160 HUKUM DAN PEMBANCUNAN

Memahami Desentralisasi Dan Kontrihusinya Dalam Pembangunan

(B. Hoessein). J

Sejak jaman Aristoteles ilmu politik banyak mcmbahas mellgenai pembagian kekuasaan pemerintahan. Penulis buku kenamaan tentang pemerintahan konstitusionil dan demokrasi perr.ah menyatakan bahwa pembagian kekuasaan merupakan dasar bagi pemerintahan beradab l). Pembagian kekuasaan dimaksud dapat merupakan pembagian kekllasaall yallg pokok (capital division of powers) antara legislatif. eksekutif dan yudikatif dan pembagian kekuasaan alas dasar wi/ayah (areal division of powers)2l. Pada kesempatan ini say a ingin membahas pembagian kekuasaan yang terakhir. baik desentralisasi khususnya maupun dekonsentrasi.

Kedu. istilah itu dapa t dikatakan hampir tidak pernah dibahas oleh ahli ahli politik klasik. oleh karena pengaruh pemikiran politik Yunani Kuno sangat kuat terhadap perkembangan ilmu politik berikutnya. Dalam diskusi diskusi orang Yunani tidak pernah menyebutkan luas terbaik dari masyarakat politik polis. Pernyataan Aristoteles bahwa "ketertiban tidak mungkin tercapai sekiranya terlalu banyak penduduk dan tidak ada perintah yang ditaati sekiranya terlalu banYak warga negara" juga tidak pernah ditelaah lebih lanjut oleh ahli aWi politik berikutnya3).

SekaJipun permasalahan timbul setelah kehidupan polis berakhir. akan tetapi tulisan-tulisan para pemikir politik abad 17 dan 18 juga jarang :nelakukan pembehasan terscbut. Ketika teori trias politica dicanangkan oleh Montesquieu rnaka dipanoang akan membahayakan kelangsungan hidup bangsa sekiranya dikemukakan pula mengenai pembagian kekuasaan atas dasar wilayah . Realisasi penuh dari hak hak azasi manusia nampaknya memerlukan menekan pembagian kekuasaan at as dasar wilayah dimana masyarakat pada masa itu ditandai oleh sistim feodal.

Berbeda dengan apa yang diuraikan diatas. pad a masa kini frekwensi ,.mbahasan mengenai masalah terscbut semakin meningkat. Pembahasan Iesentralisasi dan dekonsentrasi memperoleh tempat terhormat dalam 'orum internasional. Sejumlah pemikiran telah tumbuh dan berkemuang di :alangafl para ahlL Desentralisasi pada umumnya dipandang sebagoi '1sfrumen gulla pencapaian nilai nilai dalam masyarakat.

11

Tanpa mengurangi pentingnya perbedaan kebudayaan yang mendasari emikiran par. aWi dalam usaha memberikan pengertian kepada esentralisasi seperti yang dimanifestasikan dalarn Kongres Dunia Ke IV Decentralization : Political, Administrative and Economic" yang iselenggarakan oleh International Political Science Association di Cenewa

(

(

Memahami Oesentralisasi dan Konstribusinya Dalam Pembangunan 161

pada tahun 1964, dalam tulisan ini saya mencoba memberikan pengertian pada terminologi itu dari pandangan dunia pengetahu.n kontinental yang lebih mendekati pada sistim yang dijalankan di indonesia. Pembahasan akan dilakukan dengan pendekatan y.ng lebih bersif.t din.mis agaknya dari pad a aspek statisnya. - - ·Sek.lipUA saling terjalin--dalam praktek pemerintahan, namun secara akademis desentralisasi dapat dibedakan dengan dekonsentrasi. Oesentrali. sasi menunjuk pada prosespenyeni'han kekuasaan kekuasaan terten!u dari Pemerintah Pusat kepada kesatuan politik yang bOi'basis teritorial guna mengambil keputusan politik bagi masyarakat setempa!. Ke:;atuan politik dimaksud lazirn di Indonesia disebut daerah otonom. Sedangkan para penguasa dari kesatuan politik itu di,lamakan penguasa daerah yang pada azasnya diangkat atas dasar sistirn pemiJihan. Dekonsentrasi menunjuk pada pendelegasian kekuasaan kekuasaan tertentu dari Pemerintah Pusat kepada para penguasa pusat yang berada di daerah gun a mengambil keputusan keputusan atas nama pusat. Batas wiJayah kekuasaan pengoasa tersebut di Indonesia biasanya disebut Wilayah Administrasi, sedangkan penguasanya ditunjuk atas dasar sistirn pengangkatan. Mereka dapat merupakan administrator spesialis sebagai wakil dari Departemen Pusat (in stasi vertikaJ) maupun administrator generalis (Gubernur/Bupati), yang secara hirarellis bertanggung jawab kepada penguasa yang mengangkatnya. Melillat ciri ciri dari dekonsentrasi tersebut, dekonsentrasi dipandang sebagai suatu variasi dari sistim sentralisasi.4)

