AZ EURÓPAI STRUKTURÁLIS ÉS KOHÉZIÓS POLITIKA

LÁNCOS PETRA LEA

egyetemi docens (PPKE JÁK)

1. A regionális politika megfontolásai

1.1. A regionális politika kialakulásának háttere

Az Európai Unió a világ egyik leggazdagabb térsége – itt összpontosul a világgazdaság

egynegyede.1 Ugyanakkor mind tagállamai, mind pedig régiói között hatalmas különbségek

mutatkoznak meg a gazdasági teljesítőképesség és egyéb versenyképességi tényezők

tekintetében.

Kifejezetten szembetűnő ez az EU15, azaz a régi tagállamok és az újonnan csatlakozott

közép- és kelet európai tagállamok teljesítménye közötti eltérések tükrében. Míg például

Luxemburg egy főre jutó GDP-je az EU átlagának majdnem 200%-át teszi ki, addig az Észak-

Alföldi régióban ugyanez az érték csupán 31,5%.2 Az újonnan csatlakozott államokkal az

EU27 egy főre jutó átlag GDP-je majdnem 13%-kal csökkent, ám az új tagállamok

lakosságának még így is több, mint 90%-a olyan régiókban él, mely GDP-je alapján

strukturális támogatásra jogosult. Jól mutatja az új tagállamok lemaradását a régiekhez képest,

hogy az előbbiek közül nyolcnak a teljes területe az uniós átlag alatt teljesít.3 Magyarország

hét NUTS 2 régiója közül csak egyetlenegy, a Közép-Magyarországi Régió teljesít az EU

átlagának 75%-a felett. Ráadásul az EU gazdasági ereje csupán néhány régióra, egy ún.

magterületre koncentrálódik. Így a London, Párizs, Milánó, München és Hamburg által

határolt terület az, amely a teljes Európai Unió GDP-jének majdnem felét termeli meg.4 Így

elmondható, hogy súlyos eltérések tapasztalhatók a régi és az új tagállamok termelékenysége

között.

De magukon a tagállamokon belül is komoly ellentétek uralkodnak – elég csupán Csehország

példáját említeni, ahol ugyanazon tagállamon belül a leggazdagabb és a legszegényebb régió

gazdasági teljesítménye között mintegy háromszoros a különbség (Prága 121%, Stredni

Morava régió 46,6%). A centrum-periféria ellentét továbbra is jellemző tünete a regionális

különbségek jelenlétének: még mindig markáns eltérések tapasztalhatók a nagyvárosok és a

vidéki területek gazdasági teljesítménye között, méghozzá a városok javára (monocentrikus

térszerkezet).

1.2. A regionális politika kialakulásának okai

A súlyos regionális eltérések komoly akadályt jelenthetnek az Unió további gazdasági és

politikai integrációja számára. A szegényebb, elmaradottabb régiókban élő uniós polgárok

úgy érezhetik, hogy az uniós tagság nem váltotta be a csatlakozáshoz fűzött reményeket.

1http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:5hP6Fc3Q1K4J:ec.europa.eu/

publications/booklets/move/67/hu.doc+eu+a+vil%C3%A1g+legnagyobb+gazdas%C3%A1ga

&cd=1&hl=hu&ct=clnk&gl=hu 2Gabriele TONDL: EU Regional Policy. Experiences and Future Concerns. Working Papers – Wirtschaftsuniversität

Wien, 2004, 9. o. 3http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/region/index_en.htm (2010. június). 4„A pentagon az EU-27 területének mindössze 14%-a, a népesség 32%-a, azonban a GDP 43%-át termeli meg,

gazdasági funkciói, szolgáltatási pedig fejlettebbek valamennyi más térségnél”, írja Csomós és Kulcsár. CSOMÓS

György – KULCSÁR Balázs: A magyarországi NUTS 2 régiók policentrikusságának vizsgálata, Debreceni Műszaki

Közlemények, 2009/1–2., 5. o.

Csalódottságuk nyomán csökkenhet az európai integrációs folyamat, illetve az Unió

társadalmi támogatottsága, politikáinak sikere.

A gyengébben teljesítő régiók alacsony, illetve csökkenő vásárlóereje fékezheti a gazdasági

növekedést az Unióban. Az Európai Unióban a legmagasabb egy főre eső vásárlóerő paritást

felmutató Luxemburgban ez az érték mintegy ötszöröse a vonatkozó magyarországi értéknek;

Bulgáriában ugyanez az index alig több mint az éllovas Luxemburgban mért adat egytizede.5

Egyes régiók tartósan alacsony vásárlóereje hosszú távon visszavetheti a tagállamok és

egyben az Unió gazdasági fejlődését.

További problémát jelenthet az elszegényedett régiókból történő tömeges migráció jelensége.

