Curtea de Conturi și Parlament

Analiza raporturilor dintre instituţii

Arachelov VladimirExpert MFP

Institutul de Politici PubliceChișinău, 2013

Cuprins

Introducere.................................................................................................................................................2

Analiza cadrului normativ existent..........................................................................................................3

Analiza celor mai bune practici internaţionale......................................................................................7

Constatări şi recomandări......................................................................................................................13

Bibliografie...............................................................................................................................................16

Studiul „Raporturile dintre Curtea de Conturi şi Parlament” a fost realizat de către expertul în managementul finanţelor publice, Vladimir Arachelov, în cadrul Proiectului „Recomandările Curţii de Conturi: Advocacy pentru transparenţa şi eficienţa utilizării banilor publici”, implementat de către Institutul de Politici Publice cu sprijinul Fundaţiei Soros-Moldova. Studiul nu reprezintă neapărat viziunile finanţatorului.

1

Introducere

Din anul 2005, odată cu demararea proceselor prevăzute în Planul de acţiuni RM-UE, sistemul de management financiar public este în continuă schimbare. Aceasta este vizibilă în toate elementele sistemului, inclusiv cele ce ţin de responsabilizare managerială, control financiar public intern, audit extern. Curtea de Conturi, de asemenea, s-a angajat în acest proces al schimbărilor şi al reformelor, eficientizându-şi activitatea prin adoptarea instrumentelor şi standardelor internaţionale în domeniu.

Modernizarea activităţii Curţii de Conturi este foarte importantă pentru întreg sistem de management financiar public. Auditul extern efectuat în uzanţa unor instrumente moderne, cum ar fi cele ce ţin de auditul regularităţii, al performanţei şi l al tehnologiilor Informaţionale, ar putea oferi un diagnostic imparţial, profesionist şi obiectiv al întregului sistem, pentru părţile responsabile de monitorizarea şi eficientizarea sistemului. De asemenea, ele ar putea utiliza recomandările ca punct de reper în îmbunătăţirea sistemului. Mai mult, impactul acestui diagnostic sau al rezultatelor activităţii de audit depinde în mod direct de modul în care aceste rezultate sunt analizate şi utilizate. Anume din această perspectivă relaţia dintre Parlament, în calitate de beneficiar direct al rezultatelor activităţii de audit extern, şi datorită rolului său de responsabil de monitorizarea şi eficientizarea sistemului de management financiar public, pe de o parte, şi Curtea de Conturi, pe de altă parte, este foarte importantă.

Acest studiu are ca scop analiza factorilor legali care stau la baza acestei relaţii, definirea unor constatări care o limitează , dar şi o serie de recomandări ce ar permite o îmbunătăţire a stării de fapt.

De asemenea, acest studiu descrie practica internaţională a activităţii Parlamentului în raport cu Instituţia Supremă de Audit (ISA) şi invers, cu exemple care ar permite beneficiarilor acestui studiu să-şi formuleze propriile concluzii, dar şi să faciliteze luarea unor decizii optime, adaptabile condiţiilor instituţiilor care le reprezintă.

2

Analiza cadrului normativ şi practicilor existente

Pentru descrierea cadrului normativ ce vizează raportul dintre Curtea de Conturi şi Parlament, au fost analizate prevederile a două legi de bază de funcţionare a acestor instituţii:

a) Legea nr.797 din 02.04.1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului

b) Legea nr.261 din 05.12.2008 privind Curtea de Conturi

Legea nr.797 din 02.04.1996 conţine prevederi generale de funcţionare a Parlamentului şi de organizare a activităţii acestuia. Astfel, Regulamentul Parlamentului nu stabileşte o relaţie procedurală dintre acesta şi Curtea de Conturi. De asemenea, documentul nu stabileşte tipul şi domeniile comisiilor permanente. Numărul comisiilor, denumirea, componenţa numerică şi nominală a fiecărei comisii se stabileşte de Parlament, prin hotărâre, la propunerea Biroului permanent.

Conform Legii nr.261 din 05.12.2008 art. 2 Curtea de Conturi este singura autoritate publică a statului,care exercită controlul asupra formării, administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi asupra administrării patrimoniului public, prin realizarea auditului extern în sectorul public. În calitate de instituţie supremă de audit , aceasta i este protejată legal de interferenţa din partea organelor de drept sau cu funcţii de control.

Această lege accentuează independenţa, obiectivitatea şi transparenţa activităţii Curţii de Conturi în calitate de auditor extern al fondurilor publice, în conformitate cu bunele practici internaţionale.

Pentru a accentua independenţa Curţii de Conturi, legea prevede o relaţie mai apropriată între Parlament şi Curtea de Conturi. Aceasta atribuie Parlamentului (şi nu executivului) responsabilităţi-cheie ce ţin de supravegherea activităţii Curţii de Conturi, inclusiv:

aprobarea bugetului şi determinarea numărul de personal al Curţii de Conturi,

desemnarea unui auditor extern pentru auditarea rapoartelor Curţii de Conturi;

examinarea raportului anual al Curţii de Conturi privind modul de executare a bugetului aprobat de Parlament.

Legea introduce un nou concept de audit extern, diferit de cel care a existat până în anul 2008, conform căruia Curtea de Conturi trebuie să efectueze audite ale regularităţii, audite ale performanţei şi alte audite, dacă va fi cazul. De asemenea, conform acestei legi „Curtea de Conturi efectuează anual, în mod obligatoriu, auditul rapoartelor Guvernului privind executarea din exerciţiul bugetar expirat: a) a bugetului de stat; b) a bugetului asigurărilor sociale de stat; c) a fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală”.