Sebagai suatu sistim: desentralisasi saling berinteraksi dengan Jingkungaru,ya dimana desentralisai beroperasi. Ungkungan tersebut dapat berupa faktor politik, sosio·budaya, ekonomi, historis dan geogratis. OJeh karena itu, apabila kita ingin memahami desentralisasi dengan baik diperJukan pendekatan ekologis. Dengan pendekatan itu memungkinkan penganalisaan y3f'.g lebin dinamis dari pada pendekatan dari satu arah (uni directional approach). Kedudukan "istirnewa" bagi Daerah lstirnewa Aceh dan Yogyakarta misalnya, dan mengapa keistirnewaan Aoeh berbeda dengan Yogyakarta tldak dapat diungkap dengan ketentuan ketentuan hukum semata;tetapi diperJukan penglihatan dari faklor faktor non hukum.

111

Menyadari desentralisasi sebagai suatu sistirn dan pad a akhirnya hanyalah merupakan sub sistirr. dari sistirn sosial sec.ra keseluruhan, maka dapat dirnengerti apabila beroperasinya desentralisasi dalam masyarakat juga bervariasi dari tempat dan waktu dalam suatu negara dan diantara negara negara. Sebagai suatu instrumen guna pencapaian nilai nilai dalarn masyarakat tidak saja dijalankan oleh pemerintah negara negara merrleka tetapijuga pemerintahan kolonial.

Adakalanya pemerintahan kolonial, sambil melakuk.n pengawasan di",luruh wilayah deng.n alat alat komunikasi yang sederhana, membangun sistirn desentralisasi yang didasarkan pada struktur masyarakat tradisionii.

162 flUKUM DAN PEMBANGUNAN

Hal ini dimaksudkan agar pola pola kckllQsaof/ yang rerpecali pecah £la/am masyarakar rradisionil, apabi/a riaak sec-ara sadar dipertalwllkall maka tetap ringgal ridak rerganggu. Inggris di beberapa koloninya misalnya,

'menjalankan pemerintahan yang lazim dinamakan "indirect rule". Indirect rule pada pokoknya merupakan suatu pemer:ntahan daerah yang terdiri dari eleclen potitik pribu!l1i don . wakil pemerintah kolonia!. Wakil wakil pemerintah kolonial itu bergelar District Officer, Divisional Officer, District Commiesioner atau District Magi'trate. Kekuasaan yang tiidelegosikan kepada penguasa penguasa ters~but besar dan bervariasi. Mereka bertanggung jawab kepada Gubernur Kolonial ddam menjalankan kebijaksanaan pemerintah yang didasarkan atas hukum dan adat setempatS). Batas batas pemerintahan serna cam itu ditentukan atas dasar pembagian suku suku bangsa berkonsentrasi. Pada tahun 1947 Inggris juga pernah melancarkan program pembentukan pemerintahan daerah di Afrika sebagai langkah pertama kearah pemerintahan sendiri (self government). Akan te(api program demikian mendapat tantangan dari para nasionalis setempat, yang dipandangnya sebagai suatu siasat guna menangguhkan pemberian jaminan kedaulatan nasiona!. Belanda di Indonesia pernah membiarkan kelangsungan hid up kerajaan kerajaan tertentu sebagai pemerintahan swapraja atas dasar perjanjian, baik kontrak panjang maupun kontrak pendek. Pemerintahan swap raja semacam itu pada hakekatnya merupakan pemerintahan daClah yang didasarkan pada mekanisme hukum adat dan dijalankan oleh pemimpin pemimpin pribumi dibawah pengawasan penguasa Belanda.

