8

BAB II

LANDASAN TEORI

2.1. Pengertian Penganggaran

Dalam Pasal 1 Undang Undang Nomor 17 Tahun 2003 dijelaskan

pengertian Keuangan Negara yaitu Keuangan Negara adalah semua hak dan

kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik

berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara

berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.(Undang-undang

No.17 tahun 2003)

Penganggaran disektor pemerintahan merupakan suatu proses yang

kompleks dan panjang serta tidak dapat dilepaskan dari sektor politis.

Kompleksitas disebabkan karena belum adanya kesempatan yang dapat

diterima semua pihak tentang bagaimana pengalokasian sumber dana

pemerintah secara tertib.

Ketidak kesepakatan tersebut antara lain disebabkan masalah politis,

adanya nilai-nilai kepemimpinan yang berbeda diantara pengambil keputusan,

serta adanya perdebatan tentang bangaimana suatu sistem penganggaran dapat

memuaskan semua pihak yang terkait maka alokasi anggaran sekarang

didasarkan kepada target kinerja.

Perubahan pendekatan ini tentunya menuntut adanya perubahan

paradigma dari aparat pemerintah baik yang pusat maupun daerah, karena

9

setiap dana yang dialokasikan dalam APBN maupun APBD harus dapat terukur

kinerjanya, dengan kata lain tidak ada alokasi anggaran apabila tidak jelas

kinerjanya. Perubahan paradigma di dalam penyusunan APBN/APBD ini

dilatar belakangi hal-hal berikut:

a. Meningkatnya tuntutan masyarakat di era reformasi terhadap pelayanan

publik yang ekonomis, efisien, efektif, transparan, akuntabel dan

responsif.

b. Berlakunya Undang Undang No. 22 dan 25 tahun 1999 tentang

Pemerintahan Daerah dan Perimbangan Keuangan antara Pemerintah

Pusat dan Daerah.

c. Adanya PP No. 105 tahun 2000 tentang Pengelolaan dan

Pertanggungjawaban Keuangan Daerah.

d. Sistem prosedur, format dan struktur APBN/APBD yang berlaku selama

ini kurang mampu mendukung tuntutan perubahan sehingga perlu

perencanaan yang sistematis, terukur dan komprehensif.

Terdapat berbagai definisi tentang arti penganggaran, namun secara

umum penganggaran (budgeting) dapat diartikan sebagai suatu cara atau

metode yang sistematis untuk mengalokasikan sumber-sumber daya

keuangan.Sedangkan anggaran (budget) dirumuskan secara singkat oleh

Brimson dan Antos (1994) sebagai rencana yang dituangkan dalam angka-

angka financial.

Berkaitan dengan organisasi pemerintahan, penganggaran berarti proses

pengalokasian sumber daya keuangan negara yang terbatas untuk digunakan

10

membiayai pengeluaran oleh unit pemerintahan (kementrian dan lembaga

sebagai pengguna anggaran).

2.2. Pengertian Anggaran Negara

Pengertian anggaran negara yang ada pada berbagai literatur, namun para

ahli di bidang anggarn sepakat memberikan pengertian umum sebagai berikut :

anggaran negara merupakan rencana keuangan pemerintah dalam suatu waktu

tertentu, biasanya dalam satu tahun mendatang, yang satu pihak memuat jumlah

pengeluaran setinggi-tingginya untuk membiayai tugas-tugas negara di segala

bidang, dan di lain pihak memuat jumlah penerimaan negara yang diperkirakan

dapat menutup pengeluaran tersebut dalam periode yang sama.(Dedi

Nordiawan, Iswahyudi Sondi Putra dan Maufidah Rahmawati tahun 2007)

Dari definisi diatas dapat dijelaskan pengertian lebih lanjut sebagai

berikut: (Mahmudi tahun 2007).

a. Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasikinerja pemerintah

yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan

dalam ukuran finanasial (rupiah)

b. Penyusunan anggaran negara adalah suatu proses politik, penganggaran

merupakan proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran

dengan tahap yang sangat rumit dan mengandung nuansa politik yang

sangat kental karena memerlukan pembahasan dan pengesahan dari wakil

rakyat di parlemen yang terdiri dari berbagai utusan partai politik.

11

c. Berbeda dengan anggaran pada sektor swasta di mana anggaran

merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik,

sebaliknya anggaran negara justru harus dikonfirmasikan kepada publik

untuk diberi masukan dan kritik.

d. Anggaran negara merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan

dana publik dan pelaksanaan progam-program yang dibiayai dengan uang

publik. Proses penganggaran dimulai ketika perencanaan strategik dan

perumusan strategi telah diselesaikan. Jadi anggaran negara merupakan

artikulasi dari perumusan strategi dan perencanaan strategik yang telah

dibuat.

e. Tahap penganggaran menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak

efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan

perencanaan yang sudah disusun.

Penganggaran memiliki tiga tujuan utama yang saling terkait yaitu

stabilitas fiskal makro, alokasi sumber daya sesuai prioritas, dan pemanfaatan

anggaran secara efektif dan efisien. Sebagai instrumen kebijakan ekonomi

anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertunbuhan ekonomi, stabilitas

ekonomi, dan pemerataan pendapatan. Anggaran Negara juga berfungsi sebagai

alat perencanaan dan pengawasan aktivitas pemerintahan.

Sebagai alat perencanaan kegiatan publik, anggaran dinyatakan sebagai

satuan mata uang sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar

fungsi ini dapat berjalan dengan baik, maka sistem pencatatan atas penerimaan

dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis.

12

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang dalam pembahasan

berbagai literatur sering disebut Anggaran Negara atau Anggaran Sektor Publik

dalam perkembangannya telah terjadi instrumen kebijakan multi-fungsi yang

digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan bernegara. Hal tersebut

tercercemi dari komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung

merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan.

