Decentralizirani Sistem Upravljanja Eu Fondovima Za Bih

1Policy Brief

DECENTRALIZIRANI SISTEM UPRAVLJANJA FONDOVIMA EVROPSKE UNIJE (DIS) ANALITIKI PREGLED NJEGOVOG ZNAAJA I RAZVOJA U BiHSadraj:SAETAK 1UVOD 3USPOSTAVLJANJE DECENTRALIZIRANOG SISTEMA UPRAVLJANJA U BiH 4STATUS IMPLEMENTACIJE STRATEGIJE 5INSTITUCIONALNE STRUKTURE 7LJUDSKI RESURSI 10NEDOSTACI I MOGUE POLITIKE ZA NJIHOVO PREVAZILAENJE 12ZAKLJUCI PREPORUKE 14ANEKS I 16SKRAENICE 17BIBLIOGRAFIJA 18O AUTORIMA 19

SAETAK

Ono to nazivamo u svakodnevnom govoru evropske integracije oznaava period prilagoavanja dravne uprave, zakonodavstva i finansijskih okvira principima na kojima funkcionira Evropska unija. Sa napretkom Bosne i Hercegovine u procesu evropskih integracija, tema evropskih fondova postaje sve aktuelnija. U isto vrijeme od BiH se oekuje da upravljanje fondovima prenese sa centraliziranog na de-centralizirani sistem upravljanja, odnosno da nadlenosti u upravljanju fondovima preu sa Delegacije Evropske komisije u BiH ili institucija angairanih od Evropske komisije na zemlju korisnicu, u naem sluaju BiH. Ovaj sistem je obavezan prema Odluci Vijea Evropske komisije, kojom se osniva Instru-ment za pretpristupnu pomo (IPA), u ijem se sastavu nalazi svih pet komponenti podrke zemljama potencijalnim kandidatkinjama i kandidatima. Ciklus upravljanja fondovima Evropske unije sastoji se od etiri faze: programiranje, identifikacija (procjena, finansiranje), implementacija i ocjena, odnosno evaluacija. Veliki znaaj efikasne apsorpcije fondova nalae institucijama da sistemski izgrauju struk-ture za upravljanje kompleksnim procesom koritenja sredstava, odnosno da izgrauju institucije, re-formiraju javnu administraciju, ukljuuju prioritete u strateke dokumente i godinje planove vlada. ACIPS je identificirao neophodnost analize procesa uvoenja Decentraliziranog sistema upravljanja u BiH, odnosno unaprijeenja kapaciteta dravne uprave, te jasnog definiranja uloga i nadlenosti u pro-cesu programiranja EU fondova. Osnovni ciljevi ovog dokumenta su: Razumijevanje procesa uvoenja Decentraliziranog sistema implementacije od ire zajednice aktera koji

e biti ukljueni u proces, o principima, uesnicima, ulogama i odgovornostima. Analiza procesa uvoenja Decentraliziranog sistema implementacije, te definiranje moguih nedostataka

i prepreka u procesu. Dati podrku institucijama koje rade na uvoenju Decentraliziranog sistema implementacije, prvenstveno

Direkciji za evropske integracije BiH i Ministarstvu finansija i trezora BiH.

2Policy Brief

Asocijacija Alumni Centra za interdisciplin-arne postdiplomske studije (ACIPS) je nevladino udruenje eksperata u podruju evropskih integraci-jskih procesa, demokracije, ljudskih prava, upravl-janja dravom, humanitarnih poslova, rodnih studija i religijskih studija. Asocijacija je osnovana u februaru 2003. godine, kao rezultat aktivnosti Centra za inter-disciplinarne postdiplomske studije Univerziteta u Sarajevu. ACIPS je proizvod tenje da se na jednom mjestu okupi intelektualni i liderski potencijal mag-istara ove obrazovne institucije. lanovi organizacije aktivni su u vladinom i nevladinom sektoru, civilnom drutvu i meunarodnim organizacijama u BiH i re-gionu. Zahvaljujui, izmeu ostalog, i irokoj geograf-skoj rasprostranjenosti svog lanstva, ACIPS uspjeno sprovodi i koordinira niz lokalnih i meunarodnih projekata. Jedan od glavnih ciljeva organizacije jeste promocija njenih lanova, ali i ostalih vizionara koji dijele vrijed-nosti ACIPS-a, kao i stvaranje prilika za njihovo uee i ostvarenje snanijeg utjecaja u procesima donoenja odluka. Primarni interes organizacije jeste buenje i razvijanje javne svijesti o kljunim temama u drutvu i sprovoenje istraivakih i politikih studija. Ove svoje ciljeve ACIPS u najveoj mjeri ostvaruje kroz svoj Odjel za istraivanje. Osim direktnog angamana u kreiranju i istraivanju politika, ACIPS takoer odrava redovnu komunikaciju sa politiarima, graanima BiH, predstavnicima NVO sektora i medija.Djelovanje ACIPS-a je neraskidivo vezano za razvoj bosanskohercegovakog drutva. Napori ACIPS-ovog istraivakog odjela usmjereni su ka koherentnom drutvu evropskog profila, kreiranom po odrivom i sveobuhvatnom obrascu drutvenih odnosa, oekivanja, vrijednosti i obiaja, kao podrka ostvaren-ju krovnih razvojnih ciljeva. ACIPS se stoga obavezuje na punu predanost evropskim vrijednostima, uz njih-ovu direktnu i indirektnu promociju u bh. drutvu, sa ciljem izgradnje bosanskohercegovakog drutvenog kapitala za budue razvijeno i odrivo drutvo.

Dugoroni strateki ciljevi ACIPS-ovog odjela za istraivanje: Identificirati najrelevantnija pitanja u procesima

evropskih integracija i izazove sa kojima se danas BiH suoava;

Ostvariti visok standard nezavisnog istraivanja politika, primjenjivog u kontekstu BiH;

iriti rezultate istraivanja politika i proistekle stavove relevantnim interesnim stranama i iroj javnosti, te zagovarati implementacije ovih rezultata;

Ostvarivanje dijaloga i saradnje sa drugim institucijama za istraivanje politika, vladama i organizacijama civilnog drutva u BiH i irem regionu.

3Policy Brief

1 Rehn, Olli. Opening speech. IPA - EU financial assistance to make a difference in the candidate and potential candidate countries. Seminar on the IPA Framework Agreement. Brussels. 20 September 2007.2 Za vie informacija pogledajte internet prezentaciju Delegacije Evropske komisije u BiH na web stranici http://www.europa.ba/?akcija=clanak&CID=22&jezik=2&LID=323 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Instrument for Pre-accession Assistance (IPA) Multi-Annual Indicative Financial Framework for 2008-2010. Accessed on 4 February 2009.

UVOD Jedna od kljunih politika Evropske unije (EU) jeste politika solidarnosti. Kroz nju se svake godine izd-vajaju znaajna sredstva iz zajednikog budeta, na osnovu definiranih kriterija, sa ciljem postizanja balan-siranog i odrivog razvoja i solidarnosti meu zemljama lanicama EU, odnosno zemalja koje su kandidatkinje za lanstvo. Programiranje i implementacija aktivnosti EU se usavravaju i postaju sve fleksibilniji i orijentirani ka korisnicima. Pomo se dodjeljuje zavisno od statusa zemlje u procesu integracija, politikog i ekonomskog konteksta, odnosno administrativnih kapaciteta zemlje1.

S tim u vezi, postoje dva sistema upravljanja fondovima EU: centralizirani i decentralizirani. Uslovi u kojima je Evropska komisija odgovorna za raspisivanje ten-dera, javne nabavke, ugovaranje poslova i raspodjelu finansijskih sredstava u dravi korisnici predstavljaju centralizirani sistem upravljanja EU fondovima. Pre-nos ovih nadlenosti sa Evropske komisije na zemlju primaoca sredstava predstavlja uvod u Decentralizirani sistem upravljanja (DIS). Radi se o procesu uspostavl-janja takve institucionalne sturukture koja e osigu-rati i garantirati transparentne procedure, djelotvornu internu kontrolu, nezavisnu reviziju i odgovarajue raunovodstvene standarde.

U proteklom periodu, Bosna i Hercegovina (BiH) je prola nekoliko koraka u procesu evropskih integraci-ja (EI). Iz perspektive koritenja fondova EU, prvo je bila korisnik PHARE programa (do 2000.), kasnije CARDS-a (od 2001. do 2007.-2008.), da bi u nared-nom budetskom okviru EU-a imala na raspolaganju IPA (Instrument za pretpristupnu pomo, ozvanien 1. januara 2007.) fondove, i to prve dvije kompo-nente namijenjene potencijalnim kandidatima za lanstvo izgradnja institucija i prekogranina saradnja2. Indikativni finansijski okvir sredstava za BiH je dat u tabeli koja slijedi.

U svim dosadanjim fazama iskljuivo je koriten centralizirani sistem upravljanja evropskim fondo-vima. To znai da je uloga lokalnih institucija u BiH bila pasivnog karaktera, odnosno ugovara projekta i kontolor troenja novca iz IPA fondova je Evropska komisija preko svog zastupnika Delegacije Evropske komisije ili institucija angairanih od strane Evrop-ske komisije. Drugim rijeima, Delegacija Evrop-ske komisije u BiH je definirala projektne zadatke, raspisivala tendere, potpisivala ugovore, odabirala i finansirala projekte, nadzirala implementaciju i slino. U svom izvjetaju za 2007., Evropska komisija je predstavila Decentralizirani sistem upravljanja kao srednjoroni cilj BiH u procesu evropskih integracija.