Setelah kemerdekaan, konsepsi pemerintahan daerah seperti yang di lukiskan diatas, tidak selalu menyenangkan hati pemimpin pemimpin baru masyarakat yang bersangkutan. Dalam kenyat.-nnnya, pemerintahan daerah yang ada "'bagai lembaga politik kerapkali mencerminkan kelompok ethnis tradisionil yang berbahaya sebagai unsur separatisme. Dengan mengekalkan pola pola kekuasaan tradisionil cenderung menyingkirkan generasi yang lebih muda yang mengenyam pendidikan modern. Generasi tersebut sebenarnya lebih mampu dan bersedia mengintrodusir perubahan perubahan dalam masyarakat.

Pada hakekatnya, pemerintahan daerah yang diintrodusir sebelum ' kemerdekaan cenderung berhirnpit (bertempatan sama) dengan konsentrasi suku suku bangsa sehingga tidak memberikan sumbangan kearah perluasan .,. loyalitas yang diperlukan bagi stabilitas negara baru. Pemerintahan daerah demikian itu akan menambah perasaan kedaerahan bagi <uk)'a! setempat. Dan kedaerahan'sarna halnya dengan primordial artaehmen! dapat menghambat integrasi nasionaI6). .

DapaUah disadari apabUa kebutuhan pertama bagi para pemimpin nasional yang melakukan modernisasi nampaknya harus melalui cara monopoli kekuasaan. Di Afrika, desentralisasi pernah dipandang sebagai laknat oleh regime yang menginginkan pembangunan secara cepal. Di Tanz2I1ia umpamanya, para pendekar sentralisasi menyatakan bahwa pembangunan politik dapat dicapai secara cepat dengan jalan menggeser

r ,

Memahami Oesentralisasi dan Kontribusinya Dalam Pembangunan 163

kekuasaan dari DPRD ke tangan wakil waldl Pemerintah Pusat. lenderal Mobutu segcra sctelah mcmegang tampuk kekuasaan mengurangi propinsi propil1si otonom dari 12 menjadi 8 dan lebih menxukai mengangkat gubernur propinsi seeara sepihak dari pada dengan jalan pemilillan oleh asemble propinsi bersangkutan. Hal ini disebabkan sentralisasi diasosiasikan sebagai alat pe~ lIangan bagi tereapainya kesatuan bangsa 7) .

Akan tetapi a"abila para pemlmpin nasional tersebut sampai pada pen~liha" car a itu tidak dapat berakibat perluasan keab,ahan bagi k.ekuasaannya. Datam kellyalaal1liya, sel1lralisasi kekuQSCIali kerap kali berarti kekuasaall oemcrilltah {Jusat tic/ak dapa! meluas lebih jauli da:"i pusat kekuasaan ifU sendiri. Pembangkit tenaga Iisuil<. tidak akan bermanfaat bagi kehidupan masyarakat seki ranya tidak dialirkan ke gardu dan akhirnya ke setiap rumah penduduk. Proses mengalirkan kekuasaan hanya dapat dieapai dengan poses desentralisasi.

Para elit politik di negara negara berkembang biasanya menganut nilai nilai modern dan norma norma perilaku yang sekalipun overlap dengan kebudayaan tradi sion il, berpengaruh terhadap perilaku para pengikutnya dalam proses pemerintahan di tingkat pusat. Sedangkan kebanyakan penduduk di pede sa an terus bertindak ;nenurut norm.. tradlsionil. Akibatnya, seka1ipun para pemlmpin nasional telah bebas dari pengaruh kekuasaan bekas kolonialnya tetapi seeara sarna menjalankan kebijaksanaan yang didasarkan pada nilai nilai yang bertentangan dengan rakyat pedesaan. Tida:Jah mengherankan apabila pengamat mengenai masalah so sial dan politik di negara negara berkembang sering menjumpai hambatan, bahkan sikap menentang dari penduduk terhadap kebijaksanaan tertentu dari pemerintah pusat yang dipandangnya sebaga; campur tlingan terhadap cara hldu;> tradisionil. Dalam keadaan demikian, apabila dijalankan monoroli kekuasaan maka akan berakibat terputusnya komunikasi antara pusat dengan rakyat dan pengawasan politik terhadap rakyat pun menjadi kurang efektif. Dengan pemerintahan daerah dapat diharapkan adanya keluwesan dalam penyusunan dan implementasi kebijaksanaan, pelembagaan komunikasi dan control mencapai sasarannya.

