MINISTRIO DA EDUCAO E CULTURA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE
DO SUL INSTITUTO DE PESQUISAS HIDRULICAS
INSTRUMENTOS PARA GESTO AMBIENTAL
JAILDO SANTOS PEREIRA
Trabalho apresentado como parte dos requisitos do Exame de
Qualificao para a habilitao realizao da Tese de Doutoramento junto
ao Programa de Ps-Graduao em Engenharia de Recursos Hdricos e
Saneamento Ambiental do Instituto de Pesquisas Hidrulicas da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Porto Alegre, junho de 1999.
INSTRUMENTOS PARA GESTO AMBIENTAL
Reviso de Literatura para o Processo de Qualificao
Jaildo Santos Pereira Aluno do Ps-Graduao em Recursos Hdricos e
Saneamento Ambiental, Instituto de Pesquisas Hidrulicas,
Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Esta reviso de literatura, solicitada pelo Prof. Juvir Matuela ,
faz parte do Exame de Qualificao do autor. Este processo iniciou-se
com a solicitao por parte de cada um dos membros da banca de uma
monografia sobre um tema preestabelecido, relacionado com o assunto
da tese do candidato. Entretanto, considerando o grau de liberdade
que foi concedido para a elaborao dessas monografias, buscou-se
desenvolve-las de modo a formar um conjunto, conforme breve descrio
a seguir: 1. Instrumentos Para Gesto Ambiental, desenvolvida para o
Prof. Juvir Matuela, descreve os principais instrumentos para gesto
ambiental que tem sido utilizado nos diversos pases, apresentando
exemplos, comentando suas principais vantagens e dificuldades de
aplicao; 2. Economia de gua na Agricultura Espanhola, desenvolvida
para o Prof. Antnio Eduardo Lanna, apresenta os resultados de uma
sria de estudos sobre a Economia da gua e a Competitividade da
Irrigao, realizados pela Universidade Politcnica de Madri e o
Ministrio da Agricultura, Pesca 3. Anlise Crtica dos Instrumentos
Econmicos Aplicados a Gesto das , desenvolvida para o Prof. Carlos
Andr Bulhes Mendes, apresenta uma anlise crtica das vantagens e
dificuldades da utilizao de instrumentos econmicos para gesto dos
recursos hdricos em pases em desenvolvimento, como o Brasil. 4. A
Problemtica dos Recursos Hdricos no Brasil, desenvolvida para o
Prof. Joel Avruch Goldenfum, pretende, a partir dos casos das
bacias dos rios dos Sinos, Rio Grande do Sul; Jacar-Gua, So Paulo;
Paraopeba, Minas Gerais e Cur, Cear, discutir a problemtica dos
recursos hdricos no Brasil.
2
SUMRIO1. INTRODUO 2. OS INSTRUMENTOS PARA GESTO AMBIENTAL 2.1
Comando e Controle 2.1.1 Normas sobre as emisses 2.1.2 Prescries
tecnolgicas 2.1.3 Proibio total ou restrio de atividades 2.1.4
Controle do uso de recursos naturais 2.2 Instrumentos Econmicos
2.2.1 Sistemas de Cobrana 2.2.2 Subsdios 2.2.3 Seguros Ambientais
2.2.4 Permisses de Emisso Negociveis 2.3 Instrumentos Econmicos
versus Comando e Controle 2.4 Outros Instrumentos 2.4.1 Educao e
Informao 2.4.2 Negociao direta e acordo voluntrio 2.4.3 Informao ao
pblico 2.4.4 Privatizao e Legislao de responsabilidade 3. REGULAO,
INSTRUMENTOS ECONMICOS E MACROPOLTICAS 4. A EXPERINCIA COM POLTICA
AMBIENTAL 5. POLTICA AMBIENTAL BRASILEIRA
7. BIBLIOGRAFIA
3
1. INTRODUO A antiga diviso do mundo em dois blocos de poder,
Leste e Oeste, j no existe. Atualmente, o grande desafio e ameaa o
abismo em matria de riqueza e sade que separa ricos e pobres.
Segundo LANDES (1998) este o maior problema e perigo com que se
defronta o mundo do terceiro milnio. A outra preocupao, que
acompanha de perto esta primeira, a deteriorao ambiental, e as duas
esto intimamente ligadas. Na verdade, constituem um s problema,
pois a riqueza gera consumo mas tambm lixo, produo mas tambm
destruio. Esse lixo e essa destruio, que aumentaram muito com a
produo e a renda, ameaam o espao em que vivemos e nos movimentamos.
A degradao excessiva dos recursos naturais tm despertado a
comunidade internacional para as questes relativas ao meio ambiente
e esta preocupao tem se manifestado, entre outras formas, pela
realizao de encontros com a participao de chefes de estados e de
governos com o objetivo de firmarem acordos visando a reduo da
poluio. Como exemplo mais recente deste tipo de iniciativa cita-se
o congresso realizado em dezembro de 1997 em Kyoto no Japo, com o
objetivo de aprovar metas para reduo da emisso de gases poluentes
na atmosfera. Um outro aspecto que merece destaque o processo
denominado Globalizao da economia. Com a reduo da proteo comercial,
o final da guerra fria e o desenvolvimento tecnolgico (mais
precisamente na rea das comunicaes), a nvel de comrcio
internacional, as atividades econmicas passaram a se deslocar mais
facilmente de um local para outro como se toda a extenso do planeta
fosse um nico mercado. Neste contexto, um aspecto especialmente
importante para a preservao do meio ambiente dos pases em
desenvolvimento a chamada desindustrializao das economias avanadas.
Com o encarecimento da mode-obra e maior rigidez na fixao de padres
ambientais nos pases desenvolvidos muitas atividades industriais,
principalmente as que geram maior quantidade de poluio (ou utilizam
maiores quantidades de recursos naturais), tendem a se deslocarem
para regies onde a oferta de emprego mais escassa e, por isso, esto
dispostas a oferecer subsdios, a mo-de-obra mais barata e ainda, ou
no dispem de uma poltica bem definida de proteo do meio ambiente,
ou tem seus padres de qualidade fixados em nveis que pouco
restringem seu uso. Mantidas estas condies, o deslocamento de
atividades econmicas dos pases desenvolvidos em direo aos pases em
desenvolvimento poderia implicar em um significativo aumento nos
nveis de degradao ambiental destes ltimos. Tal sacrifcio da
qualidade ambiental defendida, em alguns casos, com base em
argumentos do tipo "a pior poluio a poluio da pobreza". Entretanto,
este aumento da degradao ambiental poderia ser minimizado pelo uso
de barreiras no tarifrias, visando criar obstculos para a importao
de produtos em cuja produo sejam utilizados produtos e tcnicas
prejudiciais ao meio ambiente. 4
As relaes entre comrcio e qualidade ambiental vm sendo
discutidas j h algum tempo. Entretanto o surgimento de propostas de
incentivo s prticas menos nocivas ao ambiente mediante a adoo de
barreiras no tarifarias intensificou os debates e o surgimento de
controvrsias. Nos pases em desenvolvimento, constantemente acusados
de negligncia no tratamento da questo ambiental tal prtica tem sido
interpretada como um artifcio para restringir seu acesso ao
mercado. Esta prtica pode ser criticada, tambm, sob o ponto de
vista da reduo da renda dos pases menos desenvolvidos, em funo do
menor volume de exportaes. Este diferencial de renda poderia ser
utilizado na aquisio ou desenvolvimento de tecnologias que
permitissem o uso de prticas ambientalmente mais adequadas. Sendo
assim, o uso de barreiras no tarifrias no deveria se dar com base
em um simples banimento de produtos, mas sim na forma do
estabelecimento de metas ambientais a serem atingidas ao longo de
um cronograma factvel, acompanhado de programas de incentivo
transferncia tecnolgica. Em outras palavras a questo quais os
instrumentos que podem ser utilizados para promover a preservao do
meio ambiente, preferencialmente, sem comprometer o desenvolvimento
econmico. O que segue uma tentativa de descrever os principais
instrumentos para gesto ambiental que tem sido utilizado nos
diversos pases, apresentando exemplos, comentando suas principais
vantagens e dificuldades de aplicao. 2. OS INSTRUMENTOS PARA GESTO
AMBIENTAL Em especial as duas ltimas dcadas assistiram a uma
considervel valorizao da importncia do meio ambiente o que tem
proporcionado uma mudana de comportamento nos governos e nos
agentes econmicos em todo o mundo. MARGULIS (1996) defende que a
deteriorao da qualidade ambiental neste perodo teria sido muito
pior se os governos no tivessem empregado regras e incentivos mais
adequados para enfrentar os problemas ambientais. Muitos tipos de
instrumentos, com grau varivel de sucesso, tm sido usados por vrios
pases em decises relativas questo ambiental. Nos problemas de
poluio industrial e urbana - a chamada agenda marrom - esses
instrumentos podem ser divididos em dois tipos principais: os
instrumentos reguladores, ou instrumentos do tipo comando e
controle (C&C), e instrumentos de mercado ou instrumentos
econmicos (IE). Outros instrumentos, como a ampla divulgao ao
pblico, a informao e a educao vm sendo cada vez mais usados nos
tempos recentes. 2.1 Comando e Controle (C&C) Os instrumentos
de comando e controle, tambm conhecidos como instrumentos
regulatrios, correspondem ao sistema onde o poder pblico estabelece
os padres e monitora a qualidade ambiental, regulando as atividades
e aplicando sanes e penalidades, via legislao e normas (LEAL,
1997). A principal caracterstica da poltica de comando e controle
que a mesma, em base legal, trata o poluidor como ecodelinqente e,
como tal, no lhe d chance de escolha: ele tem que obedecer a regra