Sebagai sebuah sistem, perencanaan anggarn negara telah mengalami

banyak perkembangan. Sistem perencanaan anggaran negara berkembang dan

berubah sesuai dengan dinamika perkembangan menejemen sektor publik dan

perkembangan tuntutan yang muncul di masyarakat.

Secara garis besar proses perencanaan dan penyusunan anggaran negara

dapat dikelompokkan menjadi dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan

mendasar yaitu: (Enceng Koswara tahun 2008).

a. Anggaran tradisional atau anggaran konvensional, dan

b. Anggaran dengan pendekatan New Public Management (NPM)

Reformasi sektor publik salah satunya ditandai oleh munculnya era New

Public Management (NPM) yang telah mendorong usaha untuk

mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan

anggaran sektor publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul

beberapa teknik penganggaran sektor publik, misalnya adalah teknik anggaran

kinerja (Performance Budgeting), Zero Based Budgeting (ZBB), dan Planning,

Programming, and Budgeting System (PPBS).

13

Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik tersebut cenderung

memiliki karakteristik umum sebagai berikut: (Enceng Koswara tahun 2008).

a. Komprehensif atau komparatif

b. Terintegrasi dan lintas departemen

c. Proses pengambilan keputusan yang rasional

d. Berjangka panjang

e. Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas

f. Analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost)

g. Berorientasi input, output, dan outcome (value for money), bukan sekedar

input.

h. Adanya pengawasan kinerja.

2.3. Pengertian Anggaran Tradisional

Adapun karakterisitik Anggaran Tradisional adalah:

a. Sentralistis

b. Berorientasi pada input

c. Tidak terkait dengan perencanaan jangka panjang,

d. Line-item dan incrementalism.

e. Batasan departemen yang kaku (rigid department)

f. Menggunakan aturan klasik.

g. Vote accounting,

h. Prinsip anggaran bruto

i. Bersifat tahunan

14

Traditional budget didominasi oleh penyusunan anggaran yang bersifat

line-item dan incrementalism, yaitu proses penyusunan anggaran yang hanya

mendasarkan pada besarnya realisasi anggaran tahun sebelumnya,

konsekuensinya tidak ada perubahan mendasar terhadap anggaran baru.

Hal ini seringkali bertentangan dengan kebutuhan riil dan kepentingan

masyarakat. Performance budget pada dasarnya adalah sistem penyusunan dan

pengelolaan anggaran yang berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja.

Kinerja tersebut harus mencerminkan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik,

yang berarti harus berorientsi kepada kepentingan publik.

2.4. Pengertian Anggaran Berbasis Kinerja Atau New Public Manajement

Adapun karakteristik Anggaran Berbasis Kinerja adalah:

a. Desentralisasi and devolved management

b. Berorientasi pada input, output, dan outcome (value for money)

c. Utuh dan komprehensif dengan perencanaan jangka panjang

d. Berdasarkan sasaran dan target kinerja

e. Lintas departemen, (cross department), Zero-Base Budgeting, Planning

Programming Budgeting System

f. Sistematik dan rasional

g. Bottom-up budgeting.

Penganggaran merupakan rencana keuangan yang secara sistimatis

menunjukkan alokasi sumber daya manusia, material, dan sumber daya lainnya.

Berbagai variasi dalam sistem penganggaran pemerintah dikembangkan untuk

15

melayani berbagai tujuan termasuk guna pengendalian keuangan, rencana

manajemen, prioritas dari penggunaan dana dan pertanggungjawaban kepada

publik. Penganggaran berbasis kinerja diantaranya menjadi jawaban untuk

digunakan sebagai alat pengukuran dan pertanggungjawaban kinerja

pemerintah.

Penganggaran berbasis kinerja merupakan metode penganggaran bagi

manajemen untuk mengaitkan setiap pendanaan yang dituangkan dalam

kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan, termasuk

efisiensi dalam pencapaian hasil dari keluaran tersebut. Keluaran dan hasil

tersebut dituangkan dalam target kinerja pada setiap unit kerja. Sedangkan

bagaimana tujuan itu dicapai, dituangkan dalam program, diikuti dengan

pembiayaan pada setiap tingkat pencapaian tujuan.

Program pada anggaran berbasis kinerja didefinisikan sebagai instrumen

kebijakan yang berisi satu atau lebih kegiatan yang akan dilaksanakan oleh

instansi pemerintah atau lembaga untuk mencapai sasaran dan tujuan, serta

memperoleh alokasi anggaran atau kegiatan masyarakat yang dikoordinasikan

oleh instansi pemerintah. Aktivitas tersebut disusun sebagai cara untuk

mencapai kinerja tahunan.

Dengan kata lain, integrasi dari rencana kerja tahunan yang merupakan

rencana operasional dari rencana strategis dan anggaran tahunan merupakan

komponen dari anggaran berbasis kinerja.

16

Elemen-elemen yang penting untuk diperhatikan dalam penganggaran

berbasis kinerja adalah: (Enceng Koswara tahun 2008).

a. Tujuan yang disepakati dan ukuran pencapaiannya.

b. Pengumpulan informasi yang sistimatis atas realisasi pencapaian kinerja

dapat diandalkan dan konsisten, sehingga dapat diperbandingkan antara

biaya dengan prestasinya.

c. Penyediaan informasi secara terus menerus sehingga dapat digunakan

dalam manajemen perencanaan, pemprograman, penganggaran dan

evaluasi.

Kondisi yang harus disiapkan sebagai faktor pemicu keberhasilan

implementasi penggunaan anggaran berbasis kinerja, adalah:(Mahmudi tahun

2007).

a. Kepemimpinan dan komitmen dari seluruh komponen organisasi.

b. Fokus penyempurnaan administrasi secara terus menerus.

c. Sumber daya yang cukup untuk usaha penyempurnaan tersebut

(uang,waktu dan orang).

d. Penghargaan (reward) dan sanksi (punishment) yang jelas

e. Keinginan yang kuat untuk berhasil.

