FLYGTNINGE OG ASYLANSØGERE I DANMARK 1992-2016 · Det drejer sig om, hvor mange asylansøgere, der er kommet, og hvor de er kommet fra, hvor mange ansøgere, der er blevet anerkendt

ARBEJDSPAPIR 50 OKTOBER 2017

FLYGTNINGE OG ASYLANSØGERE I DANMARK 1992-2016ANTAL, VENTETID, BOSÆTNING OG LOVGIVNING

AF CAMILLA HVIDTFELDT OG MARIE LOUISE SCHULTZ-NIELSEN

ROCKWOOL Fondens Forskningsenhed

Arbejdspapir nr. 50

Flygtninge og asylansøgere i Danmark 1992-2016

København 2017

Antal, ventetid, bosætning og lovgivning

Af Camilla Hvidtfeldt og Marie Louise Schultz-Nielsen

Flygtninge og asylansøgere i Danmark 1992-2016

Arbejdspapir 50

Udgivet af:© ROCKWOOL Fondens Forskningsenhed

Adresse: ROCKWOOL Fondens ForskningsenhedSølvgade 10, 2.tv.1307 København K

Telefon 33 34 48 00e-post: [email protected]

I kommission hos Syddansk Universitetsforlag. Pris 49 kr. inklusive moms. Udgivet med støtte fra ROCKWOOL Fonden.

Oktober 2017

3

Indhold

1 Forord ................................................................................................................................. 5

2 Introduktion ....................................................................................................................... 62.1 Hvorfor er ventetid og bosætning væsentligt at undersøge? ...................................... 62.2 Rapportens opbygning ............................................................................................... 7

3 Asylprocessen i Danmark ................................................................................................... 8

4 Data .................................................................................................................................... 11

5 Antalspontaneasylansøgereoganerkendteflygtninge ...................................................... 135.1 Bruttoansøgertallet og registreringstallet ................................................................... 135.2 Anerkendteflygtningeoganerkendelsesprocenten .................................................... 155.3 Ansøgnings- og opholdstilladelse ............................................................................... 18

6 Udviklingeniflygtningesventetid–deoverordnedelinjer ................................................ 206.1 Flygtninges ventetid i det danske asylsystem 1993-2016 ........................................... 216.2 Flygtningesventetid–dekomponeretpåopholdsstatusogoprindelsesland .............. 26

7 VentetideniNorge–ogetenkelttalfraSchweiz .............................................................. 35

8 Flygtninges bosætning i Danmark fra 1997 til 2016 .......................................................... 388.1 Boligplaceringspolitik ................................................................................................. 388.2 Hvilkekommunerharmodtagetflestflygtninge? ...................................................... 398.3 Denregionalebosætningaf flygtninge ...................................................................... 418.4 Regionalbosætningogflygtningesetniskeoprindelse ............................................... 43

9 Udlændingeloven 1992-2017 ............................................................................................. 459.1 Perioden 1992-1996: Jugoslaverloven ....................................................................... 469.2 Perioden 1997-2001: Dublin-konventionen og Kosovonødloven .............................. 479.3 Perioden2002-2006:’Defacto’-begrebetafskaffes,ogreglerfor familie sammenføring strammes ................................................................................ 499.4 Perioden 2007-2011: Integrationsprøver og pointsystemer ...................................... 509.5 Perioden2012-2014:Pointsystemerafskaffesigen .................................................... 519.6 Perioden 2015-2017: Flygtningekrisen ...................................................................... 52

10 Sammenfatning .................................................................................................................. 56

11 Appendiks .......................................................................................................................... 60

12 Bilag ................................................................................................................................... 63

13 Litteratur ............................................................................................................................ 6413.1Anvendtehjemmesider .............................................................................................. 68

5

1 Forord

Ilysetaf densenesteflygtningekrise,hvorDanmarktogimodopmod20.000flygtningefraSyrien,stårintegrationenaf flygtningehøjtpådenpolitiskedagsordeniDanmark.Envellykketintegrationharnemligstorbetydningfordetdanskevelfærdssamfund,bådeøko-nomisk og socialt.

Foratforståomfangetaf integrationsopgavenerdetdogvigtigtatsættedesenestetalindiet større tidsmæssigt perspektiv og gerne forsøge at lære af fortiden. I marts 2016 besluttede ROCKWOOLFondensbestyrelsederforatfinansiereetprojekt,derskulleskabeoverblikoverantalletaf flygtningeiDanmark,deresventetidsamtbosætning.Projektetskulleskabedatagrundlagetforsenereanalyseraf disseforholdsbetydningforflygtningesintegrationoghelbred.

JegvilgernetakkeDanmarksStatistikforatstilleregisterdatatilrådighed.Somaltidhardegivetkompetentoghjælpsområdgivningiforholdtiloprettelseaf forskningsprojektet,kob-ling af data samt indhold af udvalgte variable.

Fra Forskningsenheden har forsker Camilla Hvidtfeldt og seniorforsker Marie Louise Schultz-Nielsenværethoveddrivkræfternebagprojektet.Deharsammenmedstudenter-medhjælperneRebeccaOvergaardUdsen,MieHjortskovAndersen,CarolineAbrahamsensamtDrilonHelshaniudarbejdetrapportensopgørelser.Desudenharformidlingschef,BentJensen,bidragetmedkommentarertilmanuskriptet.

IforbindelsemedprojektetspubliceringviljeggerneretteenstortaktilintegrationsfagligchefkonsulentBenteBondebjergogasylchef EvaSingerfraDanskFlygtningehjælp,sombeggeharfungeretsomeksternereviewerepåmanuskriptet.BenteBondebjerghardes-udenværetydersthjælpsomiopstartsfasenaf projektet,hvorhunharbidragetmedsitstoreoverblikoverflygtningeshistorieiDanmarkideseneste30år,særligtiforholdtilbosætning.

SomveddeøvrigeprojekteriROCKWOOL Fondens Forskningsenhed er publikationen skrevetifuldstændigvidenskabeliguafhængighed–ogsåaf ROCKWOOL Fonden. Fonden harimidlertidsædvanentrotildeltprojektetressourcemæssigttilfredsstillenderammer.Forskningsenheden skylder derfor ROCKWOOL Fondens bestyrelse med formand Lars NørbyJohansenogFondensdirektør,ElinSchmidt,envarmtakforetgodtsamarbejde.

København,oktober2017

Jan Rose Skaksen

6

2 Introduktion

Formåletmeddennerapporteratgiveetoverblikovercentraleforholdangåendenyan-komneasylansøgereogflygtningeiperiodenfra1992til2016.

Selveinteressenforflygtningeerigenrykketbetydeligtoppådenpolitiskedagsorden–ikkemindstefterflygtningekriseni2015–hvorbillederaf vandrendeflygtningepådanskemo-torvejeharprintetsigindpånethindenaf deflesteogminderom,atglobaleproblemstil-lingerkanblivemegetlokale.Samtidigerflygtningeetgammeltogvelkendtfænomen.FN’sFlygtningekonventionerfra1951ogtagerafsætierfaringernefradestoreflygtningestrøm-meunderogefter2.verdenskrig.DanmarkhardaogsåoverårenemodtagetflygtningefraeuropæiskelandesomTjekkoslovakiet,UngarnogPolen,menogsåfrafjernerelandesomVietnam,SriLanka,Iran,IrakogSomalia.

Enaf dehidtilstørsteflygtningegrupperkomiforbindelsemedborgerkrigeniJugoslavien,ogdennerapporttagernetopsitstartpunktideår,hvormantogimodmangeaf disseflygt-ninge.Udviklingeninyankomneflygtningefølgesideefterfølgende25årogslutterdermedi2016,hvorisærborgerkrigeniSyrienforårsagernyeflygtningestrømme.

Foratbelyseudviklingenpåflygtningeområdetoverdeseneste25årinddragesenrækkecentraleparametre.Detdrejersigom,hvormangeasylansøgere,dererkommet,oghvordeerkommetfra,hvormangeansøgere,dererblevetanerkendtsomflygtninge,hvorlangtiddethartagetatafgørederesasylsag,oghvordeerblevetbosatefterdeharfåetopholds-tilladelse.Vedatsættetalfordenoverordnedeudviklingiantalasylansøgereogflygtningeoverforlovgivningenogændringerherierdethåbetattegneetstørreogmeresammen-hængendebilledeaf udviklingenpåasyl-ogflygtningeområdet.

Irapportenanvendesbetegnelsen’asylansøger’omenudlænding,somsøgerombeskyttelseunderFlygtningekonventionenogdermedomrettilatopholdesigietandetland–idettetilfældeDanmark–mensomendnuikkeerblevetanerkendtsomflygtning.En’flygtning’erenperson,somharfåetsinansøgningomasylimødekommet(Ministerietforflygtninge,udlændingeogintegration,2003).

2.1 Hvorfor er ventetid og bosætning væsentligt at undersøge?

Nårnetopventetidogbosætninginddrages,hængerdetsammenmed,attidligereforskningharvist,atbeggedissefaktorerkanhavebetydningforflygtningesintegrationoghelbredogdermedbådefordenenkelteflygtningogforsamfundetsomhelhed.PådanskedatahareksempelvisDammvist,atflygtningesboligplaceringharbetydningforderessenerearbejdsmarkedstilknytningogforderesbørnsrisikoforatbegåkriminalitet(Damm,2005;

7

Damm,2009b;Damm&Dustmann,2014).DetertilsvarendevistmeddatafraSverige,atboligplaceringharbetydningforrisikoenforatudviklediabetes(Whiteetal.,2016).En-deligharforskningfundet,atenøgetkoncentrationaf personermedikke-vestligbaggrundsomfølgeaf boligplaceringaf flygtningekanpåvirkestemmeadfærdenblandtetniskedan-skere(Dustmann,Vasiljeva,&Damm,2016).Politiskebeslutningerom,hvoroghvordanflygtningeboligplaceres,harsåledesvigtigoglangtrækkendebetydning.

Hvadventetidangår,viserenrækkekvalitativestudier,atasylansøgereopleverdetsomenmegetstorbelastningatventepåatfåderesasylsagafgjort(Brekke,2010;Vitus,2010;Weiss,Djuve,Hamelink,&Zhang,2017).Børn,derharventetmangeåriasylsystemet,bli-vermodløseogpassive.Depåvirkesmegetaf forældrespsykiskelidelser–ogmangeaf for-ældrenelideraf sådanne(Christensen&VitusAndersen,2006).Enrækkekvantitativestu-diertegnersammebilledesomdekvalitativestudier.F.eks.finderstudierfrabådeDanmarkogHolland,atlængereventetidiasylsystemethængersammenmedenstørreforekomstaf psykiskeproblemerhosasylansøgere(Hallas,Hansen,Stæhr,Munk-Andersen&Jorgensen,2007;Laban,Komproe,Gernaat&Jong,2008;Nielsenetal.,2008).Etenkeltstørrestudieaf asylsøgendebørnfinderdog,atventetidikkeharselvstændigforklaringskraftpåmentalthelbred,nårderogsåtageshøjdeforenrækkeandrevariable,herunderbl.a.antalletaf flytningeriasylperioden(Goosen,Stronks&Kunst,2014).Detstorebilledeerdog,atven-tetid opleves som psykisk stærkt belastende.

Bådeudfraetindividuelt,etetiskogetsamfundsmæssigtperspektiverderderforgodgrundtilatundersøge,hvordanflygtningesventetidogbosætningsmønstreharudvikletsigiDanmarkiløbetaf deseneste25år.

2.2 Rapportens opbygning

Rapportenerorganiseretpåfølgendemåde:Derindledesiafsnit3 med en kort beskrivelse af asylprocessen i Danmark. Dernæst følger i afsnit 4enpræsentationaf detdatagrundlag,somliggertilgrundforanalyserne.Iafsnit5sespåudviklingeniantalletaf asylansøgereogflygtningeiDanmarkforperioden1992-2016,herunderogsåtalforanerkendelsespro-center. Afsnit 6 viser opgørelser over den gennemsnitlige ventetid fra ansøgning om asyl til opholdstilladelse er givet. Asylansøgeres ventetid i det danske asylsystem perspektiveres des-uden i afsnit 7vedatinddragetilgængeligetalfraNorge.Flygtningesgeografiskebosætningefterendtasylbehandlingbeskrivesiafsnit8,mensafsnit9 indeholder en kort historisk gen-nemgang af væsentlige ændringer i Udlændingeloven. Afsnit 10 sammenfatter rapportens indhold.

8

3 Asylprocessen i Danmark

Udlændinge,dermenerathaverettilbeskyttelseifølgeFN’sFlygtningekonventionfra1951,kansøgeasyliDanmark.Dettegælder,uansetomdealleredeharopholdstilladelseiDanmarkellerej.Alleasylansøgereregistreresaf politietogudfylderetasylansøgnings-skema,ogefteren–normalt–kortereventeperiodeindkaldesansøgernetilinterview(ensåkaldtoplysnings-ogmotivsamtale).Tidligereforegikoplysnings-ogmotivsamtalenmedpolitiet,menidagerdetUdlændingestyrelsen,somvaretagerdenneopgave(jf.afsnit9.1).Påbaggrundaf interviewet,eventueltsuppleretmedandreoplysninger,afgørUdlændinge-styrelsen,omasylansøgerensansøgningskalrealitetsbehandles,elleromasylansøgerenskalsendes tilbage til et andet land. Tilbagesendelse kan ske enten som følge af Dublin-forord-ningen1,ellerhvisdetvurderes,atasylansøgerenkommerfraetsikkertlandudenforEU(Udlændingestyrelsen,2016a).

Asylansøgningermedkravpårealitetsbehandlinghåndteresidagefterenaf følgendetreforskelligeprocedurer:1)denalmindeligeprocedure,2)åbenbartgrundløs-procedureneller3)åbenbartgrundløshaster-proceduren.Deflesteansøgningerbehandlesefterdenalmin-deligeprocedure.Hovedpartenaf deasylansøgninger,derbehandlesefterenaf detotyperåbenbartgrundløs-procedurer,endermedafslag.Udlændingestyrelsenafgøralleasylansøg-ningerpåbaggrundaf enkonkretogindividuelvurderingaf denenkelteasylansøgerssag.Derindgårgenerelvidenomasylansøgerensbaggrundidenindividuellevurdering,herun-derlæggesderstorvægtpåforholdeneiansøgerenshjemland.

1Dublin-forordningenindebærer,atder–indenenasylsagrealitetsbehandles–skaltagesstillingtil,omasylansøgerenerblevetregistreretog/ellerharsøgtasylietandetEU-land,indenvedkommendesøgteasyliDanmark.Hvisdettevurderesatværetilfældet,kanDanmarkanmodedetpågældendelandomatmodtageansøgeren(Indenrigsministeriet,1999).Normaltaccepteresstørstedelenaf Danmarksanmodninger(jf.afsnit9.2).

9

Tabel 3.1 De forskellige typer opholdstilladelse for flygtninge

Opholdsstatus Beskrivelse Udlændinge- loven

Tidsperiode 2)

Konventionsstatus Gælder flygtninge, som opfylder FN’s flygtningekonvention fra 1951. Det drejer sig om personer med 'velbegrundet frygt for forfølgelse pga. sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser' (Christensen, et al., 2000, s. 22).

§ 7, stk. 1 Gælder stadig

De Facto-status Flygtninge, som ikke er omfattet af flygtningekonventionen, men har 'andre lignende eller i øvrigt tungtvejende' grunde til ikke at vende tilbage til deres oprindelsesland (ibid.). Disse grunde skal medføre en velbegrundet frygt for forfølgelse, hvis de vender hjem (ibid. s. 379).

§ 7, stk. 2 Ophørt juli 2002

Beskyttelsesstatus Flygtninge, som ikke er omfattet af flygtningekonventionen, men som 'risikerer dødstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling' ved at vende tilbage til oprindelsesland (Starup, 2012, s. 82).

§ 7, stk. 2 Gældende fra juli 2002-

Midlertidig beskyttelsesstatus 1)

Flygtninge, som ikke er omfattet af flygtningekonventionen, men som kommer fra lande 'præget af vilkårlig voldsudøvelse og overgreb på civile' (Jacobsen, Larsen, Lassen, Lindholm, & Vedsted-Hansen, 2017, s. 276).

§ 7, stk. 3 Gældende fra februar 2015

Kvoteflygtninge 3) Flygtninge, der genbosættes i Danmark efter aftale med FN’s Højkommissær for Flygtninge (UNHCR). Siden 1989 har der været aftalt plads til 500 kvoteflygtninge årligt. Udlændingestyrelsen vurderer alle kvoteflygtninge, inden opholdstilladelse bevilliges.

§ 8 Gælder stadig

Humanitært opholdsgrundlag

Der kan gives humanitær opholdstilladelse til registrerede asylansøgere, hvis der er væsentlige humanitære hensyn, som afgørende taler for det.

§ 9 b. Gælder stadig

Andet grundlag Opholdstilladelse kan desuden gives på andet grundlag, eksempelvis af hensyn til barnets tarv. Dette kan både gælde uledsagede mindreårige og medfølgende børn.

§ 9 c. Gælder stadig

1) Beskrivelsen gælder kun den senest indførte midlertidige beskyttelsesstatus. 2) For ansøgninger indsendt indenfor dette tidsrum. 3) Siden september 2016 har Danmarks modtagelse af kvoteflygtninge været suspenderet.

10

Afslag,dergivespåbaggrundaf dennormaleprocedure,overgårautomatisktilFlygtninge-nævnet,someretuafhængigtdomstolslignendeorgan.Afslagpåasylansøgninger,somharværetbehandletefterenaf detoåbenlystgrundløs-procedurer,forelæggesDanskFlygtnin-gehjælp,somtilkendegiver,omdeerenigemedUdlændingestyrelsensafgørelseellerej(densåkaldtevetoret).HvisdeerenigemedUdlændingestyrelsen,endersagenmedetafslag;hvisdeeruenige,sendessagentilrevurderinghosUdlændingestyrelsentilbehandlingefterdenalmindeligeprocedure(Udlændingestyrelsen,2013a;https://www.nyidanmark.dk/da-dk/Ophold/asyl/asylprocessen/klagemuligheder.htm).Opholdstilladelsekangivespåforskelligtgrundlag,ogbådetyperneaf opholdstilladelsesamtvarighedenaf dettidsrum,opholdstilladelsernegælder,harvarieretigennemperioden1992-2016.

Etkortoverblikoverforskelligetyperaf opholdstilladelserforflygtningeergivetitabel3.1.(seforrigeside).Forenuddybningogpræciseringaf lovgrundlagethenvisestilafsnit9. Senereirapportensafsnit6.2tagesudgangspunktideovennævnteopholdsgrundlag,ogherinddelesflygtningeneifølgendekategorier:1)konventionsstatus,2)defacto/beskyttelses-status/midlertidigbeskyttelsesstatus,3)kvoteflygtninge,og4)enrestgruppebeståendeaf personer,somharfåetopholdstilladelsepåetandetgrundlag,humanitæreopholdstilladel-ser,opholdstilladelseraf ‘ganskesærligegrunde’,samtopholdstilladelserudstedtpåbag-grundaf ansøgningerindgivetiudlandet.Deteretministerium(pånuværendetidspunktUdlændinge-ogIntegrationsministeriet),dertildelerhumanitæreopholdstilladelser.Praksisfor tildeling af humanitære opholdstilladelser er generelt blevet mere restriktiv i perioden 1992-2016.2Allenyudstedteopholdstilladelsertilflygtningeertidsbegrænsedeogdermedmidlertidige.Dererdogforskelpå,hvorlængedeforskelligetyperaf opholdstilladelsegæl-der,indenderskalsøgesigen.

2Udlændingestyrelsenskriver,at‘Folketingetharbesluttet,atområdetforhumanitæropholdstilladelseersnævert,ogatdetskalværeundtagelsen,atdergiveshumanitæropholdstilladelse’(https://www.nyidanmark.dk/da-dk/Ophold/humanitaert_ophold/humanitaer_opholdstilladelse.htm).

11

4 Data

Datagrundlagetidennerapportkommerfratretyperaf kilder,nemligofficielleårsrappor-tersamtregisterdatapåindividniveaufrahenholdsvisUdlændingestyrelsenogDanmarksStatistik.Alledatabehandlesianonymiseretform.

DeofficielleårsrapporterstammerfraUdlændingestyrelsenogdiverseministerierogerisæranvendttilatbeskriveanerkendelsesprocenteriasylsagerogårsværkiUdlændingestyrelsen,menbrugesogsåtilatsætteudviklingenovertidindienbredererammeogtilatafstemmeegneberegningerpåbasisaf registerdatamedofficiellestatistikker.

Til analyserne af ventetid benyttes data fra Udlændingestyrelsen med information om alle flygtninge,derharfåetopholdstilladelsemellem1.januar1993og31.december2016.Dermedtageskunflygtninge,somharsøgtasyliperiodenfra1.januar1991tilogmed31.de-cember 2016. De centrale oplysninger fra Udlændingestyrelsen er dato for første tidspunkt foransøgningomasyl,datoforførstetidspunktforbevillingaf opholdstilladelseogoplys-ninger om opholdsstatus. Ventetiden i asylsystemet er beregnet som forskellen mellem dato forhenholdsvisansøgningogopholdstilladelse.Derfindesikkeoplysningerom,hvorasyl-ansøgerne opholder sig mellem tidspunkt for ansøgning og opholdstilladelse.

