ท�ปรกษาโครงการ

นางสาววมล ชาตะมนา

คณะผวจย นางสาวสภค ไชยวรรณ

นายสทธรตน ดรงคมาศ

นายณฐพล ศรพจนารถ

นายณฐพล สภาดลย

นายชาญณรงค จางกตตรตน

นางสาวลลตา ละสอน

นางสาวธราภา ธรรตนสถต

สานกงานเศรษฐกจการคลง

โครงการวจยเร�อง

การศกษาเพ�อจดทาระบบการวเคราะหดลการคลง

เชงโครงสรางของประเทศไทย

บทสรปผบรหาร

โครงการวจยเร� อง การศกษาเพ�อจดทาระบบการวเคราะหดลการคลงเชงโครงสรางของ

ประเทศไทย มวตถประสงคหลกเพ�อศกษาและกาหนดวธการคานวณดลการคลงเชงโครงสราง ของประเทศไทย และวเคราะหบทบาทของนโยบายการคลงแบบต, งใจของรฐบาลตอระบบเศรษฐกจ เพ�อศกษาผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ และวฏจกรดานราคาสนคาท�มผลกระทบช�วคราวตอดลการคลงของรฐบาล เพ�อใชเปนแนวทางในการปรบปรงโครงสรางการคลงและ การเสนอแนะเชงนโยบาย ตลอดจนเสนอแนะรปแบบการรายงานและเผยแพรความรเก�ยวกบ ดลการคลงเชงโครงสราง

ดลการคลงเชงโครงสรางเปนเคร�องมอการวเคราะหนโยบายการคลงท�แตกตางจากดลการคลงรวมโดยมประโยชนในหลายประเดน เชน การประเมนบทบาทของนโยบายการคลงแบบต, งใจ ของรฐบาล การประเมนทศทางของนโยบายการคลงตอระบบเศรษฐกจ และการประเมนบทบาท ของนโยบายการคลงของประเทศไทยใหสอดคลองตามหลกการประเมนในระดบสากล เปนตน

ท, งน, การประมาณการดลการคลงเชงโครงสรางของการศกษาในคร, งน, ประกอบดวย 3 ข,นตอนท�สาคญ ไดแก 1) การขจดผลกระทบของมาตรการทางการคลงท�มผลช�วคราวในระยะส, น ซ� ง เปนรายไดพ เศษหรอรายจายตามมาตรการของรฐบาลท�ไมไดเ กดข, นอยางสม� า เสมอ 2) การขจดผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ ซ� งมวธในการประเมนผลกระทบ 2 วธ ไดแก วธการขจดวฏจกรเศรษฐกจจากผลรวมทกรายการของรายไดและรายจายรฐบาล (Aggregated Method) และว ธการขจดว ฏจกรเศรษฐกจทละรายการของประเภทของรายไดและรายจายรฐบาล (Disaggregated Method) และ 3) การขจดผลกระทบของวฏจกรดานราคาสนคา

ในสวนของการวเคราะหผลกระทบของมาตรการช�วคราว พบวา มาตรการการคลงท�ม ผลช�วคราว สงผลใหเกดการบดเบอนท,งในเชงขนาดและทศทางของดลการคลงท�เกดข,นในแตละป โดยจะข,นอยกบเหตการณตางๆ ท�เกดข,นในปน,น เชน ดลการคลงท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวขาดดลเพ�มข,นจากดลการคลงรวม ในปงบประมาณ 2550 และ 2553 เน�องจากท,ง 2 ปงบประมาณ มรายไดพเศษ เชน การยบเลกทนรกษาระดบอตราแลกเปล�ยน และเงนยดทรพย พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร เปนตน ซ� งรายไดพ เศษน, มจ านวนมากกวารายจายจากมาตรการช�วคราว และไดสงผลให ดลการคลงของรฐบาลแขงแกรงข, น แตไมสะทอนถงบทบาทในการกาหนดนโยบายการคลง

(2)

ท�มผลอยางถาวร ในขณะท�บางป มาตรการการคลงท�มผลช�วคราวสงผลใหดลการคลงท�ขจดผล ของมาตรการช�วคราวขาดดลลดลงจากดลการคลงรวม เชน ในปงบประมาณ 2552 และ ชวงปงบประมาณ 2554 - 2557 เน�องจากมรายจายจากโครงการตามนโยบายรฐบาลท�ไมใชสวสดการพ,นฐานหลายโครงการท�เกดข, นในชวงเวลาน, โดยเฉพาะโครงการประชานยม เชน โครงการรบจานาผลผลตการเกษตร โครงการประกนรายไดใหเกษตรกร โครงการมาตรการรถยนตคนแรกและกองทนหมบานและชมชนเมองแหงชาต เปนตน โดยโครงการเหลาน, ลวนสงผลให ดลการคลงของรฐบาลถดถอยลง แตไมสะทอนถงบทบาทในการกาหนดนโยบายการคลงในระยะยาวของรฐบาล

สาหรบการขจดวฏจกรเศรษฐกจท,ง 2 วธ พบวา โดยสวนใหญวธการขจดผลจากผลรวมทกรายการ และวธการขจดผลทละรายการมความสอดคลองกบท, งในเชงขนาดและทศทาง แสดงใหเหนถงความคงเสนคงวาของผลลพธท�ไดจากวธการคานวณท�แตกตางกน สวนการขจดผลของวฏจกรราคาสนคาพบวา วฏจกรราคาสนคาสงผลตอการจดเกบภาษเลกนอย แตไมไดสง ผลกระทบอยางมนยสาคญ ยกเวนกรณภาษสรรพสามตน, ามน ท�มปจจยเร� องการปรบอตราภาษ ท�แปรผกผนกบระดบราคาน,ามนรวมอยดวย

ท,งน, จากการคานวณและวเคราะหดลการคลงเชงโครงสรางในชวงปงบประมาณ 2548 - 2557 สามารถแบงออกเปน 4 ชวง ตามทศทางของชองวางการผลต และมดลการคลงเชงโครงสราง ตอ GDP ของประเทศไทยในแตละชวงสามารถสรปไดดงน,

1) ในชวงปงบประมาณ 2548 – 2551 เปนชวงภาวะเศรษฐกจขยายตวปกต ดลการคลง เชงโครงสรางตอ GDP เฉล�ยอยท�รอยละ 0.65 ตอป

2) ในปงบประมาณ 2552 เปนชวงภาวะเศรษฐกจหดตว ดลการคลงเชงโครงสราง ตอ GDP อยท�รอยละ -1.77 ตอป

3) ในชวงปงบประมาณ 2553 – 2556 เปนชวงท� เศรษฐกจฟ, นตวและขยายตวปกต ดลการคลงเชงโครงสรางตอ GDP เฉล�ยอยท�รอยละ 0.78 ตอป และ

4) ในปงบประมาณ 2557 เปนชวงภาวะเศรษฐกจชะลอตว ดลการคลงเชงโครงสราง ตอ GDP อยท�รอยละ -0.13 ตอ ป

จากผลการวเคราะหขางตนจะเหนไดวา โดยเฉล�ยแลวดลการคลงเชงโครงสราง ของประเทศไทยเกนดลมาโดยตลอด ในขณะท�การขาดดลการคลงรวม (ดลเงนงบประมาณ) เปนผลของวฏจกรเศรษฐกจ และมาตรการดานการคลงท�มผลช�วคราวเปนสาคญ โดยเฉพาะรายไดพเศษและรายจายจากโครงการตามนโยบายรฐบาล และสามารถสรปไดวา โดยสวนใหญแลว

(3)

บทบาทของนโยบายการคลงตอระบบเศรษฐกจเปนแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ (Counter Cyclical) น�นคอ เกนดลในชวงเศรษฐกจขยายตวปกต

อยางไรกด ถงแมวาโครงสรางรายไดและรายจายของรฐบาลจะมความเหมาะสม ตามหลกสากล โดยพจารณาจากดลการคลงเชงโครงสรางเฉล�ยตอ GDP ท�เกนดล และบทบาทของนโยบายการคลงท�เปนแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ แตรฐบาลยงคงมความจาเปนในการปรบปรงโครงสรางรายไดและรายจายเพ�อรองรบรายจายท�มความสาคญ เชน การลงทนเพ�อจดหาบรการสาธารณะ หรอการจดสวสดการข,นพ,นฐานใหแกประชาชน ซ� งมแนวโนมเพ�มข,นและตดลดไดยาก รวมถงเพ�อสรางความยดหยนใหกบรายไดรฐบาลสาหรบรองรบรายจายท�อาจเกดข,นจากเหตการณฉกเฉน หรอวกฤตทางเศรษฐกจในอนาคต

ขอเสนอแนะเชงนโยบายสาหรบดลการคลง เ ชงโครงสรางของโครงการวจยน, จงใหความสาคญกบการปรบปรงโครงสรางรายไดและรายจายในระยะปานกลางถงระยะยาว เพ�อสงเสรมการดาเนนนโยบายการคลงท�ด ผานดลการคลงเชงโครงสราง โดยสรปสาระสาคญไดดงน,

1) ดานโครงสรางรายไดของรฐบาล 1.1) การเพ�มประสทธภาพในการจดเกบภาษ เชน การปรบปรงเทคนคการบรหาร

การจดเกบภาษ โดยการแลกเปล�ยนและเช�อมโยงขอมลการทาธรกรรม และขอมลการคาของธรกจและอตสาหกรรมในหวงโซของอปทาน หรอกระบวนการผลต (Supply Chain) การสราง ความรวมมอกบหนวยงานจดเกบภาษในตางประเทศ เพ�อแลกเปล�ยนความร ขอมล และเทคโนโลยสารสนเทศ การลดชองทางในการหลกเล�ยงภาษ และการหนภาษ และการทบทวนมาตรการลดหยอนภาษฐานรายได เชน ภาษเงนไดนตบคคล และภาษเงนไดบคคลธรรมดา เปนตน

1.2) การขยายฐานภาษ เชน การขยายฐานภาษความม�งค�ง (Wealth Base) หรอ ฐานสนคาท�เคล�อนยายไดยาก (Immobile Base) เชน ภาษท�ดนและส�งปลกสราง เปนตน เพ�อสรางฐานรายไดภาษท�ย �งยนอกแหลงหน� ง และการขยายฐานภาษการบรโภค เชน ภาษการปลอยมลพษ และภาษเพ�อการอนรกษทรพยากรธรรมชาตและส�งแวดลอม เปนตน

2) ดานโครงสรางรายจายของรฐบาล 2.1) ควรจดลาดบความสาคญของรายจายงบประมาณ พรอมกบลดหรอยกเลกรายการ

รายจายท�ไมจาเปน และรายจายท�บดเบอนการทางานปกตของกลไกตลาด 2.2) ควรใหความสาคญกบรายจายเพ�อเพ�มศกยภาพการผลต (Potential Growth-

Enhancing) เชน รายจายดานการศกษา รายจายดานการวจยและพฒนา และรายจายดานโครงสรางพ,นฐานท�ชวยยกระดบของการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจในระยะยาว เปนตน โดยกาหนดใหรายจายดงกลาวมการขยายตวอยางตอเน�อง

(4)

2.3) วเคราะห และทบทวนความเหมาะสมของโครงสรางรายจาย ซ� งประเมนจาก ความมประสทธภาพของการใชงบประมาณ (Cost Effectiveness) และประเมนผลสมฤทธm ของรายจาย โดยใหภาคประชาชนเขามามสวนรวมในกระบวนการดงกลาว

2.4) วเคราะห จดเตรยมแหลงเงน และจดสรรงบประมาณเพ�อรองรบปจจยเส� ยง ในอนาคตท�จะกอใหเกดการเปล�ยนแปลงเชงเศรษฐกจและสงคม ไดแก ภาวะโลกรอน และ การเปล�ยนแปลงโครงสรางประชากร เปนตน

3) หนวยงานภาครฐท�เก�ยวของกบการกาหนดนโยบายการคลง ควรใหความสาคญกบ การตดตามดลการคลงเชงโครงสรางมากข,น เพ�อใหเหนถงแนวโนมและผลกระทบของการดาเนนนโยบายการคลงท�เกดข,นจรงตอระบบเศรษฐกจ

4) การดาเนนนโยบายการคลงควรมความสอดคลองและเหมาะสมกบสภาวะเศรษฐกจ หรอเปนการดาเนนนโยบายการคลงแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ ซ� งหมายถง รฐบาลควรดาเนนนโยบายการคลงแบบหดตวในชวงท�เศรษฐกจเฟ� องฟ และดาเนนนโยบายการคลงแบบขยายตวในชวงท�เศรษฐกจถดถอย

(5)

Executive Summary

“A Study in Building an Analysis System of Thailand’s Structural Fiscal Balance” aims to study and establish a calculation guideline for structural fiscal balance, also to analyze the effects of discretionary fiscal policy on the economy in order to identify the impact from temporary economic cycle and price cycle on fiscal balance. The result should be used to form a set of guidelines for improving fiscal structure and publishing relevant reports.

Structural fiscal balance is an analytical tool that differs from normal fiscal balance with many benefits, such as assessment of discretionary fiscal policy, evaluation of fiscal policy’s impact on the economy and comparing national fiscal policy to the international standard.

Calculation of structural fiscal balance in this study comprises 3 steps which are 1) Adjusting for the effect of one-off measures 2) Adjusting for economic cycle by aggregated and disaggregated methods and 3) Adjusting for price cycle.

The study found that one-off measures tend to distort fiscal balance in both magnitude and direction depending on each year’s situations. For instance, Fiscal Year 2007 and 2010 saw an increase in fiscal deficit when adjusted for one-off measures, such as extra revenue from the disband of Exchange Rate Stabilization Fund and confiscation of former Prime Minister Thaksin’s asset. These extra revenues exaggerated the fiscal position beyond the actual role of each year’s fiscal policy. In some years, like 2009 and 2011-2014, extra expenditures from government policy, such as Rice Pledging Scheme, First Car Buyer Tax Rebate and Village Funds, worsened the fiscal position without reflecting the actual long term fiscal policy.

After adjusted for economic cycle by both aggregated and disaggregated methods, the study found that fiscal balance changed consistently between the two methods, by size and direction. When further adjusted for price cycle, the study also found that such cycle affected revenue collection only marginally, except for the excise on oil where the changes in tax rate explain a critical part in the variation of excise.

The analysis of structural fiscal balance was parted into 4 periods according to the output gap, as follows

1) Fiscal Year 2003-2008: Thai economy experienced a continuous growth and structural fiscal balance was at an average of 0.65%/GDP per year.

(6)

2) Fiscal Year 2009: Thai economy faced a contraction and structural fiscal balance was at -1.77%/GDP per year.

3) Fiscal Year 2010-2013: Thai economy recovered and structural fiscal balance was at an average of 0.78%/GDP per year.

4) Fiscal Year 2014: Thai economy slowed down and structural fiscal balance was at -0.13%/GDP per year.

According to the aforementioned result, the structural fiscal balance has been in surplus for most of the time. Meanwhile, the fiscal deficit was mainly due to economic cycle and extra items. This can be well concluded that the government has conducted counter cyclical fiscal policy in the past.

Even though the government has followed the international principle in running counter cyclical fiscal policy, there is still a need for improvement in revenue and expenditure structure in order to prepare for coming critical duties and changes, such as public services and welfare provision, which tend to increase continuously and seem impossible to cut down, as well as contingencies for any emergencies that may occur.

This study proposed a set of recommendations, mainly focusing on the restructuring of revenue and expenditure in medium to long term. Those recommendations can be summarized as follows:

1) Revenue Structure 1.1) Enhancing tax collection effectiveness. For example, transaction and business

record database in a supply chain should be shared and connected between involving agencies, knowledge, information and technology can be transferred through international cooperation, tax collection procedure should be tightened to mitigate tax avoidance, and tax measures regarding income tax base should be reviewed in a way that lessen the deterioration in tax structure.

1.2) Expanding tax base. For instance, wealth based or immobile based tax such as land and property tax should be carried out. Expansion in consumption based tax should also be conducted, such as emission or environmental tax.

2) Expenditure Structure 2.1) Budget items should be prioritized, alongside a cancellation of unnecessary

or populist expenditure.

(7)

2.2) The government rather focuses on potential growth enhancing expenditure, such as education, research and development and infrastructure. This can be done by establishing a continuous growth target for these expenditures.

2.3) The government should evaluate expenditure structure on a cost effectiveness basis, and increase the level of public participation for such activity.

2.4) The budget and other source of financing should be prepared and allocated in order to cope with future structural changes including global warming and aging society.

3) Government agencies, especially those who involve with fiscal policy formulation, should pay more attention to the structural fiscal balance. This will give them a better foresight in trend and impact of fiscal policy on the economy.

4) Fiscal policy should be formulated and conducted on counter cyclical basis, which means the government should run expansionary fiscal policy during economic slowdown and vice versa.

(9)

สารบญ

หนา

บทสรปผบรหาร (1) Executive Summary (5) สารบญ (9) สารบญตาราง (11) สารบญแผนภม (14) บทท 1 บทนา

1.1 ท-มาและความสาคญของปญหา 1-1

1.2 วตถประสงคในการศกษา 1-6

1.3 ขอบเขตการวจย 1-7

1.4 ระเบยบวธวจย 1-7

1.5 ประโยชนท-คาดวาจะไดรบ 1-8

1.6 องคประกอบของงานวจย 1-9

1.7 คาสาคญ (Keywords) ของงานวจย 1-9

บทท 2 ทฤษฎและงานวจยท เก ยวของ

2.1 แนวคดเก-ยวกบการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงตอภาวะเศรษฐกจ 2-1

2.2 การวเคราะหรายไดและรายจาย 2-13

2.3 การวเคราะหดลการคลง 2-14

2.4 ประโยชนของดลการคลงเชงโครงสราง 2-18

2.5 วธการคานวณดลการคลงเชงโครงสราง 2-19

2.6 สรปการทบทวนวรรณกรรมและทฤษฎท-เก-ยวของ 2-28

(10)

สารบญ (ตอ)

หนา บทท 3 การศกษาและวเคราะหโครงสรางการคลงของรฐบาล

3.1 การศกษาโครงสรางรายไดของรฐบาล 3-1

3.2 การศกษาโครงสรางรายจายของรฐบาล 3-24

3.3 การศกษาดลการคลงของรฐบาล 3-40

3.4 แนวโนมและทศทางของโครงสรางรายไดและรายจายในระยะปานกลาง 3-41 3.5 ประเดนปญหาและแนวทางแกไขการปรบปรงโครงสรางการคลงรฐบาล 3-48

บทท 4 การศกษาดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศไทย

4.1 การปรบผลกระทบของมาตรการทางการคลงท-มผลช-วคราวตอดลการคลง ของรฐบาล

4-1

4.2 การปรบผลของวฏจกรเศรษฐกจดวยวธชองวางการผลต (Output Gap) 4-13

4.3 การปรบผลกระทบของปจจยอ-นนอกเหนอจากวฏจกรเศรษฐกจท-สงผลกระทบช-วคราวตอดลการคลงของประเทศ

4-42

4.4 การวเคราะหดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศไทย 4-59

4.5 รปแบบการรายงานฐานะทางการคลงเชงโครงสรางและแนวทางการถายทอด และเผยแพรองคความรเก-ยวกบดลการคลงเชงโครงสราง

4-77

บทท 5 บทสรป

5.1 บทสรป 5-2

5.2 ขอเสนอแนะเชงนโยบาย 5-4

5.3 ขอจากดในการศกษาและขอเสนอแนะเพ-อการศกษาเพ-มเตม 5-6

บรรณานกรม บ-1

ภาคผนวก ผ-1

(11)

สารบญตาราง

หนา

ตารางท 3.1 รายไดภาษทางตรงและภาษทางออม ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-2 ตารางท 3.2 รายไดภาษจาแนกตามฐานเงนได ฐานการบรโภคและฐานการคาระหวางประเทศ

(กอนหกคนภาษ) ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-4

ตารางท 3.3 รายไดภาษจาแนกตามฐานเงนได ฐานการบรโภคและฐานการคาระหวางประเทศ (หลงหกคนภาษ) ปงบประมาณ 2548 – 2557

3-5

ตารางท 3.4 สดสวนรายไดภาษจาแนกตามฐานภาษเฉล-ย 10 ป (ปงบประมาณ 2548 – 2557) 3-6

ตารางท 3.5 รายไดรฐบาลจาแนกตามหนวยงานจดเกบ ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-7

ตารางท 3.6 อตราภาษเงนไดบคคลธรรมดา 3-9 ตารางท 3.7 รายไดภาษท-กรมสรรพากรจดเกบปงบประมาณ 2548 - 2557 (กอนหกคนภาษ) 3-10

ตารางท 3.8 รายไดภาษท-กรมสรรพากรจดเกบ ปงบประมาณ 2548 - 2557 (หลงหกคนภาษ) 3-12 ตารางท 3.9 รายไดภาษท-กรมสรรพสามตจดเกบ ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-16

ตารางท 3.10 รายไดภาษท-กรมศลกากรจดเกบ ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-18

ตารางท 3.11 รายไดนาสงของรฐวสาหกจ ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-20 ตารางท 3.12 รายไดสวนราชการอ-น ปงบประมาณ 2550 – 2557 3-22

ตารางท 3.13 รายไดพเศษของสวนราชการอ-นในชวงปงบประมาณ 2550– 2557 3-23

ตารางท 3.14 สดสวนรายจายจาแนกตามโครงสรางงบประมาณ ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-27 ตารางท 3.15 แผนพฒนาโครงสรางพgนฐานดานคมนาคมขนสงในอนาคต ระยะ 8 ป

(พ.ศ. 2558 – 2565) 3-30

ตารางท 3.16 สดสวนรายจายจาแนกงบรายจาย ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-32 ตารางท 3.17 สดสวนรายจายจาแนกตามลกษณะงาน ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-34

ตารางท 3.18 การเบกจายเงนงบประมาณรายจายประจาป ระหวางปงบประมาณ 2549 – 2557 3-38

ตารางท 3.19 ดลการคลงของรฐบาล ปงบประมาณ 2549 – 2557 3-41 ตารางท 3.20 สมมตฐานทางเศรษฐกจท-สาคญ 3-42

(12)

สารบญตาราง (ตอ)

หนา

ตารางท 3.21 สมมตฐานทางเศรษฐกจและประมาณการรายไดรฐบาล ปงบประมาณ 2558 – 2562

3-42

ตารางท 3.22 โครงสรางรายไดรฐบาลปงบประมาณ 2558 – 2562 จาแนกรายภาษ 3-43 ตารางท 3.23 ประมาณการรายจายระยะปานกลาง (ปงบประมาณ 2558 – 2562) 3-45

ตารางท 3.24 ประมาณการการเบกจายระยะปานกลาง (ปงบประมาณ 2558 – 2562) 3-46

ตารางท 3.25 ประมาณการดลการคลงระยะปานกลาง (ปงบประมาณ 2558 – 2562) 3-47 ตารางท 4.1 กรณศกษาการประเมนมาตรการท-มผลช-วคราวตอดลการคลงในตางประเทศ

จากการพจารณาการเปล-ยนแปลงเงนโอนเพ-อการลงทนสทธ 4-4

ตารางท 4.2 องคประกอบของการประเมนเงนโอนเพ-อการลงทนสทธ (Net Capital Transfers) 4-5

ตารางท 4.3 รายไดท-มผลช-วคราวตอฐานะการคลง ปงบประมาณ 2548– 2557 4-9 ตารางท 4.4 รายจายท-มผลช-วคราวตอฐานะการคลง ปงบประมาณ 2552– 2558 4-11

ตารางท 4.5 ผลกระทบของมาตรการการคลงท-มผลช-วคราวตอดลการคลงของรฐบาล ปงบประมาณ 2548– 2557

4-13

ตารางท 4.6 วธการขจดผลของวฏจกรออกจากผลรวมทกรายการของรายได และรายจายรฐบาล (Aggregated Method)

4-32

ตารางท 4.7 วธการขจดผลของวฏจกรออกจากรายการยอยของรายไดและรายจายรฐบาล (Disaggregated Method)

4-37

ตารางท 4.8 ดลการคลงเบgองตนท-ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ ปงบประมาณ 2548 – 2557 4-41 ตารางท 4.9 ตารางสรปความสมพนธระหวางดชนราคาและรายการภาษ 4-43

ตารางท 4.10 ตวแทนของฐานภาษท-ใชในการศกษา 4-47

ตารางท 4.11 คาความยดหยนของรายไดรฐบาล และ HPI OPI และ CPI โดยเฉล-ย 4-48

ตารางท 4.12 ชองวางของราคาสนทรพย HPI OPI และ CPI ในชวง 2548 – 2557 4-49

ตารางท 4.13 คาสมประสทธv ของภาษเงนไดนตบคคล ภาษเงนไดบคคลธรรมดา ภาษสรรพสามต นgามน ภาษธรกจเฉพาะ และภาษมลคาเพ-ม ในชวง 2548 – 2557

4-51

(13)

สารบญตาราง (ตอ)

หนา

ตารางท 4.14 เปรยบเทยบชองวางดชนราคา คาสมประสทธv และการจดเกบรายได กอนและหลงขจดวฏจกรราคา

4-52

ตารางท 4.15 ผลตางระหวางรายไดกอนและหลงขจดวฏจกรราคาในชวง 2548 – 2557 4-55 ตารางท 4.16 รายไดจากภาษท-ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ และรายไดจากภาษสรรพสามต

นgามน ปงบประมาณ 2548 – 2557 4-56

ตารางท 4.17 รายไดจากภาษท-ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจและวฏจกรราคาสนคา และรายไดจากภาษสรรพสามตนgามนท-ขจดผลของวฏจกรราคาสนคา

4-57

ตารางท 4.18 ดลการคลงเชงโครงสราง ปงบประมาณ 2548 – 2557 (วธท- 4 และวธท- 5) 4-59

(14)

สารบญแผนภม

หนา

แผนภมท 1.1 ประมาณการหนgสาธารณะ ดลการคลงภาครฐบาล ดลการคลง เชงโครงสราง โดยกองทนการเงนระหวางประเทศ (IMF)

1-2

แผนภมท 2.1 ประมาณการดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Fiscal Balance) กระทรวงการคลงประเทศออสเตรเลย

2-8

แผนภมท 2.2 ประมาณการดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Fiscal Balance) และสดสวนองคประกอบของดลการคลงตามวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclical Primary Fiscal Balance) ประเทศบราซล

2-11

แผนภมท 2.3 ขgนตอนในการปรบผลของวฏจกรเศรษฐกจและผลกระทบช-วคราวอ-น ออกจากดลการคลง

2-21

แผนภมท 2.4 รายละเอยดของผลผลตระดบศกยภาพ 2-24

แผนภมท 3.1 สดสวนรายไดภาษทางตรงและภาษทางออม ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-3

แผนภมท 3.2 สดสวนรายไดภาษจาแนกตามฐานเงนได ฐานการบรโภค และฐานการคา ระหวางประเทศ (กอนหกคนภาษ) ปงบประมาณ 2548 – 2557

3-4

แผนภมท 3.3 สดสวนรายไดภาษจาแนกตามฐานเงนได ฐานการบรโภค และฐานการคา ระหวางประเทศ (หลงหกคนภาษ) ปงบประมาณ 2548 – 2557

3-6

แผนภมท 3.4 สดสวนรายไดรฐบาลจาแนกตามหนวยงานจดเกบ ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-7 แผนภมท 3.5 สดสวนรายไดภาษท-กรมสรรพากรจดเกบปงบประมาณ 2548 - 2557

(กอนหกคนภาษ) 3-11

แผนภมท 3.6 สดสวนรายไดภาษท-กรมสรรพากรจดเกบ ปงบประมาณ 2548 – 2557 (หลงหกคนภาษ)

3-12

แผนภมท 3.7 อตราภาษสราและปรมาณสราท-ชาระภาษ 3-14

แผนภมท 3.8 อตราภาษเบยรและปรมาณเบยรท-ชาระภาษ 3-14

แผนภมท 3.9 อตราภาษยาสบและปรมาณบหร-ท-ชาระภาษ 3-15 แผนภมท 3.10 อตราภาษนgามนดเซลและปรมาณนgามนดเซล ป 2549 – 2557 3-15

แผนภมท 3.11 สดสวนรายไดภาษท-กรมสรรพสามตจดเกบ ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-17

(15)

สารบญแผนภม (ตอ)

หนา

แผนภมท 3.12 สดสวนรายไดกรมศลกากรจดเกบ ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-19 แผนภมท 3.13 สดสวนรายไดนาสงของรฐวสาหกจ ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-21 แผนภมท 3.14 สดสวนรายไดสวนราชการอ-นจดเกบ ปงบประมาณ 2550– 2557 3-23

แผนภมท 3.15 สดสวนรายจายจาแนกตามโครงสรางงบประมาณ ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-28 แผนภมท 3.16 สดสวนรายจายลงทนตองบประมาณรายจายประจาปงบประมาณ 2535 – 2557 3-29

แผนภมท 3.17 สดสวนรายจายจาแนกตามงบรายจาย ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-33

แผนภมท 3.18 สดสวนรายจายจาแนกตามลกษณะงาน ปงบประมาณ 2548 – 2557 3-35

แผนภมท 3.19 การเบกจายเงนงบประมาณรายจายประจาปงบประมาณ 2557 3-39

แผนภมท 4.1 เงนโอนเพ-อการลงทนของประเทศไทย ปงบประมาณ 2548 - 2557 4-7 แผนภมท 4.2 ประมาณการ GDP และ Potential GDP ป 2548 – 2567 4-38

แผนภมท 4.3 ชองวางการผลต (Output Gap) 4-39

แผนภมท 4.4 ภาษเงนไดนตบคคล และ HPI ในชวงป 2537 – 2557 4-44 แผนภมท 4.5 ภาษเงนไดบคคลธรรมดา และ HPI ในชวงป 2537 – 2557 4-45

แผนภมท 4.6 ภาษสรรพสามตนgามน และ OPI ในชวงป 2537 – 2557 4-45

แผนภมท 4.7 ภาษธรกจเฉพาะ และ HPI ในชวงป 2537 – 2557 4-46 แผนภมท 4.8 ภาษมลคาเพ-ม และ CPI ในชวงป 2537 – 2557 4-46

แผนภมท 4.9 ดลเงนงบประมาณ ปงบประมาณ 2548 – 2557 4-61

แผนภมท 4.10 ดลการคลงเบgองตน ปงบประมาณ 2548 – 2557 4-62

แผนภมท 4.11 ดลการคลงเบgองตนท-ขจดผลของมาตรการช-วคราว ปงบประมาณ 2548 – 2557 4-63

แผนภมท 4.12 ผลกระทบของมาตรการช-วคราวตอดลการคลงเบgองตน ปงบประมาณ 2548 - 2557

4-64

แผนภมท 4.13 ดลการคลงเบgองตนท-ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจและผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ ปงบประมาณ 2548 - 2557

4-67

แผนภมท 4.14 ดลการคลงเชงโครงสราง ผลของวฏจกรเศรษฐกจและผลของวฏจกร ราคาสนคาปงบประมาณ 2548 - 2557 (วธท- 4 และวธท- 5)

4-70

แผนภมท 4.15 ประมาณการ GDP และชองวางการผลต ป 2558 – 2562 4-71

(16)

สารบญแผนภม (ตอ)

หนา

แผนภมท 4.16 ประมาณการดลเงนงบประมาณ และดลการคลงเบgองตน ปงบประมาณ 2558 - 2562

4-72

แผนภมท 4.17 ประมาณการดลการคลงเบgองตนท-ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ

ปงบประมาณ 2558 - 2562 4-73

แผนภมท 4.18 ประมาณการดลการคลงเชงโครงสราง ปงบประมาณ 2558 – 2562 4-75

แผนภมท 4.19 การวเคราะหความออนไหวของดลการคลงเชงโครงสรางตอชองวางการผลต 4-76

แผนภมท 5.1 ดลการคลงเชงโครงสรางและประมาณการดลการคลงเชงโครงสราง ปงบประมาณ 2548 – 2562

5-4

บทท� 1

บทนา

1.1 ท�มาและความสาคญของปญหา การประเมนและวเคราะหบทบาทของนโยบายการคลงดวยดลการคลงเชงโครงสราง

(Structural Fiscal Balance) เปนเคร/องมอท/องคกรระหวางประเทศท/สาคญ ไดแก กองทนการเงนระหวางประเทศ (International Monetary: IMF) และองคกรเพ/อความรวมมอทางเศรษฐกจและ การพฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development: OECD) รวมถงหนวยงานดานการคลง (Fiscal Authorities) ในตางประเทศ โดยเฉพาะประเทศพฒนาแลว นยมนามาใชประเมนบทบาทและทาทของนโยบายการคลงแบบตRงใจ (Discretionary Fiscal Policy) โดยเผยแพรในรปรายงานและบทวเคราะหตาง ๆ อยางกวางขวาง อยางไรกตาม ประเทศไทยยงไมมการคานวณ และจดทาระบบการวเคราะห เพ/อเผยแพรตวเลขดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศ อยางเปนทางการแตอยางใด ในปจจบนหนวยงานดานการคลงในประเทศไทยสวนใหญ ยงเนนการวเคราะหสถานะทางการคลงจะพจารณาจากดลการคลงโดยรวม (Overall Fiscal Balance) ซ/ งทาใหการประเมนและวเคราะหความสมดลระหวางโครงสรางรายไดและรายจาย ของรฐบาลมมมมองท/แตกตางจากแนวคดขององคกรระหวางประเทศ