Conform principiului de bază al acestei legi, responsabilitatea primară pentru monitorizarea, evaluarea şi responsabilizarea Executivului pentru modul de executare a bugetului de stat aparţine Parlamentului. Astfel, Parlamentul oferă executivului

3

împuterniciri pentru efectuarea cheltuielilor publice prin aprobarea bugetului public naţional. Pe de altă parte, analizează cât de eficient Executivul a aplicat această împuternicire bugetară, examinând în şedinţă plenară "raportul asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public” de către Curtea de Conturi, conform art. 8, p. (1), lit. b).

Ţinând cont de importanţa Curţii de Conturi pentru acest rol fundamental al Parlamentului, legea include principalele concepte ale răspunderii:

Primul: Parlamentul este responsabil de desemnarea, primirea jurământului şi demiterea Preşedintelui, Vice Preşedintelui şi membrilor Curţii de Conturi.

Al doilea: Parlamentul este responsabil de determinarea nivelului resurselor bugetare, care urmează să fie alocate pentru auditarea resurselor publice (şi prin definiţie de calitatea şi de nivelul de detaliere ale activităţilor Curţii de Conturi).

Al treilea: Curtea de Conturi trebuie să poarte responsabilitate separată în faţa Parlamentului pentru modul în care a executat bugetul aprobat.

Al patrulea: Preşedintele, Vice Preşedintele şi membrii Curţii de Conturi, desemnaţi în mod corespunzător, trebuie să-şi îndeplinească funcţiile atribuite în conformitate cu standardele intenţionale de audit, cu un nivel înalt de independenţă personală şi fără nici o influenţă politică.

Al cincilea, Parlamentul sau fracţiunile parlamentare pot solicita Curţii de Conturi efectuarea unor acţiuni de audit, însă decizia finală cu privire la programul activităţilor de audit este luată de Plenul Curţii de Conturi în mod independent .

Al şaselea:Este necesară o revizuire şi o monitorizare eficientă a activităţilor Curţii de Conturi, pentru a se asigura că Parlamentul va analiza deplin constatările acesteia şi că recomandările făcute pe marginea constatărilor vor fi aplicate i corespunzător de către instituţiile, cărora le sunt adresate.

Fiindcă Curtea de Conturi nu se poate audita ea însăşi, singura modalitate a Parlamentului de asigurare a răspunderii Curţii de Conturi este de a desemna un auditor independent pentru auditul raportului financiar al Curţii de Conturi. Prin urmare, legea prevede că "Rapoartele financiare anuale ale Curţii de Conturi se supun auditului extern, efectuat, în conformitate cu standardele internaţionale de audit, de către o organizaţie de audit extern, independentă, cu renume şi experienţă în domeniu, selectată de Parlament pe bază de concurs". (art. 11, p.(4)).

Norme şi practici de raportare Din punct de vedere al raportării, Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului: a) către 15 martie, raportul financiar de executare a bugetului propriu din exerciţiul bugetar expirat;

4

b) către 10 octombrie, raportul asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public, care se examinează în şedinţă plenară a Parlamentului.

Rapoartele menţionate se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în termen de 15 zile de la data prezentării/examinării lor în Parlament. 

Curtea de Conturi poate prezenta Parlamentului şi alte rapoarte pe care le consideră necesare să le remită.

15

28

11

62 2 1 1 Parlament Comisia Economie Buget si

FinanteComisia administratie pub-lica, mediu si dezvoltare regionala

Comisia securitate naţionala, aparare şi or-dine publica

Comisia protectie sociala, sanatate şi familie

Comisia mediu si schimbari climatice

Comisia politica externa si integrare europeana

Comisia cultura, educatie, cercetare, tineret, sport si mass-media

Figura 1. Situaţia privind destinatarii rapoartelor prezentate Parlamentului pentru anul 2012

Ce ţine de Raportul asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public, la etapa actuală Curtea de Conturi aprobă în şedinţa de Plen raportul consolidat, care este elaborat prin compilarea rezultatelor auditelor realizate de către Curtea de Conturi după emiterea ultimului Raport şi, eventual celor din alte perioade supuse auditării. În acest raport, de obicei, sunt incluse doar constatările principale de audit ale Curţii de Conturi, care, în opinia Curţii, necesită să fie aduse la cunoştinţă Parlamentului, acestea fiind prezentate în ordinea importanţei lor.1 După aprobarea de către Plenul Curţii de Conturi, Raportul este remis Parlamentului spre examinare, de obicei, prin intermediul Comisiei Economie, Buget şi Finanţe.

Conform practicilor stabilite, Comisia Economie, Buget şi Finanţe examinează raportul Curţii de Conturi în cadrul unei şedinţe la care sunt invitaţi reprezentanţii Curţii de Conturi pentru a da explicaţiile de rigoare. Ulterior, Curtea prezintă raportul în şedinţa plenară a Parlamentului, unde de asemenea acesta este analizat şi discutat. Comisia Economie Buget şi Finanţe, în acelaşi timp, prezintă concluzia sa privind conţinutul raportului. În final Parlamentul adoptă o decizie prin care se ia act de raportul Curţii de Conturi.

Acest proces este similar şi la prezentarea celorlalte două rapoarte ale Curţii de Conturi.