DatafraUdlændingestyrelsenkombineresmedregisterdatafraDanmarksStatistikved-rørendedemografi(køn,alderogbopælskommune),oplysningeromvandringerindogudaf Danmark samt om opholdsgrundlag.3Registerdatabrugesbl.a.tilatvurdere,hvorvidtenflygtningharopholdtsigiDanmark,førvedkommendesøgteasyl.Dettekanf.eks.væretilfældet,hvispersonenerankommettilDanmarkpåetturistvisum,somstuderendeellersomfamiliesammenførttilenflygtning.

Etvæsentligtformålmedrapporteneratbelyseudviklingeniventetid.Dennebelysningskal danne grundlag for senere analyser af betydningen af varigheden af ventetiden for helbredogintegrationefterasylergivet.Betydningenaf ventetidenforpersoner,derharopholdtsigiDanmark,førdesøgteasyl,ersværattolke,bl.a.fordidetkanværeuklart,hvorlængedeharopholdtsigiDanmark,førdesøgteasyl,ogfordideharboetidetdan-skesamfund,førdesøgteasyl,ogkanhavetilegnetsigfærdigheder,derkanværeenfordeliforholdtilintegration,f.eks.sprogfærdigheder.Iforholdtilbosætning,sombelysesiafsnit8,erdetogsåmestrelevantatfokuserepånyankomneflygtningeudentidligereobserveretopholdiDanmark,dadetisærerdennegruppe,somkommunerneskalbrugeressourcerpåatboligplacerem.m.Deflesteaf figurerneogtabellerneirapportenerderforbaseretpånyankomneasylansøgere,deropnårasyl,ogsomikketidligereharhaftregistreretopholdiDanmark. I appendiks i afsnit 11 vises en sammenligning af de forskellige datakilder.

3Deanvendteregistreer‘BEF’,‘VNDS’og‘OPHG’.

12

Figurernemedventetidiafsnit6og7erbaseretpå78.000flygtninge,dera) harflygtnin-gestatussomdetførsteregistreredeopholdsgrundlag,b) ikke er registreret i Danmark før ansøgningomasyl,ogc)somharvalideoplysningeromventetid.DakvoteflygtningeikkeharventetpåenafgørelseomasyliDanmark,ogderesventetidderforerukendt,indgårdeikkeigraferneoverventetid.Itabel6.1medtageskvoteflygtningeogdermedstigerantalletaf anerkendteflygtninge,derindgåriopgørelsentil92.984.

Ianalyserneaf flygtningesbosætningtagesderudgangspunktidataomopholdsgrundlaghentetfraDanmarksStatistik.Dissedatagårkuntilbagetil1997imodsætningtildatafraUdlændingestyrelsen,dergårhelttilbagetil1993.Enandenkildetilforskelleneirappor-tener,atDanmarksStatistiksregistrevedrørendeopholdsgrundlagindeholderimputerede værdier,hvorudlændingeudenkendtopholdsgrundlagtildelesenopholdstilladelseudfraenalgoritme,somisærbaserersigpåoprindelseslandogankomsttidspunkt(DanmarksStati-stik,2014).Forskellenemellemdeantal,dernåsvedattilgådeforskelligedatamaterialeradforskelligeveje,erdogsmå,ogdatamaterialetmåderforvurderesatværemegetvalidt.

13

5 Antal spontane asylansøgere og anerkendte flygtninge

5.1 Bruttoansøgertallet og registreringstallet

Somdetførstebeskrives,hvormangederkommertilDanmarkvedatsepåudviklingenidet halvårligeantalaf såkaldtespontane asylansøgere.EnspontanasylansøgererenudlændingudentidligereopholdstilladelseiDanmark,derrejserindiDanmarkogsøgerasyl.Sponta-ne asylansøgere skal henvende sig til politiet og kan anmode om asyl ved personlig henven-delsepåenpolitistation(f.eks.vedgrænsen)ellermodtagecenterSandholm.Kvoteflygtningeregnesikkesomspontaneasylansøgere.Udlændingestyrelsenanvendertoforskelligemålforantalletaf spontaneasylansøgere.Delsopgøresdetsåkaldtebruttoansøgertal,somangiver,hvormangeasylansøgerederindgiveransøgningomasyliDanmark,inklusivepersoner,deralleredeharetandetopholdsgrundlag,f.eks.opholdersigiDanmarkpåetturist-ellerarbejdsvisumellersomfamiliesammenførte.Delsopgøres,hvormangespontaneasylansø-gere,derfårrealitetsbehandletderesasylsagiDanmark.Dettekaldesregistreringstallet. Per-soner,dersendestilbagetiletandetlandsomfølgeaf Dublin-forordningen,samtpersoner,derrejserudaf Danmarkidenindledendefaseaf asylbehandlingen,indgårikkeiregistre-ringstallet.IfølgeUdlændingestyrelsenangiverregistreringstallet‘pressetpåsagsbehandlin-genaf asylsager’(Udlændingestyrelsen,2002a,s.8).

Figur5.1viserbruttoansøger-ogregistreringstalletforperioden1992-2016.Detfremgåraf figuren,atderharværetbetydeligeudsvingiantalletaf spontaneasylansøgere.Dererisærtoperioder,hvorantalletaf spontaneasylansøgereskillersigudvedatværemegethøjt;delsperiodenhenoverårsskiftet1992-1993,delsperiodenomkring2015-2016.Denførste top i antallet af spontane asylansøgere skyldes et meget stort antal asylansøgere fra dettidligereJugoslavien,særligtBosnien-Hercegovina,mensdenandentoperforårsagetaf asylansøgerefraSyrien.Udsvingeneerderforogsåenafspejlingaf destorekrige,derharfundetstediellertætpåEuropa.

Detses,atbruttoansøgertalletliggerlidtforskudttilvenstrefraregistreringstallet(dvs.tidli-gere)ogerpåethøjereniveau.Forskydningenskyldes,atdettagertidatafgøre,omenasyl-ansøgningskalrealitetsbehandlesogdermedindgåiregistreringstallet.Dethøjereniveaupåbruttoansøgertallethængerfordetførstesammenmed,atDanmarksomfølgeaf Dublin-for-ordningensenderflereasylansøgeretilbagetiletandetland,endvimodtager(jf.afsnit9.2),og for det andet sammen med at en del asylansøgere forsvinder eller trækker deres asylansøg-ningtilbageidenindledendefaseaf asylbehandlingen.Eksempelvisfik29pct.af de9.162 4 spontaneansøgere(bruttoansøgertallet),somsøgteasyli1998,afsluttetderessagidenindle-dendefaseogindgiksåledesikkeiregistreringstalletfordetteår(Udlændingestyrelsen,2002b).

4IandreopgørelserfraUdlændingestyrelsen,herunderogsådetal,somvoresfigurererbaseretpå,erbruttoansøgertalletfor1998lidthøjere,nemlig9.370.

14

Figur 5.1. Bruttoansøgertallet og registreringstallet, opgjort på halvår for ansøgning. 1992-2016

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016

Bruttoansøgningstal Registreringstal

Note: Bruttoansøgertallet blev først opgjort fra 1998. Det samlede antal bruttoansøgere for perioden 1998-2016 er 138.096, mens det samlede antal registrerede asylansøgere for perioden 1992-2016 er 147.512.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af data fra Udlændingestyrelsen.

Hvismanvilfindeenspejlingitalleneaf billedernepånethindenaf syrerepåflugt,somvandredepådedanskevejeisensommeren2015,erdetderforbruttoansøgertallet,manskalfokuserepå.Ligeledes,hvismanønskeratsammenkædelukningenaf densvenskegrænseogdereftergenindførelsenaf grænsekontroliDanmarksamtEU’saftalemedTyrkietmedetpludseligtfaldiantalletaf asylansøgere,såerdetibruttoansøgertallet,manskalkigge.

Iårene1992-1994blevialt34.882asylansøgereregistreret,menstalletvar33.386i2014-2016.Densenestestigningiantalletaf asylansøgeretilDanmarkersåledespåniveaumed,menikkehøjereend,antalletiforbindelsemedkrigenidettidligereJugoslavien.Figurenviserogså,atdethalvårligeantalregistreredeasylansøgereharliggetogsvingetmellem2000og4000iperiodenfraandethalvår1993tilogmedsidstehalvåraf 1999,omkring4000-5000i2000og2001ogmarkantlavereiperiodenfraandethalvår2002ogfremtilandethalvår2013.Midtisidstnævnteperiodeliggerdethalvårligeantalregistreredeasyl-ansøgere under 500.

15

Derkanværemangeårsagertilfaldetiantalletaf asylansøgereomkring2002.Blandtdemuligeforklaringererfordetførste,atderidenneperiodesketeetgenereltfaldiantalletaf asylansøgeretilheleEUfraomkring370.000asylansøgereårligti2002tilunder200.000i2006(Schultz-Nielsen,2016).Enandenmuligforklaringer,atDanmarkindførerenrækkestramningeriadgangentilasyli2002.Tildissestramningerhører,atmulighedenforatsøgeasylfraudlandetnedlægges,atdefacto-begrebetsløjfes,ogatdetbliverlettereatgiveafslagpåasyl,hvisflygtningenharnærtilknytningtilettredjeland(seogsåafsnit9.3). Analyseraf flygtningestrømmeneiEuropaharvist,atsådannestramningerkanpåvirkeantalletaf asylansøgere(Hatton,2016;Schultz-Nielsen,2016).

5.2 Anerkendte flygtninge og anerkendelsesprocenten

Ietlangsigtetperspektiverdetikkeantalletaf asylansøgere,menderimodantalletaf an-erkendteflygtninge,somhardenprimæreinteresseforDanmark,idetdeterdennegruppe,somskalintegreresogformentliglevemangeårisamfundet.Somdetnæsterettesderforfokuspå,hvormangeasylansøgerederendermedatfåasylogdermedbliveranerkendtesomflygtninge.

Somforklaretunderdatabeskrivelsen(afsnit4),fokuseresherpåflygtningeudentidligereopholdstilladelse i Danmark eller registreringer i de danske registre. Desuden er det valgt ikkeatmedtagekvoteflygtningeidekommendefigurer.Detteskyldesblandtandet,atdetårligeantalaf kvoteflygtningeharliggetrelativtfastindtil2016somfølgeaf lovgivningoginternationaleaftalerherom,ogatderderforikkeersammenhængmellemantalletaf spontaneasylansøgereogantalkvoteflygtningeidenundersøgteperiode.Historisksetharkvoteflygtningedesudenandrekarakteristikaendspontaneflygtninge,f.eks.stammerflertal-letfraMyanmarogIndonesien(Schultz-Nielsen,2016,s.21).

Figur5.2byggerviderepåfigur5.1ogviserigenregistreringstallet,mennuerantalletaf anerkendteflygtningetilføjet(foroverskuelighedensskylderbruttoansøgertalletudeladt).Figurenviser,atselvomalleasylansøgereikkefåropholdstilladelseiDanmark,såfølgerbil-ledetaf antalletaf anerkendteflygtningeimegethøjgradantalletaf ansøgere.Beggeantaleropgjortfordethalvår,hvorderblevsøgtomasyl.

16

Figur 5.2. Halvårligt registreringstal og antal anerkendte flygtninge opdelt på ansøgningstidspunkt

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016

Antal anerkendte flygtninge Registreringstal

Note: I antallet af anerkendte flygtninge er følgende grupper udeladt: 1) Flygtninge, som observeres i danske registre inden ansøgning om asyl; 2) flygtninge uden kendt, valid ansøgningsdato; og 3) kvoteflygtninge. Figuren er baseret på 147.512 registrerede spontane asylansøgere og 78.000 anerkendte flygtninge.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af data fra Udlændingestyrelsen og registerdata.

Somforventeligtliggerantalletaf anerkendteflygtningeunderantalletaf ansøgere.Iperio-dererafstandenmellemdetotallille,iandreperioderstørre.Afstandenmellemdetotalerudtrykfor,hvorstorenandelaf asylansøgerne,derfåranerkendtdereskravpåbeskyttelse.Denneandel–ogsåkaldetanerkendelsesprocenten–afhængerbl.a.af,hvilkeflygtningegrupperderansøgeromasyl,f.eks.afhængeranerkendelsesprocentenaf,hvilkelandeflygtningenekommerfraogaf,hvorfarligtUdlændingestyrelsenvurderer,atdereridisselande.

Figur 5.3 viser udviklingen i anerkendelsesprocenten i perioden 1992-2016. Anerkendel-sesprocenten‘angiverandelenaf tilladelser[…]iforholdtildetsamledeantalafgørelseromasyliasylsageriUdlændingestyrelsen’(Udlændingestyrelsen,2016a,s.15).Anerken-delsesprocentenersåledesopgjortpåtidspunktetforafgørelse,svarendetiltidspunktetfortildelingaf opholdstilladelse,ogikke–somfigur5.1ogfigur5.2–påansøgningstidspunkt.

17

Detfremgåraf figur5.3,atdererstoreudsvingianerkendelsesprocentenperiodenigen-nem. Mest dramatisk falder anerkendelsesprocenten fra 53 pct. i 2001 til kun 10 pct. i 2004. Dettefaldsesogsåafspejletifigur5.2,hvorforskellenmellemantalletaf asylansøgereogantalletaf anerkendteflygtningeervoksendeogsærligstoridenneperiode.Faldetian-erkendelsesprocentenskersamtidigmeddemangestorelovændringeri2002(setidligere,samt afsnit 9.3).

Figur 5.3. Gennemsnitlig anerkendelsesprocent i asylsager, 1992-2016

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Aner

kend

else

spro

cent

1992 1996 2000 2004 2008 20162012

Note: Anerkendelsesprocenten angiver andel tilladelser (konventionsstatus, de facto-/ beskyttelsesstatus eller midlertidig beskyttelsesstatus) ud af det samlede antal asylsager, som Udlændingestyrelsen afgør. Sager, som omgøres i Flygtningenævnet, indgår ikke heri. Bosniere indgår i anerkendelsesprocenten for 1996, og irakiske tolke indgår i anerkendelsesprocenten for 2007.

Kilder: Indenrigsministeriet, 1996, 1999; Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration/Udlændingeservice, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011; Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration/Udlændingestyrelsen, 2006; Udlændingestyrelsen, 2002a, 2003a, 2004a, 2005a, 2012, 2013a, 2014a, 2015a, 2016a, 2017b.

Figur5.3viserdesuden,atdengennemsnitligeanerkendelsesprocentermegethøjihen-holdsvis1995og2015(84og85pct.).Dettehængerattersammenmeddestorelandespe-cifikkestigningeriantalletaf asylansøgerefrahenholdsvisBosnien-HercegovinaogSyrienidisse perioder.

18

5.3 Ansøgnings- og opholdstilladelse

Hidtilerdetvist,hvordanstrømmeneaf asylansøgereogflygtningeserud,nåropgørelses-tidspunkteteransøgningsdatoen.Ansøgningsdatoen,ogdermedantalletaf asylansøgerepåetgivettidspunkt,ersærligtinteressantformyndighederoginstitutioner,derbeskæftigersigmedasylansøgere,heriblandtUdlændingestyrelsen,RødeKorsogandreudbydereaf ydelser til asylansøgere. Fra det øvrige samfunds perspektiv er tidspunktet for tildelingen af opholdsdato,ogdermedhvornårflygtningenekommerudisamfundet,ogarbejdetmedintegrationenforalvorkanpåbegyndes,derimodmererelevant.Derforvisesifigur5.4,hvordanudviklingenidethalvårligeantalaf anerkendteflygtningeserud,nårdetopgørespåhenholdsvisdatoforansøgnings-ogopholdstilladelse(igenudenkvoteflygtningeogbe-grænsettilførstegangsansøgereudentidligereregistreringeridanskeregistre).Figurenvisersåledesdesammepersonerfordeltpåtoforskelligetidspunkter.

Figur 5.4. Halvårligt antal anerkendte flygtninge, opgjort på henholdsvis dato for ansøgning om asyl og dato for udstedelse af opholdstilladelse

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016

Antal anerkendte flygtninge, ansøgningstidspunkt Antal anerkendte flygtninge, tilladelsestidspunkt

Note: I antallet af anerkendte flygtninge er følgende grupper udeladt: 1) flygtninge, som observeres i danske registre inden ansøgning om asyl og 2) kvoteflygtninge. Baseret på observationer for 78.000 anerkendte flygtninge.


19

Igenerdestorestrømmeaf flygtningefrahenholdsvisBosnien-Herzegovina(1992-1996)ogSyrien(2015-2016)mestmarkanteifiguren.Iperioden1995-1996anerkendteDanmarkgodt25.000flygtninge,somikketidligerehavdeværetregistreretiDanmark(kvoteflygtnin-geikkemedregnet).I2014-2016drejededetsigover21.000flygtninge(sammekriterier).Antalsmæssigtnærmerdetokrisersighermedhinanden,omendDanmarkanerkendteflereflygtningeiforbindelsemedkrigenidettidligereJugoslavien.

Figurenafspejlerogsådensærlovgivning,somkomtilatgældeasylansøgerefradettidligereJugoslavienherunderBosnien-Herzegovina.Dennelovgivninggavi1992og1993midlerti-digopholdstilladelsetilpersonerfradettidligereJugoslavien(jf.afsnit9.1).Lovengavmyn-dighedernemulighedforatudskydebehandlingenaf flygtningenesasylansøgningerioptiltoår(Indenrigsministeriet,1996).Denegentligebehandlingaf asylansøgningernebegyndtederfor først i december 1994. Udskydningen af sagsbehandlingen ses tydeligt som en af-standmellemdetoførstetoppeifigurenomkringhenholdsvis1992-1993og1995.VeddenførstetopankomasylansøgernefradettidligereJugoslavienogblevregistrerede,veddenandentoptildeltesenmegetstorgruppebosniskekrigsflygtningeopholdstilladelseindenforandethalvåraf 1995(næsten15.000personer).Somdetsenereskalvises,giverafstandenmellemdetotoppe–fra1993til1995–ogsåenfornemmelseaf,hvorlængeflertalletaf flygtningenefraBosnien-Herzegovinaventedepåatfåopholdstilladelse,nemligomkringtoår.

20

6 Udviklingen i flygtninges ventetid – de overordnede linjer

Medjævnemellemrumdukkerdiskussionenom,hvorlangtidasylansøgereventerpåenafgørelseideressag,opidenoffentligedebat.Ofteledsagetaf historierom,atnogleasyl-ansøgere har ventet umenneskelig lang tid i asylsystemet. Diskussionen har været præget af,atderhidtilikkeharværettilgængeligetalfordengennemsnitligeventetid,derbådeharværet sammenlignelige over tid og har dækket en længere periode. I det følgende præsente-resfor–såvidtvides–førstegangetsammenhængendebilledeaf udviklingeniventetideni det danske asylsystem for perioden 1992-2016.

Detharkunværetmuligtatskaffetalpåindividniveauforanerkendteflygtninge,ogdetbelysesderforikke,hvordanudviklingeniventetidenharværetforansøgere,somerendtmedatfåafslagpåasyl.Dererdogikketvivlom,atsagsbehandlingstidenforspontaneasylansøgninger,derrealitetsbehandlesogendermedetafslag,erlængere,endsagsbehand-lingstidenforansøgningerne,somafsluttesmedenopholdstilladelse.Detskyldes,atdissesagerersværereatafgøreognoglegangeskalbehandlesaf flereinstanser.Dertilkommer,atderefteretafslagfølgerenvæsentligekstraperiode,indendeafvisteasylansøgereeventu-elt forlader Danmark.

Disseforholdunderstøttesaf flerekilderfraUdlændingestyrelsen.F.eks.bemærkesiUdlæn-dingestyrelsensÅrsrapportfra2016,at’afslagertypiskmeretidskrævendeendtilladelsessa-ger,ogdetervurderingen,atudarbejdelsenaf enafslagssagtypiskertregangesåtidskræ-vendesomentilsvarendetilladelsessag’(Udlændingestyrelsen,2017a,s.18).Hvismankunmedtagerselvesagsbehandlingstiden,såfremgårdetaf ’Nøgletalpåudlændingeområdet’fra2001og2002,atdengennemsnitligesagsbehandlingstidfortilladelservar112,133og191 dage5ihenholdsvis1998,2000og2002,mensdenlåpå156,190og224dagedesam-meårforpersoner,derendtemedatfåafslag.Densamledeopholdstidiasylsystemetforudrejstepersoner,varhenholdsvis318,264og551dage–altsåvæsentligtlængeretidenddenrenesagsbehandlingstid(Udlændingestyrelsen,2002a,s.18-19,Udlændingestyrelsen,2003a,s.21-22).

Detskalbemærkes,atdenævntetalikke er sammenlignelige med opgørelserne over ventetid iasylsystemetidennerapportpågrundaf væsentligeforskelleiopgørelsesmetoderne.Enmarkantforskeler,atovennævntetalopgørsagsbehandlingstidenudenatmedtageventeti-denindenregistrering(seogsåfodnote5).