ทRงนR กองทนการเงนระหวางประเทศ (IMF) ซ/ งมบทบาทในการตดตามภาวะเศรษฐกจการเงนของประเทศสมาชกอยางใกลชด และมการประชมหารอเพ/อประเมนภาวะเศรษฐกจกบประเทศสมาชก (Article IV Consultation) เปนประจาทกป โดยเจาหนาท/กองทนการเงนฯ จะประเมนภาวะและเสถยรภาพเศรษฐกจของประเทศสมาชก ประเมนบทบาทของนโยบายการคลง รวมทR ง ใหคาแนะนานโยบาย ซ/ งในสวนท/เก/ยวของกบการประเมนบทบาทของนโยบายการคลง เจาหนาท/กองทนการเงนฯ ไดใชดลการคลงเชงโครงสราง เปนตวชR วดสาคญ (รายละเอยดดงปรากฏ ในแผนภมท/ 1.1) ซ/ งแสดงใหเหนวา ดลการคลงเชงโครงสรางเปนตวชR วดระดบสากล และเปนองคความร ท/มความสาคญ ซ/ งประเทศไทยยงพฒนาองคความรในเร/ องนR คอนขางจากด จงมความจาเปน ท/ประเทศไทยควรจดทาดลการคลงเชงโครงสรางขRนเองอยางเปนทางการ และเผยแพรรายงาน ตอสาธารณชน โดยในชวงเร/มแรกรฐบาลมความจาเปนตองเผยแพรความรพRนฐานท/เก/ยวของกบ

1-2

ตวชRวดนRกบหนวยงานท/เก/ยวของกบภาคการคลงภายในประเทศกอน หลงจากนRน เม/อมความพรอมจงเผยแพรรายงานสถานะของดลการคลงเชงโครงสรางตอสาธารณะตอไป

แผนภมท� 1.1 ประมาณการหนRสาธารณะ (แกนซาย) ดลการคลงภาครฐบาล (แกนขวา) ดลการคลง เชงโครงสราง (แกนขวา) โดยกองทนการเงนระหวางประเทศ (IMF)

รอยละตอ GDP รอยละตอ GDP

ท/มา: Thailand 2012 Article IV Consultation. ฐานะขอมล CEIC Data Co., Ltd; การประมาณการจดทาโดยเจาหนาท/ IMF

จากแผนภมท/ 1.1 จะเหนไดวา จากการคานวณของกองทนการเงนระหวางประเทศ (IMF) ดลการคลงเชงโครงสรางมแนวโนมขาดดลอยางตอเน/อง ซ/ งสะทอนใหเหนถงความไมสมดล เชงโครงสรางของภาคการคลง โดยสวนตางระหวางดลการคลงเชงโครงสราง และดลการคลงภาครฐบาลจะแสดงถงดลการคลงสวนท/เปล/ยนแปลงตามความผนผวนของภาวะทางเศรษฐกจ ซ/ งจะเหนสวนตางไดอยางชดเจนในชวงวกฤตทางเศรษฐกจ ตวอยางเชน ในป 2008 ชวงท/เกดวกฤตทางเศรษฐกจในประเทศสหรฐอเมรกา (Hamburger Crisis) ซ/ งไดสงผลกระทบไปยงหลายประเทศท/วโลก รวมถงประเทศไทย จากแผนภมท/ 1.1 จะเหนไดวาสวนตางระหวางดลการคลงเชงโครงสรางและดลการคลงภาครฐบาลนRนจะคอนขางมากและเร/มลดลงเม/อภาวะเศรษฐกจกลบมาฟR นตว

เพ/อใหเขาใจถงระบบการทางานและวธการวเคราะหดลการคลงเชงโครงสราง จาเปนท/จะตองเขาใจถงลกษณะการทางานของนโยบายการคลงในเบRองตนเสยกอน กลาวคอ นโยบายการคลงสามารถจาแนกออกเปน 2 ลกษณะ ไดแก

(1) นโยบายการคลงแบบอตโนมต (Build-in Stabilizer Fiscal Policy) ซ/ งเปนการเปล/ยนแปลง การใชจายและภาษของรฐบาลโดยอตโนมตตามการเปล/ยนแปลงของภาวะเศรษฐกจ เพ/อใหเกด

Hamburger Crisis

1-3

เสถยรภาพหรอลดความผนผวนในระบบเศรษฐกจ โดยรฐบาลไมตองตดสนใจเปล/ยนแปลงนโยบายและไมตองผานการอนมตจากรฐสภาแตอยางใด รฐบาลเพยงแคกาหนดลกษณะ และโครงสรางของระบบภาษและการใชจายท/แปรผนโดยตรงกบระดบรายไดประชาชาต เชน ระบบอตราภาษเงนไดบคคลธรรมดาแบบกาวหนา รายจายเงนสงเคราะหสงคม และเงนชวยเหลอในรปแบบตางๆ เปนตน

(2) นโยบายการคลงแบบตRงใจ หรอนโยบายการคลงตามดลยพนจของรฐบาล (Discretionary Fiscal Policy) เปนนโยบายการคลงท/เก/ยวของกบการตดสนใจเปล/ยนแปลงระดบการใชจาย ของรฐบาล ประเภทของการจดเกบภาษ และอตราภาษ โดยความจงใจของรฐบาลเพ/อควบคม อปสงครวมของประเทศ ซ/ งสามารถเปล/ยนแปลงไปตามท/ รฐบาลจะเหนสมควร โดยผาน การอนมตของรฐสภา ทRงนR นโยบายการคลงแบบตRงใจสามารถจาแนกออกตามลกษณะปญหาเศรษฐกจท/ตองแกไขได 2 ลกษณะ ไดแก นโยบายการคลงแบบขยายตว (Expansionary Fiscal Policy) และนโยบายการคลงแบบหดตว (Contraction Fiscal Policy)

นอกจากนR ทามกลางกระแสความต/นตวตอวกฤตการเงนโลก นานาประเทศไดใหความสาคญกบ แรงขบเคล/อนทางนโยบายการคลงมากย/งขRน โดยแนวคดท/องคกรระหวางประเทศท/วโลกนยมใชประเมนขนาดของแรงขบเคล/อนทางนโยบายการคลงคอ การประเมนบทบาทของนโยบายการคลงแบบตRงใจตอระบบเศรษฐกจ เน/องจากการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงโดยพจารณาจากดลการคลงรวม ซ/ งรวมผลของนโยบายการคลงแบบอตโนมตและนโยบายการคลงแบบตR งใจ ไวดวยกนอาจจะไมสามารถแสดงใหเหนถงฐานะการคลงพRนฐาน (Underlying Fiscal Position) ท/แทจรงของรฐบาลได เน/องจากดลการคลงรวมไดนบรวมผลกระทบจากการเปล/ยนแปลงในภาวะเศรษฐกจ หรอวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclical Factors) เอาไวดวย กลาวคอ ในชวงท/ภาวะเศรษฐกจรงเรอง ดลการคลงรวมจะมแนวโนมท/จะเกนดล ซ/ งการเกนดลดงกลาวไดรบอานสงสจากภาวะเศรษฐกจ ท/ทาใหรายไดภาษของรฐบาลท/แปรผนตามภาวะเศรษฐกจเพ/มขRน และรายจายสงเคราะหสงคม ท/ลดลง ซ/ งเปนผลกระทบท/เกดขRนช/วคราวในชวงของวฏจกรเศรษฐกจ แตไมสามารถสรปไดวา บทบาทของนโยบายการคลงแบบตR งใจเปนการเกนดลหรอการขาดดล ในทางตรงกนขาม ชวงท/ภาวะเศรษฐกจถดถอย ดลการคลงรวมจะมแนวโนมท/จะขาดดล ซ/ งการขาดดลดงกลาวไดรบอานสงสจากภาวะเศรษฐกจท/ทาใหรายไดภาษของรฐบาลท/แปรผนตามภาวะเศรษฐกจลดลง และรายจายสงเคราะหสงคมท/เพ/มขR น ซ/ งเปนผลกระทบท/เกดขR นช/วคราวในชวงของวฏจกรเศรษฐกจ จงไมสามารถสรปไดวา บทบาทของนโยบายการคลงแบบตRงใจเปนการเกนดล หรอการขาดดล เชนเดยวกน

1-4

ดงนRน การพจารณาดลการคลงรวม จงไมสามารถสรปไดวาโครงสรางทางการคลงของรฐบาลสนบสนน (Pro-cyclical) หรอตอตาน (Counter-cyclical) ภาวะทางเศรษฐกจ และบทบาทของนโยบาย การคลงเปนแบบขยายตวหรอแบบหดตว เน/องจากไมสามารถทราบไดวานโยบายการคลงแบบอตโนมตมบทบาทมากกวาหรอนอยกวานโยบายการคลงแบบตRงใจในการปรบเสถยรภาพใหกบระบบเศรษฐกจ หากนโยบายการคลงแบบอตโนมตมบทบาทมากกวา รฐบาลอาจไมตองมการปรบเปล/ยนนโยบาย ดานรายไดและรายจายเพ/อควบคมอปสงครวมของประเทศ และรฐบาลอาจไมสามารถตระหนกถง ความจาเปนในการปฎรปโครงสรางทางการคลง (Fiscal Reform) ซ/ งจะมผลตอฐานะการคลงอยางถาวร และสงผลกระทบตอความย /งยนทางการคลงในระยะยาว

ในการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงแบบตRงใจตอระบบเศรษฐกจตามแนวคดขององคกรระหวางประเทศมกจะนยมใชดลการคลงท/ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclically Adjusted Fiscal Balances) และดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Fiscal Balances) ซ/ งเปนเคร/องมอท/ใชอธบายถง การเปล/ยนแปลงของฐานะการคลงพRนฐาน เม/อเกดการเปล/ยนแปลงในสภาพแวดลอมทางเศรษฐกจมหภาค โดยมการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclical Effects) ออกจากดลการคลง กลาวคอ การขจดดลการคลงสวนท/เปล/ยนแปลงเน/องจากเศรษฐกจท/เกดขRนจรงเบ/ยงเบนจากระดบการผลตเตมศกยภาพ (Potential Output) ซ/ งเปนผลท/เกดขRนเพยงช/วคราว เพ/อใหสามารถประเมนบทบาทของนโยบายการคลงในเชงโครงสรางท/ เกดจากการตดสนใจของรฐบาลท/มผลอยางถาวร ตอดลก ารคลงไดอยาง ถ กตองและแม นย ามากกวาการประเม นฐานะการคลงโดยรวม ซ/ งนบรวมผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจไวดวย

ทR งนR ดลการคลงเชงโครงสราง สามารถใชในการประเมนบทบาทในการดาเนนนโยบาย การคลงไดแมนยามากกวาดลการคลงท/ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ เน/องจากดลการคลง เชงโครงสรางจะขจดผลกระทบของปจจยอ/นท/มผลช/วคราวตอดลการคลง (Transitory/Temporary Factors) โดยปจจยอ/นดงกลาวจะไมมลกษณะเชงโครงสราง (Nonstructural Element) และไมสมพนธกบวฏจกรเศรษฐกจ เชน วฏจกรราคาสนทรพย วฏจกรราคาสนคาโภคภณฑ มาตรการดานรายได หรอมาตรการดานรายจายท/มผลช/วคราวตอดลการคลงในระยะสRน (One-off Policy) อตราการคา (Terms of Trade) รวมถงการเปล/ยนแปลงช/วคราวของตวแปรในภาคการเงน เปนตน

ปจจยอ/นท/ไมมลกษณะเชงโครงสราง และไมสมพนธกบวฏจกรเศรษฐกจ อาจทาใหการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงแบบตRงใจจะคลาดเคล/อนจากความเปนจรงได ตวอยางเชน การเพ/มขRนของระดบราคาสนคาโภคภณฑ (Commodity Price Boom) จะทาใหรายไดของรฐบาลในสวนท/เก/ยวของกบราคาสนคาโภคภณฑเพ/มขRน สงผลใหการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงนาไปสขอสรปวา ดลการคลงปรบปรงในทศทางท/ดขRนตามรายไดรฐบาลสวนท/เพ/มขRนดงกลาว โดยเช/อวา

1-5

รายไดท/ เพ/มขR นเปนการปรบปรงอยางถาวร (Permanent Improvement) แตในความเปนจรง การปรบปรงดงกลาวมไดเปนการปรบปรงเชงโครงสราง และจะสRนสดลงตามวฏจกรราคาสนคาโภคภณฑ

นอกจากนR การขจดเฉพาะผลกระทบของการขยายตวทางเศรษฐกจท/เกดจากแรงขบเคล/อน ดานการสงออกเปนสาคญ มกจะมการขจดผลกระทบตอดลการคลงท/มากเกนไป และทาใหรฐบาลประเมนวาบทบาทนโยบายการคลงแบบตRงใจมนอยกวาท/ควรจะเปน นาไปสขอสรปวาลกษณะของการดาเนนนโยบายการคลงเปนแบบผอนคลาย (Loosen) หรอหดตว (Contraction) ซ/ งถอเปนขอสรปท/ไมถกตอง เน/องจากการสงออกท/เพ/มขR นมกจะสมพนธกบอตราภาษสงออกท/ต /าลง หรอการผอนคลายกฎเกณฑเก/ยวกบการสงออกท/เปนการสรางรายไดใหกบรฐบาล ซ/ งถอไดวา เปนการดาเนนการช/วคราวท/ไมมลกษณะเชงโครงสราง และไมสมพนธกบวฏจกรเศรษฐกจ หากไมพจารณาผลกระทบในสวนนR อาจทาใหการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงแบบตRงใจคลาดเคล/อนจากความเปนจรงได

จากท/กลาวขางตนจะเหนไดวา ดลการคลงเชงโครงสราง สามารถใชเปนเคร/องมอท/สาคญ ในการวเคราะหนโยบายการคลงใน 5 ประเดน ดงนR

(1) บทบาทของนโยบายการคลงตามดลยพนจของรฐบาล เน/องจากดลการคลงเชงโครงสราง เปนดลการคลงท/ตอบสนองตอนโยบายการคลงตามดลยพนจของรฐบาล เชน การเพ/มหรอลดอตราภาษ (Taxation) และการเพ/มหรอลดงบประมาณรายจาย รวมถงการปรบเพ/มหรอลดระดบคาใชจายสวสดการสงคมตางๆ เปนตน โดยท/ดลยพนจดงกลาวไมไดมความสมพนธกบกจกรรมทางเศรษฐกจ ทRงนR การเปล/ยนแปลงของดลการคลงเชงโครงสรางจะสะทอนถงผลจากการเปล/ยนแปลงดลยพนจของรฐบาล (Discretionary Change) ซ/ งรฐบาลจาเปนตองกาหนดแนวนโยบาย เพ/อตอบสนองตอการเปล/ยนแปลงของดลการคลงในสวนนR

(2) ความย /งยนทางการคลง (Fiscal Sustainability) เราสามารถประเมนความย /งยนทางการคลงจากพลวตของหนR สาธารณะท/เกดจากเปล/ยนแปลงของดลการคลง โดยพลวตของหนR สาธารณะสามารถจาแนกออกไดเปน 2 ประเภท คอ 1) พลวตของหนR สาธารณะท/ เปล/ยนแปลงเพยง ช/วระยะเวลาหน/ง หากดลการคลงเปล/ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจ หรอมาตรการในระยะสRนของรฐบาล และ 2) พลวตของหนR สาธารณะท/เปล/ยนแปลงอยางถาวร หากดลการคลงเปล/ยนแปลง ในเชงโครงสรางการคลง ซ/ งประเภทหลงมความเก/ยวของกบการดาเนนนโยบายการคลงเพ/อนาไปสความย /งยนทางการคลงในระยะยาว

ทRงนR การดาเนนนโยบายการคลงจะนาไปสความย /งยนทางการคลงได รฐบาลจาเปน ท/จะตองพจารณาความเหมาะสมของโครงสรางรายไดและรายจาย นอกจากนR ยงสามารถประเมน

1-6

ความย /งยนทางการคลง โดยพจารณาความพยายามในการลดความไมสมดลระหวางโครงสรางรายไดและรายจาย ดงนR น ดลการคลงเชงโครงสรางจงเปนตวชR วดท/ เหมาะสมในการประเมน ความย /งยนทางการคลงในระยะยาว เน/องจากเปนดลการคลงท/ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ และมาตรการทางการคลงในระยะสRนของรฐบาลซ/งมผลกระทบตอดลการคลงเพยงช/วคราว

(3 ) ทศทางของนโยบายการคลง (Fiscal Stance) ดลการคลงเชงโครงสรางสามารถนามาใช ในการประเมนผลกระทบของนโยบายการคลงตามดลยพนจของรฐบาลตอระบบเศรษฐกจ ซ/ งเรยกวาการประเมนทศทางของนโยบายการคลง (Fiscal Stance) ตวอยางเชน การขาดดลการคลงเชงโครงสรางจะสะทอนถงทศทางของนโยบายการคลงแบบขยายตว (Expansionary Fiscal Policy Stance) เปนความตRงใจของรฐบาลในการใชนโยบายการคลงเพ/อกระตนเศรษฐกจใหขยายตวเพ/มขRน อยางไรกด การพจารณาผลกระทบของนโยบายการคลงตออปสงครวมของประเทศยงคงตองพจารณาผลกระทบของตวรกษาเสถยรภาพระบบเศรษฐกจโดยอตโนมตและการกอหนRดวย

(4) สอดคลองกบหลกการประเมนบทบาทนโยบายการคลงในระดบสากล ซ/ งกาหนดให ดลการคลงเชงโครงสราง เปนเคร/ องมอในการวดสถานะทางการคลงของแตละประเทศ ท/องคกรระหวางประเทศ ไดแก กองทนการเงนระหวางประเทศ หรอ IMF และองคกร เพ/อความรวมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา หรอ OECD นามาใชประเมนผลการดาเนนนโยบาย การคลงแบบตRงใจ โดยการจดทาดลการคลงเชงโครงสรางจะชวยใหผมอานาจตดสนใจสามารถกาหนดนโยบายการคลงในมมมองท/ครบถวนมากย/งขRน และสามารถเปรยบเทยบดลการคลง เชงโครงสรางไดในระดบสากล

(5) การวเคราะหปญหาหนR สาธารณะ ซ/ งสงผลกระทบตอความย /งยนทางการคลงและ การเตบโตของเศรษฐกจ โดยการวเคราะหดลการคลงเชงโครงสรางจะทาใหสามารถแกไขปญหาไดตรงประเดนมากย/งขRน หากปญหาหนRสาธารณะเกดจากความไมสมดลระหวางโครงสรางรายไดและรายจาย ซ/ งจะมผลกระทบตอหนR สาธารณะอยางถาวรและตอเน/อง หากไมมการปรบปรง เชงโครงสรางอยางตรงประเดน

1.2 วตถประสงคในการศกษา

1.2.1 เพ/อศกษาโครงสรางการคลงของรฐบาล 1.2.2 เพ/อศกษาและกาหนดวธการคานวณดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศไทยและ

วเคราะหบทบาทของนโยบายการคลงแบบตRงใจของรฐบาลตอระบบเศรษฐกจจากอดตสปจจบน และประมาณการในอนาคต

1-7

1.2.3 เพ/อศกษาผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจและปจจยอ/นท/ มผลกระทบช/วคราวตอ ดลการคลงของรฐบาล

1.2.4 เพ/อใชเปนแนวทางในการปรบปรงโครงสรางการคลง และนาผลการศกษาไปใช ในการเสนอแนะนโยบาย เพ/อการรกษาความย /งยนทางการคลงในระยะยาว

1.2.5 เพ/อเสนอแนะรปแบบการรายงานฐานะทางการคลงเชงโครงสราง และกาหนด แนวทางการถายทอดและเผยแพรองคความรเก/ยวกบดลการคลงเชงโครงสรางใหกบหนวยงาน ดานการเงนการคลงท/สาคญของประเทศ รวมถงเผยแพรตอสาธารณชน

1.3 ขอบเขตการวจย

1.3.1 ศกษา คานวณ และวเคราะหดลการคลงเชงโครงสราง โดยใชขอมลการคลงท/สาคญ ของประเทศไทย ไดแก รายไดรฐบาล รายจายรฐบาล และดลการคลงของรฐบาล ซ/ งรวบรวม และจดทาโดยสานกงานเศรษฐกจการคลง (สศค.)

1.3.2 ศกษาและวเคราะหผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอดลการคลงของประเทศไทย โดยใชขอมลผลตภณฑมวลรวมในประเทศ (Gross Domestic Product: GDP) ซ/ งจดทาโดยสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.)

1.4 ระเบยบวธวจย

1.4.1 ศกษาโครงสรางของรายได และรายจายของรฐบาล เพ/อวเคราะหความสมดล พรอมทRง

วเคราะหปญหา ขอจากด และเสนอแนะแนวทางการลดสวนตาง (Gap) ระหวางโครงสรางรายไดและรายจาย

1.4.2 ศกษารปแบบวธการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ และปจจยช/วคราวท/มผลกระทบตอ ดลการคลงของประเทศ เพ/อคานวณดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Fiscal Balance)

1.4.3 ศกษาตารางการคานวณ (Online Template) ดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Fiscal Balance) ของกองทนการเงนระหวางประเทศ (IMF) ซ/ งเผยแพรในเวบไซตของ IMF1 เพ/อเปนตนแบบในการนามาประยกตใชวธการคานวณอ/นๆ ตามแนวคดของสากล

1 สา มาร ถ เขา ถ งตา ราง ก ารคานว ณ (Online Template) ดล ก ารคลง เ ช ง โคร งสรา งของ ก อง ทนก า ร เ ง น ระหวางประเทศ ไดท/ เวบไซต URL: <http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2012/int031212a.htm> เขาถงเม/อวนท/ 5 กนยายน 2556

1-8

1.4.4 รวบรวมและศกษามาตรการทางการคลงของรฐบาลท/กาหนดสRนสดระยะเวลา ดาเนนการชดเจน (One-off Policy) เพ/อวเคราะหผลกระทบตอดลการคลงของรฐบาล

1.4.5 ศกษาผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ และปจจยอ/นท/สงผลช/วคราวตอดลการคลง ของประเทศ เชน วฏจกรราคาสนคาโภคภณฑ วฏจกรราคาสนทรพย อตราการคา (Terms of Trade) และมาตรการทางการคลงของรฐบาลท/กาหนดการสRนสดของระยะเวลาดาเนนการอยางชดเจน (One-off Policy) เปนตน เพ/อวเคราะหถงบทบาทในการดาเนนนโยบายการคลงของรฐบาล และเพ/อวเคราะหผลกระทบและบทบาทของตวปรบเสถยรภาพโดยอตโนมต (Automatic Stabilizers) และปจจยอ/นท/มผลช/วคราวตอฐานะการคลงนอกเหนอจากการตดสนใจของรฐบาลไดอยางถกตองแมนยา

1.4.6 ศกษาแนวโนมและทศทางของดลการคลงเชงโครงสรางในระยะปานกลาง ภายใต ขอสมมตฐานทางเศรษฐกจมหภาคในการประมาณการฐานะการคลงระยะปานกลางท/เปนปจจบนเพ/อวเคราะหความจาเปนในการปรบปรงโครงสรางของรายไดและรายจาย และวเคราะหแนวโนมของบทบาทในการดาเนนนโยบายการคลงของรฐบาล

1.4.7 สรปผลขอเสนอแนะเชงนโยบายเก/ยวกบแนวทางการปรบปรงโครงสรางรายไดและ รายจายของรฐบาล เพ/อสนบสนนความย /งยนทางการคลงดานฐานะการคลงของรฐบาลในระยะยาว

1.5 ประโยชนท�คาดวาจะไดรบ

1.5.1 ไดผลการศกษาโครงสรางการคลงของรฐบาล 1.5.2 ไดวธการคานวณดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศไทย และไดผลการวเคราะห

บทบาทของนโยบายการคลงแบบตR งใจ ของรฐบาลตอระบบเศรษฐกจจากอดตสปจจบน และประมาณการในอนาคต

1.5.3 ไดผลการศกษาผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ และปจจยอ/นท/มผลกระทบช/วคราว ตอดลการคลงของรฐบาล

1.5.4 ไดแนวทางในการปรบปรงโครงสรางการคลง และไดผลการศกษาไปใชในการเสนอแนะ นโยบายเพ/อการรกษาความย /งยนทางการคลงในระยะยาว

1.5.5 ไดรปแบบการรายงานฐานะทางการคลงเชงโครงสราง และแนวทางการถายทอดและ เผยแพรองคความรเก/ยวกบดลการคลงเชงโครงสรางใหกบหนวยงานดานการเงนการคลงท/สาคญของประเทศ รวมถงเผยแพรตอสาธารณะชนอยางเปนทางการตามกรอบระยะเวลาท/เหมาะสมตอไป

1-9

1.6 องคประกอบของงานวจย

ในบทท/ 1 เปนการนาเสนอท/มาและความสาคญของปญหา วตถประสงคในการศกษา

ขอบเขตการวจย ระเบยบวธวจย ประโยชนท/คาดวาจะไดรบ และวตถประสงคของโครงการวจย และคาสาคญ (Keywords) ของงานวจย บทท/ 2 จะเปนการทบทวนวรรณกรรมและแนวคด ท/เก/ยวของกบการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงตอระบบเศรษฐกจทRงของประเทศไทย และตางประเทศ สาหรบบทท/ 3 และบทท/ 4 จะเปนสวนของเนRอหาการวจย โดยบทท/ 3 จะเปนการศกษาและวเคราะหโครงสรางการคลงของรฐบาล ครอบคลมโครงสรางรายได โครงสรางรายจายและดลงบประมาณของรฐบาลในอดตจนถงปจจบน การศกษาแนวโนมและทศทาง ของโครงสรางรายไดและรายจายในระยะปานกลางภายใตขอสมมตฐานทางเศรษฐกจมหภาค ในการประมาณการฐานะการคลงระยะปานกลางท/เปนปจจบน รวมทRงการศกษาประเดนปญหา ขอจากด และความจาเปนในการปรบปรงโครงสรางรายไดและรายจายของรฐบาล พรอมทR งรวบรวมขอเสนอแนะแนวทางการปรบปรงโครงสรางรายไดและรายจายของรฐบาลเพ/อสนบสนนความย /งยนทางการคลงดานฐานะการคลงของรฐบาลในระยะยาว สวนบทท/ 4 จะเปนการศกษา ดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศไทย ครอบคลมถงการปรบผลกระทบของมาตรการ ทางการคลงและปจจยท/มผลช/วคราว (One-off Fiscal Operation) ตอดลการคลงของรฐบาล การปรบผลของวฏจกรเศรษฐกจ ดวยวธชองวางการผลต (Output Gap) การปรบผลของปจจยอ/นท/มผลช/วคราวตอดลการคลง เชน วฏจกรราคาสนทรพย วฏจกรราคาสนคาโภคภณฑ เปนตน รวมถง ผลการศกษาและการวเคราะหดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศไทย และบทท/ 5 จะเปนบทสรป ขอเสนอแนะเชงนโยบาย และขอจากดในการศกษาและขอเสนอแนะเพ/อการศกษาเพ/มเตม

1.7 คาสาคญ (Keywords) ของงานวจย

1.7.1 ชองวางการผลต (Output Gap) หมายถง สวนตางระหวางผลผลตจรง (GDP) กบการผลต ระดบศกยภาพ (Potential Output) ซ/ งเปนระดบการผลตดลยภาพระยะยาวของเศรษฐกจ ซ/ งหากเศรษฐกจหรอผลผลตจรงขยายตวเพ/มขRนมาก Output Gap กจะแคบลงเร/อยๆ สงผลตอ แรงกดดนเงนเฟอใหเพ/มขRน ทRงนR เน/องจากตวแปรตางๆ ท/กาหนดศกยภาพการผลต เชน ระดบของสนคาทน และผลตภาพการผลต (Productivity) ตลอดจนประสทธภาพของแรงงานนRน ไมสามารถวดไดโดยตรงจากขอมลทางเศรษฐกจท/มอย การประเมนระดบศกยภาพการผลตเองจงมขอจากดเชนกน

1-10

1.7.2 วฏจกรเศรษฐกจ (Economics Cycle) หมายถง สภาวะความผนผวนขRนลงสลบไปสลบมา ของกจกรรมทางเศรษฐกจ เปรยบเสมอนการเคล/อนไหวขRนลงของลกคล/น (Phases) จากระยะท/ภาวะเศรษฐกจมการเจรญเตบโตจนถงขดสดแลวคอย ๆ ชะลอตวลงมาจนถงจดต/าสด และจะคอย ๆ ฟR นตวขRนไปใหม หมนเวยนเปนวงจรทางเศรษฐกจในลกษณะเชนนR เร/อยไป โดยในวฏจกรหน/ ง จะม 4 ชวงคอ (1) ภาวะตกต/า (Trough) มการวางงานสง ระดบความตองการสนคาต/าเม/อเทยบกบกาลงการผลต (2) ภาวะฟR นตวหรอขยายตวทางเศรษฐกจ (Recovery หรอ Expansion) (3) ภาวะรงเรอง (Peak) เปนจดสงสดของวฏจกร ณ จดสงสดนRประสทธภาพการผลตถกดงมาใชอยางเตมท/ (4) ภาวะถดถอยหรอหดตว (Recession หรอ Contraction) เปนชวงท/มการหดตวของ GDP หากเกดภาวะนR เปนเวลานานเรยกวา เศรษฐกจตกต/า (Depression)

1.7.3 นโยบายการคลงแบบตSงใจ หรอนโยบายการคลงตามดลยพนจ (Discretionary Fiscal Policy) ของรฐบาล หมายถง นโยบายการคลงท/ เ ก/ ยวของกบการตดสนใจของรฐบาล ในการเปล/ยนแปลงการใชจาย การเปล/ยนแปลงประเภทของการจดเกบภาษ และการเปล/ยนแปลงอตราภาษ โดยความจงใจของรฐบาล เพ/อควบคมอปสงคมวลรวมของประเทศ ซ/ งสามารถเปล/ยนแปลงตามท/รฐบาลจะเหนสมควร และเปนการตดสนใจผานการอนมตของรฐสภา

1.7.4 นโยบายการคลงแบบอตโนมต (Automatic หรอ Build-in Stabilizer Fiscal Policy)

หมายถง นโยบายการคลงท/สามารถปรบตวเพ/อรกษาเสถยรภาพและลดความผนผวนในระบบเศรษฐกจ โดยรฐบาลไมตองตดสนใจเปล/ยนแปลงนโยบายและไมตองผานการอนมตจากรฐสภา แตอยางใด ซ/ งเม/อเศรษฐกจมการเปล/ ยนแปลง เคร/ องมอของนโยบายการคลงตางๆ จะเกด การเปล/ยนแปลงขRนเอง โดยการเปล/ยนแปลงเคร/องมอตางๆ ท/เปนไปโดยอตโนมตทาใหความตองการใชจายรวมมการเปล/ยนแปลงและสงผลใหรายไดประชาชาตเปล/ยนแปลง ดงนR น เคร/ องมอ ทางการคลงเหลานR จงถกเรยกวาเปนตวรกษาเสถยรภาพของระบบเศรษฐกจ (Built-in stabilizer)

1.7.5 ดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Fiscal Balance) เปนตวชRวดท/ใชในการประเมน บทบาทและผลการดาเนนนโยบายการคลงแบบตR งใจ หรอนโยบายการคลงตามดลยพนจ (Discretionary Fiscal Policy) ของรฐบาลตอระบบเศรษฐกจ ซ/ งแสดงถงสวนตางระหวางรายไดและรายจายท/เกดจากการเปล/ยนแปลงนโยบายการคลงโดยความตRงใจของรฐบาล เชน การเพ/มหรอลดอตราภาษ และการเพ/มหรอลดงบประมาณรายจาย โดยขจดสวนตางระหวางรายไดและรายจายท/เปล/ยนแปลงโดยอตโนมต (Autonomous) ตามวฏจกรเศรษฐกจ เชน รายไดจากภาษเงนไดอตรากาวหนา และรายจายสทธประโยชนประกนการวางงาน เปนตน รวมทRงขจดสวนตางระหวางรายไดและรายจายท/เปล/ยนแปลงตามปจจยท/ไมไดมลกษณะเชงโครงสราง (Nonstructural Elements) อ/น ๆ ซ/ งมผลกระทบตอดลการคลงเปนการช/วคราว (One-off) เชน วฏจกรราคาสนคาโภคภณฑ วฏจกร

1-11

ราคาสนทรพย อตราการคา (Terms of Trade) และผลกระทบของมาตรการระยะสRนของรฐบาล เปนตน

ทR งนR วธในการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ และปจจยอ/นท/มผลช/วคราว (One-off) ตอดลการคลงนRนสวนใหญจะใชแนวคดความออนไหวของดลการคลง (Budgetary Sensitivity) ตอสวนตางระหวางเศรษฐกจท/เกดขRนจรงและเศรษฐกจท/มการผลตเตมศกยภาพ หรอชองวาง การผลต (Output Gap) ซ/ งในการคานวณผลผลตระดบศกยภาพ (Potential GDP) สามารถทาไดหลายวธ อยางไรกด การขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจยงสามารถใชแนวคดความออนไหวของ ดลการคลงตอสวนตางระหวางอตราการวางงานท/เกดขRนจรง และอตราการวางงานตามธรรมชาต หรอ “อตราการวางงานระดบท/ไมกอใหเกดแรงกดดนตอเงนเฟอ (Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment: NAIRU)” ไดดวย นอกจากนRแนวคดเก/ยวกบคาความยดหยนของดลงบประมาณ รายไดและรายจายท/ขRนอยกบวฏจกรเศรษฐกจยงสามารถนามาประยกตใชในการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจไดเชนกน

1.7.6 นโยบายการคลงแบบขยายตว (Expansionary Fiscal Policy) ไดแก การลดภาษ การเพ/มรายจาย และการจดทางบประมาณแบบขาดดล ซ/ งรฐบาลมกจะใชนโยบายการคลง แบบขยายตวในชวงท/ภาวะเศรษฐกจตกต/า มปญหาการวางงาน หรอมปญหาเงนฝด เพ/อกระตน การเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ

1.7.7 นโยบายการคลงแบบหดตว (Contractionary Fiscal Policy) ไดแก การเพ/มภาษ การลดรายจาย และการจดทางบประมาณแบบเกนดล ซ/ งรฐบาลมกจะใชนโยบายการคลงแบบ หดตวในชวงท/ภาวะเศรษฐกจมการเจรญเตบโตมากเกนไป หรอมปญหาเงนเฟออยในระดบสง เพ/อลดอปสงคมวลรวม หรอการใชจายรวมของประเทศ