1 Regulamentul cu privire la elaborarea Raportului asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public, a Raportului privind activitatea Curţii de Conturi şi a Raportului financiar de executare a bugetului Curţii de Conturi, aprobat prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.78 din 22 decembrie 2011

5

Bugetul de stat reflectă politica de stat şi, prin definiţie, este un rezultat al priorităţilor politice. Totuşi, o opinie privind executarea bugetului în conformitate cu legea rezultă dintr-un proces reglementat de standardele internaţionale recunoscute, concluziile căreia trebuie susţinute de probele colectate. Prin definiţie, acest audit este o activitate profesionistă, nu una politică.

Independenţa Curţii de Conturi Pentru a asigura faptul că raţionamentul profesional este singurul factor care influenţează opinia Curţii de Conturi, legea prevede o consolidare semnificativă a independenţei Preşedintelui şi a membrilor Curţii de Conturi. În special, articolul 20 prevede că membrii Curţii de Conturi:

„sunt independenţi în exercitarea mandatului lor şi inamovibili pe durata acestuia.”

„nu pot fi cercetaţi, reţinuţi, arestaţi, decât la cererea Procurorului General, cu acordul Parlamentului.”

„pe durata mandatului, îşi sistează orice activitate politică, inclusiv în cadrul partidelor politice sau al altor organizaţii social-politice.”

Independenţa membrilor Curţii de Conturi este, de asemenea, reflectată în programul activităţilor de audit al Curţii de Conturi. Art. 30, p (1) şi (3) prevede că:

„Curtea de Conturi decide în mod independent asupra programului său de activitate, precum şi asupra modului de executare a acestuia”.

„Nici o altă autoritate publică nu poate solicita sau obliga Curtea de Conturi să modifice programul activităţii de audit, să efectueze sau să sisteze acţiunile de audit.”

Totuşi, legea prevede că "Parlamentul sau fracţiunile parlamentare pot solicita Curţii de Conturi efectuarea unor acţiuni de audit. Acţiunile de audit pot fi solicitate fără decizia Parlamentului, la cererea oricărei fracţiuni parlamentare, o dată în semestru.” (art. 30, p (4))

Astfel, legea stipulează clar faptul că Curtea de Conturi are puterea să ia decizia finală pe marginea solicitărilor de audit primite de la Parlament şi fracţiunile parlamentare.

Suplimentar, activitatea auditului extern este evaluată permanent de către organisme internaţionale, unul din aceste exerciţii reprezentând procesul de evaluare internaţională în cadrul PEFA (Public Expenditure and Management Accountabitity), unde Curtea de Conturi este evaluată după cum urmează:

6

Scorul 2012

Scorul

2010

Scorul

2008

Scorul

2006

C (iv) Examinarea externă şi audit

PI-26

Domeniul, caracterul şi urmărirea recomandărilor auditului extern

B+ B+ C+ C

PI-27

Examinarea de către Legislativ a legii bugetului anual

B+ B+ B+ B+

PI-28

Examinarea de către legislativ a rapoartelor de audit extern

C+ C D D+

Analiza celor mai bune practici internaţionale

În mod ideal, relaţia Parlamentului cu Instituţia Supremă de Audit (ISA) ar trebui să fie una simbiotică. Aceste două instituţii importante, dar separate au roluri de suport reciproc mutual în asigurarea unei eficientei guvernării. Un parlament poate să-şi execute funcţia sa de supraveghere în cel mai eficient mod, doar atunci când utilizează şi se bazează pe activitatea de audit a ISA. În mod similar, o ISA poate fi cu mult mai eficientă, atunci când Parlamentul îi oferă un cadru pentru prezentarea şi discuţia celor mai importante rezultate ale sale şi întreprinde acţiuni corective adecvate şi încurajează pe alţii să facă acelaşi lucru.

Există două tipuri de instituţii supreme de audit de bază: model al curţii (Napoleonic) şi modelul auditorului general (Westminster). În timp ce în lume există mai multe variaţii ale acestor modele şi un număr de ”hibrizi”, sunt totuşi unele caracteristici comune semnificative. În special, modelul instituţiei auditorului general este bazat pe o interacţiune mai strânsă cu Parlamentul, spre deosebire de modelul curţii. Acesta din urmă are tendinţa să fie focusat asupra legalităţii utilizării resurselor, pe când primul model este diversificat şi are tentaţia să utilizeze mai multe tipuri de audit, în special auditul performanţei.

În sistemul Napoleonic, curtea de audit are autoritate atât judiciară, cât şi administrativă, este independentă atât faţă de puterea legislativă, cât şi de cea executivă şi face parte din cea judiciară (Prétot 2000). Curtea efectuează analize ale conformităţii guvernării cu legislaţia şi poate vedea, de asemenea, daca fondurile publice au fost utilizate corect. Curtea auditează fiecare organ al guvernului, inclusiv ministerele, departamentele şi agenţiile din componenţa acestuia. De asemenea, mai auditează instituţiile comerciale

7

şi industriale aflate în gestionarea ministerelor, precum şi instituţiile de securitate socială. Acest model a fost creat de către Napoleon în anul 1807, odată cu crearea primei Curţi de Conturi. Modelul este utilizat preponderent în ţările Dreptului Roman. El se regăseşte în ţările latine ale Europei – Franţa, Italia, Spania, Portugalia, de asemenea în ţările Americii Latine, dar şi în ţările francofone africane.