Dalam menyusun anggaran berbasis kinerja perlu diperhatikan antara lain

prinsip-prinsip penganggaran, aktivitas utama dalam penyusunan anggaran

berbasis kinerja dan peranan legislatif.

17

2.5. Prinsip-Prinsip Penganggaran

Adapun yang dimaksud dengan prinsip-prinsip anggaran adalah: (Dedi

Nordiawan, Iswahyudi Sondi Putra dan Maufidah Rahmawati tahun 2007).

a. Transparansi dan akuntabilitas anggaran

Anggaran harus dapat menyajikan informasi yang jelas mengenai

tujuan, sasaran, hasil, dan manfaat yang diperoleh masyarakat dari suatu

kegiatan atau proyek yang dianggarkan.

Anggota masyarakat memiliki hak dan akses yang sama untuk

mengetahui proses anggaran karena menyangkut aspirasi dan kepentingan

masyarakat, terutama pemenuhan kebutuhan-kebutuhan hidup

masyarakat. Masyarakat juga berhak untuk menuntut

pertanggungjawaban atas rencana ataupun pelaksanaan anggaran tersebut.

b. Disiplin Anggaran

Pendapatan yang direncanakan merupakan perkiraan yang terukur

secara rasional yang dapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan.

Sedangkan belanja yang dianggarkan pada setiap pos atau pasal

merupakan batas tertinggi pengeluaran belanja.

Penganggaran pengeluaran harus didukung dengan adanya

kepastian tersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup dan tidak

dibenarkan melaksanakan kegiatan atau proyek yang belum atau tidak

tersedia anggarannya. Dengan kata lain, bahwa penggunaan setiap pos

anggaran harus sesuai dengan kegiatan atau proyek yang diusulkan

18

c. Keadilan Anggaran

Pemerintah wajib mengalokasikan penggunaan anggarannya secara

adil agar dapat dinikmati oleh seluruh kelompok masyarakat tanpa

diskriminasi dalam pemberian pelayanan, karena pendapatan pemerintah

pada hakikatnya diperoleh melalui peran serta masyarakat secara

keseluruhan.

d. Efisiensi dan efektivitas Anggaran

Penyusunan anggaran hendaknya dilakukan berlandaskan azas

efisiensi, tepat guna, tepat waktu pelaksanaan, dan penggunaannya dapat

dipertanggungjawabkan. Dana yang tersedia harus dimanfaatkan dengan

sebaik mungkin untuk dapat menghasilkan peningkatan dan kesejahteraan

yang maksimal untuk kepentingan masyarakat.

e. Disusun dengan pendekatan kinerja

Anggaran yang disusun dengan pendekatan kinerja mengutamakan

upaya pencapaian hasil kerja (output atau outcome) dari perencanaan

alokasi biaya atau input yang telah ditetapkan. Hasil kerjanya harus

sepadan atau lebih besar dari biaya atau input yang telah ditetapkan.

Selain itu harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja di setiap

organisasi kerja yang terkait.

Selain prinsip-prinsip secara umum seperti yang telah diuraikan di atas,

Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 mengamanatkan perubahan-perubahan

kunci tentang penganggaran sebagai berikut:

19

a. Penerapan pendekatan penganggaran dengan perspektif jangka menengah

Pendekatan dengan perspektif jangka menengah memberikan

kerangka yang menyeluruh, meningkatkan keterkaitan antara proses

perencanaan dan penganggaran, mengembangkan disiplin fiskal,

mengarahkan alokasi sumber daya agar lebih rasional dan strategis, dan

meningkatkan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah dengan

pemberian pelayanan yang optimal dan lebih efisien.

Dengan melakukan proyeksi jangka menengah, dapat dikurangi

ketidakpastian di masa yang akan datang dalam penyediaan dana untuk

membiayai pelaksanaan berbagai inisiatif kebijakan baru, dalam

penganggaran tahunan. Pada saat yang sama, harus pula dihitung

implikasi kebijakan baru tersebut dalam konteks keberlanjutan fiskal

dalam jangka menengah.

Cara ini juga memberikan peluang untuk melakukan analisis apakah

pemerintah perlu melakukan perubahan terhadap kebijakan yang ada,

termasuk menghentikan program-program yang tidak efektif, agar

kebijakan-kebijakan baru dapat diakomodasikan.

b. Penerapan penganggaran secara terpadu

Dengan pendekatan ini, semua kegiatan instansi pemerintah disusun

secara terpadu, termasuk mengintegrasikan anggaran belanja rutin dan

anggaran belanja pembangunan.

Hal tersebut merupakan tahapan yang diperlukan sebagai bagian

upaya jangka panjang untuk membawa penganggaran menjadi lebih

20

transparan, dan memudahkan penyusunan dan pelaksanaan anggaran yang

berorientasi kinerja.

Dalam kaitan dengan menghitung biaya input dan menaksir kinerja

program, sangat penting untuk mempertimbangkan biaya secara

keseluruhan, baik yang bersifat investasi maupun biaya yang bersifat

operasional.

c. Penerapan penganggaran berdasarkan kinerja

Pendekatan ini memperjelas tujuan dan indikator kinerja sebagai

bagian dari pengembangan sistem penganggaran berdasarkan kinerja. Hal

ini akan mendukung perbaikan efisiensi dan efektivitas dalam

pemanfaatan sumber daya dan memperkuat proses pengambilan

keputusan tentang kebijakan dalam kerangka jangka menengah. Rencana

Kerja dan Anggaran (RKA) yang disusun berdasarkan prestasi kerja

dimaksudkan untuk memperoleh manfaat yang sebesar-besarnya dengan

menggunakan sumber daya yang terbatas.

Oleh karena itu, program dan kegiatan Kementerian Negara atau

Lembaga atau SKPD harus diarahkan untuk mencapai hasil dan keluaran

yang telah ditetapkan sesuai dengan Rencana Kerja Pemerintah (RKP)

atau rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD).