Így például a nagyvárosok felé irányuló belső migráció következményeként egész falvak

néptelenedhetnek el vagy hanyatló ipari városok sorsa pecsételődhet meg. Infrastrukturális és

közszolgáltatási szempontból a városok sincsenek minden esetben felkészülve a lakosságszám

ugrásszerű megnövekedésére. A belső migráció pedig tovább mélyítheti a centrum-periféria

ellentétet. De nem csak a belső, hanem a más tagállamok felé irányuló migráció is súlyos

feszültségekhez vezethet. Óriási gondot jelenthet a fogadó ország hatóságai számára, hogy a

belső határok nélküli térségen belüli migráció bizonyos tüneteit kezeljék. Így a külvárosokban

megjelenő, mindenféle közműellátottság nélküli bódévárosok a bűnözés sűrűsödési pontjait

jelenthetik. Ennek megfelelően jelentős érdek szól az egyes területek lakosságmegtartó

erejének helyreállítása, javítása mellett.6

Mindezek alapján megállapítható, hogy az egyes régiók nehéz helyzete nem csupán a

vonatkozó tagállam, hanem az egész Unió számára problémát jelent, azaz határon átnyúló

következményekkel bír. Uniós szintű problémaként uniós szintű megoldást is tesz

szükségessé. Mint az a fentiekből kiderült, a regionális kohézió, azaz a régiók közötti

különbségek csökkentése kulcsfontosságú az európai integráció sikere szempontjából. A

tapasztalatok azt mutatják, hogy a szabad piaci körülmények önmagukban nem elegendőek

ahhoz, hogy a leszakadt régiók felzárkózzanak. Sőt, úgy tűnik, a hátrányos helyzetű régiók

lemaradása folyamatosan nő. A második világháború óta elterjedt modell alapján a társadalmi,

gazdasági folyamatok szakpolitikai és költségvetési eszközökkel befolyásolhatók,

irányíthatók. Ez uniós szinten azt jelenti, hogy a regionális konvergencia a közös célok

mentén alkalmazott redisztribúciós és szakpolitikai eszközökkel valósítható meg.

Alapvető fogalmak

A regionális politika azoknak a céloknak, eszközöknek és folyamatoknak

összességét jelöli, melyek a régiók társadalmi és gazdasági kohézióját, illetve

strukturális tényezőit hivatott javítani.

A kohéziós politika a regionális politika részét képező terület, melynek célja az

egyes elmaradott régiók felzárkóztatásának elősegítése. Ennek keretében a teljes

régió, mint társadalmi-gazdasági egység összehangolt fejlesztésére összpontosít.

A kohéziós politika megvalósításának forrását a Kohéziós Alap jelenti.

A strukturális politika a regionális politika másik területe, melynek célja az

egyes régiók meghatározott strukturális nehézségeinek kiküszöbölése. Bizonyos

ipari (volt bányavárosok, acélkohászati központok), illetve mezőgazdasági

területek jellemzően strukturális nehézségekkel küzdenek. A strukturális politika

5http://www.gfk-geomarketing.com/fileadmin/newsletter/pressrelease/purchasing_power_

europe2009.html (2010. június). 6Az EUMSZ 174. cikkének 3. bekezdése alapján: „Az érintett régiók közül kiemelt figyelemmel kell kezelni a vidéki

térségeket, az ipari átalakulás által érintett térségeket és az olyan súlyos és állandó természeti vagy demográfiai

hátrányban lévő régiókat, mint a legészakibb, rendkívül gyéren lakott régiók, valamint a szigeti, a határon átnyúló és a

hegyvidéki régiók.”

feladata, hogy segítse az érintett régiókat abban, hogy egy hanyatló gazdasági

tevékenységről egy jövedelmező, innovatív tevékenységre térjenek át. A

strukturális politikának megvalósítását a Strukturális Alapok szolgálják.

2. Az európai regionális politika célja és a pénzügyi szolidaritás

Az EUMSZ 174. cikkének 2. bekezdése alapján „az Unió különösen a különböző régiók

fejlettségi szintje közötti egyenlőtlenségek és a legkedvezőtlenebb helyzetű régiók

lemaradásának csökkentésére törekszik.” Az európai regionális politika célja tehát, hogy

támogassa a hátrányos helyzetű régiókat a felzárkózásban. Ebből a célból támogatja az érintett

régiók azon tényezőinek fejlesztését, melyek hosszú távon nem csak a régió felzárkózását,

hanem annak további fejlődését is garantálják. Így a támogatások révén versenyképessé vált

régiók vonzó befektetési célpontokká válnak, fejlődésük finanszírozása pedig fokozatosan a

magánszektorra tevődik át, külföldi és hazai működőtőke bevonásával.

Az európai regionális politika a tagállamok közötti pénzügyi szolidaritáson alapul.7 A

redisztribúciós rendszer keretében a gazdagabb tagállamok hozzájárulásai fejlesztési

támogatásokként a szegényebb tagállamok és régiók által lehívható támogatások formájában

jelennek meg.8 Az Európai Unió költségvetésének egyre nagyobb hányadát szentelte a

regionális politika céljainak megvalósítására. Ma az uniós költségvetés több mint egyharmada

a régiók felzárkóztatását szolgálja. Az Európai Unió regionális politikája terén jelentős

eredményeket könyvelhet el. Így például Írország csatlakozásakor az uniós átlag 65%-a körül

teljesített. Mára azonban az Unió egyik legfejlettebb tagállamaként tartjuk számon.9

3. A NUTS rendszer és a támogatási jogosultság meghatározása

A régiók fejlettségbeli eltéréseit rendszerint az érintett lakosság egy főre eső GDP-jében10

mérik. Egy-egy régió valódi helyzetét valójában számos egyéb tényező is befolyásolja, és

ezek ismét csak visszahatnak a kérdéses régió GDP-jének alakulására. Ilyen fontos tényezők

például az infrastruktúra kiépítettsége, az emberi erőforrás minősége, a kutatás-fejlesztésre

szánt összegek, a foglalkoztatottság szintje vagy a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés

lehetősége. A régiók fejlesztésének kulcsa éppen ezeknek a tényezőknek a javításában áll.

Ugyanakkor az összehasonlíthatóság érdekében a regionális politikai intervenció

küszöbértékeit számszerűsíthető adatok alapján, így elsősorban az egyes régiók GDP-jében

határozzák meg.