Sistemul Westminster prevede că oficiul auditorului general este un organ independent, care raportează Parlamentului. Format din auditori profesionişti şi experţi tehnici, oficiul prezintă rapoarte periodice privind declaraţiile şi operaţiunile financiare ale entităţilor guvernamentale. Oficiul de audit nu are nici o funcţie judiciară, dar la necesitate, constatările acesteia pot fi trimise organelor de drept pentru acţiuni ulterioare. Modelul auditorului general îşi are originile din Marea Britanie, unde actele departamentelor de audit şi Exchequer din 1866, solicitau pentru prima dată prezentarea conturilor anuale spre investigare de către Controlorul şi Auditorul General. Modele de instituţii similare sunt răspândite în întreaga lume şi se regăsesc în multe ţări bazate pe Dreptul Comun.

Acest model prevalează în ţările membre ale Commonwealth-ului cum ar fi: Australia, Canada, Noua Zeelandă, Marea Britanie, multe ţări din Zona Caraibelor, a Pacificului şi a Asiei de Sud Vest, precum şi în ţările africane anglofone. Urmează o prezentare mai detaliată a modelelor existente, precum şi a ţărilor reprezentative.

Modele de audit Extern:

Curte Supremă de Audit cu funcţii judiciare – Franţa, Belgia, Grecia, Italia, Spania, Portugalia, Turcia, Brazilia, Columbia, ţările francofone din Africa şi Asia

Instituţie supremă de Audit cu funcţii colegiale – Cehia, Germania, Luxemburg, Olanda, Slovacia, România, Argentina, Indonezia, Japonia, Coreea de Sud

Oficiul Naţional de Audit prezidat de un auditor general – Marea Britanie, Bulgaria, Polonia, Estonia, Letonia, Lituania, Cipru, Danemarca, Finlanda, Irlanda, Suedia, Ungaria, Malta, Peru, Chile, majoritatea ţărilor din Commonwealth

Model Distinct, prezidat de Preşedinte, iar procesul de audit este repartizat la nivel central, regional şi local – Austria, Slovenia

Relaţiile ISA cu parlamentul variază de la sistem la sistem. În tradiţia modelului de curte, angajamentul parlamentar în procesul de audit este reflectat în votul formal privind managementul financiar public. Asambleea Naţională Franceză din 1819 a adoptat practica adoptării unei legi anuale bugetare privind aprobarea executării fiecărui buget.

Această practică a evoluat deoarece responsabilii de conturile publice aveau răspundere personală privind utilizarea inadecvată a fondurilor publice de la momentul adoptării de către parlament a deciziei de aprobare a descărcării bugetului.

8

Până în aceste zile, votul formal în parlament închide ciclul controlului financiar al sistemelor finanţelor publice, care au fost influenţate de tradiţiile franceze. Refuzul prezentării descărcării poate prezenta un pericol politic serios. De exemplu, când Parlamentul European a respins moţiunea de descărcare a bugetului anului 1996, aceasta a dus la posibilitatea demiterii întregii Comisii Europene din Martie 1999. Iar în contrast, scopul auditului parlamentar din tradiţiile modelului Westminster este nu de a vota în baza constatărilor de audit, dar de a genera recomandări pentru îmbunătăţirea cheltuielilor publice.

În modelul auditorului general, parlamentul reprezintă audienţa principală a auditorului. Toate rapoartele de audit sunt adresate parlamentului, şi ulterior acesta poate cere sfatul sau comentariile pe un anumit subiect specific. În timp ce parlamentul are nevoie de o raportare calitativă de audit pentru a-şi exercita atribuţiile, în schimb auditorul general are nevoie de un parlament eficace pentru a se asigura că organele acestuia iau în serios rezultatele activităţii de audit. Puterea auditorului general este de a elabora rapoarte independente, dar el nu poate forţa guvernul să adopte anumite recomandări. Parlamentul este locul unde aceste rapoarte atrag atenţia publicului şi creează o presiune asupra guvernului să răspundă şi să rezolve aspectele luate în considerare.

Dependenţa mutuală a parlamentului şi instituţia de audit este predefinită din momentul când auditorul general este, în baza statutului, un funcţionar al parlamentului.

Într-o serie de ţări instituţiile supreme de audit şi-au stabilit oficii de referinţă parlamentare care asigură acoperirea activităţii parlamentului ce ţine de domeniul auditului într-un mod constant. Asemenea suport poate implica răspunsuri la întrebările parlamentarilor şi asigurarea cu informaţii necesare. Unele comitete/comisii ale conturilor publice utilizează oficiul auditorului general în calitate de secretariat sau pentru suport consultativ ad hoc. Recent, multe ISA de asemenea şi-au dezvoltat o funcţie suplimentare de consultanţă ad hoc, pentru cazuri când legislativul solicită sfaturi sau opinii pe anumite cazuri specifice. În situaţia lipsei sau gradului slab de capacităţi de cercetare, aceasta poate lărgi accesul parlamentului la expertiză şi analiză independentă.

Doar câteva dintre parlamente nu iau în calcul constatările de audit în detaliu, majoritatea din ele, pentru a asigura analiza eficientă a acestora, folosesc comitetele/comisiile parlamentare la examinarea rapoartelor auditorului extern privind executarea conturilor departamentelor/ instituţiilor guvernamentale.

