區域與都市之規劃與發展之困境與挑戰

彭 信 坤

中央研究院經濟研究所特聘研究員

國立台彎大學經濟系 合聘教授

國立成功大學經濟系 合聘教授

「都市計畫學會」、「區域科學學會」、「地區發展學會」及「住宅學會」聯合年會

103.12.6

1

壹、前言

規劃與發展之綱要準則

規劃

永續

公平

均衡正義

效率

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貳、規劃之困境

1. 這些綱要準則如何周延考量？

2. 失之偏頗之嚴重後果

3. 長期與短期目標如何能平衡兼顧？

4. 「財務自主性」及「財政可行性」為何？

3

參、內生性問題(或因果性”Causality”問題)

1. 發展是否依循規畫？

2. 規劃是否預見未來長期之發展及產業之生

命週期？

3. 規劃如何周延、平衡兼顧這些準則？

4. 產業政策、區域發展政策、交通政策之優

先順序選擇？抑或同步發展？

4

肆、規劃之挑戰

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1. 產業結構的改變及未來之產業政策

2. 人口結構的巨變

3. 是否考慮「全球化」及「區域經濟整合」

的衝擊？

4. 政策之延續性與穩定性

伍、以台灣近半世紀之區域發展為例

臺灣近半世紀之區域發展

1. 彭信坤（中央研究院經濟所）

2. 蔡智發（國立台北大學都計所）

3. 陳碧琇（東吳大學經濟系）

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Ⅰ、臺灣區域發展之計畫

四年經建計劃 (1953-1973)

六年經建計劃 (1976-1982)

十大建設 (1973-1979)

十二項建設計畫 (1977- )

…

…

愛台12大建設 (2008- )

長期目標

(i.)縮短南北差距(ii.)平衡東西部發展

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高雄市長陳菊則說，「不論閣揆人選是誰，都請解決南北發展嚴重失衡的問題！」

（民視新聞, 2014.12.4）

「內閣的改組對站在高雄來講，第一個我們在乎的是，南北資源是不是公平，到底中央對於整個南部地區，是放棄呢？還是該給我們大利建設，讓台灣不能夠頭重腳輕，未來不管誰在新的內閣，我覺得都是要來處理這樣的問題，要跟我們一起對話。」

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Ⅱ、五十年來臺灣區域發展之結果

(i.)南北差距愈來愈大

(ii.)東西部發展愈來愈傾斜

原因為何？

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緒言

區域的均衡發展是許多國家在區域發展上極為重視的政策。

台灣的區域政策主要可分兩大類：

1.交通建設相關的政策；

2.產業發展相關的政策。

這近五十年來，台灣的各區域是否真的趨向較為均衡的發展呢？抑或趨向更不均衡的發展？

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一、台灣區域發展之概況及趨勢

• 四大區域及縣市之發展概況及趨勢

1. 社會

2. 經濟

3. 規劃與建設

4. 生活與環境

8

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表一、社經主題與相關變數整理表

人口

1. 人口數 2. 人口密度 3. 人口總增加率 4. 自然增加率 5. 社會增加率 6. 年齡結構(分 0-14歲,15-65歲,65歲以上

三類)(另計算扶養比與老化指數)

所得與支出 1. 平均每人經常性收入 2. 平均每人可支配所得

社會

教育文化 1. 教育程度在高中以上占總人口之比例 2. 教育程度在大專以上占總人口之比例 3. 15 歲以上人口識字率

 