A regionális politika keretében tehát a fejlesztési támogatásokra való jogosultság

meghatározása is GDP-arányosan történik. Mivel a regionális támogatások célja a

kedvezőtlenebb helyzetű régiók felzárkóztatása, csupán az átlagos termelékenységnél

7Bernard FUNCK-Lodovico PIZZATI: European Integration, Regional Policy and Growth, The International Bank for

Reconstruction and Development/The World Bank, 2003, 14. o. 8Már az 1977-es MacDougal jelentés is a közös költségvetés elvei között említi a kohézió elvét, miszerint a jóléti

minimum biztosítása érdekében jövedelemtranszfereket kell eszközölni a gazdagabb tagállamokból a szegényebb

tagállamok felé; ld. részletesen: Commission of the European Communities: Report of the Study Group on the Role of

Public Finance in European Integration,

http://ec.europa.eu/economy_finance/emu_history/documentation/chapter8/1977 0401en73macdougallrepvol1.pdf,

28–32. o. 9A regionális politika „sikertörténeteire” kereshet rá a http://ec.europa.eu/regional_policy/

projects/stories/index_en.cfm weboldalon. 10 A GDP (gross domestic product), azaz a bruttó hazai termék a gazdasági termelékenység mérőszáma, mely egy adott

területen, adott idő alatt előállított termékek és szolgáltatások összesített értékét takarja.

alacsonyabb szinten teljesítő régiók és tagállamok jogosultak a támogatásra. Ahhoz, hogy

objektív, összehasonlítható adatokat kapjunk egy-egy régió termelékenységéről, a vizsgált

területi egységeknek nagyjából azonosnak kell lenniük.11 Ennek megfelelően mind statisztikai

adatgyűjtési célból, mind pedig beavatkozási célterületként az Európai Unió Statisztikai

Hivatala már a hetvenes években kidolgozta „statisztikai célú területi egységek

nómenklatúráját” (NUTS – Nomenclature des Unites Territoriales Statistiques). Az évtizedek

óta használatos NUTS-rendszer 2003-ig csupán gentleman’s agreement-ként létezett, majd azt

az Európai Parlament és a Tanács 1059/2003/EK rendelete kodifikálta.12

A rendelet 3. cikkének 2. bekezdése az egységes területi beosztás alapjául a népességszámot

teszi. A NUTS-rendszer hierarchikus beosztása három regionális (NUTS 1, NUTS 2, NUTS

3) szintet ismer – a tagállami szintet NUTS 0-ként jelölik. Úgynevezett extrarégiókként

szerepelnek azok a területek, melyek egyetlen régióhoz sem kapcsolhatók (pl. légtér,

felségvizek, kontinentális talapzat, nagykövetségek stb.). A rendeletben nem szabályozott

helyi közigazgatási egységek (Local Administrative Units) gyakorlatilag a kistérségi és

települési szintnek felelnek meg (LAU 1 és LAU 2).

Szint Népesség – Legalább Legfeljebb

NUTS 1 3 millió 7 millió

NUTS 2 800 000 3 millió

NUTS 3 150 000 800 000

A rendelet alapján Magyarország három NUTS 1 régióra osztható: Közép-Magyarország,

Dunántúl, valamint „Alföld és Észak”. A NUTS 1 régiók összesen hét NUTS 2 régióra

bonthatók (Közép-Magyarország, Közép-Dunántúl, Nyugat-Dunántúl, Dél-Dunántúl, Észak-

Magyarország, Észak-Alföld, Dél-Alföld). Végül, a NUTS 3 régiók Magyarországon a

megyék szintjét és Budapestet jelölik. Az egyes területi egységek egyediesítéséhez a rendelet

külön kódot és nevet határoz meg. Budapest kódja így HU101 lesz (HU: országkód, 1:

Közép-Magyarország NUTS 1; 0: Közép-Magyarország NUTS 2; 1: Budapest NUTS 3

szint).13

11„A régiók meghatározásához tárgyilagos ismérvekre van szükség annak érdekében, hogy biztosítsák a

pártatlanságot a regionális statisztikák összeállításakor és felhasználásakor. (…) A regionális statisztikák

összehasonlíthatósága megköveteli, hogy a régiók a népesség tekintetében összehasonlítható méretűek legyenek.”

(Az Európai Parlament és a Tanács 1059/2003/EK rendelete a statisztikai célú területi egységek nómenklatúrájának

létrehozásáról, preambulum 7. és 9. fordulatai). 12Részletesen ld. SZABÓ PÁL: A NUTS-rendszer ki- és átalakulása, Comitatus XV. Évf. 8-9. sz., 7-14. o. 13A NUTS-rendszert számos kritika érte. Így például hiába mondja ki a preambulum, hogy a statisztikai területi

egységeknek „tükrözniük kell a gazdasági, társadalmi, történelmi, kulturális, földrajzi vagy környezeti

körülményeket”, jól látható, hogy a magyar NUTS 1-es és NUTS 2-es szintek kevéssé illeszkednek a hagyományos

közigazgatási szerkezethez. Ld. pl. Critical Analysis of the European Commission (DG Regio) Working Paper on

Territories with Specific Geographical Features, 2010. január, 3. o. http://www.commissiondesiles.org/pub/news/73

eng_critical_note_on_dg_regio_w_paper.pdf

Támogatási eszközök: strukturális alapok és a Kohéziós Alap

Strukturális Alapok – jogosultság uniós átlag 75%-a alatt, régiók

Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA)

Az 1975-ben létrehozott ERFA célja a gazdasági és társadalmi kohézió

előmozdítása a vállalkozás- és infrastruktúrafejlesztés, az innováció és az

esélyegyenlőségi programok támogatása útján. A támogatások jelentős része, kb.