Există diferite opţiuni pentru a crea capacităţi de analiză a constatărilor de audit. În unele parlamente comitetul responsabil pentru aprobarea bugetului este responsabil şi pentru analiza rapoartelor de audit. O altă opţiune, care este în strânsă legătură cu modelul auditorului general, este utilizarea unui comitet sau a unei comisii specializate de conturi publice, dedicată numai pentru analiza constatărilor de audit. Alte parlamente implică şi alte comisii sectoriale în procesul de analiză a constatărilor de audit, cum ar fi comisiile responsabile de aşa domenii cum ar fi cel al sănătăţii, educaţiei sau apărării

9

etc. Germania este un exemplu care aplică prima opţiune, prin responsabilizarea comisiei bugetare pentru analiza constatărilor de audit. În Germania, rapoartele de audit sunt discutate în subcomisia de audit din cadrul Comisiei bugetare, unde componenţa este distribuită proporţional cu reprezentarea partidelor în parlament. Fiecărui membru îi este atribuit rolul de raportor pentru un minister specific, el trebuind să analizeze menţiunile din raport cu referire la această entitate. La discuţiile de analiză a raportului şi a constatărilor iau parte reprezentanţi din conducerea fiecărei instituţii analizate, precum şi reprezentanţi ai direcţiilor financiare şi audit ale acestor instituţii.

Opţiunea a doua, una mai sofisticată, pentru auditul parlamentar reprezintă opţiunea unei comisii specializate de audit. Parlamentul din Marea Britanie a creat Comisia de Conturi Publice în anul 1861. Comisia a devenit pe deplin funcţională în anul 1870, când a fost prezentat şi examinat pentru prima dată setul complet de conturi sau rapoarte financiare.

Aceste reforme au definit un model de audit bazat pe interacţiunea strânsă dintre comisia specializată de audit din parlament şi auditorul general, model ce a fost adoptat în majoritatea ţărilor parte a Commonwealth-ului (McGee 2002). A devenit deja o tradiţie, în majoritatea cazurilor (dar nu peste tot), ca preşedintele comisiei de conturi publice să fie membru al opoziţiei. Aceasta susţine tradiţia de nepărtinire a acestor comisii şi demonstrează intenţia guvernării de a promova transparenţa.

Procesul din comisia de conturi publice demarează odată cu raportul auditorului general. După recepţionarea raportului de audit, comisia demarează un proces de audieri, ca mecanism principal de răspundere a oficialilor din ministere şi instituţii. În majoritatea comisiilor, întrebările sunt adresate nu ministrului vizat ci responsabilului de finanţe. Cel din urmă este funcţionarul public din instituţie care este responsabil în faţa legislativului pentru gestionarea financiară, care de obicei este conducătorul administrativ al ministerului (Secretar de Stat). Pe parcursul şedinţelor comisiei este elaborat un proiect de raport şi discutat în cadrul comisiei. Apoi, acest raport este adoptat de comisie cu majoritate de voturi. De obicei, aceste comisii nu adoptă raportul, chiar dacă există majoritate de voturi până nu este atins un consens pe baza lui.

Nu toate parlamentele, însă utilizează o singură comisie dedicată pentru analiza constatărilor de audit. Unele legislative au considerat util, acolo unde e cazul, să implice şi comisiile sectoriale în acest proces, ca de exemplu în Noua Zeelandă. Acest fapt poate introduce expertiză relevantă a subiectului în procesul de audit din parlament. În schimb, comisiile de profil pot beneficia de o informaţie mai detaliată despre rezultatele auditului în domeniul şi ministerele monitorizate. Adepţii acestui model afirmă că analiza rapoartelor de audit poate fi îmbunătăţită prin implicarea comisiilor sectoriale. Aceste rapoarte vor primi o mai mare atenţie, întrucât vor fi utilizate capacităţile nu doar a unei singure comisii. Scepticii acestei abordări, însă, sugerează că relaţia puternică şi profundă ce poate fi dezvoltată între auditori şi legislatori, în cazul când interacţiunea este focusată într-o singură comisie, nu va fi posibil de multiplicat pentru un număr mai

10

mare de comisii, cel puţin până când instituţia de audit nu va primi resurse adiţionale comensurabile, pentru a face faţă cererii crescute ale legislativului.

Cu toate că în unele ţări nu au loc şedinţe periodice şi frecvente dintre IAS şi comisiile parlamentare, asemenea şedinţe sunt mai des întâlnite în parlamentele unde:

a. Sunt instituite comisii ce se ocupă predominant de analiza activităţii de audit (Cipru, Ungaria, Malta)

b. Este o tradiţiei ca constatările de audit să fie revizuite de majoritatea comisiilor de profil din parlament (Polonia)

Numărul de şedinţe ale comisiilor convenite să discute aspecte ale rapoartelor de audit variază de la ţară la ţară de la 1-3 şedinţe pentru ţări ca Albania, Bulgaria, Letonia şi Lituania pînă la 75 de astfel de şedinţe în Cipru şi de la 70 pînă la 100 în Polonia. În majoritatea cazurilor la aceste şedinţe, subiectele de audit sunt discutate ca fiind subiecte unice pe ordine a de zi a şedinţei.

În mod tipic, constituţiile şi legile de profil solicită ISA-urilor să prezinte rapoartele lor în parlament – în mod particular, rapoartele anuale de activitate, rapoartele privind executarea bugetelor de stat şi rapoartele privind auditele sunt solicitate de parlamente (acolo unde este cazul). În unele cazuri, ISA mai prezintă opinii privind conturile publice (declaraţiile financiare), rapoarte privind utilizarea păstrarea activelor/ patrimoniului de stat şi rapoarte privind datoria publică.

În general, comisiile parlamentare nu analizează mai mult de jumătate din rapoartele ce le primesc. Comisiile analizează preponderent rapoartele de audit pe care ei le-au solicitat sau sugerat.