1.7.8 นโยบายการคลงแบบตามวฏจกรเศรษฐกจ (Procyclical Fiscal Policy) หมายถง นโยบายการคลงท/มผลกระทบตอเศรษฐกจในทศทางเดยวกบภาวะเศรษฐกจ ยกตวอยางเชน ในชวงภาวะเศรษฐกจถดถอย นโยบายการคลงแบบตามวฏจกรเศรษฐกจจะเปนนโยบายการคลงแบบหดตวท/มลกษณะลดอปสงคมวลรวมของประเทศ เชน การเพ/มภาษ และการลดรายจาย ในทางตรงกนขาม ในชวงภาวะเศรษฐกจเฟ/ องฟ นโยบายการคลงแบบตามวฏจกรเศรษฐกจจะเปนนโยบาย การคลงแบบขยายตวท/มลกษณะสนบสนนการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ เชน การลดภาษ และการเพ/มรายจาย

1.7.9 นโยบายการคลงแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ (Counter-cyclical Fiscal Policy) หมายถง นโยบายการคลงท/มผลกระทบตอเศรษฐกจในทศทางตรงขามกบภาวะเศรษฐกจ ยกตวอยางเชน ในชวงภาวะเศรษฐกจถดถอย นโยบายการคลงแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจจะเปนนโยบายการคลง

1-12

แบบขยายตวท/ มลกษณะของการสนบสนนการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ เชน การลดภาษ และการเพ/มรายจาย เปนตน ในทางตรงกนขาม ในชวงภาวะเศรษฐกจเฟ/ องฟ นโยบายการคลง แบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจจะเปนนโยบายการคลงแบบหดตวท/มลกษณะของการลดความรอนแรงของการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ เชนการเพ/มภาษ และการลดรายจาย เปนตน

ทR งนR นโยบายการคลงแบบตอตานวฏจกรจะทางานเทยบเทากบตวปรบเสถยรภาพ โดยอตโนมต หากรฐบาลไมมการเปล/ยนแปลงนโยบายการคลงแบบตRงใจ หรอนโยบายการคลงตามดลยพนจ

บทท� 2

ทฤษฎและงานวจยท�เก�ยวของ

เน�อหาบทท� 2 น� จะครอบคลมการทบทวนวรรณกรรมและแนวคดท�เก�ยวของกบการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงตอระบบเศรษฐกจท�งของประเทศไทยและตางประเทศ จาแนกตามลกษณะการทางานของนโยบาย และตามลกษณะปญหาเศรษฐกจ รวมท� งแนวคดเก�ยวกบ การวเคราะหรายได รายจาย และดลการคลง ตลอดจนการทบทวนวธการและรปแบบในการปฏบตจรงจากองคกรตางๆโดยมสาระสาคญ ดงน�

2.1 แนวคดเก�ยวกบการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงตอภาวะเศรษฐกจ

นโยบายการคลงเปนนโยบายเศรษฐกจท�สาคญท�สดนโยบายหน�งท�รฐบาลจะใชเปนเคร�องมอ

ในการบรหารประเทศเพ�อใหระบบเศรษฐกจของประเทศสามารถดาเนนไปไดอยางมเสถยรภาพ ม�นคงและมการเจรญเตบโตอยางตอเน�อง โดยเฉพาะอยางย�งในชวงท�ประเทศประสบภาวะวกฤตทางเศรษฐกจ รฐบาลจะใชนโยบายการคลงในการกระตนและขบเคล�อนเศรษฐกจใหสามารถเดนหนาไปได อยางไรกด ในการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงท� มประสทธภาพ จาเปนตองหาเคร�องมอท�เหมาะสม ซ� งแนวคดท�องคกรระหวางประเทศท�วโลกนยมใชประเมนขนาดของแรงขบเคล�อนทางนโยบายคอ การใชดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Fiscal

Balance) ในการประเมนบทบาทของนโยบายการคลง เน� องจากเปนดลการคลงท� มการขจด ผลของวฏจกรเศรษฐกจและปจจยท�สงผลตอการดาเนนนโยบายการคลงช�วคราวออกซ� งจะสะทอนใหเหนถงทศทางหรอบทบาทของนโยบายการคลงท�แทจรง ท�งน� เพ�อใหเขาใจถงระบบการทางาน และวธการวเคราะหดลการคลงเชงโครงสราง จาเปนท�จะตองเขาใจถงลกษณะการทางานของนโยบายการคลงในเบ�องตนเสยกอน

2.1.1 ประเภทของนโยบายการคลงจาแนกตามลกษณะของการทางานของนโยบาย

2.1.1.1 นโยบายการคลงแบบอตโนมต (Automatic or Built-in Stabilizer Fiscal Policy) หมายถง นโยบายการคลงท�สามารถปรบตวเพ�อรกษาเสถยรภาพและลดความผนผวนในระบบเศรษฐกจ โดยรฐบาลไมตองตดสนใจเปล�ยนแปลงนโยบายและไมตองผานการอนมตจากรฐสภาแตอยางใด ซ� งเม�อเศรษฐกจมการเปล�ยนแปลง เคร�องมอของนโยบายการคลงตางๆ จะเกดการเปล�ยนแปลง

2-2

ข� นเอง โดยการเปล�ยนแปลงเคร� องมอตางๆ ท�เปนไปโดยอตโนมตทาใหความตองการใชจายรวม มการเปล�ยนแปลงและสงผลใหรายไดประชาชาตเปล�ยนแปลง ดงน�น เคร�องมอทางการคลงเหลาน� จงถกเรยกวาเปนตวรกษาเสถยรภาพของระบบเศรษฐกจ (Built-in Stabilizer) 3

เคร�องมอรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจท�สาคญม 2 ประเภท ไดแก (1) ภาษเงนไดในอตรากาวหนา (Progressive Income Tax) เปนภาษท�เปล�ยนแปลง

ในทศทางเดยวกบรายได และทาหนาท�รกษาเสถยรภาพของระบบเศรษฐกจโดยอตโนมต กลาวคอในภาวะท�เศรษฐกจขยายตวอยางรอนแรง รายไดประชาชาตจะสงข�น ประชาชนมรายไดมากข�น รฐบาลจะสามารถเกบภาษไดมากข�นโดยไมตองปรบเปล�ยนอตราภาษ สงผลใหประชาชนมรายได ท�ใชจายจรงนอยลง การลงทนลดลง รายจายรวมนอยลง ชวยชะลอความรนแรงของเศรษฐกจ และในทางกลบกน เม�อภาวะเศรษฐกจซบเซา รายไดประชาชาตนอยลง รฐบาลกจะเกบภาษนอยลงตาม ชวยรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจไมใหเกดการเปล�ยนแปลงรนแรงมากเกนไป

(2) คาใชจายเงนโอนหรอเงนอดหนนของรฐบาล (Transfer Payment and Subsidy)ไดแก รายจายสงคมสงเคราะห การประกนการวางงานหรอเงนโอนเงนชวยเหลอตางๆ ท�มความสมพนธกบรายไดในทางผกผนจะชวยลดความผนผวนของระบบเศรษฐกจได เชน ในภาวะ ท�เศรษฐกจตกต�า รฐบาลกจะใหเงนโอนและเงนชวยเหลอมากข�น ทาใหประชาชนไดรบเงนชวยเหลอจงยงสามารถใชจายได ผลจะทาใหการใชจายรวมลดลงไมมาก ดงน�น รายไดประชาชาตจะไมตกต�าจนเกนไป ในขณะท� หากสถานการณท�เศรษฐกจเจรญเตบโต ประชาชนมรายได มความเปนอยท�ด การใหเงนโอนและเงนชวยเหลอกจะลดลงตามความจาเปน เปนตน (ณพล สกใส, 2556)

2.1.1.2 นโยบายการคลงแบบต<งใจ (Discretionary Fiscal Policy) นโยบายการคลงแบบต� งใจ หรอนโยบายตามดลยพนจของรฐบาล หมายถง

นโยบายการคลงท� เก�ยวของกบการตดสนใจของรฐบาลในการเปล�ยนแปลงระดบการใชจาย ประเภทของการจดเกบภาษและอตราภาษโดยความต�งใจของรฐบาล เพ�อควบคมอปสงคมวลรวมของประเทศ และรกษาเสถยรภาพของระบบเศรษฐกจซ� งสามารถเปล�ยนแปลงตามท�รฐบาลเหนสมควร และเปนการตดสนใจผานการอนมตของรฐสภา แบงออกเปน 2 ประเภท ไดแก นโยบายการคลงจาแนกตามลกษณะปญหาเศรษฐกจ และนโยบายการคลงจาแนกตามลกษณะเศรษฐกจ

3 ตวรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจโดยอตโนมต (Automatic Stabilizer) ในระบบงบประมาณ คอ ปจจยท�ทาใหการใชจายของรฐบาล หรอภาษเปล�ยนแปลงไปโดยอตโนมต โดยไมตองผานกระบวนการของการออกกฎหมาย เชน เม�อภาวะเศรษฐกจชะลอตว (GDP ลดลง) ตวรกษาเสถยรภาพจะปรบระบบเศรษฐกจท�จะทาใหการใชจายของรฐบาลเพ�มข�น หรอทาใหรายไดจดเกบจากภาษ ของรฐบาลลดลงโดยอตโนมต เม�อเศรษฐกจขยายตว (GDP เพ�มข�น) ตวรกษาเสถยรภาพจะปรบระบบเศรษฐกจโดยใหการใชจาย ของรฐบาลลดลง หรอ ทาใหรายไดจดเกบจากภาษของรฐบาลเพ�มข�นโดยอตโนมต

2-3

1) นโยบายการคลงจาแนกออกตามลกษณะปญหาเศรษฐกจ ความสมพนธของนโยบายการคลงตามลกษณะปญหาเศรษฐกจสามารถ

จาแนกได 2 ลกษณะหลก คอ 1.1) นโยบายการคลงแบบขยายตว (Expansion Fiscal Policy) คอ การเพ�ม

การใชจายของรฐบาล โดยจดทางบประมาณแบบขาดดลดวยการเพ�มงบประมาณรายจายหรอการลดการจดเกบรายไดของรฐบาล โดยการลดอตราภาษ เพ�อกระตนเศรษฐกจในชวงเศรษฐกจขาลง ซ� งนโยบายจะชวยเพ�มการใชจายภายในประเทศ และทาใหรายไดประชาชาตเพ�มข�น

1.2) นโยบายการคลงแบบหดตว (Contraction Fiscal Policy) คอ การลดการใชจาย ของรฐบาลโดยการจดทางบประมาณแบบเกนดลดวยการตดลดงบประมาณรายจายหรอเพ�ม การจดเกบรายไดของรฐบาล โดยการเพ�มอตราภาษเพ�อชะลอความรอนแรงของภาวะเศรษฐกจ ซ� งนโยบายจะสงผลทาใหเกดการลดการใชจายภายในประเทศ (Domestic Demand) และทาใหรายไดประชาชาตลดลง

2) นโยบายการคลงจาแนกออกตามลกษณะเศรษฐกจ 2.1) นโยบายการคลงแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ (Counter-cyclical Fiscal

Policy) หมายถง การดาเนนนโยบายการคลงแบบหดตวในชวงท�เศรษฐกจขยายตวด และดาเนนนโยบายการคลงแบบขยายตวในชวงท�เศรษฐกจตกต�า

2.2) นโยบายการคลงแบบตามวฏจกรเศรษฐกจ (Pro-cyclical Fiscal Policy) หมายถงการดาเนนนโยบายการคลงแบบขยายตวในชวงท�เศรษฐกจขยายตวด และดาเนนนโยบาย การคลงแบบหดตวในชวงท�เศรษฐกจตกต�า

ในความเปนจรง วฏจกรเศรษฐกจของทกประเทศมการเปล�ยนแปลงอยตลอดเวลา การตดสนใจกาหนดนโยบายจงตองเปล�ยนแปลงรปแบบใหมความสอดคลองกบวฏจกรเศรษฐกจ ท�เปล�ยนแปลงไป ซ� งทฤษฎเศรษฐศาสตรมหภาคของสานก Keynes เสนอวา การดาเนนนโยบาย การคลงท� เหมาะสมควรดาเนนนโยบายในลกษณะตรงขามกบวฏจกรเศรษฐกจเพ�อปรบสมดล ทางเศรษฐกจใหอยในเสถยรภาพ กลาวคอ เม�อวฏจกรเศรษฐกจอยในภาวะถดถอย (Recession) ควรดาเนนโยบายเพ�อกระตนใหเศรษฐกจฟ� นตวผานเคร�องมอทางดานการคลง เชน การปรบลดภาษเงนได หรอการเพ�มรายจายรฐบาล ในทางตรงกนขาม ในชวงท�เศรษฐกจอยในภาวะขยายตวไดด การเพ�มภาษเงนได หรอการปรบลดการใชจาย เปนส� งท�ผกาหนดนโยบายควรดาเนนการเพ�อลดความรอนแรง ของเศรษฐกจ

อยางไรกตาม ผลการศกษาเชงประจกษของประเทศตางๆ ช� ใหเหนวา การดาเนนนโยบายการคลงในประเทศท�พฒนาแลวสวนใหญจะเปนไปในทศทางท�ตรงกนขามกบวฏจกร

2-4

เศรษฐกจ (Counter-cyclical Fiscal Policy) ในขณะท�ประเทศกาลงพฒนาสวนใหญจะดาเนนนโยบาย การคลงในทศทางเดยวกบวฏจกรเศรษฐกจ (Pro-cyclical Fiscal Policy) สงผลใหความผนผวน ของวฏจกรเศรษฐกจในประเทศกาลงพฒนามกมความรนแรงและยาวนานกวาประเทศพฒนาแลว โดย Lane (2003) ไดทาการศกษาความผนผวนของผลผลตมวลรวมภายในประเทศกบระดบการพฒนาของประเทศ พบวา ความผนผวนของผลผลตมวลรวมในประเทศกาลงพฒนาจะสงกวาความผนผวนของผลผลตมวลรวมในประเทศท�มระดบการพฒนาสงกวา โดยมสาเหตจากการท�ประเทศกาลงพฒนาไมสามารถดาเนนนโยบายแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจได โดย ศาสตรา และคณะ (2557) เสนอวา การดาเนนนโยบายตอตานวฏจกรเศรษฐกจจะสามารถประสบความสาเรจ หากมการบรหารจดการหรอควบคมผานปจจยเชงสถาบน4 ท�ด ซ� งจะนาไปสการดาเนนนโยบายการคลงท�ดและเอ�อตอการรกษาเสถยรภาพและการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศในระยะยาว

การท�ประเทศกาลงพฒนาไมสามารถดาเนนนโยบายแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจไดอยางเตมประสทธภาพ นอกจากจะเพ�มความผนผวนทางเศรษฐกจโดยรวมแลวยงสงผลกระทบในเชงลบตออตราการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจดวย โดย Ramey and Ramey (1995) ไดศกษา หาความสมพนธระหวางความผนผวนกบการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจโดยใชกลมตวอยาง 92 ประเทศ รวมท�งประเทศในกลม OECD พบวา ประเทศท�มความผนผวนทางเศรษฐกจสงมแนวโนมท�จะมอตราการเจรญเตบโตของผลผลตท�ต �ากวาประเทศท�มความผนผวนทางเศรษฐกจต�ากวา และสอดคลองกบ ผลการศกษาของ Aizenman and Marion (1997) ท�ไดทาการศกษาความผนผวนทางเศรษฐกจกบ การลงทนภาคเอกชนในประเทศกาลงพฒนา พบวา ความผนผวนทางเศรษฐกจมความสมพนธในเชงลบกบการลงทนภาคเอกชนเชนกน

2.1.2 บทบาทของนโยบายการคลงตอการรกษาเสถยรภาพของระบบเศรษฐกจ ในชวงหลงวกฤตเศรษฐกจและการเงนในป 2007 มการถกเถยงกนมากถงประสทธภาพ

ของนโยบายการคลงซ� งเปนเคร�องมอสาคญในการรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจ โดยมการศกษาจานวนมากไดศกษาเปรยบเทยบประสทธภาพของการใชนโยบายการคลงแบบอตโนมตและการใชนโยบายการคลงแบบต�งใจ โดย Hemming et al. (2002), Taylor (2009) และ Cogan et al. (2010) เหนวาประเทศควรใชนโยบายการคลงแบบอตโนมตเปนเคร� องมอในการรกษาเสถยรภาพ

4 ปจจยเชงสถาบนทางการคลงท�เก�ยวของ ไดแก (1) การปรบกระบวนการงบประมาณ เพ�อสนบสนนใหรฐบาลเกดความรบผดชอบทางการคลงในระยะยาว รวมถงการสนบสนนใหเกดความโปรงใสเพ�มข�นในการจดทางบประมาณ (2) การปรบปรงกฎการคลง (Fiscal Rules) และการบงคบใชกฏหมาย เพ�อชวยควบคมการใชดลยพนจของรฐบาลในการดาเนนนโยบายการคลงเพ�อลดความเอนเอยง ในการจดทางบประมาณขาดดลแบบตอเน�อง และชวยสนบสนนการมวนยทางการคลง รวมถงการจดทาดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Budget Balance) จะชวยใหการดาเนนนโยบายการคลงเปนไปในทศทางตรงขามกบวฏจกรเศรษฐกจ (3) ความต�งใจจรงในการดาเนนนโยบายการคลงอยางมความรบผดชอบของรฐบาล รวมถงแรงผลกดนและสนบสนนจากภาคประชาชน

2-5

ของเศรษฐกจ โดยเฉพาะอยางย�งในชวงท�เกดวกฤตเศรษฐกจ เน�องจากการใชนโยบายการคลง แบบต�งใจมขอจากด โดยเฉพาะอยางย�งอทธพลทางดานการเมอง การใชระยะเวลาในการตดสนใจคอนขางนาน เพราะตองผานกระบวนการของระบบรฐสภา ความลาชาในข�นตอนการนาไปส การปฏบต (Implementation Lag) ย�งไปกวาน�น การใชนโยบายท�ไมเหมาะสมอาจย�งกอใหเกด ความผนผวนของการจางงานและระดบผลผลตมากกวาเปนการแกปญหา รวมท� งไมสามารถปรบเปล�ยนนโยบายไดโดยอตโนมต เม�อเศรษฐกจกลบเขาสภาวะปกต

อยางไรกด Baunsgaard and Symansky (2009) กลาววา แมวานโยบายการคลง แบบอตโนมตจะชวยรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจไดอยางรวดเรว และยงชวยบรรเทาปญหา กอนท�รฐบาลจะใชนโยบายการคลงแบบต�งใจ แตการใชนโยบายแบบอตโนมตอาจสงผลใหระดบการใชจายของรฐบาลเพ�มสงข�นและไมสามารถแกปญหาในกรณท�ความผนผวนทางเศรษฐกจเกดข�นเปนเวลานาน

นอกจากน� หลากหลายงานศกษาไดใหขอสรปท�ตรงกนวา การใชนโยบายการคลง แบบต�งใจหรอการใชอานาจรฐตามดลยพนจ (Discretion) โดยปราศจากความระมดระวงจะทาใหรฐบาลมอสระในการใชจายมากเกนไป หรอใชจายมากกวารายไดท�รฐบาลสามารถจดเกบได ทาใหรฐบาลมการกยมมากเกนความจาเปน รวมท�งมความเส�ยงท�จะถกนกการเมองหรอพรรคการเมอง ใชเปนเคร�องมอในการหาเสยงและจงใจประชาชนผานการดาเนนนโยบายตางๆ อาท ลดอตราภาษ หรอเพ�มการใชจายภาครฐผานมาตรการตางๆ จนนาไปสการดาเนนนโยบายการคลงท�เปนไป ในทศทางเดยวกบวฏจกรเศรษฐกจ (Pro-cyclical) มากกวาการดาเนนนโยบายการคลงแบบปรบเสถยรภาพอตโนมต (Automatic Stabilizer) สงผลใหรฐบาลมแนวโนมท�จะขาดดลงบประมาณมากข� น ฐานะการคลงของรฐบาลแยลง หน� สาธารณะอยในระดบสง และในทายท� สดความเช�อม�น ของประชาชนในนโยบายของรฐบาลหมดไปในระยะยาว

2.1.3 การประเมนบทบาทของนโยบายการคลงในตางประเทศ ผวจยไดจดทากรณศกษาของตางประเทศในการประเมนบทบาทของนโยบายการคลง

โดยไดศกษาประเทศออสเตรเลย และประเทศบราซล ซ� งมรายละเอยดดงน� 2.1.3.1 ประเทศออสเตรเลย

การประเมนบทบาทของนโยบายการคลงของประเทศออสเตรเลยเร� มจาก การจาแนกดลการคลงเบ�องตนออกเปน 2 องคประกอบ น�นคอ ดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Balance) และดลการคลงเบ�องตนตามวฏจกร (Cyclical Primary Balance) โดยดลการคลงเบ�องตนตามวฏจกรจะข� นอยกบการเปล�ยนแปลงของวฏจกรเศรษฐกจ ในขณะท�ดลการคลง เชงโครงสรางจะเปนการประมาณการดลการคลงในสวนท�ไมข� นอยกบตวแปรท�มวฏจกร

2-6

ซ� งเปนตวช� วดท�สงสญญาณใหเหนถงการเปล�ยนแปลงบทบาทของนโยบายการคลง ดลการคลงรวม จงมกจะเกนดลในชวงเศรษฐกจขยายตวรอนแรง และขาดดลในชวงเศรษฐกจชะลอตว การประมาณการดลการคลงเชงโครงสรางเปนการขจดผลกระทบของวฏจกรเพ�อพจารณาวา บทบาทของนโยบายการคลงแบบต�งใจของรฐบาล (Discretionary Change) มผลกระทบตอรายรบและรายจายของรฐบาลมากนอยเพยงใด ท�งน� ตวแปรท�มวฏจกรและมอทธพลตอการเปล�ยนแปลงในดลการคลงของประเทศออสเตรเลยคอ อตราการคา (Terms of Trade) เน�องจากการเปล�ยนแปลงของอตราการคาเปนปจจยสาคญในการกาหนดการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศออสเตรเลย

ตวอยางเชน ในชวงวกฤตการเงนโลก รฐบาลในกลม G20 ตดสนใจท�จะออกมาตรการกระตนเศรษฐกจ โดยปรบดลการคลงเชงโครงสรางจากเกนดลเลกนอยเปนขาดดลรอยละ 5 ตอ GDP ในปงบประมาณ 2552 และกาหนดเปาหมายในการกลบเขาสดลการคลงเชงโครงสรางเกนดลหลงจากผลกระทบของวกฤตการเงนโลกตอเศรษฐกจออสเตรเลยหมดส�นลง นอกจากน� เม�อพจารณาอตราการคา (Terms of Trade) ซ� งเปนสดสวนของราคาสนคาสงออกตอราคาสนคานาเขาภายในประเทศ พบวาประเทศออสเตรเลยมราคาสนคาสงออกท�ขยายตวมาโดยตลอด ซ� งไมเปนท�แนชดวา อตราการคามผลกระทบตอดลการคลงเชงโครงสรางมากนอยเพยงใด เม�อเกดวกฤตการเงนโลกท�ระดบราคาสนคาและอตราการคาของประเทศออสเตรเลยปรบตวลดลง ในระดบสง ยอมสงผลกระทบตอรายรบของรฐบาลออสเตรเลยดวย จงจาเปนตองมการคานวณผลกระทบดงกลาวตอดลการคลงวา มผลกระทบท�หกลางกบมาตรการกระตนเศรษฐกจ ซ� งเปนความต�งใจในการดาเนนดลการคลงเชงโครงสรางแบบขาดดลมากนอยเพยงใด

จากการศกษาวธการคานวณดลการคลงเชงโครงสรางของรฐบาลออสเตรเลย 5 สามารถสรปวธคานวณดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศออสเตรเลยไดดงน�

1 ) ว ธ ก า ร คา น ว ณ ข อ ง ก ร ะ ท ร ว ง ก า ร ค ลง อ อ ส เ ต ร เ ล ย จ า ก ง า น ศ ก ษ า ของ McDonald และคณะ (2010) ซ� งประยกตใชการวเคราะหความออนไหว (Sensitivity Analysis) กบกลมขอสมมตฐานท�แตกตางกนของอตราการคา (Terms of Trade) ซ� งเปนปจจยท�มอทธพลตอ ดลการคลงของประเทศออสเตรเลยมากท�สด วธการของ McDonald เร�มจากการแบงองคประกอบของชองวางการผลตท�เปนสวนตางระหวาง GDP ท�เปนตวเงนและระดบศกยภาพของ GDP ท�เปนตวเงนออกเปน 2 องคประกอบ ไดแก (1) สวนตางระหวาง GDP ท�แทจรงและระดบศกยภาพของ GDP ท�แทจรง ซ� งข�นอยกบขอสมมตฐานในการประมาณการระดบศกยภาพของ GDP ท�แทจรง เชน ผลตภาพการผลต (Productivity) จ านวนประชากรในวยทางาน การเขาสกาลงแรงงาน

5 The Treasury, Australian Government. (2013). Estimating The Structural Budget Balance of the Australian Government: An Update. Treasury Working Paper, 2013-01.

2-7

อตราการวางงาน ช�วโมงการทางานเฉล�ย เปนตน และ (2) สวนตางระหวาง GDP Deflator และระดบเสถยรภาพของ GDP Deflator ในระยะยาว ซ� งข�นอยกบขอสมมตฐานของอตราการคา ในระยะยาว และระดบราคาสนคาภายในประเทศท�สอดคลองกบเปาหมายอตราเงนเฟอของธนาคารกลาง

องคประกอบของรายรบของรฐบาลท�ข� นอยกบวฏจกรเศรษฐกจจะประมาณการ โดยการนาประมาณการสวนตางระหวาง GDP ท�เปนตวเงนและระดบศกยภาพของ GDP ท�เปนตวเงนมาคณกบรายรบรฐบาลและคาความยดหยนของรายรบรฐบาลตอ GDP ท�เปนตวเงน อตราการคา ในระยะยาวจะกาหนดกลมขอสมมตฐาน โดยแบงขอสมมตฐานออกเปน 3 กลม กลมแรก ในชวงกอนปงบประมาณ 2545 คาเสถยรภาพระยะยาวของอตราการคาจะใชคาเฉล�ยในอดต (ชวงป พ.ศ. 2515 - 2516) กลมท�สอง ต� งแตในปงบประมาณ 2545 จนถงปงบประมาณ 2548 คาเสถยรภาพในระยะยาวจะกาหนดสมมตฐานใหเทากบคาจรงของอตราการคา และกลมท�สาม ต�งแตปงบประมาณ 2548 เปนตนไป คาเสถยรภาพระยะยาวของอตราการคาจะสงกวาคาในชวงกอนป 2545 รอยละ 20 ประมาณการภาษกาไรจากการขายทรพยสน (Capital Gain Tax: CGT) จดทาดวยแบบจาลองแยกตางหาก โดยประยกตใชทฤษฎความสมพนธระหวางราคาทรพยสนและรายไดรฐบาลในระยะยาว ซ� งเช�อวาไมมความสมพนธระหวางกนในระยะส�น ดงน�น รายรบรฐบาล จากภาษกาไรจากการขายทรพยสน (CGT) ในแบบจาลองน� จะถกปรบคา โดยกาหนดสมมตฐาน ใหสวนตางระหวางประมาณการรายรบภาษกาไรจากการขายทรพยสน (CGT) และคาเฉล�ย 10 ป เปนองคประกอบของวฏจกรเศรษฐกจ และรายจายประโยชนทดแทนการวางงานเปนรายจายรายการเดยวท�นามาวเคราะหความออนไหวตอวฏจกรเศรษฐกจ

2) วธคานวณของ IMF และ OECD องคกรระหวางประเทศท�ง IMF และ OECD ไดคานวณและเผยแพร

ดลการคลงเชงโครงสรางของรฐบาลออสเตรเลย (รฐบาลกลาง รฐบาลมลรฐ และรฐบาลทองถ�น) โดยการประมาณการความออนไหวของดลการคลงรวมตอการเปล�ยนแปลงของสวนตางระหวางผลผลตหรอรายไดท�เกดข�นจรงและผลผลตหรอรายได ณ ระดบศกยภาพ (Potential)

2.1) วธการคานวณของ IMF จะประมาณการระดบศกยภาพของ GDP ท�เปนตวเงนโดยใชวธ Hodrick-Prescott Filter ในการขจดผลของแนวโนม (Detrending) ซ� งเปน การขจดผลของผลผลตท�แทจรง ระดบราคาสนคาภายในประเทศ และอตราการคา (Terms of Trade) ออกท�งหมดโดยนย และประยกตใชคาความยดหยนของสวนตางระหวาง GDP ท�เปนตวเงนและระดบศกยภาพของ GDP ท�เปนตวเงนตอรายรบของรฐบาลในการคานวณองคประกอบของรายรบท�ข�นอยกบวฏจกรเศรษฐกจ เพ�อหกออกจากรายรบรวม (Total Receipts) และใชในการประมาณการ

2-8

ดลการคลงเชงโครงสราง ท�งน� วธการของ IMF ไมไดมการขจดผลของวฏจกรออกจากรายจาย ในกรณการคานวณดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศออสเตรเลย

2.2) วธการคานวณของ OECD จะประมาณการความออนไหวของรายได รฐบาลตอวฏจกรเศรษฐกจ โดยประยกตใชคาความยดหยนในการประมาณการสวนตางระหวางรายไดประชาชาตท�แทจรงและระดบศกยภาพของรายไดประชาชาตท�แทจรง (Real Income Gap) ซ� งรายไดประชาชาตท�แทจรง (Real Gross Domestic Income: Real GDI) เทากบ GDP ณ ราคาคงท� (GDP ท�แทจรง) รวมกบกาไร (ขาดทน) จากการคาระหวางประเทศ ซ� งข�นอยกบการเปล�ยนแปลงของอตราการคา (Terms of Trade) ถวงน� าหนกดวยสดสวนของภาคการสงออกตอ GDP ท�งน� การประมาณการสวนตางดงกลาว ม 2 ข�นตอน ดงน�

2.2.1) การกาหนดและใชขอสมมตฐานอตราการคาระยะยาวของ OECD ในการประมาณการระดบศกยภาพของรายไดประชาชาตท�แทจรง (Potential Real GDI)

2.2.2) การปรบรายไดประชาชาตท�แทจรง (Real GDI) เพ�อใหการประมาณการ สวนตางระหวางรายไดประชาชาตท�แทจรงและระดบศกยภาพของรายไดประชาชาตท�แทจรง (Real Income Gap) มคาเฉล�ยเทากบคาเฉล�ยของสวนตางระหวาง GDP ท�แทจรงและระดบศกยภาพของ GDP ท�แทจรง (Real GDP Output Gap)

แผนภมท� 2.1 ประมาณการดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Budget Balance) กระทรวงการคลงประเทศออสเตรเลย

รอยละของ GDP รอยละของ GDP

2545 2548 2551 2554 2557 2560 2563 2566

ท�มา : Budget Paper No 1: Budget Strategy and Outlook 2014-15, The Treasury, Australian Government.