imposta, caso contrrio se sujeita a penalidades em processos
judiciais ou administrativos 5
(ALMEIDA, 1997). O caso de no cumprimento da obrigao com
bastante freqncia, penalizado com aplicao de multas. Essa mesma
caracterstica considerada para alguns uma grande desvantagem e para
outros uma importante vantagem. A desvantagem que os poluidores no
tm liberdade para selecionar e promover os ajustes no tempo que
lhes convier; no regra justa, uma vez que no leva em considerao as
distintas situaes dos agentes individuais para cumprir a obrigao. A
vantagem que estes instrumentos tm uma elevada eficcia ecolgica,
uma vez fixada a norma (de modo apropriado), ser cumprida (se
os
Mesmo nos pases industrializados, a regulamentao do tipo comando
e controle tem sido a base dos sistemas de gesto do meio ambiente
(MARGULIS,1996). Para que os instrumentos desse grupo possam
funcionar com eficcia, os papis regulador e policial dos governos
precisam funcionar em associao. O sucesso do sistema depender quase
exclusivamente da capacidade que o rgo de controle ambiental tiver
para assegurar a obedincia lei, ou seja, fazer os poluidores se
conformarem com os padres e punir os infratores, e o poder poltico
que o setor tiver para resistir s eventuais aes legais movidas
pelos agentes econmicos, contestando suas iniciativas. MARGULIS
(1996) destaca que mesmo nos pases em que estas condies so
atendidas, os instrumentos do tipo comando e controle no esto
fundamentalmente preocupados com os efeitos econmicos ou os custos
em que os poluidores possam incorrer para chegarem a um certo nvel
de controle. Entre as desvantagens da poltica de comando e
controle, os economistas geralmente apontam: economicamente so
ineficientes porque no consideram as diferentes estruturas de
custos dos agentes privados para reduo de poluio; tem custos
administrativos muito elevados, pois envolvem o estabelecimento de
normas e/ou especificaes por agncias oficiais, bem como um forte
criam barreiras entrada de novas empresas; a concesso de licenas
nocomercializveis tende a perpetuar a estrutura de mercado
existente; aps atingir o padro ou que a licena seja concedida, o
poluidor no encorajado a introduzir novos aprimoramentos
tecnolgicos (anti-poluio); podem sofrer influncia de determinados
grupos de interesse. Os instrumentos de comando e controle
apresentam diferentes nveis de flexibilidade e podem ser
considerados nas seguintes categorias:
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2.1.1 Normas sobre as emisses Esta poltica consiste em impor ao
poluidor condies sobre o teor de seus lanamentos e, eventualmente,
sobre o volume (RAMOS, 1996). Sendo permitido ao poluidor a escolha
da tcnica ou tecnologia utilizada para alcanar os padres
estabelecidos, esta pode ser considerada a forma mais flexvel da
poltica de comando e controle. As normas so preferveis quando se
est em presena de catstrofes ambientais ou se um risco imediato de
tal catstrofe existe. Entretanto, diversos autores alertam para
alguns inconvenientes na aplicao deste instrumento. Isto se torna
mais evidente quando os poluidores tm custos marginais de despoluio
diferentes. Como conseqncia, uma dada reduo da poluio obtida a
custos mais elevados que no caso de taxas uniformes por poluente
(os quais permitem igualar os custos marginais de despoluio para
todos os poluidores) (CNEPA, 1995, PEREIRA 1996 e RAMOS, 1996).
Trata-se de impor uma tcnica particular ao poluidor, isto ,
impor (ou interditar) o emprego de certos inputs ou de certos
processos de fabricao ou ainda certas tcnicas de tratamento. Esta
poltica pode ser subdividida em trs grupos: Controle de
equipamentos - exigncia de instalao de equipamentos antipoluio (por
exemplo, filtros); obrigatoriedade de uso de tecnologias Controle
de processos - exemplo: exigncia de substituio de um leo combustvel
com alto teor de enxofre, empregado como insumo, por um outro, com
baixo teor; Controle de produtos - visa gerao de produtos mais
limpos, estabelecendo normas para produtos cujo processo de produo
ou consumo final acarrete alguma forma de poluio. Exemplos:
especificao da quantidade de agrotxicos em produtos agrcolas e
proibio de carros
Um tipo menos difundido de prescrio tecnolgica consiste em
solicitar aos poluidores aplicar a melhor tecnologia praticvel
(best praticable tecnology BPT) ou a melhor tecnologia disponvel
(best available tecnology - BAT) em data futura. Para que a aplicao
da prescrio tecnolgica seja um instrumento eficaz necessrio que no
exista dvida quanto soluo mais eficaz para atingir a norma, caso
contrrio, a exigncia que uma tecnologia especfica seja adotada ser
certamente fonte de m alocao de recursos. Outro inconveniente desta
poltica que a quantidade real de descargas para qual o processo
exigido foi projetado pode ser ultrapassada, ou o equipamento 7
que atinge certos padres pode ser modificado pelo utilizador.
Excetuando a proibio ou restrio de atividades, esta ,
provavelmente, a forma menos flexvel das polticas de comando e
controle. 2.1.3 Proibio total ou restrio de atividades A proibio
total ou restrio de atividades a certos perodos do dia, reas, etc.,
por meio de: concesso de licenas (no-comercializveis) para instalao
e funcionamento; fixao de padres de qualidade ambiental em reas de
grande concentrao de poluentes; e zoneamento. Tais medidas tm por
finalidade um controle espacial (e/ou temporal) das atividades dos
agentes econmicos, procurando resguardar a capacidade de absoro do
meio. Um exemplo de aplicao deste tipo de poltica o rodzio de
automveis na cidade de So Paulo. 2.1.4 Controle do uso de recursos
naturais Um exemplo deste tipo de instrumento a outorga do direito
de uso. Segundo GRANZIERA (1995) a outorga um instrumento jurdico
pelo qual o poder pblico, entendido como o rgo que possui a devida
competncia legal, confere ao administrado a possibilidade de usar
privativamente o recurso. Neste caso o controle do uso de recursos
naturais realizado por intermdio de fixao de cotas
no-comercializveis de extrao (ou lanamentos), por exemplo, para a
extrao de madeiras o rgo ambiental pode exigir uma cotarvore de
reflorestamento para cada unidade de extrao. No caso de lanamento
de efluentes o rgo ambiental pode fixar a concentrao mxima
admissvel que podem ser despejados no curso d'gua. 2.2 Instrumentos
Econmicos (IEs) Os instrumentos regulatrios se revelaram
insuficientes para sustar a degradao crescente da natureza. Por
esta razo, em vrios pases surgiu a necessidade de complementar o
enfoque normativo com o emprego de instrumentos econmicos (Tarqnio,
1994). Em 1972, a OCDE, (Organizao de Cooperao e Desenvolvimento
Econmico), adotou o princpio poluidorpagador como base para o
estabelecimento de polticas ambientais nos pases membros. Este
princpio a base para o enfoque econmico da poltica ambiental
(BURSZTYN e OLIVEIRA, 1982). Segundo ALMEIDA (1997), no h dvida de
que a teoria econmica que oferece um suporte imediato para a
discusso de instrumentos de poltica ambiental a microeconomia
neoclssica, especificamente seu conceito de externalidades. Fazer
valer o princpio poluidor-pagador, aplicando instrumentos
econmicos, em especial, as taxas ambientais, que internalizem as
externalidades no processo de deciso do agente agressor do meio
ambiente, a orientao vencedora no debate internacional sobre
poltica ambiental. A dificuldade seguinte est na prpria definio de
instrumento econmico. 8
Supostamente, um instrumento econmico seria tido como econmico
uma vez que afetasse o clculo de custos e benefcios do agente
poluidor, influenciando suas decises, no sentido de produzir uma
melhoria na qualidade ambiental (ALMEIDA, 1997). Observa-se que a
maioria das taxas j aplicadas em vrios pases, por serem fixadas em
nveis muito baixos, no chegam a ter impacto significativo sobre os
custos e benefcios do poluidor a ponto de induzir uma alterao no
seu comportamento e, seguindo risca a definio anterior, no poderiam
ser enquadrados como instrumentos econmicos. Outra forma de se
referir ao instrumento econmico tratar-se de um mecanismo atrelado
a um componente monetrio, que age via preo (pelo uso ou abuso do
meio ambiente) e no via quantidade. Dessa maneira, seriam excludas
as licenas de emisso negociveis, pois so cotas (fsicas) que os
poluidores podem negociar entre si.) As abordagens baseadas em
instrumentos econmicos compreendem uma ampla gama de mecanismos
potenciais e a literatura lista centenas de instrumentos
particulares. Em um extremo, incluem multas ou sanes que se
vinculam com os instrumentos tradicionais de comando e controle. No
outro extremo, incluem enfoques baseados no laissez-faire, os quais
exigem uma participao ativa do consumidor ou que litgios
particulares atuem como incentivos para a melhoria da gesto
ambiental. Entre esses extremos, possvel encontrar abordagens mais
comuns do tipo taxao e subsdio, assim como os mecanismos menos
comuns que se baseiam em direitos de propriedades comercializveis.