2.6. Aktivitas Utama Dalam Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja

Aktivitas utama dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja adalah

mendapatkan data kuantitatif dan membuat keputusan penganggarannya. Proses

21

mendapatkan data kuantitatif bertujuan untuk memperoleh informasi dan

pengertian tentang berbagai program yang menghasilkan output dan outcome

yang diharapkan. (Enceng Koswara tahun 2008).

Data kuantitatif juga dapat memberikan informasi tentang bagaimana

manfaat setiap program terhadap rencana strategis. Proses pengambilan

keputusan harus melibatkan setiap level dari manajemen pemerintahan.

Pemilihan dan prioritas program yang akan dianggarkan akan sangat tergantung

pada data tentang target kinerja yang diharapkan dapat dicapai.

2.7. Fungsi Penganggaran

Suatu sistem penganggaran memiliki banyak fungsi dan fungsi-fungsi

tersebut bisa saja saling terkait. Sangat sulit menemukan suatu sistem

penganggaran yang dapat memenuhi seluruh fungsinya dengan baik dan dapat

memuaskan seluruh pihak yang berkepentingan.

Secara umum fungsi penganggaran menurut granof adalah sebagai

berikut: (Michael Granof tahun 2001).

a. Perencanaan (planing)

Dalam arti luas, perencanaan meliputi pemprograman (menentukan

aktivitas yang akan dilakukan), perolehan sumber daya dan alokasi

sumber daya.Hal ini berkaitan dengan menentukan jenis, kuantitas dan

kualitas jasa yang akan disediakan untuk konstituen, memperkirakan

biaya atas jasa-jasa tersebut, dan menentukan bagaimana pembayaran

untuk jasa tersebut.

22

b. Pengendalian dan pengelolaan (controlling and administering)

Anggaran membantu memastikan bahwa sumber daya diperoleh

dan digunakan sesuai dengan rencana.Manajer menggunakan anggaran

untuk memonitor aliran sumber daya dan menunjukkan kebutuhan untuk

penyesuaian operasional.Badan legislatif menggunakan anggaran untuk

menentukan otoritas pengeluaran terhadap eksekutif yang akhirnya

menggunakannya untuk menentukan otoritasnya terhadap unit kerja

dibawahnya (Departemen atau Lembaga).

c. Pelaporan dan evaluasi (Reporting and Evaluating)

Anggaran menjadi dasar untuk pelaporan, pengevaluasian pada

akhir priode. Perbandingan realisasi dengan anggaran menunjukkan

apakah mandat penerimaan dan pengeluaran sudah dilaksanakan. Lebih

penting lagi, jika dikaitkan dengan tujuan organisasi, anggaran dapat

memfasilitasi penilaian efisiensi dan efektifvitas.

Dalam pasal 3 (4) Undang – Undang RI No. 17 tahun 2003 disebutkan

bahwa anggaran (APBN dan APBD) mempunyai fungsi: otorisasi, perencanaan,

pengawasan alokasi , distribusi dan stabilisasi, dengan artian sebagai berikut:

a. Fungsi otorisasi berarti anggaran negara menjadi dasar untuk

melaksanakan pendapatan belanja pada tahun yang bersangkutan.

b. Fungsi perencanaan berarti anggaran negara menjadi pedoman bagi

manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan.

23

c. Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi

pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintah

negara sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan.

d. Fungsi alokasi mengandung arti bahwa anggaran negara harus diarahkan

untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya, serta

meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian

e. Fungsi distribusi berarti bahwa kebijakan anggaran negara harus

mempertimbangkan rasa keadilan dan kepatutan.

f. Fungsi stabilisasi berarti bahwa anggaran negara menjadi alat untuk

memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental

perekonomian. selanjutnya dalam penjelasan undang-undang tersebut

disebutkan bahwa anggaran negara adalah alat akuntabilitas, manajemen

dan kebijakan ekonomi.

2.8. Pendekatan Atau Sistem Penganggaran

Sistem penganggaran adalah tatanan logis, sistematis dan baku yang

terdiri dari tata kerja, pedoman kerja dan prosedur kerja penyusunan anggaran

yang saling berkaitan. Terdapat lima jenis system penganggaran yang diterima

umum yaitu: (Abdul Halim 2007).

a. Line Item Budgeting

Line item Budgeting adalah penyusunan anggaran yang didasarkan

kepada dan dari mana dana berasal (pos-pos penerimaan) dan untuk apa

dana tersebut digunakan (pos-pos pengeluaran).

24

Pendekatan line item atau sering disebut pendekatan tradisionil

merupakan pendekatan paling tua dan banyak mengandung kelemahan

antara lain: Berorientasi kepada input, dasar alokasi tidak jelas, tidak

fleksibel dan berorientasi jangka pendek.

Konsep ini akhirnya ditinggalkan dan digantikan oleh konsep-

konsep yang muncul kemudian seperti anggaran program (program

budgeting), system perencanaan, pemprograman dan penganggaran

(Planing, Programming Budgeting System) dan penganggaran dasar nol

(Zero Based Budgeting)

b. Incremental Budgeting

Incremental Budgeting adalah system anggaran belanja dan

pendapatan yang memungkinkan revisi selama tahun berjalan, sekaligus

sebagai dasar penentuan usulan anggaran periode tahun yang akan datang.

Angka dipos pengeluaran merupakan perubahan (kenaikan) dari angka

priode sebelumnya

c. Planning Programming Budgeting System ( PPBS)

Planning Programming Budgeting System adalah suatu proses

perencanaan , pembuatan program dan penganggaran yang terkait dalam

suatu system sebagai suatu kesatuan yang bulat dan tidak terpisah-pisah.

Dalam Planning Programming Budgeting System (PPBS)

terkandung identifikasi tujuan organisasi, permasalahan yang mungkin

timbul, proses pengorganisasian, perkoordinasian dan pengawasan

25

terhadap semua kegiatan yang diperlukan dan pertimbangan implikasi

keputusan terhadap berbagai kegiatan dimasa yang akan datang.

