor ofertei & a anunţului de
participare
Aprobarea documentelor ofertei & a anunţului de
participare
Pregătirea anunţului de participare
Licitaţia propriu-zisă
Perioada de
elaborare a ofertei
Comunicarea anunţului de participare
Obţinerea aprobării ANRMAP
Publicarea anunţului de participare
Perioada de elaborare a ofertei
Primirea întrebărilor
Întocmirea şi publicarea răspunsurilor
Primirea de contestaţii (dacă e cazul)
Adoptarea măsurilor de remediere (dacă e cazul)
Publicarea măsurilor de remediere (dacă e cazul)
Desemnarea membrilor comisiei de evaluare şi a altor
experţi
Primirea pachetelor de ofertă în termenul stabilit
Deschiderea
ofertelor
Deschiderea ofertelor
Evaluarea
Verificarea conformităţii cu cerinţele formale
Verificarea condiţiilor de calificare
Solicitarea de clarificări
Primirea şi evaluarea răspunsurilor
Evaluarea propunerilor tehnice
Solicitarea de clarificări
Primirea şi evaluarea răspunsurilor
Evaluarea propunerilor financiare
Solicitarea de clarificări
Primirea şi evaluarea răspunsurilor
Stabilirea ofertelor inacceptabile, cu nereguli şi
160
Etapa Activitatea Sub-activităţi
inadmisibile
Analiza situaţiei & anularea procedurii (dacă e cazul)
Aplicarea criteriului de atribuire asupra ofertelor
admisibile
Întocmirea raportului de atribuire
Depunerea raportului de aprobare
Aprobarea raportului de atribuire
Comunicarea rezultatelor procedurii
Activităţi ulterioare
atribuirii
contractului
Perioada de
aşteptare
Perioada de aşteptare
Soluţionarea
contestaţiilor
primite
Primirea contestaţiilor (dacă e cazul)
Întocmirea opiniilor cu privire la contestaţii
Întocmirea documentaţiei justificative pentru opinii
Soluţionarea contestaţilor prin decizia CNSC
Adoptarea măsurilor de remediere (dacă e cazul)
Semnarea
contractului
Întocmirea contractului
Semnarea contractului
Distribuirea contractului către părţile relevante
Publicarea anunţurilor de atribuire
Închiderea
procedurii
Completarea dosarului achiziţiei
Raport final
161
ANEXA F: LISTA PERSOANELOR CU CARE AU AVUT LOC
ÎNTÂLNIRI PE PARCURSUL ANALIZEI
1. Laszlo Borbely, ministru, Ministerul Mediului şi Pădurilor
2. Marin Anton, secretar de stat, Ministerul Mediului şi Pădurilor
3. Cristian Apostol, secretar de stat, Ministerul Mediului şi Pădurilor
4. Lorant Para, secretar general adjunct, Ministerul Mediului şi Pădurilor
5. Dan Cârlan, director general, Autoritatea pentru Inundaţii şi Managementul Apelor
6. Gheorghe Constantin, director, Direcţia pentru Managementul Apelor
7. Marie Janne Adler, Direcţia Managementul Riscului la Inundaţii
8. Altan Abdulamit, director, Direcţia Amenajarea Bazinelor Hidrografice
9. Ovidiu Gabor, director general adjunct, Administraţia Naţională ―Apele Române‖
10. Doina Frant, director general, Direcţia Generală AM POS Mediu
11. Cătălin Ispas, director, Direcţia Control şi Inspecţie
12. Mircea Stana, Sistemul Complementar de Informare
13. Speranţa Munteanu, director general, Direcţia Generală Economică şi Financiară
14. Lucian Pricina, director general, Direcţia Generală Investiţii
15. Mihaela Batranca, director general, Direcţia Generală Achiziţii Publice şi
Administrativ
16. Liliana Bara, director, Direcţia Afaceri Europene
17. Zsolt Bogos, director, Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului
18. Andrei Banu, manager public, Unitatea de Politici Publice şi Managementul Calităţii
19. Ciprian Pahontu, Regia Naţională a Pădurilor
20. Dumitru Voicu, Direcţia Silvică Bucureşti
21. Badea Marinescu, ITRSV Bucureşti
22. Adrian Mândroiu, director, AM POS Mediu
23. Marinela Naumescu, coordonator de echipă, Direcţia Programare şi Evaluare Proiecte
24. Maria-Elena Teodorescu, coordonator de echipă, AM POS Mediu, Direcţia Asistenţă
Tehnică
25. Mihaela Gheorghiu, coordonator de echipă, AM POS Mediu, Direcţia Plăţi
26. Marie-Jean Oprişan, coordonator de echipă, AM POS Mediu, DCFTS
27. Gabriel Popa, GSG
28. Ion Stochiţă, Unitatea de Politici Publice
29. Adela Olah, Direcţia Resurse Umane, MMP
30. Mihaela Săceanu, director executiv, ARPM Bucureşti
31. Genica Bădănoiu, director executiv adjunct, ARPM Bucureşti
32. Valerian Solovăstru, director general, ROMSILVA
33. Ciprian Pahonţu, director tehnic, ROMSILVA
34. Gheorghe Văcaru, directo general, Programul Operaţional pentru Pescuit, Ministerul
Agriculturii şi Dezvoltării Rurale
35. Elena Leaotă, director, Agenţia Fitosanitară, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării
Rurale
162
36. Tatiana Preda, director general adjunct, Direcţia Politici Agricole, Ministerul
Agriculturii şi Dezvoltării Rurale
37. Vasile Alexa, Asociaţia Marilor Proprietari de Pădure, Asociaţia Administratorilor de
Păduri
38. Ion Stoicescu, preşedinte, CONSILVA
39. Danut Iacob, Departamentul Pădurilor & Departamentul Biodiversitate, MMP
40. Dan Achim, Departamentul Pădurilor & Departamentul Biodiversitate, MMP
41. Ion Sbera, Asociaţia Patronală a Forestierilor din România (ASFOR)
42. Gheorghe Dumitriu, director, Inventarul Forestier Naţional, ICAS
43. Daniela Pineta, Direcţia Controlul Poluării şi Evaluare Impact, MMP
44. Alina Frim, director, Departamentul Biodiversitate, MMP
45. Florentina Manea, Departamentul de Schimbări Climatice, MMP
46. Georgeta Terciu, director, Departamentul Comunicare, MMP
47. Franciska Zsigmond, coordonator, Direcţia Relaţii Externe şi Protocol, MMP
48. Ştefan Ciobanu, director, MMP
49. Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS)
50. Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri
51. Ministerul Transportului şi Infrastructurii
52. Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului
53. Reprezentanți ai AMCHAM (Camera Americană de Comerţ din România)
54. Personal JASPERS
Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - II Proiect cofinanțat din Fondul Social European Data publicării: 25 mai 2011 Conţinutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu poziţia oficială a Uniunii Europene sau a Guvernului României. Această traducere nu este considerată traducere oficială a Băncii Mondiale. Banca Mondială nu va fi făcută răspunzătoare pentru conținutul sau orice eroare a acestei traduceri.