A noo de instrumento econmico passou a significar diferentes coisas
em diferentes contextos, conforme as distintas vises sobre o que
economia (OECD, 1989 apud ALMEIDA, 1997). Diante disso, destacam-se
a seguir, os principais instrumentos reconhecidos pelo senso comum
como sendo econmicos. 2.2.1 Sistemas de Cobrana Consiste em cobrar
um valor igual aos custos marginais da contaminao ao nvel timo de
produo. O poluidor assumir o custo externo de sua poluio na forma
de uma taxa, que obviamente tratar como custo privado. Diz-se ento
que o custo externo foi internalizado. Esta lgica baseada no
princpio poluidor-pagador. Uma ampliao deste conceito denominado de
princpio . Neste caso, os usurios dos recursos naturais de forma
geral (no somente os poluidores) devem pagar pela utilizao destes
recursos. A aplicao deste instrumento como poltica de gesto
ambiental cumpre, simultaneamente dois papeis: um instrumento de
financiamento da luta coletiva contra a poluio e um incentivo que
conduz o poluidor a modificar seu
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comportamento, no caso em que tal ao menos dispendiosa que pagar
a taxa. Na prtica, entretanto, no se aplica a taxa ambiental tal
qual prescrita pela teoria, uma vez que a taxa tima exige o
conhecimento da funo de danos do agente poluidor (valor monetrio do
dano ambiental provocado por unidade de poluio emitida - o custo
econmico das externalidades), um problema terico/prtico no
superado. Segundo OECD (1989) apud ALMEIDA (1997), os decisores
fixam valores das taxas aos nveis que eles consideram suficiente
para atingir seus objetivos polticos. Os economistas da corrente
principal tm adotado, de forma quase consensual, esta viso mais
flexvel do papel das taxas, que provavelmente cedendo aos fatos,
passam a propor sistemas mistos taxa-padro como opo
Os que defendem a taxa, como o meio mais eficaz de se atingir um
padro previamente estabelecido, tomam como argumento favorvel a
situao das firmas em melhores condies, que empreendem esforos
adicionais para reduzir sua poluio para alm do exigido pelo padro,
enquanto seus custos de controle estiverem abaixo das despesas com
as taxas e que dessa forma conseguem oferecer incentivos dinmicos
para inovaes tecnolgicas. Uma outra hiptese que pode ocorrer a
situao de uma concentrao de firmas altamente poluidoras e em piores
condies (financeiras e/ou tecnolgicas). Neste caso, o uso de taxa
combinada a padro resultaria num padro mdio de poluio
acentuadamente aqum do considerado aceitvel. Nesta hiptese um nmero
maior de firmas optaria por pagar as taxas e continuar poluindo sem
atingir o padro fixado, aumentando os riscos cumulativos de danos
ambientais. Assim mesmo, a proposta vencedora de poltica ambiental
essa combinao taxa-padro, em que a taxa deixa de ter seu valor
determinado pelo dano marginal causado, podendo assumir distintas
bases de clculo, por exemplo, taxas cobradas proporcionalmente s
emisses de poluentes. A seguir apresenta-se os principais tipos de
taxas, j bastante difundidas em pases Taxas sobre efluentes - a
cobrana efetuada por unidade de lanamento de determinados poluentes
no meio (gua, ar, solo). Consiste num tratamento caso a caso, que
no diferencia as fontes poluidoras de acordo com seus respectivos
danos ambientais, mas pela quantidade e/ou qualidade dos poluentes
lanados. Nesse sentido, no exerce estmulos realocao espacial de
atividades poluidoras, uma vez que a taxa paga por lanamento de
poluente a mesma, quer a fonte se localize num grande centro
industrial (altamente poludo) ou numa regio cujo meio ambiente
apresente uma maior capacidade de absoro; Taxas sobre o usurio - o
caso dos pagamentos pelos custos de tratamento pblico ou coletivo
de efluentes, mais precisamente, so tarifas 10
cobradas uniformemente ou diferenciadas de acordo com a
quantidade de efluentes tratados; Taxas sobre produtos - essas
incidem sobre o preo de produtos que geram poluio no momento de sua
produo e/ou consumo ou para os quais tenha sido implementado um
sistema de remoo. Podem ser baseadas em especificaes do produto
(exemplo: sobre contedo de enxofre em leos minerais) ou no produto
como um todo (sobre leo mineral); Diferenciao de taxas - acarreta
em preos mais favorveis para produtos no-ofensivos ao meio ambiente
e vice-versa. Este instrumento se assemelha s taxas sobre produtos,
s que normalmente neutro em relao as receitas pblicas, enquanto que
essas taxas tm como objetivo adicional um aumento de arrecadao;
Sistema de depsito reembolsvel ou consignao - este sistema funciona
atravs da cobrana de uma taxa sobre o produto, no ponto de compra,
com posterior reembolso da taxa, caso a embalagem do produto seja
devolvida, ou entregue em algum local pr estabelecido para
reciclagem, ou disposio segura. Um exemplo bem conhecido o depsito
pago por vasilhames de bebidas (OCDE, 1994a). O uso de sistemas de
consignao para embalagens de produtos potencialmente poluidores,
como pesticidas, por exemplo, apontado por MARTINEZ JUNIOR e BRAGA
JUNIOR (1997) como uma importante alternativa para o controle da
poluio hdrica.
Este instrumento de poltica ambiental tem propriedades
semelhantes s da taxa no sentido em que fornece o mesmo incentivo
para reduzir as emisses, porm com a vantagem de gerar menos oposio:
as empresas so evidentemente mais receptivas a medidas que
financiem os custos de controle de poluio que quelas que jogam a
carga sobre elas. Pode-se afirmar que existe uma equivalncia em
termos das condies de primeira ordem entre taxas e subsdios,
entretanto existem tambm algumas assimetrias, (a mais evidente o
efeito sobre o lucro) que influenciam diferentemente as decises de
entrada e sada das firmas. Os principais tipos de subsdios so:
Subvenes - formas de assistncia financeira no-reembolsveis,
oferecidas para poluidores que se prontifiquem a implementar
medidas para reduzir seus nveis de poluio; Emprstimos subsidiados -
emprstimos a taxas de juros abaixo das de mercado oferecidos a
poluidores que adotem medidas anti-poluio; Incentivos fiscais -
depreciao acelerada ou outras formas de inseno ou abatimentos de
impostos em caso de serem adotadas medidas antipoluio. 11
Todos os tipos de subsdios apresentados acima so oferecidos pelo
governo aos agentes econmicos que adotem medidas de reduo da
degradao ambiental. Uma forma alternativa de subsdio, na forma de
subveno, pode ser pago pelo governo vtima da poluio, para compensar
os danos que lhe foram causados. Neste caso, o subsdio, cujos
recursos podem ser provenientes de uma taxa ambiental aplicada
sobre a atividade poluidora, tem um carter puramente compensatrio e
no reduz o nvel de poluio. Enquanto alguns tipos de subsdios podem
ser uma forma de incentivo ao combate dos problemas ambientais,
outros se tornam promotores de prticas economicamente ineficientes
e prejudiciais ao ambiente. Alguns programas de incentivo
agricultura, por exemplo, foram responsveis por um aumento na
converso de banhados e pelo uso excessivo de pesticidas e
fertilizantes qumicos, bem como de mecanizao intensiva, provocando
aumento nas taxas de eroso e poluio hdrica. Assim sendo, a reduo de
subsdios governamentais tambm pode ser um instrumento econmico da
poltica ambiental, como forma de corrigir algumas
2.2.3 Seguros Ambientais ALMEIDA (1997), apresenta este
instrumento de poltica ambiental como um mecanismo que procura
incorporar critrios de incertezas ambientais ao sistema de mercado.