Planning Programming Budgeting System (PPBS) berusaha

merasionalkan proses pembuatan anggaran dengan cara menjabarkan

rencana jangka panjang ke dalam program-program dan sub-sub program

serta berbagai proyek.

d. Zero Bases Budgeting (ZBB)

Zero Bases Budgeting (ZBB) adalah system anggaran yang

didasarkan pada perkiraan kegiatan tahun yang bersangkutan, bukan pada

apa yang telah dilakukan pada masa lalu. Zero Bases Budgeting (ZBB)

mensyaratkan adanya evaluasi atas semua kegiatan/pengeluaran dan

semua kegiatan dimulai dari basis nol, tidak ada level pengeluaran

minimum tertentu.

Namun semua konsep-konsep tersebut di atas, selain menawarkan

kekuatannya juga akhirnya tenggelam oleh berbagai kelemahannya. Pada

akhirnya sejalan dengan perkembangan manajemen publik baru, yang

berorientasi kepada hasil, pelayanan, inovasi, fleksibilitas dan

akuntabilitas maka banyak negara mulai beralih kepenganggaran kinerja

(performance Budgeting).

e. Performance Budgeting (penganggaran kinerja)

Performance Budgeting adalah teknik penyusunan anggaran

berdasarkan pertimbangan beban kerja (Worklood) dan unit cost dari

26

setiap kegiatan yang terstruktur.Anggaran kinerja menekankan

keterkaitan antara anggaran dengan hasil kerja.

2.9. Proses Penyusunan Anggaran

Proses penyusunan anggaran sering kali menjadi isu penting yang

menjadi sorotan masyarakat. Nota Keuangan yang disampaikan presiden setiap

bulan Agustus selalu menjadi indikator perekonomian negara selama satu tahun

mendatang.

Menurut Freeman, anggaran (Robert J.Freeman and Shoulders.Craig D.

tahun 2003) adalah sebuah proses yang dilakukan oleh organisasi sektor publik

untuk mengalokasikan sumber daya yang dimilikinya ke dalam kebutuhan-

kebutuhan yang tidak terbatas (the process of allocating resources to unlimited

demands), anggaran dapat juga dikatakan sebagai pernyataan mengenai

estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu dalam

ukuran financial.

Perencanaan anggaran dalam organisasi sektor publik, terutama

pemerintah merupakan sebuah proses yang cukup rumit dan mengandung

muatan politis yang cukup signifikan. Bagi organisasi sector public seperti

Departemen Perindustrian, anggaran bukan hanya sebuah rencana tahunan

tetapi juga merupakan bentuk akuntabilitas atas pengelolaan dana public yang

dibebankan kepadanya.

Anggaran berbasis kinerja merupakan sistem perencanaan, penganggaran

dan evaluasi yang menekankan pada keterkaitan antara anggaran dengan hasil

27

yang diinginkan. Penerapan penganggaran kinerja harus dimulai dengan

perencanaan kinerja, baik pada level nasional (pemerintah) maupun level

instansi (kementerian atau lembaga), yang berisi komitmen tentang kinerja yang

akan dihasilkan, yang dijabarkan dalam program-program dan kegiatan-

kegiatan yang akan dilakukan.

Setiap instansi selanjutnya menyusun kebutuhan anggaran berdasarkan

program dan kegiatan yang direncanakan dengan format Rencana Kerja

Anggaran Kementerian Lembaga (RKA-KL), yang selanjutnya dibahas dengan

otoritas anggaran (Departemen Keuangan, Bappenas, dan DPR). RKA-KL dari

keseluruhan kementerian/lembaga kemudian dihimpun dan menjadi bahan

penyusunan RAPBN bagi pemerintah..

Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Budgeting) adalah sistem

penganggaran yang berorientasi pada output organisasi dan berkaitan sangat

erat dengan Visi, Misi dan Rencana Strategis Organisasi (Indra bastian tahun

2004) Proses Anggaran Berbasis Kinerja harus disesuaikan dengan Kebijakan

pembangunan Industri yang tertuang pada Rencana Kerja Pemerintah.

Berbicara tentang Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Based

Budget), maka pada kenyataannya semua dokumen anggaran, baik perencanaan

maupun pelaksanaan, seperti RKA-SK (Rencana Kerja Anggaran Satuan

Kerja), RKA-KL (Rencana Kerja Anggaran Kementerian atau Lembaga),

SAPSK (Surat Alokasi Per Satuan Kerja), SRAA (Surat Rincian Alokasi

Anggaran) dan DIPA (Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran). sampai pada tahun

28

anggaran 2007 masih belum sepenuhnya menerapkan prinsip dasar yang harus

dianut dalam Anggaran Berbasis Kinerja.

Keluaran (output) kegiatan satuan kerja dan harga satuannya yang

dicantumkan dalam semua dokumen anggaran di atas, beberapa diantaranya ada

yang tidak termasuk dalam jenis keluaran yang dihasilkan satuan kerja dalam

melaksanakan tugas pokok dan fungsinya, melainkan termasuk dalam jenis

masukan (input).Keluaran (output) kegiatan satuan kerja adalah sesuai dengan

yang direncanakan dan dimuat dalam dokumen RKT (Rencana Kerja Tahunan)

Satuan Kerja dalam rangka penyusunan LAKIP (Laporan Akuntabilitas Kinerja

Instansi Pemerintah).

Sedangkan harga satuannya adalah sesuai dengan yang tercantum dalam

Harga Satuan Pokok Kegiatan (HSPK), yang pada tahun 2007 ini diubah

menjadi Standar Biaya Khusus (SBK). Akan tetapi ada Harga Satuan Pokok

"Kegiatan" dari beberapa Kementerian/Lembaga yang belum dicantumkan, dan

yang tercantum dalam HSPK selama ini tidak seluruhnya Harga Satuan Pokok

"Kegiatan" dari Kementerian/Lembaga, melainkan masih ada yang merupakan

harga satuan pokok "Pekerjaan".