45 %-a ezen az alapon keresztül jut el a régiókhoz.

Európai Szociális Alap (ESZA)

Az ESZA 1960 óta működik, célja a munkavállalói mobilitás és a munkaerő

alkalmazkodóképességének javítása. Támogatja a fiatal munkavállalók

munkaerőpiaci integrációját és a szakképzési programokat.

Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (EMOGA)

Az 1962-ben felállított alap orientációs részlegének feladata, hogy hozzájáruljon a

mezőgazdaságból élők életszínvonalának javításához és átképzéséhez. Habár a

strukturális alapok részét képezi, szervesen kapcsolódik a mezőgazdasághoz és

vidékfejlesztéshez is, így különös szabályok vonatkoznak rá.

Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz (HOPE)

Az 1999-ben létrehozott alapot a csökkenő halállomány következtében

szükségessé váló szerkezetátalakítási és hatékonyságnövelési, fejlesztési feladatok

indokolták. Ide tartoznak a halállomány megóvása, a halászat és haltenyésztés

korszerűsítése, a halfeldolgozás és értékesítés támogatása, a flottamodernizáció.

Kohéziós Alap – jogosultság uniós átlag 90%-a alatt, tagállamok

Az 1993-ban felállított Kohéziós Alapot olyan hosszú megtérülési idejű projektek

támogatására hozták létre, mint a környezetvédelmi és infrastrukturális

beruházások, melyeket a nehéz költségvetési helyzetben lévő államok rendszerint

elhalasztanak.

4. Az európai regionális politika kialakulása és fejlődésének szakaszai

4.1.: Intézményesülés szerződéses jogalap nélkül

A római szerződés eredeti szövege az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról még

semmilyen említést nem tett regionális politikáról vagy területi kohézióról. Az alapító

tagállamok önálló regionális politikát folytattak és a Közösség kizárólag arra ügyelt, hogy

ezek a nemzeti politikák ne kerüljenek ellentétbe a Közösség céljaival és rendelkezéseivel. A

római szerződés egyedül az Európai Szociális Alap (ESZA, 1960) létrehozásáról rendelkezett,

mely a munkaerő-mobilitás, a foglalkoztatottság és a munkaerő-képzés problémájára

koncentrált.

A közös regionális politika hiányát az integráció e szakaszában gyakran azzal magyarázzák,

hogy az első hat tagállam Európa legfejlettebb államai közé tartozott és nem voltak komoly

eltérések az egyes tagállamok, illetve régióik fejlettsége között. A tagállamok egyebekben

abban bíztak, hogy a világháborút követő gazdasági fellendülés majd hozzásegíti a kevésbé

jól teljesítő régiókat ahhoz, hogy komparatív előnyeiket kihasználva felzárkózzanak a többi

régióhoz. Ugyanakkor a hetvenes években tapasztalt gazdasági recesszió hatására, valamint az

első bővítési kör tükrében előtérbe került a Közösség elmaradott vagy hanyatló régióinak

helyzete. Az 1973-ban csatlakozott Egyesült Királyság egyes iparvárosai és a mélyen szegény

Írországnak gyakorlatilag az egész területe komoly nehézségekkel küzdött. Világossá vált,

hogy ezek a régiók segítség nélkül képtelenek lesznek felzárkózni. Megjelent az igény a

közösségi szintű regionális fejlesztésre (spill-over effektus).

Anélkül, hogy a közösségi regionális politika elsődleges jogi alapjait megteremtették volna,

egy intézményesülési folyamat vette kezdetét. Így létrejött egy regionális ügyekkel foglalkozó

főigazgatóság a Bizottságon belül, melynek kialakítását még a fúziós szerződés tette lehetővé.

Az állam- és kormányfők az 1972-es párizsi csúcson döntöttek az Európai Regionális

Fejlesztési Alap (ERFA) létrehozásáról, mely végül 1975-ben kezdte meg működését. Célja a

Közösségen belüli egyenlőtlenségek kiküszöbölése volt, a mezőgazdasági, ipari

szerkezetváltás elősegítése, valamint a strukturális okokra visszavezethető, tartós

munkanélküliség felszámolása útján. Kezdetben nagyban korlátozta az ERFA eredményes

működését az ún. nemzeti kvóták rendszere, mellyel a tagállamok előre meghatározták, hogy

egy-egy tagállam mennyi forrást hívhat le az Alapból. Ezzel a tagállamok az Alapot felügyelő

Bizottság döntési jogosítványait kívánták elvonni és biztosítani, hogy mindannyian

részesüljenek a regionális támogatásokból. Ugyanakkor ezzel éppen a rászoruló régiók

(Olaszország, 40%) megfelelő támogatását és a regionális fejlesztések célját hiúsították meg,

miközben olyan területek is részesültek az Alapból, melyek jóval az átlag fölött teljesítettek

(Luxemburg, 0,1%).14

A kötött kvóták rendszerét végül a nyolcvanas években „mennyiségi

irányvonalakra” puhították, melyek minimum és maximum értékeket jelöltek meg az egyes

tagállamokra jutó támogatásokat illetően.15

A le nem kötött forrásokra a Bizottság

„programozott” támogatási szerződéseket dolgozott ki, melynek keretében nem egyedi,

hanem több, a tagállamokkal együtt kidolgozott és összehangolt projekt finanszírozására

került sor. Később ez a program-megközelítés vált uralkodóvá: a programozás a regionális

politika egyik alapelvévé és támogatási struktúrájának kulcselemévé vált.