5Idisseogdenæstetalomsagsbehandlingstididetteafsnit,indgårkunspontaneasylansøgningerregistreretefterjanuar1996.IdeførstetalindgårkuntidenfraUdlændingestyrelsenmodtagerensag,tildenhartruffetafgørelse.Tiden,indtilderertagetstillingtil,omasylansøgningenskalrealitetsbehandles,samtsagsbehandlingstidhosandremyndigheder,f.eks.politietellerFlygtningenævnet,erikkemedregnet.Desudenindgårdersagsbehandlingstidforflygtningemedkonventions-ellerdefactostatus,ogikkepersonermedandet,herunderhumanitærtopholdsgrundlag.Tallene er vægtede gennemsnit.

21

6.1 Flygtninges ventetid i det danske asylsystem 1993-2016

Figur6.1viserdengennemsnitligeventetidmåltiårforanerkendteflygtningesamt,somifigur5.4,antalletaf anerkendteflygtninge,beggedeleopgjortfordethalvår,hvorflygtnin-geblevtildeltopholdstilladelse.Ligesomtidligeremedtageskunflygtninge,derharflygt-ningestatussomdetførsteobserveredeopholdsgrundlag,ogsomikkeerregistreret,førdeansøgeromasyl.Desudenindgårkvoteflygtningeikkeiberegningenaf ventetid,dadennegruppeflygtningeikkeventeridetdanskeasylsystem.

Figur 6.1. Halvårligt antal anerkendte flygtninge, samt gennemsnitlig ventetid i asylsystemet for aner-kendte flygtninge opgjort på tidspunkt for opholdstilladelse

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016

Anta

l

Vent

etid

i år

Ventetid ved tilladelsestidpunkt Antal anerkendte flygtninge

Note: Kun personer, som ikke observeres i danske registre før ansøgning om asyl. Kvoteflygtninge er ikke medtaget. Figuren er baseret på oplysninger om 78.000 anerkendte flygtninge. Kilde: Egne beregninger på baggrund af data fra Udlændingestyrelsen og registerdata.

Detfremgåraf figuren,atdengennemsnitligeventetidsvingermegetperiodenigennem(ventetidenaflæsespåy-aksenivenstresideaf figuren).Istartenaf perioden,sammenfal-dendemeddetstoreantalasylansøgerefradettidligereJugoslavien,stigerventetidenogliggerrethøjtpåover2årfordegodt14.000flygtninge,derfåropholdstilladelseiandethalvåraf 1995.Dernæstfalderventetidenfremmodår2000.Detskerparalleltmedetfald

22

iantalletaf anerkendteflygtninge,somenderpåethalvårligtniveaupåomkring1.100forperioden1998-2000.Deflygtninge,derfåropholdstilladelseidenneperiode,venterom-kring1årigennemsnit.Fra2002,hvormangeogstorelovændringervedtages(jf.tidligereog afsnit 9.3),følgesantalanerkendteflygtningeogventetidikkelængeread:Mensantalletaf anerkendteflygtningefaldertilethistorisklavtniveau,stigerdengennemsnitligeventetidfordem,derendermedatfåopholdstilladelse,tilgengældtilethistoriskhøjtniveau.Defåflygtninge,somkommerudiDanmarkiperiodenfraandethalvåraf 2003tilførstehalvår2007,harsåledesigennemsnitventetomkring2½åriandethalvåraf 2006ogiførstehalvåraf 2007enddaover3år.

Endelig,sidstiperioden,fra2007til2016,skerderetbemærkelsesværdigtfaldidengen-nemsnitligeventetid.Såledeshavdedeflygtninge,derfikopholdstilladelsefraandethalvår2013tilførstehalvåraf 2016,igennemsnitventetunderellerligeomkringethalvtåriasyl-systemet.Dettetiltrodsfor,atder–somvistifigur5.1ogfigur5.2–skerenendogmegetstor stigning i antallet af asylansøgere i denne periode.

Dererflereforklaringerpådenkorteventetididensidstobserveredeperiode.Fordetførsteerflygtningegruppendomineretaf asylansøgerefraétoprindelsesland,nemligSy-rien.Syrereudgør35pct.af allespontaneasylansøgere(bruttoansøgertallet)i2012-2016ogersåledesklartdenstørstegruppe(dennæststørsteerafghanere,egneberegningerpåbaggrundaf TalogFakta2016(Udlændingestyrelsen,2017b).Fordetandetharderforsyrernesvedkommendeikkeværetmegentvivlom,atdeharkravpåbeskyttelseogikkekansendestilbage.Detteafspejlesienhøjgennemsnitliganerkendelsesprocentogenmegethøjgennemsnitliganerkendelsesprocentspecifiktforsyrere(96-99pct.iårene2013-2016,seogsåfigur5.3ogfigur6.7).Sagsbehandlingenaf dennegruppeasylansøgereharderforformentligikkeværetsåkrævende.EndeligerressourcebevillingentilUdlændingestyrelsenogsåøget.Såledeserforbrugetaf såkaldteårsværkover500i2015og2016,mensdetiårene1996-2012liggermellem300og400(sefigur6.2).Forbrugetaf årsværkomfatterdogheleUdlændingestyrelsenogikkekunasylområdet,ogderforerudsvingiårsværkeneikkeudelukkenderelaterettilressourceforbrugetpåasylbehandlingen.

23

Figur 6.2. Antal årsværk i Udlændingestyrelsen, 1992-2016

1992 1996 2000 2004 2008 201620120

100

200

300

400

500

600

Note: For årene 1993-1997 er tallene aflæst af figur 2, kapitel II. Teknologi og ressourcer i ‘Udlændingestyrelsen. Årsberetning 1998’ Kilder: Udlændingeservice, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012; Udlændingestyrelsen, 1999, 2003b, 2004b, 2005b, 2006, 2013b, 2014b, 2015b, 2016b, 2017a.

Ventetidfor,samtsammensætningaf,flygtningegruppenkanogsåopgøresvedatsepågen-nemsnitteneiforskelligeperioder.Tabel6.2visersåledes,hvordandeflygtninge,Danmarkharmodtageti1992-2016,fordelersigpåenrækkebaggrundsvariable.Flygtningeneerind-delteftertidspunktforopholdstilladelse,ogflygtningeankommetienbestemttidsperiodeomtalessomen’kohorte’.Igenmedtageskunflygtninge,somikkeerregistreretiDanmarkfør den første dato for ansøgning om asyl.

Somdetfremgåraf tabellenstorækkermedantalindivider,erantalletaf flygtningemedgyldigventetid(78.000)lavereenddetsamledeantalflygtninge,derbeskrivesitabellen(92.984).Detskyldesprimært,atder,somnævnttidligere,ikkekanberegnesventetidforkvoteflygtninge,eller–ienkeltetilfælde–atoplysningerneomankomst-,tilladelses-ellerfødselsdatoermangelfulde(seogsåappendiks,afsnit11).Tabellensættertalpåmønstre,deralleredeerblevetbeskrevet.F.eks.ses,atderanerkendesunder8.000flygtninge(in-klusivekvoteflygtninge)ihenholdsvis2002-2006og2007-2011,mensderanerkendes3-4gangesåmangeiperiodernemedmangeasylansøgere.Tabellenviserogså,atpersonerfraBosnien-Hercegovinaudgør55,6pct.af alleanerkendteflygtningefraperioden1993-1996,menssyrereudgørnæsten2/3(63,6pct.)af alleanerkendteflygtningei2012-2016.

24

Detsesogså,hvordanfordelingenaf deforskelligeopholdsgrundlagændrersigperioderneigennem.I1993-1996domineresdeanerkendteflygtningeaf personermeddefacto-status(63,7pct.),mensflygtningemedkonventionsstatuserklartdenstørstegruppei2012-2016(63,9pct.).I2002-2006,efterdefacto-begrebeterblevetnedlagt,udgørpersoner,derfåropholdstilladelseaf humanitæreogandregrunde(‘Andregrunde’),undtagelsesvisnæsten28pct.af alleanerkendteflygtninge.Mendaantalletaf anerkendteflygtningesamtidigermegetlavtidenneperiode,erdenstoreandelmedopholdstilladelsepåandreopholds-grundlagikkeetudtrykfor,atgruppenervoksetantalsmæssigt,menderimodtegnpåatderanerkendesmegetfåflygtningemedkonventions-ogbeskyttelsesstatus(seogsåafsnit6.2 og figur6.4).

Andreinteressantemønstrevedrørerændringerikøns-ogaldersfordelingenblandtflygtnin-gene.Kønsfordelingenændrersigfra,atderanerkendesnæstenligemangemændogkvinderi1993-1996,tilatflertallet(68,5pct.)af deanerkendteflygtninge,ermændi2012-2016.Dennæstenligeligekønsfordelingi1993-1996-kohortenkunnetydepå,atdebosniskeflygt-ningeividudstrækningankomsomhelefamilier,mensdetteikkeisammegradertilfældetfordesenerekohorter.Hvismanistedetforkunatbetragteflygtninge,istedetanalysererkønssammensætningenblandtbådeflygtningeogfamiliesammenførtetilflygtninge,visertidligereanalyser,atdenhøjereandelmændblandtflygtningeidesenerekohorter,delvistopvejesaf enstørreandelaf kvinderblandtfamiliesammenførtetilflygtninge(Schultz-Niel-sen,2017).

Medhensyntilaldervedankomst,ændrergennemsnitsalderensigstortsetikke,idetdenermellem24og26årigennemheledenundersøgteperiode.Denuændredegennemsnitligeankomstalderdækkerdogoverændringerifordelingenaf deforskelligealdersgrupper.Såle-desfalderandelenaf børnmellem0og12årfraatudgøre26,5pct.i1993-1996-kohortentilkunatudgøre15,7pct.i2012-2016-kohorten.Andelenaf flygtningeover50århalveresnæstenfra9,1pct.istartenaf denundersøgteperiodetil4,9pct.islutningen.Dermederdetgivet,atdemidterstealdersgruppermåudgøreenstørreandelaf alleanerkendteflygtningesidstiperioden.Detsesdaogså,atbådeandelenaf 18-25-årigeogaf 25-35-åri-ge stiger med 8-9 procentpoint fra første til sidste kohorte. I 2007-2011-kohorten udgør 12-18-årigedesudenenstigendeandelaf alleanerkendteflygtninge(14pct.modomkring9pct.imegetaf denøvrigeperiode).Denneandelfalderdogigeni2012-2016-kohorten.

Endeligfremgårdetalleredeomtaltefaldidengennemsnitligeventetidaf tabel6.1.Hvorflygtningeigennemsnithavdeventet713dagepåatfåderessagafgjorti1993-1996,såhardeflygtninge,somkomudidetdanskesamfundi2012-2016,kunventet179dage,fradeansøgteomasyl,tilopholdstilladelsevartildelt.Tabellenviserogsåmedianen af ventetid. Medianeneretmålfor,hvilkenværdiderdelerpersonerneiperiodenitoligestoredele,ogersåledesetbedreudtrykfordenventetid,deflesteienbestemtperiodeventer,særligthvisfordelingenaf ventetiderskæv,såledesatnoglefåventermegetkorttidellermegetlænge.Somdetses,ermedianenlængereenddengennemsnitligeventetidi1993-1996(809mod

25

713dage)ogkortereenddengennemsnitligeventetidi2012-2016(133mod179dage).Detviser,atmangeflygtningevilhaveoplevetatventeovertoåridenførsteperiodeogunderfemmånederidensidsteperiode.

Tabel 6.1. Beskrivelse af flygtninge i perioden 1993-2016, opdelt på tidspunkt for opholdstilladelse, pct.

Kohorte 1993-1996 1997-2001 2002-2006 2007-2011 2012-2016 Alle år

Pct. mænd 54,6 62,7 58,6 64,0 68,5 61,6Gns. ankomstalder 26,0 26,2 24,5 24,0 26,4 25,9Ankomstalder, grp.: 0-12 år 26,5 24,1 26,8 21,5 15,7 22,3 12-18 år 9,4 8,5 11,1 14,1 8,7 9,5 18-25 år 11,6 11,1 11,3 18,5 20,5 14,8 25-35 år 23,7 28,9 26,4 26,3 32,0 27,7 35-50 år 19,7 19,7 18,7 15,1 18,2 18,8 +50 år 9,1 7,7 5,6 4,4 4,9 6,9Oprindelsesland: Afghanistan 2,0 17,2 9,8 17,8 3,9 7,6 Bosnien-Herzegovina 55,6 9,8 7,7 0,9 0,1 21,0 Irak 7,9 30,8 11,0 12,4 0,7 10,9 Iran 2,2 4,3 8,3 9,6 4,6 4,5 Somalia 11,5 12,1 6,6 1,2 4,6 8,2 Syrien 0,6 1,0 2,1 14,3 63,6 21,2 Andre 20,1 24,8 54,5 43,8 22,6 26,7Opholdstilladelse: Konventionsstatus 19,9 21,0 16,3 30,0 63,9 34,1 De facto, beskyttelsesstatus mv. 63,7 51,1 25,8 29,4 28,5 44,4 Kvoteflygtning 6,2 12,8 30,2 29,6 6,5 11,6 Andre grunde 10,2 15,1 27,7 11,0 1,1 9,9

Antal 30.568 18.461 7.841 7.697 28.417 92.984

Gns. ventetid (dage) 713 384 726 469 179 462Median ventetid (dage) 809 314 562 255 133 315

Antal med oplyst ventetid 28.283 13.978 4.772 5.119 25.848 78.000

Note: Tabellen medtager kun flygtninge, der ikke kan observeres i Danmarks Statistiks registre, før de ansøger om asyl. Desuden er flygtninge med imputeret værdi for opholdsgrundlag ikke medtaget.


26

6.2 Flygtninges ventetid – dekomponeret på opholdsstatus og oprindelsesland

Overordnetseterdentidflygtningeventerpåatfåafgjortderesasylsagaltsåfaldetoverårene1992-2016omendmedenstigningomkringår2002.Dengennemsnitligeventetiddækkerdogoverstoreforskellemellemforskelligegrupper.Ventetidenvarierer–somdetalleredeerblevetberørt–irelationtiloprindelsesland,menforskelleiventetidhængerogsåsammenmed,hvilketopholdsgrundlag,altså status,flygtningeneendermedatblivetildelt.Medstatusmenes,omflygtningeneharfåetopholdstilladelse,fordideeromfattetaf FN’sFlygtningekonvention(konventionsstatus),pga.etbeskyttelsesbehov,ogeksempelvisikkekansendestilbagegrundetkrigideresoprindelsesland(defacto-/beskyttelsesstatus/mid-lertidigbeskyttelsesstatus),elleraf humanitæreogandreårsager.Idetfølgendedekompone-rerviderforventetidenførstpåopholdsgrundlag/status,ogdernæststillesskarptpå,hvor-danudviklingenharsetudforpersonerfradeoprindelseslande,hvorfraDanmarkharfåetflestflygtningeperiodenigennem,nemligførstBosnien-HerzegovinaogSyrienogdernæstAfghanistan,SomaliaogIrak.Endeligviservidengennemsnitligeventetidogspredningenherifordestørsteflygtningelande.

Figur6.3viserventetidenforpersonermeddetreførnævnteopholdsgrundlag:1)Konven-tionsstatus,2)beskyttelsesstatus(herunderdefacto-ogmidlertidigbeskyttelsesstatus)og3)andreopholdsgrundlag.Detfremgåraf figuren,atudviklingenidengennemsnitligevente-tidfordeasylansøgere,derendermedatblivetildeltentenkonventions-ellerbeskyttelses-status,ihøjgradfølgesad.Deterflygtningeigruppen‘Andreopholdsgrundlag’,somventerlængst i asylsystemet. Denne gruppe dækker over forskellige opholdsgrundlag: Personer medopholdstilladelsesomfølgeaf §9,stk.5udgør27pct.(omfatterbl.a.personerfradettidligereJugoslavien);personermedhumanitæropholdstilladelseudgørandre17pct.;mensgrundlagetikkeernærmerekendtudover§9foratterandre34pct.Entredjedelaf alleflygtningeneikategorien‘Andreopholdsgrundlag’harfåetderesansøgningafgjortaf mini-steriet(iskrivendestund,Udlændinge-ogIntegrationsministeriet).Derharaltsåværetflereinstanserindoverimangeaf disseflygtningessager,ogdeterderforsandsynligt,atsagerneharværetsværereatafgøreendsager,derendermed,atasylansøgerentildelesopholdstil-ladelseefter§7(konventions-ellerbeskyttelsesstatus).Involveringaf fleremyndighederkanvære med til at forklare den længere ventetid i asylsystemet for personer med opholdstilla-delseefter§9.Figur6.3tyderpå,atdetihøjgradharværetventetidenforpersonermedandreopholdsgrundlag(§9),dertrækkerdengennemsnitligeventetidopiperiodenom-kring 2002-2007.

27

Figur 6.3. Halvårlig gennemsnitlig ventetid opgjort på tidspunkt for tildeling af opholdstilladelse; opdelt på opholdsstatus. 1992-2016

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016

Vent

etid

i år

Konventionsstatus De facto og beskyttelsesstatus (alle former) Andre opholdsgrundlag (§9)

Note: Kun personer, som ikke observeres i danske registre før ansøgning om asyl. Kvoteflygtninge er udeladt. Grafen vises ikke, hvor beregninger af ventetid er baseret på mindre end 10 personer.


Ifigur6.4sesnærmerepåfordelingenaf deforskelligetyperopholdsgrundlag:Konven-tionsstatus,defactoogbeskyttelsesstatussamtandreopholdsgrundlag.Kvoteflygtningeindgårikke.Ligesomantalletaf spontaneasylansøgereogantalletaf anerkendteflygtninge,samtdengennemsnitligeventetid,ændrerfordelingenaf tildelteopholdsgrundlagsigogsåefter2002.Somdetogsåfremgikaf tabel6.1,vokserandelenmedandreopholdsgrundlagsåledesmegetiårene2003-2008.Fraathaveudgjortmellem10og30pct.,stigerandelentilover50pct.(sefigur6.4).Iførstehalvåraf 2004ogførstehalvåraf 2007erdetomkring7udaf 10af alleanerkendteflygtningeudentidligereregistreringiDanmark,somtildelesandreopholdsgrundlag.Somnævnttidligere,erdetdogvigtigtatunderstrege,atstigningeniandelenmedandreopholdsgrundlagikkeerudtrykfor,atderantalsmæssigterflere,somtildelesdennestatus.Andreopholdsgrundlagfylderprocentvismere,fordiderermegetfærreflygtninge,somtildeleskonventions-ogbeskyttelsesstatusiårene2002-2012.

28

Figur 6.4. Fordelingen af typen af opholdsgrundlag for anerkendte flygtninge i perioden 1993-2016

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Konventionsstatus De facto og beskyttelsesstatus (alle former) Andre opholdsgrundlag (§9)

Note: Kun personer, som ikke observeres i danske registre før ansøgning om asyl. Kvoteflygtninge er ikke medtaget.


Deterengennemgåendehistorieidennerapport,atsærligtasylansøgereogflygtningefraBosnien-HerzegovinaogSyrienskillersigudvedderesstoreantal.Idetfølgendesesderfornærmerepåventetidenogantalanerkendteflygtningefornetopdissetogrupper.

Figur6.5viserdengennemsnitligeventetidsamtantalanerkendteflygtningefraBosni-en-Hercegovinaiperioden1995-1999,opdeltpåtidspunktforopholdstilladelse(igenmedtageskunanerkendteflygtninge,derikkeerregistreretiDanmarkføransøgningstids-punktet).Detsestydeligt,atventetidenerjævntfaldendefordennegruppeflygtningeiperi-oden.Denjævntfaldendeventetiderenfølgeaf Jugoslaver-ogBosnier-loven.Førstnævntesatte behandlingen af asylansøgninger fra personer fra det tidligere Jugoslavien i bero i to år(lovefranovember1992ogjuni1993).Dadetoårvargået,dvs.fradecember1994ogfrem,fikasylansøgerneopholdstilladelse,såhurtigtsomasylsystemetkunnebehandlesa-gerne(jf.afsnit9.1).Lovenemedførte,atdepersoner,somflygtedetidligtfraborgerkrigeniJugoslavien,komtilatventevæsentligtlængereidetdanskeasylsystem,enddemderflygte-desenere.Forskellenigennemsnitligventetideropmod1½år.

29

Figur 6.5. Halvårlig gennemsnitlig ventetid og antal anerkendte flygtninge, opgjort på tidspunkt for opholdstilladelse. Personer fra Bosnien-Hercegovina. 1995-1999

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

1995 1996 1997 1998 1999

Anta

l

Vent

etid

i år

Ventetid Antal flygtninge

Note: Kun personer, som ikke observeres i danske registre før ansøgning om asyl.


30

Figur 6.6. Halvårlig gennemsnitlig ventetid og antal anerkendte flygtninge, opgjort på tidspunkt for opholdstilladelse. Personer fra Syrien. 2009-2016

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Anta

l

Vent

etid

i år


Note: Kun personer, som ikke observeres i danske registre før ansøgning om asyl. Kilde: Egne beregninger på baggrund af data fra Udlændingestyrelsen og registerdata.

Figur6.6viserventetidogantalanerkendteflygtningeforpersonerfraSyrien.Rentan-talsmæssigtlignerflygtningefradetolandehinanden.I1995-1998fik18.158personerfraBosnien-HercegovinaopholdstilladelseiDanmark,langthovedparteniandethalvåraf 1995.Tilsvarendefik17.306flygtningefraSyrienopholdstilladelseiperioden2013-2016.Dermedlignerdetoflygtningekriserhinandenrentomfangsmæssigt. 6Desyriskeflygtningekommeroganerkendesblotoverenlængereperiodeendbosnierne,somkomiløbetaf megetkorttid,ognæstenallefikopholdstilladelsesamtidigt.