Na verdade trata-se de uma extenso do princpio poluidor-pagador
onde o poluidor paga tambm pelas incertezas. COSTANZA apud ALMEIDA
(1997), sugere que, em acrscimo s cobranas diretas por danos
ambientais conhecidos, uma empresa deveria ter a obrigao de
depositar um seguro igual melhor estimativa atual dos maiores danos
ambientais possveis no futuro, mantido em fundos com rendimentos.
Caso a empresa pudesse comprovar que os danos em potencial no
ocorreram ou no ocorreriam, a importncia seria devolvida, caso os
danos ocorressem, a quantia seria utilizada para recuperar o
ambiente degradado e/ou compensar as vtimas da poluio. 2.2.4
Permisses de Emisso Negociveis ou Criao de Mercados Atravs deste
instrumento pode-se criar artificialmente um mercado para poluio,
permitindo aos agentes comprar ou vender direitos (cotas) de poluio
de fato ou potencial. Este mesmo instrumento recebe outras
denominaes, por exemplo, licenas de emisso comercializveis,
certificados de reduo de emisso e direitos de poluio. Para evitar a
falsa interpretao de que as pessoas possam adquirir direitos de
poluir, o que certamente provocaria a ira dos ambientalistas, o uso
da denominao permisses de emisso negociveis parece ser mais
adequado.
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As permisses de emisso negociveis so um instrumento de mercado
que atua via quantidade e no via preo (custo) de poluio,
contornando uma grande dificuldade das taxas, que justamente
determinar e manter o seu valor de modo a garantir a sua eficincia
econmica e eficcia ecolgica. Um exemplo que facilita a compreenso
do funcionamento deste instrumento de poltica ambiental: o governo
fixa um padro de total de toneladas de dixido de enxofre por ano,
total este dividido entre as empresas. Cada poluidor passa a dispor
de uma cota de gs que pode emitir. Se incorpora novas tecnologias
mais limpas, a ponto de suas emisses ficarem abaixo da cota, pode
vender seus crditos remanescentes para outros poluidores (que
continuam com nveis de poluio acima da cota) ou mesmo para outras
empresas que queiram se estabelecer no mesmo ramo. Os poluidores
podem escolher qual caminho mais vantajoso em termos de custo:
despoluir e vender (as licenas), ou continuar a poluir e comprar.
Existem vrias formas de regulamentar a comercializao das permisses
de emisso negociveis {baseado em ALMEIDA (1997) e PEARCE (1985)}:
Poltica de compensao (offset policy) - em reas consideradas sujas
(por exemplo aquelas onde a qualidade do ar no atende aos padres
ambientais) admite-se a entrada de novas empresas poluidoras ou
expanso das antigas desde que adquiram permisses de emisso
negociveis de empresas j existentes na rea, compensando as novas
emisses com redues ainda maiores nas fontes j existentes. Ou seja,
em vez de impor uma lei de zoneamento rgida, barrando a expanso de
atividades na rea, permite-se o ingresso de novas empresas, uma vez
que a qualidade ambiental local no seja prejudicada, mas melhorada;
Poltica da bolha (bubble policy) - esta denominao devido ao fato de
tratar mltiplos pontos de emisso (que lanam o mesmo poluente) de
uma planta poluidora existente em determinada rea como se
estivessem envoltos numa bolha. O que se controla total de emisses
de cada poluente (por exemplo dixido de enxofre) lanado pela bolha.
Enquanto este total estiver abaixo do total permitido (que resulta
da somatria dos padres de emisso de todos os pontos de descarga da
bolha), alguns pontos de descarga podem no estar atingindo o padro
fixado, mas so compensados por permisses de emisso negociveis de
outros pontos mais limpos. Dessa forma, os poluidores tm liberdade
para montar a combinao de pontos de descarga sujos e limpos que
melhor lhes convier, desde que atendido o padro de emisso total da
bolha. Esta mesma poltica tambm pode ser aplicada a bolhas
multi-plantas, abrindo a possibilidade de comercializao de
permisses de emisso negociveis entre diferentes poluidores; Poltica
de rede ou de emisso lquida (netting policy) - permite a empresas j
existentes, que queiram promover alguma reestruturao ou expanso,
escapar dos controles mais rigorosos que incidem sobre novas fontes
poluidoras, desde que o aumento lquido das emisses (podendo
descontar as permisses de emisso negociveis obtidas em outros
pontos da planta) 13
seja compensado por uma reduo em outras partes da planta. Esta
poltica propriamente mais alivia o agente poluidor de uma
regulamentao do que Estoque de permisses (banking) - permite s
empresas estocar permisses de emisso negociveis, para uso futuro,
nas polticas de compensao (offset policy), polticas da bolha (
ubble policy), poltica de rede ou de b emisso lquida (netting
policy) ou vend-los para terceiros. A regulamentao da comercializao
das permisses de emisso negociveis envolve ainda o modo como so
distribudas no primeiro momento. Segundo LANNA (1996), a rigor, no
interessaria o preo original de cada ttulo - eles poderiam ser,
inclusive, distribudos gratuitamente entre aqueles agentes que
tenham seus lanamentos previamente licenciados. As vantagens da
aplicao das permisses de emisso negociveis: permite um controle
direto do montante de poluio (que fixado no momento inicial da
distribuio das permisses). O padro ambiental desejado fixado em
termos de quantidade (e no mediante a ajuste da taxa) que uma
grande vantagem principalmente numa estrutura de inflao e de
entrada de novas fontes de poluio no mercado: com quantidade fixa
de permisses, o preo deve aumentar para equilibrar o mercado como
resultado do excesso de demanda; a concesso das permisses pode ser
motivo de um leilo de tal forma que as fontes pagam pelo direito de
poluir ou podem ser simplesmente distribudos sem encargos s fontes
existentes, as quais so livres para troc-los ou vend-los a novas
fontes. A vantagem desta poltica que o fato de do poluidor deter a
propriedade de um tal ativo de valor, muito provavelmente, deve
gerar menos resistncia do que a imposio de uma taxa; permite que
organizaes no-governamentais que tenham como objetivo comprar uma
melhor qualidade ambiental, atinjam seu objetivo comprando uma
parte destas permisses de emisso negociveis e retirando-as do
mercado. Esta alternativa tambm poderia ser adotada pelo poder
pblico, sempre que notar que algum agente compra ttulos com
objetivo puro e simples de impedir a concorrncia e monopolizar o
mercado de seu produto. Entretanto, a aplicao deste instrumento de
poltica ambiental apresenta uma srie de inconvenientes. LAMBELET
(1972) apud PEARCE (1985), demonstrou que se algum poluidor pode
influir sobre os preos das permisses, o preo no se relacionar com
os custos marginais de controle de poluio da forma adequada. Ocorre
a mesma situao se este mercado enfrenta um nico poluidor
(monoplio). Isto sugere, em parte, que o organismo controlador deve
abranger uma rea extensa para que o preo global das permisses fique
governado pela demanda e pela oferta agregadas e no por aes de
14
Um aspecto relevante em relao a aplicao deste instrumento que
ele no gera receitas e nesta poca de dficit oramentrio onde os
governos procuram novas fontes de receita, isto pode at se
constituir em um fator determinante para a escolha do instrumento
de poltica ambiental a ser utilizado. OATES (1991) apud RAMOS
(1996) menciona a criao de uma lei federal nos Estados Unidos, em
1987, que imps uma taxa sobre emisses de xido de nitrognio e de
enxofre. Esta taxa no foi proposta por uma instituio encarregada do
meio ambiente mas pela House Ways and Means Committee a fim de
obter receitas para reduzir o dficit do oramento federal. Existem
experincias na adoo desta poltica nos EUA, no controle da The Clean
Air Act - 1970), comentado por PEARCE e TURNER (1990), e na extrao
de ostras, na forma de Permisses de Extrao de Recursos Negociveis.