Prelazak sa centraliziranog na decentralizirani sistem jedan je od uvjeta iz procesa evropskih integracija. Iz perspektive EU, cilj prelaska nije samo dizajni-ranje svojih potreba tj. maksimalizacija koritenja ponuene finansijske pomoi EU-a, uzimajui u obzir lokalne razvojne potrebe, sektorske prioritete i insti-tucionalni razvoj BiH, ve i izgradnja institucija koje e biti u stanju ravnopravno doprinositi implementaciji razvojnih politika EU onog trenutka kada zemlja post-ane punopravna lanica. U kratkoronom periodu, decentralizirani sistem e omoguiti izgradnju snane strukture za koritenje IPA fondova, a u budunosti i strukturalnih fondova EU, nakon dobivanja statusa punopravnog lana.

Cilj ovog istraivanja je promocija procesa pri-preme, identificiranja i sprovoenja neophodnih mjera za jaanje institucija ili osnivanja novih za efikasno koritenje IPA fondova. Grupa kojoj je posebno namijenjeno ovo istraivanje jeste grupa dravnih slubenika koji se u resornim ministarstvima bave pitanjima EU, te studentima i predstavnicima NVO-a ili lokalnih vlasti koji detaljnije izuavaju pitanja EU fondova. Fokus istraivanja je na kapacitetima BiH, koji bi u rela-

Viegodinji indikativni finansijski okvir Pregled IPA za 2007-2010 za BiH3

2007 2008 2009 2010

Bosna i Hercegovina

Tranziciona pomo i izgradnja institucija 58.1 69.9 83.9 100.7

Prekogranina saradnja 4.0 4.9 5.2 5.3

Ukupno 62.1 74.8 89.1 106.0

U milionima eura.

4Policy Brief

4 Nakon ispunjenja uslova iz prve faze slubenik za akreditiranje, poslije konsultacija sa nezavisnim revizorom, odluuje o akreditaciji SO i Dravnog fonda. Po primitku njihove akreditacije, SO akreditira Operativne strukture i, za-jedno sa slubenikom za akreditiranje, obavjetava Evrosku komisiju o svojim odlukama. EK kontrolira i evaluira akredi-tacije i mogunosti funkcioniranja sistema. Napokon, EK je finalna instanca koja odluuje o dodjeli menaderskih ovlasti dravi korisnici, ili akreditira DIS.5 Delegation of European Commis-sion to BiH. GAP Assessment Report on the state of readiness of the Bosnia and Her-zegovina Authorities for DIS Accreditation. 2008 draft.str. 5.6 Direkcija evropskih integracija. Strategija za primjenu Decentralizovanog sistema implementacije (DIS) za uprav-ljanje programima pomoi Evropske za-jednice u Bosni i Hercegovini. Revidirana verzija Prijedlog. April 2008. str.7.7 Na osnovu nezavisnog revizorskog izvjetaja SO mora potvrditi da je sistem, odnosno operativna struktura sa svim svojim nadlenostima, tijelima i odnosima izmeu tijela koji je ine, procedurama po kojima funkcionira, uputstvima i pravilnicima po kojima radi, brojem i obuenou osoblja, kontrolnim i upravljakim mehanizmima i nizom drugih kriterija, funkcionalna.8 Vie informacija o odobrenju Evrop-ske komisije u Aneksu 1.

tivno kratkom roku trebali preuzeti upravljanje fondovima EU. U prvom dijelu ovog dokumenta su analizirani postojei zakonodavni okvir i insti-tucionalna praksa, a u drugom slabosti sistema i problemi sa kapacitetima institucija DIS-a u BiH. Definiranje nedostataka u strukturama jeste glavni zadatak koji su istraivai stavili pred sebe. Na kraju analize, ponuene su i odgovarajue preporuke. U toku istraivanja ACIPS-ov tim je imao podrku strunjaka iz Direkcije za evropske integracije BiH, Ministarstva finansija i trezora BiH, te projekta tehnike podrke EC za uspostav-ljanje DIS-a u BiH.

1. USPOSTAVLJANJE DECENTRALIZIRANOG SISTEMA UPRAVLJANJA U BiH

EUspostavljanje Decentraliziranog sistema upravl-janja EU fondovima se realizira u dvije faze:

a. Faza uspostavljanja b. Faza akreditiranja

Faza uspostavljanja podrazumijeva strateko plani-ranje, usvajanje odgovarajueg pravnog okvira, uspostavljanje institucionalne strukture, popunja-vanje ljudskim resursima (ukljuujui njihov trening i struno obrazovanje), definiranje procedura, te potpunu logistiku opremljenost. U toku druge faze, Evropska komisija, potpomognuta domaim instituci-jama (Slubenik za akreditiranje i nezavisna revizija), ocjenjuje spremnost i kapacitete institucija iz struk-ture DIS-a, daje im odgovarajue akreditacije, odnos-no saglasnost za prenos nadlenosti sa centraliziranog na decentralizirani sistem4. Da bi neka drava dobila akreditaciju, osim uspostavljanja odgovarajuih struktura, potrebno je osigurati i slijedee:

Zasnovanost funkcioniranja na zakonima (pro-pisima), transparentne procedure, organizirano i obueno osoblje (iskljuiti bilo kakav konflikt interesa ili diskriminaciju, uspostaviti etike kodekse, definirati misiju, ulogu i pravne osnove, trening),

Sistem planiranja, mjerenje rezultata i uprav-ljanje rizikom (postavljanje ciljeva, procjena rizika, indikatori, itd.)

Funkcionalna interna kontrola operativnog menadmenta,

Odgovarajui raunovodstveni sistem, Neovisna eksterna revizija, Informacije, komunikacije i godinje

izvjetavanje (sa pregledom korisnika), Regularni mehanizmi kontrole (procedura i

prakse, kontrola transakcija, dokumentacija, procedure, jasna podjela aktivnosti, supervizija, informacioni sistem i sigurnost IT sistema)5,

Mjere protiv neregularnosti 6.

Nakon ispunjavanja uslova iz prve faze Slubenik za akreditiranje (SAO), u konsultacijama sa ne-zavisnim revizorom, donosi odluku o akrediti-ranju Dravnog slubenika za ovjeravanje (SO) i Dravnog fonda (DF). Po dobijanju njegove akreditacije SO akreditira Operativne strukture7 , te zajedno sa SAO informiraju Evropsku komisiju o svojim odlukama. Evropska komisija vri ocjenu i kontrolu akreditacija, odnosno sposobnost funk-cioniranja sistema. Konano, Evropska komisija je finalna instanca koja donosi odluku o dodjeli upravljakih ovlatenja dravi korisnici, odnosno vri akreditaciju DIS-a. Dakle, dok SO ne dodijeli ovu akreditaciju za Operativnu strukturu, SAO ne moe dodijeliti akreditaciju SO.

BiH je trenutno u prvoj fazi uspostavljanja DIS-a, ije je strateko planiranje zavreno. Usvojena je Strategija za uvoenje decentraliziranog sistema upravljanja u BiH. Usvojene odluke za uspostav-ljanje institucionalnog okvira iz 2006. godine treba prilagoditi procedurama vezanim za IPA fondove, jer su donesene prije uspostavljanja IPA. Veina organa vezanih za DIS je formirana, ljudski resursi se kontinuirano popunjavaju i educiraju. Dio organa koji nije formiran, kao i popunjenost pozicija, te definiranje procedura je detaljno ana-lizirano u nastavku.8

5Policy Brief

9 Zakljuno sa 31.12.2008.

2. STATUS IMPLEMENTACIJE STRATEGIJE

2.1 Strateko planiranje za uspostavljanje DIS-a u BiH Iako postoji nekoliko verzija Strategije za uvoenje decentraliziranog sistema upravljanja u BiH, one se sutinski ne razlikuju, ve je svaka naredna bila aurirana verzija one prethodne, to je zahtijevala i dinamika razvoja odnosa EU prema potencijalnim kandidatima za lanstvo. Prvu Strategiju je, uz tehniku podrku Evropske komisije (EK), pripremila Direkcija za evropske integracije BiH (DEI), te je ista zasnovana na iskustvima drava korisnica programa PHARE u uvoenju DIS-a. Ta verzija Strategije je usvojena u decembru 2005. godine. Uvoenjem IPA-e, DEI je bila nosilac revizije prvobitne verzije Strategije, kako bi u nju ukljuila odredbe sadrane u Uredbi o IPA i Pravilima za primjenu IPA-e. Posljednja verzija Strategije je zavrena u aprilu 2008. go-dine, nakon ega je usvojena od Vijea ministara BiH. Strategija pojanjava strukture i organe DIS-a, kao i naine njihovog uspostavljanja.