（續表一）

經濟

就業 1. 一、二、三級產業就業人口數及比率 2. 一、二、三級產業就業人口數之區位商數3. 二、三級產業細行業就業機會指數*

產值 1. 一、二、三級產業產值*

規劃與建設

規劃 1. 都市計畫區面積及佔總面積比率 2. 都市計畫區內人口佔總人口比率

建設

1. 工業區面積及使用率 2. 每千人公路長度 3. 平均每千人小客車數 4. 平均每千人機車數

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（續表一）

生活與環境

生活

1. 每萬人醫生數(西醫、中醫、牙醫分開及合併) 2. 每萬人病床數 3. 每萬人消防人員數 4. 每萬人刑案件數

環境 1. 自來水普及率 2. 懸浮微粒

*:此兩項之資料來源為工商普查報告，其餘項目之資料來源為都市及區域 發展統計彙編。

因為項目太多，僅就「人口」與「就業」項目報告分析。

人口分析

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(1)年底人口數

資料來源：臺閩地區人口統計年報，並經本研究整理

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(2)人口密度

資料來源：臺閩地區人口統計年報，並經本研究整理

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(3)人口總增加率

資料來源：臺閩地區人口統計年報，並經本研究整理

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(4)自然增加率

資料來源：臺閩地區人口統計年報，並經本研究整理

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(5)社會增加率

資料來源：臺閩地區人口統計年報，並經本研究整理

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(6)老化指數

資料來源：臺閩地區人口統計年報，並經本研究整理

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就業分析

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(1)各級產業結構(根據就業人數)

台灣地區歷年產業結構表

時間 1975年 1991年 2010年 2013年

產業別地區別 第一級 第二級 第三級 第一級 第二級 第三級 第一級 第二級 第三級 第一級 第二級 第三級

台灣地區 37.32% 24.15% 38.53% 12.96% 40.13% 46.91% 5.24% 35.92% 58.84% 4.96% 36.16% 58.89%

北部地區 17.52% 33.82% 48.65% 3.95% 41.14% 54.91% 0.90% 34.50% 64.60% 0.92% 34.21% 64.86%

中部地區 50.49% 19.14% 30.38% 20.10% 41.79% 38.11% 9.33% 39.68% 50.98% 8.71% 40.62% 50.67%

南部地區 42.93% 20.81% 36.26% 17.79% 38.46% 43.75% 7.52% 35.89% 56.59% 7.35% 36.40% 56.25%

東部地區 53.52% 10.94% 35.55% 25.00% 29.92% 45.08% 15.29% 23.14% 61.57% 14.39% 22.63% 62.99%

註：該百分比代表三級產業就業人數佔該地區總就業人數之百分比

資料來源：都市及區域發展統計彙編，並經本研究整理

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(2)第一級產業就業人數

註：該百分比代表各區域第一級產業就業人數佔台灣地區第一級產業就業人數的百分比。

資料來源：都市及區域發展統計彙編，並經本研究整理。 24

(3)第二級產業就業人數

註：該百分比代表各區域第二級產業就業人數佔台灣地區第二級產業就業人數的百分比。

資料來源：都市及區域發展統計彙編，並經本研究整理。

25

(4)第三級產業就業人數

註：該百分比代表各區域第三級產業就業人數佔台灣地區第三級產業就業人數的百分比。

資料來源：都市及區域發展統計彙編，並經本研究整理。26

二、台灣區域交通建設與產業發展簡介

（一）交通建設

1.中山高速公路 7.北宜高速公路

2.鐵路電氣化 8.南迴鐵路

3.北迴鐵路 9.電信設施

4.第二高速公路 10.機場

5.東西向快速道路 11.港埠

6.高速鐵路

24

（二）產業發展

1. 一般工業區

2. 科學園區

3. 加工出口區

4. 環保科技園區

5. 農業生物技術園區

25

三、台灣區域發展之實證分析

1. 交通建設對總人口比例及二、三級就業總人口比例之影響 :

1.2 敘述統計

1.3 檢定

2. 產業發展對人口數（比例）及二、三級就業人口數（比例）之影響 :

2.2 敘述統計

2.3 檢定

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議題一

交通建設對總人口比例及二、三

級就業總人口比例之影響

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1.2 敘述統計

資料來源：台閩地區人口統計年報，並經本研究整理

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1.2 敘述統計

資料來源：台閩地區人口統計年報，並經本研究整理

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1.3 檢定

表二 全國性鐵公路建設之檢定

北部地區

交通建設 檢定期間 總人口比例之檢定 二三級就業人口比例之檢定

中山高速公路與鐵路電氣化

1969-1973及1980-1984

12.36*** -2.13*(0.00) (0.07)

國道三號1990-1992及2004-2006

14.72*** 21.08***(0.00) (0.00)

高速鐵路2004-2006及2007-2009

3.64** 3.40**(0.02) (0.03)