Na Nova Zelndia e Austrlia existe esta experincia no controle de
pesca. Uma outra variao desta poltica a concesso de Direitos de
Desenvolvimento Transferveis que possui uma aplicao relativamente
recente na proteo de terras midas (wetlands) nos EUA, atravs do
sistema de "estoque de mitigao" (Mitigation Banking). Este sistema
consiste na criao, restaurao ou aumento da proteo de uma rea de
wetlands funcional, para antecipar ou compensar a ocorrncia de
impactos em wetlands da mesma ecoregio. Dessa forma, o
licenciamento de atividades que se wetlands, pode ser condicionado
aquisio de "crditos de mitigao". Os resultados no controle da
poluio atmosfricas originadas em emisses industriais nos EUA ainda
no foram os esperados j que a maioria das transaes ocorreram no
mbito dos conglomerados industriais, ou seja, pelo rearranjo das
emisses entre as diversas unidades produtoras de uma mesma empresa
industrial, detentora de uma certa quantidade de ttulos, e no entre
grupos industriais distintos. Segundo LANNA (1996), a causa ,
possivelmente, os altos custos de aquisio de informao sobre a
disposio de negociao de outras indstrias, o que envolveria a
liberao de segredos industriais. O quadro 1 apresenta um resumo da
experincia americana no uso das permisses de emisso negociveis, no
controle da poluio do ar, no fim da
Quadro 1 - Experincia americana no uso das permisses de
emissoPoltica Ano de Implantao Nmero de transaes Reduo de
custos(US$ milhes)
Bolhas 1979 Federal Estadual 42 89 300 135 zero zero
Compensao 1976 2000 Grande Zero
Redes 1974 5000-12000 525-12300 Provavelmente insignificante
5000-120000
Estoque 1979 Regulamentos e SanesExemplos Gerais PadresO governo
restringe a natureza e a quantidade de poluio ou do uso de um
recurso para poluidores individuais ou usurios do recurso. O
cumprimento monitorado e sanes (multas, etc.) aplicadas ao
descumprimento
Taxas, Impostos e CobranasCobrana por Uso ou EmissoO governo
estabelece cobranas de poluidores individuais ou usurios de um
recurso baseado na quantidade de poluio ou de uso do recurso e na
natureza do meio receptor. A taxa alta o suficiente para criar um
incentivo reduo de impactos.
Criao de MercadosLicenas ComercializveisO governo estabelece um
sistema de licenas de poluio ou de licenas de uso de um recurso
comercializveis. O rgo ambiental leiloa ou distribui e monitora o
cumprimento das licenas. Os poluidores ou os usurios do recurso
comercializam as licenas a preos de mercado no-controlados Requer
Pouca Regulao Muito Alta Eficincia Econmica/Alta Adeso Necessidade
de Legislao sobre os Direitos de Propriedade No Gera Receita
Recorrente / Transferncia de Renda entre os Agentes Econmicos
Implementao Demorada Licenas comercializveis para os direitos de
captao de gua, e para emisses poluidoras Desapropriao para construo
incluindo valores ambientais Direitos de propriedade ligados aos
recursos potencialmente impactados pelo desenvolvimento urbano
(florestas, solo) Sistemas de depsito-reembolso para resduos
Interveno de Demanda FinalSelos AmbientaisO governo apoia um
programa de rotulao que exige que se divulguem as informaes
ambientais sobre produo e disposio final. Aplicam-se selos
ambientais aos produtos ambientalmente saudveis
Legislao da ResponsabilizaoLegislao da Responsabilizao EstritaO
poluidor ou o usurio do recurso obrigado por lei a pagar s partes
afetadas por quaisquer danos. Estas recebem indenizaes atravs de
litgios ou do sistema judicirio
Vantagens e DesvantagensRequer Muita Regulao Baixa Eficincia
Econmica Longas e Dispendiosas Disputas Judiciais No gera Receita
Fiscal Implementao Imediata Padres de emisses Requer Pouca Regulao
Alta Eficincia Econmica / Alta Adeso Necessidade de Legislao
Especfica para Superar Restries Fiscais Gera Receitas Fiscais/
Problemtico para as Atividades Governamentais Implementao Demorada
Taxas por no-cumprimento da legislao ambiental Tributos
convencionais colocados sob tica ambiental Royalties e compensao
financeira para a explorao de recursos naturais Bnus de desempenho
para padres de Requer Pouca Regulao Alta Eficincia Econmica Normas
Auto-Impostas Necessita Subsdio Implementao Demorada Rotulao de
produtos de consumo referente a substncias problemticas (por
exemplo: fosfatos em detergentes) Educao para a reciclagem e a
reutilizao No Necessita de Regulao Moderada Eficincia Econmica
Legislao Geral / Dispendiosas Disputas Judiciais O Governo um
Possvel Litigante/ Discrimina os Pobres Implementao Demorada
Exemplos Especficos de Aplicaes Urbanas Compensao de danos
Responsabilizao legal por negligncia dos gerentes de empresa e das
autoridades ambientais Bnus de desempenho de longo prazo para
riscos possveis ou incertos na construo de infra-estrutura
Exigncias de Impacto Lquido Zero para o traado de rodovias,
oleodutos e passagens sobre gua
Licenciamento para atividades econmicas e relatrio de impacto
ambiental Restries ao uso do solo
Legislao sobre divulgao, exigindo que os fabricantes publiquem a
gerao de resduos slidos, lquidos e txicos Lista negra dos
poluidores
Normas sobre o impacto da construo de estradas, oleodutos,
portos, Diretrizes ambientais para o traado das vias urbanas Multas
sobre vazamentos em instalaes de armazenagem situadas no porto ou
em terra Proibies aplicadas a substncias consideradas inaceitveis
para os servios de coleta de Quotas de uso de gua
Impostos afetando as opes de transporte intermodal Impostos para
estimular a reutilizao ou reciclagem de materiais problemticos( ex.
Impostos sobre pneus, sobre baterias) Cobrana por disposio de
resduos slidos em aterro sanitrio Cobranas pelo uso de um recurso
natural (usurio, pela gua)
Fonte: Sera da Motta (1996)
19
sobre a superioridade de um ou de outro instrumento. A defesa
dos instrumentos econmicos geralmente baseada na argumentao de que
sua essncia reside no funcionamento do mercado, permitindo
simultaneamente a flexibilidade de resposta por parte dos agentes
poluidores. Em contrapartida, sob polticas de comando e controle,
do tipo prescrio tecnolgica, o poluidor no tem alternativas, a no
ser a adoo da tecnologia prescrita. Sob a ao de instrumentos
econmicos, um custo pela poluio imposto ao poluidor, que pode
escolher a maneira mais eficiente de responder a este custo. Desta
forma, seria incentivada o atendimento a padres ambientais mediante
a busca da eficincia econmica interna. A possibilidade de reduo dos
custos totais de atendimento dos padres estabelecidos, mediante a
busca de uma eficincia econmica global, outro argumento de defesa
dos instrumentos econmicos. Como os custos de controle da poluio
variam de um poluidor para outro, o controle da poluio deveria ser
direcionado para os poluidores capazes de efetua-lo com os menores
custos. Um estudo realizado para o setor industrial no Estado de So
Paulo revela que o uso de uma taxa com base no contedo de poluio de
efluentes acima dos padres de emisso sobre matria orgnica pode
reduzir o custo total de controle e gerar receitas. O estudo simula
vrias estratgias de combinao de taxas e nveis mnimos de controle
exigidos para as fontes poluidoras para atingir um certo nvel total
de controle no estado. Os resultados apresentados no Quadro 4
indicam que seria possvel reduzir em at 70% os custos totais de
controle incorridos pelo setor, quando comparados com uma abordagem
tradicional do tipo comando e controle (C&C) com base na
exigncia de um controle mnimo uniforme por firma sem a
possibilidade de taxao. A economia de custos foi estimada em um
valor anual de aproximadamente US$ 6 milhes. Este montante pago
pelas empresas como taxao por sua poluio residual acima do nvel
mnimo de controle. A receita gerada por esta taxao pode ser
pequena, quando comparada a outras fontes de receita fiscal, mas
uma fonte de receita pblica que pode ser usada para outras
finalidades (por exemplo, educao ou sade) ou mesmo para gastos
ambientais (SERA DA MOTTA, 1996). Quadro 4 - Custos de Controle:
IEs versus C&CMeta individual de controle exigida por firma (%)
0,32 100,0 0,40 96,00 0,61 90,00 0,84 85,00 1,45 80,00 C&C
77,40 Fonte: SERA DA MOTTA (1996) Taxa (US$/t) Custo total (000US$)
3.079,00 3.205,00 4.616,00 6.329,00 8.590,00 10.367,00 Receita
total gerada (000US$) 5.972,00 5.913,00 5.398,00 4.047,00 2.017,00
--------
20
Vrios estudos simularam os efeitos da adoo de polticas baseadas
em instrumentos econmicos para reduo da poluio do ar em distintas
localidades nos EUA. Para se atingir o mesmo padro ambiental, esses
estudos apontaram um diferencial de custo em mdia seis vezes
superior das polticas de comando e controle em comparao s polticas
de custo-mnimo (baseados em incentivos econmicos) (ALMEIDA, 1997).