2.2 Analiza implementacije Strategije9

Strategija o uvoenju DIS-a definira usvajanje odgovarajueg zakonodavnog okvira i uspostavl-janje institucionalne strukture, odnosno sve neo-phodne korake za prelazak sa centraliziranog na decentralizirani sistem implementacije. Na 53. Sjednici Vijea ministara BiH, odranoj krajem juna 2008. godine, usvojen je Prijedlog revidirane Strategije za primjenu DIS-a. Ova je verzija rezul-tat kontinuirane izgradnje kapaciteta vezanih za DIS (uglavnom se to odnosi na Tehniku pomo DEI-ju i Tehniku pomo Ministarstvu finansija i trezora BiH od strane Evropske komisije), razm-jene iskustava (sa Hrvatskom i Makedonijom) i uslova proizalih iz specifinih potreba u BiH. Bez obira na izmjene i dopune Strategije, uspostavl-janje strukture DIS-a u BiH je teklo kontinuirano od usvajanja njene prve verzije krajem 2005. i pravnog okvira tokom 2006. godine. Na istoj sjednici, Vijee ministara je odluilo uspostaviti i Upravni odbor zaduen za provoenje Strategije DIS-a, kojeg e initi direktor Direkcije za evropske integracije, dravni ministar finansija i trezora, entitetski ministri finansija i po jedan predstavnik

koje e imenovati vlade entiteta. DEI je zaduen da u saradnji sa Ministarstvom finansija i trezora BiH (MFT) osigura realizaciju preostalih aktivnosti naznaenih u Strategiji o uvoenju DIS-a koje se odnose na formiranje, osposobljavanje i kadrovs-ko popunjavanje preostalih institucija. Svim in-stitucijama je naloeno da u svoje planove rada unesu aktivnosti koje su vezane za njih, a defini-rane su strategijom DIS-a.

Da bi se nova Strategija u potpunosti provela, potrebno je prilagoditi postojee odluke IPA standardima (odluke iz 2006. bile su prilagoene tadanjim pristupnim fondovima EU, jer IPA nije postojala), popuniti sve institucije iz strukture DIS-a kadrovima, formirati institucije koje jo uvi-jek nisu uspostavljene, nastaviti sa kvalitetnom obukom postojeih kadrova i onih koji dolaze, definirati neophodne procedure i osigurati trans-parentnost i javnost procesa to je detaljno prika-zano u nastavku ovog teksta po takama (pravni okvir, institucionalne strukture, ljudski resursi).

2.3 Postojei pravni okvir

Kroz usvajanje odgovarajuih propisa 2006. go-dine, Bosna i Hercegovina je definirala i usvojila odgovarajui pravni okvir za uspostavljanje Decen-traliziranog sistema upravljanja evropskim fondo-vima. U skladu sa planom realizacije DIS Strategije u BiH usvojeni su slijedei pravni akti:

Odluka o uspostavljanju Centralne jedinice za finansiranje i ugovaranje (Central Financing and Contracting Unit - CFCU),

Odluka o davanju saglasnosti za imenovanje dravnog slubenika za ovjeravanje (National Authorizing Officer - NAO),

Odluka o uspostavljanju Dravnog fonda (Na-tional Fund NF)

Odluka o imenovanju dravnog koordinatora za pomo Evropske unije Bosni i Hercegovini (Na-tional Aid Coordinator NAC)

Odluka o davanju saglasnosti slubenika za odo-bravanje programa (SOP)

6Policy Brief

10 Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 on the Financial Regula-tion applicable to the general budget of the European Communities. 25 June 2002. Accessed on 25 January 2009. 11 Tim istraivaa je doao do nezvaninog podatka kako se, imajui u vidu da DIS zahtijeva ljude, funkcije struk-ture, te da svako nepotrebno gubljenje vremena moe uzrokovati velike gubitke za BiH, unutar institucija postigao interni sporazum da se sa novim okvirnim zako-nom nee ii u proceduru. Iako bi Zakon bio bolja opcija, ve je koncipirana Odluka o uspostavi funkcija i procedura koja e za-mijeniti est Odluka, te definirati funkcije unutar struktura DIS-a. 12 Direkcija evropskih integracija. Strategija za primjenu Decentralizovanog sistema implementacije (DIS) za uprav-ljanje programima pomoi Evropske za-jednice u Bosni i Hercegovini. Revidirana verzija Prijedlog. April 2008. str. 6.

Referentni materijali za njihovo usvajanje bili su slijedei dokumenti: Regulativa Vijea EK br. 1605/200210, Okvirni ugovor izmeu BiH i Evropske komisije o pravili-

ma saradnje u vezi sa finansijskom pomoi (Framework Agreement Between B&H and EC on Cooperation Rules Related to Financial Aid),

Godinji finansijski ugovor izmeu EC-a i BiH (Annual Financial Agreement Between EC and B&H),

Memorandum o razumijevanju za uspostavljanje Na-cionalnog fonda BiH (Memorandum of Understanding on Creation of National Fund), potpisan izmeu Vijea ministara BiH i Evropske komisije.

Postojei pravni okvir, odnosno odluke usvojene na nivou Vijea ministara BiH, su u skladu sa smjernicama iz prve Strategije za uspostavljanje DIS strukture u BiH koja je usvojena krajem 2005. To praktino znai da ove odluke treba prilagoditi novoj Strategiji koja je usvojena u junu 2008. godine, odnosno prilagoditi je odredbama iz Uredbe o IPA.

Mada se ne radi o drastinim izmjenama, autori su uoili dvije kole miljenja u institucijama BiH. U jednoj varijanti se pominje usvajanje odgovarajueg okvirnog zakona na dravnom nivou koji bi pojednostavio sistem decentral-iziranog upravljanja EU fondovima, ukljuujui i harmoni-zaciju sa novom Strategijom. U drugoj varijanti se argumen-tira potreba za tehniki jednostavnijim pristupom, odnosno o novoj odluci koja e objediniti ili zamijeniti sve prethodne odluke i harmonizirati strukturu DIS-a sa odredbama IPA. Jo uvijek nije izvjesno da li e se ii u pravcu usvajanja jednog okvirnog zakona, to moe biti vremenski zahtjevnija vari-janta, ili e se ii ka usvajanju jedne nove odluke koja e za-mijeniti vei broj ranije usvojenih.11 U svakom sluaju, i jedna i druga varijanta moraju biti usaglaene s Okvirnim spora-zumom izmeu Bosne i Hercegovine i Komisije Evropskih zajednica o pravilima saradnje koja se odnosi na finansijsku pomo EZ. Ovaj sporazum je u cjelosti ratificiran i objavljen u Slubenom glasniku, te kao takav meunarodni sporazum ima snagu iznad domae regulative. S obzirom da se ne oekuju nikakve sutinske izmjene u smislu novih propisa, niti potrebe za drugim dodatnim institucijama izvan onih koje su do sada definirane, prioritetne aktivnosti se sada odnose na uspostavljanje svih institucija i njihovu funkcio-nalnost, to e biti analizirano u slijedeem segmentu.

Tabela: Kratak pregled sveukupnog pravnog okvira DIS-a12

Pravni okvir Nadlene institucije

Nivo EU Uredbe Vijea EK (ukljuujui i Uredbu IPA, Uredbu o fi-nansiranju, itd.)Odluke i uredbe Evropske komisije

Institucije EU (Vijee EU, Evropska komisija)

International agreements

Okvirni sporazum izmeu Bosne i Hercegovine i Komisije Evropskih zajednica o pravilima saradnje koja se odnosi na finansijsku pomo EZ (drava) u okviru implementacije pomoi putem instrumenta pretpristupne pomoi IPA Godinji i viegodinji finansijski sporazumi (po kompo-nentama IPA-e)Memorandum o razumijevanju o formiranju Nacionalnog fonda potpisan izmeu EK i Vijea ministara BiH

Evropska komisija (Vijee ministara BiH)

B&H level Odreeni broj Odluka Vijea ministara o uspostavljanju relevantnih struktura i njihovim nadlenostimaOdluke Vijea ministara o pravilnicima o unutranjoj orga-nizaciji nadlenih institucijaMeuinstitucionalni sporazumi

Vijee ministara BiH, Par-lamentarna skuptina BiH

Pravilnici (usvojeni od strane nadlenih institucija)Interna dokumenta, instrukcije i obrasci (usvojeni od strane nadlenih institucija)

DEI, MFT, resorna mini-starstva/agencije/insti-tucije Vijea ministara BiH

7Policy Brief

3. INSTITUCIONALNE STRUKTURE 3.1. Potrebne strukture

Kljune institucije u BiH za uspostavljanje DIS-a su Direkcija za evropske integracije BiH (DEI) i Mini-starstvo finansija i trezora Vijea ministara (MFT).

Uloga DEI-a je vezana za programiranje pomoi Ev-ropske unije, prikupljanje projektnih ideja, asistenc-iju prilikom izrade projektnih zadataka, monitoring i evaluaciju. Programiranje pomoi je u najveem broju sluajeva programiranje sa ministarstvima, mada kod projekata prekogranine saradnje koris-nici mogu biti izvan ministarstava. Postoje stavovi da i funkcija programiranja treba da bude unutar MFT, kakva je najea praksa u grupi zemalja koje su primljene u EU u dva posljednja kruga proirenja (Bugarska, Slovaka, Maarska). U najkraim crta-ma funkcije DEI-ja u DIS-u, kao jednog od nosilaca procesa evropskih integracija se mogu svesti u sljedee:

Koordinira vrste programa sa stratekim prior-itetima,

Koordinira VP slubenike, odnosno prua im tehniku podrku

Tehniki daje podrku u pripremi skraenih opisa projekata, te ukoliko budu odobreni, priprema opise projektnih zadataka (ToR)

Na osnovu prikupljenih projektnih prijedloga objedinjuju programe, koje alju u Evropsku komisiju

Po zavretku projekata i programa vri monitor-ing i evaluaciju s ciljem utvrivanja efekata i nedostataka, da bi se naredni ciklus mogao unaprijediti.