Til gengæld er billedet af ventetiden meget forskelligt. F.eks. er den gennemsnitlige vente-tidmarkantlavereforsyriskeflygtninge,nemligheltnedtil2-3månederimidtenaf 2014.

6Igenmedtageskunpersonermedgyldigventetid,somikkeoptræderidanskeregistreforansøgningomasyl.Detfremgåraf Statistikbanken,VAN8K,atderindvandredeialt514personerfraSyrienmedasylsomopholdsgrundlagidetoførstekvartaleraf 2017.Selvomnogleaf dissepersonerkanhavehaftetandetopholdsgrundlag,indendeblevtildeltasyl,viserdetdog,atderstadiganerkendesflygtningefraSyrien.

31

Ventetidenstigerdogmodslutningenaf 2016,omendikketiletniveau,derkommerinærhedenaf dentid,sombosnierneventedetilbagei1990’erne.Somdetalleredeerblevetberørt,hængerdenkorteventetidsammenmed,atanerkendelsesprocentenermegethøjforsyrereiårene2015-2016(næsten100pct.).Detteervistifigur6.7,derangiveraner-kendelsesprocentenforfireaf delande,hvorfradererkommetflestflygtningesiden1997,nemligSyrien,Irak,SomaliaogAfghanistan.

Figur 6.7. Anerkendelsesprocenten for spontane asylansøgere fra Syrien, Afghanistan, Somalia og Irak. 1996-2016

0

25

50

75

100

1996 2001 2006 2011 2016

Syrien

0

25

50

75

100

1996 2001 2006 2011 2016

Irak

Somalia

0

25

50

75

100

1996 2001 2006 2011 2016

Afghanistan

0

25

50

75

100

1996 2001 2006 2011 2016

Kilder: Indenrigsministeriet, 1996, 1999; Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration/Udlændingeservice, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011; Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration/ Udlændingestyrelsen, 2006; Udlændingestyrelsen, 2002a, 2003a, 2004a, 2005a, 2012, 2013a, 2014a, 2015a, 2016a, 2017b.

Detfremgårogsåaf figur6.7,atanerkendelsesprocentenvarmegethøjforasylansøgerefraIrakogSomaliaiårene1996-2001,mindreudprægetforansøgerefraAfghanistan.Ipe-rioden efter bortfaldet af de facto-begrebet og de andre omtalte lovændringer falder aner-kendelsesprocentenforalledefirevistelande,Syrien,Irak,SomaliaogAfghanistan,ogeri2004historisklav–ligesomvisådetfordensamledeanerkendelsesprocent.Faktiskblevderkuntildeltopholdstilladelsetil9udaf de630asylansøgerefraIrak,derfikderessagafgjorti2004og2006(MinisterietforFlygtninge,IndvandrereogIntegration/Udlændingeservice,

32

2007,2008;MinisterietforFlygtninge,IndvandrereogIntegration/Udlændingestyrelsen,2006;Udlændingestyrelsen,2005a).I2007stigeranerkendelsesprocentenforirakeretil88pct.Detskyldesformentlig,at308irakisketolkefikopholdstilladelsedetteår(MinisterietforFlygtninge,IndvandrereogIntegration/Udlændingeservice,2008).

Figur6.8viserventetidogantalanerkendteflygtningefraIrak,SomaliaogAfghanistan.Figurenviserigen,atderskerettydeligtskiftomkring2002.Delsfalderantalletaf aner-kendteflygtningefraalletrelande,delsstigerventetidenfordefåflygtninge,dertildelesop-holdstilladelseiperioden2003-2008.Detsesogså,atventetidenermegetsvingende.Detteskyldes,atberegningerneistoredeleaf periodenerbaseretpåmegetfåindivider(grafenfalderbort,hvisderindgårunder10individeriberegningen).

Graferneforirakereermestbemærkelsesværdige.Fordetførsteses,atderergrupperaf irakiskeflygtninge,somharventetoverfireårpåatfåderessagafgjort–ogdetervelatmærkekundesager,derendermedtilladelse.Fordetandetkanderforirakernesved-kommendebemærkesetpåfaldendedykfragennemsnitligtovertoårsventetid,tilunderethalvtårfraførstetilandethalvåraf 2007.Dettedykiventetidenersammenfaldendemedstigningenianerkendelsesprocentenforirakere(sefigur6.6),ogmed,atdertildelesopholdstilladelsetilover300irakisketolke.Mensmangeaf deirakiskeasylansøgeresåledeskomtilatventeendogmegetlangtidpåatfåafgjortderesasylsagmellem2003og2013,ventede tolkene markant kortere tid.

33

Figur 6.8. Halvårlig gennemsnitlig ventetid for samt antal anerkendte flygtninge fra Irak, Somalia og Afghanistan, opgjort på tidspunkt for opholdstilladelse


0

200

400

600

800

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

1993 1998 2003 2008 2013

Anta

l

Vent

etid

i år

Afghanistan

0

200

400

600

800

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

1993 1998 2003 2008 2013

Anta

l

Vent

etid

i år

Somalia

0

200

400

600

800

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

1993 1998 2003 2008 2013

Anta

l

Vent

etid

i år

Irak

Note: Kun flygtninge, der ikke observeres i Danmarks Statistiks registre før ansøgning om asyl. Graferne falder væk, hvis der er færre end 10 flygtninge fra det pågældende oprindelsesland, der får opholdstilladelse i det givne halvår.


34

Somdetsidsteidetteafsnitsesitabel6.2pådengennemsnitligeventetidforudvalgtelande.Udfrafigur6.8kunnemanforanledigestilattro,atasylansøgerefraIrakvilleværeblandtdeflygtninge,dergennemsnitligthavdeventetlængstidetdanskeasylsystem.Mensomdetfremgåraf tabel6.2,erdetteikketilfældet.Setoverheleperioden1993-2016,erdetflygtningefraBosnien-Hercegovina,somharventetlængst.De19.066personerherfra,forhvemventetidenerkendt,ogsomharflygtningestatussomdetførstekendteopholdsgrund-lag,ventedeigennemsnit767dage,altsåmereend2år.De7.642flygtningefraIrak,derfikopholdstilladelseiperioden,ventedegennemsnitligtkunomkringhalvtsålænge,nemlig386 dage. Irakeres ventetid kommer dog op i nærheden af bosniernes i perioderne 2002-2006og2007-2011,hvordenliggerpåhenholdsvis639og668dage.Mendeterrelativtfåirakere,somhængerfastiasylsystemetidisseperioder,hvilketforklarer,atdetikkepåvirkerirakernes gennemsnitlige ventetid i hele perioden mere.

Tabel 6.2. Deskriptiv statistik for ventetid opdelt på land og kohorte, 1993-2016

Land Statistik 1993-1996 1997-2001 2002-2006 2007-2011 2012-2016 Alle år

Afghanistan Gns. 415 299 641 281 403 360

N 549 2.152 576 1.312 928 5.517

Bosnien-Hercegovina

Gns. 790 524 752 767

N 16.949 1.512 520 19.066

Irak Gns. 356 304 639 668 507 386

N 1.514 4.483 635 842 168 7.642

Somalia Gns. 239 307 330 297 277

N 3.192 1.985 449 1.136 6.832

Syrien Gns. 323 343 488 280 133 146

N 167 158 130 901 17.450 18.806

Note: Kun personer, som ikke observeres i danske registre for ansøgning om asyl. Hvis under 100 personer fik opholdstilladelse fra et givent land i en given kohorte, er statistikken for dem udeladt.Kilde: Egne beregninger baseret på data fra Udlændingestyrelsen og Danmarks Statistik.

Syrerne,somprimærtankommeriperioden2012-2016venterkortestaf demedtagnelan-de,nemligkun146dage.Enandengruppeflygtninge,somligeledesgennemsnitligtventerunderétår,ogenddaheleperiodenigennem,ersomalierne.Deerogsådeenesteaf demedtagnenationaliteter,forhvemventetidenikkestigerdrastiskfraperioden1997-2001tilperioden2002-2006:MensventetidenforflygtningefraAfghanistanogIrakmereendfordoblesfra1997-2001til2002-2006,stigerdengennemsnitligeventetidforsomalierekunmed23dage,fra307til330dage.

35

7 Ventetiden i Norge – og et enkelt tal fra Schweiz

Ligesomdethidtilharværetsværtatfindetilgængeligekilderforudviklingenianerkend-teflygtningesgennemsnitligeventetidpåasylafgørelseiDanmark,ervidenomventetidogsærligtudviklingenherifraandrelandeogsåbegrænset.DeterdoglykkedesatfinderepræsentativetalforanerkendteflygtningefraNorgesamtetenkeltschweizisktalforendelgruppeaf deanerkendteflygtninge.Dadetikkeermuligtatbearbejdedeudenlandskedata,erdedanskedataforanerkendteflygtningepåforskelligvisbearbejdet,sådelignerdeudenlandske mest muligt. Trods ihærdige anstrengelser for at gøre de danske tal sammen-ligneligemeddeudenlandskekilder,måderdogtagesforbeholdforsammenligneligheden.Detersåledestænkeligt,atderfindesforskelleieksempelvisbegrebsafgrænsning,admini-strations-ogregistreringspraksis,somdetikkeermuligtattagehøjdefor.

Deformentligmestdetaljerede,tilgængeligeoplysningerstammerfraNorge.Irapporten‘Oppholdiasylmottak’(Weissetal.,2017)beskrivesforskelligeforholdforflygtninge,dererankommettiletnorskasylcenteriperioden2005-2010,ogsomerblevetgenbosatsenesti2015.Detnorskestudiemedtagerkunflygtninge,somerfyldt18årvedudgangenaf 2015(ibid.,s.29),derformedtageskunpersonerfødtfør1998fradedanskedata.Dengennem-snitligeventetidvisesforbeggelande,ogdetervalgtatberegnedengennemsnitligevente-tidfordefireoprindelseslande,hvorfraderermangeflygtningeibådeDanmarkogNorge.

De norske tal opdeler ventetid i a)dentid,dettageratafgøresagen(fradatoforansøgningomasyltildatoforopholdstilladelse),ogb)dentiddetvarer,indtilflygtningenergenbosatiNorge.IDanmarkharviikkenogetdirektemålpåvarighedenfratildelingaf opholdstil-ladelsetilgenbosætning.Menidedanskeregistrefindesendatofor,hvornårenflygtningførste gang registreres i bopælskommunen.7 Denne registrering bruges her som tilnærmelse tilvarighedenaf periodenfraopholdstilladelseerbevilliget,tilboligplaceringenfindersted.

Tabel7.1visertalforflygtningesgennemsnitligeventetidiDanmarkogNorge.Detfremgårfordetførsteaf tabellen,atmensDanmarkharanerkendt4.059flygtningeudenregistre-ringidedanskeregistreførasylansøgningiperioden2005-2015,harNorgeanerkendt18.904flygtningeisammeperiode.Deteruklart,omdenorsketalkaninkludereflygtninge,derharboetiNorge,indendesøgteasyl.Menselvmeddetteforbeholdinmente,erderingentvivlom,atNorgeharanerkendtbetydeligtflereflygtningeiperioden2005-2015endDanmark.

7Derbenyttesvariablen’handdto’/’haend_dato’fraDanmarksStatistisk.

36

Tabellenviserfordetandet,atdengennemsnitligeventetidindtilopholdstilladelseergivet,ikke adskiller sig meget i de to lande. Flygtninge ventede i gennemsnit 416 dage i Norge og 376dageiDanmark;desudenermedianenstortsetensidetolande(282iNorgeog280iDanmark).Tilgengældertidsrummet,fraenflygtningfåropholdstilladelse,tilvedkom-mendeergenbosat,megetforskelligtidetolande.IDanmarkgårdergennemsnitligtkun40dagefraopholdstilladelsenergivet,tilregistreringharfundetstediendanskkommune.INorgevarerdetmereendethalvtår(206dage)fraopholdstilladelsenertildelt,tilgenbo-sætningharfundetsted.ForskellenmellemNorgeogDanmarkpådettepunkthængerfor-mentligsammenmed,atdetiDanmarkerUdlændingestyrelsen,somudfrafastsattekvoterbestemmer,hvorflygtningeneskalbo,mendenorskekommunerselvkanbestemme,hvormangeoghvilkekategorieraf flygtningedevilmodtage(Departementenessikkerhets-ogserviceorganisasjonInformasjonsforvaltning,2017,s.47–49).8

Detfremgårogsåaf tabel7.1,atdengennemsnitligeventetidfraasylansøgningtilopholds-tilladelseergivet,varierermegetafhængigtaf oprindelsesland,ogatdennevariationikkeerensiDanmarkogNorge.EksempelvisventerflygtningefraAfghanistanligelangtididetolande,menspersonerfraSomaliaventer621dageiDanmarkmod359dageiNorge.SamtidigerderblevetanerkendtlangtfærreflygtningefraSomaliaiDanmarkendiNorge(138mod3.177).9Forskelleniventetidkunnetydepå,atvurderingenaf,hvorfarligtdetvilværeatsendeasylansøgeretilbagetilSomalia,harværetforskelligiDanmarkogiNorgeiperioden.

VentetidenforasylansøgerefraIranadskillersigligeledes,menidettetilfældeerventetidenca.dobbeltsålangiNorge,somiDanmark(735mod364).Medianenforiranskeasylan-søgeresventetidiNorgeerdogvæsentligtunderde735dage,nemlig471,hvilkettyderpå,atdeterlilleantalblandtdeiranskeasylansøgereiNorge,dertrækkergennemsnittetop.Antalletaf iranskeasylansøgere,derharfåetopholdstilladelseihenholdsvisNorgeogDan-markerstortsetensiperioden(661og644).

8Dedanskekvoterudregnesudfraetskønover,hvormangeflygtningedervilkommedetfølgendeår,samtudfraenfordelingsnøgle,derfastlæggespåbaggrundaf kommunensbefolkningstørrelse,andelindvandrereogflygtningesamtantalfamiliesammenførtetilflygtninge(videnerhentetfrahttps://www.nyidanmark.dk/da-dk/for_samarbejdspartnere/visitering_flygtninge_kommunerne/Visitering+af+flygtninge+til+kommunerne.htm).INorgeharJustits-ogberedskapsdepartementetdetoverordnedeansvarforbosætningaf flygtninge(Departementenessikkerhets-ogserviceorganisasjonInformasjonsforvaltning,2017,s.47).LigesomiDanmarkfastsættestalforbosætningogfordelingpåbaggrundaf kriteriersombefolkningstal,boligmarked,arbejdsmarked,omfangetaf tidligerebosætningm.m.MenimodsætningtilDanmarkanmodeskommunerneblotomattageimodflygtninge,ogdeterfrivilligtfordem,hvormangeoghvemdetagerimod.Ipraksisbliverover90pct.af flygtningenebosatefteraftalemellemstatogkommune(ibid.).9Dennesammenligningtagerikkehøjdefor,atantalletaf asylansøgerefraSomaliaharværetvæsentligtstørreiNorge end i Danmark i 2005-2010.

37

Tabel 7.1. Ventetiden på asylafgørelse for udvalgte grupper af flygtninge i Danmark og Norge. Flygtninge, som søgte asyl i 2005-2010 med afsluttet sag inden udgangen af 2015

Danmark Antal dage fra ansøgning om asyl til opholdstilladelse er givet

Antal dage fra bevilling af opholdstilladelse til første dato for registrering i dansk kommune

Oprindelsesland Gennemsnit Median N Gennemsnit Median N

Afghanistan 346 271 1.176 40 40 1.012Irak 252 168 541 39 39 468Iran 365 278 642 41 40 599Somalia 753 621 138 36 36 113Alle lande 376 280 4.059 40 40 3.619

Norge Antal dage i ‘mottak’ før opholdstilladelsen blev tildelt

Antal dage i ‘mottak’ efter opholdstilladelsen blev tildelt

Oprindelsesland Gennemsnit Median N Gennemsnit Median N

Afghanistan 433 273 2.924 188 158 2.899Irak 433 355 1.695 242 145 1.655Iran 735 471 661 178 125 654Somalia 406 359 3.177 232 181 3.141Alle lande 416 282 18.904 206 154 18.483

Note: For Danmarks vedkommende medtages kun flygtninge som a) er fyldt 18 år ved udgangen af 2015, b) ikke er registeret i de danske registre inden asylansøgning, og c) har gyldige oplysninger om ventetid.

Kilder: Egne beregninger på basis af data fra Udlændingestyrelsen og Danmarks Statistik, samt Weiss et al. (2017).

UdoverdenorsketalfindesogsåetenkelttalforventetidenforanerkendteflygtningefraSchweiz.Baseretpådatafrastatssekretariatetformigration(Secrétariatd’EtatauxMigrati-ons,SEM)beregnerHainmuelleretal.(2016)dengennemsnitligeventetidfor17.360flygt-ningemedbeskyttelsesstatus(såkaldt‘F-status’),derharsøgtogfåetasylmellem1994og2004,ogsomikkeharventetmereendfemår.Definder,atdengennemsnitligeventetidfordennegruppeharværet1,82år(standardafvigelse1,31).Lavestilsvarendeafgrænsningaf dataforDanmark,hvorderaltsåkunmedtagespersonermedbeskyttelsesstatusmedmaksi-maltfemårsventetid,erresultatet,atdennegruppeflygtningeigennemsnitharventet1,00år(standardafvigelse0,57).Deflygtningemedbeskyttelsesstatus,dererkommetudiDan-markiensammenligneligperiode,haraltsåventetkorteretidendtilsvarendeflygtningeiSchweiz.

Defåtilgængeligetalforanerkendteflygtningesventetidiasylsystemettydersåledesikkepå,atflygtningeventerlængeretidpåafgørelseiDanmarksammenlignetmedandrelande.

38

8 Flygtninges bosætning i Danmark fra 1997 til 2016

NårflygtningeharmodtagetopholdstilladelseiDanmarkbosættesdeienkommuneumid-delbartefter(jf.afsnit7).Iafsnittetnedenforgivesenkortintroduktiondelstillovgivningenpåområdet,delstilhvorilandetflygtningeneerblevetboligplaceret.

8.1 Boligplaceringspolitik

Siden1986hardereksisteretenegentligboligplaceringspolitikfornyankomneflygtninge,somhartilhensigtatspredeflygtningeneoverheleDanmark,jf.Damm(2005).Før1999erdetDanskFlygtningehjælp,derstårforsåvelboligplaceringsomet18-månedersintro-duktionsprogrammedundervisningidansksprogogkultursamtjobtræningmm.Detpå-hvilersåledesDanskFlygtningehjælpatfindepermanenteboligertilflygtningeneilandetskommuner.Detskerdelvistpåbaggrundaf kommunernesmulighederforatfindeboligerogintegrereflygtningene,ogdermedogsåomkommunerneharenhyppigereforekomstaf almennyttigeboliger,uddannelses-ogbeskæftigelsesmuligheder,jf.Damm(2005).Foratforbedreflygtningenesmulighederforatfåsocialenetværkvurderesdetvedbosætningposi-tivt,hvisdererlandsmændikommunen.Derimoderdetnegativt,hvisderermangeandreindvandrere,idetmanønskeratmodvirkeforstorekoncentrationeraf indvandrereisam-meboligområde.Flygtningenebliverdesudenopfordrettilatbliveikommunengennemheleintroduktionsforløbet,mendereringenformellerestriktioner.

Eftervedtagelsenaf integrationsloven(L474af 10/07/1998)indføresettre-årigtintegra-tionsprogram,ogansvaretforsåvelintegrationsprogramsomboligplaceringovergårtilkommunerne.Samtidigblivermodtagelseaf introduktionsydelse(somkanmodtages,mensmandeltageriintegrationsprogrammet)kædetsammenmedbosætningen.Fraflyttermankommuneniløbetaf deførstetreår,risikerermansåledesatmistesinintroduktionsydelse,somformangeerdetprimæreindkomstgrundlag.Langtdeflesteflygtningevælgeratbliveboendeikommunendeførsteårefterboligplaceringen,ogdenneeffekterforstærketefter1999,jf.Nielsen&Jensen(2006).

Fordelingenaf flygtningekommunerneimellemforegårherefteripraksissåledes,atUdlæn-dingestyrelsenhvertforårgiveretskøn(detsåkaldte‘landstal’)over,hvormangeflygtningesomforventesatkommetilDanmarkidetpågældendeår.Kommunerneskalherefterfor-delenyankomneflygtningeimellemsigefteretkvotesystem,oglykkesdetikkekommunerneatbliveenige,fordelesdeaf Udlændingestyrelsen.

39

Fordeling sker ud fra hensyn til kommunernes befolkningstal og antallet af indvandrere og flygtninge,10somiforvejenborikommunen.Selvomboligplaceringenihøjgraderbaseretpådissekommunalefordelingsnøgler,såindgårderogsåindividuellehensyn,nårdenen-kelteskalboligplaceres.Hvisflygtningenalleredeharfamilieilandet,(ogisærnærfamilie),tagesderhensyntildet,ligesomderfrajuli2016kommeretmerespecifiktfokuspåflygt-ningensbeskæftigelsesmulighederpådetlokalearbejdsmarked.