Pemerintah pusat tidak dapat menjadi satu satunya kerangka institusionil bagi kehidupan bangsa, juga tidak dapat mendasarkan diri pad a pluralisme yang picik dari masyarakat tradisionil. Dalam hal ini pembitlann bangsa tiJak dapar melibar pembasmian pluralisme tradisionil, tetapi mengganti bellfUk pluralisme itu kedalam peflwk pluralisme modern, suatu pluralisme yang dapat mellerima keseluruhtin keweni1llgan yang syah dari pemerifltah sebagai ungkapa.n perasaan kebangsaan. Untuk ini pemerintah d.erah harus dibangun kemuali guna melembagakan artikulasi dan agregasi kepentingan mas~'arakat setempat dan menyesuaikan kepentingan kepentingan tersebut dengan kepentingan masyarakat yang lebih luas. (nilah fungsi pemerintahan daerah dalam proses pembinaan bangsa. Tetapi h~l ini tidak berakhir disini saja.

164 HUKUM DAN PEMBANGUNAN

IV

Tujuan pembangunan tidak akan tercapai apabila rakyat tidak menghargai dan berpartisipasi melaksanakannya. Usaha usaha pemerintah tidak saja harus bail< bagi rakyatnya tetapi juga harus diterima>ebagai,"suatu yang .bail<. Perencanaan , program dan proyek yang telah tersusun dengan baik kerapkali mengalami kegagalan. Kegagalan itu tidak jarang terjadi di tingkat daerah dimana para pelaksana pembangunan secara langsung

berhadap"n dengan masyarakat setempaL Selama birokrasi merupakan sat,,·satuny' agent of change sedangkan masyarakat setempat terus mempertahankan nilai·nilai tradisionil, maka pembangunan tidak akan mondapat tempat berpinjak. Kebijaksanaan pemerintah dan seluruh konsepsi pembangunan akan berarti kecil bagi rakyat yang masill menganut cara hidup tradisionil, sekiTanya tidak diteTjemahkan kedalam bahasa yang dapat dimengerti oleh mereka. FUllgsi desentralisasi dalam kOllteks illi mengusahakan agar masyarakat setempat dapal mellghayati dan mCllgambil nilai-niJai para elit yang sedang melakukiln modernisasi seliillgga dapar diraih partisipasi dan dukungan terhadap kebijaksQnaoll pembanglinGn dan implementasmya.

Tidak dapat disangkal lagi bahwa Pemerintah Pusat menikmati monopoli sumber·sumber materi dan tenaga ahIi dari bangsa. Keputusan ' yang tersulit harus dilakukan adalah keputusan mengenai prioritas dalam mengalokasi sumber sumber nasional yang langka. Inilah argumen yang sering dilontarkan untuk menentang desentralisasi. Belapapun, penduduk pada !ingkat . masyaTakat setempat tidak pernah memahami kesulitan kesulitan yang dilladapi oleh para pemimpin nasional mereka jika tidak ciwajiokan mengambil bagian tertentu dari tanggllng jawab dalam ",<ngambil keputusan-kepulUsan, termasuk keputusan yang tidak menyenangkarmya. Partisipasi melalui pemerintah daerah dapat membantu pembenaran bagi pengorbanan penduduk guna kemanfaatan yang kongkrit

. dalarn masyarakat.