29

2.10. Tahapan Perencanaan Dan Penyusunan APBN

Secara singkat tahapan dalam proses perencanaan dan penyusunan APBN

dapat dijelaskan sebagai berikut:

a. Tahap Pendahuluan.

Tahap ini diawali dengan persiapan rancangan APBN oleh

pemerintah, antara lain meliputi penentuan asumsi dasar APBN, perkiraan

penerimaan dan pengeluaran, skala prioritas dan penyusunan budget

exercise.

Pada tahapan ini juga diadakan rapat komisi antara masing-masing

komisi dengan mitra kerjanya (departemen/lembaga teknis). Tahapan ini

diakhiri dengan proses finalisasi penyusunan RAPBN oleh pemerintah.

b. Tahap tahap pengajuan, pembahasan, dan penetapan APBN.

Tahapan dimulai dengan pidato presiden sebagai pengantar RUU

APBN dan Nota Keuangan. Selanjutnya akan dilakukan pembahasan baik

antara Menteri Keuangan dan Panitia Anggaran DPR,maupun antara

komisi-komisi dengan departemen/lembaga teknis terkait.

Hasil dari pembahasan ini adalah UU APBN, yang di dalamnya

memuat satuan anggaran (dulu satuan 3, sekarang analog dengan

anggaran satuan kerja di departemen dan lembaga) sebagai bagian tak

terpisahkan dari undang-undang tersebut. Satuan anggaran adalah

dokumen anggaran yang menetapkan alokasi dana per departemen atau

lembaga, sektor, subsektor, program dan proyek atau kegiatan.

30

Untuk membiayai tugas umum pemerintah dan pembangunan,

departemen atau lembaga mengajukan Rencana Kerja dan Anggaran

Kementerian atau Lembaga (RKAKL) kepada Departemen Keuangan dan

Bappenas untuk kemudian dibahas menjadi Daftar Isian Pelaksanaan

Anggaran (DIPA)

Dalam pelaksanaan APBN dibuat petunjuk berupa keputusan

presiden (kepres) sebagai Pedoman Pelaksanaan APBN. Dalam

melaksanakan pembayaran, kepala kantor/pemimpin proyek di masing-

masing kementerian dan lembaga mengajukan Surat Permintaan

Pembayaran kepada Kantor Wilayah Perbendaharaan Negara (KPPN).

c. Tahap pengawasan APBN.

Fungsi pengawasan terhadap pelaksanaan APBN dilakukan oleh

pengawas fungsional baik eksternal maupun internal pemerintah.

Sebelum tahun anggaran berakhir sekitar bulan November, pemerintah

dalam hal ini Menteri Keuangan membuat laporan pertanggungjawaban

pelaksanaan APBN dan melaporkannya dalam bentuk Rancangan

Perhitungan Anggaran Negara (RUU PAN), yang paling lambat lima

belas bulan setelah berakhirnya pelaksanaan APBN tahun anggaran

bersangkutan. Laporan ini disusun atas dasar realisasi yang telah diaudit

oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

Apabila hasil pemeriksaan perhitungan dan pertanggungjawaban

pelaksanaan yang dituangkan dalam RUU PAN disetujui oleh BPK, maka

RUU PAN tersebut diajukan ke DPR guna mendapat pengesahan oleh

31

DPR menjadi UU Perhitungan Anggaran Negara (UU PAN) tahun

anggaran berkenaan.

Pengelolaan APBN sejak dari disahkannya UU No 17/2003 tentang

Keuangan Negara dan UU No 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara

mengalami perubahan dalam proses penganggaran, dari sejak

perencanaan hingga ke pelaksanaan anggaran.

2.11. Prosedur Penyusunan Anggaran

Dalam menyusun Anggaran perlu diperhatikan prinsip-prinsip

penganggaran, aktivitas utama dalam penyusunan ABK, peranan legislatif,

siklus perencanaan anggaran daerah, struktur APBN dan APBD, dan

penggunaan Standar Analisis Belanja (SAB).

Aktivitas utama dalam penyusunan anggaran adalah mendapatkan data

kuantitatif dan membuat keputusan penganggarannya. Proses mendapatkan data

kuantitatif bertujuan untuk memperoleh informasi dan pengertian tentang

berbagai program yang menghasilkan output dan outcome yang diharapkan.

Perolehan dan penyajian data kuantitatif juga akan menjelaskan

bagaimana manfaat setiap program bagi rencana strategis. Sedangkan proses

pengambilan keputusannya melibatkan setiap level dari manajemen

pemerintahan. Pemilihan dan prioritas program yang akan dianggarkan tersebut

akan sangat tergantung pada data tentang target kinerja yang diharapkan dapat

dicapai.

32

2.12. Peranan Legislatif Dalam Penyusunan Anggaran Alokasi anggaran setiap program di masing masing unit kerja pada

akhirnya sangat dipengaruhi oleh kesepakatan antara legislatif dan eksekutif.

Prioritas dan pilihan pengalokasian anggaran pada tiap unit kerja dihasilkan

setelah melalui koordinasi diantara bagian dalam lembaga eksekutif dan

legislatif.

Dalam usaha mencapai kesepakatan, seringkali keterkaitan antara kinerja

dan alokasi anggaran menjadi fleksibel dan longgar namun dengan adanya

ASB, alokasi anggaran menjadi lebih rasional. Berdasarkan kesepakatan

tersebut pada akhirnya akan ditetapkanlah Perda APBD.

2.13. Perencanaan Kinerja

Perencanaan Kinerja adalah aktivitas analisis dan pengambilan keputusan

ke depan untuk menetapkan tingkat kinerja yang diinginkan di masa

mendatang. Pada prinsipnya perencanaan kinerja merupakan penetapan tingkat

capaian kinerja yang dinyatakan dengan ukuran kinerja atau indikator kinerja

dalam rangka mencapai sasaran atau target yang telah ditetapkan.