Nårdenenkelteflygtningervisiterettilenkommune,erdetkommunensopgaveathjælpemedatfindeenbolig.Fremtil2003erdetetkrav,atkommunenfinderenpermanentboligindenfortremåneder,mendetkravvisersigvanskeligtatoverholde,ogformuleringenilovenbliversidenændrettil‘hurtigstmuligt’.Etafgørendeforholdvedudvælgelsenaf bo-ligener,atdenskalværetilatbetaleforflygtningen.Dadeflesteflygtningeharenretsvagarbejdsmarkedstilknytning,isærdeleshedidenførstetidiDanmark,erdeofteafhængigeaf offentligeydelser.Derforskalkommunerneskaffeboliger,somerbilligenok,ogdetkanisærværevanskeligtideperioder,hvorydelsentilnyankomneflygtningeerlavereendkontant-hjælp.11Problemetermestudbredtidestørrebyer,hvorhuslejeniveauetgenerelterhøjere.Omvendtkandemindrekommuner,medbilligereboligerpålandet,havesværerevedatsikreflygtningeneenrimeligtransporttidtildedagligegøremålmedoffentligtransport.

8.2 Hvilke kommuner har modtaget flest flygtninge?

Etoverblikover,hvorflygtningeneerblevetboligplaceretiperiodenfra1997ogfremtilidag,ervistnedenfor.Dettagesherudgangspunktidetabsolutteantalaf flygtningeforatvise,hvorflygtninge,somerankommetpåetgiventtidspunkt,erblevetbosat.Mankunneogsåhavevalgtatberegneflygtningesandelaf befolkningen(ipromille),menforatforetageenvurderingaf byrdefordelingkommunerneimellemkræverdetyderligereinformationeromeksempelvisflygt-ningesflyttemønstreovertidogdenetniskesammensætningaf borgerneikommuneniøvrigt,hvilket er udenfor denne rapports sigte.

Opgørelsenheromfatterallepersoner,hvisførsteregistreredeopholdstilladelseerenflygt-ningekategori(alle,ogsåkvoteflygtningeindgår).Iopgørelseninkluderesogsåetmindreantalsager,hvorderikkeforeliggeretkonkretopholdsgrundlag,menhvorDanmarksStati-stikharskønnet,atderertaleomenflygtning(seogsåafsnit4ogappendiks,afsnit11).

10Fremtiljuli2016erdetantalletaf udenlandskestatsborgere,ekskl.statsborgerefraNordenogEU/EØS,somlæggestilgrundforberegningen.Derefterbliverdetantalletaf ikke-vestligeindvandrere,eksklusivebådestatsborgerefraNorden,EU/EØSogandre,derharfåetopholdstilladelseiforbindelsemederhverv,studie,praktik-elleraupairophold,jf.BEKnr.980af 28/06/2016.11Detgælderfra2002til2011,hvorintroduktionsydelsenerpåniveaumedstarthjælpogigenfra2015,hvorintegrationsydelsen er indført.

40

Derimodindgårfamiliesammenførtetilflygtningeikkeiopgørelsen.Detskalogsåbemær-kes,atpga.kommunesammenlægningerne,førstpåBornholm(2003)ogÆrø(2006)sidendetøvrigeland(2007),såændresdekommunaleenhederiperioden.

Af tabel8.1fremgår,hvilkekommunersomiårene1997-2001og2002-2006modtagerflestflygtninge.Beregningenerforetagetsåledes,atflygtningeneindgåriopgørelsenidenkom-mune,hvordeerbosat1.januar,åretefterdeankom.Iperioden1997til2001ankommerderiløbetaf de5årca.19.600nyeflygtningetildedanskekommuner.KøbenhavnsKom-munemodtagerflestflygtninge(1.393),mensdeøvrigestorebyerAarhus,Odense,ÅlborgogEsbjergfølgerherefter,jf.tabel8.1.Samletseterdet17pct.af denyankomneflygtninge,somerplaceretidefemkommunermedflestflygtninge.

Tabel 8.1. Top fem over kommuner, som modtager flest flygtninge i årene 1997-2006, antal flygtninge

Kommune 1997-2001 Kommune 2002-2006

København 1.393 København 193

Aarhus 544 Aarhus 152

Aalborg 516 Aalborg 144

Odense 499 Gentofte 142

Esbjerg 319 Silkeborg 98

Top fem 3.271 Top fem 729Top fem i pct. af alle 17 pct. Top fem i pct. af alle 9 pct.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistiks registre.

Iårenefra2002til2006bosættesdervæsentligtfærreflygtninge(8.400)endidenforegåen-deperiode.Detkanhængesammenmedennedgangideinternationaleflygtningestrømmeogdenmarkanteomlægningaf flygtningepolitikkeni2002,somernærmerebeskrevetiafsnit 9om’Udlændingeloven1992-2017’.Samletsetudmønterdetsigifærreopholdstilla-delsertilflygtninge,isærefter2003,jf.figur5.4.Samtidigerdersketenmarkantforandringaf,hvilkekommunersomharfåetflestnyankomneflygtninge.Ganskevistliggerlandetsstørstekommune,København,forsatøverstpålisten,mendennegangkunmed193flygt-ninge12.HerefterfølgerAarhus(152)ogAalborg(144),ogderefterkommermellemstorekommunersomGentofte(142)ogSilkeborg(98).Defemkommunersflygtningeantalsva-rertil9pct.af alledenyankomneflygtningeiperioden.Dermederkoncentrationenaf flygtningei‘top5’-kommunernefaldetmarkantiforholdtilårenefør,hvilketerioverens-stemmelsemedtidligerestudier,somviseratdengeografiskespredningaf flygtningebliverstørreefterintegrationslovensindførelse,jf.Nielsen&Jensen(2006).

12IfølgekommunekvoterneiperiodentildelesKøbenhavnikkeflygtninge,mengrundet'nærefamiliemedlemmer'ogandreforholdharnyankomneflygtningebosatsigher.

41

Samletsetkommerdernæsten8.000flygtningeiperioden2007til2011,hvilketertætpåantalletidenforegåendeperiode,menefterkommunesammenlægningerneerkommuner-nefra2007væsentligtstørre.Detbetyderogså,athverkommuneigennemsnitmodtagerflereflygtninge,jf.tabel8.2.Thistedtopperlistenmed264flygtningeefterfulgtaf Jam-merbugt(246),Viborg(225),Silkeborg(204)ogVejle(180),mensKøbenhavn,AarhusogAalborgergledetudaf listen.Samletsetmodtagerdissefemkommuner14pct.af denyan-komneflygtninge.Enandel,derikkedirektekansammenlignesmeddeforegåendeårpga.de nævnte kommunesammenlægninger.

Tabel 8.2. Top fem over kommuner, som modtager flest flygtninge i årene 2007-2016, antal flygtninge

Kommune 2007-2011 Kommune 2012-2016

Thisted 264 Aarhus 1.032

Jammerbugt 246 Aalborg 980

Viborg 225 Odense 706

Silkeborg 204 Viborg 669

Vejle 180 Esbjerg 664

Top fem 1.119 Top fem 4.051Top fem i pct. af alle 14 pct. Top fem i pct. af alle 14 pct.


Iårene2012-2016kommerder,somvistifigur5.4,væsentligflereflygtninge,nemlig29.600,hvilketermereendidetoforegåendeperiodertilsammen.Aarhus,somerdenkommune,dertopperlisten,modtager1.032flygtninge,mensAalborgfølgertæteftermed980ogOdense(706),Viborg(669)ogEsbjerg(664)følgerherefter.BortsetfraKøbenhavn,somsletikkefremgåraf listen,indgåraltsåfireaf defemstørstebyerpålisten.Defemstør-stemodtagerefårtilsammen14pct.af flygtningene,somankommeriperioden.Detsvarerstortsettildenforegåendeperiode,menaltsåmedenbetydeligændringikommunesam-mensætningen.

8.3 Den regionale bosætning af flygtninge

HvisKøbenhavnovertidmodtagerrelativtfærreflygtningeendenrækkeandrekommuner,gælderdetsåogså,atHovedstadensomhelhedovertidmodtagerenmindreandelaf flygt-ningene end andre regioner? Det er belyst i det følgende afsnit.

42

I tabel 8.3 er boligplaceringen set ud fra et regionalt perspektiv. Der er her taget udgangs-punktidenadministrativeinddelingaf Danmarkifemregioner,somanvendesidag.Sam-meinddelingeranvendtogsåfortidligereår,hvorvedudviklingenersammenligneligovertid.

Iperiodenfra1997til2001modtagerHovedstaden21,1pct.af flygtningene,mensandelenfalderbetydeligtidetoefterfølgendeperioder,forderefteratstigesvagtigentil16,5pct.isenesteperiode(2012-2016).Detmarkantefaldibegyndelsenkanværesammenhængendemedindførelsenaf integrationsloven,ogatkommunerneovertageransvarforfordelingenaf nyankomneflygtningei1999.Detteunderstøttesaf ensupplerendeberegning(ikkemedtagether),derviser,atHovedstadenmodtog24pct.af flygtningenei1997-1998mod19pct.iårene1999-2001ligeefterintegrationslovensindførelse.

Tabel 8.3. Regional fordeling af nyankomne flygtninge 2007-2016, pct.

Ankomstår:Regioner 1997-2001 2002-2006 2007-2011 2012-2016 I alt

Hovedstaden 21,1 17,6 15,1 16,5 17,9

Midtjylland 24,6 23,8 25,4 26,1 25,3

Nordjylland 13,2 15,4 17,3 14,5 14,5

Sjælland 16,3 15,9 18,3 18,2 17,3

Syddanmark 24,7 27,3 23,9 24,8 25,0

I alt 99,9 100,0 100,0 100,1 99,9Antal1 19.638 8.362 7.991 29.606 65.597

Note 1: I denne tabel indgår observationer, hvis opholdsgrundlag er imputeret af Danmarks Statistik. Det er den primære årsag til, at der i perioden 1997-2016 indgår 3.181 observationer mere end i tabel 6.1.


Etandetforhold,somkanspilleind,er,atmansomnævntvedudarbejdelseaf dekommu-nalekvoterforfordelingenaf nyankomneflygtningetagerhensyntil,hvormangeflygtningeogindvandrere,somiforvejenborikommunen.Dadererenstørreandelaf bådeindvan-drereogflygtningeidestorebyer,ogdatidligerestudierharvist,atflygtningeharenten-denstilatflyttemodmetropoler,viletområdesomKøbenhavn(ellerHovedstaden)derforovertidmodtageflereflygtninge,selvomflygtningeneikkeiførsteomgangerboligplaceretdér,(jf.Andersen,H.S.,2015;Damm,2009a,2009b;Damm,Tranæs&Schultz-Nielsen,2006).

Mensandelenaf nyankomneflygtninge,somboligplaceresiHovedstaden,genereltfalderovertid,sesdenmodsattetendensiRegionMidtjylland,hvorandelenstigerfra24,6pct.i

43

denførsteperiodetil26,1pct.idensidste.Andelen,somboligplaceresiNordjylland,stigerogsåfra13,2pct.til17,3pct.fremtilårene2007-2011,menherefterfalderandelenigentil14,5pct.RegionSjællandopleverogsåatfåenstørreandelaf flygtningenefra16,3til18,3pct.fremmod2007-2011,ogandelenstagnererstortsetherefter.EndeligerderSyddan-mark,sommodtagersammeandel(24,7pct.)iførsteogsidsteperiode,menisæriårenefra2002til2006modtagerrelativtflere,nemlig27,3pct.

SamletseterdetRegionMidtjylland(25,3pct.)ogSyddanmark(25,0pct.),somoverårenemodtagerflesteflygtninge.HerefterfølgerHovedstaden(17,9pct.),Sjælland(17,3pct.)ogNordjylland(14,5pct.).Enfordeling,somprimærtskalsesilysetaf regionernesbefolk-ningsgrundlagogderesetniskesammensætning.Setiforholdtilbefolkningsstørrelsenerdengennemsnitligetilgangaf flygtningeperårstørstiNordjylland(0,8promille),efterfulgtaf RegionSjælland,SyddanmarkogMidtjylland(hver0,7promille)ogtilgangenermindstiRegionHovedstaden(0,4promille).

8.4 Regional bosætning og flygtninges etniske oprindelse

Hvordanerflygtningefraforskelligeoprindelseslandesåblevetboligplaceretiregionerne?Detundersøgesidetfølgende,idetdertagesudgangspunktidestørsteflygtningegrupperiårenefra1997til2016,dvs.flygtningefraAfghanistan,Irak,SomaliaogSyrien,somogsåergenstandforsærskilteanalyseriafsnit6.2.FlygtningefraBosnien-Hercegovinaindgårikkeher,fordilangtdeflesteflygtningederfra(somvistifigur6.5)ankommerfør1997.

Tabel 8.4. Regional fordeling af nyankomne flygtninge 1997-2016, pct.

OprindelseslandRegioner Afghanistan Irak Somalia Syrien Andre I alt

Hovedstaden 11,2 17,0 6,4 24,9 40,5 100,0

Midtjylland 9,4 13,1 9,4 32,8 35,4 100,1

Nordjylland 10,5 11,0 8,9 25,1 44,4 99,9

Sjælland 12,4 16,2 6,0 31,4 33,9 99,9

Syddanmark 10,5 9,5 6,0 34,1 39,9 100,0

I alt 10,7 13,1 7,4 30,4 38,5 100,0Antal 1 7.002 8.615 4.831 19.912 25.237 65.597

Note 1: I denne tabel indgår observationer, hvis opholdsgrundlag er imputeret af Danmarks Statistik. Det er den primære årsag til, at der i perioden 1997-2016 indgår 3.181 observationer mere end i tabel 6.1.


44

Denetniskesammensætningaf flygtningepåregionsniveauervistitabel8.4.Detfremgårher,atdererflygtningefradefirenationaliteterialleregioner,menogsåatfordelingenikkeerlige.FlygtningefraAfghanistanudgør10,7pct.af alleflygtninge,mendeudgørenstør-reandeliRegionSjælland(12,4pct.)ogHovedstaden(11,2pct.)endlandsgennemsnittet,mensdeisærudgørenmindreandel(9,4pct.)iMidtjylland.Irakerneudgør13,1pct.af flygtningene,menilighedmedafghanerneerenstørreandelblevetboligplaceretiHoved-staden(17,0pct.)ogRegionSjælland(16,2pct.)endideøvrigeregioner.IsæriregionSyd-danmarkudgørirakerneenrelativlavandel(9,5pct.)af flygtningene.

Desomaliskeflygtningeudgør7,4pct.af flygtningene,ogdeerihøjeregradkoncentreretiMidt-ogNordjylland,hvordeudgørhhv.9,4pct.og8,9pct.af flygtningene,endideøv-rigeregioner,hvorca.6pct.af flygtningeneerfraSomalia.Syrerneersomtidligerenævntdenstørsteflygtningegruppeefter1997.Treudaf ti(30,4pct.)flygtningekommerherfra.RelativtfleresyrereerblevetbosatiRegionSyddanmark(34,1pct.)samtMidtjylland(32,8pct.),herefterfølgerRegionSjælland,menssyrerne’kun’udgørhverfjerdeflygtningiHo-vedstadenogNordjylland.Opmod39pct.af flygtningeneharenandenoprindelseenddeheroplistede,ogandelenerstørstiRegionNordjylland(44,4pct.)efterfulgtaf Hovedsta-den(40,5pct.)ogRegionSyddanmark(33,9pct.),mensandelenervæsentligtlavereiRegi-onMidtjylland(35,4pct.)ogRegionSjælland(33,9pct.).Dissevariationerkanbl.a.hængesammenmed,atfordelingenaf flygtningepåregionsniveausomvistitabel8.3harvarieretovertid,ogatflygtningestrømmenietgiventårerstærktafhængigtaf udefrakommendebegivenhedersåsomkrigogringelevevilkårihjemlandet,jf.Schultz-Nielsen(2016).

Altialttyderanalysenherpå,atboligplaceringspolitikkenharbetydetenstørrespredningaf flygtningeneefterintegrationsloveni1999,ogatKøbenhavnogRegionHovedstadenovertidharmodtagetenmindreandelaf denyankomneflygtninge,hvilketudoverdenændredespredningspolitiki1999ogsåskalsesilysetaf udviklingenidenetniskesammen-sætningaf befolkningenovertid.OverheleperiodenerflestflygtningeblevetbosatiRe-gionMidtjyllandogSyddanmark,somtilsammenharmodtagethalvdelenaf flygtningene.Denetniskesammensætningaf flygtningenevariererietvistomfangoverregionerne.Sermanpå,hvorandelenfraetbestemtoprindelseslanderhøjest,viserdetsig,atandelenaf afghanereerhøjestiRegionSjælland,tilsvarendegælderforirakereiHovedstaden,soma-liereiMidtjyllandog’andrenationaliteter’iNordjylland.Samletseterdenævnteoprindel-seslandedogrepræsenteretialleregionerogmedenrimeligjævnfordeling.

45

9 Udlændingeloven 1992-2017

Bestemmelserneom,hvilkeudlændingesomharrettilatopholdesigiDanmark,erre-guleretiUdlændingeloven.DermedsætterUdlændingelovenrammernefor,hvemsompåetgiventtidspunktharrettilatslåsignediDanmark.Idetfølgendepræsenteresenkort historisk gennemgang af væsentlige ændringer i Udlændingelovens bestemmelser af betydningforflygtningeogfamiliesammenførte(tilflygtninge)iperiodenfra1992til2017.Ændringerneermange.Ialterhernoteret145ændringslovetilUdlændingelovenmm.fra1992ogfremtiljuni2017.13 Nogle af disse lovændringer er konsekvensrettelser i relation tilændringeriandenlovgivning,andreændringerrelaterersigtilEU-udvidelserogandreforhold,somikkeumiddelbartvedrørerflygtningeogderesfamilier,menganskemangeændringerharbetydningforflygtningeogfamiliesammenførte.Derforerderidetfølgendevalgtatfokuserepåhovedlinjerneidelovændringer,somhererskønnetatværeaf størstbetydning.Særloveerogsåmedtaget,hvisdeilighedmedUdlændingelovendrejersigomtilladelsetilopholdforudlændinge,nublotfrabestemteoprindelseslande,eksempelvisBos-nien-HercegovinaogKosovo.Detskalunderstreges,atderikkeertaleomenjuridiskgen-nemgangaf ændringeriUdlændingeloven,menaleneenkortoversigt,hvorkunhovedtræki de udvalgte lovændringer er beskrevet.

IUdlændingelovensførstekapiteleranført,hvilkegruppersomharrettilatopholdesigiDanmark.ReglerneforflygtningesadgangtilDanmarkersomvistitabel3.1beskrevetilovens§7og8ogrelaterersigtilFN’sflygtningekonventionfra1951,somDanmarktiltråd-tefradensindførelse.Konventionenfastslår,atpersonermed’velbegrundetfrygtforfor-følgelsepga.sinrace,religion,nationalitet,sittilhørsforholdtilensærligsocialgruppeellersinepolitiskeanskuelser’skalydesbeskyttelse,(jf.Christensenetal.,2000,s.22).Derforharpersoner,somopfylderflygtningekonventionensbestemmelser,mulighedforatopnåopholdiDanmark,jf.§7.1iUdlændingeloven.Atdergivesopholdtilpersoner,someromfattetaf flygtningekonventionensbestemmelser,erengrundsteniUdlændingeloven,somharværetgældende,sidenlovenblevforfatteti1983.Derkanimidlertidværeandretungtvejendegrundetilatflygteenddeikonventionenoplistedeforhold.Derforerderilovens§7.2an-førtnoglebestemmelserfor,hvemderiøvrigtkanfåbeskyttelse,selvomdeikkeeromfattetaf konventionen.Dissereglerændrersigbetydeligtiperiodenfra1992-2017,mentilbagei1992omfattedereglerneudlændinge,‘hvordetaf lignendegrundesomanførtikonven-tionenelleraf andretungtvejendegrundeikkebørkræves,atudlændingenvendertilbagetilsithjemland’,jf.L462af 26/06/1987.14Dennetypeopholdstilladelsebetegnes‘defac-to-status’.Endeliggivesderopholdihenholdtil§8tilsåkaldte‘kvoteflygtninge’,somkom-mertilDanmarkefteraftalemedUNHCR.Dennegruppeomfatterpersoner,somerom-

13EnkompletfortegnelseoverændringsloveirelationtilUdlændingelovenervistibilag1.14Derreferereshertil‘Lovnr.462af 26/06/1987’,somfremgåraf:www.retsinformation.dk.Sammehenvisningstype er anvendt for efterfølgende lovreferencer.

46

fattetaf UNHCR'smandatogsomUNHCRvurdererikkekanbliveidetlanddeopholdersigi.Debortypiskienflygtningelejrellerillegaltietbyområde.Gennemenlangårrækkeankommerderca.500kvoteflygtningeomårettilDanmark.Sidenseptember2016harordningen dog været suspenderet.

RettilfamiliesammenføringkanopnåsihenholdtilUdlændingelovens§9.Dissebestem-melserbyggerpåprincippetomfamiliensenhedogrettentilfamilieliv,somknyttersigtildegenerellemenneskerettighedskonventioner,jf.Christensenetal.(2006,s.127).Somhovedregelerdetægtefællerogpersonerifastparforholdsamtmindreårigebørn,somkanblive familiesammenført til herboende personer. I relation til ægtefællesammenføring skal denherboendepersonværedanskellernordiskstatsborger,flygtningellerudlændingmedtidsubegrænsetopholdstilladelseiDanmarkienvisårrække.