Seldranya prakarsa dan ,umber sumber bagi pembangunan hampir secara keseluruhan datang dari pusat, dapatkah pemerintah daerah memberikan kontrib.usi yang efektif dalam mengimplementasikan perencana an pembangunan? Seminar mengenai "Decentralization For National and Local Development" yang diselenggarakan satu kelompok kerja dari PBB di Genewa pada tahun 1961, mencoba meletakan beberapa prinsip yang mungkin dapat diterima oleh negara negara berkembang. Pelayanan yang hanya bermanfaat bagi masyarakat setempat secara jelas lebill baik dilakukan oleh penguasa·penguasa daerah bersangku:an. Tanggung jawab utama bagi pelaksa"aan fungsi fU'lgsi sehamsn)"a diletakkan pada tingkat pemerintahan daerah serendah dapat dijalaIikan secara efisien. Sedangkan pengawasan pemerintah pusat harus dapat menjamin bahwa standard performance tidak jatuh dibawah tingkat minimum tertentu dan pengawasan itu tidak perlu mencarnpuri operasionil penguasa penguasa

Memaham i Desentral isasi dan Kontribusinya Dalam Pembangunan 165

daerah sekiranya memang tidak diperlukan.9 ) Dalam hubungan ini . disarankan agar bentuk partnership seyogianya Iebih diperiukan dari . pada pandangan barat yang klasik mengenai lingkungan tanggung jawab yang berbeda antara pusat dan daerah.

- -Pembangunan- .lJerencana.-menuntut bahwa pad a tingkat optimum tertentu seharusnya terdapat adanya ~erpaduan daIam proses pengambilan keputusan antara pemerintah daerah dengan instansi insta!1si vertikal. Disinilah pengawasan dan supervisi dari pemerintah pusat meIaIUI wakilnya terhadap penguasa penguasa tersebut harus dilakukan d.n koordinasi yang efektifperIu diusahakan guna kemanfaatan masyara,at lebil1 luas. Akan tetapi pada tingkat ini pula kebijaksanaon pusat dan tuntutan-tuntutan daerah dapat diintegrasikan_

8anyak rencana~rencana pembangunan kurang memperhatikan aIat -aIat impIementasi dan konsekwensi-konsekwensi yang mungkin timbu!. Sedikit rencano rencana nasionaI yang secara eksplisit meng:1lokasikan impIementasinya pad a tingkat tingkat pemerintahan daerah yang berbeda dan bahkan membangun kaitan diantara proyek proyek industri dan pengembangan perkotaan. Pabrik pabrik direncanakan dan dibangun, tetapi kadang kadang kebutuhan-kebutuhan konsekwensinya bagi perumahan dan sekolah tidak diperhatikan_ Peranan penting yang dijaIankan oleh pemerintah daerah daIarn menyediakan infrastruktur dan lingkungan phisik dasar bagi keberhasilan pembangunan industri nampaknya tidak dihargai. Lebil1 dari itu, apabiIa tujuan utarna dari insutrialisasi menaikan standard hidup rakyat, kesempatan kerja harus diciptakan di wilayah wilayah dimana penduduk hid up. Ierutama, karena kesulitan kesulitan kornunikasi dan kurangnya infrastruktur, kecenderungan dalam pembangunan kearal1 pusat pusat perkotaan . Selarna kecederungan semacam itu terus berlangsung, maka tidak akan terdapat pertumbuhan ycng . berimbang dan pemerintah daerah tidak mampu memberikan kontribusinya yan~ berarti terhadap pembangunan bangsa secara luas.7)

Industri indllStri ringan, dengan menggunakan materi dan keahlian yang sederhana dan tersedia dapat menciptakan pekerjaan yang dibutuhkan penduduk_ Industrialisasi semacam itu dapat dilakukan oleh pemerintah daerah dan akan membawa hasil yang lebih cepat bagi masyarakat yang Iebih sempit. Apabila pemerintah daerah dapat mengambil alih operasionil proyek -proyek industri tertentu, hal ini tidak saja membawa manfaat bagi warga masyarakatnya tetapi juga dapat menciptakan pengertian partisipasi, meIatih tanggung jawab pengeIolaan keuangan, kesempatan bagi pengawasan langsung dan sedikit ketergantungan pada pertanian sebagai aIat penghidupan.