Estes estudos apresentam um problema que a comparao feita entre
polticas de comando e controle adotadas na prtica e polticas
idealizadas (no praticadas) de custo mnimo, sendo que os resultados
so interpretados como ganhos potenciais da adoo de instrumentos
econmicos, tais como licenas de poluio. Uma comparao mais realista
deveria ser feita entre polticas de comando e controle e polticas
baseadas em instrumentos econmicos (taxa, licenas, etc.) ambas j
colocadas em prtica. Dessa forma, as restries polticas e as
dificuldades prticas para a implantao de instrumentos econmicos
deixariam de ser ignoradas por estudos que se valem de fatos
altamente estilizados para comparaes. Os instrumentos econmicos,
alm da propriedade de eficincia econmica (soluo de custo mnimo) que
corresponde a uma vantagem no sentido esttico apenas, proporcionam
tambm incentivos econmicos para: redues adicionais de poluio, desde
que haja tecnologia disponvel; desenvolvimento e introduo de novas
tecnologias de controle da poluio. No caso da aplicao de taxas, em
funo da dificuldade em determinar seu valor timo e no receio
existente de que possam provocar um efeito negativo sobre a
competitividade regional, sua determinao geralmente feita atravs de
uma negociao entre os setores envolvidos. Dessa forma, o valor
estabelecido, em geral, no ter condies de incentivar a inovao
tecnolgica nos nveis teoricamente preconizados. A aplicao de uma
poltica de controle ambiental demanda grandes investimentos do
poder pblico voltados para a fiscalizao. Principalmente nos pases
mais pobres, com recursos financeiros mais escassos, isto agrava a
impresso, primeira vista, de que a escolha entre crescimento
econmico ou proteo ambiental claramente antagnica, gerando
resistncias e dificuldades e enfatizando a necessidade de se ter os
menores custos de controle possveis. A maioria dos autores indica
que a aplicao dos instrumentos econmicos envolve menores custos,
pela diminuio da necessidade de monitoramento sistemtico da
qualidade ambiental, adotandose normalmente sistemas alternativos
que envolvam automonitoramento dos agentes com fiscalizao das
agncias responsveis. De qualquer forma a necessidade de
monitoramento continua. Sera da Motta (1996) destaca que os IEs no
so um substituto para as instituies fracas ou para o C&C.
Alguns elementos regulatrios so, inevitavelmente, necessrios e uma
base institucional forte pr-requisito para
21
2.4 Outros Instrumentos Alm dos j mencionados instrumentos de
comando e controle e dos instrumentos econmicos, os rgos de
controle ambiental vm empregando outros meios e iniciativas para
obrigar os poluidores a controlarem suas emisses e/ou reduzirem os
impactos da poluio que produzem. A seguir destacam-se os principais
desses instrumentos. 2.4.1 Educao e Informao Segundo Margulis
(1996) alguns fracassos de mercado que levaram degradao ambiental
resultam de uma carncia de informao. Por exemplo, na falta de
informaes sobre a natureza e a extenso das emisses poluidoras das
empresas, as comunidades locais podem no ter conscincia dos riscos
potenciais e do que pode ser feito para reduzi-los. Alm disso a
informao pode indicar para uma empresa que a adoo de uma
"tecnologia limpa" pode reduzir os danos ambientais e seus custos
de produo. A informao e a educao podem ser eficazes para mobilizar
as partes afetadas e aumentar o conhecimento acerca das condies
ambientais e sanitrias. A educao ambiental, em particular, envolve
campanhas pblicas, o uso dos meios de comunicao, seminrios,
audincias e debates pblicos, e outros canais alm da mera educao
formal. Os grupos-alvo, afora as comunidades diretamente afetadas,
incluem operadores de instalaes de tratamento nas indstrias,
procuradores, juizes e advogados para melhor cumprimento da
legislao ambiental e o pessoal dos rgos de controle ambiental, para
adquirirem conhecimentos sobre outros instrumentos de controle.
2.4.2 Negociao Direta e Acordo Voluntrio Em muitos casos de
problemas ambientais, o nmero de indivduos envolvidos no muito
grande, de modo que os poluidores e as comunidades afetadas podem
negociar uma soluo sem a intervenincia do governo. Os governos
devem assegurar aos indivduos afetados as informaes necessrias
acerca dos efeitos da poluio, e talvez ajud-los a se organizar, mas
afora isso no precisam participar diretamente das negociaes. Um
tipo de negociao direta possvel entre os vrios grupos interessados
so os chamados acordos voluntrios, em que os poluidores podem ser
convencidos a mudar sua conduta por persuaso moral. Embora esses
acordos s possam ser individuais (ou locais, na melhor das
hipteses), e tipicamente s se apliquem s indstrias, so
evidentemente muito flexveis, requerendo pouca burocracia e
envolvendo diretamente os grupos de interesse afetados, que podem
ajudar a fiscalizar o cumprimento de seus termos. 2.4.3 Informao ao
Pblico A presso do pblico um instrumento poderoso para forar a
mudana. Em muitos pases, os rgos de controle ambiental divulgam o
desempenho de 22
vrias indstrias no que se refere ao controle da poluio. Isto
produz a censura pblica, boicotes dos consumidores e a cobertura
negativa dos meios de comunicao, resultando na tomada de conscincia
ambiental pelas diretorias de empresas e iniciativas efetivas de
correo. Apontar os 10 maiores poluidores de uma regio, por exemplo,
o procedimento habitual (caso da Indonsia); tipicamente, as mesmas
indstrias no aparecem na lista em dois anos consecutivos, o que
significa que o sistema pode de fato levar as indstrias a adotar
iniciativas de controle. A informao atua, por um lado, alimentando
a presso que o pblico exerce sobre os poluidores para que estes
mudem seus comportamentos e, por outro, bonificando em forma de
"boa publicidade" as empresas que se esforaram para colaborar com o
meio ambiente. As grandes companhias gastam grandes vultos com
propagada. A informao ao pblico sendo utilizada de forma eficiente
pode induzir s empresas a transferirem parte desses recursos para
reduzir os impactos provocados pelo seu processo produtivo e,
ainda, obterem ganhos publicitrios. 2.4.4 Privatizao e Legislao de
Responsabilidade Evidentemente a privatizao e a legislao de
responsabilidade no so instrumentos de controle ambiental, porm, a
privatizao de empresas estatais tende a aumentar a produtividade e
a eficincia. Neste caso as melhorias para o meio ambiente so muitas
vezes um benefcio adicional deste processo, na medida em que as
empresas procuram reduzir seu consumo de recursos naturais, como a
gua e a energia. O problema desta abordagem a definio da
responsabilidade pelos danos passados, nem sempre assumidos pelos
governos. Os governos podem facilitar o progresso ambiental
estabelecendo regras claras que definam de quem a responsabilidade
pelos danos ambientais do passado e tornando os novos controladores
das empresas responsveis por 3. REGULAO, INSTRUMENTOS ECONMICOS E
MACROPOLTICAS Uma importante questo como as polticas macroeconmicas
podem limitar os impactos de outras intervenes mais direcionadas,
tais como os instrumentos econmicos aplicados gesto ambiental.
HUBER et al. (1998) destacam que existe conexes entre as polticas
macroeconmicas e a qualidade ambiental, entretanto a direo desses
impactos , tipicamente, altamente irregular ou incerta. Poltica
Monetria
A questo em debate qual os impactos das polticas associadas
taxas de juros e ao crdito sobre a qualidade ambiental.
23
Teoricamente, as taxas de juros so simplesmente o preo do
capital, onde a questo, at certo ponto, se traduz em se o
investimento de capital ambientalmente benfico em si. No plano
econmico, taxas de juros mais baixas estimulariam o investimento em
muitos tipos de esquema, dos investimentos industriais altamente
poluentes at os projetos de parques nacionais. Em suma, muito
difcil generalizar se os impactos ambientais das polticas monetrias
so fundamentalmente bons ou maus para a qualidade ambiental.
Poltica Comercial
O processo de globalizao da economia e, mais especialmente, o
processo de desindustrializao dos pases mais desenvolvidos gerou
uma preocupao de que a necessidade de atrair investimentos poderia
transformar alguns pases, em especial os mais pobres, em 'parasos
da poluio'. Ou seja, os pases menos desenvolvidos toleraria um nvel
maior de poluio para receber os investimentos que esto sendo
transferidos dos pases industrializados. Entretanto, a maior parte
da literatura emprica sugere que tais generalizaes no tem validade
(FOLKE et al., 1994 apud HUBER, 1998). A extenso dos subsdios
ambientais tipicamente insuficiente (comparado aos custos de outros
insumos), as polticas comerciais estimulam mais tipicamente as
indstrias menos poluentes e os atuais protocolos de comrcio
internacional (como Nafta, UE, Mercosul) tendem a estimular as
polticas de produo ambientalmente responsvel nos pases de origem.
Poltica Fiscal
Estas polticas so especialmente preocupantes quando,
inadvertidamente, distorcem as decises de investimento de modo a
penalizar a qualidade geral pode ser usada para estimular os
investimentos ambientalmente adequados, atravs, por exemplo, de
taxas de depreciao acelerada do capital para os equipamentos de
PEARCE et all. (1990) apud HUBER (1998) destaca que o papel da
poltica fiscal setorial tem recebido a maior ateno devido s
distores potenciais que ele tem sobre decises de investimento
setorial e devido ao fato de que estas polticas j so, de um modo
geral, fortemente direcionada para estimular determinados tipos de
atividade. A maior parte das preocupaes iniciais, referentes s
polticas agrcolas e florestais insustentveis, est enfocada sobre as
polticas setoriais fiscais tais como cobranas pelo corte de rvores
para extrao de madeira, subsdios aos fertilizantes qumicos ou
subsdios aos pesticidas. O Quadro 5 apresenta as principais
conseqncias ambientais das atuais polticas econmicas na Amrica
Latina.