Reglerneforfamiliesammenføringharændretsigenheldeloverdeseneste25år,menudgangspunktetibegyndelsenaf 1990’ernevar,atbørnunder18år,ægtefællerogfastepartnere15samt(ietvistomfang)forældreover60årkunneblivefamiliesammenførttilenherboendeperson.Ideefterfølgendeårstillesenrækkesupplerendekravsåsomøgetforsør-gerpligtogkravomforsørgerevnefordenherboende.Sidenindføresogsåettilknytnings-krav(derjusteresadskilligegange)ogenudvidelseaf alderskravet,ligesomderindføresenrækkekriteriervedrørendekompetencerirelationtilarbejdsmarkedet(forvoksne)ogvurderingaf integrationspotentiale(forbørn).Generelterpraksisforfamiliesammenføringdoglidtmerelempeligforflygtningeendforandre,idetflygtningemedbehovforfortsatbeskyttelseikkefritkanbosættesigidereshjemlandogdermedbliveforenetmedfamiliender,hvorformaninogletilfældedispensererforenrækkeaf deovennævntekrav,såfremtkravenestridermodartikel8idenEuropæiskeMenneskerettighedskonvention.

9.1 Perioden 1992-1996: Jugoslaverloven

Udgangspunktetibegyndelsenaf 1990’erneersomnævnt,atenherboendepersonkunneblivefamiliesammenførtmedbådemindreårigebørn,forældreover60årogægtefællen,men i 1992 strammes familiesammenføringsreglerne. Familiesammenføring af forældre sker nukun,såfremtderikkeerandrebørnihjemlandet,ogderkanstilleskravtilforsørgerevne.Familiesammenføringvedgiftermålkankunske,såfremtbeggeægtefællererover18år,ogforatbekæmpeproformaægteskaberkanskilsmisseindenfordeførstetreåraf ægteska-betbetyde,atdenfamiliesammenførtemisteropholdstilladelsen,jf.L482af 24/06/1992.Senereindføjesenmulighedforogsåatstilleforsørgerkravfordenherboendepersonvedfamiliesammenføringaf ægtefæller,jf.L421af 01/06/1994.

Somenfølgeaf borgerkrigenidettidligereJugoslavienankommerderiløbetaf 1992ca.

15Reglerneerdesammeforægtefællerogfastepartnere,såbeggegrupperbetegnesherefterblot‘ægtefæller’.

47

9.000spontaneasylansøgere,jf.Indenrigsministeriet(1996).Inovember1992indføresdensåkaldte‘Jugoslaverlov’–enlovommidlertidigopholdstilladelsetilpersonerfranetopdettid-ligereJugoslavien,jf.L933af 28/09/1992.Lovenbetyder,atsærligtnødstedtepersonermedbrugforlægeligbehandling(§1)samtspontaneasylansøgere(§15)kanfåmidlertidigtopholdiDanmark.Samtidigkansagsbehandlingenaf deresansøgningomasyludskydesioptil2år.Dissepersonerharikkekravpåfamiliesammenføring,menreglernekanisærligetilfældeaf humanitærkarakterfraviges,hvisderertaleomægtefællerogmindreårigebørn(§4,stk.2).Somudgangspunktgælderlovenkunforspontaneasylansøgere,somerankommetførdecem-ber1992,menudvidesijuni1993tilogsåatgældesenereankomneasylansøgere.Samtidigindføresdereninvitationsordning(§15a),hvordepersonerfraBosnien-Hercegovina,somhardetstørsteellermestakuttebehovforbeskyttelse,kanopnåmidlertidigtopholdiDanmark,hvisdeikkeharopnåetbeskyttelseandetsteds,jf.L459af 30/06/1993.Idenforbindelseop-rettesogsåetlokaltkontoriZagreb,somkanudstedemidlertidigeopholdstilladelser.Samtidigindføres visumpligt for alle personer fra Bosnien-Hercegovina.

Vedudgangenaf 1994hardeførstankomnebosniskeflygtningeværetiDanmark2år,hvorvedfristenforudskydelsenaf asylsagsbehandlingenudløber.Ijanuar1995indføresdensåkaldte‘Bosnierlov’,somindebærerennybestemmelseiUdlændingeloven(§9,stk.2,nr.5),derbetyder,atdebosniskeflygtninge,somfårafslagpåasyl,fårmeddeltmidlertidigopholdstilladelse,jf.L34af 18/01/1996.Denneopholdstilladelseblivereftertoårperma-nent,jf.Ankestyrelsen(2014).Samtidigbliverdebosniskeflygtningetilbudtsammeadgangtilintegrationsprogram,socialeydelseretc.somandreflygtninge.

Medindgåelseaf Daytonfredsaftaleninovember1995skabesudsigttilenvarigfredidettidligereJugoslavien,ogdenhidtidigeordningmedatmodtageflygtningefranærområdetændrestilenkvoteordningiapril1996,jf.L327af 30/04/1996.

Sammeårindføresenrækkeadministrativeændringer,somprimærthartilformålateffek-tivisereasylsagsbehandlingen.DetgælderbådeirelationtilFlygtningenævnetsarbejde,råd-givningaf asylansøgereogopgavenmedatafhøreasylansøgere,somoverføresfrapolitiettilDirektoratetforUdlændinge,jf.L381af 14/06/1996.

9.2 Perioden 1997-2001: Dublin-konventionen og Kosovonødloven

Ijuni1997skerderenopstramningaf Udlændingeloven,somhartilformålatforhindresnyd,idetdetblivermuligtatafkrævefingeraftrykogudvekslebilledermedpolitietian-drelande,ligesomderkanafkrævesDNA-testifamiliesammenføringssager,jf.L407af 10/06/1997.

Med virkning fra 1. september 1997 træder Dublin-konventionen i kraft i Danmark. Kon-ventionenhartilformålatsikre,atasylbehandlingenkunskeriétEU-land.Detbetyder,

48

atnårenudlændingsøgeromasyliDanmark,såundersøgesvedkommendesidentitetogrejserute,ogomasylansøgerenharnærfamilieiandreEU-lande.HvisetandetEU-landeransvarligtforasylbehandlingenogacceptererattagestillingtilansøgningen,udsendesansøgerentildetpågældendelandmedhenblikpåafgørelseaf asylsag.PåtilsvarendevissendesasylansøgeretilDanmarkfraandreEU-lande,såfremtDanmarkerførstemodtager-land.Alleredefrabegyndelseni1997senderDanmarkdogflereasylansøgeretilbage,enddermodtagesfraandreEU-lande,jf.Indenrigsministeriet(2000,s.39).NæstensamtidigtiltræderDanmarkSchengen-konventionen,menirelationtilasylreglerneerbestemmelser-ne opbygget efter stort set samme principper som Dublin-konventionen og medfører ikke størreændringer,jf.Christensenetal.,(2000,s.137)ogL410af 10/06/1997.

Ijuli1998ændresUdlændingelovenigen,bl.a.præciseres’defacto’-begrebet,idetdetun-derstreges,atopholdefterUdlændingelovens§7,stk.2krævertungtvejendegrunde,’dermedfører en velbegrundet frygt for forfølgelse eller tilsvarende overgreb’, jf.Christensenetal.(2006,s.379).Derændresogsåireglernefortidsubegrænsedeopholdstilladelsersamtreglerneforfamiliesammenføringer,jf.L473af 01/07/1998.Ændringerneifamiliesam-menføringsreglernebetyderpådenenesideenbegrænsningiadgangentilatstillekravtilforsørgerevnevedfamiliesammenføringeraf ægtefæller,mensamtidigskaldenherboendeægtefællehavehafttidsubegrænsetopholdstilladelseiminimumtreår(ogdermedmini-mum6årsopholdialt),ogmulighederneøgesforatafvisefamiliesammenføringer,hvisderermistankeomproforma-ellertvangsægteskab,jf.Jacobsenetal.,(2017,s.462).

Densåkaldte‘Kosovonødlov’vedtagesiapril1999,jf.L251af 28/04/1999.Lovenbety-der,atDanmarkkantageimodenfastsatkvoteaf fordrevnefraKosovo-provinsen(idettidligereJugoslavien),sombefindersigiKosovoellerinærområdet.Opholdstilladelserneermidlertidigeogkanfornyesefter6måneder.LovenomfatterogsåspontaneasylansøgerefraKosovo,sommåforventesathavebrugformidlertidigbeskyttelse,jf.Indenrigsministeriet,(2001,s.204).Personermedopholdstilladelserefternødlovenfårikkeeneventueltindgivetasylansøgningbehandlet,sålængedenmidlertidigeopholdstilladelseergældende.Asylbe-handlingenkandogikkeudskydesmereend2år.

Imarts2000kommerUNHCRmednyeanbefalingerfordefordrevneKosovo-albanere,idetdeflestenuvilkunnevendehjem,mensderfornoglegældersærligeforhold,somgør,atdefortsatharbrugforbeskyttelse.Imaj2000ophævesKosovonødloven:Denmidlerti-digeordningophører,ogderoprettesetnytretsgrundlagiUdlændingelovenforpersoner,somfortsatharbehovformidlertidigbeskyttelse,jf.L427af 31/05/2000.

Samtidigskærpesreglerneforfamiliesammenføringaf enægtefælle,idetdetsåkaldte‘til-knytningskrav’indføres,sombetyder,atbeggeægtefællerssamledetilknytningtilDanmarkmindst skal svare til et andet land. Desuden skal familiesammenføringen som udgangs-punktopfyldeetkriterieom,atdenherboendeægtefælleråderoverenboligaf rimeligstør-relse,jf.L424af 31/05/2000ogIndenrigsministeriet(2001,s.208).Netopvedfamiliesam-

49

menføringtileniDanmarkbosiddendeflygtningerdetimidlertidmuligtatfravigedissekrav,hvisflygtningenfortsatrisikererforfølgelseisithjemland.

9.3 Perioden 2002-2006: ’De facto’-begrebet afskaffes, og regler for familie-sammenføring strammes

Inovember2001afløsesdensiddenderegeringbeståendeaf SocialdemokratietogDetRa-dikaleVenstreaf ennyregeringbeståendeaf VenstreogKonservative,somidetfølgendeårgennemførerenrækkestramningeraf Udlændingeloven.

Denmestmarkanteaf disseændringerskermedvirkningfra1.juli2002,jf.L365af 06/06/2002.Lovændringenbetyderfordetførste,at’defacto’-begrebetafskaffestilfordelfor’b-status’-begrebet,somgiveropholdstilladelse’,hvisudlændingenvedentilbagevendentilsithjemlandrisikererdødsstraf elleratbliveunderkastettorturellerumenneskeligellernedværdigendebehandlingellerstraf ’,jf.Starup(2012,s.82).Afskaffelsenfår’størsteffektpåasylpraksisisageromkrigsflygtningesamtasylansøgere,dernærerenstærksubjektivfrygt,menhvorfrygtenikkekanantagesatværevelbegrundet’,jf.Jacobsenetal.(2017, s.275).Fordetandetøgesperiodenfor,hvornårudlændingekanopnåtidsubegrænsetop-holdstilladelsefra3til7år.Fordettredjeskærpesreglerneforfamiliesammenføring,delsmedenstramningaf detføromtaltetilknytningskrav,delsmedindførelsenaf densåkaldte’24-års-regel’,somkræver,atbeggepartnere/ægtefællererfyldt24år,førfamiliesammenfø-ringenkanfindested.Forflygtninge(inkl.personermedb-status)kanderiførsteomgangdispenseres,såfremtægteskabetvarindgåetførflugten,mensidenertolkningenaf reglernemodificeret,såderogsåkanskefravigelsefrareglenforflygtninge,somergiftefterflugten,jf.Christensenetal.(s.130,2006).Fordetfjerdestrammesreglenomførsteasylland,såderkangivesafslagpåopholdstilladelse,såfremtflygtningenhar‘nær’tilknytningtilettredjelandimodsætningtiltidligere,hvortilknytningenskullevære‘nærmere’.Endeliglempesreglerneiforbindelsemedstudie-,praktik-ogaupair-ophold,ognyeordninger(Gre-en-card-,beløbs-ogkoncernordning)bliverindførtforattiltrækkevelkvalificeretarbejds-kraft,jf.Hviidetal.(2010).Mangennemførerdermedenrækkeændringer,somsamletsetgørdetsværereforflygtningeogfamiliesammenførteatopnåopholdiDanmark,mensvilkåreneomvendtlettesforstuderendeogarbejdssøgende.Derudoverindføresenændringaf klageinstanser,idetFlygtningenævnetreduceresmeddetorepræsentanterfrahhv.Uden-rigsministerietogDanskFlygtningehjælp.

Pr.1.maj2003skærpesudsendelsesprocedurenforafvisteasylansøgere.Afvisteasylansø-gerefåretbeløb(ca.3.000kr.),hvisdeaktivtmedvirkertilhjemsendelsen.Hvisikkedegør,sættesdepådensåkaldte’madkasseordning’,ogefterenmånedoverflyttesdetilCenterSandholm.Derindføresligeledesmeldepligthospolitietforafvisteasylansøgere,ogmulig-hederneforfrihedsberøvelseudvides,jf.L291af 30/04/2003.

50

Dengængseperiodeforlovligtophold,førpermanentopholdstilladelsekanudstedes,er7åri2003,jf.Christensenetal.(2006s.535).Menpåbaggrundaf etpolitiskønskeomatskabeincitamenterforindvandreretilatblivehurtigtintegreretåbnesdermedlovændrin-genijuni2003forenhurtigereadgangtilpermanentopholdstilladelseefter5år–inogletilfældeefter3år,såfremtmanharværetfasttilknyttetarbejdsmarkedetiheleperioden,jf.L425 af 10/06/2003.

Fra1.juli2003reformeresaktiverings-ogundervisningsindsatsenforvoksneasylansøgere.Derskalherefterindgåsenkontraktmellemindkvarteringsoperatørogasylansøgervedrø-rendeasylansøgerensdeltagelseiaktiveringogundervisning.Alleasylansøgerefårgrundy-delsen,menstillægsydelsenkunudbetales,såfremtasylansøgerenoverholdersinkontrakt.Personerover18årdeltageriundervisningomdansksprog,kultur-ogsamfundsforhold,mensbørnidenundervisningspligtigealderfårsærligttilrettelagtundervisning,evt.veddeltagelse i folkeskoleundervisning.

Densåkaldte’28-års-regel’indføresfrajanuar2004,ogdenbetyder,atdersesbortfratilknytningskravet,hvismanharhaftdanskstatsborgerskabellerbopæli28år.Reglenharstorbetydningforudlandsdanskere,jf.L1204af 27/12/2003.

Alderenforfamiliesammenføringformindreårigenedsættesi2004fra18til15år.Ifølgebemærkningernetillovenskerdetudfraetønskeom,atbørnaf herboendeindvandrerekommertilDanmarksåtidligtideresopvækstsommuligt.Flygtningekandogfortsatfåfamiliesammenførtmindreårigeoptil18år,såfremtetafslagvilstridemodartikel8idenEuropæiskeMenneskerettighedskonvention,jf.L427af 09/06/2004.

MedDanmarkstiltrædelseaf Eurodac-ogDublinII-forordningeni2005tagesderfinger-aftrykaf asylansøgeremedhenblikpåatkontrollere,omdetidligereharsøgtomasylietandetEU-land,jf.L323af 18/05/2005.SamtidigvedtagermanvedL324af 18/05/2005ogsåatstyrkeoplysningsgrundlagetisageromhelbredsbetingedehumanitæreopholdstilla-delser.

Bestemmelserneangåendeudvælgelsenaf kvoteflygtningeændresijuni2005,idetgrundkri-terietforudvælgelsenaf flygtningenehidtilhartagetudgangspunktibehovetforbeskyttelse,mensderherefterogsåskallæggesvægtpåflygtningenesintegrationspotentiale,jf.L403af 01/06/2005.Samtidigudvidesmulighederneforatudvælgekvoteflygtningesomikkeeromfattetaf ordlydeni§7,stk.1.Eksempelvissærligbeskyttelsetiluledsagedemindreårige.

9.4 Perioden 2007-2011: Integrationsprøver og pointsystemer

Reglerneforfamiliesammenføringstrammesiapril2007,idetdenfamiliesammenførtenuikkekunskalunderskriveenintegrationserklæring,menogsåbeståenintegrationsprøve,

51

hvor viden om det danske sprog og danske samfundsforhold testes. Der ses dog bort fra betingelserne,hvisetafslagvilstridemedartikel8idenEuropæiskeMenneskerettigheds-konvention,jf.L379af 25/04/2007.Medlovenskærpesogsåbetingelserneforatopnåtidsubestemtopholdstilladelse,idetdetnubliveretkrav,atmanharbeståetenintegrations-eksamen,sominkluderer,atmanharbeståetendanskprøveogdesudenharhaft2½årsfuldtidsbeskæftigelse.

Idecember2008strammesreglerneforudlændingepåtåltophold.Deskalnusomud-gangspunkthavemeldepligt(iSandholmlejren),ogstraframmenforikkeatoverholdemel-depligtenhævesfra4månedertil1årsfængsel,jf.L1397af 27/12/2008.

Flerestramningerfølgerimarts2010,hvorudvisningsreglerneskærpes,ogkontrollenøgesviasamkøringaf registre,ogderindføresetegentligtpointsystemforopnåelseaf tidsube-grænsetopholdefterminimum4årsophold.Detbliversåledesetkrav,atmanskalopnå100pointialt,hvoraf 70pointstammerfraopfyldelseaf ufravigeligekravombeskæftigelse,selvforsørgelseogbeståetdanskprøve,mens30pointskalstammefrasupplerendekrav,ek-sempelvisiformaf aktivtmedborgerskabogyderligereintegrationsresultater,jf.L572af 31/05/2010.

Påfamiliesammenføringsområdetindføresetpointsystemijuli2011.Detbetyder,atfami-liesammenføringerforudendeøvrigegældendekravogsåbetingesaf,atdenudenlandskeægtefælleharopfyldtetpointkrav.Ermanunder24år,skalmanopnå120point,menskraveterdethalve(60point),hvismanerover24år.Dergivespointforfærdiggjortuddan-nelse,erhvervserfaring,kendskabtilvisseeuropæiskesprogsamtbosætningudenforsocialtbelastedeboligområder.Vedsammelovændringstrammesogsåtilknytningskravet,idetæg-tefællernes samlede tilknytning til Danmark skal være ’væsentligt større’ og ikke som hidtil ’større’,oggarantistillelsesbeløbethævesfra50.000til100.000kr.,jf.L601af 14/06/2011.

9.5 Perioden 2012-2014: Pointsystemer afskaffes igen

Efteratregeringenbeståendeaf Socialdemokraterne,SFogdetRadikaleVenstredannesioktober2011,tilbagerullesenrækkeaf desenerelovændringer,somdentidligereborgerligeregeringhavdeindført.Manafskafferførstpointsystemetvedfamiliesammenføringsamtindvandringsprøvenogindførerennydanskprøve,somdenfamiliesammenførteægtefælleskalbeståindenfor6måneder,jf.L418af 12/05/2012.Mantilbagerullerogsåkraveneforægtefællers samlede tilknytning til Danmark fra ’væsentligt større’ til ’større’ og sænker ga-rantistillelsesbeløbetfra100.000til50.000kr.Manannullererdermeddeflesteaf deæn-dringer,somdenborgerligeregeringindførtei2011.Desudenændres’28-års-reglen’tilen’26-års-regel’,såderkandispenseresfratilknytningskravetefter26årsindfødsretiDanmark.

52

Pointsystemetirelationtilbetingelserfortidsubegrænsetopholdstilladelseafskaffesijuni2012,jf.L572af 18/06/2012.Istedetstillesdernukravommindst5årsopholdiDan-mark(modtidligere4år),kravomfuldbeskæftigelseelleruddannelseimindst3af defor-udgående5årsamtkravomaktuelbeskæftigelseoguddannelse.Pensionistererundtagetfordisseaktivitetskrav,ogflygtningekanpåvissebetingelseropnåtidsubegrænsetopholdefter8år,selvomdeikkemåtteopfyldedenævntekrav.

Framaj2013givesderadgangforasylansøgere,somharopholdtsigmindst6månederiDanmark,tilatboogarbejdeudenforasylcentrene,jf.L430af 01/05/2013.Samtidigoverdrages en del af politiets sagsbehandling i den indledende fase af asylprocessen til Ud-lændingestyrelsen.

Ijuni2013tiltræderDanmark’DublinIII-forordningen’,dersomdetidligereDublin-af-talerfastslår,atasylansøgeresansøgningerskalbehandlesidetførstemedlemsland,deerindrejsttil.Meddennyeforordninglæggesderbl.a.øgetvægtpåvaretagelseaf barnetsinteresseisagermeduledsagedemindreårigeasylansøgere,jf.L1619af 26/12/2013.

Ifebruar2014ændresderiregeringenssammensætning,idetSFtræderud,ogderdannesennyregeringbeståendeaf SocialdemokraterneogDetRadikaleVenstre.