Perencanaan merupakan komponen kunci untuk lebih mengefektifkan

tujuan pemerintah. Sedangkan perencanaan kinerja membantu pemerintah

untuk mencapai tujuan yang sudah didefenisikan dalam rencana stratejik

(Renstra), Rencana Kinerja (Renja), termasuk di dalamnya pembuatan target

kinerja dengan menggunakan ukuran-ukuran kinerja.

33

2.14. Evaluasi Dan Pengambilan Keputusan

a. Pengukuran Kinerja Organisasi

Setelah anggaran dilaksanakan, tahap selanjutnya adalah

pengukuran kinerja untuk menilai prestasi unit organisasi. Pengukuran

kinerja sangat penting untuk menilai akuntabilitas organisasi dalam

mewujudkan pelayanan publik yang lebih baik.

Akuntabilitas bukan hanya menilai kemampuan bagaimana

anggaran dibelanjakan namun meliputi kemampuan bagaimana anggaran

publik tersebut dibelanjakan secara ekonomis, efisien dan efektif.

Sistem pengukuran kinerja sektor publik adalah suatu sistem yang

bertujuan untuk membantu pimpinan organisasi menilai pencapaian suatu

strategi melalui alat ukur finansial dan non finansial.(Mardiasmo tahun

2005)

Sistem pengukuran kinerja dapat dijadikan sebagai alat

pengendalian organisasi karena pengukuran kinerja diperkuat dengan

penetapan reward and funishment system.

Pengukuran kinerja organisasi sektor publik dilakukan untuk

memenuhi beberapa tujuan anatara lain: Pengukuran kinerja sektor publik

dimaksudkan untuk membantu memperbaiki kinerja pemerintah.

Ukuran Kinerja dimaksudkan untuk dapat membantu pemerintah

berfokus pada tujuan dan sasaran program unit kerja, sehingga akan

34

meningkatkan efisiensi dan efektivitas organisasi dalam memberikan

pelayanan publik.

Pengukuran kinerja sektor publik digunakan untuk pengalokasian

sumber daya dan pembuatan keputusan. Pengukuran Kinerja sektor publik

dimaksudkan untuk mewujudkan pertanggungjawaban publik dan

memperbaiki komunikasi kelembagaan.

b. Laporan Keuangan

Laporan keuangan organisasi sektor publik merupakan komponen

penting untuk menciptakan akuntabilitas sektor publik. Gencarnya

tuntutan terhadap pelaksanaan akuntabilitas publik menimbulkan

implikasi bagi manajemen sektor publik untuk memberikan informasi

kepada publik. Salah satu informasi yang diberikan adalah informasi

akuntansi yang berupa laporan keuangan. (Mardiasmo tahun 2005)

Organisasi sektor publik dituntut untuk dapat membuat laporan

keuangan eksternal yang meliputi laporan keuangan formal, seperti

Laporan Realisasi Anggaran (LRA), Neraca dan Catatan atas Laporan

Keuangan (CaLK) yang dinyatakan dalam ukuran finansial dan non

finansial.

Laporan Realisasi Keuangan terdiri dari:

1. Pendapatan negara

2. Belanja Negara

35

Neraca terdiri dari:

1. Aset

2. Kewajiban

3. Ekuitas Dana

Catatan atas laporan Keuangan (CaLK) terdiri dari:

1. Penjelasan umum

2. Penjelasan atas pos-pos laporan realisasi anggaran

3. Penjelasan atas pos-pos neraca

Laporan keuangan disusun untuk menyediakan informasi yang

relavan mengenai posisi keuangan dan seluruh transaksi yang dilakukan

oleh suatu entitas pelaporan selama satu periode pelaporan.

Laporan Keuangan terutama digunakan untuk membandingkan

realisasi pendapatan belanja, transfer, dan pembiayaan dengan anggaran

yang telah ditetapkan, menilai kondisi keuangan, mengevaluasi efektivitas

dan efisiensi suatu entitas pelaporan, dan membantu menentukan

ketaatannya terhadap peraturan perundang-undangan.

Penyusunan laporan keuangan yang berpedoman pada standar

akuntansi pemerintah sesungguhnya dapat digunakan sebagai salah satu

cara untuk mewujudkan good governance. Alasannya adalah

terpenuhinya tiga elemen good governance yaitu akuntabilitas,

transparansi, dan partisipasi.

36

Pertama, akuntabilitas karena dengan adanya standar,

pengungkapan efektivitas dan efisiensi APBN atau APBD menjadi

bersifat kredibel dan dapat dipertanggungjawabkan.

Ke dua, transparansi karena dengan adanya standar, BPK menjadi

mudah menyingkat tempat-tempat sembunyi korupsi karena mempunyai

basis baku, mantap dan komprehensif dalam tugas pemeriksaan keuangan

dan audit atas laporan keuangan.

Ke tiga, partisipasi karena dengan adanya standar, rakyat pada tiap

daerah melalui DPRD makin mampu mengendalikan keuangan daerahnya

karena pemerintah tidak bisa mencatat pemakaian sumber daya sesuai

keinginannya.

Sebelum tiga paket UU Keuangan Negara terbit, laporan keuangan yang

disyaratkan untuk disampaikan oleh pemerintah kepada DPR atau DPRD

adalah Perhitungan Anggaran Negara (PAN) dan Nota PAN atau Perhitungan

APBD dan Nota Perhitungan APBD.( Simanjuntak tahun 2005)

Pada level instansi, selain memberikan sumbangan untuk penyusunan

PAN atau Nota PAN, setiap instansi menyusun laporan tahunan (annual

report). Dalam laporan tahunan, umumnya yang dilaporkan adalah rencana dan

realisasi

Daftar Isian Kegiatan (DIK) maupun Daftar Isian Proyek (DIP) baik

dalam pengertian kegiatannya maupun dalam jumlah uangnya. Kemudian

laporan juga mencakup sumber daya yang dimiliki pada awal tahun, perubahan-

perubahan, dan saldo akhir tahun. Sumber daya yang dilaporkan umumnya

37

meliputi sumber daya manusia, sarana, prasarana maupun perkembangan dalam

lingkungan eksternal.