2-9

จากการศกษารายงานยทธศาสตรงบประมาณและสถานการณดานงบประมาณประจาปงบประมาณ 2557 ของประเทศออสเตรเลย พบวา ดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศออสเตรเลยปรบตวในทศทางท�ดข�นอยางตอเน�องในระยะปานกลางต�งแตปงบประมาณ 2556 โดยดลการคลงเชงโครงสรางจะเขาสภาวะสมดลไดในปงบประมาณ 2561 และเกนดล หลงปงบประมาณ 2561 เปนตนไป ท�งน� การคานวณดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศออสเตรเลยมความออนไหวตอการคานวณชองวางการผลต (Output Gap) ความสมพนธระหวางรายรบของรฐบาลและกจกรรมทางเศรษฐกจ และอตราการคา (Terms of Trade) ดงน�น การประเมนดลการคลงเชงโครงสรางจงควรพจารณาเปนชวงของคา (Interval Estimate) ภายใตกลม ขอสมมตฐานท�เปนไปได โดยในระยะปานกลางออสเตรเลยประมาณการวา ชองวางการผลต (Output Gap) จะเขาใกลรอยละ 0.5 ในปงบประมาณ 2561 และเขาใกลรอยละ 0 ในปงบประมาณ 2565

2.1.3.2 ประเทศบราซล การประเมนทศทางของการดาเนนนโยบายการคลง (Fiscal Stance) วาเปน

การดาเนนนโยบายการคลงแบบขยายตวหรอหดตว ในชวงท�ภาวะเศรษฐกจมความผนผวนน�น ไมสามารถพจารณาจากการเปล�ยนแปลงดลการคลงของรฐบาลในภาพรวมได เน�องจากในชวง ท� เศรษฐกจชะลอตว รายไดของรฐบาลสวนหน� งจะลดลงโดยอตโนมต ในขณะท�รายจาย เงนชวยเหลอประโยชนทดแทนการวางงานเพ�มข�น สงผลใหดลการคลงมแนวโนมท�จะขาดดลเพ�มข� นโดยอตโนมต โดยการขาดดลในสวนดงกลาวมไดสะทอนถงบทบาทนโยบายการคลง แบบนโยบายการคลงแบบขยายตว (Loosening Fiscal Stance) หรอนโยบายงบประมาณ แบบขาดดล เน�องจากเปนองคประกอบท�ไมไดเกดจากการกาหนดหรอเปล�ยนแปลงนโยบาย การคลงของรฐบาลเพ�อตอบโตตอภาวะเศรษฐกจแตอยางใด การประเมนบทบาทของนโยบาย การคลงจากดลการคลงในภาพรวมเพยงอยางเดยว จงอาจนาไปสขอสรปเก�ยวกบบทบาท ในการตดสนใจเชงนโยบายของรฐบาลท�ไมถกตองได เชน การต�งขอสรปจากการพจารณา ดลการคลงในภาพรวมท�ขาดดลวา รฐบาลดาเนนนโยบายการคลงแบบขยายตว (Loosening Fiscal Stance) ท�งท�การขาดดลโดยสวนใหญอาจเปนผลจากองคประกอบท�เปล�ยนแปลงโดยอตโนมต ตามภาวะเศรษฐกจ การพจารณาการขาดดลในภาพรวมยงไมไดบงช� ถงขนาดของการตดสนใจ เชงโยบายของรฐบาลในการดาเนนนโยบายการคลงท�แทจรงแตอยางใด ดงน�น ในการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงจงจาเปนตองพจารณาดลการคลงเบ�องตนเชงโครงสราง (Structural Primary Balance) ซ� งเปนองคประกอบของดลการคลงในสวนท�ไมข� นอยกบภาวะเศรษฐกจ แตเปนการเปล�ยนแปลงท�ข� นอยกบการกาหนดนโยบายการคลงของรฐบาล และเปนตวช� วด ท�สะทอนการตดสนใจเชงนโยบายของรฐบาล (Discretionary Fiscal Policy)

2-10

สาห รบ ว ธ กา รคา นวณดลก ารค ลง เ ช งโครง สราง ของประเทศ บราซ ล โดย Mauricio Oreng (2012) จะใช 2 วธ คอ

1) วธการขจดผลของวฏจกรจากผลรวมทกรายการ (Aggregate Approach) ของ IMF โดยขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Real GDP) วฏจกรราคาสนคาขายปลก และวฏจกรราคาสนทรพย (Asset-price Cycle) ซ� งสนทรพยท�สาคญของประเทศจะใชผลตภณฑปโตรเลยม เปนตวแปรแทน (Proxy) ออกจากรายไดรวมของรฐบาล (Revenue Aggregates)

2) วธการขจดผลของวฏจกรจากรายการยอย (Disaggregate) ของธนาคารกลางยโรป (European Central Bank: ECB) แบงรายไดรวมของรฐบาลออกเปนรายการยอยตามประเภทของรายได และขจดผลกระทบของวฏจกรตอฐานภาษออก เสมอนเปนการขจดผลกระทบของ วฏจกรท�มตอกจกรรมทางเศรษฐกจ เชน ยอดขายสนคาปลก ราคาสนคาขายปลก คาจางข�นต�า การใหกยมเงน การผลตภาคอตสาหกรรม และดชนราคาสนคาโภคภณฑ (กรณน� ใชราคาผลตภณฑปโตรเลยมเปนตวแปรแทน) เปนตน

สาเหตท�ประเทศบราซลใชวธการคานวณ 2 วธ แทนท�จะเลอกใชวธใดวธหน� ง คอเพ�อสรางความม�นใจในความคงเสนคงวา (Robustness) ของผลลพธจากการคานวณ และเพ�อทดสอบและอธบายความสมพนธของแตละองคประกอบของวฏจกร

ผลการศกษาดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศบราซล โดย Mauricio Oreng (2012) พบวา ดลการคลงเชงโครงสราง ซ� งวดทศทางของการดาเนนนโยบายการคลงมสหสมพนธแบบผกผนกบดลการคลงท�แปรผนตามวฏจกร (Cyclical Balance) ซ� งวดบทบาทของตวรกษาเสถยรภาพเศรษฐกจ (Automatic Stabilizer) เทากบ -0.9 ในชวงป 2543 – 2554 ทาใหสรปไดวา หากเศรษฐกจขยายตวอยางรอนแรง ทศทางการดาเนนนโยบายการคลงจะเปนแบบขยายตว (Easy or Loosening Fiscal Policy) โดยการลดการเกนดล หรอเพ�มขาดดล ในทางตรงกนขาม หากเศรษฐกจชะลอตวลง ทศทางการดา เ นนนโยบายการคลงจะ เปนแบบแบบหดตว (Contractionary or Tightening Fiscal Policy) โดยเพ�มการเกนดล หรอลดการขาดดล สะทอนใหเหนถงลกษณะของการดาเนนนโยบายการคลงท�สนบสนนวฏจกรเศรษฐกจ (Pro-cyclical Fiscal Policy) ของประเทศบราซล

2-11

แผนภมท� 2.2 ประมาณการดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Fiscal Balance) และสดสวนองคประกอบของดลการคลงตามวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclical Primary Fiscal Balance) ประเทศบราซล

ก. ประมาณการดลการคลงเชงโครงสราง ข. สดสวนองคประกอบของดลการคลงตามวฏจกร (Structural Fiscal Balance) (Cyclical Primary Fiscal Balance)

2543 2544 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2543 2544 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554

ท�มา : Mauricio Oreng (2012)

จากการประมาณการดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศบราซลในชวง ป พ.ศ. 2543 – 2554 สามารถสรปผลการประมาณโดยแบงออกเปน 5 ชวงระยะเวลาได ดงน�

1) ในชวงป พ.ศ. 2543 – 2544 เปนชวงภาวะเศรษฐกจขยายตว ดลการคลง เชงโครงสราง (Structural Fiscal Balance) เกนดลเฉล�ยอยท�รอยละ 2.3 ของ GDP ตอป แสดงถงบทบาทนโยบายการคลงแบบหดตว (Tightening Fiscal Policy) ในลกษณะของการเพ�มการเกนดล ในขณะท� ดลการคลงเบ�องตนตามวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclical Primary Fiscal Balance) ซ� งแสดงถงผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอดลการคลงเบ�องตนจะเกนดลเฉล�ยอยท�ประมาณรอยละ 1 ของ GDP ตอป (รอยละ 1.8 ของ GDP ในป พ.ศ. 2543 และรอยละ 0.8 ของ GDP ในป พ.ศ. 2544) ท�งน� แผนภมท� 2.2 ข. แสดงใหเหนถงองคประกอบของผลกระทบจากวฏจกรตอดลการคลงเบ�องตน โดยในป พ.ศ. 2543 องคประกอบของผลกระทบจากวฏจกรแบงออกเปน 3 สวน สวนแรก คอ ผลกระทบจากวฏจกรเศรษฐกจ หรอการเปล�ยนแปลงรายไดรฐบาลท�ไมไดเกดข�นเปนประจา (Non-Recurring Revenue) มสดสวนคดเปนรอยละ 0.6 ของ GDP ขององคประกอบของวฏจกรท�งหมด สวนท�สองคอ ผลกระทบจากวฏจกรราคาผลตภณฑปโตรเลยม (Activity Cycle) มสดสวนคดเปนรอยละ 0.4 ของ GDP ขององคประกอบของวฏจกรท�งหมด และสวนท�สามคอ ผลกระทบจากวฏจกรราคาสนคา (Commodity Cycle) ท�มความสาคญ เชน ดชนราคาสนคาวตถดบการผลต มสดสวนคดเปนรอยละ 0.2 ของ GDP ขององคประกอบของวฏจกรท�งหมด

2-12

2) ในชวงป พ.ศ. 2545 – 2549 เปนชวงภาวะเศรษฐกจชะลอตว ดลการคลงเบ�องตนตามวฏจกร (Cyclical Primary Fiscal Balance) มคาเฉล�ยตดลบอยางตอเน�องในชวง 5 ป โดยดลการคลงเบ�องตนเชงโครงสรางแสดงใหเหนถง บทบาทในการดาเนนนโยบายการคลง แบบหดตว (Tightening Fiscal Policy) ในลกษณะของการเพ�มการเกนดลจากรอยละ 3.4 ของ GDP ในป พ.ศ. 2545 เปนรอยละ 4.3 ของ GDP ในป พ.ศ. 2546 และต� งแตป พ.ศ. 2547 จนถง ป พ.ศ. 2549 บทบาทการดาเนนนโยบายการคลงเปนแบบขยายตว (Easy or Loosening Fiscal Policy) ในลกษณะของการลดการเกนดล เพ�อกระตนเศรษฐกจ ในขณะท�ผลกระทบของวฏจกร ตอดลการคลงมแนวโนมลดลง สอดคลองกบดลการคลงเบ�องตนตามวฏจกรท�มแนวโนมลดลง เน�องจากวฏจกรราคาสนคา (Commodity Cycle) ไดส�นสดลง และระบบเศรษฐกจกลบเขาใกลระดบดลยภาพ สะทอนถงความจาเปนและบทบาทของตวปรบเสถยรภาพดานรายไดรฐบาลท�ลดลงในป พ.ศ. 2549

3) ในชวงป พ.ศ. 2550 – 2551 ภาวะเศรษฐกจฟ� นตว สงผลใหดลการคลงตาม วฏจกรกลบมาเปนบวกเฉล�ยอยท�รอยละ 0.8 ของ GDP ตอป ซ� งเปนผลกระทบจากวฏจกรราคาผลตภณฑปโตรเลยม (Activity Cycle) เปนหลก ในขณะท�ในป พ.ศ. 2551 เปนปท�วฏจกรราคาสนคา (Commodity Cycle) สงผลบวกตอดลการคลงเบ�องตนมากท�สดในชวงระยะเวลาของการศกษา สงสญญาณใหเหนถงการขยายตวท�รอนแรงของภาวะเศรษฐกจ สาหรบดลการคลง เชงโครงสรางในชวงน� จะมแนวโนมเกนดลท�ลดลง สะทอนถงบทบาทการดาเนนนโยบายการคลง แบบขยายตวของรฐบาลท�สนบสนนการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ ซ� งเปนลกษณะของการดาเนนนโยบายการคลงท�สนบสนนวฏจกรเศรษฐกจ (Pro-cyclical Fiscal Policy) ของประเทศบราซล

4) ในชวงป พ.ศ. 2552 -2553 หลงจากวกฤตการเงนโลก รฐบาลบราซล ไดดาเนนนโยบายการคลงเปนแบบขยายตว ในลกษณะของการลดการเกนดลเพ�อกระตนเศรษฐกจ โดยดลการคลงเบ�องตนเชงโครงสรางเกนดลลดลงจากรอยละ 2.5 ตอ GDP ในป พ.ศ. 2552 เปนรอยละ 2.0 ของ GDP ในป พ.ศ. 2553 แสดงถงความพยายามของรฐบาลในการดาเนนนโยบายการคลงแบบขยายตว หรอลดการเกนดลเพ�อสนบสนนการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจมาโดยตลอดต�งแตป พ.ศ 2545 จนถงป พ.ศ 2553 นอกจากน� ในชวงน�การเปล�ยนแปลงรายไดรฐบาลท�ไมไดเกดข�นเปนประจา (Non-Recurring Revenue) สนบสนนใหฐานะการคลงมความแขงแกรงย�งข�น โดยทาใหรฐบาลสามารถใชจายไดอยางคลองตวในการกระตนเศรษฐกจ จะเหนไดจากผลกระทบช�วคราวจากการเปล�ยนแปลงรายไดรฐบาล (One-off Revenue) ดงกลาวเพ�มข� นจากรอยละ 0.6 ของ GDP ในป พ.ศ. 2552 เปนรอยละ 1.4 ของ GDP ในป พ.ศ. 2553

2-13

5) ในชวงป พ.ศ. 2553 - 2554 บทบาทของการดา เนนนโยบายการคลง แบบหดตว (Contractionary or Tightening Fiscal Policy) ในลกษณะของการเพ�มการเกนดล โดยจะเหนไดจากดลการคลงเชงโครงสรางท�เกนดลเพ�มข�นจากรอยละ 0.8 ของ GDP ในป พ.ศ. 2553 เปนรอยละ 2.1 ของ GDP ในป พ.ศ. 2554 ในขณะท�บทบาทของผลกระทบช�วคราวจาก การเปล�ยนแปลงรายไดรฐบาล (One-off Revenue) ยงคงมบทบาทสาคญในการสงเสรม ความแขงแกรงของฐานะการคลงอย โดยคดเปนรอยละ 0.5 ของ GDP เชนเดยวกบผลกระทบจากวฏจกรราคาผลตภณฑปโตรเลยม (Activity Cycle) ซ� งคดเปนรอยละ 0.6 ของ GDP

2.2 การวเคราะหรายไดและรายจาย

การประเมนบทบาทในการดาเนนนโยบายการคลงของรฐบาลจากดลงบประมาณ ดลเงนสด

หรอดลการคลงรวม (Overall Fiscal Balance) ซ� งประกอบดวยรายไดรวม (Overall Revenue) และรายจายรวม (Overall Expenditures) น�น ไมสามารถบงช� ถงบทบาทการตดสนใจเชงนโยบายของรฐบาลไดอยางชดเจน กลาวคอ ไมสามารถสรปไดวาการดาเนนนโยบายของรฐบาลในชวงเวลาหน�ง ท�สงผลตอการกระตนเศรษฐกจน�น มาจากการดาเนนนโยบายการคลงแบบต�งใจหรอเปนผลจากการดาเนนนโยบายการคลงแบบอตโนมต เชน การขาดดลงบประมาณ เปนผลมาจากการชะลอตวของภาวะเศรษฐกจ หรอเกดจากความไมสมดลระหวางโครงสรางรายไดและรายจาย สอดคลองกบผลการศกษาของ Oesterreichische Nationalbank (2013) ซ� งพบวา การเปล�ยนแปลงของรายไดและรายจายของรฐบาลไมไดเกดข�นจากนโยบายการคลงแบบต�งใจเพยงอยางเดยว แตยงเกดข�นจากนโยบายการคลงแบบอตโนมตท�ไดรบผลกระทบจากวฏจกรเศรษฐกจโดยตรง ซ� งการจาแนกผลของการดาเนนนโยบายการคลงดงกลาว Bornhorst, Dobrescu, Fedelino, Gottschalk and Nakata (2011) ไดใชวธการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ ท�งในสวนของรายไดและรายจาย โดยนารายไดรฐบาล ท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclically Adjusted Revenue) และรายจายรฐบาลท�ขจดผลของ วฏจกรเศรษฐกจ (Cyclically Adjusted Expenditures) ซ� งคานวณมาจากการขจดผลกระทบท�เกดจากความคลาดเคล�อนระหวางการผลตจรง (Actual Output) และการผลตระดบศกยภาพ (Potential Output) หรอชองวางการผลต (Output Gap) ออกจากรายไดจรง (Actual Revenue) และรายจายจรง (Actual Expenditures)

2-14

2.3 การวเคราะหดลการคลง

ในการวเคราะหดลการคลง (Fiscal Balance) สามารถวเคราะหไดท�งดลการคลงรวม (Overall

Fiscal Balance) ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclically Adjusted Fiscal Balance) และดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Fiscal Balance) โดยมรายละเอยด ดงน�

2.3.1 ดลการคลงรวม (Overall Fiscal Balance) ดลการคลงรวม (Overall Fiscal Balance) เปนตวช� วดท�แสดงถงระดบความสมดล

ระหวางงบประมาณรายไดและงบประมาณรายจายของรฐบาล โดย Bornhorst, Dobrescu, Fedelino, Gottschalk and Nakata (2011) จาแนกดลการคลงรวม (Overall Balance: OB) ออกเปน 2 สวน คอ ดลการคลงท�เกดจากผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclical Balance: CB) ซ� งเปนดลการคลง ท�ตอบสนองตอนโยบายการคลงแบบอตโนมต และดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclical Adjusted Balance: CAB) ซ� งตอบสนองตอนโยบายการคลงแบบต�งใจ แสดงไดดงสมการ

OB = CB + CAB

ท� ง น� ด ล ก า ร ค ลง ท� เ ก ด จ า ก วฏ จก ร เ ศ ร ษ ฐ ก จ เ ป น ด ล ก า ร ค ลง ท� ต อ บ ส น อ ง ตอการเปล�ยนแปลงของกจกรรมทางเศรษฐกจโดยอตโนมต เชน รายไดจากภาษอตรากาวหนา ราย จายเ งนโอนหรอเ งนชวย เหลอเพ� อบรรเทาผลกระทบทางเศรษฐกจ เ ปนตน ท� ง น� การเปล�ยนแปลงของดลการคลงในสวนน� จะแสดงถงตวรกษาเสถยรภาพระบบเศรษฐกจ โดยอตโนมต ซ� งเปนการเปล�ยนแปลงทางรายไดและรายจายตามสภาวะทางเศรษฐกจ โดยท�รฐบาลไมไดมการเปล�ยนแปลงนโยบายท�เก�ยวของกบรายไดและรายจายแตอยางใด สาหรบดลการคลง ท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจจะกลาวถงโดยละเอยดในหวขอตอไป

Chalk (2002) ไดใหขอสงเกตวา ดลการคลงรวมมลกษณะเปนการวดเชงเสนตรง (Linear Scalar) จะสามารถแสดงผลกระทบตออปสงคโดยรวมไดดเฉพาะในกรณท�ตวคณ (Multiplier) ของแตละปจจยมความใกลเคยงกนเทาน�น ซ� งเปนขอจากดสาคญในการนาแนวคดดงกลาวไปใชในการประเมนผลในระบบเศรษฐกจจรง

2.3.2. ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclically Adjusted Fiscal Balance) ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclically Adjusted Fiscal Balance) เปนดลการคลงท�ใชในการประเมนนโยบายการคลงแบบต�งใจ และไมรวมผลกระทบของรายไดและรายจายท�ตอบสนองตอวฏจกรเศรษฐกจโดยอตโนมต โดย Bornhorst, Dobrescu, Fedelino,

2-15

Gottschalk, and Nakata (2011) นยามดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclical Adjusted Balance: CAB) ไวดวยสมการ

CAB = รายไดท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ – รายจายท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ

โดยรายไดรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclically Adjusted Revenue: ���) สามารถคานวณไดจากการขจดผลกระทบท�เกดจากความคลาดเคล�อนระหวางการผลตจรง (Actual Output) และการผลตระดบศกยภาพ (Potential Output) หรอชองวางการผลต (Output Gap) ออกจากรายไดจรง (Actual Revenue: R) ซ� งแสดงไดดงสมการ

��� = � ��∗� �,�

�∗� � = ชองวางการผลต (Output Gap) Y* = ผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ ณ ระดบผลการผลตเตมศกยภาพ (Potential GDP) ท�เปนตวเงน Y = ผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศท�เปนตวเงน

��,� = คาความยดหยนท�รวมผลของมาตรการ (Buoyancy) ของรายไดรฐบาลตอชองวางการผลต

ในสวนของรายจายรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclically Adjusted Expenditures: ���) สามารถคานวณไดโดยวธการท�ใชในการคานวณรายไดท�ขจดผลวฏจกรเศรษฐกจ โดยแสดงไดดงสมการ

��� = � ��∗� �,�

��,� = คาความยดหยนท�รวมผลของมาตรการของรายจายรฐบาลตอชองวางการผลต

Bornhorst, Dobrescu, Fedelino, Gottschalk, and Nakata (2011) ขยายความวา หากคาความยดหยนของรายจายรฐบาลเทากบศนย รายจายท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ จะมคาเทากบรายจายท�เกดข�นจรงซ� งหมายถงกรณท�วฏจกรเศรษฐกจไมสงผลกระทบตอระดบ การใชจายของรฐบาล อยางไรกด รายจายบางประเภทจะถกกาหนดใหเปนไปตามวฏจกรเศรษฐกจ เชน เงนอดหนนสาหรบผตกงาน เปนตน ดงน�น จงตองใหความระมดระวงในการวเคราะหผลลพธท�ไดจากการคานวณ

2-16

Chalk (2002) วเคราะหวา ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ เปนปจจยหน�งท�ใชประกอบการตดสนใจทศทางของนโยบายการคลง (Fiscal Stance) วาควรเปนไปในทศทางใด เม�อเศรษฐกจอยในจดก�งกลางของวฏจกรเศรษฐกจ (The mid-point in the cycle) โดยดลการคลง ท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจสามารถแสดงไดดงสมการ

T × �1 − ε �� − ��� � − ��� ��!" − �!"�����!" �# − �� − $ �� − ��� �#

T = รายไดภาษ G = รายจายท�ไมรวมดอกเบ�ย Y = การผลตจรง Y& = แนวโนมของการผลต ε, ��� = คาความยดหยน

$ = ความยดหยนของความเปล�ยนแปลงของผลประโยชนของกลมผวางงานท�สงผล กระทบตอการผลต

ท�งน� สานกงานเศรษฐกจการคลง (2553) ไดสรปขอจากดของการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจท�งหมด 3 ประเดน ไดแก (1) การขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจไมสามารถขจดผลของมาตรการท�ใชในระยะส�น หรอมาตรการท�ใชเฉพาะในสถานการณพเศษเปนการช�วคราว และไมสามารถขจดผลของรายไดและรายจายท�เปล�ยนแปลงตามปจจยอ�นๆ นอกจากรายไดประชาชาตหรอผลผลตได (2) การประมาณการผลผลตระดบศกยภาพสามารถทาไดหลากหลายวธ ซ� งหากการประมาณการผลผลตระดบศกยภาพมความคลาดเคล�อนสง จะสงผลใหการขจดว ฏจกรเศรษฐกจผดไป จากสถานการณท� เกดข� นจรง และ (3) คาความยดหยนท�รวมผลของมาตรการในบางชวงเวลา อาจมคาผดปกตเกดข�น ซ� งอาจสงผลใหผลลพธในชวงเวลาท�เกดสถานการณผดปกตไมสอดคลองกบแนวคดทางทฤษฎได

2.3.3 ดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Fiscal Balance) Giorno, C. et al (1995) Boue (2004) Bornhorst, Dobrescu, Fedelino, Gottschalk, and

Nakata (2011) กลาววา ดลการคลงเชงโครงสราง เปนตวช� วดท�ใชในการประเมนบทบาทและ ผลการดาเนนนโยบายการคลงแบบต�งใจของรฐบาลตอระบบเศรษฐกจ ซ� งแสดงถงสวนตางระหวางรายไดและรายจายท�เกดจากการเปล�ยนแปลงนโยบายการคลงโดยความต�งใจของรฐบาล เชน การเพ�มหรอลดอตราภาษ และการเพ�มหรอลดงบรายจาย โดยขจดสวนตางระหวางรายไดและ

2-17

รายจายท�เปล�ยนแปลงโดยอตโนมต (Autonomous) ตามวฏจกรเศรษฐกจ เชน รายไดจากภาษเงนไดอตรากาวหนา และรายจายสทธประโยชนประกนการวางงาน เปนตน อกท�งขจดสวนตางระหวางรายไดและรายจายท�เปล�ยนแปลงตามปจจยท�ไมไดมลกษณะเชงโครงสรางอ�นๆ (Nonstructural Element) ซ� งมผลกระทบตอดลการคลงเปนการช�วคราว (One-off) เชน วฏจกรราคาสนคาโภคภณฑ วฏจกรราคาสนทรพย อตราการคา (Terms of Trade) และผลกระทบของมาตรการระยะส� น ของรฐบาล เปนตน

Giorno, C. et al (1995) นยามดลการคลงเชงโครงสรางแสดงไดดงสมการ

'∗ =()*∗ −�∗ + ,�-./��0-123.2

B* = ดลการคลงเชงโครงสราง )*∗ = รายไดภาษเชงโครงสรางจาแนกตามกลมภาษลาดบท� i G* = รายจายเชงโครงสราง (ไมรวมรายจายดานการลงทน)

ในขณะท� Chalk (2002) กลาววา ดลการคลงเชงโครงสรางจะสามารถแสดงถงทศทางของนโยบายการคลงเม�อเศรษฐกจมการผลตอยในระดบศกยภาพ โดยแนวคดของ Chalk (2002) แตกตางจาก Giorno, C. et al (1995) เน�องจากมการใชอตราการวางงานเขามาใชประกอบการคานวณดลการคลงเชงโครงสราง สามารถแสดงดงสมการ

T × ��∗� � × ��!"∗)!"�

456 − �� + 7' × �7∗ − 7)7 �#

T = รายไดภาษ G = รายจายท�ไมมดอกเบ�ย Y = การผลตจรง Y* = การผลตระดบศกยภาพ UB = ระดบผลประโยชนของกลมผวางงาน U* = อตราการวางงานตามธรรมชาต U = อตราการวางงานท�เกดข�นจรง ε, ��� = คาความยดหยน

2-18

2.4 ประโยชนของดลการคลงเชงโครงสราง

ดลการคลงเชงโครงสรางเปนเคร�องมอท�สาคญในการวเคราะหนโยบายการคลงใน 5 ประเดน ไดแก บทบาทของนโยบายการคลงแบบต�งใจ ความย �งยนทางการคลง ทศทางของนโยบายการคลง และหลกการประเมนในระดบสากล

2.4.1 บทบาทของนโยบายการคลงแบบต<งใจ (Discretionary Fiscal Policy) OECD (1995) Bornhorst, Dobrescu, Fedelino, Gottschalk, and Nakata (2011) กลาววา

ดลการคลงเชงโครงสรางเปนดลการคลงท�ตอบสนองตอนโยบายการคลงแบบต�งใจของรฐบาล เชน การเพ�มหรอลดอตราภาษ และการเพ�มหรอลดงบประมาณรายจาย รวมถงการเพ�มหรอลดระดบคาใชจายสวสดการทางสงคมตางๆ เปนตน โดยท�ดลยพนจดงกลาวไมไดมความสมพนธกบกจกรรมทางเศรษฐกจ ดงน� น รฐบาลจา เปนตองกาหนดแนวนโยบายเพ�อตอบสนองตอ การเปล�ยนแปลงของดลการคลงในสวนน�

2.4.2 ความย�งยนทางการคลง (Fiscal Sustainability) ผลการศกษาของ Oesterreichische Nationalbank (2013) พบวา การวเคราะหดลการคลง

เชงโครงสรางไดรบความนยมอยางมากในประเทศในทวปยโรป โดยมสาเหตจากปญหา หน� สาธารณะท�ทวความรนแรงมากข�น ปญหาหน�สาธารณะเหลาน� จะสงผลกระทบตอความย �งยนทางการคลงและการเตบโตของเศรษฐกจในอนาคต การวเคราะหดลการคลงเชงโครงสรางจะทาใหสามารถแกไขปญหาไดตรงประเดนมากย�งข�นโดยรฐบาลจาเปนท�จะตองพจารณาความเหมาะสมของโครงสรางของรายไดและโครงสรางของรายจายเพ�อใหการดาเนนนโยบายการคลงนาไปส ความย �งยนทางการคลง ดลการคลงเชงโครงสรางจงเปนตวช� วดท�เหมาะสมในการประเมนความย �งยนทางการคลงในระยะยาว สอดคลองกบแนวคดของ Giorno,C. et al. (1995) ท�นาดลการคลง เชงโครงสรางมาใชประกอบการกาหนดทศทางของนโยบายการคลง (Fiscal Stance) เพ�อสราง ความย �งยนทางการคลงของกลมประเทศสมาชกในปจจบน

2.4.3 ทศทางของนโยบายการคลง (Fiscal Stance) Giorno, C. et al (1995) Boue (2002) และ Bornhorst, Dobrescu, Fedelino, Gottschalk,

and Nakata (2011) ใหความเหนในทศทางเดยวกนวา ดลการคลงเชงโครงสรางสามารถนามาใช ในการประเมนผลกระทบของนโยบายการคลงตามดลยพนจของรฐบาลตอระบบเศรษฐกจ ซ� ง เ รยก วา การประเม นท ศทางของนโยบายการคลง ตวอยางเ ชน การขาดดลการคลง เชงโครงสรางจะสะทอนถงทศทางของนโยบายการคลงแบบขยายตว ซ� งเปนความต�งใจของรฐบาลในการใชนโยบายการคลงเพ�อกระตนเศรษฐกจใหขยายตวเพ�มข� น อยางไรกด การพจารณา

2-19

ผลกระทบของนโยบายการคลงตออปสงครวมของประเทศยงคงตองพจารณาผลกระทบของตวรกษาเสถยรภาพระบบเศรษฐกจโดยอตโนมตและการกอหน�ดวย

2.4.4 หลกการประเมนในระดบสากล การประเมนบทบาทของนโยบายการคลงดวยดลการคลงเชงโครงสราง (Structural

Fiscal Balance) เปนมาตรการในการวดสถานะทางการคลงของแตละประเทศท�องคการระหวางประเทศ ไดแก กองทนการเงนระหวางประเทศ (International Monetary Fund: IMF) (Clalk (2004), Bornhorst, Dobrescu, Fedelino, Gottschalk, and Nakata (2011)) องคการเพ�อความรวมมอ ทางเศรษฐกจและการพฒนาของประเทศกลมยโรป (Organization for Economic Cooperation and Development: OECD) (Giorno, C. et al (1995)) และคณะกรรมาธการยโรป (European Commission : EC) (Boue (2004)) นามาใชประเมนผลการดาเนนนโยบายการคลงแบบต�งใจ จงกลาวไดวา การจดทาดลการคลงเชงโครงสรางชวยใหผมอานาจตดสนใจสามารถกาหนดนโยบายการคลงในมมมองท�กวางข�น และสามารถเปรยบเทยบฐานะการคลงไดในระดบสากล

2.4.5 การวเคราะหปญหาหน<สาธารณะ ปญหาหน� สาธารณะเปนปญหาท�สงผลกระทบท�งทางตรงและทางออมตอความย �งยน

ทางการคลงและการเตบโตของเศรษฐกจ ซ� งหากไมมการปรบปรงเชงโครงสรางทางการคลง โดยเฉพาะปญหาความไมสมดลระหวางโครงสรางของรายไดและโครงสรางของรายจาย จะมผลกระทบตอหน�สาธารณะอยางถาวรและตอเน�อง ดงน�น การศกษาดลการคลงเชงโครงสรางจงเปนวธการสาคญท�จะชวยในการแกไขปญหาเชงโครงสรางดงกลาว

2.5 วธการคานวณดลการคลงเชงโครงสราง

Bornhorst, Dobrescu, Fedelino, Gottschalk, and Nakata (2011) ไดอธบายข�นตอนการประมาณการ

ดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Fiscal Balance) ประกอบดวย 3 ข�นตอน ดงน� (รายละเอยด ตามแผนภมท� 2.3)

ข�นตอนท� 1 การระบถงมาตรการทางการคลงท�มผลช�วคราวในชวงระยะเวลาและส�นสดลง (One-off Fiscal Operation) ซ� งเปนรายการท�มขนาดใหญ และไมไดเกดข�นอยางสม�าเสมอ (Non-recurrent Fiscal Operation) และอาจสงผลกระทบตอการประเมนระดบพ�นฐานของฐานะทางการคลง หรอโครงสรางของฐานะทางการคลงของรฐบาล จงควรขจดรายการท�เปนผลของมาตรการดงกลาวออก

ข�นตอนท� 2 การประเมนและขจดผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอรายไดและรายจายของรฐบาล ซ� งมวธในการประเมนผลกระทบ 2 วธ ไดแก (1) วธการขจดผลจากผลรวมทกรายการ

2-20

(Aggregated Method) โดยใชคาความยดหยนท�เปนการวเคราะหความออนไหวของรายไดรวม และรายจายรวมตอชองวางการผลต และ (2) วธการขจดผลทละรายการ (Disaggregated Method) ท�ใชคาความยดหยนท�เปนการวเคราะหความออนไหวของรายไดและรายจายตอชองวางการผลต โดยเจาะจงเฉพาะบางรายการโดยวธการขจดผลจากผลรวมทกรายการจะสะทอนคาเฉล�ย ถวงน� าหนก (Weighted Average) ของการปรบปรงโดยขจดผลทละรายการท�งในรายการรายได และรายจายเม�อโครงสรางของรายได โครงสรางของรายจาย และความยดหยนของแตละรายการรายไดและรายจายมความแนนอน ท�งน� ธรรมชาตของความผนผวนของการผลต (The Nature of Output Fluctuations) เปนส�งสาคญในการตดสนวาวธการใดจะมความเหมาะสมสาหรบนามาขจดผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ

ข� นตอน ท� 3 ก า รป ระ เ ม นผล ก ระ ท บ ข อง ป จจย อ� น ท� ม ผ ล ช�วค รา ว ต อดล ก า รค ลงนอกเหนอจากวฏจกรเศรษฐกจ เชน ผลกระทบตอรายไดบางประเภท ว ฏจกรราคาสนคา โภคภณฑ วฏจกรราคาสนทรพย ผลกระทบตอองคประกอบใดองคประกอบหน� งของผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ (Output Composition) ผลกระทบท�มตอความม�งค�ง เปนตน

แผนภมท� 2.3 ข�นตอนในการปรบผลของวฏจกรเศรษฐกจและผลกระทบช�วคราวอ�น ออกจากดลการคลง

ท�มา: Bornhorst, Dobrescu, Fedelino, Gottschalk, and Nakata. (2011). When and How to Adjust Beyond the Business Cycle?

A Guide to Structural Fiscal Balances. International Monetary Fund. Fiscal Affairs Department. Technical Notes and Manuals.