Derændresikriterierneforudvælgelsenaf kvoteflygtningeimaj2014,idetmanerstatterdettidligerekravomintegrationspotentialemedetudvælgelseskriteriebaseretpå,atgenbo-sætningeniDanmarkvilmedføre’envarigforbedringaf livssituationen’fordenpågælden-deflygtning,jf.L515af 26/05/2014.

9.6 Perioden 2015-2017: Flygtningekrisen

Ilysetaf udviklingenikrigeniSyrienogdenøgedetilgangaf asylansøgeretilDanmarkvælger regeringen i februar 2015 at indføre en ny midlertidig beskyttelsesstatus for visse grupperaf flygtninge,hvorsituationenihjemlandeter‘prægetaf vilkårligvoldsudøvelseogovergrebpåcivile’,jf.Jacobsenetal.(2017,s.276).Detunderstregesibemærkningernetilloven,atmanikkeudvideradgangtilatopnåasyliDanmark,menaleneatmantildelermidlertidigtopholdtilengruppe,somellerstidligerevillehavemodtagetopholdefterUd-lændingelovens§7.2,jf.L153af 18/02/2015ogJustitsministeriet(2015).Iførsteomgangfårdennegruppeaf flygtningeopholdforhøjst1åradgangen,efter3årkantilladelsespe-riodenudvidestil2år,såfremtmanfortsatharbehovforbeskyttelse.

Månedenefterstyrkeskontrolmulighederilufthavneoggrænseområder,ogbødeniveauetskærpesforudlændingesulovligeindrejse,opholdogarbejde,ligesomstraffenforathjælpeenudlændingmedulovligindrejseskærpes,jf.L271af 25/03/2015.

53

EfterVenstrekommertilregeringsmagtenijuni2015,ogantalletaf asylansøgereiefteråret2015stigertiletniveau,somminderomniveaueti1992/93,indføresenrækkeudvidedebeføjelserforpolitietforatkunnehåndteredetstigendeantalaf asylansøgere,ligesompo-litietiganskesærligetilfældekanmeddeleforbudmodtog-,bus-ogfærgedriftoverdanskelandegrænser,jf.L1273af 20/11/2015.Idecembervedtagesogså,atetsåkaldt’transpor-tøransvar’kangøresgældende,såfremtmanindførermidlertidiggrænsekontrol,jf.L1499af 11/12/2015.Indførelsenaf transportøransvaretbetyder,atrederier,bus-ogtogselskabermv.kantildelesbetydeligebøder,såfremtdemedbringerpassagererudengyldigrejse-ID.

DenøgedeflygtningestrømtilEuropasætterirealitetendenfællesgrænsekontrolindenforSchengen-samarbejdetudaf kraft.Sverige,somopleverdenstørstetilgangaf asylansøgere(percapita)blandtEU-landene,indførerijanuar2016ID-kontrolvedgrænsentilDanmarkogpålæggernetoprederier,busserogtogmv.ettransportøransvar.Danmarkindførerder-efterogsåmidlertidiggrænsekontrolmodTyskland–engrænsekontrol,somsidenerfor-længetadskilligegangesenestimaj2017medyderligere6måneder.

I februar 2016 indføres betydelige stramninger af familiesammenføringsreglerne for per-sonermedmidlertidigbeskyttelsesstatus,idetderesrettilfamiliesammenføringudskydesmedtoår,ogkarensperiodenbliverdermed3årialt,jf.L102af 03/02/2016.Detbety-der,atfamiliemedlemmertilflygtningenuentenmåforbliveihjemlandetellerselvflygte.Ligeledesskærpeskravenefortidsubegrænsetophold,idetkravettilopholdstidstigertil6årogogsåinkludereretkravom2½årsbeskæftigelseindenfordeseneste3år(ogsåforflygtninge)ogdanskkundskaber.Samtidiggiverlovenmulighedforatbeslaglæggestorekontantbeløboggenstandemedenværdiover10.000kr.medhenblikpåatfinansiereom-kostningernevedflygtningenesophold.Enbestemmelsesomgør,atlovenharfåettilnavnet’Smykkeloven’.

Imarts2016indgårEUenaftalemedTyrkiet,somskalbremsestrømmenaf flygtningeogmigranterfraTyrkietogtildenærliggendegræskeøer.Aftalen,ogdennæstensamtidigelukningaf grænsernepå’Balkanruten’serudtilatværeafgørendefor,atflygtningestrøm-men,somankommertilGrækenland,aftager.Samletseterantalletaf bruttoansøgereiDanmarki2.kvartal2016såledesdetlavesteifireår,jf.figur5.1.Pålængeresigtmodvirkesnedgangendogdelvistaf enøgettilgangaf flygtningeogmigranterviaandreruter,eksem-pelvis fra Libyen over Middelhavet til Italien.

IDanmarkindgårregeringenimarts2016aftalermedhhv.KommunernesLandsforeningogarbejdsmarkedetsparter,somhartilformålatfåflereflygtningeiarbejdebl.a.vedatgøreintegrationsprogrammetmerebeskæftigelsesorienteretogstyrkevisiteringen,nårflygt-ningeneboligplaceresilandetskommuner.Deflesteaf disseændringertræderikraftijuli2016ogerrelaterettilintegrationsloven,menaftalernemedførerogsåændringeriUdlæn-dingeloven,jf.L665af 08/06/2016.

54

Vedudgangenaf 2016reduceresFlygtningenævnet,sådetonævnsmedlemmer,somud-pegesaf hhv.DanskFlygtningehjælpogUdenrigsministeriet,fjernesigen,jf.L1561af 13/12/2016.Dermederantalletaf nævnsmedlemmerpålinjemedårene2002-2011underdenborgerligeregering,menreduceretiforholdtilperiodernebådeførogeftermedsocial-demokratisk ledede regeringer.

Kraveneforatopnåtidsubegrænsetopholdskærpesnokengangimaj2017.Opholdskravetstigernufra6til8år,ogkravenetilselvforsørgelsesamtikkeathavebegåetkriminalitetstigerligeledes.Desudenhævesbeskæftigelseskravet,fra2½årsbeskæftigelseindenfordeseneste3år,til3½årsbeskæftigelseindenfordeseneste4år,jf.L436af 09/05/2017.

Sammemånedvedtagesogsåenlov,somtillader,atDanmarkienkrisesituationkanafvigefraDublinIII-forordningensreglerogafviseflygtningedirektevedgrænsen.Derertaleomensåkaldt‘nødbremse’,somkanaktiveresforfireugeradgangen,jf.L476af 17/05/2017.

Påbaggrundaf endomvedMenneskerettighedsdomstolenophæves’26-års-reglen’imaj2017,såderikkelængerekandispenseresfratilknytningskravetefter26årsindfødsretiDanmark,jf.L504af 23/05/2017.Somenkonsekvensheraf indføressamtidigennyop-holdsordning,somskalsidestillehjemvendteudlandsdanskeremedudenlandskearbejdsta-gere,jf.L505af 23/05/2017.

SammedatoindføresogsålettereadgangforPETtiludlændingemyndighedernesregistre,idetPETnufårdirekteelektroniskadgang,jf.L506af 23/05/2017.

Ijuni2017indføresændringeriUdlændingelovenirelationtil‘Roogordenpåindkvar-teringsstederneforuledsagedemindreårigeudlændinge’,‘Øgetbrugaf brugaf biometrivedfastlæggelseaf udlændingesidentitetiasylsager’og‘Øgetstøttetilrepatrieringmv.’,jf.L702,L703ogL704af 08/06/2017.Meddissetreloveslutterforeløbigrækkenaf ændrin-gertilUdlændingeloven,somiperiodenfra1992tiljuni2017beløbersigtilikkemindreend 145 ændringslove.

HvismankortskalsammenfatteudviklingeniUdlændingeloven,såerændringerneibe-gyndelsenaf 1990’erneprægetaf borgerkrigeniJugoslavien,ogønsketomathjælpedennegruppevha.ensærlov.Samtidigstrammesfamiliesammenføringsreglerne,hvilketvisersigatværeetgennemgåendetrækogsåisenereperioder.Perioden1997til2001erisærprægetaf Dublin-konventionensindførelse,menogsåvedtagelsenaf Kosovonødlovenogindførel-sen af tilknytningskravet i familiesammenføringssager repræsenterer afgørende ændringer imulighederneforatfåopholdiDanmark.Denmestmarkanteændringskeri2002,hvordefacto-begrebetafskaffes,mensreglerneforfamiliesammenføringstrammes,bl.a.vedatskærpetilknytningskravetogindføre24-årsreglen.Iperiodenfremtil2011skerderløbendereguleringer–somoftestskærpelser–bl.a.indførespointsystemerforopnåelseaf tidsube-grænsetopholdogfamiliesammenføring,ogderindføresogsåintegrationsprøvevedfami-

55

liesammenføring.Efterregeringsskiftetioktober2011rullesendelaf desenesteskærpelsertilbageigen,ogframaj2013fårasylansøgerelovtilatboogarbejdeudenforcentrene.Medflygtningekriseni2015indføresmidlertidigtopholdforvisseflygtninge.Efterdenbor-gerligeregeringstiltrædelseudvidespolitietsbeføjelserforatkunnehåndtereasylansøgere,ogderindføresmidlertidiggrænsekontrol,ogreglerneforfamiliesammenføringtilpersonermed midlertidigt beskyttelsesstatus strammes.

56

10 Sammenfatning

DennerapporthartilformålatbeskrivecentraleforholdirelationtilasylansøgereogflygtningesførstetidiDanmarkfra1992ogfremtilidag.Detskermedudgangspunktienrækketidsserierbaseretpåcentralenøgletalpåasyl-ogflygtningeområdet.Nogleaf dissenøgletalhartidligereindgåetiårligepublikationer,menerhervistsamletforenperiodepåoptil25år.Andreopgørelserernyeogberegnetudfraindividoplysningerhentetfraregi-streiUdlændingestyrelsenogDanmarksStatistik.Samtidigindeholderrapportenogsåengennemgang af væsentlige ændringer i Udlændingeloven for dermed bedre at kunne sætte dentalmæssigebelysningaf udviklingeniflygtningenesforholdindidensamtidigelovgiv-ningsmæssige ramme.

Analyserneviser,attilgangenaf asylansøgereharvarieretmegetiperiodenfra1992ogfremtilidag,mentilgangenaf asylansøgereharisærværethøjtunderborgerkrigeneihenholdsvisdettidligereJugoslavienibegyndelsenaf 1990’erneogSyrienidesenesteår.Faktiskblevderiårene1992-1994registreretca.34.900asylansøgeremod33.400iårene2014-2016,ogdermednårdensenesteflygtningekriseoppåniveaumedtilgangenaf bos-niskeflygtninge,menomvendthellerikkehøjereenddet.Iperiodenfra1996til2000falderantalletaf asylansøgeretiligennemsnit2.900halvårligt,mensniveauetfra2000til2002er ca. 4.200. Herefter falder antallet yderligere til under 1.000 registrerede asylansøgere perhalvår.Dettemarkantefaldefter2002skalsesisammenhængmedaftagendeflygtnin-gestrømmeinternationalt,menogsåilysaf enbetydeligændringaf dendanskeudlændin-gelov,sombl.a.afskafferdefacto-begrebet.Andelenaf asylansøgere,sombliveranerkendtsomflygtninge,faldersamtidigfra53pct.i2001til10pct.i2004,hvilketerusædvanligtlavt. Fra 2009 begynder antallet af asylansøgere at stige igen. Indtil 2013 er registrerings-talletfortsatunder2.000perhalvår,menherefterøgesdet,ogigennemsnitregistreres,somnævnt,knap5.600asylansøgerehalvårligtiårene2014-2016ogallerflestunderflygtninge-kriseniførstehalvår2016.

Anerkendelsesprocentenvariererbetydeligtoverperioden,hvilketbådekanskyldesændrin-geridendanskeudlændingelov,ændringerideinternationaleflygtningestrømmeogkonkreteforholdidelande,flygtningenekommerfra.Ibegyndelsenaf halvfemserneliggeranerken-delsesprocentenpåca.50pct.,menpga.desærligeomstændighederomkringdebosniskeflygtningestigerandelentil84pct.i1996.Ideefterfølgendeårerdetisærirakere,menogsåafghanereogsomaliere,somudgørdestørsteasylgrupper.Isærforirakereogsomaliereeranerkendelsesprocentenmegethøj(omkring90pct.)fremtil2001,mensdenernogetlavere–isæribegyndelsen–forafghanere.Omkring2001-2002falderanerkendelsesprocentenbratforallenationaliteter.Anerkendelsesprocentenharefterfølgendevarieret,menmedengene-relt stigende tendens. I 2016 var anerkendelsesraten dog fortsat under 35 pct. for asylansøge-refraIran,SomaliaogAfghanistan,mensdensomnævntvartætpå100pct.forsyrere.

57

Ventetiden,dvs.dentid,dettager,fraenasylansøgningbliverindgivet,tilderforeliggerenafgørelse,erogsåundersøgt.Deterherventetidenfordeasylansøgere,somefterfølgendeerblevettildeltopholdiDanmark,ogsomikkeerkvoteflygtninge,derforeliggerinforma-tionerom.Opgørelsenviser,atistartenaf perioden,somisærerprægetaf asylansøgerefradettidligereJugoslavien,stigerventetidenognåretniveaupåligeover2årfordeca.14.300flygtninge,somfåropholdstilladelseiandenhalvdelaf 1995.Derefterfalderantallet,somfåropholdstilladelsetilca.1.200perhalvår,ogventetideneridenneperiodefaldettilca.1år.

Med ændringerne i Udlændingeloven i 2002 falder anerkendelsesprocenterne som nævnt ogkunca.430flygtningefårigennemsnittildeltopholdhalvårligtfraandethalvåraf 2002til2011.Samtidigstigerventetiden,ogdetfortsætterdenstortsetmedatgørefremtilfør-stehalvåraf 2007,hvordengennemsnitligeventetidernæsten3½årogdermednårdethøjesteniveauiheleperioden.Fra2007gårventetiden,mednogleudsving,nedad,ogdetfortsætterogsåefter2009,hvorantalletaf flygtningeellersbegynderatstigeigen.Iførstehalvåraf 2015erantalletaf flygtningenåetoppåca.5.400,mensventetidenerunderethalvtår.Herefterbegynderventetidendogatstigelidtigen,ogliggeriandenhalvdelaf 2016påovertrekvartår.

Udsvingeneiventetidskyldessåledesformentligenblandingaf mangeforskelligefaktorer.For det første presset på asylsystemetiformaf registreredeasylansøgere.Dettevilisåfaldgiveenparalleludviklingiantalletaf registreredeansøgereogventetid,somdetsåsfra1993-2002.Menefter2002følgesdissetofænomenerikkelængeread.Ventetidenstigerpåtrodsaf,atantalletaf asylansøgerefaldertilethistorisklavtniveau.Hermåpegespåenandenmuligforklaringsfaktor,nemliglovændringer.I2002nedlæggesdefacto-begrebet,hvilketkantænkesatføretilenophobningaf asylansøgere,somikkelængerekantildelesopholdstilla-delsemeddefacto-kravpåbeskyttelse.Entredjevæsentligfaktortilforståelseaf udsvinge-neiventetid,erdedanskemyndighedersvurderingaf,hvorfarligtdereridelande,somasylansøgernestammerfra.Dissevurderingersesdelvisafspejletianerkendelsesprocenterne,der–somvist–kanværemegetforskelligeforforskelligelande.Hvisderikkeermegentvivlom,atasylansøgerefraetbestemtlandharkravpåbeskyttelse,somdetf.eks.ertilfældetmedsyrerneidensenesteperiode,vildetofteafspejlesigienhøjanerkendelsesprocentogenkortereventetid.Enfjerdefaktor,dersandsynligvisogsåpåvirkerventetiden,ertildelingenaf ressourcertiludlændinge-ogasylområdet.Hervilfleresagsbehandlerealtandetligeredu-cere ventetiden.

Tilovennævntefaktorerskalderdogtilføjesenmegetvæsentligforklaringpådenenkelteasylansøgers ventetid: de individuelle forhold. Udlændingestyrelsen foretager nemlig en in-dividuelvurderingaf hverenkeltasylansøger.Herhareksempelvisdeoplysninger,somasylansøgerengivervedoplysnings-ogmotivsamtalen,storbetydning,ligesomdetkanhavebetydningfordenenkeltesventetid,ihvilkenudstrækningvedkommendekandokumentere

58

sinhistorie.Detteændrerdogikkepå,atnogleaf mønstreneidengennemsnitlige ventetid kan forklares af mere generelle forhold.

Sesdernærmerepå,hvilkegrupperderharoplevetkorterehenholdsvislængeregennem-snitligventetid,liggerflygtningefraBosnien-Hercegovinaitopmed767dage,menssyrernehardenkortesteventetidmedgennemsnitligekun146dage.Syrerneskorteventetidskyldesformentligbådetilførselaf ressourcertilUdlændingestyrelsen,ogatsyrernesasylsagerharværetrelativtletteatafgøre,grundetsituationenihjemlandet.

Ventetidenforflygtningefraandrelande,hvorfraderergivetopholdstilladelsetilmangeasylansøgere,liggerimellemdisseyderpunkter,dogmedvæsentligeudsvingperiodenigen-nem.EksempelvisventedeflygtningefrahenholdsvisAfghanistan,IrakogSomaliagen-nemsnitligt omkring 300 dage i perioden 1997-2001. Herefter mere end fordobledes den gennemsnitligeventetidforflygtningefradetoførstnævntenationalitetertilomkring640dageiperioden2002-2006,mensventetidenkunændredesiglidtforflygtningefraSomalia.Idensenesteperiode,2012-2016,erventetidenatterfaldetforalledenævntenationaliteter,menerdogvæsentlighøjereendsyrernes.

EnsammenligningmedventetideniNorgeiperioden2010til2015viser,atdengennem-snitligeventetidindtilopholdstilladelsenergivet,erretens,mentilgengældtagerdetkuntagerca.40dagefraopholdstilladelsenergivet,tilflygtningenergenbosatogregisteretienkommuneiDanmark,mensdetiNorgetagermereendethalvtår.DermedbliverdensamledeventetidiNorgelængereendiDanmark.OgsåenopgørelseforSchweiztyderpå,at ventetiden her er længere end i Danmark.

Nårflygtningeharmodtagetderesopholdstilladelse,genbosættesdeiendanskkommune.Siden1986hardereksisteretenboligplaceringspolitik,somhartilformålatsprededenyankomneflygtningeoverhelelandet.FørstvardetDanskFlygtningehjælp,somstodforsåvelboligplaceringsomintegrationsprogram,menfra1999overgåransvarettilkommu-nerne.Derindføresogsåenregionalogkommunalfordelingsnøgle,somudregnespåbag-grundaf deneksisterendebefolkningsstørrelseogetniskesammensætning,ogbrugesnårflygtningeneskalfordeles.

Enopgørelseover,hvordenyankomneflygtningebor,åretefterdefikopholdstilladelse,viser,atspecieltideførsteårerdermange,sombliverbosatiKøbenhavn.Efterindførel-senaf denkommunalefordelingsnøgle,bliverdettemindreudpræget,oggenereltfalderandelenaf flygtninge,sombosættesiHovedstaden,fra21,1pct.iperiodenfra1997til2001til16,5pct.fra2012til2016,mensderomvendterflere,sombosættesilandetsøvrigeregioner.Overheleperioden(1997-2016)erderflest,sombosættesiRegionMidtjyllandogRegionSyddanmark,somhvermodtagerca.25procentaf flygtningene.RegionHovedsta-denogSjællandfølgermedhhv.17,9og17,3pct.,mensderesterende14,5pct.erbosatiRegionNordjylland.DestoreflygtningegrupperfraIrak,SomaliaogAfghanistanerblevet

59

bosatialleregioner,dogerderentendenstil,atmenslidtflereirakereerblevetbosatiHo-vedstaden,såerderfleresomaliereiRegionMidtjyllandogafghanereiRegionSjælland.

Forskningharvist,atkoncentrationenaf personerfrasammeoprindelseslandietboligom-rådebådekanhavebetydningforflygtningesarbejdsmarkedstilknytningogforderesbørnsrisikoforatendeikriminalitetsamtpålokalbefolkningensstemmeadfærd(Damm,2014;Damm&Dustmann,2014;Dustmannetal.,2016).Desudenerdetvist,atboligplaceringifattigeområderøgerisikoenforatudviklediabetes(Whiteetal.,2016).Deterderforlangtfraligegyldigt,hvordanflygtningeboligplaceres.

Fraetsamfundsmæssigtperspektiverdetogsåvigtigt,atselveasylprocessenikkekommertilatskadeflygtningesmulighederforsenereintegration.Forskningharvist,atlangeven-tetiderpåasylafgørelserkanoplevessompsykiskødelæggendeaf bådebørnogvoksneogmedførefølelseraf magtesløshedoghandlingslammelse.Omventetidkanhaveindflydelsepåandrefaktorer,someksempelvissprogtilegnelseogarbejdsmarkedsdeltagelse,ermereukendt,menalenedenegativehelbredsmæssigekonsekvenseraf langeventetidergørlangeventetiderproblematiske.Selvomderertegnpå,atventetidenerpåvejopigeniandethalvåraf 2016,erniveauetstadiglangtunderdehøjegennemsnitligeventetiderforflygt-ninge,derfikopholdstilladelsei1995-1996ogiperioden2003-2006.Fordenenkelteasyl-ansøger,somerkommettilDanmark,mådet–altandetlige–betragtessompositivt,hvisventetidenikkeerforlang,ogsåselvombaggrundenfordenkorteventetid–atsyrernesååbenlystharetbehovforbeskyttelse–ertragisk.