U sastavu MFT-a su ostale strukture: Dravni fond (eng. National Fund NF), Dravni slubenik za ovjeravanje NAO, Centralna jedinica za finansiranje i ugovaranje (CFCU) i Dravni slubenik za odobravanje programa SOP. Nacionalni IPA koordinator (NIPAK) je prvobitno bio direktor DEI-a, da bi danas tu funk-ciju obnaao Ministar finansija i trezora. Upravo se ta injenica definira kao jedna od potencijalno spornih unutar sistema DIS-a u BiH.

Mreu profesionalaca u ministarstvima (Voditelji pro-jekata) koja e vezivati korisnike projekata sa struk-turama za odobravanje, nadgledanje i finansiranje

projekata tek treba formirati. Ove e strukture, nakon akreditacije, preuzeti vlasnitvo nad upravljanjem fondova Evropske unije. U nastavku slijedi kratki opis svih struktura koje su potrebne za uspostavljanje DIS-a u BiH:

1. Dravni IPA koordinator - NIPAK (glavni saradnik delegacije Evropske komisije tokom itavog pro-jektnog ciklusa),

2. Dravni slubenik za ovjeravanje - NAO (vii dravni slubenik sa posebnim ovlatenjem. NAO osigurava potivanje pravila, uredbi i postupaka koji se odnose na nabavke, podnoenje izvjetaja i finansijsko poslovanje programa Evropske Unije),

3. Dravni slubenik za odobravanje programa - SOP (osigurava uspostavljanje odgovarajuih struktura za raspisivanje tendera, odabir, finansi-ranje i realizaciju projekata),

4. Centralna jedinica za finansiranje i ugovaranje - CFCU (odgovorna za ugovaranje, finansiranje projekata, na elu je SOP),

5. Zajedniki odbor za praenje - Joint Monitoring Committee - JMC (kojeg ine: NIPAK, NAO, SOP i predstavnici Evropske komisije. Zajedniki odbor razmatra sve programe koje finansira Evropska unija),

6. Sektorski pododbori za praenje (Sectoral Moni-toring Sub Committees - SMSC, odgovorni su za sektorsko praenje programa pomoi),

7. Voditelji projekata (VP) u svim ministarstvima,8. Organ za reviziju, interna revizija (Revision Au-

thority - RA),9. Slubenik za akreditiranje SAO.

U sljedeem grafikonu su prikazane neophodne struk-ture koje BiH treba da uspostavi u procesu uspostave DIS-a. Strukture koje nisu uspostavljene su obiljeene dijagonalnim linijama. U ovoj fazi korisnici projekata su iskljuivo ministarstva, osim u sluaju projekata prekogranine saradnje.

8Policy Brief

Nacrt strukture DIS-a u BiH

NIPAK

MFT

NAO

NF

CFCU/SOP

Delegacija Evropske komisije

Resorna ministarstva

VP

KorisniciIzvoai

Odbor ipododbori

za praenje*

Organ za revizijuInterna revizija / SAO*

M&E*

DEI

*Institucije koje bi trebale biti osnovane ili su u procesu osnivanja

Zakonodavni okvir definira da se Voditelji projekata (VP) imenuju na dravnom nivou, osim u posebnim situacijama gdje postoji iskljuiva nadlenost en-titeta. U sluajevima gdje se na nivou drave nalaze Voditelji projekata, na nivou entiteta se mogu post-aviti Entitetski programeri, to je u hijerarhiji pozici-ja podreena Voditelju projekta. Entitetski prog-rameri bi, u koordinaciji sa Voditeljem projekata, a kada DIS postane funkcionalan, trebali dostavljati prijedloge projekata Voditelju projekata, koji daje miljenje o njima, a nakon toga ih spaja sa slinim ili istim projektima iz drugog entiteta, te ukoliko je miljenje pozitivno potrauje IPA sredstva za real-izaciju projekta. U sluajevima gdje postoji iskljuiva nadlenost entiteta, moe se imenovati entitetski Voditelj projekta uz odobrenje NIPAK-a.

Odnos izmeu entitetskih kordinatora i VP, u IPA reg-ulativi nije reguliran. DEI e, u narednim aktivnos-tima sa Evropskom komisijom, pokuati analizirati ovaj odnos, i eventualno definirati neke preporuke primjenjive u DIS-u, a koje nisu u suprotnosti sa regulativama IPA. injenica je da gotovo da ne post-oje dvije zemlje sa identinim modelom, odnsno da modeli pojedinano uvaavaju specifinosti zemalja u kojima se uspostavljaju. Takav je sluaj i sa BiH.

3.2 Formirana tijela

Kako se vidi iz gornje sheme do sada su uspostav-ljene institucije Dravnog IPA koordinatora (NIPAK), Dravnog fonda (NF) i Dravnog slubenika za ovjeravanje (NAO), Centralna jedinica za finansi-ranje i ugovaranje (CFCU) i Dravni slubenik za odobravanje programa (SOP). Sva ova tijela su formirana u okviru Ministarstva finansija i trezora BiH. Rukovodei kadrovi (CFCU, NAO, SOP) su u rangu pomonika ministra.

Osim toga, stvoren je Zajedniki odbor za praenje (Joint Monitoring Committee - JMC). Poetkom decembra 2008. godine donesena je odluka o postavljanju Voditelja projekata (VP) u institucijama BiH, objavljena u Slubnim novinama BiH br. 05/09. Bitno je naglasiti da se ovom odlukom definira pozicija uposlenika (funkcije, obaveze, odgovornosti), ali nisu nominirane osobe na funkcije, to je prema proceduri naredni korak. Nakon ove odluke Vijea ministara nominiranje osoba je for-malnost, koja je u nadlenosti ministarstava. Uspostavljen je i Odbor za nadzor sprovoenja Strategije.

9Policy Brief

U sklopu strukture Direkcije za evropske inte-gracije BiH takoer postoji Sektor za koordinaciju pomoi EU koji je, izmeu ostalog, nadlean i za programiranje pomoi Evropske unije i moni-toring. Kapaciteti za programiranje pomoi u DEI-ju su odgovarajui dok Jedinica za monitor-ing jo uvijek nije formirana. Takoer, Slubenik za akreditiranje (SAO) nije imenovan, to je kljuno za akreditiranje, praenje i suspenziju ili povlaenje akreditacije DIS-a.

3.3 Zakljuak poglavlja: Analiza procesa formiranja institucionalnih struktura u odnosu prema zahtjevima EU

U narednom periodu se oekuje i formalno imenovan-je Voditelja projekata i njihovih Jedinica za imple-mentaciju projekata (JIP). Radi zaokruivanja insti-tucionalnog okvira potrebno je formiranje i sljedeih struktura ili organa:

Organ za reviziju (Revision Authority - RA) Slubenik za akreditaciju CAO (Competent Ac-

creditation Officer) Jedinica za monitoring i evaluaciju (u okviru

DEI-ja)

Formiranje gore spomenutih organa bi zaokruilo institucionalni okvir na nain kako je to predvieno Strategijom uvoenja DIS-a u BiH.

ini se da je u ovom trenutku pored otvorenih politikih pitanja, najkritinija pozicija za funkcio-nalan DIS imenovanje Voditelja projekata. Voditelji projekata predstavljaju most izmeu DIS-a i krajnjih korisnika projekata, to jasno ukazuje na njihovu vanost. Sistem treba od samoga poetka stvarati na nain da uvaava postojanje entitetskih ministarstava i drugih niih nivoa vlasti.

Pitanje Jedinice za monitoring i evaluaciju se ad-resira kroz analizu potreba za monitoring i evalu-aciju, koju sprovodi DEI, a neophodan je uslov za uspostavljanje mree Voditelja projekata, proce-dura, te uspostavljanju komiteta, te Jedinica za implementaciju projekata (JIP). Sama injenica da treba uspostaviti te kapacitete, koji u ovom tre-nutku ne postoje ukazuje da institucionalni okvir nije zaokruen.

Iz perspektive DEI-ja, ali i tehnike podrke EK uspostavljanju DIS-a, kao oteavajua okolnost navedena je injenica to funkciju NIPAK-a ne obnaa direktor Direkcije za evropske integracije BiH, nego Ministar finansija i trezora BiH. To re-meti koherentnost cijelog procesa i oteava ko-munikaciju unutar struktura DIS-a, pogotovo u kontekstu programiranja pomoi, to je nadlenost DEI-ja. Naime, funkciju NIPAK-a obavlja Ministar u Ministarstvu finansija i trezora BiH (u trenutku istraivanja gosp. Dragan Vranki), dok funkciju NAO obavlja pomonik ministra finansija (u tre-nutku istraivanja gosp. Ranko akota). Prema grupi miljenja, trenutna struktura moe smanjiti ulogu DEI-ja u procesu na nivo tehnike pomoi institucijama u uspostavljanju struktura, te oteati frekventnu komunikaciju sa NIPAK-om prema opisu poslova. I pored dobre institucionalne sarad-nje DEI-ja sa MFT, injenica da postoje pravila za meuinstitucionalnu komunikaciju usporava ovaj proces, to ne bi bio sluaj da je NIPAK dio DEI-ja. Tu postoji i potencijalni konflikt, jer je osoba koja obavlja poziciju NIPAK-a u institucionalnoj hijer-arhiji nadreena osobi koja obavlja funkciju NAO-a, to bi moglo uticati na nepristrasan rad NAO-a. Organizacija ovih organa, koju u najveem broju sluajeva zahtijeva Evropska komisija jeste da su na ravnopravnim pozicijama.