2-21

Giorno, C. et al (1995) ไดคานวณดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศกลมสมาชกขององคการเพ�อความรวมมอทางเศรษฐกจและการพฒนาของประเทศกลมยโรป (Organization for Economic Cooperation and Development: OECD) ในชวง ค.ศ. 1986 – 1996 โดยใชสมการพ�นฐาน

'∗ =()*∗ −�∗ + 9�-./��0-123.2

B* = ดลการคลงเชงโครงสราง )*∗ = รายไดภาษเชงโครงสรางจาแนกตามกลมภาษลาดบท� i G* = รายจายเชงโครงสราง (ไมรวมรายจายดานการลงทน)

Giorno, C. et al (1995) เพ�มเตมวา องคประกอบของดลการคลงเชงโครงสรางจะคานวณจากรายไดภาษท�จดเกบจรง ซ� งจาแนกออกเปน 4 กลม ไดแก ภาษเงนไดนตบคคล ภาษเงนไดบคคลธรรมดา เงนอดหนนสาหรบระบบประกนสงคมและภาษทางออม และรายจายของรฐบาลท�ใชทรพยสนในการคานวณ ซ� งท�งสององคประกอบสามารถคานวณไดจากสดสวนของผลผลตระดบศกยภาพและผลผลตท�เกดข�นจรง เพ�อหาคายดหยนของรายไดและคายดหยนของรายจาย สามารถแสดงไดดงสมการ T*∗)* = ��∗� �

∝; , �∗� = ��∗� �<

Ti = รายไดภาษท�จดเกบจรงจาแนกตามกลมภาษลาดบ i G = รายจายจรง (ไมรวมรายจายดานการลงทน) Y = ระดบของผลผลตจรง Y* = ระดบของผลผลตระดบศกยภาพ ∝* = ความยดหยนของภาษในกลม I ท�มความเก�ยวของกบการผลต = = ความยดหยนของรายจายปจจบนท�มความเก�ยวของกบการผลต

จากความสมพนธดงกลาว Giorno, C. et al (1995) คานวณดลการคลงเชงโครงสรางจากสมการ

'∗ =()*>

*?"��∗� �

∝; − � ��∗� �< + ,�-./��0-123.2 ∝* > 0, = < 0

ในขณะท� Chalk (2002) นาอตราการวางงานตามธรรมชาตและอตราการวางงานท�เกดข�นจรงมาประกอบการคานวณดลการคลงเชงโครงสราง โดยใชสมการ

2-22

ดลการคลงเชงโครงสราง = T × �∗� � × �CD∗ECD�456 − �� + 7' × F∗!F)

F ��

T = รายไดภาษ G = รายจายท�ไมมดอกเบ�ย Y = ผลผลตจรง Y* = ผลผลตระดบศกยภาพ UB = ระดบผลประโยชนของกลมผวางงาน U* = อตราการวางงานตามธรรมชาต U = อตราการวางงานท�เกดข�นจรง ε, ��� = คาความยดหยน

ผลการศกษากรณศกษาของ Chalk (2002) ท�นาขอมลของประเทศเยอรมน (1990 – 1999) และประเทศญ�ปน (1990 – 2000) มาใชในการคานวณดลการคลง โดยไดขอสรปวา ตวช� วดเชงโครงสรางมแนวโนมท�จะตอบสนองตอแรงกระตนดานอปสงคท� เกดจากนโยบายการคลงไดนอยกวา ส�งท�เกดข�นจรง

2.5.1 วธการคานวณผลผลตระดบศกยภาพ (Potential GDP)

ในการคานวณดลการคลงเชงโครงสราง ข�นตอนการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจและปจจยอ�นท�มผลช�วคราวตอดลการคลงมแนวโนมท�จะนาแนวคดความออนไหวของดลการคลง ตอชองวางการผลตมาใชประกอบการคานวณ (Giorno, C. et al (1995) Chalk (2002) Boue (2004) Bornhorst, Dobrescu, Fedelino, Gottschalk, and Nakata (2011) Oesterreichische Nationalbank (2013)) แสดงให เหนถงความสาคญของการคานวณชองวางการผลต โดย Chalk (2002) ใหความเหนวา ความคลาดเคล�อนในการประมาณการชองวางการผลตจะสงผลใหการขจด ผลของวฏจกรเศรษฐกจผดไปจากสถานการณท�เกดข�นจรงซ� งสงผลกระทบตอการคานวณดลการคลงเชงโครงสรางโดยตรง ดงน�น จาเปนตองระมดระวงในการเลอกวธการคานวณชองวางการผลต ใหเหมาะสมกบขอมลท�สามารถนามาใชประกอบการคานวณ ท�งน� ในการคานวณชองวางการผลตจาเปนตองมการคานวณผลผลตระดบศกยภาพ (Potential GDP) ซ� งสามารถคานวณไดหลากหลายวธ

Giorno, C. et al (1995) ไดจาแนกรายละเอยดของการเตบโตของผลผลตระดบศกยภาพและเปรยบเทยบการคานวณหาผลผลตระดบศกยภาพระหวางวธ Hodrick-Prescott Filter (HP Filter) กบวธ Production Function โดยการเตบโตผลผลตระดบศกยภาพสามารถจาแนกไดเปน 2 สวน ไดแก การเตบโตของภาคเอกชนและการเตบโตของภาครฐ ซ� งการเตบโตของภาคเอกชนสามารถ

2-23

จาแนกออกเปน 4 สวน ไดแก การเตบโตของแรงงานระดบศกยภาพ การเตบโตของแนวโนม ของเวลาในการทางาน การเตบโตของการสะสมทน และการเตบโตของแนวโนมของผลตภาพ การผลตรวม (รายละเอยดปรากฏตามแผนภมท� 2.4)

สาหรบการเปรยบเทยบการคานวณหาผลผลตระดบศกยภาพระหวางวธ Hodrick-Prescott Filter (HP Filter) กบวธ Production Function Giorno, C. et al (1995) สรปวา ท�งสองวธ มขอดและขอเสยแตกตางกน โดยวธ HP Filter แสดงใหเหนวาขอมลเศรษฐกจท�ผานมาจะอยสงกวาหรอต�ากวาระดบคาเฉล�ยแนวโนมเศรษฐกจซ� งเช�อวาเปนระดบของการผลตท�มศกยภาพ อยางไรกตาม วธน� มจดออนท�สาคญคอ ไมสามารถอธบายการเปล�ยนแปลงของโครงสรางเศรษฐกจ ซ� งจะมผลตอศกยภาพเศรษฐกจและอตราการขยายตวของเศรษฐกจในระยะยาวได สาหรบวธ Production Function พจารณาปจจยพ�นฐานทางเศรษฐกจเปนหลก ไดแก ทน แรงงาน และเทคโนโลย กลาวคอหากมการสะสมทนเพ�มมากข� น มกาลงแรงงานท�สงข� น หรอมเทคโนโลยท� ดข� นกจะสามารถ เพ�มผลผลตไดมากข�น

ท�งน� จากกรณศกษาของ Giorno, C. et al (1995) พบวา วธ Production Function เปนวธ ท�เหมาะสมในการคานวณผลผลตระดบศกยภาพเพ�อนาไปใชประกอบการคานวณชองวางการผลตและดลการคลงเชงโครงสราง ขณะท�ผลการศกษาของ Oesterreichische Nationalbank (2013) พบวา HP Filter เปนวธท�มความเรยบงายและสามารถนาไปใชไดงายกวาวธ Production Function อยางไรกด หากนา HP Filter ไปใชในการคานวณชองวางการผลตจะตองมการทบทวนผลลพธ ท�ไดจากคานวณอยางรอบคอบ

2-24

แผนภมท� 2.4 รายละเอยดของผลผลตระดบศกยภาพ

หมายเหต : NAWRU ยอมาจาก Non – acceleration Wage Rate of Unemployment หมายถง อตราการวางงานระดบท�ไมกอใหเกดแรงกดดนตออตราเงนเฟอ ท�มา : Giorno, C. et al. (1995), “Estimating Potential Output, Output Gaps and Structural Budget Balance”, OECD Economics Department Working Papers, No. 152, OECD Publishing.

Boue (2004) ไดนาเสนอวธการคานวณผลผลตระดบศกยภาพท�งหมด 3 วธ ไดแก The Hodrick– Prescott Method (The HP Method) The Unobserved Component Method (The UC Method) และThe Production Function Method (The PF Method) โดยมรายละเอยดดงน�

(1) The HP Method ใชสาหรบประมาณการแนวโนมและสวนตางโดยการกล�นกรองขอมล ดวยคาเฉล�ยแบบเคล�อนท� (Moving Average) เพ�อหาแนวโนมท�เขากบขอมลอนกรมเวลา (Time Series) หากนา The HP Method ไปใชในการคานวณชองวางการผลต จะพบวาการเตบโตของการผลตระดบศกยภาพจะเพ�มข�นเทากนทกปในลกษณะเชงเสน (Linear Trend) ขอดของ The HP Method คอความงายในการนาไปใช แตผลลพธจากการคานวณโดย The HP Method ไมไดกลาวถงแรงผลกดนอ�นท�สงผลกระทบตอเศรษฐกจ และยงเปนการคานวณโดยใชคาเฉล�ยแบบเคล�อนท� ซ� งไมสะทอนถงการเปล�ยนแปลงเชงโครงสรางของระบบเศรษฐกจ

การเตบโตของแรงงาน

ระดบศกยภาพ

การเตบโตของผลผลต

ระดบศกยภาพ

การเตบโตของภาครฐ การเตบโตของภาคเอกชน

การเตบโตของแนวโนม

ของเวลาในการทางาน

การเตบโตของ

การสะสมทน

การเตบโตของแนวโนม

ของผลตภาพการผลตรวม

องคประกอบดานแนวโนมของผลผลตดานแรงงาน

องคประกอบดานแนวโนม

ของผลผลตดานทน

การเตบโตของแรงงานท�อยในชวงอายทางาน

(ปรบปรงสาหรบการจางงานของภาครฐ

การเตบโตของแนวโนมของอตราการมสวนรวม

ผลกระทบจากตวแปลในNAWRU *

2-25

(2) The UC Method เปนการคานวณการเตบโตของการผลตระดบศกยภาพท�นาอตราเงนเฟอและอตราการวางงานเขามาประกอบการคานวณ ซ� งสองปจจยน� เปนส�งท�สงผลกระทบตอชองวางการผลตโดยตรง กลาวไดวา The UC Method มขอดกวา The HP Method เน�องจากนาอตราเงนเฟอและตวแปรจรงเขามาประกอบการคานวณชองวางการผลต อยางไรกด UC Method ยงคง ไมสามารถบอกถงปจจยท�ทาใหเกดความเปล�ยนแปลงของการเตบโตของการผลตระดบศกยภาพเชนเดยวกบ The HP Method

(3) The PF Method เปนการคานวณการเตบโตของการผลตระดบศกยภาพท�มขอบเขตบางสวนสามารถนามาสะทอนตอการเปล�ยนแปลงของชองวางการผลต การคานวณชองวางการผลตโดย The PF Method จะมาจากการประมาณการกาลงแรงงานระดบศกยภาพ (The Potential Labor Force) และแนวโนมของผลตภาพการผลตรวม (Total Factor Productivity : TFP) โดยกาลงแรงงานระดบศกยภาพจะเช�อมโยงกบอตราการวางงานท�ไมกอใหเกดแรงกดดนตอเงนเฟอ (Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment : NAIRU) The PF Method มขอดคอ มการเช�อมโยงระหวางการผลตระดบศกยภาพและปจจยท�เก�ยวของในระยะยาว เชน การเปล�ยนแปลงของเวลาในการทางาน ความสามารถในการผลต และเงนทน เปนตน ในขณะเดยวกน The PF Method มขอเสยคอ ขอมลท�ใชประกอบการคานวณมจานวนมาก และขอมลบางสวนจาเปนตองคานวณ มาจาก The HP Method ซ� งมขอจากดตามท�ไดกลาวในขางตน ท�งน� Boue (2004) ไดขอสรปจากการวจยวา ผลการคานวณผลผลตระดบศกยภาพ และชองวางการผลตจะมความแตกตางกนตามวธการท�ใชในการประมาณการ ซ� งในทางปฏบต ควรเลอกใชเพยงวธการเดยว และควรนาผลลพธท�ไดจากการประมาณการไปใชประกอบการคานวณดลการคลงเชงโครงสรางอยางระมดระวง

2.5.2 วธการขจดผลกระทบของวฏจกรราคาสนทรพย ตามท�ไดกลาวในขางตน สานกงานเศรษฐกจการคลง (2553) ใหขอสงเกตวา การขจด

ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจไมสามารถขจดผลของรายไดและรายจายท�เปล�ยนแปลงตามปจจยอ�นๆ นอกจากรายไดประชาชาตหรอผลผลตได เชน รายไดและรายจายท�ข�นอยกบราคาสนทรพย ราคาอสงหารมทรพยราคาสนคา และอตราแลกเปล�ยน เปนตน ดงน�น เพ�อใหการประมาณการ ดลการคลงเชงโครงสรางใหมความแมนยาเพ�มข� น จงจาเปนตองขจดผลกระทบของปจจยอ�นเหลาน�นออกจากตวแปรทางการคลง งานวจยช�นน� ไดใหความสนใจกบวธการกาจดผลกระทบของวฏจกรราคาสนทรพยท�สงผลกระทบตอการจดเกบรายไดของรฐบาล สอดคลองกบ Richard and Ludge. (2007) ท�ไดสรปวา การขจดผลกระทบของราคาสนทรพยจะเปนการพฒนาเคร�องมอ ในการตดตามและประมาณการทางดานการคลง อกท�งยงชวยใหสามารถประมาณการดลการคลง

2-26

เชงโครงสรางไดดย�งข�น และสามารถนาไปใชในการแปลผลลพธจากการประมาณการโดยการขจดผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจท�ไมสามารถอธบายได

Girouard, N. and R. W. Price (2004) ศกษาดลการคลงเชงโครงสรางท�ขจดผลกระทบของวฏจกรราคาสนทรพยของประเทศสมาชกขององคการเพ�อความรวมมอทางเศรษฐกจและ การพฒนาของประเทศกลมยโรป พบวา ภาษกาไรจากการขายทรพยสน (Capital Gains Tax) มความผนผวนเน�องจากไดรบผลกระทบจากการเจรญเตบโตของตลาดหลกทรพยในชวงคร� งหลงของทศวรรษท� 19 จงไดคดท�จะขจดผลกระทบจากราคาสนทรพยท�มตอการจดเกบภาษกาไรจาก การขายทรพยสน โดยจาแนกภาษดงกลาวออกเปน 2 ปจจย ไดแก ปจจยท�จดเกบตามแนวโนม ท�ควรจะเปน และปจจยท�จดเกบตามวฏจกรราคา โดยปจจยท�จดเกบตามแนวโนมท�ควรจะเปน ไดนาวธ The Hodrick – Prescott (HP) Filter มาใชประกอบการคานวณ นอกจากน� Girouard, N. and R. W. Price (2004) เพ�มเตมวา ความผนผวนของราคาสนทรพยยงสงผลตอปจจยอ�นท�อาจสงผลกระทบตองบประมาณ เชน ตราสารสทธท�จะซ�อหรอขายหน (Stock Options) ท�รฐบาลถอครองอย ภาษเงนไดท�เกบจากเงนบานาญของภาคเอกชน (Tax Revenue From Defined-benefit Private Pension Schemes) และภาษท�เกดจากธรกรรมการโอนภาษท�ดน และภาษการให

Richard and Ludge (2007) คานวณคาความยดหยนระยะส�นและคาความยดหยนระยะยาว ของรายได 4 กลม ไดแก ภาษโดยตรงของนตบคคล (Direct Taxes on Corporations) ภาษโดยตรงของครวเรอน (Direct Taxes on Households) ภาษทางออม (Indirect Taxes) และภาษท�เกดจากธรกรรมทางการเงน (Taxes on Financial Transactions) เพ�อนามาขจดผลกระทบท�มตอรายได ของกลมประเทศตวอยาง โดยนากาไรจากการดาเนนงานท�ใชเปนฐานในการคานวณภาษ คาชดเชยใหแกลกจาง รายไดท�นาไปใชจายไดจรง และดชนของราคาสนทรพยพรอมท�งดชนราคาท�ดนสาหรบอยอาศยมาใชเปนขอมลประกอบการคานวณคาความยดหยนตามลาดบ โดยพบวา คาความยดหยน ท�คานวณจากราคาอสงหารมทรพย (Real Estate Prices) จะมคามากกวาคาความยดหยนท�คานวณจากราคาหลกทรพย (Equity Prices) และขนาดของผลกระทบของราคาสนทรพยจะข�นอยกบธรรมชาตของความสมพนธระหวางสนทรพยน�นกบภาษท�เก�ยวของ

2.5.3 แบบจาลอง Cyclically Adjusted and Structural Fiscal Balances จากการศกษาของ Bornhorst, Dobrescu, Fedelino, Gottschalk and Nakata (2011)

เร�องวธการคานวณดลการคลงเชงโครงสราง ไดแบงข�นตอนการคานวณดลการคลงเชงโครงสรางไว 3 ข�นตอน (รายละเอยดตามแผนภมท� 2.3) คอ (1) การขจดผลของมาตรการระยะส� นของรฐบาล (One – Off) (2) การขจดผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ และ (3) การขจดปจจยอ�นท�มผลกระทบ ซ� งกองทนการเงนระหวางประเทศ (International Monetary Fund: IMF) ไดนาแนวคดขางตน

2-27

มาประยกตใชเพ�อประเมนดลการคลงเชงโครงสราง ในลกษณะแบบจาลอง ภายใตโปรแกรม MS Excel โดยผลลพธของแบบจาลองจะแสดงถงดลการคลงเชงโครงสราง ซ� งแปรผนไปตามขอมล ท�นาเขา ท�งน� แบบจาลองสามารถแบงออกเปน 2 สวน คอ

1) การนาเขาขอมล: ขอมลท�นามาใชในแบบจาลองเปนไปตามรปแบบของ World Economic Outlook รวมท�งส�น 52 ขอมล จดเรยงตามอนกรมเวลา (Time Series) ในชวง 1960 – 2017 ท�งน� ขอมลท�จะนาเขาสามารถแบงออกเปน 2 กลม คอกลมขอมลเศรษฐกจมหภาค และขอมลทางการคลงโดยมรายละเอยดดงน� 1.1) กลมขอมลเศรษฐกจมหภาค ประกอบดวยขอมลจานวน 24 รายการ แบงออกเปน 4 สวน คอ (1) ผลตภณฑมวลรวมของประเทศ (2) จานวนแรงานและการวางงาน (3) มลคาการคาระหวางประเทศ และ (4) อตราเงนเฟอ 1.2) กลมขอมลการคลงตามระบบ Government Fiscal System: GFS ประกอบดวยขอมลจานวน 28 รายการ แบงออกเปน 3 สวน คอ (1) รายไดภาครฐ (2) รายจายภาครฐ และ (3) ดลการคลงภาครฐ

2) ผลลพธของแบบจาลอง: การแสดงผลของแบบจาลองประกอบดวย 3 สวน คอ (1) สวนดลการคลงภาพรวม (Overall Balance) (2) สวนดลการคลงเบ�องตน (Primary Balance) และ (3) สวนแรงกระตนทางการคลง (Fiscal Impulse) ท�งน� ในแตละสวนจะแสดงผลลพธยอย ซ� งมรายละเอยดดงน�

2.1) ขอมลกอนการปรบผลของวฏจกรเศรษฐกจ 2.2) ขอมลหลงปรบ One – off 2.3) ขอมลหลงการขจดผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตามวธ Aggregate Approach 2.4) ขอมลหลงการขจดผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตามวธ Disaggregate Approach 2.5) ขอมลหลงการขจดผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจและปจจยอ�นตามวธ Aggregate

Approach 2.6) ขอมลหลงการขจดผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจและปจจยอ�นตามวธ Disaggregate

Approach

อยางไรกด ในการนาวธการขางตนมาประยกตใชกบประเทศไทย จะมขอจากดท�สาคญ คอ การอาศยขอมลผลผลตระดบศกยภาพ (Potential GDP) มาประกอบในการนาเขาขอมล เน�องจากขอมลจาก World Economic Outlook ในสวนของประเทศไทย ยงไมมชดขอมลดงกลาว หากผวจยตองการใชแบบจาลองดงกลาวน� จาเปนตองคานวณ Potential GDP ข�นมาเอง

2-28

2.6 สรปการทบทวนวรรณกรรมและทฤษฎท�เก�ยวของ

นโยบายการคลงสามารถจาแนกไดตามลกษณะการทางานของนโยบาย โดยจาแนกไดเปน

2 ประเภท ไดแก (1) นโยบายการคลงแบบอตโนมต หมายถง นโยบายการคลงท�สามารถปรบตวเพ�อรกษาเสถยรภาพและไมตองผานการอนมตจากรฐสภาแตอยางใด และ (2) นโยบายการคลง แบบต�งใจ หมายถง นโยบายการคลงท�เก�ยวของกบการตดสนใจของรฐบาล เพ�อควบคมอปสงค มวลรวมของประเทศ และรกษาเสถยรภาพของระบบเศรษฐกจ โดยนโยบายการคลงแบบต�งใจ สามารถจาแนกออกเปน 2 ประเภท ไดแก นโยบายการคลงจาแนกออกตามลกษณะปญหาเศรษฐกจและนโยบายการคลงจาแนกออกตามลกษณะเศรษฐกจ

นอกจากน� ผลการศกษาในชวงท�ผานมา แสดงใหเหนถงวธการประเมนผลของนโยบาย การคลงแบบต�งใจ โดยการนาดลการคลงเชงโครงสรางมาใชในการประเมนผล ซ� ง Giorno, C. et al (1995) Chalk (2002) และ Bornhorst, Dobrescu, Fedelino, Gottschalk and Nakata (2011) ใชวธการคานวณท�แตกตางกนไป อยางไรกด คานวณดลการคลงเชงโครงสรางในรปแบบตางๆ มวตถประสงครวมกนคอเพ�อการขจดผลทางวฏจกรเศรษฐกจ และช� ใหเหนถงนโยบายการคลงพ�นฐาน (Underlying Fiscal Policy) ท�รฐบาลดาเนนการในแตละชวงเวลา นอกจากน� วธการคานวณผลผลตระดบศกยภาพซ� งเปนตวแปรสาคญในการคานวณดลการคลงเชงโครงสรางสามารถทาไดหลายวธ โดยสามารถสรปวธการคานวณดลการคลงเชงโครงสราง และวธการคานวณผลผลต ระดบศกยภาพไดดงน�

วธการคานวณดลการคลงเชงโครงสราง วธการคานวณผลผลตระดบศกยภาพ 1. วธการของ Bornhorst, Dobrescu, Fedelino,

Gottschalk, and Nakata (2011)

,G' = � ��∗� �,� − � ��∗� �

,�

1. The Hodrick – Prescott Method (The HP Method)

2. วธการของ Giorno, C. et al (1995)

'∗ =()*>

*?"��∗� �

∝; − � ��∗� �< + ,�-./��H-123.2

∝* > 0, = < 0

2. The Unobserved Component Method (The UC Method)

3. วธการของ Chalk (2002) ดลการคลงเชงโครงสราง = T × �∗� � × �CD∗ECD�

456 − �� + 7' × F∗!F)F ��

3. The Production Function Method (The PF Method)

บทท� 3

การศกษาและวเคราะหโครงสรางการคลงของรฐบาล

เน�อหาบทท� 3 จะเปนการศกษาและวเคราะหโครงสรางการคลงของรฐบาล เพ�อประเมน

บทบาทของนโยบายการคลงดวยดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Fiscal Balance) ซ� งถอเปนเคร�องมอท�องคกรระหวางประเทศ และหนวยงานทางดานการคลงในตางประเทศ โดยเฉพาะประเทศท�พฒนาแลวนยมใชในการวเคราะหนโยบายการคลง ซ� งขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ มาตรการทางการคลงระยะส� น และปจจยอ�นๆ ท�มผลกระทบตอฐานะการคลงเพยงช�วคราวออก การศกษาในบทน� จงครอบคลมโครงสรางรายได โครงสรางรายจายและดลงบประมาณของรฐบาลในอดตจนถงปจจบน การศกษาแนวโนมและทศทางของโครงสรางรายไดและรายจายในระยะปานกลางภายใตขอสมมตฐานทางเศรษฐกจมหภาคในการประมาณการฐานะการคลงระยะปานกลาง ท�เปนปจจบน รวมท�งการศกษาประเดนปญหา ขอจากด และความจาเปนในการปรบปรงโครงสรางรายไดและรายจายของรฐบาล พรอมท�งรวบรวมขอเสนอแนะแนวทางการปรบปรงโครงสรางรายไดและรายจายของรฐบาลเพ�อสนบสนนความย �งยนทางการคลงดานฐานะการคลงของรฐบาลในระยะยาว โดยมสาระสาคญ ดงน�

3.1 การศกษาโครงสรางรายไดของรฐบาล

โครงสรางรายไดรฐบาลไทยประกอบดวยรายไดจากภาษอากรและรายไดท�ไมใชภาษอากร รายไดจากภาษอากร (Tax Revenue) หมายถงรายไดท�รฐบาลบงคบเกบจากประชาชนเพ�อใชจาย ในกจกรรมของรฐบาล เพ�อกอใหเกดประโยชนตอสงคมสวนรวมและไมมผลตอบแทนโดยตรง แกผเสยภาษอากร สาหรบรายไดท�ไมใชภาษอากร (Non - tax Revenue) หมายถงรายไดท�รฐบาลเรยกเกบจากบคคลผไดรบผลประโยชนหรอบรการท�รฐจดข�นสนองความตองการแกบคคลน�น ๆ เปนการเฉพาะราย

สาหรบประเทศไทยรายไดจากภาษอากรเปนรายไดท�สาคญท�สดของรฐบาลเน�องจากมสดสวนถงรอยละ 90 ของรายไดรฐบาลท�งหมด โดยแหลงท�มาของรายไดภาษอากรไดแก ภาษท�กรมสรรพากร กรมสรรพสามต และกรมศลกากรจดเกบ ในขณะท�รายไดท�ไมใชภาษอากรมสดสวนเพยงรอยละ 10

3-2

ของรายไดท�งหมด โดยแหลงท�มาของรายไดท�ไมใชภาษอากร เชน รายไดจากรฐวสาหกจ คาภาคหลวงทรพยากรธรรมชาต คาขายอสงหารมทรพย คาธรรมเนยม คาใบอนญาต เปนตน

3.1.1 โครงสรางรายไดรฐบาลจาแนกตามภาระภาษ

รายไดจากภาษอากรสามารถจาแนกตามภาระภาษได 2 ประเภท ไดแก ภาษทางตรง และภาษทางออม โดยภาษทางตรง (Direct Tax) หมายถง ภาษท�ผเสยภาษไมสามารถผลกภาระภาษ ไปใหผอ�นไดงาย ประเภทของภาษดงกลาว ไดแก ภาษเงนไดบคคลธรรมดา ภาษเงนไดนตบคคล และภาษเงนไดปโตรเลยม ในขณะท�ภาษทางออม (Indirect Tax) หมายถง ภาษท�ผเสยภาษสามารถ ผลกภาระภาษไปใหผอ�นได ประเภทของภาษดงกลาว ไดแก ภาษมลคาเพ�ม ภาษธรกจเฉพาะ ภาษสรรพสามต อากรขาเขา และอากรขาออก

ในชวง 10 ปท�ผานมา ภาษทางตรงคดเปนสดสวนเฉล�ยรอยละ 42.9 ของรายไดจากภาษ (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 7.3) ในขณะท�ภาษทางออมคดเปนสดสวนเฉล�ยรอยละ 57.1 ของรายไดจากภาษ (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 9.7) โดยในป 2548 ภาษทางตรงมสดสวน รอยละ 39.2 ของรายไดจากภาษ (สดสวนตอ GDP รอยละ 6.8) และภาษทางออมมสดสวนรอยละ 60.8 ของรายไดจากภาษ (สดสวนตอ GDP รอยละ 10.6) ในขณะท�ในป 2557 ภาษทางตรงมสดสวนเพ�มข� นเปนรอยละ 43.0 ของรายไดจากภาษ (สดสวนตอ GDP รอยละ 7.2) และภาษทางออม มสดสวนลดลงเหลอรอยละ 57.0 ของรายไดจากภาษ (สดสวนตอ GDP รอยละ 9.6) อาจกลาวไดวาในชวงท�ผานมาโครงสรางภาษของประเทศไดมการเปล�ยนแปลงโดยรายไดจากภาษทางตรง มสดสวนท�เพ�มสงข�น ในขณะท�รายไดจากภาษทางออมมสดสวนท�ลดลง

ตารางท� 3.1 รายไดภาษทางตรงและภาษทางออม ปงบประมาณ 2548 – 2557

หมายเหต : GDP เปนขอมลท�คานวณบนฐานบญชประชาชาตอนกรมใหม จดทาโดยสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (ณ เดอนพฤษภาคม 2558)

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง (ณ เดอนเมษายน 2558)

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

ภาษทางตรง 518,046 601,292 643,149 739,531 680,980 730,538 891,841 904,891 1,004,824 953,228

- สดสวน 39.2 42.2 43.0 44.8 45.2 41.4 44.3 42.8 43.5 43.0 42.9

- สดสวนตอ GDP 6.8 7.2 7.1 7.6 7.1 6.8 7.9 7.3 7.8 7.2 7.3

ภาษทางออม 805,037 823,339 851,292 911,734 825,646 1,032,946 1,123,109 1,207,929 1,302,809 1,264,619

- สดสวน 60.8 57.8 57.0 55.2 54.8 58.6 55.7 57.2 56.5 57.0 57.1

- สดสวนตอ GDP 10.6 9.8 9.4 9.4 8.6 9.6 9.9 9.8 10.1 9.6 9.7

รวม 1,323,082 1,424,631 1,494,440 1,651,265 1,506,626 1,763,484 2,014,951 2,112,820 2,307,633 2,217,847

Nominal GDP ปปฏทน 7,614,409 8,400,655 9,076,307 9,706,932 9,654,016 10,802,402 11,300,485 12,354,656 12,910,038 13,148,601

หนวย: ลานบาท, รอยละ

3-3

แผนภมท� 3.1 สดสวนรายไดภาษทางตรงและภาษทางออม ปงบประมาณ 2548 – 2557

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง จดทาโดย : ผวจย

3.1.2 โครงสรางรายไดรฐบาลจาแนกตามฐานภาษ

การจดเกบภาษของรฐบาลสามารถจาแนกไดตามฐานภาษท�งหมด 3 ประเภท ไดแก 1) ภาษท�จดเกบจากฐานรายได สามารถเปนเคร�องมอวดถงความสามารถในการเสยภาษ

(Ability to Pay) ของประชาชนไดดท�สด ภาษท�รฐบาลจดเกบจากฐานรายไดในปจจบน ไดแก ภาษเงนไดนตบคคล ภาษเงนไดบคคลธรรมดา และภาษเงนไดปโตรเลยม

2) ภาษท�จดเกบจากฐานการบรโภค เปนการจดเกบภาษจากการใชจายเพ�อการบรโภค หรอการซ�อขายแลกเปล�ยนสนคาและบรการ ภาษท�จดเกบจากฐานการบรโภคในปจจบน ไดแก ภาษมลคาเพ�ม ภาษธรกจเฉพาะ อากรแสตมป และภาษสรรพสามต

3) ภาษท�จดเกบจากฐานการคาระหวางประเทศ ไดแก อากรขาเขา และอากรขาออก เม�อพจารณาสดสวนการจดเกบภาษจากฐานภาษกอนการหกคนภาษของกรมสรรพากร

ซ� งสะทอนความสามารถในการจดเกบของหนวยงานจดเกบจะพบวา ประเทศไทยเกบภาษ จากฐานการบรโภคในสดสวนเฉล�ยสงท�สดท�รอยละ 51.4 (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 8.7) รองลงมา

39.2 42.2 43.0 44.8 45.2 41.4 44.3 42.8 43.5 43.0 42.9

60.8 57.8 57.0 55.2 54.8 58.6 55.7 57.2 56.5 57.0 57.1

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

ภาษทางตรง ภาษทางออม

3-4

คอ ภาษจากฐานเงนไดมสดสวนเฉล�ย รอยละ 42.9 (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 7.3) และภาษ จากฐานการคาระหวางประเทศท�มสดสวนเฉล�ยรอยละ 5.7 (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 1.0)

ตารางท� 3.2 รายไดภาษจาแนกตามฐานเงนได ฐานการบรโภค และฐานการคาระหวางประเทศ (กอนหกคนภาษ) ปงบประมาณ 2548 – 2557

หนวย : ลานบาท, รอยละ

หมายเหต : GDP เปนขอมลท�คานวณบนฐานบญชประชาชาตอนกรมใหม จดทาโดยสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (ณ เดอนพฤษภาคม 2558)

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง (ณ เดอนเมษายน 2558)

แผนภมท� 3.2 สดสวนรายไดภาษจาแนกตามฐานเงนได ฐานการบรโภค และฐานการคา ระหวางประเทศ (กอนหกคนภาษ) ปงบประมาณ 2548 – 2557

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง จดทาโดย : ผวจย

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

ภาษฐานเงนได 518,046 601,292 643,149 739,531 680,980 730,538 891,841 904,891 1,004,824 953,228

- สดสวน 39.2 42.2 43.0 44.8 45.2 41.4 44.3 42.8 43.5 43.0 42.9

- สดสวนตอ GDP 6.8 7.2 7.1 7.6 7.1 6.8 7.9 7.3 7.8 7.2 7.3

ภาษฐานการบรโภค 697,835 729,392 762,778 814,289 748,055 939,265 1,022,900 1,091,281 1,191,927 1,158,300

- สดสวน 52.7 51.2 51.0 49.3 49.7 53.3 50.8 51.7 51.7 52.2 51.4

- สดสวนตอ GDP 9.2 8.7 8.4 8.4 7.7 8.7 9.1 8.8 9.2 8.8 8.7

ภาษฐานการคาระหวางประเทศ 107,201 93,948 88,514 97,445 77,591 93,681 100,209 116,648 110,882 106,319

- สดสวน 8.1 6.6 5.9 5.9 5.1 5.3 5.0 5.5 4.8 4.8 5.7

- สดสวนตอ GDP 1.4 1.1 1.0 1.0 0.8 0.9 0.9 0.9 0.9 0.8 1.0

รวม 1,323,082 1,424,631 1,494,440 1,651,265 1,506,626 1,763,484 2,014,951 2,112,820 2,307,633 2,217,847

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

ภาษฐานเงนได 39.2 42.2 43.0 44.8 45.2 41.4 44.3 42.8 43.5 43.0 42.9

ภาษฐานการบรโภค 52.7 51.2 51.0 49.3 49.7 53.3 50.8 51.7 51.7 52.2 51.4

ภาษฐานการคาระหวางประเทศ 8.1 6.6 5.9 5.9 5.1 5.3 5.0 5.5 4.8 4.8 5.7

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

3-5

อยางไรกด หากพจารณาสดสวนการจดเกบภาษจากฐานภาษหลงการหกคนภาษของกรมสรรพากรซ� งจะสะทอนถงเมดเงนท�รฐบาลสามารถนาไปใชไดจรง และสะทอนถงภาระภาษ ท�แทจรงของประชาชนจะพบวา ภาษจากฐานการบรโภคท�มสดสวนเฉล�ยรอยละ 47.1 (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 7.0) ซ� งเปนสดสวนท�มากท�สด รองลงมาคอภาษจากฐานเงนไดมสดสวนเฉล�ยรอยละ 46.4 (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 6.9) และภาษจากฐานการคาระหวางประเทศท�มสดสวนเฉล�ยรอยละ 6.5 (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 1.0)