中部地區

中山高速公路與鐵路電氣化

1969-1973及1980-1984

-12.07*** 8.10***(0.00) (0.00)

國道三號1990-1992及2004-2006

1.23 10.52***(0.29) (0.00)

高速鐵路2004-2006及2007-2009

-3.25** 2.91**(0.03) (0.04)

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(續表二)

南部地區

中山高速公路與鐵路電氣化

1969-1973及1980-1984

-12.43*** -3.64***(0.00) (0.01)

國道三號1990-1992及2004-2006

-15.82*** -16.35***(0.00) (0.00)

高速鐵路2004-2006及2007-2009

-3.68** -5.42***(0.02) (0.01)

東部地區

中山高速公路與鐵路電氣化

1969-1973及1980-1984

-11.58*** -4.35***(0.00) (0.00)

國道三號1990-1992及2004-2006

-8.12*** -11.68***(0.00) (0.00)

高速鐵路2004-2006及2007-2009

-4.01** -2.86***(0.02) (0.05)

資料來源：本研究自行整理

1.3 檢定

表三 地區性公路建設之檢定（交流道出口在單一縣市）

縣市 交通建設 檢定期間 總人口比例之

檢定 二三級就業人口

比例之檢定

桃園縣 國道二號 1994-1996 及1998-2000 4.61

** *(0.01) 5.16*** (0.00)

台中縣 國道四號 1998-2000 及2001-2003 1.84 (0.14) -0.91 (0.41)

南投縣 國道六號 2004-2007 及2008-2010 -3.72

** *(0.01) -3.95** (0.01)

資料來源：本研究自行整理   

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表四 地區性公路建設之檢定（交流道出口在兩個縣市）

縣市 交通建設 檢定期間 總人口比例之

檢定 二三級就業人口

比例之檢定

台北縣 國道五號 2003-2005 及2007-2009 4.15

** (0.01) 5.06***(0.00)

宜蘭縣 國道五號 2003-2005 及2007-2009 -5.35

*** (0.00) 0.34 (0.74)

台南市 國道八號 1995-1998 及2000-2003 1.31 (0.23) -2.43

* (0.05)

台南縣 國道八號 1995-1998 及2000-2003 -5.85

*** (0.00) -1.76 (0.12)

高雄市 國道十號 1995-1998 及2000-2003 2.00

* (0.09) 1.30 (0.24)

高雄縣 國道十號 1995-1998 及2000-2003 -5.11

*** (0.00) -2.09* (0.08)

資料來源：本研究自行整理

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表五 地區性鐵路建設之檢定

宜蘭縣 北迴鐵路 1974-1978 及1980-1984 -6.23

*** (0.00) -0.58 (0.57)

花蓮縣 北迴鐵路 1974-1976 及1980-1984 -5.95

*** (0.00) -0.71 (0.49)

宜蘭縣 北迴電氣化 1997-1999 及2003-2005 -6.33

*** (0.00) -5.46***(0.00)

花蓮縣 北迴電氣化 1997-1999 及2003-2005 -6.56

*** (0.00) -2.38* (0.07)

屏東縣 南迴鐵路 1988-1990 及1992-1994 -3.55

** (0.02) -1.99 (0.11)

台東縣 南迴鐵路 1988-1990 及1992-1994 -4.35

** (0.01) 0.71 (0.51)

資料來源：本研究自行整理

議題二

產業發展對人口數（比例）

及二、三級就業人口數（比例）

之影響

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2.2 敘述統計

39

2.2 敘述統計

40

2.2 敘述統計

41

2.3 檢定

表六 2003-2010 年工業區員工人數的相關係數 二級就業人數 三級就業人數 總人口數

北部區域 0.50＊ (0.10) 0.69** (0.03) 0.74** (0.02)

中部區域 0.75** (0.02) 0.75** (0.02) 0.88***(0.00)

南部區域 0.91***(0.00) 0.86***(0.00) 0.78***(0.01)

東部區域 0.76***(0.01) 0.52* (0.09) -0.46 (0.13)

註：刮號內為單尾檢定的機值。 資料來源：本研究自行整理

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2.3 檢定

表七 2003-2010 年科學園區員工人數的相關係數 二級就業人數 三級就業人數 總人口數

北部區域 0.95***(0.00) 0.99***(0.00) 0.98***(0.00)