Perbedaan antara pemerintah pusat dan daerah dalam situasi pembangunan yang cepat, bukanlal1 didasarkan pada fungsi fungsi yang berbeda . seperti pada derajat kewenangan dalam proses pengambiJan keputusan bagi pembangunan berencana. Jikalau prioritas bagi pembangunan ditentukan ditingkat pusat dan sumber sumber yang Iangka, khususnya daIam arti manusiawi dan uang, dialokasikan terhadap prioritas

166 HUKUM DAN PEMBANGUNAN

prioritas ini maka para instansi vertikal harus dipereayakan tugas·tugas implementasi. Dimana pemerintah daerah masih lidak mampu turut bersama bertanggung jawab dalam implemtentasi itu, peranannya akan berupa saran saran bagi penguasa penguasa pemerintah pusal disatu pihak dan menjelaskan proyek proyek baru terhadap masyarakat setempal di pihak lain guna memperoleh pengerlian rakyat terhadap 'perubahan perubahan yang diusulkan dan inovasi. Seray. penguasa penguasa daerah ",enjudi yakin pad. ~erlunya perubahan dan memperoleh derajat kernampuan dan keteral"ran mereka akan dapat mengmtbil alilt tanggung jawab langsung terhadap proyek proyek yang bersekala keeil -1iba;>,ah bimbingan langsung para instansi vertikal dengan baniuan tehn;snya. T::h.p berikutnya instansi instansi vertical seyogianya mengalihbn pelayanan pelayanannya pad a wilayah wilayah administrasi yang lebih tinggi saja sedangkan pada wilayah yang lebih rendah menjadi tanggung jawab.

'. pemerintah daerah sepenuhnya. . Adakalanya pemerintahan daerah diperlukan untuk meneruskan

pelayanan pelayanan yang dimulai oleh pemerintah pusat atau memelihara bangunan bangunan, jalan jalan dan pekerjaan umum yang telah dibangun oleh pemerinlah pusat. Bahkan diperlukan pula dimana lugas tugas utama telah dikerjakan sebagal hasil swadaya ddalam rangka pembangunan masyarakal desa . Sekalipun tugasnya hanya pada masalah pemeliharaan tetapi cukup sulil dalam realisasinya. Pemeliharaan dan perbaikan misalnya harus di lakukan tepal pada waktunya dan tidak porlu harus menunggu setelah masa panen.! 0)

v

Meng.rnati seluruh uraian yang lelah disajikan diatas, mak. dapatlah ditarile kesimpulan bahwa desentralisasi merupakan illstrumen. gulla

.' pencapaian nilai nilai dalam masyarakat. Dalam alam kemerdeka.n dan . ' rnasyarakal yang sedang membangun pada dewasa ini nilai nilai dimaksud

dapal merupakan pembinaan bangsa, pendemokrasian rakyal dan pemerinlahan, kemajuan sosial dan ekonomi serla efesiensi adminislrasi bagi pembangunan dan pelayanan masyarakat.

n. Friedeich. C.L. Constitutional Government and Democracy (New York, 1950). 2), Mass. Arthur. Area dan Power: A TheoE¥-O( Local Co.verruuent lEree.Ptess .

(959).

3). Hoffmann, Stanley. An Areal Division of Powers in the Writtings of French PolitiC2l Thinken. ,dalam huku Arthur Mass diatas).

4). Hanson. AB. Dt:centraUsation (inte!national Political Science Association: Decentralization: Political, Administrative and Economic. Sixth World Congres. (964).

S). Smith, Brian C; Field Administration: An aspect of DecentralaatiOti. (London. Humanities Press, 1967).

Memahami Oesentralisasi dan K ontribusiny a Dalam Pembangunan 167

6), Nawawi. ~t ohaf1lmed; A Stagnation As A Basis Ot Regionalism: A Lesson From Indonesia (Asian Survey December 1969. vol. IX No.2).

7). Wedin, Herbert H; Elasticity of Control: An Analysis of Decentralization

(Journal of Comparative Administration, vol. 2 1970·1971).

8). ' Faitas, Michael; The Role of Local Government in Development (International Institute of Administrative Science: Education for Development Administration

A Symjlosium. Bcussels,1966).

9). ~N Technical A~5istance Programme, Decentralization For National and Local Development. (New York. 1962) ..

10). Maddick. Henry; Democracy, Decentralization and Deve:opment (London. Asia

Publishing House, 1966).