24
Quadro 5 - Principais Conseqncias das Atuais Polticas Econmicas
naPOLTICAS Poltica EconmicaEstabilizao Macroeconmica Controle dos
preos pblicos Introduz eficincia na gesto das Cria barreiras
incluso dos custos empresas de servios pblicos com base ambientais
nas tarifas pblicas a fim de em recursos naturais evitar
conseqncias inflacionrias Induz remoo do crdito e dos Reduz o
escopo para a melhoria da subsdios fiscais nas polticas setoriais
remunerao do servidor pblico e da perversas ao meio ambiente:
estimula alocao oramentria no setor da um sistema de preos reais
para as
CONSEQNCIAS POSITIVAS NEGATIVAS
Controle do dficit pblico
Poltica monetria restrita baseada em altas taxas de juros
Induz reciclagem e conservao para Reduz a capacidade de
Financiamento compensar os altos custos de capita das empresas para
assumir gastos ambientais com os procedimentos de controle
ambiental e converso do estoque de capital Reduz o escopo, a curto
prazo, para a imposio de custos ambientais nas polticas tarifrias
se um aumento significativo de tarifa prejudicar imagem da
privatizao
Poltica ComercialPrivatizao Cria a oportunidade de introduzir
Venda de empresas estatais ou concesso de eficincia, de eliminar os
subsdios e de servios pblicos corrigir responsabilizaes ambientais
nas atividades econmicas privatizadas, tais como o fornecimento de
eletricidade, derivados de petrleo, gua tratada, servios de
saneamento e coleta de resduos slidos Liberalizao do Comrcio Induz
as empresas industriais e Estratgias de promoo da exportao e de
comerciais que sejam dinmicas e orientadas para a exportao a
cumprirem os padres internacionais de gesto ambiental, tais como o
ISO 14000 e os selos ambientais Reduo das tarifas de Importao
Induz ao esgotamento acelerado das atividades voltadas para a
exportao de recursos naturais, tais como minerao, extrao de
madeira, pesca e agricultura
Induz a importao de bens de capital Cria oportunidades para a
importao de que incorporem tecnologia limpa resduos de risco dos
pases desenvolvidos Cria oportunidades para a introduo de Reduz o
escopo dos instrumentos fiscais critrios ambientais na tributao
especficos que tenham receita convencional rubricada, pois as
reformas visam a desvincular a receita da despesa
Poltica FiscalReviso do sistema tributrio
Fonte: HUBER et al. (1998)
4. A EXPERINCIA COM POLTICA AMBIENTAL Muito embora ainda
predominem com folga a utilizao de instrumentos comando e controle,
estudos da OECD confirmam uma tendncia de uso crescente de
instrumentos econmicos na poltica ambiental de seus pases membros.
A explicao para a predominncia dos instrumentos de "comando e
controle" , em parte, a eficcia ecolgica apresentada pelos mesmos
(a certeza dos efeitos da regulao sobre a qualidade ambiental), que
garante amplo apoio da opinio pblica, notadamente de grupos de
ambientalistas, e que seguramente influenciam a tomada de deciso.
Os decisores, por sua vez, esto mais familiarizados a este tipo de
poltica, dada a experincia com a mesma em outras reas de polticas
pblicas. Outro aspecto importante que os instrumentos de regulao
parecem ser preferidos tambm pelos prprios poluidores. As empresas
acreditam ter maior 25
influncia sobre as regulaes por intermdio de acordos, negociaes,
algumas inclusive de carter ilcito (suborno a fiscalizadores, por
exemplo). Certas formas de regulao, como as licenas no
comercializveis, padres de qualidade ambiental e zoneamento, podem
operar como barreiras entrada de novas empresas, favorecendo as
empresas j estabelecidas no mercado que, por sinal, se esforam por
alegar que o meio ambiente j est sobrecarregado de poluidores. Alm
disso, instrumentos econmicos como as taxas representariam adies
aos custos da produo mais limpa, a qual as empresas so induzidas a
implementar. A deciso pela adoo ou no de instrumentos econmicos
passa por preocupaes e avaliaes econmicas, cientficas e polticas.
Neste sentido, os potenciais impactos do uso dos instrumentos
econmicos, sobre determinadas classes de renda, ou setores de
atividade, representam um aspecto chave a ser considerado. A
avaliao das conseqncias distributivas sobre grupos de renda baixa
um exemplo. A OECD (1994b) aponta duas questes que ilustram a
complexidade da anlise dos efeitos distributivos dos instrumentos
econmicos e cujo esclarecimento fundamental, para que se obtenha um
cenrio adequadamente informado sobre as conseqncias da Quem so os
beneficiados (ganhadores) e quem so os prejudicados (perdedores),
no caso de implementao de instrumentos econmicos? Caso ocorram
efeitos negativos, quais so as medidas capazes de atenualos?
ALMEIDA (1997), destaca que um forte argumento levantado a favor
das taxas ambientais que estas poderiam ser adotadas em meio a uma
reforma mais ampla: uma reforma tributria verde, em que fossem
reduzidos os impostos sobre a renda (em especial sobre os
rendimentos do trabalho) e sobre produtos/atividades ambientalmente
corretas e elevados os impostos sobre as atividades que a sociedade
deseja desestimular (ambientalmente
Esta troca parece muito atraente, embora exista uma dificuldade
de convencer as pessoas a pagarem por algo que antes usufruam
gratuitamente. Acredita-se que essas pessoas fariam oposio a este
tipo de pagamento devido a suspeita de que teriam que simplesmente
arcar com mais impostos sem se beneficiarem da reduo de outros. No
que diz respeito a classe trabalhadora esta suspeita , de certo
modo, procedente, conforme ilustra os dados disponveis sobre a
evoluo de impostos totais na UE no perodo 1980-1993 (ALMEIDA,
1997): Impostos sobre o trabalho - constituem a principal fonte de
taxao (em torno de 50%) e esta parcela Imposto sobre o capital -
constituem a segunda maior fonte de taxao (aproximadamente 20%),
porm esta parcela foi decrescente no perodo;
26
Imposto sobre energia e as demais taxas ambientais - so
relativamente pequenas em 1993 (5,2% e 1,5% respectivamente), porm
esta parcela foi crescente no perodo. Uma anlise geral sobre a
difuso das taxas ambientais na UE sugere que as reformas tributrias
verdes estariam apenas no incio nesta dcada de 90. Na dcada de 70
predominaram as experincias dos pases avanados com as taxas
ambientais sobre os usurios, inicialmente consistindo em pagamentos
pelos custos de tratamento de efluentes incluindo, em seguida, os
pagamentos destinados a algum propsito ambiental (por exemplo
servio de reciclagem), mas ainda no na forma de um servio especfico
oferecido ao usuriopagador. Na dcada de 80, a nfase era nas taxas
com propsito de incentivo a melhorias ambientais por parte do
agente agressor do meio ambiente. No incio da dcada de 90, as
atenes se voltaram para as taxas com propsitos fiscais, isto , de
gerao de receitas destinadas a fins ambientais e, at mesmo, outros.
Acredita-se que a tendncia seja aprofundar o uso destas taxas
ambientais com objetivos fiscais em direo a uma proposta mais
radical de reforma tributria verde, que dever constituir o cenrio
provvel para a
Na maioria dos pases a gesto ambiental vem sendo executada com
uma combinao de instrumentos do tipo C&C e IEs a fim de obter
resultados eficazes em suas polticas ambientais. Sistemas hbridos
de regulamentao e incentivos podem ser os mais eficazes em matria
de custos para atingir as metas ambientais. O componente regulador
reduz o grau de incerteza (e os custos a ela associados), enquanto
o componente de incentivo admite a flexibilidade na resposta s
presses reguladoras. Os instrumentos C&C e IEs usados, de forma
complementar, devem ser o melhor caminho para atingir as metas
ambientais. Outro aspecto importante a necessidade de se adaptar os
instrumentos de gesto s condies scio-econmicas e culturais locais,
s condies ambientais e especificidade de seus prprios problemas
ambientais. Alm disso, deve-se considerar os recursos disponveis
para atacar os vrios problemas, especialmente em termos da
capacidade institucional do governo para fiscalizar e executar as
leis. O Quadro 6 resume os principais problemas para a implementao
efetiva da regulamentao ambiental.