În continuare sunt ilustrate exemple de raportare a ISA şi de analiză a comisiilor: Comisiile primesc un număr semnificativ de rapoarte de audit în fiecare an

(de ex. 40, 60, 200) şi în general, analizează majoritatea lor (Cipru, Ungaria, Malta, Polonia)

Comisiile primesc un număr semnificativ de rapoarte (20, 40, 100) şi revizuiesc doar câteva (Cehia, Estonia, Letonia şi Slovacia)

În unele ţări, constatările de audit sunt incluse în general în raportul de audit anual şi raportul de executare a bugetului de stat. Aceste rapoarte sunt revizuite de comisiile parlamentare de la unu la trei şedinţe (Albania, Bulgaria, România).

Uneori comisiile, în câteva şedinţe, analizează un număr mare de rapoarte de audit (70,120, 900), majoritatea fiind cele ce ţin de auditul rapoartelor financiare şi al tranzacţiilor financiare ale administraţiilor publice centrale şi locale (Croaţia, Lituania, Slovenia). În asemenea condiţii doar puţine rapoarte sunt analizate în profunzime.

După analiza rapoartelor ISA, unele comisii pregătesc rapoartele lor ce conţin viziuni, comentări şi recomandări proprii (Croaţia, Romania, Cipru). În Letonia, comisia

11

parlamentară elaborează proiectul rezoluţiilor pentru Parlament, În Ungaria, comisiile pot aproba sau respinge formal rapoartele ISA şi prezintă deciziile parlamentului. În Polonia, comisia relevantă poate adopta o rezoluţie sau un ”dezideratum” şi remite către Consiliul Miniştrilor sau organelor administraţiei centrale de stat. Destinatarul este obligat să răspundă în termen de 30 de zile. Răspunsurile la rapoartele organelor vizate privind performanţa acestora sunt analizate în şedinţele comisiilor. În caz de expirare a termenului sau atunci când răspunsul este nesatisfăcător, comisia poate remite repetat dezideratum-ul, remite o moţiune preşedintelui parlamentului pentru refuzul răspunsului sau în cazul unui răspuns nesatisfăcător sau să prezinte un proiect de rezoluţie relevantă a parlamentului.

În alte cazuri, comisiile analizează rapoartele de audit, dar nu emit nici o decizie formală (Albania, Bulgaria, Estonia, Lituania, Malta, Slovenia). În Slovacia, comisiile iau act de rapoartele de audit, dar nu le discută formal, În Cehia, există o subcomisie a comisiei bugetare care analizează rapoartele ISA şi propune un proiect de rezoluţie. În alte cazuri, deciziile sunt luate numai în baza raportului anual de activitate a ISA şi nu în baza rapoartelor de audit (Bulgaria şi Slovenia).

Finalizarea şi aprobarea raportului privind constatările de audit al comisiei din legislativ, nu trebuie să reprezinte finalul procesului de analiză ex-post. În unele ţări, rapoartele comisiilor trebuie să fie urmate de un răspuns formal din partea guvernului. Totuşi, aceste rapoarte au valoare practică numai în cazul când guvernul abordează aspectele pe care acestea le indică şi implementează recomandările comisiei. În practică, în timp ce experienţa ţărilor variază de la caz la caz, un răspuns formal din partea guvernului nu este suficient pentru asigurarea faptului că recomandările comisiei vor fi şi examinate.

Unele ţări, cum ar fi Germania, merg mai departe în ceea ce ţine de etapa de follow-up prin utilizarea unui raport de urmărire a recomandărilor, produs în mod regulat de către instituţia de audit. Asemenea rapoarte urmăresc implementarea fiecărei recomandări făcute în raportul precedent. Unii auditori în loc de un raport consolidat de urmărire a recomandărilor includ un capitol care evaluează acţiunile ministerului privind recomandările din raportul anual de audit, cum ar fi de exemplu în Canada. Suplimentar, cu referire la unele aspecte mai importante, pentru a se asigura că guvernul acţionează cât mai operativ posibil, legislativul poate institui proceduri şi cerinţe de raportare interimară.

Instituţiile supreme de audit au evoluat în corespundere cu diferite tradiţii. Modelul de Curte de audit şi modelul de Auditor general sunt cele 2 tipuri principale, dar în lume există variaţii şi ”hibrizi”. Auditul public s-a focusat pe auditul financiar, dar în ultimele decenii acesta a fost complementat în creştere continuă cu cel al performanţei (auditul valorii banilor).

Independenţa instituţiilor supreme de audit a fost recunoscută ca fiind un pilon fundamental pentru un audit eficace. Auditorii interacţionează în diferite modalităţi cu

12

parlamentul, în conformitate cu tradiţiile naţionale. Cele mai aproape relaţii sunt între auditorul general şi comisiile de conturi publice, dar există variatei modelele de implicare a comisiilor parlamentare în procesul de audit public. Pentru a asigura implementarea constatărilor şi recomandărilor de audit, Parlamentului îi este important procesul de elaborare a unor mecanisme de follow-up eficiente cu scopul de a îmbunătăţi utilizarea resurselor publice şi mecanismul de management public în general.

13

Constatări şi recomandări

Începând cu Anul 2005, odată cu semnarea Planului de acţiuni Republica Moldova - UE, sistemul de control în Republica Moldova a intrat într-un vast proces de reformare. Elementele principale ale funcţiei de control extern au evoluat de la modelul de control extern cu aplicarea de sancţiuni la un model de control modern, descentralizat, bazat pe principii de responsabilizare corporativă, respectând principiile celor trei E – economicitate, eficacitate, eficienţă. Acest sistem a fost restructurat în următoarele componente: Control Financiar Public Intern, Audit Extern şi componenta antifraudă şi anticorupţie.