60

11 Appendiks

Rapportenigennemanvendesflereforskelligekildertilatopgøreantalletaf asylansøgereogflygtninge.Gennemgåendeerdetvalgtudelukkendeatmedregneflygtninge,deransøgeromflygtningestatusforførstegang,ogsomikketidligereharværetregistreretidedanskeregistre.Somforklaretidatabeskrivelseniafsnit5hængerdettevalgsammenmed,atopgø-relserneirapportenskalbeskriveflygtningeudfraderestidspunktforankomstogopholds-tilladelse.Hvisdermedtagespersoner,somharopholdtsigiDanmark,førdesøgteomasyl,vildetteskævvrideopgørelserneift.,hvormangenyankomnederharværetideforskelligeperioder.Selvomdetogsåerrelevantatbelysebosætningsmønstrem.m.forpersoner,dereksempelvisførsterankommetsomfamiliesammenførte,ogsenereharopnåetflygtninge-status,hardetikkeværetformåletmeddennerapport.

Iappendikstabel1ogappendiksfigur1sammenlignesdetoforskelligedataserier,deran-vendestilhenholdsvisopgørelserneaf ventetid(afsnit6)ogaf bosætningsmønstre(afsnit8).Derudovervisesogså,hvormegethøjereantalletaf flygtningevillevære,hvisrapportenhavdemedtagetallepersoner,derpåetellerandettidspunkttildelesflygtningestatus.Bådeitabellenogifigurenerflygtningeindplaceretefterdettidspunkt,hvordeerregistreretiendanskkommuneførstegang.Detbetyder,attalleneideforskelligeperiodereridentiskmedbeskrivelseniafsnit8,menadskillersiglidtfrapræsentationenitabel6.1.

Detfremgårfordetførsteaf appendikstabel1,atdataserienmedopgørelseroverventetidindeholderfærrestobservationer.Detteerikkeoverraskende,eftersomdenneserie,hverkeninkludererkvoteflygtningeellerpersonermedimputeredeværdier(hvorderesformellestatuserukendt,menmedenvissandsynlighederflygtning).Desudenudeladesetmindreantalflygtningefradenneserie,fordideikkeharengyldigdatoforentenankomst,udste-delseaf opholdstilladelseeller–imegetfåtilfælde–fødselstidspunkt.

Somdetfremgikaf beskrivelsenaf tabel6.1,erantalletaf kvoteflygtningeihøjgradforkla-ringenpåforskellenpådataserie1og2.Denresterendedelaf forskellenmellemdataserie1og2skyldes,atserie2medtagerimputeredeværdier.Dataserie3liggerantalsmæssigtvæ-sentligtoverdetoandre.Detteskyldesisær,atderhermedtagespersoner,somharopholdtsigogerregistreretiDanmark,indendesøgteomasyl.Denneserievilværeden,dermestlignertalfraeksempelvisStatistiskbankenellerUdlændingestyrelsensopgørelseroverdetår-ligeantalaf personer,dererblevettildeltflygtningestatus,dogmeddenforskel,atderikkemedtages gengangere i dataserie 3.

61

Appendikstabel 1. Sammenligning af forskellige datakilder for antal flygtninge i Danmark, opdelt på tidspunkt for registrering i en dansk kommune.

Periode 1993- 1996 1997- 2001 2002- 2006 2007- 2011 2012- 2016 Alle år

Dataserie 1: Flygtninge uden tidligere registrering i DK med valid ventetid

28.195 13.830 4.855 5.020 26.013 77.913

Kvoteflygtninge i samme periode 1.888 2.308 2.323 2.280 2.031 10.830

Dataserie 2: Flygtninge uden tidligere registrering i DK med gyldige udfald på baggrundsvariable, imputerede værdier inkluderet

19.638 8.362 7.991 29.606 65.597

Heraf imputerede 3.444 1.310 1.151 2.207 8.112

Dataserie 3: Alle med flygtningestatus, imputerede værdier inkluderet.

34.884 25.827 9.592 8.617 31.069 109.989

Dataserie 1: Data anvendt i opgørelser af ventetid (afsnit 5, 6 og 7). Udgangspunktet er data fra Udlændingestyrelsen. Der indgår kun oplysninger om flygtninge som ikke er registreret i de danske registre før ansøgning om asyl, og som har valide data for dato for ansøgnings- og opholdstilladelsestidspunkt. Imputerede værdier er udeladt. Kvoteflygtninge indgår ikke, da der ikke findes data for deres ventetid.

Dataserie 2: Data anvendt i opgørelser af boligplacering (afsnit 8). Udgangspunktet er data fra Danmarks Statistik (OPHG). Kun flygtninge der ikke er registreret med et andet opholdsgrundlag (eller i de danske registre generelt) inden ansøgning om asyl. Imputerede værdier medtages, hvis der ikke findes anden information. Kvoteflygtninge er inkluderet.

Dataserie 3: Alle personer, der har fået asyl i Danmark, og som er registreret som flygtning. Dette gælder også imputerede tilladelser og individer, der ikke optræder i danske registre i øvrigt (f.eks. grundet meget kort opholdstid i Danmark). Indeholder både data fra Udlændingestyrelsen og fra Danmarks Statistik (OPHG).

Generelt: Alle personer indgår kun én gang i tabellen. Flygtninge er indplaceret i perioder/kohorter efter deres registreringsdato i kommunen. Hvis denne ikke er registreret, anvendes i stedet året før, de optræder i Danmarks Statistiks befolkningsregister ’BEF’ for første gang.

62

Appendiksfigur 1. Halvårligt antal flygtninge fordelt efter det halvår, hvor de er registrerede første gang i en dansk kommune

0

1000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

1996 2000 2004 2008 2012 2016

Flygtninge med valid ventetid, (dataserie 1)

Flygtninge uden tidligere registrering i DK, inkl. imputerede værdier, (dataserie 2)

Alle flygtninge, inkl. imputerede og personer med andet ophold inden asyl, (dataserie 3)

Kilde: Egne beregninger på basis af data fra Udlændingestyrelsen og Danmarks Statistik.

Appendiksfigur1viserdesammetalsomiappendikstabel1,menheropdeltpådethalvår,hvorflygtningeneblevregistreretiendanskkommune.Detfremgåraf figuren,atdataserie2og3primærtadskillersigfrahinandenibegyndelsenaf perioden,ogerstortsetsammenfaldendefra2004ogfrem.Detvigtigste,somfigurenviser,erdog,atalletredataserierfølgesad.Demønstre,dertegnesvedbrugaf enaf serierne,gældermedstorsandsynlighedderforogsådeandre.

63

12 Bilag

Bilag 1. Fortegnelse over de 145 lovændringer i relation til Udlændingeloven 1992-2017

L385af 20/05/1992,L386af 20/05/1992,L482af 24/06/1992,L933af 28/11/1992,L459af 30/06/1993,L462af 30/06/1993,L464af 30/06/1993,L421af 01/06/1994,L33af 18/01/1995,L34af 18/01/1995,L382af 14/06/1995,L290af 24/04/1996,L380af 22/05/1996,L381af 22/05/1996,L473af 12/06/1996,L1052af 11/12/1996,L407af 10/06/1997,L410af 10/06/1997,L980af 17/12/1997,L473af 01/07/1998,L474af 01/07/1998,L1037af 23/12/1998,L140af 17/03/1999,L251af 28/04/1999,L353af 02/06/1999,L424af 31/05/2000,L425af 31/05/2000,L427af 31/05/2000,L458af 07/06/2001,L134af 20/03/2002,L193af 05/04/2002,L362af 06/06/2002,L365af 06/06/2002,L367af 06/06/2002,L1044af 17/12/2002,L60af 29/01/2003,L291af 30/04/2003,L292af 30/04/2003,L386af 28/05/2003,L387af 28/05/2003,L425af 10/06/2003,L1204af 27/12/2003,L283af 26/04/2004,L427af 09/06/2004,L428af 09/06/2004,L429af 09/06/2004,L323af 18/05/2005,L324af 18/05/2005,402af 01/06/2005,403af 01/06/2005,L243af 27/03/2006,L301af 19/04/2006,L429af 10/05/2006,L532af 08/06/2006,L538af 08/06/2006,89af 30/01/2007,L379af 25/04/2007,L504af 06/06/2007,L505af 06/06/2007,L507af 06/06/2007,264af 23/04/2008,L431af 01/06/2008,L485af 17/06/2008,L486af 17/06/2008,L1334af 19/12/2008,L1336af 19/12/2008,L1397af 27/12/2008,L1398af 27/12/2008,L313af 28/04/2009,483af 12/06/2009,L486af 12/06/2009,L487af 12/06/2009,L493af 12/06/2009,L1511af 27/12/2009,L400af 21/04/2010,L571af 31/05/2010,L572af 31/05/2010,L573af 31/05/2010,L1542af 21/12/2010,L1543af 21/12/2010,L1604af 22/12/2010,L248af 30/03/2011,L463af 18/05/2011,L601af 14/06/2011,L613af 14/06/2011,L758af 29/06/2011,L833af 06/07/2011,L326af 11/04/2012,L418af 12/05/2012,L566af 18/06/2012,L567af 18/06/2012,L569af 18/06/2012,L571af 18/06/2012,L572af 18/06/2012,L430af 01/05/2013,L432af 01/05/2013,L433af 01/05/2013,434af 01/05/2013,L647af 12/06/2013,L863af 25/06/2013,L1605af 26/12/2013,L1616af 26/12/2013,L1617af 26/12/2013,L1618af 26/12/2013,L1619af 26/12/2013,L85af 28/01/2014,L515af 26/05/2014,L516af 26/05/2014,L738af 25/06/2014,L1488af 23/12/2014,L1500af 23/12/2014,L1539af 27/12/2014,L153af 18/02/2015,L176af 24/02/2015,L271af 25/03/2015,L394af 14/04/2015,L685af 27/05/2015,L1273af 20/11/2015,L1499af 11/12/2015,L1575af 15/12/2015,L1741af 2/12/2015,L102af 03/02/2016,L612af 08/06/2016,L661af 08/06/2016,L664af 08/06/2016,L66508/06/2016,L1561af 13/12/2016,L174327/12/2016,L1744af 27/12/2016,L1745af 27/12/2016,L81af 24/01/2017,L188af 27/02/2017,L189af 27/02/2017,L228af 07/03/2017,L235af 14/03/2017,L249af 20/03/2017,L436af 09/05/2017,L476af 17/05/2017,L504af 23/05/2017,L505af 23/05/2017,L506af 23/05/2017,L701af 08/06/2017,L702af 08/06/2017,L703af 08/06/2017,L704af 08/06/2017.

64

13 Litteratur

Andersen,HansSkifter.(2015).Indvandring, integration og etnisk segregation Udviklingen i indvandrernes bosætning siden 1985.StatensByggeforskningsinstitut,AalborgUniversitet.

Ankestyrelsen.(2014).Bosniske krigsflygtninge fra medio 90’erne: Fakta om integration, 2014.

Brekke,J.-P.(2010).Lifeonhold:theimpactof timeonyoungasylumseekerswaitingforadecision. Diskurs Kindheits- Und Jugendforschung,5(2),159–167.

Christensen,E.,&VitusAndersen,K.(2006).Livsvilkår for børn med familie på danske asylcentre. Socialforskningsinstituttet.

Christensen,L.B.,Hallberg,K.,Homann,G.,Kjær,K.U.,Koch,I.E.,Lassen,N.,Vedsted-Hansen,J.(2006).Udlændingeret(3.udgave.).København.:Jurist-ogØkonomforbundetsForlag.

Christensen,L.B.,Hansen,N-E,Homann,G.,Jørgensen,E.B.,Kjær,K.,Kjærum,M.,Wendland,L.(2000).Udlændingeret(2.udgave.).København.:Jurist-ogØkonomforbundetsForlag.

Damm,A.(2005).TheDanishDispersalPolicyonRefugeeImmigrants1986-1998:ANaturalExperiment?(Working Paper No. 05-3). Universityof Aarhus,AarhusSchoolof Business,Departmentof Economics.

Damm,A.P.(2009a). Determinants of recent immigrants’ location choices: quasi-experimentalevidence. Journal of Population Economics, 22(1),145–174.

Damm,A.P.(2009b). EthnicEnclavesandImmigrantLaborMarketOutcomes:Quasi‐ExperimentalEvidence. Journal of Labor Economics, 27(2),281–314.

Damm,A.P.(2014). Neighborhoodqualityandlabormarketoutcomes:Evidencefromquasi-random neighborhood assignment of immigrants. Journal of Urban Economics, 79,139–166.

Damm,A.P.,&Dustmann,C.(2014). DoesGrowingUpinaHighCrimeNeighborhoodAffectYouthCriminalBehavior? The American Economic Review, 104(6),1806–1832.

Damm,A.P.,Tranæs,T.,&Schultz-Nielsen,M.L.(2006).En befolkning deler sig op? ROCKWOOLFondensForskningsenhed.Gyldendal.

65

DanmarksStatistik.(2014).Opholdstilladelser på individniveau.

Departementenessikkerhets-ogserviceorganisasjon.Informasjonsforvaltning.(2017).Inte-grasjon og tillit. Langsiktige konsekvenser av høy innvandring(NorgesoffentligeutredningerNo.02).

Dustmann,C.,Vasiljeva,K.,&Damm,A.P.(2016).RefugeeMigrationandElectoralOut-comes. (Discussion Paper No. 1619).CReAM;CentreforResearchandAnalysisof Migration.

Goosen,S.,Stronks,K.,&Kunst,A.E.(2014).Frequentrelocationsbetweenasylum-seekercentresareassociatedwithmentaldistressinasylum-seekingchildren:alongitudinalmedi-cal record study. International Journal of Epidemiology, 43(1),94–104.

Hainmueller,J.,Hangartner,D.,&Lawrence,D.(2016).Whenlivesareputonhold:Lengt-hy asylum processes decrease employment among refugees. Science Advances, 2(8),e1600432.

Hallas,P.,Hansen,A.R.,Stæhr,M.A.,Munk-Andersen,E.,&Jorgensen,H.L.(2007).Length of stay in asylum centres and mental health in asylum seekers: a retrospective study from Denmark. BMC Public Health, 7(1),288.

Hatton,T.J.(2016).Refugees,AsylumSeekers,andPolicyinOECDCountries. American Economic Review, 106(5),441–445.

Hviid,K.,Jensen,F.W.,Olesen,K.,&Flyvholm,M.-A.(2010). Rekruttering af udenlandsk arbejdskraft: Indvandreres arbejdsmiljø og tilknytning til arbejdsmarkedet i Danmark. Det Nationale ForskningscenterforArbejdsmiljø(NFA).

Indenrigsministeriet.(1996).Udlændinge ’96. En talmæssig belysning af udlændinge i Danmark.

Indenrigsministeriet.(1999).Udlændinge ’98. En talmæssig belysning af udlændinge i Danmark.

Indenrigsministeriet.(2000).Udlændinge 2000 – En talmæssig belysning af udlændinge i Danmark.

Indenrigsministeriet.(2001).Årbog om Udlændinge i Danmark 2001- Status og udvikling.

Jacobsen,B.D.,Larsen,N.H.,Lassen,N.M.,Lindholm,J.,&Vedsted-Hansen,J.(2017).Udlændingeret. Indrejse, Visum, Asyl og Familiesammenføring(4.udgave).Jurist-ogØkonomforbun-dets Forlag. København.

Justitsministeriet.Lovnr.153af 18.februaromændringeraf udlændingeloven(2015).

66

Laban,C.J.,Komproe,I.H.,Gernaat,H.B.P.E.,&Jong,J.T.V.M.de.(2008).Theim-pactof alongasylumprocedureonqualityof life,disabilityandphysicalhealthinIraqiasylum seekers in the Netherlands. Social Psychiatry and Psychiatric Epidemiology,43(7),507.

MinisterietforFlygtninge,IndvandrereogIntegration/Udlændingeservice.(2007). Tal og fakta på udlændingeområdet 2006.





MinisterietforFlygtninge,IndvandrereogIntegration/Udlændingestyrelsen.(2006). Tal og fakta på udlændingeområdet 2005.

Ministerietforflygtninge,udlændingeogintegration.(2003).Årbog om udlændinge i Danmark 2003 status og udvikling.

Nielsen,C.P.,&Jensen,K.B.(2006).Integrationslovens betydning for flygtninges bosætning. København: AKF-Forlag.

Nielsen,S.S.,Norredam,M.,Christiansen,K.L.,Obel,C.,Hilden,J.,&Krasnik,A.(2008).MentalhealthamongchildrenseekingasyluminDenmark–theeffectof length of stay and number of relocations: a cross-sectional study. BMC Public Health, 8(1),293.

Schultz-Nielsen,M.L.(2016).Hvad bestemmer antallet af asylansøgere til Danmark og resten af Europa? ROCKWOOL Fondens Forskningsenhed.

Schultz-Nielsen,M.L.(2017).Labourmarketintegrationof refugeesinDenmark. Nordic Economic Policy Review,35–58.

Starup,P.(2012).Grundlæggende udlændingeret I.København:Jurist-ogØkonomforbundetsForlag.

Udlændingeservice.(2007).Udlændingeservice. Årsrapport 2006.

67






Udlændingestyrelsen.(1999).Udlændingestyrelsen Årsberetning 1998.

Udlændingestyrelsen.(2002a).Nøgletal på udlændingeområdet 2001.

Udlændingestyrelsen.(2002b).Ny type statistik på asylområdet: Forløbsanalyser i spontane asylsager (UdlændingeStyrelsensstatistikserieNo.1).


Udlændingestyrelsen.(2003b).Udlændingestyrelsen - årsrapport 2002.


Udlændingestyrelsen.(2004b).Udlændingestyrelsen Årsrapport 2003.

Udlændingestyrelsen.(2005a).Tal og fakta på udlændingeområdet 2004.

Udlændingestyrelsen.(2005b).Udlændingestyrelsen. Årsrapport 2004.

Udlændingestyrelsen.(2006).Udlændingestyrelsen. Årsrapport 2005.

Udlændingestyrelsen.(2012).Tal og fakta på udlændingeområdet 2011.






68




Udlændingestyrelsen.(2017a).Årsrapport 2016.

Udlændingestyrelsen.(2017b).Tal og fakta på udlændingeområdet 2016.

Vitus,K.(2010).WaitingTimeThede-subjectificationof childreninDanishasylum centres. Childhood, 17(1),26–42.

Weiss,N.,Djuve,A.B.,Hamelink,W.,&Zhang,H.(2017). Opphold i asylmottak. Konsekvenser for levekår og integrering.

White,J.S.,Hamad,R.,Li,X.,Basu,S.,Ohlsson,H.,Sundquist,J.,&Sundquist,K.(2016).Long-termeffectsof neighbourhooddeprivationondiabetesrisk:quasi-experimen-talevidencefromarefugeedispersalpolicyinSweden.The Lancet Diabetes & Endocrinology, 4(6),517–524.

13.1 Anvendte hjemmesider

https://www.nyidanmark.dk/da-dk/Ophold/humanitaert_ophold/humanitaer_opholdstilladelse.htmSidstbrugtd.13/102017

http://www.migri.fi/our_services/processing_times/average_processing_times_during_previous_yearsSidstbrugtd.13/102017

http://www.asylumineurope.org/comparator/asylum-procedureSidstbrugtd.13/102017

https://www.nyidanmark.dk/da-dk/Ophold/asyl/asylprocessen/klagemuligheder.htm. Sidstbrugtd.13/102017

https://www.nyidanmark.dk/da-dk/for_samarbejdspartnere/visitering_flygtninge_kommunerne/Visitering+af+flygtninge+til+kommunerne.htm.Sidstbrugtd.13/102017

https://www.nyidanmark.dk/da-dk/Ophold/humanitaert_ophold/humanitaer_opholdstilladelse.htm

https://www.nyidanmark.dk/da-dk/Ophold/humanitaert_ophold/humanitaer_opholdstilladelse.htm

http://www.migri.fi/our_services/processing_times/average_processing_times_during_previous_years

http://www.migri.fi/our_services/processing_times/average_processing_times_during_previous_years

http://www.asylumineurope.org/comparator/asylum-procedure

https://www.nyidanmark.dk/da-dk/Ophold/asyl/asylprocessen/klagemuligheder.htm

https://www.nyidanmark.dk/da-dk/for_samarbejdspartnere/visitering_flygtninge_kommunerne/Visitering+af+flygtninge+til+kommunerne.htm

https://www.nyidanmark.dk/da-dk/for_samarbejdspartnere/visitering_flygtninge_kommunerne/Visitering+af+flygtninge+til+kommunerne.htm

ROCKWOOL Fondens ForskningsenhedSølvgade10,2.tv.1307 København K

SYDDANSKUNIVERSITETISSN 0908-3979

Documents

FLYGTNINGE OG ASYLANSØGERE I DANMARK 1992-2016 · Det drejer sig om, hvor mange asylansøgere, der er kommet, og hvor de er kommet fra, hvor mange ansøgere, der er blevet anerkendt