Pored toga, istraivaki tim nije uspio doi do podatka da li je napravljeni Finansijski ugovor o saradnji izmeu NAO-a i SOP-a u skladu sa zahtjevima EK, odnosno da li su procedure komunikacija jasno definirane, kao i strukture izvjetaja.

Vijee ministara BiH je eljelo ulogu Nacional-nog IPA koordinatora (NIPAK) zamijeniti Koor-dinacionim odborom, u kojem bi bilo vie osoba umjesto jedne (jednog koordinatora). Tako se dolo u situaciju da je NIPAK bio imenovan, pa razrijeen. Nakon toga je imenovan Koordina-cioni odbor, ali je Evropska komisija bila stava da Koordinacioni odbor ne moe zamijeniti ulogu NIPAK-a. Kompromis je pronaen u postojanju oba tijela, tj. u ovom trenutku postoje oba tijela, NIPAK i Koordinacioni odbor. Metodologija rada koja je usvojena podrazumijeva da e glavni saradnik Delegacije Evropske komisije (to je orginalna misija NIPAK-a) konsultirati lanove Koordinacionog odbora tokom itavog ciklusa programiranja.

10

Policy Brief

4. LJUDSKI RESURSI

Osim pravnog i institucionalnog okvira, trei, i jed-nako vaan, segment jesu ljudski resursi, njihovi ka-paciteti i osposobljenost da obavljaju sloene zadatke vezane za fondove EU. Imenovanja predstavnika svih tijela neophodnih za funkcioniranje DIS-a je ultima-tivni zahtjev za njegovu akreditaciju. Jasno je da su procedure zapoljavanja Agencije za dravnu slubu jako spore i ne zadovoljavaju dinamiku procesa evrop-skih integracija. Sa druge strane nije dovoljno samo zapoljavanje ljudi, jer je njihova obuka dugotrajan proces, a konstantno postoji prijetnja da e kadrovi zaposleni i obueni u DIS-u zbog nestimulativnog regulatornog okvira napustiti strukture, to je nizu ze-malja donijelo znaajne probleme. Pitanje kadrovske popunjenosti predstavlja jedno od najznaajnijih i najrizinijih izazova koji su ispred BiH u procesu akreditacije DIS-a. U nastavku slijedi kratka analiza potrebnih i postojeih kadrova u strukturi DIS-a u BiH. 4.1 Potrebni i raspoloivi ljudski resursi u odnosu na strategiju i pravni okvir

Ako se posmatra teoretski, ali i praktino, Direkcija za evropske integracije BiH i Ministarstvo finansija i trezora BiH su kljune institucije za uspostavljanje DIS-a. U tom smislu su kapaciteti ovih institucija najznaajniji za akreditaciju samoga sistema, odnos-no za implementaciju Strategije. Izuzev Direkcije za evropske integracije BiH, vano je napomenuti da kadrovi za popunjavanje strukture DIS-a nisu bili osposobljeni za ove poslove i nisu ranije prolazili odgovarajuu obuku. Istraivanje je pokazalo da se u DEI-ju i Mini-starstvu finansija i trezora razvoj kapaciteta vodi na zadovoljavajui nain. U Ministarstvu finansija i trezora, odnosno u kljunim institucijama za funk-cioniranje DIS-a (CFCU i NF), zaposleno je 16 osoba. Trinaest u CFCU i tri u NF. Prema procjenama u ovom trenutku u NF nedostaje jedan uposlenik, dok u CFCU nedostaje pet. Ovaj broj uposlenika koji nedostaje, prema procjenama eksperata, bit e dopunjen u toku narednih 12 mjeseci. Sama brojka uposlenih nije konana jer je npr. u Hrvatskoj sistem otpoeo sa deset uposlenika, a sada ih ima stotinu. Jako je bitno naglasiti da su uposlenici koji su trenutno angairani u CFCU i NF na veoma visokom profesionalnom nivou i da praktino odmah mogu da se prihvate zadataka koje pred njih stavlja DIS (raspisivanje tendera, odabir projekata, potpisivanje ugovora, finansiranje

i monitoring), to, naravno, zavisi o trenutku nje-gove akreditacije. Ova injenica je jako znaajna, jer e sama akreditacija sistema zavisiti od sposobnosti ovih osoba.

U momentu istraivanja, DEI nije imao imenova-nog direktora, a o njegovom nasljedniku se vo-dila politika debata. Predsjedavajui Vijea mini-stara je preuzeo ulogu vrioca dunosti direktora DEI-ja, dok se direktor ne izabere. Pretpostavka je, meutim, da se zbog velikog broja obaveza, Predsjedavajui nee moi u potpunosti posvetiti radu DEI-ja, te je stoga poeljno da se ovaj vakuum razrijei to prije iz tehnikih razloga. Sektor za koordinaciju pomoi DEI-ja, koji je odgovoran za programiranje pomoi EU, je uglavnom popunjen odgovarajuim ljudskim resursima. Jedini problem predstavljaju este fluktuacije dravnih slubenika koji odlaze na bolje plaena radna mjesta. Time se ukazuje potreba za raspisivanjem novih konkursa to, u najpovoljnijoj opciji, traje nekoliko mjeseci. Za novouposlene je potrebna dodatna edukacija i trening, to praktino predstavlja period u trajanju od najmanje jedne godine od raspisivanja konkursa do dobijanja pouzdanog slubenika.

Ako se posmatraju ostale strukture sistema po mini-starstvima, koje e sutinski biti zaduene za real-izaciju projekata, odnosno Voditelji projekata (VP), bitno je naglasiti da i pored zaokruenog zakono-davnog okvira, sporost procesa imenovanja Voditelja projekata moe prouzrokovati odgaanja akreditacije sistema. Metodoloki posmatrano, prema Odluci o imenovanju VP-a, nadleni ministar na prijedlog SOP-a imenuje VP slubenika, a VP slubenik je SOP-u na odreeni nain i podreen. Nakon imenovanja, SOP zvanino alje listu voditelja projekata Vijeu mini-stara. Imenovanje VP-a je u procesu, a priblino 60% institucija je dalo odgovore na upite.

Do polovine februara 2009. godine, Direkciji za ev-ropske integracije BiH je zvanino dostavljeno 50-ak nominiranih slubenika na pozicije Entiteskih programera u RS-u i 12 u FBiH. Razlika u broju imenovanih ukazuje na razliku u pristupu nominaci-ja, odnosno u RS-u je to uinjeno sektorski, a u Fed-eraciji resorno. To ne mora da predstavlja problem u funkcioniranju DIS-a, ali svakako bi sistem izgledao koherentnije kada bi se u ovom segmentu koristila ista metodologija. Kako je i ranije navedeno, iskustva drugih zemalja pokazuju da Voditelji projekata tre-

11

Policy Brief

13 Direkcija evropskih integracija. Strategija za primjenu Decentralizovanog sistema implementacije (DIS) za uprav-ljanje programima pomoi Evropske za-jednice u Bosni i Hercegovini. Revidirana verzija Prijedlog. April 2008.

baju priblino godinu dana intenzivnih treninga da bi bili u potpunosti osposobljeni za obavljanje ovoga zadatka. Prema miljenju nadlenih slubenika, kao i imenovanih Entitetskih programera, broj imenovanih slubenika ne mora neophodno da utie na apsorpciju fondova, ali je broj sa kojim se sada raspolae kvantitetom nerealan, a kvalitetom jo uvijek nazadovoljavajui. U sluaju kada se ima manji broj slubenika (resorno imenovanje), oni su bolje obueni i imaju vie iskustva jer upravljaju sa vie projekata. Pored toga, svjesni su kolike su raspoloive koliine novca, te na koji nain ih je efi-kasnije rasporediti. Sa druge strane, kada se ima vei broj slubenika (sektorski), njih je tee koordinirati, ali su rastereeniji sa obavezama, te mogu posvetiti vie vremena pisanju projektnih prijedloga.

Prema dosadanjoj praksi, posmatrajui ministarst-va u kojima su osobe ve nominirane, tu se radi o osobama koje su i do sada saraivale sa Evropskom komisijom i drugim donatorima na projektima (to je i bila sugestija ministra Vrankia). Mogua odstu-panja od metodologije imenovanja se mogu desiti u ministarstvima koja u svojim portfeljima imaju vie nadlenosti, poput Ministarstva civilnih poslova ili Ministarstva spoljne trgovine i ekonomskih odnosa BiH, u kojima je mogue sektorsko imenovanje Voditelja projekata. Razlog za to je jednostavan, samo u okviru IPA 2007 se oekuje da e u to Ministarstvo doi nekoliko znaajnih projekata. Na ministarstvima je da donesu interne odluke na koji nain ele orga-nizirati svoj sistem Voditelja projekata, odnosno da li e pristup biti sektorski.