4.2.: A formalizált regionális politika létrejötte

a) Kihívások

A nyolcvanas években a Közösség több olyan súlyos kihívással is szembesült, mint a déli

bővítés, a közös piac megteremtésének feltételei, valamint a költségvetési válság problémái,

melyek kihatással voltak a formálódó regionális politika kereteire és tartalmára egyaránt.

A Közösség „déli bővítésével” (Görögország, 1981; Spanyolország és Portugália, 1986) még

sürgetőbbé vált a Közösség regionális fejlesztési tevékenységének konszolidálása. A

diktatúrák alól frissen felszabadult államok gazdasága súlyos nehézségekkel küzdött:

csatlakozásukkal a különösen hátrányos helyzetű, vagyis az EK átlagos GDP-jének 50%-a

alatt teljesítő régiókban élők száma a Közösségben az addigi kétszeresére nőtt. Erre válaszul

hozták létre az ún. Integrált Mediterrán Programokat, melyek a strukturális alapok későbbi

reformjának mintájául szolgáltak.16

A Közösségben megérett a politikai akarat a gazdasági együttműködés elmélyítésére és az

Európai Tanács felkérésére a Bizottság 1985-ben közzétette „A belső piac kiteljesítéséről”

szóló fehér könyvet. A gazdasági integráció elmélyítése kapcsán olyan félelmek merültek fel,

14Source: Ian BACHE: The Politics of European Union Regional Policy: multilevel governance or flexible gatekeeping?,

Sheffield Academic Press, (1998) 56. o. 15Ibid, 61. o. 16Nemes GUSZTÁV: Az Európai Unió vidékfejlesztési politikája – az integrált vidékfejlesztés lehetőségei,

Közgazdasági Szemle, XLVII. évf., 2000. június, 460. o.

miszerint a felerősödő belső piaci verseny az eleve jómódú régiók érdekét fogja szolgálni,

míg az elmaradott régiók még jobban lemaradnak, illetve a már fennálló különbségek csak

tovább mélyülnek. E félelmek eloszlatására az 1987-ben hatályba lépett Egységes Európai

Okmány már a kohéziót jelöli meg az integráció új elveként és a regionális politika elsődleges

jogi alapját is megteremti (EGKSZ 130. cikk, a-e). Az ebben foglalt jogalkotási felhatalmazás

alapján a Miniszterek Tanácsa számos rendeletet alkotott, melyek közül jelentőségénél fogva

a Tanács 2052/88/EGK rendelete17

emelkedik ki – ez a rendelet határozta meg máig tartó

érvénnyel a regionális politika alapelveit.

A regionális politika alapelvei18

1) Koncentráció – a fejlesztési támogatásokat a pontosan meghatározott

prioritásokra, kevés csatornán át, a leghátrányosabb helyzetű régiókba kell

eljuttatni.

2) lehetőleg több régiót érintő projektcsomagokat („integrált programokat”) kell

támogatni.

3) Addicionalitás – a közösségi (uniós) források nem lépnek a nemzeti

támogatások helyébe, azaz a tagállami támogatások szintje nem csökkenhet. (Az

elv gyakorlati érvényesülése érdekében a Bizottság a programozási időszak elején

megállapítja, hogy az egyes tagállamoknak milyen szintű finanszírozást kell

fenntartaniuk a teljes programozási időszakban (ex-ante értékelés), melynek

megvalósulását a Bizottság a programozási időszak felénél, majd végén is

ellenőrzi (ex-post értékelés). Ily módon garantálható, hogy tagállamok nem

próbálják meg európai forrásokkal kiváltani a nemzeti támogatási rendszert,

hanem azt kiegészítésképpen, a tagállami erőfeszítések alátámasztására használják

fel.)

4) Partnerség – a Bizottság és az érintett tagállami/regionális hatóságok és

szereplők lehető legszorosabb együttműködése a programok lebonyolításának

valamennyi fázisában, az előkészítéstől az ellenőrzésig.

A 2007-2013-as időszakban az alapelvek kiegészültek az arányosság, a Bizottság

és a tagállamok közötti megosztott irányítás, a férfiak és nők közötti egyenlőség,

valamint a fenntartható fejlődés elveivel.

A nyolcvanas évek derekára az Európai Közösség súlyos költségvetési válságba került: a

Bizottság 1987-es költségvetési jelentése elismeri, hogy a “Közösség költségvetése olyan

helyzetbe került, melyet leginkább csődközeli állapotként lehet jellemezni”.19

A költségvetési

nehézségeket több, egymástól független tényezőre lehet visszavezetni:

● Így például közös mezőgazdasági politika túltermelésre ösztönző rendszere hatalmas,

egyre növekvő összegeket emésztett fel (a közösségi költségvetés mintegy 70%-át a

garantált áron történő terményfelvásárlásra fordították).

17A Tanács 1988. június 24-i 2052/88/EGK rendelete a strukturális alapok feladatairól és eredményességéről, továbbá

tevékenységüknek egymás között, valamint az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök

műveleteivel történő összehangolásáról (HL L 185., 1988. 7. 15.), melyet a 2081/93/EGK tanácsi rendelet (HL L 193.,

1993. 7. 31.) módosított. 18A Tanács 2052/88/EGK rendelete alapján; ld. még: a Tanács 1083/2006/EK rendeletének IV. fejezete. 19Report to the Council and the EP on the financing of the EC budget, 1987.

● A déli államok csatlakozása komoly mezőgazdasági támogatásokat és bizonyos

regionális fejlesztési célú kiadásokat tett szükségessé – ezzel a Közösség költségvetése

1987-re, mindössze hat év alatt a kétszeresére nőtt.