Setelah adanya reformasi keuangan negara, UU 17/2003 tentang

Keuangan Negara mensyaratkan penyampaian laporan pertanggungjawaban

keuangan pemerintah yang disusun dengan mengikuti standar akuntansi

pemerintahan.

Penyampaian laporan keuangan tersebut dalam rangka mewujudkan

transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara. Dalam Pasal 30

disebutkan bahwa laporan keuangan tersebut setidak-tidaknya meliputi Laporan

Realisasi APBN, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan

Keuangan, yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan negara dan

badan lainnya.

Pada Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 2005 (PP 24/2005) tentang

Standar Akuntansi Pemerintahan, selain empat jenis laporan keuangan tersebut

(yang disebut dengan laporan keuangan pokok), entitas pelaporan dapat

menyajikan Laporan Kinerja Keuangan dan Laporan Perubahan Ekuitas.

Anggaran dapat juga dikatakan sebagai pernyataan mengenai estimasi

kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu dalam ukuran

financial. Perencanaan anggaran dalam organisasi sector public, terutama

pemerintah merupakan sebuah proses yang cukup rumit dan mengandung

muatan politis yang cukup signifikan.

38

Bagi organisasi sector public seperti Departemen Perindustrian, anggaran

bukan hanya sebuah rencana tahunan tetapi juga merupakan bentuk

akuntabilitas atas pengelolaan dana public yang dibebankan kepadanya.

2.15. Penerapan Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) Seiring dengan reformasi di bidang keuangan negara, maka perlu

dilakukan perubahan-perubahan di berbagai bidang untuk mendukung agar

reformasi di bidang keuangan negara dapat berjalan dengan baik. Salah satu

perubahan yang signifikan adalah perubahan di bidang akuntansi pemerintahan

karena melalui proses akuntansi dihasilkan informasi keuangan yang tersedia

bagi berbagai pihak untuk digunakan sesuai dengan tujuan masing-masing.

Perubahan di bidang akuntansi pemerintahan yang paling diinginkan

adalah adanya standar akuntansi pemerintah. Penyusunan laporan keuangan

yang berpedoman pada standar akuntansi pemerintah sesungguhnya adalah

dalam rangka peningkatan kualitas laporan keuangan, sehingga laporan

keuangan yang dimaksud dapat meningkatkan kredibilitasnya dan pada

gilirannya akan dapat mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan

keuangan pemerintah daerah. Sehingga, good governance dapat tercapai.

Peraturan Pemerintah ini menjadi dasar bagi semua entitas pelaporan

dalam menyajikan laporan keuangan sebagai pertanggungjawaban kepada

berbagai pihak khususnya pihak-pihak di luar eksekutif.

Standar akuntansi berguna bagi penyusun laporan keuangan dalam

menentukan informasi yang harus disajikan kepada pihak-pihak di luar

39

organisasi. Para pengguna laporan keuangan di luar organisasi akan dapat

memahami informasi yang disajikan jika disajikan dengan kriteria atau persepsi

yang dipahami secara sama dengan penyusun laporan keuangan.

Bagi auditor, khususnya eksternal auditor, standar akuntansi digunakan

sebagai kriteria dalam menilai informasi yang disajikan apakah sesuai dengan

prinsip akuntansi diterima umum. Dengan demikian SAP menjadi pedoman

untuk menyatukan persepsi antara penyusun, pengguna, dan auditor.

2.16. Pengertian Realisasi Anggaran Departemen Atau Instansi Bertitik tolak dari pengertian anggaran tersebut di atas, maka tindaklanjut

dari anggaran adalah merealisasikan anggaran yang telah dialokasikan per

departemen atau instansi sesuai dengan apa yang ada di APBN. Dalam hal ini,

yang ditindaklanjuti adalah realisasi terhadap kegiatan yang sudah direncanakan

untuk dilaksanakan dalam satu tahun anggaran. Dengan demikian, yang

dimaksudkan dengan realisasi anggaran departemen atau instansi adalah

menindaklanjuti dari rencana anggaran sesuai dengan alokasi dana yang telah

tertuang di dalam APBN. ( Simanjuntak tahun 2005)

2.17. Pengertian Daya Serap Anggaran Departemen

Pada saat anggaran direalisasikan ke dalam satker per departemen atau

instansi ternyata apa yang direncanakan dengan apa yang menjadi realitas

keseharian sering kali tidak sesuai dengan target. Dengan demikian daya serap

anggaran bisa dikatakan tidak sesuai dengan apa yang direncanakan. Sehingga

daya serap anggaran lebih rendah dari apa yang telah direalisasikan sesuai

40

dengan satuan kegiatan masing-masing per departemen atau instansi.

(Simanjuntak tahun 2005)

Menurut Simanjuntak, rendahnya daya serap anggaran dikarenakan

beberapa faktor. Namun yang paling utama dan mendasar adalah faktor

internal. Mengapa demikian ? Karena, kinerja organisasi yang tidak profesional

dalam mengelola anggaran yang sudah direalisasikan dapat menjadi kendala

utama. Seperti lambatnya aparat birokrasi merevisi angggaran, tidak akurasi

revisi anggaran sesuai dengan instansi terkait yaitu departemen keuangan

sehingga terpaksa dilakukan beberapa kali revisi, pengalokasian dana pulau

jawa dan luar jawa di dalam ruang lingkup kerja departemen atau intansi yang

terkait, dan lainnya. Sedangkan faktor eksternal adalah hubungan pemerintah

pusat dan daerah, anggaran yang ditunda realisasikan dikarenakan instabilitas

kondisi ekonomi dunia yang berimplikasi pada kondisi keuangan nasional, dan

lainnya.( Simanjuntak tahun 2005)