Zadatak koji se nalazi pred Voditeljima projekata je veoma zahtjevan, jer se od njih sa strane Evropske komisije oekuje da budu odgovorni za upravljanje projektima i izvjetavanje o realizaciji, odnosno praktino je na njima najvea odgovornost za mogue probleme u realizaciji projekta, poput kanjenja u re-alizaciji ili greke kod ugovaranja. Sa druge strane, obim posla koji trenutno obavljaju u ministarstvima se nee znaajno smanjiti.

Znaaj VP pokazuje i zahtjev Evropske komisije da im se predstave VP slubenici. Imajui u vidu da nisu svi imenovani, bit e prezentirani samo oni koji e biti zadueni za do 15 projekata koje e Evropska komisija finansirati u toku 2009. godine. Nema sumnje da Evropska komisija nee ubudue odobriti sredstva za projekte koji nemaju imenovane VP slubenike,

jer SOP treba potpisati operativni sporazum sa njima o implementaciji pojedinanih projekata. U sluajevima da se projekti realiziraju na entitetskim nivoima, dravni VP ima ulogu vertikalnog koordina-tora, odnosno to je pozicija koja istupa pred instituci-jama iz Brisela.

U analizi popunjenosti ljudskih resursa se mora uzeti u obzir i finansijski poloaj BiH institucija, odnosno da bi popunjavanje svih neophodnih struktura napravi-lo dodatni pritisak na budet, te se ovom probl-emu ini se pristupa optimalnom dinamikom iz ugla odravanja stabilnog budeta institucija BiH.

4.2. Zakljuak poglavlja: Aktivnosti koje se poduzimaju da se DIS ne bi suoio sa problemom nedostatka kvalificiranih ljudi za voenje sistema Za uvoenje DIS-a, institucijama BiH je neophodna tehnika pomo Evropske komisije. Prema planu, tri projekta e i pruiti tu pomo, dva iji e korisnik biti Direkcija za evropske integracije BiH su u pripremi, dok je projekat koji podrava Ministarstvo finansija i trezora BiH u toku implementacije13. Projekat u MFT je otvoren za obuku VP slubenika iz ministarstava u sklopu svojih redovnih aktivnosti.

U toku februara 2009. u DEI je trebala doi grupa eksperata EC (Okvirni ugovor podrke implementaciji DIS-a, u trajanju od 6. februara do 30. juna) koja e definirati buduu podrku Evropske komisije DEI-ju. Nakon te posjete (pretpostavka od juna 2009. godine), poinje naredni projekat EC koji e trajati 2 godine. Fokus projekta e ostati podrka procesu decentralizacije, dok e jedna njegova komponenta biti podrka za monitoring i evaluaciju, ukljuujui i stvaranje Jedinice za implementaciju projekata (JIP) koja jo uvijek nije formirana.

Projekat koji je u toku podrava Ministarstvo finansija i trezora BiH u uspostavljanju DIS-a. Projekat e tra-jati priblino do poetka 2010. godine. Ovaj projekat je prvenstveno fokusiran na kadrove Ministarstva fi-nansija i trezora, ali i Voditelji projekata u posljednje vrijeme prisustvuju treninzima, to menadment pro-jekta ohrabruje. Projekat je usmjeren vie na edukac-iju u oblasti tehnikih znanja (hard skills) vezanih za funkcioniranje DIS-a, poput procesa nabavki, voenja projekata, regularnosti u procesima, itd.

12

Policy Brief

injenica da je u dravnim institucijama imenovan tek dio Voditelja projekata e svakako uzrokovati razlike u razvoju kapaciteta u korist onih koji su ve imenovani.

Uoen je nedostatak u razvoju jedinica za podku Voditeljima projekata. Iako je neosporna podrka koju imaju do sada imenovani Voditelji projekata, oni se od strane ministarstava vide kao pojedinci zadueni za fondove EU. Jo uvijek nije prihvaen koncept da Voditelji projekata trebaju imati pot-punu logistiku podrku, ali i mreu ljudi koja e ih u njihovim zadacima direktno podravati. Ono to predstavlja olakavajuu injenicu jeste da su u najveem broju sluajeva imenovani Voditelji pro-jekata pomonici ministara, te im pozicija unutar institucije dozvoljava da koriste raspoloive insti-tucionalne kapacitete u obavljanju svojih dunosti, izmeu ostalih i dunosti Voditelja projekata. Ipak, ovo ne predstavlja sistemsko rjeenje, posebno kada se zna da se uporedo sa Voditeljima projekata trebaju izgraivati kapaciteti Jedinica za imple-mentaciju projekata (JIP). Pored samih kadrovskih kapaciteta, moraju biti uspostavljeni i mehanizmi efikasne meusobne komunikacije, jer je to kljuno za uspjenost DIS-a.

U intervjuima koje je istraivaki tim obavio sa glavnim akterima DIS-a, dolo se do zakljuka da su Voditelji projekata kljuni za uspjenu realizaciju pro-jekata, odnosno u konanici za apsorpciju fondova EU i funkcioniranje samoga sistema. U fazi programiran-ja, VP slubenici dostavljaju komentare na strateke dokumente EK, te procjenjuju potrebe za pomo u svom resoru. VP izrauju projektne prijedloge, kao i prateu dokumentaciju, za fondove koji su u nadlenosti NIPAK-a, to ve predstavlja dio Faze ugo-varanja. Pod njihovom je nadlenou i podnoenje zahtjeva za pokretanje tenderske procedure, te za pregovaranje i sklapanje ugovora. U fazi izvrenja odgovorni su za cjelokupni proces.

ini se da u ovom trenutku ne postoji mehanizam da se pristup izbora Entitetskih programera hamonizira (u RS-u se to ini sektorski, u FBiH resorno), te se ovakva situacija moe iskoristiti za procjenu efikasni-jeg metoda, a onda se zaloiti za onaj koji se pokae boljim, odnosno efikasnijim.

Ukoliko se nastavi progres na implementaciji DIS Strategije, odnosno popunjavanje i edukacija svih ka-paciteta (ukljuujui nominaciju Voditelja projekata,

Jedinica za implementaciju, Organa za reviziju, je-dinice za monitoring u DEI-ju) moe se oekivati i pri-prema za akreditaciju sistema sredinom 2010. godine.

5. NEDOSTACI I MOGUE POLITIKE ZA NJIHOVO PREVAZILAENJE Mogui problem koji su istraivai uoili u analizi ljudskih kapaciteta i institucionalnih aranmana jeste poloaj i odnos NIPAK-a i NAO-a. NIPAK i NAO u funkcionalnoj strukturi DIS-a, treba da budu na jednakom nivou, bez mogunosti da jedna pozicija bude nadreena drugoj u nacionalnoj institucionalnoj strukturi. Funkciju NIPAK-a trenutno obnaa ministar trezora i finansija, dok funk-ciju NAO-a obnaa njegov pomonik. Ranije je funkciju NIPAK-a obnaao direktor DEI-ja.

Mijeanjem politike, ovo je pitanje postalo posebno osjetljivo. Zbog odgovornosti za programiranje, jedna strana zagovara da se NIPAK vrati u DEI (kada u DEI-ju bude imenovan direktor), dok NAO treba da ostane u Ministarstvu finansija i trezora, a funkciju da obav-lja pomonik ministra ili sam ministar. Druga strana smatra da to nije potrebno i da obje funkcije, NIPAK i NAO, mogu ostati u MFT, a u nekim sluajevima ak da i programiranje treba da bude u toj instituciji. Bez obzira kako e to biti rijeeno, potrebno je analizirati ranija iskustva drava koje su bile uspjene prilikom akreditacije strukture DIS-a, odnosno osigurati stal-nu konsultaciju sa Delegacijom Evropske komisije.

Jedan od problema koje je definirao tim istraivaa jeste injenica da nema uspostavljenog tijela za re-viziju. Naime, ideja je da revizija bude uspostavljena unutar Ureda za reviziju institucija BiH, to je mogue da nee biti prihvatljivo Evropskoj komisiji. Revizija mora biti tijelo nezavisno od institucija drave. Potrebne su dodatne konsultacije izmeu nadlenih institucija BiH (MFT i DEI) i Evropske komisije.

Mada je predviena u sistemu DIS-a, u DEI-ju jo uvijek nije uspostavljena Jedinica za monitoring. Zapravo, eka se Projekat tehnike pomoi DEI-ju (pominjan u prethodnom poglavlju) koji e defini-rati kako e ova jedinica ili uprava izgledati, ka-kav profil kadrova treba imati, odnosno koje vrste treninga uposlenici trebaju dobiti. Ovo takoer po-kazuje meusobnu povezanost tehnike pomoi EU i institucionalnih reformi u BiH.

13

Policy Brief

U resornim ministarstvima nisu uspostavljene Je-dinice za implementaciju projekata (JIP), tj. podku Voditeljima projekata (VP), niti su potvrena imenovanja Voditelja projekata. Ovaj postupak je u procesu (nominacije i potvrde imenovanja) i treba biti zavren u krugu: SOP, ministarstva, Vijee mini-stara BiH. Najbra varijanta bila bi potvrda starih imenovanja za VP-a. Ovaj postupak je od posebnog znaaja jer bez njega nema ni akreditacije ni prelaska na decentralizirani sistem upravljanja.