ตารางท� 3.3 รายไดภาษจาแนกตามฐานเงนได ฐานการบรโภค และฐานการคาระหวางประเทศ(หลงหกคนภาษ) ปงบประมาณ 2548 – 2557

หนวย : ลานบาท, รอยละ

หมายเหต : GDP เปนขอมลท�คานวณบนฐานบญชประชาชาตอนกรมใหม จดทาโดยสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (ณ เดอนพฤษภาคม 2558)

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง (ณ เดอนเมษายน 2558)

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

ภาษฐานเงนได 496,520 577,875 611,437 706,670 639,830 682,184 850,492 860,649 950,376 888,491

- สดสวน 42.5 45.8 46.6 48.9 48.9 43.9 47.6 46.5 47.0 46.1 46.4

- สดสวนตอ GDP 6.5 6.9 6.7 7.3 6.6 6.3 7.5 7.0 7.4 6.8 6.9

ภาษฐานการบรโภค 565,709 591,066 612,696 640,543 589,798 778,887 834,235 875,149 962,904 932,033

- สดสวน 48.4 46.8 46.7 44.3 45.1 50.1 46.7 47.2 47.6 48.4 47.1

- สดสวนตอ GDP 7.4 7.0 6.8 6.6 6.1 7.2 7.4 7.1 7.5 7.1 7.0

ภาษฐานการคาระหวางประเทศ 107,201 93,948 88,514 97,445 77,591 93,681 100,209 116,648 110,882 106,319

- สดสวน 9.2 7.4 6.7 6.7 5.9 6.0 5.6 6.3 5.5 5.5 6.5

- สดสวนตอ GDP 1.4 1.1 1.0 1.0 0.8 0.9 0.9 0.9 0.9 0.8 1.0

รวม 1,169,430 1,262,889 1,312,647 1,444,658 1,307,218 1,554,752 1,784,936 1,852,446 2,024,162 1,926,842

3-6

แผนภมท� 3.3 สดสวนรายไดภาษจาแนกตามฐานเงนได ฐานการบรโภค และฐานการคาระหวาง ประเทศ (หลงหกคนภาษ) ปงบประมาณ 2548 – 2557

ตารางท� 3.4 สดสวนรายไดภาษจาแนกตามฐานภาษเฉล�ย 10 ป (ปงบประมาณ 2548 – 2557)

หนวย : ลานบาท, รอยละ

ฐานภาษ ภาษกอนหกคนภาษกรมสรรพากร ภาษหลงหกคนภาษกรมสรรพากร

จานวนเฉล�ย สดสวนเฉล�ย จานวนเฉล�ย สดสวนเฉล�ย ภาษฐานเงนได 766,832 42.9 726,452 46.4 ภาษฐานการบรโภค 915,602 51.4 738,302 47.1 ภาษฐานการคาระหวางประเทศ 99,244 5.7 99,244 6.5

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง (ณ เดอนเมษายน 2558) จดทาโดย : ผวจย

3.1.3 โครงสรางรายไดรฐบาลจาแนกตามหนวยงานจดเกบ โครงสรางรายไดรฐบาลสามารถจาแนกตามหนวยงานจดเกบ ไดแก กรมสรรพากร

กรมสรรพสามต กรมศลกากร รฐวสาหกจ และสวนราชการอ�น โดยในชวง 10 ปท�ผานมา (ปงบประมาณ 2548 – 2557) สดสวนรายไดรฐบาลจาแนกตามหนวยงานจดเกบมรายละเอยดดงตอไปน�

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

ภาษฐานเงนได 42.5 45.8 46.6 48.9 48.9 43.9 47.6 46.5 47.0 46.1 46.4

ภาษฐานการบรโภค 48.4 46.8 46.7 44.3 45.1 50.1 46.7 47.2 47.6 48.4 47.1

ภาษฐานการคาระหวางประเทศ 9.2 7.4 6.7 6.7 5.9 6.0 5.6 6.3 5.5 5.5 6.5

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง จดทาโดย : ผวจย

3-7

ตารางท� 3.5 รายไดรฐบาลจาแนกตามหนวยงานจดเกบ ปงบประมาณ 2548 – 2557

หนวย : ลานบาท, รอยละ

หมายเหต : GDP เปนขอมลท�คานวณบนฐานบญชประชาชาตอนกรมใหม จดทาโดยสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (ณ เดอนพฤษภาคม 2558)

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง (ณ เดอนเมษายน 2558)

แผนภมท� 3.4 สดสวนรายไดรฐบาลจาแนกตามหนวยงานจดเกบ ปงบประมาณ 2548 – 2557

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง จดทาโดย : ผวจย

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

กรมสรรพากร 937,149 1,057,200 1,119,194 1,276,080 1,138,565 1,264,584 1,515,666 1,617,293 1,764,707 1,729,819

- สดสวน 63.6 66.8 67.2 69.5 67.6 63.0 68.2 68.6 68.7 69.3 67.3

- สดสวนตอ GDP 12.3 12.6 12.3 13.1 11.8 11.7 13.4 13.1 13.7 13.2 12.7

กรมสรรพสามต 279,395 274,095 287,231 278,303 291,221 405,862 399,779 379,652 432,897 382,731

- สดสวน 19.0 17.3 17.2 15.1 17.3 20.3 18.0 16.1 16.8 15.3 17.2

- สดสวนตอ GDP 3.7 3.3 3.2 2.9 3.0 3.8 3.5 3.1 3.4 2.9 3.3

กรมศลกากร 110,403 96,232 90,625 99,602 80,288 97,148 102,882 118,973 113,393 109,130

- สดสวน 7.5 6.1 5.4 5.4 4.8 4.9 4.6 5.1 4.4 4.4 5.3

- สดสวนตอ GDP 1.4 1.1 1.0 1.0 0.8 0.9 0.9 1.0 0.9 0.8 1.0

รฐวสาหกจ 82,114 77,165 86,129 101,430 86,641 91,553 98,795 122,749 101,448 136,691

- สดสวน 5.6 4.9 5.2 5.5 5.1 4.6 4.4 5.2 3.9 5.5 5.0

- สดสวนตอ GDP 1.1 0.9 0.9 1.0 0.9 0.8 0.9 1.0 0.8 1.0 0.9

สวนราชการอ�น 63,874 76,830 83,645 82,229 87,583 143,899 107,257 116,643 159,016 135,954

- สดสวน 4.3 4.9 5.0 4.5 5.2 7.2 4.8 5.0 6.2 5.5 5.2

- สดสวนตอ GDP 0.8 0.9 0.9 0.8 0.9 1.3 0.9 0.9 1.2 1.0 1.0

รวม 1,472,935 1,581,524 1,666,824 1,837,643 1,684,297 2,003,047 2,224,377 2,355,310 2,571,461 2,494,325

- สดสวนตอ GDP 19.3 18.8 18.4 18.9 17.4 18.5 19.7 19.1 19.9 19.0 18.9

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

กรมสรรพากร 63.6 66.8 67.2 69.5 67.6 63.0 68.2 68.6 68.7 69.3 67.3

กรมสรรพสามต 19.0 17.3 17.2 15.1 17.3 20.3 18.0 16.1 16.8 15.3 17.2

กรมศลกากร 7.5 6.1 5.4 5.4 4.8 4.9 4.6 5.1 4.4 4.4 5.3

รฐวสาหกจ 5.6 4.9 5.2 5.5 5.1 4.6 4.4 5.2 3.9 5.5 5.0

สวนราชการอ�น 4.3 4.9 5.0 4.5 5.2 7.2 4.8 5.0 6.2 5.5 5.2

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

3-8

1) กรมสรรพากร เปนหนวยงานจดเกบรายไดท�สาคญท�สดของรฐบาล มสดสวน การจดเกบรายไดเฉล�ยสงถงรอยละ 67.3 ของรายไดจดเกบ (สดสวนรายไดตอ GDP เฉล�ยรอยละ 12.7)โดยใชอานาจตามประมวลรษฎากรในการจดเกบภาษ ไดแก ภาษเงนไดบคคลธรรมดา (สดสวนเฉล�ยรอยละ 16.4 และสดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 2.1) ภาษเงนไดนตบคคล (สดสวนเฉล�ยรอยละ 35.0 และสดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 4.4) ภาษเงนไดปโตรเลยม (สดสวนเฉล�ยรอยละ 5.8 และสดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 0.7) ภาษมลคาเพ�ม (สดสวนเฉล�ยรอยละ 39.6 และสดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 5.0) ภาษธรกจเฉพาะ (สดสวนเฉล�ยรอยละ 2.5 และสดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 0.3) และอากรแสตมป (สดสวนเฉล�ยรอยละ 0.7 และสดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 0.1)

ท� ง น� ใ นช วง ท� ผา นม า ก ารจด เกบ ภา ษ ข อง ก รม สรรพ า ก รไ ด รบ ผล ก ระ ท บ ท�งจากการดาเนนนโยบายการคลงแบบอตโนมต (Automatic Fiscal Policy) และการดาเนนนโยบายการคลงแบบต�งใจ (Discretionary Fiscal Policy) ของรฐบาล โดยมรายละเอยดท�สาคญ ดงน�

(1) การดาเนนนโยบายการคลงแบบอตโนมต ไดแก การจดเกบภาษเงนไดบคคลธรรมดาในอตรากาวหนา และการนาผลขาดทนสทธยอนหลงไมเกน 5 รอบระยะเวลาบญช มาคานวณในการชาระภาษ (Carry Loss Forward) ของภาษเงนไดนตบคคล

(2) การดาเนนนโยบายการคลงแบบต�งใจ ไดแก - การปรบลดอตราภาษธรกจเฉพาะในสวนของธรกรรมอสงหารมทรพย

ท�กรมท�ดนจดเกบจากรอยละ 3 เปนรอยละ 0.01 ในชวงเดอนเมษายน 2551 ถงเดอนมนาคม 2553 เพ�อเปนการฟ� นฟและกระตนภาคอสงหารมทรพยของประเทศ

- การปรบลดอตราภาษเงนไดนตบคคลจากรอยละ 30 เปนรอยละ 23 สาหรบ ผลประกอบการรอบปบญช 2555 และจากรอยละ 23 เปนรอยละ 20 สาหรบผลประกอบการรอบปบญช 2556 เปนตนไป เพ�อเพ�มขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ

- การปรบโครงสรางอตราภาษเงนไดบคคลธรรมดาในปงบประมาณ 2557 โดยปรบข�นอตราภาษจาก 5 ข�นอตรา เปน 7 ข�นอตรา และลดอตราภาษเงนไดบคคลธรรมดา จากอตราสงสดท�รอยละ 37 เหลอรอยละ 35 เพ�อสงเสรมความเปนธรรมและใหสอดคลองกบ ภาวะเศรษฐกจ

3-9

ตารางท� 3.6 อตราภาษเงนไดบคคลธรรมดา

หนวย : บาท

เงนไดสทธ ชวงเงนไดสทธ

แตละข�น อตราภาษ (รอยละ)

ภาษแตละ ข�นเงนไดสทธ

ภาษสะสม สงสดของข�น

1 - 150,000 150,000 ไดรบ การยกเวน

- -

150,001 - 300,000 150,000 5 7,500 7,500 300,001 - 500,000 200,000 10 20,000 27,500 500,001 - 750,000 250,000 15 37,500 65,000

750,001 – 1,000,000 250,000 20 50,000 115,000 1,000,001 – 2,000,000 1,000,000 25 250,000 365,000 2,000,001 – 4,000,000 2,000,000 30 600,000 965,000

4,000,001 ข�นไป - 35 - -

หมายเหต : เงนไดสทธเฉพาะสวนไมเกน 150,000 บาท ยงคงไดรบการยกเวน ตามพระราชกฤษฎกา วาดวยการยกเวน รษฎากร (ฉบบท� 470) พ.ศ. 2551 ท�มา : พระราชกฤษฎกาออกตามความในประมวลรษฎากรวาดวยการยกเวนรษฎากร (ฉบบท� 575) พ.ศ. 2556

และกรมสรรพากร

การดาเนนนโยบายการคลงตามท�ไดกลาวถงในขางตน สงผลใหการจดเกบภาษ ธรกจเฉพาะ ในชวงปงบประมาณ 2551 – 2553 มสดสวนลดลงเม�อเปรยบเทยบกบปงบประมาณอ�น การจดเกบภาษเงนไดนตบคคลมสดสวนท�นอยลงต� งแตปงบประมาณ 2555 และการจดเกบ ภาษเงนไดบคคลธรรมดามสดสวนท�นอยลงต�งแตปงบประมาณ 2557

3-10

ตารางท� 3.7 รายไดภาษท�กรมสรรพากรจดเกบปงบประมาณ 2548 - 2557 (กอนหกคนภาษ)

หนวย : ลานบาท, รอยละ

หมายเหต : GDP เปนขอมลท�คานวณบนฐานบญชประชาชาตอนกรมใหม จดทาโดยสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (ณ เดอนพฤษภาคม 2558)

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง (ณ เดอนเมษายน 2558)

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ยภาษเงนไดบคคลธรรมดา 147,352 170,079 192,795 204,847 198,095 208,374 236,339 266,203 299,034 280,945

- สดสวน 15.7 16.1 17.2 16.1 17.4 16.5 15.6 16.5 16.9 16.2 16.4

- สดสวนตอ GDP 1.9 2.0 2.1 2.1 2.1 1.9 2.1 2.2 2.3 2.1 2.1

ภาษเงนไดนตบคคล 329,516 374,689 384,619 460,650 392,172 454,565 574,059 544,591 592,499 570,118

- สดสวน 35.2 35.4 34.4 36.1 34.5 36.0 37.9 33.7 33.6 33.0 35.0

- สดสวนตอ GDP 4.3 4.5 4.2 4.7 4.1 4.2 5.1 4.4 4.6 4.3 4.4

ภาษเงนไดปโตรเลยม 41,178 56,524 65,735 74,033 90,712 67,599 81,444 94,097 113,291 102,165

- สดสวน 4.4 5.3 5.9 5.8 8.0 5.3 5.4 5.8 6.4 5.9 5.8

- สดสวนตอ GDP 0.5 0.7 0.7 0.8 0.9 0.6 0.7 0.8 0.9 0.8 0.7

ภาษมลคาเพ�ม 385,718 417,772 434,272 503,439 431,775 502,176 577,632 659,804 698,087 711,556

- สดสวน 41.2 39.5 38.8 39.5 37.9 39.7 38.1 40.8 39.6 41.1 39.6

- สดสวนตอ GDP 5.1 5.0 4.8 5.2 4.5 4.6 5.1 5.3 5.4 5.4 5.0

ภาษธรกจเฉพาะ 26,304 30,623 34,406 25,133 18,099 22,892 35,614 41,057 48,771 53,034

- สดสวน 2.8 2.9 3.1 2.0 1.6 1.8 2.4 2.5 2.8 3.1 2.5

- สดสวนตอ GDP 0.3 0.4 0.4 0.3 0.2 0.2 0.3 0.3 0.4 0.4 0.3

อากรแสตมป 6,816 7,268 7,137 7,724 7,488 8,735 10,299 11,180 12,735 11,663

- สดสวน 0.7 0.7 0.6 0.6 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7

- สดสวนตอ GDP 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

รวม 936,883 1,056,956 1,118,964 1,275,826 1,138,342 1,264,341 1,515,387 1,616,931 1,764,417 1,729,481

- สดสวนตอ GDP 12.3 12.6 12.3 13.1 11.8 11.7 13.4 13.1 13.7 13.2 12.7

3-11

แผนภมท� 3.5 สดสวนรายไดภาษท�กรมสรรพากรจดเกบปงบประมาณ 2548 - 2557 (กอนหกคนภาษ)

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง จดทาโดย : ผวจย

อย า ง ไ รก ด ก รม ส รรพ าก รจะ ตอง ค นภาษ ใ หแ กผ ชา ระ ภา ษ ตา มขอผก พน

ทางกฎหมาย โดยการคนภาษของกรมสรรพากรประกอบดวย การคนภาษมลคาเพ�ม และการคนภาษอ�น (ภาษเงนไดบคคลธรรมดา ภาษเงนไดนตบคคล ภาษธรกจเฉพาะและอากรแสตมป) การคนภาษมลคาเพ�มน�นสวนใหญจะเปนการคนใหแกผประกอบธรกจสงออก เน�องจากในการขายสนคาไปตางประเทศน� นไมตองเสยภาษมลคาเพ�ม การพจารณาสดสวนรายไดภาษท�ค านงถง การคนภาษประเภทตางๆ จะสะทอนถงภาระภาษท�แทจรงไดชดเจนข�น โดยสดสวนการจดเกบ ภาษเงนไดนตบคคล ภาษมลคาเพ�ม และภาษเงนไดบคคลธรรมดาหลงการหกคนภาษคดเปนสดสวนการจดเกบเฉล�ยรอยละ 40.3 31.2 และ 17.8 ของรายไดสทธท�กรมสรรพากรจดเกบ ตามลาดบ (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 4.3 3.3 และ 1.9 ตามลาดบ)

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

ภาษเงนไดบคคลธรรมดา 15.7 16.1 17.2 16.1 17.4 16.5 15.6 16.5 16.9 16.2 16.4

ภาษเงนไดนตบคคล 35.2 35.4 34.4 36.1 34.5 36.0 37.9 33.7 33.6 33.0 35.0

ภาษเงนไดปโตรเลยม 4.4 5.3 5.9 5.8 8.0 5.3 5.4 5.8 6.4 5.9 5.8

ภาษมลคาเพ�ม 41.2 39.5 38.8 39.5 37.9 39.7 38.1 40.8 39.6 41.1 39.6

ภาษธรกจเฉพาะ 2.8 2.9 3.1 2.0 1.6 1.8 2.4 2.5 2.8 3.1 2.5

อากรแสตมป 0.7 0.7 0.6 0.6 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

3-12

ตารางท� 3.8 รายไดภาษท�กรมสรรพากรจดเกบ ปงบประมาณ 2548 - 2557 (หลงหกคนภาษ) หนวย : ลานบาท, รอยละ

หมายเหต : GDP เปนขอมลท�คานวณบนฐานบญชประชาชาตอนกรมใหม จดทาโดยสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (ณ เดอนพฤษภาคม 2558)

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง (ณ เดอนเมษายน 2558)

แผนภมท� 3.6 สดสวนรายไดภาษท�กรมสรรพากรจดเกบ ปงบประมาณ 2548 - 2557 (หลงหกคนภาษ)

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

ภาษเงนไดบคคลธรรมดา 137,626 159,221 178,540 190,031 179,613 189,375 216,075 230,866 270,236 239,214

- สดสวน 17.5 17.8 19.0 17.8 19.1 17.9 16.8 16.9 18.2 16.6 17.8

- สดสวนตอ GDP 1.8 1.9 2.0 2.0 1.9 1.8 1.9 1.9 2.1 1.8 1.9

ภาษเงนไดนตบคคล 319,176 361,719 367,023 442,745 369,504 425,267 552,973 578,692 566,849 547,111

- สดสวน 40.7 40.4 39.2 41.4 39.4 40.3 43.0 42.4 38.3 38.0 40.3

- สดสวนตอ GDP 4.2 4.3 4.0 4.6 3.8 3.9 4.9 4.7 4.4 4.2 4.3

ภาษเงนไดปโตรเลยม 41,178 56,524 65,735 74,033 90,712 67,599 81,444 94,097 113,291 102,165

- สดสวน 5.2 6.3 7.0 6.9 9.7 6.4 6.3 6.9 7.6 7.1 7.0

- สดสวนตอ GDP 0.5 0.7 0.7 0.8 0.9 0.6 0.7 0.8 0.9 0.8 0.7

ภาษมลคาเพ�ม 253,660 279,560 284,665 329,804 273,937 342,208 389,161 412,188 469,146 485,469

- สดสวน 32.3 31.2 30.4 30.8 29.2 32.4 30.3 30.2 31.7 33.7 31.2

- สดสวนตอ GDP 3.3 3.3 3.1 3.4 2.8 3.2 3.4 3.3 3.6 3.7 3.3

ภาษธรกจเฉพาะ 26,248 30,499 34,296 25,048 17,683 22,698 35,495 37,888 48,696 52,859

- สดสวน 3.3 3.4 3.7 2.3 1.9 2.1 2.8 2.8 3.3 3.7 2.9

- สดสวนตอ GDP 0.3 0.4 0.4 0.3 0.2 0.2 0.3 0.3 0.4 0.4 0.3

อากรแสตมป 6,786 7,251 7,154 7,725 7,484 8,722 10,224 10,541 12,727 11,658

- สดสวน 0.9 0.8 0.8 0.7 0.8 0.8 0.8 0.8 0.9 0.8 0.8

- สดสวนตอ GDP 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

รวม 784,673 894,774 937,413 1,069,387 938,934 1,055,870 1,285,373 1,364,273 1,480,945 1,438,477

- สดสวนตอ GDP 10.3 10.7 10.3 11.0 9.7 9.8 11.4 11.0 11.5 10.9 10.7

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

ภาษเงนไดบคคลธรรมดา 17.5 17.8 19.0 17.8 19.1 17.9 16.8 16.9 18.2 16.6 17.8

ภาษเงนไดนตบคคล 40.7 40.4 39.2 41.4 39.4 40.3 43.0 42.4 38.3 38.0 40.3

ภาษเงนไดปโตรเลยม 5.2 6.3 7.0 6.9 9.7 6.4 6.3 6.9 7.6 7.1 7.0

ภาษมลคาเพ�ม 32.3 31.2 30.4 30.8 29.2 32.4 30.3 30.2 31.7 33.7 31.2

ภาษธรกจเฉพาะ 3.3 3.4 3.7 2.3 1.9 2.1 2.8 2.8 3.3 3.7 2.9

อากรแสตมป 0.9 0.8 0.8 0.7 0.8 0.8 0.8 0.8 0.9 0.8 0.8

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง จดทาโดย: ผวจย

3-13

2) กรมสรรพสามต เปนหนวยงานจดเกบรายไดสาคญลาดบท�สองของรฐบาล มสดสวน การจดเกบรายไดเฉล�ยรอยละ 17.2 ของรายไดรฐบาล (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 3.3) การจดเกบของกรมสรรพสามตจะใชอานาจตามพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. 2527 พระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. 2527 พระราชบญญตสรา พ.ศ. 2493 พระราชบญญตยาสบ พ.ศ. 2509 และพระราชบญญตไพ พ.ศ. 2486

ภาษสรรพสามตเปนภาษทางออมท�จดเกบจากการบรโภคสนคาหรอบรการเฉพาะอยางเทาน�น ประเทศไทยไดใชภาษสรรพสามตเปนเคร� องมอในการควบคมและจากดการบรโภค ในสนคาและบรการ 3 ประเภท ซ� งเปนกลมสนคาท�จะสงผลตอเศรษฐกจและสงคมในอนาคต ไดแก

(1) สนคาฟมเฟอย (Luxury) เน�องจากเปนสนคาท�ไมจาเปนตอการดารงชวต หรอม สนคาท�สามารถใหประโยชนไดเทาเทยมกนแตไมมความจาเปนตองบรโภค

(2) สนคาท�สงผลเสยตอสขภาพของประชาชน และ/หรอเปนสนคาท�สงผลตอสงคม (สนคาบาป) (Sin Relates and/or Health Affected Goods) เน�องจากเปนสนคาท�นอกจาก จะสงผลกระทบตอตวผบรโภคโดยทาใหเกดอนตรายตอสขภาพและสงคมแลว ยงสงผลกระทบตอความสามารถในการทางานของผบรโภค และกลายเปนภาระคาใชจายดานสาธารณสขของประเทศตอไป

(3) สนคาท�สงผลกระทบตอส�งแวดลอม (Environment Affected Goods) ทาให จาเปนตองควบคมการกระทาท�มผลตอส�งแวดลอม ท�งสนคาท�สงผลกระทบตอส�งแวดลอมโดยตรง เชน น�ามนและผลตภณฑน�ามน และโดยออม เชน เคร�องใชไฟฟา เปนตน

กรมสรรพสามตมอานาจในการจดเกบภาษท�งหมด 21 ประเภท ในปจจบนรฐบาลจดเกบภาษสรรพสามตจากสนคาและบรการท�งหมด 17 ประเภท ไดแก ภาษน� ามนและผลตภณฑน� ามน (ภาษน� ามนฯ) ภาษสรรพสามตรถยนต ภาษยาสบ ภาษเบยร (สราแช) ภาษสรา (สรากล�น) ภาษเคร� องด�ม ภาษรถจกรยานยนต ภาษแบตเตอร� ภาษเคร�องไฟฟา ภาษสนามมา ภาษสนามกอลฟ ภาษผลตภณฑเคร�องหอม ภาษแกวและเคร�องแกว ภาษพรม ภาษไพ ภาษไนทคลบและดสโกเธค และภาษสถานอาบน� าหรออบตวและนวด ท�งน� ภาษเรอ ภาษกจการโทรคมนาคม ภาษการออกสลากกนแบง และภาษหนออนและหนแกรนตไดรบการยกเวนการชาระภาษ

ภาษสรรพสามตท�เปนแหลงรายไดสาคญ ไดแก ภาษน� ามน ภาษสรรพสามตรถยนต ภาษเบยร ภาษยาสบ และภาษสรา มสดสวนเฉล�ยรอยละ 25.0 23.3 17.0 14.6 และ 12.4 ของรายไดท�กรมสรรพสามตจดเกบ ตามลาดบ (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 0.8 0.8 0.5 0.5 และ 0.4 ตามลาดบ) ในภาพรวมแนวโนมการขยายตวและการเปล�ยนแปลงรายไดจดเกบของสนคา ท�ชาระภาษสรรพสามตจะเปนไปตามสถานการณเศรษฐกจ

3-14

อยางไรกด ในชวง 10 ปท�ผานมากรมสรรพสามตไดมการดาเนนนโยบายการคลงแบบต�งใจผานการปรบอตราภาษมาโดยตลอด โดยเฉพาะภาษสรา และภาษยาสบ ซ� งมวตถประสงคในการรณรงคการบรโภคสนคาท�ไมดตอสขภาพใหนอยลงและเปนการเพ�มรายไดใหแกรฐบาล นอกจากน� รฐบาลไดมการปรบลดอตราภาษน�ามนเพ�อบรรเทาภาระคาใชจายของประชาชน ดงน�

แผนภมท� 3.7 อตราภาษสราและปรมาณสราท�ชาระภาษ

จดทาโดย : ผวจย

แผนภมท� 3.8 อตราภาษเบยรและปรมาณเบยรท�ชาระภาษ

จดทาโดย : ผวจย

29,143

33,298

36,816 37,982

42,398 48,624

53,500

52,640

64,654

719

837

762 805

831

984

1,110

937

1,015

600

700

800

900

1,000

1,100

1,200

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

50,000

55,000

60,000

65,000

70,000

2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557ภาษสรา ปรมาณสราท�ชาระภาษ

ต� งแตวนท� 4 ก.ย. 56

ปรบโครงสรางภาษสรา

ลานบาท ลานลตร

อตราภาษตามมลคา (รอยละ)/อตราภาษตามปรมาณ (บาทตอหนวย)

ต� งแตวนท� 7 ก.ย. 48สราขาว : 50/240สราผสม : 50/240สราพเศษ :40/500

ต� งแตวนท� 29 ส.ค. 50สราขาว : 50/110สราผสม : 50/280สราพเศษ :40/500

ต� งแตวนท� 7 พ.ค. 52สราขาว : 50/120สราผสม : 50/300สราพเศษ :40/500

ต� งแตวนท� 22 ส.ค. 55สราขาว : 50/150สราผสม : 50/350สราพเศษ :40/500

44,207

52,088 53,465

48,993

58,831

61,498 64,893

69,119

76,559

1,806

2,070

2,165

1,813 1,865

1,933

2,063

2,203

2,079

1,500

1,600

1,700

1,800

1,900

2,000

2,100

2,200

2,300

30,000

35,000

40,000

45,000

50,000

55,000

60,000

65,000

70,000

75,000

80,000

2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

ภาษเบยร ปรมาณเบยรท�ชาระภาษ

ต� งแตวนท� 4 ก.ย. 56ปรบโครงสรางภาษสรา1. อตราภาษตามมลคา : 48%2. อตราภาษตามปรมาณ :- 155 บาทตอลตรตอ 100 ดกร หรอ - 8 บาทตอลตร3. เกบเพ�มหากดกรเกน 7 องศา ดกรละ 3 บาทฐาน : ราคาขายปลกระยะสดทาย

ลานบาท ลานลตร

ต� งแต 7 พ.ค. 5260/100

ฐาน : ราคา ณ โรงงานอตสาหกรรม

ต� งแตวนท� 22 ม.ค. 4655/100

ฐาน : ราคา ณ โรงงานอตสาหกรรม

อตราภาษตามมลคา (รอยละ)/อตราภาษตามปรมาณ (บาทตอหนวย)

3-15

แผนภมท� 3.9 อตราภาษยาสบและปรมาณบหร�ท�ชาระภาษ

จดทาโดย : ผวจย

แผนภมท� 3.10 อตราภาษน�ามนดเซลและปรมาณน�ามนดเซล ป 2549 – 2557

จดทาโดย : ผวจย

1,793

1,958

1,837 1,794 1,798

2,037

2,168

2,166

2,001

35,651

41,824 41,832 43,936

53,368

57,196

59,915

67,760

61,001

30,000

35,000

40,000

45,000

50,000

55,000

60,000

65,000

70,000

1,000

1,200

1,400

1,600

1,800

2,000

2,200

2,400

2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

ปรมาณบหร�ท�ชาระภาษ (ลานซอง) ภาษยาสบ (ลานบาท)

ต� งแตวนท� 29 ส.ค. 50อตราตามมลคารอยละ 80

ต� งแตวนท� 14 พ.ค. 52อตราตามมลคารอยละ 85

ต� งแตวนท� 22 ส.ค. 55อตราตามมลคารอยละ 87ต� งแตวนท� 7 ธ.ค. 48

อตราตามมลคารอยละ 79

35,975

41,899

34,381

49,086

95,037

57,886

122 149 1,765

18,555

18,416

17,709

18,868

18,428

18,976

20,063

20,832

21,012

16,000

17,000

18,000

19,000

20,000

21,000

22,000

-

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

80,000

90,000

100,000

2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 ภาษน �ามนดเซล (ลานบาท) ปรมาณน�ามนดเซล (ลานลตร)

ต� งแต ก.ย.42กามะถนเกนรอยละ 0.25 : 2.405 บาทตอลตรกามะถนไมเกนรอยละ 0.25 : 2.305 บาทตอลตร

ต� งแตวนท� 25 ก.ค. 51กามะถนไมเกนรอยละ 0.25 : 0.005 บาทตอลตรไบโอดเซล : 0.0898 บาทตอลตร

ต� งแตวนท� 1 ก.พ. 52กามะถนเกนรอยละ 0.035 : 4.00 บาทตอลตรกามะถนไมเกนรอยละ 0.035 : 3.305 บาทตอลตรไบโอดเซล : 2.190 บาทตอลตร

ต� งแตวนท� 14 พ.ค. 52ดเซล : 5.31 บาทตอลตรไบโอดเซล : 5.040 บาทตอลตร

ต� งแตวนท� 21 เม.ย. 54ดเซล : 0.005 บาทตอลตรไบโอดเซล : 0.005 บาทตอลตร

ต� งแตวนท� 29 ส.ค. 57ดเซล : 0.75 บาทตอลตรไบโอดเซล : 0.75 บาทตอลตร

ขอมลจากกรมธรกจพลงงาน

ลานบาท ลานลตร

ลานบาท ลานซอง

3-16

นอกจากน� การดาเนนนโยบายแบบต� งใจของรฐบาลผานมาตรการทางการคลง ท�กาหนดส�นสดระยะเวลาดาเนนการท�ชดเจน (One-off Policy) ในบางคร� งกสงผลกระทบ ตอการจดเกบภาษดวย ไดแก ภาษสรรพสามตรถยนตท�ไดรบผลกระทบจากโครงการรถยนตใหม คนแรก 6(การคนภาษโดยผานกระบวนการจดสรรงบประมาณรายจาย) ในปงบประมาณ 2555 – 2557 ซ� งการดาเนนนโยบายการคลงแบบต�งใจตามท�ไดกลาวมาแลวขางตนไดสงผลใหสดสวนรายไดภาษ แตละประเภทของกรมสรรพสามตมความไมแนนอนในชวง 10 ปท�ผานมา

ตารางท� 3.9 รายไดภาษท�กรมสรรพสามตจดเกบ ปงบประมาณ 2548 - 2557 หนวย : ลานบาท, รอยละ

หมายเหต : GDP เปนขอมลท�คานวณบนฐานบญชประชาชาตอนกรมใหม จดทาโดยสานกงานคณะกรรมการ

พฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (ณ เดอนพฤษภาคม 2558) ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง (ณ เดอนเมษายน 2558)

6 โครงการรถยนตใหมคนแรก เปนโครงการของรฐบาลท�สงเสรมใหผท�ไมมรถยนตเปนของตนเองสามารถใชสทธ� ซ�อรถยนต คนแรกได และไดรบการลดหยอนภาษสรรพสามตตามท�รฐบาลกาหนดสาหรบรถยนตใหมต�งแตวนท� 16 กนยายน 2554 จนถง วนท� 31 ธนวาคม 2555

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

ภาษน �ามนฯ 76,458 70,742 76,944 67,211 91,059 152,825 117,914 61,061 63,532 63,403

- สดสวน 27.4 25.8 26.8 24.2 31.3 37.7 29.5 16.1 14.7 16.6 25.0

- สดสวนตอ GDP 1.0 0.8 0.8 0.7 0.9 1.4 1.0 0.5 0.5 0.5 0.8

ภาษยาสบ 38,193 35,657 41,824 41,832 43,936 53,381 57,197 59,915 67,893 61,001

- สดสวน 13.7 13.0 14.6 15.0 15.1 13.2 14.3 15.8 15.7 15.9 14.6

- สดสวนตอ GDP 0.5 0.4 0.5 0.4 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5