● Ehhez képest azonban a „saját források”, azaz a közösségi költségvetési bevételek

nem nőttek, hiszen a nemzetközi kereskedelem liberalizációjával a közös vámokból

befolyó összegek, továbbá a mezőgazdasági önellátás megvalósulása nyomán a

mezőgazdasági lefölözésből származó bevételek folyamatosan csökkentek.

● Mindemellett még a Bizottság is beismerte, hogy számviteli szabályszerűtlenségekkel

igyekezett leplezni a költségvetés valódi helyzetét; miközben az Európai Parlament

úgy próbált politikai nyomást gyakorolni a többi intézményre, hogy késleltette a

következő évi költségvetés elfogadását.

b) Reformok: az Első és Második Delors csomag

A Bizottság akkori elnöke, Jacques Delors (1985-94) irányítása alatt két lépésben valósult

meg a Közösség költségvetésének mélyreható reformja. A reformok kiindulópontja a

Bizottság 1987-es „Az Egységes Európai Okmány sikerre vitele: Európa új határa”20

című

közleménye, más nevén a Delors I. csomag volt. Ezt követte a Bizottság 1992-es közleménye,

„Az Egységes Okmánytól Maastrichtig és azon túl: az eszközök törekvéseink eléréséhez”21

,

mely folytatta az 1988-ban megkezdett reformokat.

A Delors I. csomag célja a közösségi költségvetés finanszírozhatóságának megteremtése,

valamint az éves költségvetés sikeres lezárása volt. A költségvetés finanszírozása érdekében

egy új saját forrást vezetett be a bruttó hazai termék (GNP) arányában, míg a költségvetési

eljárás obstruálásának megelőzésére egy intézményközi megállapodást hozott tető alá,

melyben az Európai Parlament, a Bizottság és a Miniszterek Tanácsa megegyezett a kiadások

korlátozásában és a költségvetési fegyelem szigorításában. A csomag a strukturális politika

hatékonyságának fokozása érdekében a strukturális célokra fordítandó kiadások

megduplázását és a támogatandó fejlesztési területek, ún. „prioritások” leszűkítését is

javasolta. Egyben előirányozta a strukturális kiadásoknak a leghátrányosabb helyzetű régiókra

történő koncentrálását, az integrált programok előnyben részesítését és a végrehajtás

decentralizálását. A támogatások kisebb hányadát (kb. 5%) ún. Közösségi

Kezdeményezésekre különítették el, melyekben a Bizottság közvetlenül az érintett régiókkal –

tehát a nemzeti szintet kihagyva – működik együtt innovatív projektek és stratégiák

kidolgozásában.

Közösségi Kezdeményezések (2002–2006)

EQUAL: célja, hogy hozzájáruljon a munkaerőpiacon fellelhető

egyenlőtlenségek kiküszöböléséhez a munkavállalók, vállalkozók képzésével,

átképzésével, valamint a diszkrimináció felszámolásával.

LEADER+: a vidéki régiók fejlesztése érdekében a térség értékeinek jobb

kihasználását, termékeinek propagálását, versenyképességének növelését célozza.

URBAN: a partnerség elve alapján az érintettek bevonásával zajló

városfejlesztési projektek támogatására, a városok fenntartható fejlődésének

előmozdítására.

20COM (87) 100 final. Brussels, 15. 02. 1987. 21From the Single Act to Maastricht and beyond: the means to match our ambitions, COM (92) 2000 final, Brussels,

11.02.1992.

INTERREG: az egyes szomszédos régiók közötti együttműködés támogatásával

kívánja előmozdítani az Unió területi kohézióját.

A közösségi kezdeményezéseket az aktuális finanszírozási időszaktól

megszüntették és az INTERREG kivételével a nemzeti operatív programok

részévé tették; az INTERREG önálló célkitűzéssé nőtte ki magát Európai Területi

Együttműködés (ETE) címen.

A Delors II. csomag megszületése egy sor olyan tagállami intézkedésre volt visszavezethető,

melyek tompították a közös regionális erőfeszítések jótékony hatásait. Így például a

tagállamok a támogatásokra objektíve nem jogosult régióknak is lekötöttek forrásokat,

kvótákat vezettek be és az addicionalitás elvét megszegve csökkentették strukturális

kiadásaikat. Mindeközben a szegényebb tagállamok egy új támogatási rendszer létrehozását

követelték, a közös piaci részvételükből fakadó veszteségeik kompenzálására. Válaszul a

Delors II. csomag (1992) a következő reformokat vezette be:

● Az intézményközi megállapodás megújítása keretében a közös mezőgazdasági

politikára szánt kiadások csökkentek, miközben a strukturális kiadások mintegy

kétszeresére nőttek az általános költségvetés karcsúsítása mellett.

● A támogatások ezentúl csupán négy fejlesztési területre (prioritásra) koncentráltak:

hátrányos helyzetű régiók, hanyatló ipari területek, hosszú távú munkanélküliség,

mezőgazdasági területek. A fejlesztések lebonyolítására immár főszabályszerűen

program-megközelítésben, decentralizált végrehajtással és utólagos

ellenőrzésekkel került sor.

● A Maastrichti Szerződést érintő vétójuk árnyékában a déli államok nyomására

létrehozták a Kohéziós Alapot, mely elsősorban a környezetvédelem és az

infrastrukturális fejlesztések finanszírozására szolgált. A Kohéziós Alap esetén a

jogosultság megállapításának alapja a tagállami (és nem a regionális!) szintű

gazdasági teljesítmény: az uniós átlag GNI 90%-a alatt teljesítő tagállamok

jogosultak kohéziós támogatásra. A Kohéziós Alap különösen nagyarányú

támogatásokat tesz lehetővé, hiszen a támogatások a projektköltségek akár 85%-át

is elérhetik.