Imajui u vidu da je BiH decentralizirana zem-lja, raspodjela sredstava se mora vriti po unaprijed odreenim pravilima i procedurama, odnosno kroz poznate strukture. Do sada se nisu vodile ozbiljnije diskusije o formuli na osnovu koje e se sredstva plasirati niim nivoima. Ova tema treba doi do izraaja u srednjoronom kvartalu kada se zavri institucionalna izgradnja dravnog nivoa to je kratkoroni prioritet Evropske unije. Ovo pitanje se treba pokrenuti jer ima veze i sa sufinansiranjem za koje drava nee imati dovoljan iznos sredstava, odnosno znaajna sredstva e morati biti dodijeljena iz entitetskih budeta.

Takoer je uoen nedostatak iskljuenosti javnosti iz cijelog procesa u ovoj fazi. Ne postoji web prezentaci-ja postojee strukture DIS-a u BiH, odluke i procedure nisu dovoljno javne, odgovornosti i zadaci kadrova su nepoznati. Zbog slabe informiranosti i mediji u BiH pokazuju slab interes za izvjetavanje ili kritiko pokrivanje samog procesa. Meutim, stvarna potre-ba za web prezentacijom e ipak biti u vrijeme akred-itacije kada se javnost bude zanimala za angaman lokalnih institucija koje e tada preuzeti odgovornost za fondove od Evropske unije.

Iskustva drugih zemalja pokazuju da je efikasan sistem zapoljavanja kvalitetnih ljudi unutar sistema klju za uspostavljanje kvalitetnog sistema imple-mentacije. Iskustva koja BiH ima ukazuju na odreene razloge za zabrinutost. Prije svega, jako veliki broj ljudi je u posljednjih par godina napustio DEI (oko 50%), dok procedure zapoljavanja novog osoblja traju jako dugo, a esto je i sam odaziv na raspisane oglase jako slab. Strah od odlaska educiranih kadro-va iz MFT-a (iz struktura DIS-a, pogotovo CFCU-a) je takoer izraen. Ako se samo iz ugla kvalitetne kadrovske popunjenosti posmatra CFCU, njihov rad e se vrednovati prema procentu ugovaranja i plaanja (oko 80% je optimalan procenat). Ukoliko

ugovaranja i plaanja ne budu na zadovoljavajuem nivou, zahtijevat e se kadrovske promjene, ali svjes-ni injenice kakva je ekspertiza za rad u takvoj insti-tuciji potrebna, odnosno kako su nefleksibilne pro-cedure zapoljavanja, teko je oekivati poboljanja kadrovskim rotacijama. Jedno od moguih rjeenja je ono primijenjeno u nekim zemljama gdje je CFCU izvan Ministarstva finansija, odnosno funkcionira po malo fleksibilnijim pravilima, ali prvenstveno su pos-matrani kroz prizmu rezultata.

14

Policy Brief

ZAKLJUCI - PREPORUKE

Miljenje intervjuiranih eksperata, te analiza dokumenata i politika je pokazala da uspostavljanje DIS-a u BiH napreduje (usvajanje propisa, formiranje odreenih institucija, njihovo kapacitiranje), meutim nezadovoljavajuom dinamikom. Zbog ukupnog kanjenja (odnosi se na preostale institucije i njihovo kapaciti-ranje) datum mogue akreditacije strukture DIS-a u BiH se stalno pomjera. Jako je bitno naglasiti da pravila IPA nisu fleksibilna, ona su rezultat kompromisa 25 zemalja lanica i kao takva moraju se striktno potovati. Imajui u vidu da je niz zemalja na razliite naine rijeio pitanja DIS-a, u kojima je jedina nepromjenjiva komponenta ona sadrana u regulativama EU, na osnovu istraivanja istraivaki tim daje sljedee preporuke:

Preporuke koje se odnose na institucionalnu izgradnju:

U vezi NIPAK-a (dali da se isti uspostavi u sklopu MFT ili DEI-a), potrebno je izai iz sfere politike i obaviti strune konsultacije sa Evropskom komisijom, odnosno sa predstavnicima drava lanica EU koje imaju sloenu dravnu strukturu, a brzo su dole do akreditacije svog DIS-a.

Uspostaviti nezavisni ured za reviziju koritenja fondova EU, unutar DIS sistema. Ukoliko se politikim putem insistira da ovaj ured bude dio Ureda za reviziju institucija BiH, onda ga treba uspostaviti kao indi-rektno vezanog za njega, a nikako da Ured bude nadlean za rad revizije koritenja fondova EU.

Imajui u vidu znaaj ove funkcije, preporuka je da se imenovanje Slubenika za akreditovanje (SAO) izvri bez odlaganja. SAO moe biti dio Generalnog sekretarijata uz podrku Dravnog ureda za reviziju, Ureda za reviziju institucija BiH, ili Ministarstva finansija i trezora uz podrku jedinice za internu reviziju i MFT-a.

Voditeljima projekata pruiti svu potrebnu podrku, ukljuujui i kreiranje Jedinica za implementaciju projekata (JIP), odnosno jedinica za podrku Voditeljima projekata.

Preporuke koje se odnose na kapacitete institucija:

Proces jaanja kapaciteta u Direkciji za evropske integracije i Ministarstvu finansija i trezora mora biti kon-tinuiran, a kapaciteti popunjavani u skladu sa sistematizacijom radnih mjesta. Problem predstavlja tehnika podrka samo ovim institucijama, dok se u resornim ministarstvima kapaciteti ne razvijaju na sistemski nain. Projekti tehnike podrke ubudue moraju obuhvatiti i nadlene slubenike u resornim ministarstvima.

to prije realizirati aktivnosti kadrovskog popunjavanja prema definiranim strukturama DIS-a, jer sve analize i iskustva drugih zemalja pokazuju da je minimalno potrebno vrijeme za obuku slubenika angairanih u DIS-u oko 12 mjeseci.

Spore procedure zapoljavanja, zajedno sa velikim odlivom kvalitetnog osoblja iz DEI-ja, mogunost odliva iz MFT-a, mogu postati kljuni problem za akreditaciju DIS-a. Ovo pitanje treba biti jedno od prioritetnih pitanja novoizabranog direktora Agencije za dravnu slubu, a kompetentno osoblje potrebno strukturama DIS-a treba biti popunjeno u najkraem moguem roku. Za odreene pozicije za koje su neophodna posebna struna znanja treba razmotriti procedure hitnog zapoljavanja, prema posebnim procedurama.

Preporuke koje se odnose na edukaciju i trening Izraditi program obuke osoblja unutar uspostavljenih institucionalnih struktura i osigurati sredstva kroz

budet i donacije za sprovoenje obuke kako bi se osiguralo optimalno funkcioniranje struktura. to prije imenovati sve Voditelje projekata po institucijama, koji bi u narednih 10 mjeseci mogli biti

obuavani kroz projekat koji prua pomo Ministarstvu finansija i trezora BiH.

Preporuke koje se odnose na javnost procesa

Na svim nivoima treba dizati svijest o znaaju uspostavljanja DIS-a u BiH. U prvom redu na dravnom nivou, a nakon uspostave treba poeti aktivan rad na drugim nivoima. Sektor civilnog drutva moe odigrati znaajnu ulogu u promoviranju DIS-a na lokalnom nivou.

15

Policy Brief

Radi upoznavanja javnosti i jaanja transparentnosti samog procesa pripremiti web prezentaciju DIS strukture u BiH (ukljuujui prezentaciju pravnog okvira, institucionalnog okvira i procedura).

Druge preporuke

Detaljno definirati sve linije komunikacija i odgovornosti, jer to moe predstavljati problem prilikom akreditacije. Sluajevi u kojima jedna osoba ima vie nadlenosti dodatno trebaju biti analizirani. EK procjena nedostataka DIS-a je definirala jedan od tih moguih konflikata u situaciji u MFT, u kojoj je VP odgovoran pomoniku ministra, koji je u isto vrijeme i SOP. Programiranje nije odgovornost SOP-a, pa samim tim takva struktura e vjerovatno biti tema prilikom odobravanja DIS-a.

Otpoeti diskusiju o formuli raspodjele IPA sredstava na niim nivoima, te o principima sufinansiranja projekata. U ovom momentu je moda prerano da se detaljno raspravlja ovo pitanje, ali se pitanje treba metodoloki postaviti u strateki okvir. U budunosti e sufinansiranje projekata iz entitetskih budeta predstavljati znaajnu stavku u procesu implementacije sredstava.

Istraivaki tim je doao do zakljuaka da u procesu upravljanja IPA fondovima BiH moe biti suoena sa tri kljuna problema: problemom apsorpcije, problemom makroekonomskog upravljanja, te problemom sufi-nansiranja. Sutinski fokus BiH u ovom trenutku treba biti na problemima apsopcije, jer je to pitanje kojim se zemlje bave u fazi evropskih integracija u kojima se BiH nalazi. Da bi se preduprijedio problem apsorpcije bitno je razviti efikasne institucije na svim nivoima, sa odgovarajuim kapacitetima za upravljanje fondovima. To konkretno znai da treba raditi na sistemu u kojem ne postoji konflikt nadlenosti meu institucijama, odnosno da osoblje poznaje kompleksne EU procedure, te da se raspodjela fondova priprema unaprijed, a da sredstva budu rasporeivana u skladu sa stratekim prioritetima zemlje.