Analizând fiecare component al acestui sistem se poate deduce următoarele:

Conducătorul entităţii este responsabil de gestionarea eficientă a instituţiei pe care o conduce, aplicând un sistem de management al resurselor disponibile şi control intern adecvat pentru a atinge obiectivele stabilite. Pentru a se asigura că procedurile de control intern funcţionează într-o manieră adecvată şi planificată, conducătorul instituie funcţia de audit intern. Aceste sisteme sunt răspândite la nivelul întregului sector public, consolidat de nivelul executiv al acestuia, adică Guvern. La sfârşitul fiecărei perioade de gestiune, Guvernul vine către Parlament cu raportul asupra utilizării resurselor financiare utilizate pentru atingerea obiectivelor stabilite pentru perioada de referinţă. Parlamentul, la rândul său, se asigură că aceste rapoarte prezentate au un caracter veridic şi reflectă respectarea principiilor celor trei E, prin delegarea funcţiei de Control Extern către o instituţie de Audit Extern.

Instituţia de Audit Extern efectuează o serie de evaluări, utilizând instrumente şi proceduri elaborate în baza standardelor internaţionale în domeniu după care vine cu o opinie faţă de rapoartele financiare analizate. În caz dacă există unele suspiciuni de fraudă sau corupţie şi auditul intern şi cel extern sunt obligate să raporteze organelor de drept şi/sau organelor de investigare/inspectare – Procuratura, CNA şi Inspecţia financiară. Aceste 3 organe din urmă efectuează inspecţii şi investigaţii ale întregului sistem în baza instrumentelor specifice, fiind singurele abilitate cu astfel de funcţii.

Curtea de Conturi, fiind una din primele instituţii implicate în procesul de reformare, trece printr-o etapă de transformare a conceptului său de activitate. Odată cu adoptarea Legii Curţii de conturi, ea a renunţat la caracterul de inspecţie în activitatea sa şi a adoptat practica de audit conform standardelor internaţionale în domeniu, produsele sale fiind doar rapoartele cu constatările şi recomandările emise. Din acest motiv, Curtea de Conturi trebuie să se asigure de calitatea şi obiectivitatea acestor produse.

Există o accepţiune în creştere privind importanţa rolului pe care ISA îl are în asigurarea răspunderii manageriale şi a bunei guvernări (Pope 2000; O’Donnell 1998). Legătura strânsă între procesul de audit şi parlament este esenţială pentru asigurarea eficacităţii sale (SIGMA 2002).

14

Având în vedere cele expuse se pot definitiva următoarele constatări şi recomandări:

1. CONSTATĂRI

a. Curtea de Conturi a demarat procesul de reformare a activităţii sale de la un model de curte, cu funcţii de control la un model de instituţie supremă de audit, cu funcţii de recomandare şi analiză, totodată menţinându-şi structura de curte.

b. Regulamentul Parlamentului nu stabileşte o relaţie definită procedural privind Curtea de Conturi. Regulamentul Parlamentului şi nici un oarecare alt act legislativ nu stabilesc tipul şi domeniile comisiilor permanente.

c. Numărul comisiilor, denumirea, componenţa numerică şi nominală a fiecărei comisii se stabileşte de Parlament, la început de mandat, prin hotărâre, la propunerea Biroului permanent. Din aceasta reiese că de fiecare dată comisiile parlamentare pot fi diferite.

d. Rapoartele Curţii de Conturi nu sunt utilizate de Parlament ca instrument de argumentare şi de dovezi în procesul de aprobare a rapoartelor financiare ale Guvernului

e. Rezultatele rapoartelor Curţii de Conturi nu sunt utilizate pentru a ajusta cadrul legislativ în domeniul Managementului Finanţelor Publice

f. Procesul de urmărire al recomandărilor nu este extins la nivel de Parlament, astfel încât să fie eficientizată etapa de monitorizare

g. Raportul de executare a bugetului Curţii de Conturi nu este utilizat ca instrument de gestionare a rezultatelor Curţii de Conturi de către Parlament

2. RECOMANDĂRI

Pentru a canaliza volumul de informaţie produs de Curtea de Conturi într-o analiză eficientă şi o reacţie adecvată, Parlamentul ar fi trebuit să instituie proceduri organizaţionale. Acestea ar putea fi realizate prin următoarele opţiuni posibile:

a. Efectuarea transferului de la „modelul de curte” către „modelul de auditor general”, inclusiv trecerea de la practica de analiză a rapoartelor la curte şi in plenul Parlamentului a raportului bugetului, la practica de analiză a recomandărilor pentru a spori eficienţa şi eficacitatea sistemului managementului financiar;