ภาษสราฯ 28,620 29,143 33,298 36,816 37,982 42,398 48,624 53,500 52,640 64,654

- สดสวน 10.2 10.6 11.6 13.2 13.0 10.4 12.2 14.1 12.2 16.9 12.4

- สดสวนตอ GDP 0.4 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.5 0.4

ภาษเบยร 45,483 44,207 52,088 53,465 48,993 58,831 61,498 64,893 69,119 76,559

- สดสวน 16.3 16.1 18.1 19.2 16.8 14.5 15.4 17.1 16.0 20.0 17.0

- สดสวนตอ GDP 0.6 0.5 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.6 0.5

ภาษรถยนต 58,760 59,810 55,844 57,822 49,278 77,202 92,844 117,145 153,874 93,473

- สดสวน 21.0 21.8 19.4 20.8 16.9 19.0 23.2 30.9 35.5 24.4 23.3

- สดสวนตอ GDP 0.8 0.7 0.6 0.6 0.5 0.7 0.8 0.9 1.2 0.7 0.8

ภาษกจการโทรคมนาคม 13,935 15,523 7,229 111 - - - - - -

- สดสวน 5.0 5.7 2.5 0.0 - - - - - - 1.3

- สดสวนตอ GDP 0.2 0.2 0.1 0.0 - - - - - - 0.0

ภาษอ�นๆ และรายไดอ�นๆ 17,947 19,014 20,005 21,045 19,973 21,225 21,701 23,139 25,839 23,641

- สดสวน 6.4 6.9 7.0 7.6 6.9 5.2 5.4 6.1 6.0 6.2 6.4

- สดสวนตอ GDP 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2

รวม 279,395 274,095 287,231 278,303 291,221 405,862 399,779 379,652 432,897 382,731

- สดสวนตอ GDP 3.7 3.3 3.2 2.9 3.0 3.8 3.5 3.1 3.4 2.9 3.3

3-17

แผนภมท� 3.11 สดสวนรายไดภาษท�กรมสรรพสามตจดเกบ ปงบประมาณ 2548 – 2557

หมายเหต : ภาษกจการโทรคมนาคมจดเกบระหวางเดอนกมภาพนธ 2546 ถงเดอนเมษายน 2551 ตามมตคณะรฐมนตร

วนท� 11 กมภาพนธ 2546 เร�อง การจดเกบภาษสรรพสามตจากกจการโทรคมนาคม ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง จดทาโดย : ผวจย

3) กรมศลกากร เปนหนวยงานจดเกบภาษจากฐานการคาระหวางประเทศ คอ อากรขาเขา และอากรขาออก โดยใชอานาจตามพระราชบญญตศลกากร พ.ศ. 2469 และพระราชบญญตชดเชยคาภาษอากรสนคาสงออกท�ผลตในราชอาณาจกร พ.ศ. 2524 ซ� งการจดเกบรายไดของกรมศลกากรมสดสวนรายไดรอยละ 5.3 ของรายไดรฐบาล (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 1.0) โดยภาษหลก คอ อากรขาเขา ซ� งมสดสวนเฉล�ยรอยละ 97.1 ของรายไดท�กรมศลกากรจดเกบ

ในอดตภาษ ท� จด เก บโดยกรมศ ลกากรเคยเป นรายไดหลกของประเทศไทย ในปงบประมาณ 2533 และ 2534 กรมศลกากรจดเกบรายไดเปนอนดบท�สองรองจากกรมสรรพากร อยางไรกดในชวงท�ผานมารายไดท�กรมศลกากรจดเกบมสดสวนลดลง โดยมสาเหตสาคญจาก อากรขาเขาซ� งเปนรายไดหลกจดเกบไดลดลง เน�องจากไดรบผลกระทบจากดาเนนนโยบายการคลงแบบต�งใจของรฐบาล คอ การปรบโครงสรางภาษศลกากรเพ�อเพ�มความสามารถในการแขงขนของ

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

ภาษน�ามนฯ 27.4 25.8 26.8 24.2 31.3 37.7 29.5 16.1 14.7 16.6 25.0

ภาษยาสบ 13.7 13.0 14.6 15.0 15.1 13.2 14.3 15.8 15.7 15.9 14.6

ภาษสราฯ 10.2 10.6 11.6 13.2 13.0 10.4 12.2 14.1 12.2 16.9 12.4

ภาษเบยร 16.3 16.1 18.1 19.2 16.8 14.5 15.4 17.1 16.0 20.0 17.0

ภาษรถยนต 21.0 21.8 19.4 20.8 16.9 19.0 23.2 30.9 35.5 24.4 23.3

ภาษกจการโทรคมนาคม 5.0 5.7 2.5 0.0 - - - - - - 1.3

ภาษอ�นๆ และรายไดอ�นๆ 6.4 6.9 7.0 7.6 6.9 5.2 5.4 6.1 6.0 6.2 6.4

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

3-18

ประเทศ 7 และการเปดเสรการคา (FTAs) สงผลใหตองปรบลดอตราอากรขาเขาลงเพ�อใหเปนไปตามความตกลงทางการคากบประเทศตางๆ

ตารางท� 3.10 รายไดภาษท�กรมศลกากรจดเกบ ปงบประมาณ 2548 - 2557 หนวย : ลานบาท, รอยละ

หมายเหต : GDP เปนขอมลท�คานวณบนฐานบญชประชาชาตอนกรมใหม จดทาโดยสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (ณ เดอนพฤษภาคม 2558)

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง (ณ เดอนเมษายน 2558)

7 กระทรวงการคลงไดปฏรปโครงสรางและพกดอตราศลกากรท�งระบบในปงบประมาณ 2542 ตามประกาศกระทรวงการคลง

ท� ศก. 1/2542 เร�อง การลดอตราอากรและการยกเวนอากรศลกากร ลงวนท� 1 มกราคม พ.ศ. 2542 มวตถประสงคเพ�อเพ�มขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ โดยจาแนกสนคาใหเขาสอตราอากรตามโครงสรางการผลต 3 อตราท�กระทรวงการคลงกาหนด ไดแก วตถดบจดเกบในอตรารอยละ 1 สนคาก�งสาเรจรปจดเกบในอตรารอยละ 5 และสนคาสาเรจรปจดเกบในอตรารอยละ 10

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

อากรขาเขา 106,917 93,633 88,169 96,944 77,187 93,512 99,968 116,325 110,628 106,050

- สดสวน 96.8 97.3 97.3 97.3 96.1 96.3 97.2 97.8 97.6 97.2 97.1

- สดสวนตอ GDP 1.4 1.1 1.0 1.0 0.8 0.9 0.9 0.9 0.9 0.8 1.0

อากรขาออก 285 314 345 501 404 169 241 323 254 269

- สดสวน 0.3 0.3 0.4 0.5 0.5 0.2 0.2 0.3 0.2 0.2 0.3

- สดสวนตอ GDP 0.004 0.004 0.004 0.005 0.004 0.002 0.002 0.003 0.002 0.002 0.0

รายไดอ�น 3,202 2,285 2,112 2,157 2,697 3,467 2,673 2,326 2,511 2,811

- สดสวน 2.9 2.4 2.3 2.2 3.4 3.6 2.6 2.0 2.2 2.6 2.6

- สดสวนตอ GDP 0.04 0.03 0.02 0.02 0.03 0.03 0.02 0.02 0.02 0.02 0.0

รวม 110,403 96,232 90,625 99,602 80,288 97,148 102,882 118,973 113,393 109,130

- สดสวนตอ GDP 1.4 1.1 1.0 1.0 0.8 0.9 0.9 1.0 0.9 0.8 1.0

3-19

แผนภมท� 3.12 สดสวนรายไดกรมศลกากรจดเกบ ปงบประมาณ 2548 – 2557

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง จดทาโดย : ผวจย

4) รฐวสาหกจ มสดสวนรายไดเฉล�ยรอยละ 5.0 ของรายไดรฐบาล (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 0.9)โดยรฐวสาหกจท�มกาไรจะนาสงรายไดหรอเงนปนผลตามท�ไดมการกาหนดไว รฐวสาหกจสามารถจาแนกออกเปน 10 สาขา ไดแก (1) สาขาพลงงาน (2) สาขาขนสง (3) สาขาส�อสาร (4) สาขาสาธารณปการ (5) สาขาอตสาหกรรมและพาณชยกรรม (6) สาขาเกษตร (7) สาขาทรพยากรธรรมชาต (8) สาขาสงคมและเทคโนโลย (9) สาขาสถาบนการเงน และ (10) กจการท�กระทรวงการคลงถอหนต� ากวารอยละ 50 โดยรฐวสาหกจท�นาสงรายได สงสด 5 ลาดบแรก ไดแก บรษท ปตท. จากด (มหาชน) การไฟฟาฝายผลตแหงประเทศไทย สานกงานสลากกนแบงรฐบาล บรษท ทโอท จากด (มหาชน) และธนาคารออมสน

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

อากรขาเขา 96.8 97.3 97.3 97.3 96.1 96.3 97.2 97.8 97.6 97.2 97.1

อากรขาออก 0.3 0.3 0.4 0.5 0.5 0.2 0.2 0.3 0.2 0.2 0.3

รายไดอ�น 2.9 2.4 2.3 2.2 3.4 3.6 2.6 2.0 2.2 2.6 2.6

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

3-20

ตารางท� 3.11 รายไดนาสงคลงของรฐวสาหกจ ปงบประมาณ 2548 - 2557

หมายเหต : GDP เปนขอมลท�คานวณบนฐานบญชประชาชาตอนกรมใหม จดทาโดยสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (ณ เดอนพฤษภาคม 2558)

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง (ณ เดอนเมษายน 2558)

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

สาขาพลงงาน 30,758 33,891 36,299 46,394 28,469 34,926 45,945 49,946 33,542 53,990

- สดสวน 36.5 43.4 42.1 45.7 32.9 38.1 46.5 40.7 33.1 39.5 39.9

- สดสวนตอ GDP 0.404 0.403 0.400 0.478 0.295 0.323 0.407 0.404 0.260 0.411 0.378

สาขาขนสง 3,937 4,676 6,986 4,520 5,101 2,886 6,958 4,888 6,259 12,135

- สดสวน 4.7 6.0 8.1 4.5 5.9 3.2 7.0 4.0 6.2 8.9 5.8

- สดสวนตอ GDP 0.052 0.056 0.077 0.047 0.053 0.027 0.062 0.040 0.048 0.092 0.055

สาขาส�อสาร 17,500 6,403 5,499 15,056 10,564 13,307 6,325 19,057 18,721 9,984

- สดสวน 20.8 8.2 6.4 14.8 12.2 14.5 6.4 15.5 18.4 7.3 12.5

- สดสวนตอ GDP 0.230 0.076 0.061 0.155 0.109 0.123 0.056 0.154 0.145 0.076 0.119

สาขาสาธารณปการ 1,975 2,866 3,950 2,045 4,060 4,936 5,301 5,436 2,936 12,352

- สดสวน 2.3 3.7 4.6 2.0 4.7 5.4 5.4 4.4 2.9 9.0 4.4

- สดสวนตอ GDP 0.026 0.034 0.044 0.021 0.042 0.046 0.047 0.044 0.023 0.094 0.042

สาขาอตสาหกรรมและพาณชยกรรม 16,486 17,188 20,932 20,037 24,631 19,564 17,610 23,437 18,549 24,584

- สดสวน 19.6 22.0 24.3 19.8 28.4 21.4 17.8 19.1 18.3 18.0 20.9

- สดสวนตอ GDP 0.217 0.205 0.231 0.206 0.255 0.181 0.156 0.190 0.144 0.187 0.197

สาขาเกษตรและสาขาทรพยากรธรรมชาต 162 126 66 111 96 114 467 321 243 156

- สดสวน 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.5 0.3 0.2 0.1 0.2

- สดสวนตอ GDP 0.002 0.001 0.001 0.001 0.001 0.001 0.004 0.003 0.002 0.001 0.002

สาขาสงคมและเทคโนโลย 303 576 451 425 445 977 546 582 466 493

- สดสวน 0.4 0.7 0.5 0.4 0.5 1.1 0.6 0.5 0.5 0.4 0.5

- สดสวนตอ GDP 0.004 0.007 0.005 0.004 0.005 0.009 0.005 0.005 0.004 0.004 0.005

สาขาสถาบนการเงน 10,254 9,497 9,526 9,621 9,984 12,663 13,176 17,320 18,736 21,556

- สดสวน 12.2 12.2 11.1 9.5 11.5 13.8 13.3 14.1 18.5 15.8 13.2

- สดสวนตอ GDP 0.135 0.113 0.105 0.099 0.103 0.117 0.117 0.140 0.145 0.164 0.124

เงนปนผลจากกจการท�กระทรวงการคลง

ถอหนต�ากวารอยละ 50 2,897 2,838 2,420 3,222 3,290 2,179 2,468 1,760 2,036 1,442

- สดสวน 3.4 3.6 2.8 3.2 3.8 2.4 2.5 1.4 2.0 1.1 2.6

- สดสวนตอ GDP 0.038 0.034 0.027 0.033 0.034 0.020 0.022 0.014 0.016 0.011 0.025

รวม 84,271 78,060 86,128 101,430 86,641 91,553 98,795 122,746 101,488 136,691

- สดสวนตอ GDP 1.1 0.9 0.9 1.0 0.9 0.8 0.9 1.0 0.8 1.0 0.9

หนวย: ลานบาท, รอยละ

3-21

แผนภมท� 3.13 สดสวนรายไดนาสงคลงของรฐวสาหกจ ปงบประมาณ 2548 – 2557

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง จดทาโดย: ผวจย

5) สวนราชการอ�น มสดสวนรายไดเฉล�ยรอยละ 5.2 ของรายไดรฐบาล (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 1.0) ในท�น� จะใชขอมลของสวนราชการอ�นต�งแตปงบประมาณ 2550 – 2557 โดยในท�น�จะแบงการจดเกบรายไดของสวนราชการอ�นๆ ออกเปน 5 หมวดใหญ ไดแก

(1) ภาษทรพยากรธรรมชาต เปนภาษท�จดเกบจากการท�รฐอนญาตใหบคคลหรอ คณะบคคลในการประกอบกจการท�ใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต ไดแก คาภาคหลวงแร คาภาคหลวงปโตรเลยม เปนตน มสดสวนเฉล�ยรอยละ 39.8 (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 0.4)

(2) ภาษลกษณะอนญาต เปนภาษท�จดเกบโดยคานงถงการไดรบอนญาตใหประกอบ กจการเหนอบคคลอ�นๆ ท�งท�เปนสทธแบบผกขาดและไมผกขาด เชน คาใบอนญาตตางดาว

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

สาขาพลงงาน 36.5 43.4 42.1 45.7 32.9 38.1 46.5 40.7 33.1 39.5 39.9

สาขาขนสง 4.7 6.0 8.1 4.5 5.9 3.2 7.0 4.0 6.2 8.9 5.8

สาขาส�อสาร 20.8 8.2 6.4 14.8 12.2 14.5 6.4 15.5 18.4 7.3 12.5

สาขาสาธารณปการ 2.3 3.7 4.6 2.0 4.7 5.4 5.4 4.4 2.9 9.0 4.4

สาขาอตสาหกรรมและพาณชยกรรม 19.6 22.0 24.3 19.8 28.4 21.4 17.8 19.1 18.3 18.0 20.9

สาขาเกษตรและสาขาทรพยากรธรรมชาต 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.5 0.3 0.2 0.1 0.2

สาขาสงคมและเทคโนโลย 0.4 0.7 0.5 0.4 0.5 1.1 0.6 0.5 0.5 0.4 0.5

สาขาสถาบนการเงน 12.2 12.2 11.1 9.5 11.5 13.8 13.3 14.1 18.5 15.8 13.2

เงนปนผลจากกจการท�กระทรวงการคลงถอหนต�ากวารอยละ 50

3.4 3.6 2.8 3.2 3.8 2.4 2.5 1.4 2.0 1.1 2.6

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

3-22

คาใบอนญาตวทยคมนาคม เปนตน โดยมสดสวนเฉล�ยรอยละ 4.6 (สดสวนตอ GDP เฉล�ย รอยละ 0.1)

(3) คาขายสนทรพยและบรการ เปนรายไดจากการขายส�งของและบรการ (คาธรรมเนยม) เชน คาขายหลกทรพย คาขายของกลาง คาธรรมเนยมการจดทะเบยนการคา คาธรรมเนยมน�าบาดาล เปนตน ซ� งมสดสวนเฉล�ยรอยละ 9.6 (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 0.1)

(4) รายไดอ�น รฐบาลอาจมรายไดอ�น ๆ ซ� งเปนรายไดท�จดเกบโดยสวนราชการหลาย ๆ แหง แตเปนการจดเกบเฉพาะกรณ เชน แสตมปฤชากร คาปรบ เงนเหลอจายปเกาสงคนรายไดบางสวนจากสมปทานปโตรเลยมและรายไดเบดเตลด เปนตน รายไดอ�นมสดสวนเฉล� ย รอยละ 42.5 (สดสวนตอ GDP เฉล�ยรอยละ 0.5)

(5) กรมธนารกษ ประกอบดวยรายไดจากการบรหารท�ราชพสด รายไดจากการผลต เหรยญกษาปณ และรายไดอ�นๆ โดยมสดสวนเฉล� ย รอยละ 3.6 (สดสวนตอ GDP เฉล� ย รอยละ 0.04)

ตารางท� 3.12 รายไดสวนราชการอ�น ปงบประมาณ 2550 - 2557 หนวย : ลานบาท, รอยละ

หมายเหต : GDP เปนขอมลท�คานวณบนฐานบญชประชาชาตอนกรมใหม จดทาโดยสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (ณ เดอนพฤษภาคม 2558)

2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

ภาษทรพยากรธรรมชาต 34,304 44,717 41,540 43,365 50,314 57,541 66,456 66,203

- สดสวน 48.9 54.2 41.4 22.4 36.7 39.9 35.3 39.1 39.8

- สดสวนตอ GDP 0.4 0.5 0.4 0.4 0.4 0.5 0.5 0.5 0.4

ภาษลกษณะอนญาต 2,909 2,327 2,193 5,766 5,443 3,566 28,404 4,840

- สดสวน 4.1 2.8 2.2 3.0 4.0 2.5 15.1 2.9 4.6

- สดสวนตอ GDP 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.2 0.0 0.1

คาขายสนทรพยและบรการ 10,417 10,217 9,238 8,868 19,236 11,320 11,956 12,477 - สดสวน 14.8 12.4 9.2 4.6 14.0 7.8 6.4 7.4 9.6 - สดสวนตอ GDP 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1

รายไดอ�น 19,490 20,515 43,445 131,692 57,435 67,523 74,879 80,158

- สดสวน 27.8 24.9 43.3 68.0 41.9 46.8 39.8 47.4 42.5

- สดสวนตอ GDP 0.2 0.2 0.5 1.2 0.5 0.5 0.6 0.6 0.5

กรมธนารกษ 3,052 4,682 3,822 3,868 4,569 4,374 6,448 5,427

- สดสวน 4.3 5.7 3.8 2.0 3.3 3.0 3.4 3.2 3.6

- สดสวนตอ GDP 0.03 0.05 0.04 0.04 0.04 0.04 0.05 0.04 0.04

รวม 70,173 82,459 100,238 193,559 136,998 144,324 188,143 169,105

- สดสวนตอ GDP 0.8 0.8 1.0 1.8 1.2 1.2 1.5 1.3 1.2

3-23

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง (ณ เดอนเมษายน 2558)

แผนภมท� 3.14 สดสวนรายไดสวนราชการอ�นจดเกบ ปงบประมาณ 2550 – 2557

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง จดทาโดย : ผวจย

ท�งน� สวนราชการอ�นจะมรายไดพเศษเปนคร� งคราวสงผลใหรายไดของสวนราชการอ�น มความไมแนนอน โดยสามารถสรปรายละเอยดไดดงน�

ตารางท� 3.13 รายไดพเศษของสวนราชการอ�นในชวงปงบประมาณ 2550 – 2557

ปงบประมาณ รายละเอยด จานวน

(ลานบาท) 2550 1. รายไดพเศษจากการยบเลกทนรกษาระดบอตราแลกเปล�ยน

2. สวนเกนจากการจาหนายพนธบตรรฐบาล 36,951 11,897

2553 1. เงนยดทรพย พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร 2. เงนสงคนเงนประเดมและเงนชดเชยและดอกผลของเงนดงกลาวจาก

กองทนบาเหนจบานาญขาราชการ (กบข.)

49,016 8,135

2554 1. เงนรบคนจากโครงการมยาซาวา 2. เงนรบคนจากโครงการเงนกเพ�อปรบโครงสรางภาคเกษตร

1,952 445

2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 เฉล�ย

ภาษทรพยากรธรรม ชาต 48.9 54.2 41.4 22.4 36.7 39.9 35.3 39.1 39.8

ภาษลกษณะอนญาต 4.1 2.8 2.2 3.0 4.0 2.5 15.1 2.9 4.6

คาขายสนทรพยและบรการ 14.8 12.4 9.2 4.6 14.0 7.8 6.4 7.4 9.6

รายไดอ�น 27.8 24.9 43.3 68.0 41.9 46.8 39.8 47.4 42.5

กรมธนารกษ 4.3 5.7 3.8 2.0 3.3 3.0 3.4 3.2 3.6

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%หนวย: รอยละ

3-24

ปงบประมาณ รายละเอยด จานวน

(ลานบาท) 2555 1. การนาสงเงนคาใชจายจดเกบภาษทองถ�นคนเปนรายไดแผนดนของ

กรมสรรพสามต 2. รายไดนาสงของกองทนพฒนาน�าบาดาล 3. การนาสงคนรายจายของนกเรยนทนในตางประเทศของสานกงาน

คณะกรรมการขาราชการพลเรอน

2,000

2,000 1,621

2556 1. คาใบอนญาตใหใชคล�นความถ�ยาน 2.1 GHz (3G) คร� งท� 1 2. รายไดจากการจาหนายขาวใหแกรฐบาลตางประเทศ 3. เงนรบคนจากโครงการ e – passport ระยะท� 1

20,843 1,178

913 ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง

3.2 การศกษาโครงสรางรายจายของรฐบาล

3.2.1 การแบงประเภทโครงสรางงบประมาณตามเอกสารงบประมาณ

การแบงประเภทโครงสรางงบประมาณรายจายตามเอกสารงบประมาณจาแนกออกเปน 4 ประเภทหลก ไดแก 1) การจาแนกตามโครงสรางงบประมาณ 2) การจาแนกตามงบรายจาย 3) การจาแนกตามลกษณะงาน และ 4) การจาแนกตามกระทรวงและหนวยงาน ดงน�

1) การจาแนกตามโครงสรางงบประมาณ

โครงสรางงบประมาณประกอบดวยรายจาย 4 ประเภท ดงน� 1.1) รายจายประจา (Current Expenditures) หมายถง รายจายท�รฐบาลจายเพ�อให

ไดรบส�งตอบแทนเปนบรการหรอส�งของท�มใชทรพยสนประเภททน หรอมใชสนคาและบรการ ท�จะนามาใชผลตสนคาทน นอกจากน�รายจายประจายงรวมถงรายจายท�รฐบาลอดหนนหรอโอนใหแกบคคล องคกร หรอรฐวสาหกจ โดยผรบไมตองจายคนใหรฐบาล และผรบมไดนาเงนอดหนนหรอเงนโอนดงกลาวไปใชในการจดการทรพยสนประเภททนหรอชดเชยความเสยหายของทรพยสนประเภททน หรอเปนการเพ�มมลคาทนทรพยทางการเงน จากความหมายขางตนสามารถจาแนกรายจายประจาไดดงตอไปน�

1.1.1) รายจายเงนเดอน คาจาง คาตอบแทน ท�ใหแกขาราชการ รวมท�ง ลกจางประจา ลกจางช�วคราว และพนกงานราชการ พรอมท� งสวนควบของเงนเดอน เชน คาลวงเวลา เงนประจาตาแหนง คาเชาบาน เปนตน

3-25

1.1.2) รายจายซ� งเปนเงนสมทบ ท�รฐบาลจายเปนสวสดการใหแกขาราชการ หรอพนกงานรฐสาหกจ ไดแก เงนสารอง เงนสมทบ และเงนชดเชยของขาราชการ (กบข.) เงนสมทบของลกจางประจา และเงนสมทบกองทนสารองเล�ยงชพของพนกงานรฐวสาหกจ ท�ถกจาแนกเปนหนวยงานรฐบาลดงกลาว

1.1.3) ร า ย จ า ย เ พ� อ จด ซ� อ บ ร ก า ร ห ร อ ส� ง ข อ ง ซ� ง เ ป น ส น คา ส� น เ ป ล อ ง เชน คาสาธารณปโภค คาใชสอยและวสด หรอครภณฑท�มมลคาต�าหรอมอายการใชงานไมเกน 1 ป

1.1.4) รายจายเพ�อจดซ�อบรการหรอส�งของอ�น ๆ ท�มลกษณะเปนรายจายประจา เชน คาเชา คาสาธารณปโภคคางจาย คาซอมแซมและบารงรกษาทรพยสนถาวรตาง ๆ เปนตน

1.1.5) รายจายเพ�อการปองกนประเทศ ซ� งเปนรายจายเก�ยวกบการทหารในสวนของรายจายเพ�อจดหาทรพยสนถาวรท�เก�ยวกบกจการทหารโดยตรง เชน ครภณฑ อาวธยทโธปกรณ หรอการกอสรางอาคารท�ทาการหรอฐานทพ รวมท�งเงนราชการลบตาง ๆ

1.1.6) รายจายคาดอกเบ�ยท�งภายในและตางประเทศ 1.1.7) รายจายท�รฐบาลโอนใหแกรฐวสาหกจ เพ�อใหสามารถขายสนคาหรอ

บรการท�ตนผลตไดในราคาท�รฐบาลกาหนด ซ� งอาจต�ากวาทน เชน เงนชดเชยคากระแสไฟฟา เงนชดเชยสวนลดคาน� าประปาใหบคคลบางประเภท เปนตน นอกจากน� ยงรวมถงรายจายท�โอนใหรฐวสาหกจไปชาระตนเงนกท�ไดกไปใชเปนรายจายประจาดวย

1.1.8) รายจายท�รฐบาลโอนใหแกภาคเอกชนภายในประเทศ เพ�อเปนการเพ�ม รายไดใหแกผรบ โดยท�รฐบาลเองไมไดรบส�งของหรอบรการตอบแทนแตอยางใด เชน เงนอดหนนท�ใหแกผสงอายและคนพการ เปนตน

1.1.9) รายจายท�รฐบาลโอนใหแกภาคตางประเทศ ท�เปนรายจายประจา ไดแก เงนคาสมาชกและคาบารงตาง ๆ ท�จายใหแกองคการและสมาคมในตางประเทศ เงนอดหนน เพ�อ เปนคาใช จายประจาขององคกรระหวางประเทศ เงนชวยเหลอหรอเงนสมทบท�ใหแก องคกรระหวางประเทศ เปนตน

1.1.10) รายจายท�รฐบาลโอนใหแกองคกรปกครองสวนทองถ�น เพ�อเปน คาใชจายในการดาเนนงานตามปกต หรอเปนคาซอมแซมบารงรกษาท�วไป เชน เงนอดหนนท�วไปท�องคกรปกครองสวนทองถ�นนาไปจายเปนเงนเดอน หรอคาจางลกจางช�วคราวท�ปฏบตงานตามปกต เปนตน

1.2) รายจายลงทน (Capital Expenditures) หมายถง รายจายท�รฐบาลจายเพ�อจดหาทรพยสนประเภททน ท�งท�มตวตน และทรพยสนท�ไมมตวตน ตลอดจนรายจายท�รฐบาลอดหนนหรอโอนใหแกบคคล องคกร หรอรฐวสาหกจ โดยผรบไมตองจายคนใหรฐบาลและผรบนาไปใช

3-26

จดหาทรพยสนประเภททน นอกจากน� รายจายลงทนยงรวมถงรายจายท�รฐบาลจายอดหนน เพ�อชดใชคาเสยหายหรอถกทาลายทรพยสนประเภททน และรายจายเพ�อการเพ�มทนทางการเงน โดยผ รบต� งใจนาไปลงทน เปนตน จากความหมายดงกลาวสามารถจาแนกรายจายลงทน เปนรายจายหลก ๆ ดงตอไปน�

1.2.1) รายจายเพ�อจดหาทรพยสนถาวร หมายถง ส�งของหรอสนคาซ� งมอาย การใชงานนานกวา 1 ป และมมลคาพอสมควร เชน ครภณฑ ท�ดน อาคารหรอส�งกอสรางตาง ๆ ตลอดจนรายจายท�ต� งไวเปนคาใชจายเพ�อใหไดมาซ� งทรพยสนถาวรดงกลาว เชน คาสารวจออกแบบ และคาสารวจพ�นท� เปนตน

1.2.2) รายจายเงนเดอน คาจาง คาตอบแทน คาใชสอยและวสด และคาสาธารณปโภค ซ� งพจารณาไดวาจายไปเพ�อการกอสรางหรอซ�อทรพยสนถาวร เชน เงนเดอน คาจาง คาใชสอยและวสด เปนตน

1.2.3) รายจายเพ�อปรบปรงหรอซอมแซมทรพยสนถาวรท�มอยเดมใหสามารถ ยดอายการใชงานหรอเพ�มศกยภาพในการผลตท�มใชเปนการซอมแซมปกตท�ว ๆ ไป

1.2.4) รายจายท�รฐบาลโอนใหแกรฐวสาหกจเพ�อนาไปใชจดหาทรพยสนถาวร ตลอดจนรายจายของรฐบาลท�อดหนนใหแกรฐวสาหกจ กรณดาเนนการขาดทนสะสมเปนเวลานาน หรอขาดทนดวยเหตสดวสย หรอรายจายโอนใหรฐวสาหกจไปชาระตนเงนกท�ไดกไปใชจายเพ�อการลงทน

1.2.5) รายจายท�รฐบาลโอนใหแกภาคเอกชนภายในประเทศ เชน คณะกรรมการ หมบาน ฯลฯ เพ�อนาไปใชจายในการกอสราง หรอจดซ�อทรพยสนถาวร เชน การกอสรางระบบประปาหมบาน หรอการบรณะศาสนสถาน เปนตน

1.2.6) รายจายท�รฐบาลโอนใหแกตางประเทศ เพ�อนาไปใชในการกอสราง หรอจดซ�อทรพยสนถาวร ตวอยางเชน เงนอดหนนโครงการพฒนาทาอากาศยานหลวงพระบาง และคาใชจายในการควบคมงานและตรวจการจางโครงการดงกลาว เปนตน

1.2.7) รายจายท�รฐบาลโอนใหแกองคกรปกครองสวนทองถ�น ไดแก กรงเทพมหานคร เมองพทยา เทศบาล องคการบรหารสวนจงหวด และองคการบรหารสวนตาบล เพ� อใ ห อง ค กรป ก ครอง ส วนทอง ถ� น เหล า น� นนา ไป ใ ช จ า ย เพ� อล ง ท นใ นกา รก อส ร า ง หรอจดทรพยสนถาวรตาง ๆ

1.2.8) รายจายมลภณฑ (Stock) ซ� งเปนรายจายเพ�อซ�อสนคาในกรณฉกเฉน หรอเปนการดาเนนการตามนโยบายรฐบาล

1.2.9) รายจายเพ�อใหไดมาซ� งทรพยสนทางการเงน เชน การซ�อหน

3-27

1.3) รายจายเพ�อชดใชเงนคงคลง (Expenditures for Replenishment of Treasury

Account Balance) เปนรายจายตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 169 ซ� งระบวา การจายเงนแผนดนกระทาไดกเฉพาะท�ไดอนญาตไวในกฎหมายวาดวยงบประมาณรายจาย กฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ กฎหมายเก�ยวดวยการโอนงบประมาณ หรอกฎหมาย วาดวยเงนคงคลง เวนแตในกรณจาเปนเรงดวนรฐบาลจะจายไปกอนกได แตตองเปนไปตามหลกเกณฑและวธการท�กฎหมายบญญต ในกรณเชนวาน� ตองต� งงบประมาณรายจายเพ�อชดใช เงนคงคลงในพระราชบญญตโอนเงนงบประมาณรายจายประจาปงบประมาณถดไป

1.4) รายจายเพ�อชาระคนตนเงนก (Principle Repayment) เปนรายจายเพ�อการชาระคน ตนเงนก ท�งในสวนของภาระของรฐบาลกลางและภาระหน� ของรฐวสาหกจ (เฉพาะหน� ท�รฐบาล ค�าประกน) ตารางท� 3.14 สดสวนรายจายจาแนกตามโครงสรางงบประมาณ ปงบประมาณ 2548 – 2557 หนวย: ลานบาท, รอยละ

ป งปม. รายจายประจา รายจายลงทน

รายจายเพ�อชดใช เงนคงคลง

รายจายเพ�อชาระคน ตนเงนก

งบประมาณรายจาย ประจาป วงเงน สดสวน วงเงน สดสวน วงเงน สดสวน วงเงน สดสวน

2548 881,252 70.5 318,672 25.5 - - 50,076 4.0 1,250,000 2549 958,477 70.5 358,336 26.3 - - 43,187 3.2 1,360,000 2550 1,135,988 72.5 374,721 24 - - 55,491 3.5 1,566,200 2551 1,213,989 73.1 400,484 24.1 - - 45,527 2.8 1,660,000 2552 1,411,382 72.3 429,962 22 46,680 2.4 63,676 3.3 1,951,700 2553 1,434,710 84.4 214,396 12.6 - - 50,921 3.0 1,700,000 2554 1,667,440 76.8 355,485 16.4 114,489 5.3 32,555 1.5 2,169,968 2555 1,840,673 77.3 438,555 18.4 53,918 2.3 46,854 2.0 2,380,000 2556 1,900,477 79.2 450,374 18.7 - - 49,150 2.1 2,400,000 2557 2,017,626 79.9 441,129 17.5 13,424 0.5 52,822 2.1 2,525,000