● 1993-ban létrehozták a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszközt, melynek célja a

halállomány megóvásának, valamint a halászat, halfeldolgozás és haltenyésztés

korszerűsítésének kényes egyensúlyát szem előtt tartva finanszíroz halászati

fejlesztéseket.

● Bajorország kezdeményezésére, a Gazdasági és Szociális Bizottság mintájára

felállították a Régiók Bizottsága tanácsadó testületet, melynek véleményét

bizonyos területeket (pl. regionális politika, közlekedés, környezetvédelem stb.)

érintő jogalkotásnál kötelező kikérni (érvényességi feltétel), ám a Régiók

Bizottsága által adott vélemény semmiben sem köti a jogalkotót.

A Delors csomagok helyreállították, illetve megteremtették a közösségi regionális politika

működésének feltételeit, javították annak hatékonyságát. Eredményeként a kohézió az

integrációs folyamat vezérelvévé, a kohéziós politika a közösségi központi politikájává vált.22

22http://www.ena.lu/

4.3.: Kohéziós Jelentések, Agenda 2000 és a lisszaboni folyamat

Az EUMSZ 175. cikkének 2. bekezdése szerint a Bizottság háromévente jelentést nyújt be „a

gazdasági, társadalmi és területi kohézió elérése terén megvalósított előrehaladásról (…). A

jelentéshez szükség szerint megfelelő javaslatokat kell csatolni.” A kohéziós jelentések

közötti időszakban a Bizottság évente fázisjelentést nyújt be az elért eredményekről. A

Bizottság nemigen jeleskedett a jelentések leadására szabott hároméves határidő betartásával;

a 2. Kohéziós jelentést két év késéssel, az Agenda 2000 eredményeinek bevárásával állította

össze.

Az Agenda 2000 egy politikai megállapodás, melyet 1999 márciusában kötöttek a tagállamok

állam- és kormányfői, Berlinben. A politikai akcióterv célja, hogy a közelgő keleti bővülésre

is tekintettel fokozza a közösségi szakpolitikák hatékonyságát és rögzítse a 2000–2006-os

időszak pénzügyi stratégiáját. Az akcióterv három előcsatlakozási eszközt hozott létre: az

ISPA-t, a SAPARD-ot és a PHARE-t, hogy megtámogassa a tagjelölt országok strukturális és

kohéziós erőfeszítéseit. A regionális politika hatékonyságának fokozása érdekében pedig a

támogatásra jogosult célkitűzések korlátozását és a strukturális támogatásokra jogosult

térségeknek a legrászorultabbakra való korlátozását irányozta elő.

Előcsatlakozási eszközök

ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-accession) – Célja a gazdasági és

társadalmi kohézió elmélyítése, de csak a környezetvédelmi és infrastrukturális

fejlesztési programok szűk körére koncentrál (ebben a Kohéziós Alap előfutára).

Kizárólag nagyléptékű környezetvédelmi és közlekedési infrastrukturális

beruházásokat támogat; az első keleti bővítésnél 1,1 milliárd euró jutott ezekre a

programokra, míg Bulgária és Románia csatlakozásával összesen 452 millió eurót

szántak erre az eszközre.

SAPARD (Special Accession Program for Agriculture and Rural Development) –

A fenntartható mezőgazdasági és vidékfejlesztési projektek támogatására és a

közös mezőgazdasági politika alá tartozó joganyag átvételének, alkalmazásának

elősegítésére hozták létre. Az első keleti bővítésben 560 millió eurót a második

körben pedig összesen 225 millió eurót költöttek erre az eszközre.

PHARE (Pologne, Hongrie Aide a la Reconstruction économique) - A

strukturális alapok csatlakozás előtti formája. Célja a gazdasági és társadalmi

kohézió elősegítése a piacgazdasági átmenethez szükséges intézményfejlesztés,

szakemberképzés támogatásával, beruházási és privatizáció projektekkel. A

PHARE programok keretében támogatták a közösségi joganyag átvételét és a

jogalkalmazás háttérfeltételeinek kiépítését is (szakemberképzés, berendezések

beszerzése, tanácsadás, megfigyelés, civil szervezetek erősítése), de általában a

regionális kohézió, valamint a határon átnyúló együttműködési programok

finanszírozása is ebből az eszközből történt. 2006-ig, a program lejártáig

Magyarország több milliárd euró értékben, több száz fejlesztési program

megvalósítására írt alá szerződést.23

Az Agenda 2000 tehát egy „új típusú regionális politikát” irányzott elő, koncentrált

támogatással és decentralizált végrehajtással. A koncentrált támogatás, vagyis a hatékonyabb

fejlesztés érdekében a strukturális alapok forrásait három célkitűzés megvalósítására

korlátozták. A decentralizált végrehajtás a szubszidiaritás elvének jegyében a programoknak

23Nemzeti Fejlesztési Ügynökség adatai, http://www.nfu.hu/.

az érintett közösségek bevonásával történő lebonyolítását jelenti, míg az ellenőrzési,

felügyeleti feladatok a tagállamokat terhelik.