15

b. Stabilirea în Legea Curţii de Conturi a termenului de examinare de către Parlament a raportului CC asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi a patrimoniului public;

c. Instituirea unei comisii separate în domeniul auditului public sau instituirea unei subcomisii în cadrul Comisiei Buget şi Finanţe la conducerea căreia ar fi un reprezentant al opoziţiei;

d. Repartizarea rapoartelor Curţii de Conturi către comisiile de profil de către Biroul Permanent sau de Preşedintele Parlamentului cu indicaţii de examinare şi de întreprindere a măsurilor necesare;

e. Audierea raportului anual al Curţii de Conturi cu participarea factorilor de decizie ai entităţilor auditate, inclusiv ai organelor de drept;

f. Prezentarea de către Guvern a informaţiilor despre recuperarea prejudiciilor constatate de Curtea de Conturi; prezentarea şi publicarea statisticii privind dosarele pornite în baza hotărârilor Curţii şi a celor pierdute în judecată;

g. Consolidarea procesului de analiză a rapoartelor/ raportului de audit extern într-un document adresat Guvernului emis de către Parlament, cu monitorizarea implementării ulterioare prin solicitarea informaţiilor periodice;

h. Analiza în cadrul Comisiei Buget şi Finanţe, a Subcomisiei audit public/ Comisiei audit public a rapoartelor Curţii de Conturi privind monitorizarea implementării recomandărilor, atât a Curţii de Conturi, cât şi a Comisiei;

i. Implicarea comisiilor de profil în cazurile rapoartelor specifice unui anumit domeniu;

j. Urgentarea aprobării de către Parlament a proiectului de lege privind stabilirea sancţiunilor contravenţionale şi penale pentru iresponsabilitatea managerială în acumularea şi utilizarea mijloacelor publice;

k. Includerea în bugetul Parlamentului a cheltuielilor necesare pentru efectuarea auditului extern al raportului financiar al Curţii, iniţierea de către Comisia parlamentară economie, buget şi finanţe a concursului pentru efectuarea unui asemenea audit şi asigurarea transparenţei rezultatelor acestuia;

l. Luarea în considerare a implementării hotărârilor Curţii de Conturi la aprecierea performanţei autorităţilor publice/managerilor acestora.

16

Bibliografie

1. Bajohr, S. (2000). ‘Perspektiven der Finanzkontrolle: Parlamentarische Prüfungsaufträge an Rechnungshöfe.’

Verwaltungsarchiv 91: 507-539.

2. Balls, H. R. (1944). ‘The Development of Government Expenditure Control: The Issue and Audit Phases.’

Canadian Journal of Economics and Political Science 10(4): 464-475.

3. Burnell, P. (2001). ‘Financial Indiscipline in Zambia's Third Republic: The Role of Parliamentary Scrutiny.’

Journal of Legislative Studies 7(3): 34-64.

4. Canadian Council of Public Accounts Committees (1989). Guidelines for Public Accounts Committees in

Canada. Victoria, Queen's Printer.

5. Canadian Council of Public Accounts Committees (2002). Handbook. Victoria, Queen's Printer.

http://www.ccpac.ca/Dir-CCPAC-2002(2).pdf

6. Czasche-Meseke, H. (1996). ‘The Influence of the German Federal Court of Audit (FCA) on Policy Decisions.’

Managerial Auditing Journal 10(9): 5-12.

7. Degeling, P., J. Anderson, et al. (1996). ‘Accounting for Public Accounts Committees.’ Accounting, Auditing and

Accountability Journal 9(2): 30-49.

8. English, L. and J. Guthrie (2000). ‘Mandate, Independence and Funding: Resolution of a Protracted Struggle

Between Parliament and the Executive Over the Powers of the Australian Auditor-General.’ Australian Journal of

Public Administration 59(1): 98-114.

9. Gerster, J. (1984). Der Berichterstatter im parlamentarischen Haushaltsverfahren. Regensburg, Verlag Recht,

Verwaltung, Wirtschaft.

10. Grasso, P. G. and A. Sharkansky (2001). ‘The Auditing of Public Policy and the Politics of Auditing: The U.S.

GAO and Israel's State Comptroller.’ Governance 14(1): 1-21.

11. Gunvaldsen, J. A. and R. Karlsen (1999). ‘The Auditor as an Evaluator: How to Remain an Influential Force in

the Political Landscape.’ Evaluation 5(4): 458-467.

12. International Organisation of Supreme Audit Institutions http://www.intoISA.org

13. International Organisation of Supreme Audit Institutions (1998). The Lima Declaration of Guidelines on Auditing

Precepts. Vienna, INTOISA. http://www.intoISA.org/2_LIMADe.html

14. McGee, D. G. (2002). The Overseers: Public Accounts Committees and Public Spending. London,

Commonwealth Parliamentary Association and Pluto Press.

15. Miller, V. and R. Ware (1999). The Resignation of the European Commission. London, House of Commons

Library.

16. National Audit Office (2001). State Audit in the European Union. London, NAO.

http://www.nao.org.uk/publications/state_audit/state.htm

17. O'Donnell, G. (1998). ‘Horizontal Accountability in New Democracies.’ Journal of Democracy 9(3): 112-126.

18. Pope, J. (2000). TI Sourcebook 2000. Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System.

Berlin, Transparency International. http://www.transparency.org/sourcebook/

19. Prétot, X. (2000). ‘La Cour des Comptes et le principe de l'Impartialité du Juge.’ Revue du Droit Publique (2):

323-336. SIGMA (2002).

20. Relations Between Supreme Audit Institutions and Parliamentary Committees. Paris, Organisation for Economic

Co-operation and Development. http://www.oecd.org/dataoecd/18/39/2493225.pdf

21. Wehner, J. (2003). ‘Principles and Patterns of Financial Scrutiny: Public Accounts Committees in the

Commonwealth.’ Commonwealth and Comparative Politics 41(3): 21-36.

22. White, F. et al (1994). ‘Audit, Accounting Officers and Accountability: The Pergau Dam Affair.’ Public Law: 526-

534. White, F. and K. Hollingsworth (1999). Audit, Accountability, and Government. Oxford, Clarendon Press.

17