中部區域 0.94***(0.00) 0.96***(0.00) 0.92***(0.00)

南部區域 0.91*** (0.00) 0.89***(0.00) 0.63** (0.05)

註：刮號內為單尾檢定的機值。 資料來源：本研究自行整理

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2.3 檢定

表八 2003-2010 年工業區員工人數比例的相關係數 二級就業比例 三級就業比例 總人口比例

北部區域 0.64**(0.04) -0.45***(0.13) -0.27(0.26)

中部區域 -0.26 (0.26) 0.21***(0.31) 0.50*(0.10)

南部區域 0.62**(0.05) -0.81***(0.01) -0.58*(0.07)

東部區域 0.40 (0.32) 0.21***(0.62) -0.03 (0.48) 註：刮號內為單尾檢定的機值。 資料來源：本研究自行整理

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2.3 檢定

表九 2003-2010 年科學園區員工人數比例的相關係數 二級就業比例 三級就業比例 總人口比例

北部區域 0.88***(0.00) -0.80***(0.01) -0.84***(0.00)

中部區域 0.80***(0.01) 0.07 (0.44) -0.86***(0.00)

南部區域 0.30***(0.24) -0.73**(0.02) -0.68** (0.03)

註：刮號內為單尾檢定的機值。 資料來源：本研究自行整理

45

四、結論

1. 台灣過去的全國性鐵公路建設皆造成人口往北部集中，且多數的全國性鐵公路建設均使二三級就業人口往北部及中部集中，換言之，全國性鐵公路建設，以統計檢定結果觀之，並無益於南北人口及二三級就業人口的均衡分佈。

43

2. 區域性的交通建設不見得會使各交通建設經過的每個縣市二三級就業人口比例與總人口比例增加，而與前述全國性鐵公路建設的影響相似，所及之處部分縣市平均二三級就業人口比例與總人口比例上升，部分縣市平均二三級就業人口比例與總人口比例下降，亦未能達成區域平衡發展的政策目標。

44

3. 設置工業區後，工業區員工人數的增加，會使南部區域的二、三級就業人口，以及中部區域的總人口數增幅最多，相關係數顯示北中南東各區域之二、三級就業人口與工業區員工人數呈同方向變動。

4. 科學園區的員工人數與北中南三區的二、三級就業人口及總人口數，也都有顯著的正相關，可見各區之二、三級就業人口與總人口數，與工業區及科學園區員工人數，顯著成同步變動。

45

5. 2003-2010年間，工業區員工人數比例的變動，有助於縮減區域間二級就業人數比例之差距，但卻無助於區域間三級就業人數比例或區域間總人口比例差距之減緩。

6. 科學園區之設置，若以二級就業人數比例衡量，有助於區域之均衡發展，但卻亦無助於三級就業人數比例或總人口比例差距的減少。

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7. 綜上所述，

(1)一般認為交通建設會促成區域的均衡發展，然而初步研究分析顯示，交通越加便利會使偏遠地區的人口流向工商發達地區，反倒對於區域的平衡發展產生不利的因素。

(2)而工業區與科學園區之設置，雖有助於縮減區域間二級就業人數比例之差距，但卻無助於區域間三級就業人數比例或總人口比例差距之減緩。

47

國內房價所得比

51

結語

1. 產業發展是區域均衡發展之戰略計畫

2. 交通建設則是達成區域均衡發展之戰術計畫

52

感謝聆聽 敬請指正

53

54資料來源：都市及區域發展統計彙編

55資料來源：都市及區域發展統計彙編

56資料來源：都市及區域發展統計彙編

57資料來源：都市及區域發展統計彙編

58資料來源：都市及區域發展統計彙編

59資料來源：都市及區域發展統計彙編

60資料來源：都市及區域發展統計彙編

61資料來源：都市及區域發展統計彙編

62資料來源：都市及區域發展統計彙編

63資料來源：都市及區域發展統計彙編

64資料來源：都市及區域發展統計彙編

65資料來源：都市及區域發展統計彙編

66資料來源：都市及區域發展統計彙編

67資料來源：都市及區域發展統計彙編