27
Quadro 6 - Problemas da Implementao Efetiva da Regulamentao
AmbientalFALTA DE INFORMAO Poluidores Os poluidores estariam
dispostos a modificar seu comportamento se conhecessem os benefcios
e custos do controle, as mudanas de processo, os aperfeioamentos
tecnolgicos, e s vezes at a legislao de As comunidades afetadas, as
ONG's e outros grupos civis de interesse exerceriam maior (e, em
certos casos, menor) presso caso conhecessem mais precisamente os
efeitos da poluio a que esto expostos As autoridades governamentais
e os polticos, em especial, dariam maior apoio a polticas favorveis
ao meio ambiente caso conhecessem os benefcios da melhoria da
qualidade ambiental Salrios e oramentos insuficientes; Escassez e
despreparo do pessoal; Falta de equipamentos e manuteno indevida; e
Pouca capacidade de controle e fiscalizao; Prioridades vulnerveis s
mudanas de administrao Um pequeno e concentrado grupo de interesse
exerce mais influncia sobre as escolhas polticas do que As
jurisdies mais pobres atraem o investimento prometendo condies
(ambientais) favorveis Falta de compatibilidade com incentivos de
outros setores AMBIENTAIS Incentivos a determinadas atividades
econmicas que conflitam com alguma regra ambiental. No Brasil,
enquanto o IBDF proibia o desmatamento de mais de 50% de qualquer
propriedade na Regio Amaznica, a SUDAM concedia incentivos fiscais
proporcionais rea produtiva da propriedade, e considerava o
desmatamento uma benfeitoria das terras para a concesso de crditos.
Contradies na legislao; Falta de normas especficas; Sistema
ineficaz de penalidades; Incapacidade de envolver e estabelecer
parcerias com ONG's e grupos afetados; Gama limitada de
instrumentos; Falta de estabilidade e disciplina econmicas;
Resistncia dos poluidores; Resistncia dos rgos de controle
ambiental; Resistncia dos ministrios econmicos; Incapacidade dos
governos de considerar a proteo ambiental como um servio pelo qual
podem cobrar; e Falta de experincia e a incerteza no uso de IE's
Definio imprecisa das responsabilidades institucionais e uma fraca
capacidade de implementao
Interesses Locais Governos Financiamento Insuficiente do Setor
Horizontes de Curto Prazo dos Governos Incapacidade de Combater a
Inrcia e Resistir s Presses
Fraqueza das Institucionais
29
5. POLTICA AMBIENTAL BRASILEIRA Em relao ao debate internacional
sobre a aplicao de polticas ambientais, no h dvida de que o Brasil
est atrasado, entretanto, este fato no resulta unicamente em
desvantagem. O Brasil pode se beneficiar deste atraso oferecendo
solues criativas e apropriadas s nossas condies especficas.
Evidentemente, a maior desvantagem a possibilidade de ceder tentao
de reproduzir aqui propostas de polticas ambientais, defendidas com
veemncia por economistas entusiasmados com modelos econmicos padres
e recomendados por organizaes multilaterais (OECD, Banco Mundial e
BID), mas ainda pouco difundidas naqueles pases que dispem de uma
capacidade institucional mais adequada a esta orientao poltica, do
que a que se apresenta no Brasil. Outro risco que tambm deve ser
considerado a possibilidade de, principalmente, pases desenvolvidos
utilizarem de critrios ambientais, sob o pretexto de defender o
meio ambiente, para protegerem seus interesses comerciais. O
Brasil, apesar de no ter uma tradio na rea de gesto ambiental, tem
um arcabouo legal que data da dcada de 30. Este corpo legal est
passando por uma fase de modernizao que iniciou com a constituio de
1988 e tem como ponto alto a sano presidencial na Lei 9433/97, que
institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e cria o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. A aprovao desta lei
confirma uma tendncia mundial de utilizao de instrumentos
econmicos, apesar de que ainda assim a predominncia seja a utilizao
de instrumentos do tipo comando e controle. Esta Lei define o
Enquadramento dos Corpos de gua em classes, segundo os usos
preponderantes, como um dos instrumentos da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos e, de forma complementar, a resoluo 20/86 do
CONAMA tem sido utilizada para subsidiar a aplicao deste
instrumento. A utilizao do enquadramento, em menor escala, e do
licenciamento ambiental j uma realidade em muitos estados
brasileiros. A outorga dos direitos de uso da gua, outro
instrumento definido pela Lei 9433/97, j est sendo utilizado em
alguns estados brasileiros (So Paulo, Bahia e Minas Gerais) e em
via de ser implementado nos demais (o processo de implementao
encontra-se bastante avanado no Rio Grande do Sul). No que se
refere cobrana pelo uso da gua, diversos estudos foram realizados
para simular a aplicao deste instrumento e j indicam possveis
valores que sero cobrados (CARRERA-FERNANDEZ, 1997, PEREIRA, 1996,
SEROA DA MOTTA, 1998). O Cear saiu na frente e comeou a cobrar pelo
uso da gua bruta em 1996 (CARNEIRO, 1997). No Rio Grande do Sul, So
Paulo e Bahia o processo de implementao deste instrumento
encontra-se bastante adiantado e sua efetivao dever ocorrer nos
prximos anos.
30
A Lei 9433/97 estabelece que os usos da gua devem ser tarifados
e estes valores devero ser definidos no mbito de cada bacia
hidrogrfica. A conseqncia imediata a possibilidade de haver variaes
dos preos cobrados no s entre os Estados mas entre pontos
diferentes no interior deste
Nos ltimos anos tm sido noticiado com boa freqncia na imprensa a
guerra fiscal travada entre os estados, onde cada um tenta oferecer
o maior nmero de vantagens para os grandes investimentos, como
forma de atrai-los para o interior de suas fronteiras, entre estas
vantagens, cita-se vrias formas de
Estendendo esta mesma lgica para uma situao onde a cobrana pelos
usos da gua j estiver em pleno funcionamento, o preo que cada
estado fixar para a gua poder ter um peso to importante quanto as
vantagens fiscais para a deciso do investidor. Segundo AMANH
(1997), os ltimos grandes investimentos anunciados no Brasil,
puxados pelas montadoras de veculos, deixaram claro que no s
vantagens fiscais, mas tambm disponibilidade de recursos hdricos
pesam na deciso. Teoricamente, o comit de bacia um dos fruns para
discutir questes como: as vantagens do investimento (beneficiado
pelas isenes fiscais locais) implicam em impactos ambientais na
bacia? ou seja, o que se deseja para a bacia em termos de
desenvolvimento econmico e qualidade do meio ambiente? 6. CONCLUSO
A gesto ambiental pode ser feita com a utilizao dos instrumentos do
tipo comando e controle e os ditos instrumentos econmicos. Cada
grupo de instrumentos tem seus crticos e seus defensores, no
entanto, este impasse vem sendo superado na prtica com a experincia
internacional que tem combinado ambas medidas de poltica ambiental.
Embora os instrumentos econmicos continuem altamente propalados no
debate internacional, entre outras razes pela possibilidade de
gerar receita de uma forma mais transparente, nunca demais lembrar
os impactos que sua aplicao pode causar: impactos sobre os preos
agregados, distribuio de renda, emprego e comrcio, etc. Novamente,
os instrumentos de comando e controle tambm podem exercer estes
impactos. Isto refora a importncia de se estudar todos os possveis
efeitos de um determinado instrumento (micro e macroeconmico)
previamente sua introduo bem como de realizar uma avaliao
sistemtica dos seus resultados. O pressuposto de que os IEs se
constituem um substituto imediato para os ineficientes e
ultrapassados procedimentos regulatrios do tipo C&C no se
verifica, entre outras razes pelo fato destes instrumentos
econmicos requerer uma alta intensidade administrativa e na prtica
no ser substituto de instituies fracas. Inevitavelmente, para a
implementao dos IEs necessrio alguns elementos regulatrios e uma
base institucional forte. 31
Outro aspecto que amplia a importncia da avaliao de cada
instrumento de gesto ambiental relacionado discusso da
competitividade internacional e regional. Na atual conjuntura
econmica de mercados globalizados, a batalhas por fatias de
mercados envolve no somente empresas de diferentes pases, mas tambm
distintos sistemas de mercado que influenciam diferenciadamente a
capacidade de concorrer das suas empresas. Em outras palavras, isto
d a dimenso sistmica da competitividade, as vantagens oferecidas
pelo ambiente extra-empresa, em especial, s prticas institucionais
e polticas nacionais, ganham importncia maior neste contexto. Na
verdade, a concorrncia entre empresas tambm uma concorrncia entre
sistemas, havendo, portanto, pouca tolerncia para divergncias
sistmicas. Finalmente, a necessidade de aplicao de poltica de gesto
ambiental evidente e o desafio , entre outros, compreender como se
relacionam os instrumentos de poltica ambiental com a questo da
competitividade e ainda mais como assegurar a proteo do meio
ambiente sem comprometer o 7. BIBLIOGRAFIA 1 AMANH. 1997. A
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33