Az európai regionális politika három célkitűzése

1. célkitűzés: A „konvergencia” célkitűzés keretében a legszegényebb, azaz az

uniós átlag GDP 75%-a alatt teljesítő régiókat és az átlag GNI 90%-a alatt teljesítő

tagállamokat támogatják. A legutóbb csatlakozott 10 + 2 közép és kelet-európai

állammal drasztikusan csökkent az EU átlag GDP-je, így sok korábban

támogatásra jogosult régió veszítette el jogosultságát. Hogy ne legyen túlzottan

hirtelen az átmenet, ezek a területek (phasing-out regions) 2013-ig terjedően

továbbra is részesültek forrásokban. Az 1. célkitűzés megvalósításában az Európai

Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA) és a

Kohéziós Alap (KA) vesznek részt; a rendelkezésre álló források túlnyomó részét,

mintegy 81,5%-át erre a célkitűzésre fordítják.

2. célkitűzés: A „regionális versenyképesség és foglalkoztatás” keretében az

érintett régiókban olyan beruházások megvalósítására kerül sor, mellyel a

kérdéses régiók a vállalkozások, befektetők számára is vonzó befektetési célponttá

válnak. A vállalkozások odavonzásával, valamint szakemberképzés útján a

célkitűzés munkahely teremtési célokat is szolgál. Támogatásra azok a régiók

jogosultak, melyek a nem felelnek meg a konvergencia célkitűzés feltételeinek

(phasing in regions). Megvalósításában az ERFA és az ESZA vesznek részt. Erre

a célkitűzésre a források kb. 16%-a jut.

3. célkitűzés: Az „Európai Területi Együttműködés” határmenti,

transznacionális és interregionális kezdeményezések útján erősíti a területi

együttműködést, melynek keretében a régiók közös fejlesztéseket hajtanak végre,

illetve tapasztalatokat cserélnek. Az uniós lakosság majdnem 38 %-át érintő

kezdeményezések finanszírozására az ERFA-ból kerül sor az összköltségvetés

mintegy 2,5%-áig terjedően.

Az aktuális finanszírozási időszakra a három célkitűzésre összesen 308 041 000

000 euró (2004-es árakon) jut.

Ezzel párhuzamosan az úgynevezett Lisszaboni Stratégia keretében (2000) a tagállamok

állam- és kormányfői megállapodtak abban, hogy egy tíz éves időszak végére Európát a világ

legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú társadalmává teszik, mely a magas

foglalkoztatottság mellett is képes a fenntartható fejlődésre és a magas szintű társadalmi

kohézióra. A stratégia éves, illetve félidős felülvizsgálatainak eredményeképpen az

innovációra, a vállalkozásfejlesztésre, a munkahely-teremtésre és egy európai energiapolitika

kialakítására helyezték a hangsúlyt, miközben a tagállamok is vállalták, hogy megduplázzák a

versenyképesség növelésére és a munkahely-teremtésre szánt összegeket.

A harmadik kohéziós jelentés (2004) a gazdasági visszaesés és a munkanélküliség

megugrásának időszakában jelent meg. A problémák hátterében az Unió alacsony innovációs

teljesítménye és a lassú informatikai váltás álltak, melyek gátat szabtak a gazdasági

növekedésének. Az európai társadalom elöregedésének következményeként egyre csökken az

aktív korúak száma mely hátrányosan érintette az Unió termelékenységét, ugyanakkor a rossz

gazdasági feltételek mégis munkanélküliséget eredményeztek. Végül, továbbra is jelentős

különbségek mutatkoztak az EU15-ön belül, elsősorban a mediterrán térség hátrányára; a

keleti bővítés csak a regionális különbségek elmélyülését vetítette előre. Mindezekre válaszul

a Bizottság ebben a jelentésében és A kohézióra vonatkozó közösségi stratégiai

iránymutatások a 2007-2013-as időszakra című közleményében a kutatás-fejlesztésre szánt

összegek növelésére, a vállalkozásfejlesztésre és a szakképzésre, átképzésre helyezte a

hangsúlyt. A 2007-es, negyedik kohéziós jelentés szintén a régiók között továbbra is fennálló

különbségeket és az öregedő társadalommal együtt járó nehézségeket emeli ki. Az ötödik

kohéziós jelentés jelenleg az előkészítés fázisában jár.

5. Következtetések

Az Unió nagy utat tett meg az újraelosztó rendszerek teljes hiánya és a célzott támogatási

rendszer kifinomult rendszerének kialakítása között. Fontos érvek szólnak amellett, hogy az

Unió kevésbé kedvező helyzetű régiót közös erővel fejlesszék az uniós átlag irányába, hiszen

valamely régió hanyatlása az egész Unió teljesítményére kihatással van. A tények azt

bizonyítják, hogy a strukturális és kohéziós politika eszközeivel jelentős sikereket értek el

egyes régiók felvirágoztatásában. Ugyanakkor fontos kérdések merülnek fel a regionális

politika alapvető megfontolásait és jövőjét illetően. Kérdés például, hogy mennyire hatékony

az a politikai kompromisszum, miszerint a régi tagállamok régiói továbbra is részesülnek

strukturális támogatásokban, miközben gazdasági teljesítményüket tekintve ez nem indokolt,

ezzel forrásokat vonván el az igazán rászoruló térségektől. További kérdés, melyet legújabban

a legfejlettebb tagállamok feszegetnek, hogy vajon mennyi ideig tartson az egyes régiók

támogatása? Akkor is részesüljenek támogatásban a rosszul teljesítő térségek, ha több

finanszírozási cikluson keresztül sem sikerül közelítenie az uniós átlaghoz? És végül: meddig

terjed az Unió finanszírozási kötelezettsége és a tagállam kötelezettsége a felelősségteljes

gazdálkodás tekintetében?