16

Policy Brief

ANEKS I

Odobrenja Evropske komisi-je se odnose na ex-ante kontrolu i obuhvata etiri osnovne vrste provjere koje obavlja Delegacija Evropske komisije :

odobravanje sadraja tenderske dokumen-tacije prije objav-ljivanja tendera

odobravanje sastava tenderske komisije

odobravanje izvjetaja o sprovedenom tenderu

potvrivanje ugovora potpisom efa Del-egacije Evropske komisije kao potvrda da su ispotovani svi relevantni postupci tj. da projekat moe dobiti sredstva od EU.

Da bi se ilustrativno prika-zala kompleksnost procesa programiranja IPA fondova (koji je samo jedna od faza) u sljedeoj tabeli su izlistani svi koraci, odnosno ciljevi i institucije koje su u najveem broju sluajeva nadlene za njih:

Aktivnosti Ciljevi Nadlene institucije

1. Predstavljanje IPA godinjeg budeta i procjena apsorpcionih kapaciteta

Utvrivanje budetskog okvira i neo-phodnih kapaciteta za sprovoenja projekata

NIPAK

2. Poetak podnoenja nacrta prijedloga pro-jekata

Identifikacija prioriteta za finansir-anje iz fondova EU

NIPAK i ovlaeni predlagai

3. Tehnika ocjena nacrta prijedloga projekata

Utvrivanje formalnih nedostataka nacrta prijedloga projekata

NIPAK i Kancelarija za evropske integracije

4. Modifikacija nacrta pri-jedloga projekata

Ispravljanje formalnih nedostataka i formulisanje prijedloga projakata u skladu sa zadatim formatom

Ovlaeni predlagai, uz podrku NIPAK i Kancelarije za evropske integracije

5. Identifikacija ire liste nacrta prijedloga pro-jekata

Formiranje polazne osnove za ocjenu prioriteta prijedloga projekata


6. Razvoj prijedloga pro-jekata

Formulisanje nacrta prijedloga projekata u prijedloge projekata u skladu sa IPA formatom


7. Tehnika ocjena prijed-loga projekata

Utvrivanje formalnih nedostataka prijedloga projekata


8. Modifikacija prijedloga projekata

Ispravljanje formalnih nedostataka u prijedlozima projekata i formulisanje prijedloga projekata u skladu sa zahtjevanim formatom


9. Utvrivanje liste prijed-loga projekata

Ocjena prioriteta prijedloga projekata NIPAK, Ministarstvo finansija, Kancel-arija za evropske integracije, Evropska komisija

10. Prezentacija prijed-loga projekata delegaciji Evropske komisije

Miljenje Evropske komisije o prijed-lozima projekata

Ovlaeni predlagai, NIPAK i Kancel-arija za evropske integracije

11. Utvrivanje konane liste prijedloga projekata

Stvaranje osnova za podnoenje pri-jedloga projekata Evropskoj komisji na usvajanje

NIPAK, Ministarstvo finansija, Kancel-arija za evropske integracije, Evropska komisija

12. Meuresorne konsultacije u okviru Evropske komisi-je i Finansijski sporazum

Stvaranje osnova za sprovoenje prijedloga projekata

Evropska komisija

17

Policy Brief

Skraenice

BiH Bosna i Hercegovina

CAO Slubenik za akreditaciju

CARDS Pomo Zajednice za rekonstrukciju, razvoj i stabilizaciju

CFCU Centralna jedinica za finansiranje i ugovaranje

DEI Direkcija za evropske integracije

DIS Decentralizirani sistem upravljanja

EI Evropske integracije

EK Evropska komisija

EU Evropska unija

EZ Evropska zajednica

IPA Instrument za pretpristupnu pomo

JIP Jedinica za implementaciju projekata

JMC Zajedniki odbor za praenje

M&E Monitoring i evaluacija

MFT Ministarstvo finansija i trezora

NAO Dravni slubenik za ovjeravanje

NAC Dravni koordinator za pomo Evropske unije Bosni i Hercegovini

NF Dravni fond

NIPAK Dravni IPA koordinator

PHARE Pomo Poljskoj i Maarskoj za rekonstrukciju ekonomija

RA Organ za reviziju

SAO Slubenik za akreditiranje

SMSC Sektorski pododbori za praenje

SOP Slubenik za odobravanje programa (eng. skraenica PAO)

VP Voditelji projekata u ministarstvima (eng. skraenica SPO)

18

Policy Brief

Bibliografija

Ceri, Tarik. Direkcija evropskih integracija. Intervju. Januar 2009.

Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Instrument for Pre-ac-cession Assistance (IPA) Multi-Annual Indicative Financial Framework for 2008-2010. Accessed on 4 February 2009.

Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities. 25 June 2002. Accessed on 25 January 2009.

Delegation of European Commission to BiH. GAP Assessment Report on the state of readiness of the Bosnia and Herzegovina Authorities for DIS Accreditation. 2008 draft.

Delegation of European Commission to BiH. EU Assistance to BiH: Financial Assistance. Accesses 15 January 2009.

Direkcija evropskih integracija. Strategija za primjenu Decentralizovanog sistema implementacije (DIS) za upravljanje programima pomoi Evropske zajednice u Bosni i Hercegovini. Revidirana verzija Prijedlog. April 2008.

Ennis, Gerard. EU projekat izgradnje kapaciteta Ministarstva finansija i trezora. Intervju. Februar 2009.

Letica, Vera. Ministarstvo finansija i trezora. Intervju. Februar 2009.

Rehn, Olli. Opening speech. IPA - EU financial assistance to make a difference in the candidate and potential candidate countries. Seminar on the IPA Framework Agreement. Brussels. 20 September 2007.

19

Policy Brief

BIOGRAFIJE AUTORA

Ranko Marku, diplomirao je ekonomiju, magistrirao Demokratiju i ljudska prava Centru za interdisciplinarne postdiplomske studije. Zaposlen je kao zamjenik ruko-vodioca tima Projekta zapoljavanja mladih u BiH. Prije angamana na ovom pro-jektu radio je kao savjetnik u Konzorciju Ekonomskog fakulteta iz Londona kao tehnika podrka Direkciji za ekonomsko planiranje BiH u procesu stvaranja nove generacije stratekih dokumenata. Izmeu ostalih aktivnosti gospodin Marku je radio kao konsultant Vlade Crne Gore, u ime Evropske komisije, prilikom pripreme projektnog prijedloga za Nacionalni plan razvoja Crne Gore, koautor je CASE-ove studije finansirane od Evropske komisije u BiH Ispunjavanje kopenhakih kriterija za

pristupanje u EU, te koautor ACIPS-ove studije Stvaranje optimalnih struktura za apsorpciju EU fondova i mod-ela poboljanja koordinacije donatorskih aktivnosti u BiH. Objavljivao je niz lanaka vezanih za evropske inte-gracije u Novim pogledima i u drugim asopisima.

Emir Hadikaduni je diplomirao na Fakultetu drutvenih nauka IIUM-a u Kuala Lumpuru u Maleziji 1997 i magistrirao Demokratiju i ljudska prava u Centru za in-terdisciplinarne postdiplomske studije 2002. godine. Dodatno akademsko usavravanje stekao je na Evropskom koledu iz Bria, Institutu za evropske studije Univerziteta San Pablo u Madridu, Danskoj koli za javnu administraciju i Interna-cionalnom univerzitetu u Sarajevu. U izdanju ACIPS-a i CIPS-a, Emir Hadikaduni je objavio knjigu Od Dejtona do Brisela, 2005. godine. Takoer je pisao analize i radio istraivanja iz oblasti evropskih integracija za Evropski institut iz Sofije,

Woodrow Wilson centar iz Washingtona, Institut za meunarodne odnose iz Zagreba; Renner institut iz Aus-trije i druge organizacije. Bio je lan urednikog tima za izradu Stretegije evropskih integracija BiH, koautor Strategije reforme javne uprave u oblasti institucionalnog komuniciranja i urednik EUROPULS-a. Na razliitim projektima u BiH bio je angairan kao konsultant od strane: East West Consulting - Belgium, Human Dynam-ics Consortium Austria, EURECNA Know-how Transfer Agency - Italy, USAID-a i UNDP-a. Od 2006. radi na Internacionalnom univerzitetu u Sarajevu.

Policy Brief

DECENTRALIZIRANI SISTEM UPRAVLJANJA FONDOVIMA EVROPSKE UNIJE (DIS) ANALITIKI PREGLED NJEGOVOG ZNAAJA I RAZVOJA U BiH

Izdava: Asocijacija Alumni Centra za interdisciplinarne postdiplomske studije (ACIPS), Zmaja od Bosne 8, 71000 SarajevoZa izdavaa: Sanel HuskiIstraivai: Emir Hadikaduni, Ranko MarkuLektura: Lajla Zaimovi KurtoviDizajn i prelom: Enes Huseinehajitampa: CPU, Sarajevo

Sarajevo, mart 2008

Think Tank Fund

Documents

Decentralizirani Sistem Upravljanja Eu Fondovima Za Bih