คาเฉล�ย 75.7 20.6 2.6 2.8

หมายเหต : ปงบประมาณ พ.ศ. 2548 รวมงบประมาณรายจายเพ�มเตมประจาป จานวน 135,500 ลานบาท ปงบประมาณ พ.ศ. 2552 รวมงบประมาณรายจายเพ�มเตมประจาป จานวน 50,000 ลานบาท ปงบประมาณ พ.ศ. 2554 รวมงบประมาณรายจายเพ�มเตมประจาป จานวน 116,700 ลานบาท

ท�มา : เอกสารงบประมาณโดยสงเขป (ฉบบปรบปรง) ปงบประมาณ 2548 – 2557

3-28

แผนภมท� 3.15 สดสวนรายจายจาแนกตามโครงสรางงบประมาณ ปงบประมาณ 2548 - 2557

ท�มา: เอกสารงบประมาณโดยสงเขป (ฉบบปรบปรง) ปงบประมาณ 2548 – 2557 จดทาโดย: ผวจย

เม�อพจารณาสดสวนรายจายจาแนกตามโครงสรางงบประมาณ 10 ป ย อนหลง (ปงบประมาณ 2548 – 2557) พบวา สดสวนรายจายประจามแนวโนมเพ�มสงข�นอยางตอเน�อง โดยมคาเฉล�ย 10 ป อยท�รอยละ 75.7 เม�อพจารณาในปงบประมาณ 2548 งบประมาณรายจายประจาเทากบ 881,252 ลานบาท หรอรอยละ 70.5 ของงบประมาณรายจาย เพ�มข�นเปน 2,017,626 ลานบาท หรอรอยละ 79.9 ในปงบประมาณ 2557 ท�งน� นอกเหนอจากคาใชจายดานบคลากรและคาใชจาย ในการดาเนนงานของภาครฐท�เพ�มข�นแลว รายจายสาคญท�สงผลใหรายจายประจามสดสวนท�เพ�มสงข� น คอ รายจายตามนโยบายของรฐบาลโดยเฉพาะอยางย�งรายจายในการขยายสวสดการ ของประชาชนในดานตางๆ ท�งดานการสาธารณสข การศกษา และคณภาพชวต เชน เบ� ยยงชพผสงอาย โครงการประกนสขภาพ (กองทนหลกประกนสขภาพแหงชาต) โครงการเรยนฟร โครงการชวยเหลอเกษตรกร (การประกนรายไดและการจานาผลผลตทางการเกษตร) โครงการรถยนตคนแรก เปนตน

ในขณะท�สดสวนรายจายลงทนซ� งเปนรายจายท�มความสาคญตอการขบเคล�อนเศรษฐกจกลบมสดสวนท�ลดลงอยางตอเน�อง โดยเม�อพจารณาสดสวนรายจายลงทนในอดต (แผนภมท� 3.16) พบวา ชวงกอนวกฤตเศรษฐกจ (ป 2535 – 2540) สดสวนรายจายลงทนเพ�มข�น เฉล�ยอยท�รอยละ 35 ตองบประมาณรายจาย อยางไรกด สดสวนดงกลาวเร� มลดลงต� งแตชวงหลงวกฤตเศรษฐกจ ในป 2540 เปนตนมา นอกจากน� เม�อพจารณาสดสวนรายจายลงทน 10 ปยอนหลง (ป 2548 – 2557)

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 คาเฉล�ย

รายจายประจา 70.5 70.5 72.5 73.1 72.3 84.4 76.8 77.3 79.2 79.9 75.7

รายจายลงทน 25.5 26.3 24.0 24.1 22.0 12.6 16.4 18.4 18.7 17.5 20.6

รายจายเพ�อชดใชเงนคงคลง 0 0 0 0 2.4 0 5.3 2.3 0 0.5 2.6

รายจายเพ�อชาระคนตนเงนก 4.0 3.2 3.5 2.8 3.3 3.0 1.5 2.0 2.1 2.1 2.8

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

3-29

พบวามคาเฉล�ยอยท�รอยละ 20.6 ของงบประมาณรายจาย และมแนวโนมลดลงอยางเหนไดชด โดยในปงบประมาณ 2548 สดสวนรายจายลงทนอยท�รอยละ 25.5 ของงบประมาณรายจายลดลง อยท�รอยละ 17.5 ของงบประมาณรายจาย ในปงบประมาณ 2557 ซ� งสดสวนดงกลาวถอวาต�ากวาเปาหมายตามกรอบความย �งยนทางการคลงท�ระบใหสดสวนรายจายลงทนตองบประมาณไมนอยกวารอยละ 25

แผนภมท� 3.16 สดสวนรายจายลงทนตองบประมาณรายจายประจาปงบประมาณ 2535 – 2557

รอยละ

ท�มา: เอกสารงบประมาณโดยสงเขป (ฉบบปรบปรง) ปงบประมาณ 2535 - 2557 จดทาโดย: ผวจย

อยางไรกด ท�ผานมารฐบาลไดดาเนนโครงการลงทนผานเงนนอกงบประมาณ โดยการกเงนโดยมกฎหมายเฉพาะรองรบ ไดแก พระราชกาหนดใหอานาจกระทรวงการคลงกเงนเพ�อฟ� นฟ และเสรมสรางความม�นคงทางเศรษฐกจ พ.ศ. 2552 (โครงการไทยเขมแขง) พระราชกาหนด ใหอานาจกระทรวงการคลงกเงนเพ�อการวางระบบบรหารจดการน� าและสรางอนาคตของประเทศ พ.ศ. 2555 เปนตน ซ� งเม�อรวมการลงทนจากเงนนอกงบประมาณดงกลาวจะทาใหสดสวนรายจายลงทนตองบประมาณเพ�มข�นอยในระดบเฉล�ย รอยละ 25.2 ตองบประมาณรายจายรวม นอกจากน� รฐบาลไดตระหนกถงความจาเปนในการลงทนเพ�อพฒนาโครงสรางพ�นฐานของประเทศ ซ� งจะชวยกระตนขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ จงไดจดทาแผนพฒนาโครงสรางพ�นฐาน ดานคมนาคมขนสงในอนาคต ระยะ 8 ป (พ.ศ. 2558 – 2565) ซ� งคณะรกษาความสงบแหงชาต (คสช.) ไดใหความเหนชอบเม�อวนท� 29 กรกฎาคม 2557 โดยมกรอบวงเงนรวมท� งส�น 1,912,681.79 ลานบาท จาแนกตามสาขาขนสง ไดแก 1) การขนสงทางบก 2) สาขาขนสงทางราง

0

10

20

30

40

50

2535 2537 2539 2541 2543 2545 2547 2549 2551 2553 2555 2557

สดสวนรายจายลงทนตองบประมาณ (รอยละ)

สดสวนรายจายลงทนตอ GDP (รอยละ)

วกฤตเศรษฐกจ

3-30

ประกอบดวย รถไฟรางค และรถไฟฟาขนสงมวลชน 4) สาขาขนสงทางน� า และ 5) สาขาขนสง ทางอากาศ นอกจากน� ยงมการเช�อมตอโครงขายกรงเทพฯ และปรมณทล (ตารางท� 3.15) โดยมแหลงเงนทนสาหรบโครงการฯ ประกอบดวย 1) งบประมาณรายจายประจาป 2) เงนก (แผนบรหารหน�สาธารณะประจาป) 3) เงนไดรฐวสาหกจ และ 4) การใหเอกชนรวมลงทนสาหรบโครงการท�มความเหมาะสม รวมท�งนโยบายของ คสช. มแนวคดทางเลอกในการลงทนรปแบบใหม คอ กองทนพฒนาโครงการพ�นฐาน (Infrastructure Fund) ดวย ซ� งจะสงผลใหสดสวนรายจายลงทน ตองบประมาณมแนวโนมเพ�มสงข�นในอนาคต

ตารางท� 3.15 แผนพฒนาโครงสรางพ�นฐานดานคมนาคมขนสงในอนาคต ระยะ 8 ป (พ.ศ. 2558 – 2565) หนวย: ลานบาท, รอยละ

สาขาขนสง วงเงนรวม สดสวน ทางบก 623,609 32.6 ทางราง 1,071,965 56.1 ทางน� า 101,289 5.3 ทางอากาศ 50,068 2.6 เช�อมตอโครงขาย กทม.และปรมณทล 65,751 3.4 รวมท�งส�น 1,912,688 100.0

ท�มา: กระทรวงคมนาคม, 2558 (ณ เดอนมถนายน 2558)

สาหรบรายจายเพ�อชดใชเงนคงคลงไดเร�มมการต�งงบประมาณรายจายเพ�อชดใชเงนคงคลงในปงบประมาณ 2552 เปนปแรก โดยเปนการต�งงบประมาณชดใชเงนคงคลงท�ใชจายไปแลว ในปงบประมาณ 2550 จานวน 46,680 ลานบาท หรอคดเปนสดสวนประมาณรอยละ 2.4 ของงบประมาณรายจาย จากน�นไดมการต�งงบประมาณเพ�อชดใชเงนคงคลงอกคร� งในป 2554 2555 และ 2557 จานวน 114,489 53,918 และ 13,424 ลานบาท หรอคดเปนสดสวนประมาณรอยละ 5.3 2.3 และ 0.5 ตามลาดบ

ในขณะท�รายจายเพ�อชาระคนตนเงนกคาเฉล�ย 10 ปย อนหลง อยท� รอยละ 2.8 ของงบประมาณรายจาย และมแนวโนมลดลงอยางตอเน�อง

2) การจาแนกตามงบรายจาย

การจาแนกงบประมาณตามงบรายจายแบงออกเปน 5 ประเภทงบรายจาย ไดแก งบบคลากร งบดาเนนงาน งบลงทน งบเงนอดหนน และงบรายจายอ�น

3-31

2.1) งบบคลากร หมายถง รายจายท�กาหนดใหจายเพ�อการบรหารงานบคลากรภาครฐไดแก รายจายท�จายในลกษณะเงนเดอน คาจางประจา คาจางช�วคราว และคาตอบแทนพนกงานราชการ รวมถงรายจายท�กาหนดใหจายจากงบรายจายอ�นใดในลกษณะรายจายดงกลาว

2.2) งบดาเนนงาน หมายถง รายจายท�กาหนดใหจายเพ�อการบรหารงานประจา ไดแก รายจายท�จายในลกษณะคาตอบแทน คาใชสอย คาวสด และคาสาธารณปโภค รวมถงรายจาย ท�กาหนดใหจายจากงบรายจายอ�นใดในลกษณะรายจายดงกลาว

2.3) งบลงทน หมายถง รายจายท�กาหนดใหจายเพ�อการลงทน ไดแก รายจายท�จาย ในลกษณะคาครภณฑ คาท�ดนและส�งกอสราง รวมถงรายจายท�กาหนดใหจายจากงบรายจายอ�นใด ในลกษณะรายจายดงกลาว

2.4) งบเงนอดหนน หมายถง รายจายท�กาหนดใหจายเปนคาบารงหรอเพ�อชวยเหลอ สนบสนนการดาเนนงานของหนวยงานอสระตามรฐธรรมนญหรอหนวยงานของรฐ ซ� งมใชราชการสวนกลางตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน หนวยงานในกากบของรฐ องคการมหาชน รฐวส าหกจ อง คกรปก ครองส วนทอง ถ� น อง คกา รระหวาง ประ เท ศ นตบคคล เอกชนหรอกจการอนเปนสาธารณประโยชน รวมถง เงนอดหนนงบพระมหากษตรย เงนอดหนนการศาสนา และรายจายท�สานกงบประมาณกาหนดใหใชจายในงบรายจายน�

2.5) งบรายจายอ�น หมายถง รายจายท�ไมเขาลกษณะประเภทงบรายจายใดงบรายจายหน� ง หรอรายจายท�สานกงบประมาณกาหนดใหใช จายในงบรายจายน� เ ชน เ งนราชการลบ เงนคาปรบท�จายคนใหแกผขายหรอผรบจาง คาจางท�ปรกษา คาใชจายในการเดนทางไปราชการตางประเทศช�วคราว คาใชจายสาหรบหนวยงานอสระตามรฐธรรมนญ (สวนราชการ) คาใชจายสาหรบกองทนหรอเงนทนหมนเวยน รายจายเพ�อชาระหน� เงนก เปนตน

3-32

ตารางท� 3.16 สดสวนรายจายจาแนกตามงบรายจาย ปงบประมาณ 2548 – 2557

ป งปม. งบบคลากร งบดาเนนงาน งบลงทน งบอดหนน งบรายจายอ�น งบประมาณ

รายจายประจาป

วงเงน สดสวน วงเงน สดสวน วงเงน สดสวน วงเงน สดสวน วงเงน สดสวน

2548 362,080 29.0 104,932 8.4 131,398 10.5 313,344 25.1 338,246 27.1 1,250,000 2549 385,639 28.4 115,419 8.5 137,991 10.1 344,493 25.3 376,458 27.7 1,360,000 2550 426,607 27.2 141,331 9.0 179,594 11.5 370,977 23.7 447,691 28.6 1,566,200 2551 461,719 27.8 158,171 9.5 183,556 11.1 415,003 25.0 441,552 26.6 1,660,000 2552 478,212 24.5 180,594 9.3 213,978 11.0 514,842 26.4 564,074 28.9 1,951,700 2553 474,489 27.9 189,292 11.1 137,678 8.1 438,732 25.8 459,810 27.0 1,700,000 2554 495,896 22.9 233,355 10.8 253,900 11.7 523,681 24.1 459,810 30.6 2,169,968 2555 547,691 23.0 213,268 9.0 264,466 11.1 575,677 24.2 663,137 32.7 2,380,000 2556 577,325 24.1 228,135 9.5 288,105 12.0 653,757 27.2 778,898 27.2 2,400,000 2557 605,869 24.0 232,824 9.2 301,878 12.0 703,212 27.8 652,679 27.0 2,525,000

คาเฉล�ย 25.9 9.4 10.9 25.5 28.3

หมายเหต: ปงบประมาณ พ.ศ. 2548 รวมงบประมาณรายจายเพ�มเตมประจาป จานวน 135,500 ลานบาท ปงบประมาณ พ.ศ. 2552 รวมงบประมาณรายจายเพ�มเตมประจาป จานวน 50,000 ลานบาท ปงบประมาณ พ.ศ. 2554 รวมงบประมาณรายจายเพ�มเตมประจาป จานวน 116,700 ลานบาท

ท�มา: เอกสารงบประมาณโดยสงเขป (ฉบบปรบปรง) ปงบประมาณ 2548 – 2557

จากการวเคราะหสดสวนรายจายจาแนกตามงบรายจายยอนหลง 10 ป (ปงบประมาณ 2548 – 2557) ท�ผานมา พบวา รายจายอ�น ๆ มสดสวนสงท�สด เฉล�ยรอยละ 28.3 สวนใหญ เปนรายจายชาระหน� เงนก รายจายกองทนและเงนทนหมนเวยน โดยกองทนท�สาคญไดแก กองทนหลกประกนสขภาพแหงชาต กองทนใหกยมเพ�อการศกษา กองทนหมบานและชมชนเมอง รองลงมาไดแก งบบคลากรในสดสวนเฉล�ยรอยละ 25.9 ไดแก เงนเดอน คาจางประจา คาจางช�วคราว และคาตอบแทนพนกงานราชการ ในสวนของงบเงนอดหนน มคาเฉล�ยอยท� รอยละ 25.5 ซ� งเงนอดหนนท�สาคญ ไดแ ก เ งนอดหนนท�จดสรรใหแ กองคกรปกครองสวนทองถ� น กระทรวงศกษาธการ รฐวสาหกจ ในขณะท�งบลงทนและงบดาเนนงาน เฉล�ยเพยงรอยละ 10.9 และ 9.4 ของงบประมาณรวม ตามลาดบ

หนวย: ลานบาท, รอยละ

3-33

แผนภมท� 3.17 สดสวนรายจายจาแนกตามงบรายจาย ปงบประมาณ 2548 – 2557

ท�มา: เอกสารงบประมาณโดยสงเขป (ฉบบปรบปรง) ปงบประมาณ 2548 – 2557 จดทาโดย: ผวจย

3) การจาแนกงบประมาณตามลกษณะงาน

การจาแนกงบประมาณตามลกษณะงาน เปนการแสดงงบประมาณรายจายตามวตถประสงคในการดาเนนกจกรรมตาง ๆ ของรฐบาล ซ� งไดจาแนกการดาเนนงานของรฐบาลตามวตถประสงคอยางกวางขวางออกเปนดานตาง ๆ ภายใตลกษณะงาน 4 ประเภท ดงน�

3.1) การบรหารงานท�วไป จาแนกเปนการบรหารท�วไปของรฐ การปองกนประเทศและการรกษาความสงบภายใน

3.2 ) การบรการชมชนและสงคม จาแนกเปน การศกษา การสาธารณสข การสงคมสงเคราะห การเคหะและชมชน การศาสนา วฒนธรรม นนทนาการ และการส�งแวดลอม

3.3) การเศรษฐกจ จาแนกเปนการเช�อเพลงและพลงงาน การเกษตร การเหมองแร ทรพยากรธรณ การอตสาหกรรมและการโยธา การคมนาคมขนสงและส�อสาร และการบรการเศรษฐกจอ�น ๆ

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 คาเฉล�ย

งบบคลากร 29.0 28.4 27.2 27.8 24.5 27.9 22.9 23.0 24.1 24.0 25.9

งบดาเนนงาน 8.4 8.5 9.0 9.5 9.3 11.1 10.8 9.0 9.5 9.2 9.4

งบลงทน 10.5 10.1 11.5 11.1 11.0 8.1 11.7 11.1 12.0 12.0 10.9

งบอดหนน 25.1 25.3 23.7 25.0 26.4 25.8 24.1 24.2 27.2 27.8 25.5

รายจายอ�น 27.1 27.7 28.6 26.6 28.9 27.0 30.6 32.7 27.2 27.0 28.3

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

3-34

3.4 ) อ�น ๆ8 หมายถง การดาเนนงานอ�น สามารถแบงเปนกลมยอย 2 กลม ไดแก การชาระหน� เงนก 9 และคาใชจายอ�นท�ไมสามารถจาแนกเขาลกษณะงานดงกลาวมาขางตนได อาท คาใชจายในการรกษาพยาบาลขาราชการ ลกจางและพนกงาน เปนตน

ตารางท� 3.17 สดสวนรายจายจาแนกตามลกษณะงาน ปงบประมาณ 2548 – 2557

หนวย: ลานบาท,รอยละ

ป งปม. การบรหารงาน

ท�วไป การเศรษฐกจ

การบรการชมชนและสงคม

อ�นๆ งบประมาณรายจายประจาป

วงเงน สดสวน วงเงน สดสวน วงเงน สดสวน วงเงน สดสวน 2548 211,041 16.9 296,571 23.7 476,335 38.1 266,053 21.3 1,250,000 2549 241,661 17.8 339,784 25.0 543,505 40.0 235,050 17.3 1,360,000 2550 284,170 18.1 332,283 21.2 655,123 41.8 294,624 18.8 1,566,200 2551 325,881 19.6 321,880 19.4 694,886 41.9 317,354 19.1 1,660,000 2552 381,782 20.8 320,260 17.5 764,685 41.7 368,273 20.1 1,951,700 2553 350,649 20.6 246,329 14.5 762,878 44.9 340,145 20.0 1,700,000 2554 809,958 37.3 424,685 19.6 835,357 38.5 - - 2,070,000 2555 871,417 36.6 421,239 17.7 1,087,345 45.7 - - 2,380,000 2556 822,742 34.3 470,002 19.6 1,107,256 46.1 - - 2,400,000 2557 911,486 36.1 530,061 21.0 530,061 42.9 - - 2,525,000

คาเฉล�ย 25.8 19.9 42.2 19.4

หมายเหต : ปงบประมาณ พ.ศ. 2548 รวมงบประมาณรายจายเพ�มเตมประจาป จานวน 135,500 ลานบาท ปงบประมาณ พ.ศ. 2552 รวมงบประมาณรายจายเพ�มเตมประจาป จานวน 50,000 ลานบาท ปงบประมาณ พ.ศ. 2554 รวมงบประมาณรายจายเพ�มเตมประจาป จานวน 116,700 ลานบาท

ท�มา: เอกสารงบประมาณโดยสงเขป (ฉบบปรบปรง) ป 2548 – 2557

8 ต�งแตปงบประมาณ 2554 เปนตนไป สานกงบประมาณไดปรบปรงหลกการจาแนกงบประมาณรายจาย จากท�เคยใชหลก Government Finance Statistics (GFS) ป ค.ศ. 1986 มาใชหลก GFS ป ค.ศ. 2001 สงผลใหมการยบรายการรายจายอ�น โดยรายจายเพ�อการชาระหน� เงนกถกจดสรรใหอยในหมวดการบรหารงานท�วไป 9 การชาหน� เงนก หมายความรวมถงการชาระตนเงนก ดอกเบ�ย และคาธรรมเนยม

3-35

แผนภมท� 3.18 สดสวนรายจายจาแนกตามลกษณะงาน ปงบประมาณ 2548 – 2557

หมายเหต : ต�งแตปงบประมาณ 2554 เปนตนไป สานกงบประมาณไดปรบปรงหลกการจาแนกงบประมาณ

รายจาย จากท�เคยใชหลก Government Finance Statistics (GFS) ป ค.ศ. 1986 มาใชหลก GFS ป ค.ศ. 2001 ท�มา : เอกสารงบประมาณโดยสงเขป (ฉบบปรบปรง) ปงบประมาณ 2548 – 2557 จดทาโดย : ผวจย

เม�อพจารณาโครงสรางงบประมาณจาแนกตามลกษณะงานยอนหลง 10 ป (ปงบประมาณ 2548 – 2557) ท�ผานมา พบวา สวนใหญเปนงบรายจายในการบรการชมชนและสงคม สดสวนตองบประมาณรายจายประจาป เฉล�ยอยท�รอยละ 42.2 รองลงมาไดแก การบรหารงานท�วไป สดสวนเฉล�ยรอยละ 25.8 การเศรษฐกจ และอ�นๆ สดสวนเฉล�ย รอยละ 19.9 และ 19.4 ตามลาดบ แตเน�องจากต�งแตปงบประมาณ 2554 เปนตนไป สานกงบประมาณไดปรบปรงหลกการจาแนกงบประมาณรายจายใหม โดยรายจายอ�นๆ อาท รายจายในการชาระหน� เงนก และเงนโอนใหทองถ�น ถกยายไปอยในหมวดการบรหารงานท�วไป สงผลใหต�งแตปงบประมาณ 2554 เปนตนมา รายจายในการบรหารงานท�วไปเพ�มสงข�นอยางเหนไดชด จาก 350,649 ลานบาท คดเปนสดสวนรอยละ 20.6 ใ น ป ง บ ป ร ะ ม า ณ 2553 เ พ� ม ข� น เ ป น 809,958 ล า น บ า ท ค ด เ ป น ส ด ส ว น ร อ ย ล ะ 37.3 ในปงบประมาณ 2554

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 คาเฉล�ย

การบรหารงานท�วไป 16.9 17.8 18.1 19.6 20.8 20.6 37.3 36.6 34.3 36.1 25.8

การเศรษฐกจ 23.7 25.0 21.2 19.4 17.5 14.5 19.6 17.7 19.6 21.0 19.9

การบรการชมชนและสงคม 38.1 40.0 41.8 41.9 41.7 44.9 38.5 45.7 46.1 42.9 42.2

อ�นๆ 21.3 17.3 18.8 19.1 20.1 20.0 0.0 0.0 0.0 0.0 19.4

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

3-36

ในสวนของรายจายเพ�อการบรการชมชนและสงคม ตลอด 10 ปท�ผานมา ยงคงมสดสวนสงสดเปนลาดบแรก ซ� งสวนใหญพบวา รฐบาลใหความสาคญในการจดสรรงบประมาณรายจายดานการศกษา รองลงมาไดแก รายจายดานสาธารณสข การสงคมสงเคราะห การเคหะ และชมชน และการศาสนา วฒนธรรมและนนทนาการ ตามลาดบ

ในขณะท�งบประมาณเพ�อการบรหารงานท�วไปมสดสวนเฉล�ย 10 ป เปนลาดบรองลงมา หรอประมาณรอยละ 25.8 ของงบประมาณรายจาย จาแนกเปนรายจายเพ�อการบรหาร งานท�วไปของรฐ รายจายเพ�อการปองกนประเทศ และรายจายเพ�อการรกษาความสงบภายในประเทศ

นอกจากน� รายจายดานเศรษฐกจเฉล�ย 10 ป ยอนหลงมสดสวนเฉล�ยอยท�รอยละ 20 ของงบประมาณรายจายประจาป และเม�อพจารณาในรายละเอยด พบวา มการเปล�ยนแปลงน� าหนกความสาคญเลกนอย โดยในปงบประมาณ 2548 รายจายดานเศรษฐกจสวนใหญ เปนรายจาย เพ�อการใชจายในการดาเนนงานดานการพาณชย ท�งในประเทศและตางประเทศของกระทรวงพาณชย ตลอดจนการควบคมกจการโรงแรมและภตตาคาร การสงเสรมการทองเท�ยว การแรงงาน และดาเนนโครงการอเนกประสงคตางๆ เปนสาคญ รองลงมาเปนรายจายดานการคมนาคมขนสงและการส�อสาร และรายจายดานการเกษตร ตามลาดบ ในขณะท� ในปงบประมาณ 2557 รายจายดานเศรษฐกจ ใหความสาคญกบดานการเกษตรเปนลาดบแรก รองลงมา ไดแก ดานการเศรษฐกจอ�น และดานการขนสง ตามลาดบ

4) การจาแนกงบประมาณตามกระทรวงและหนวยงาน การจาแนกงบประมาณตามกระทรวงและหนวยงานเปนการจาแนกงบประมาณ

ท�ไดจดสรรใหกบกระทรวงและหนวยงานเพ�อนาไปปฏบตภารกจท�อยในความรบผดชอบ ท�งในสวนของภารกจพ�นฐานและภารกจยทธศาสตรซ� งสอดคลองกบแผนพฒนาเศรษฐกจ และสงคมแหงชาต แผนแมบทอ�นๆ และสถานการณของประเทศในปจจบน เพ�อขบเคล�อนเศรษฐกจฟ� นฟความเช�อม�น ควบคกบการสรางเสถยรภาพทางเศรษฐกจ โดยในระดบกระทรวงแบงออกเปน 30 หนวยงาน และในระดบหนวยงานแบงเปน 469 หนวยงาน (เอกสารงบประมาณโดยสงเขป ประจาปงบประมาณ พ.ศ. 2557)

ในชวง 10 ปท�ผานมาหนวยงานท�ไดรบการจดสรรงบประมาณสงสด ไดแก กระทรวงศกษาธการ สาหรบพฒนาคณภาพและมาตรฐานการจดการศกษาในทกระดบ รองลงมา ไดแก กระทรวงมหาดไทย กระทรวงกลาโหม และกระทรวงการคลง ตามลาดบ

3-37

กลาวโดยสรป ผลจากการศกษาและวเคราะหโครงสรางรายจายขางตน พบวา ลกษณะโครงสรางรายจายของรฐบาลไทยสวนใหญเปนรายจายท�เกดจากการใชนโยบายการคลงแบบต�งใจ (Discretionary Fiscal Policy) กลาวคอ รฐบาลเปนผกาหนดกรอบวงเงนงบประมาณรายจายเพ�อเปนเคร� องมอในการกระตนหรอปรบเสถยรภาพใหกบระบบเศรษฐกจ โดยการจดทางบประมาณรายจายประจาปจะตองผานข�นตอนการพจารณาและอนมตกรอบวงเงนงบประมาณจากรฐสภา แตอยางไรกด นโยบายการคลงแบบต�งใจสามารถจาแนกออกเปน 2 ประเภทใหญ คอ 1) นโยบายการคลงแบบต�งใจท�มลกษณะถาวร ซ� งสวนใหญเปนรายจายประจา เชน รายจายดานบคลากร รายจายท�รฐบาลโอนใหแกองคกรปกครองสวนทองถ�น และรายจายสวสดการพ�นฐานตางๆ เปนตน นอกจากน� ยงรวมถงรายจายลงทนในลกษณะการลงทนในโครงสรางพ�นฐาน 2) นโยบายการคลงแบบต�งใจแบบกาหนดระยะเวลาการดาเนนการแบบชดเจน สวนใหญจะเปนรายจายในลกษณะมาตรการกระตนเศรษฐกจท�มลกษณะเปนการช�วคราว เชน เชคชวยชาต โครงการพกชาระหน�เกษตรกร โครงการรถยนตคนแรก โครงการบานหลงแรกและโครงการ One Tablet per Child เปนตนโดยมาตรการตางๆ เหลาน� แมวาจะมสดสวนนอยเม�อเทยบกบวงเงนงบประมาณรายจายประจาป แตมาตรการดงกลาวถอไดวาสงผลกระทบช�วคราวตอดลการคลงในระยะส� น ซ� งในการประเมนบทบาทของการดาเนนนโยบายการคลงดวยวธการหาดลการคลงเชงโครงสรางน�นจาเปนตองขจดผลของมาตรการตางๆ เหลาน�ออกไป (รายละเอยดจะกลาวถงในบทท� 4)

ในขณะท�ลกษณะการดาเนนนโยบายการคลงแบบอตโนมต (Automatic Fiscal Policy) ผานเคร� องมอทางดานรายจาย พบวา มเพยงรายจายเพ�อชวยเหลอผ วางงาน ซ� งสานกงานประกนสงคม กระทรวงแรงงาน จะจายใหกบผวางงานหรอผประกนตน ตามเง�อนไขท�กาหนด ซ� งรายจายดงกลาวจดไดวาเปนรายจายท�รกษาเสถยรภาพของระบบเศรษฐกจโดยอตโนมต กลาวคอ ในกรณท�เศรษฐกจตกต�า อตราการวางงานเพ�มสงข�น การจดเกบรายไดลดนอยลง การบรโภคและการลงทนลดลง สงผลใหรายไดประชาชาตลดลง รฐบาลมการชดเชยเงนใหกบผวางงาน เพ�อเปนการเตมเมดเงนเขาสระบบเศรษฐกจโดยอตโนมต และในกรณเศรษฐกจด อตราการวางงานนอย รฐบาลจะมรายไดเพ�มจากเงนประกนการวางงานท�สมทบจากนายจางและลกจาง อยางไรกตามร า ย จ า ย ดง ก ล า ว พ บ ว า ม ส ด ส ว น นอ ย ม า ก เ ม� อ เ ท ย บ กบ ว ง เ ง น ง บ ป ร ะ ม า ณ ท� ง ห ม ด โดยในปงบประมาณ 2557 รายจายในสวนของสานกงานประกนสงคม อยท� 24,899 ลานบาท หรอคดเปนสดสวนเพยงรอยละ 1 ของงบประมาณรายจายท�งหมด

3-38

3.2.2 การเบกจายงบประมาณ

การเบกจายเงนงบประมาณของรฐบาล ประกอบดวย การเบกจาย 3 สวน ไดแก 1) รายจายประจา เชน เงนเดอน คาจาง และคารกษาพยาบาล เปนตน 2) รายจายลงทน เชน คาครภณฑ คาท�ดนและส�งกอสราง เปนตน ซ� งรายจายประจาและรายจายลงทนน�จะเปนการเบกจายภายใตงบประมาณรายจายประจาปงบประมาณน�น10 และ 3) รายจายจากปงบประมาณกอนๆ ซ� งเปนรายจายจากเงนในปงบประมาณกอนๆ กนไวเบกเหล�อมป ท�งน� หากพจารณาขอมลยอนหลงรายปจะพบวา อตราการเบกจายงบประมาณเฉล�ยอยท�รอยละ 90 และสวนใหญอตราการเบกจายรายจายประจาจะมสดสวนท�สงกวาอตราการเบกจายรายจายลงทน ยกเวนในบางปงบประมาณ ท�รฐบาลออกมาตรการเรงรดการเบกจายเน�องจากตองการอดฉดเมดเงนเพ�อกระตนเศรษฐกจโดยเรว (วฒพงศ จตต�งสกล และคณะ, 2556)

ตารางท� 3.18 การเบกจายเงนงบประมาณรายจายประจาป ระหวางปงบประมาณ 2548 – 2557

หมายเหต: กรมบญชกลาง มการจดทาระบบบรหารการเงนการคลงภาครฐดวยระบบอเลกทรอนกส (Government

Fiscal Management Information System: GFMIS) ต�งแตปงบประมาณ 2549 เปนตนไป สงผลให ไมสามารถจาแนกการเบกจายงบประมาณสาหรบรายจายประจาและรายจายลงทนได

ท�มา: สานกงานเศรษฐกจการคลง, 2558

สาหรบความเคล�อนไหวของการเบกจายงบประมาณในแตละเดอนจะพบวา โดยท�วไปจะมแนวโนมคงท� เน�องจากสวนใหญเปนรายจายประจาท�จาเปนตองมการเบกจายในทก ๆ เดอน เชน เงนเดอนและคารกษาพยาบาลของบคลากรภาครฐ เปนตน ยกเวนในชวงไตรมาสท�สอง

10 รายจายในปงบประมาณน�น หมายถง รายจายหลงโอนเปล�ยนแปลง

การเบกจาย 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

1. วงเงนงบประมาณรวม 1,360,691 1,529,571 1,722,364 1,812,063 2,143,252 1,943,547 2,353,203 2,596,564 2,701,010 2,836,921

1.1 วงเงนงบประมาณปปจจบน 1,250,000 1,360,000 1,566,200 1,660,000 1,951,700 1,700,000 2,169,968 2,380,000 2,400,000 2,525,000

- วงเงนงบประมาณรายจายประจา 931,328 1,010,489 1,239,641 1,319,724 1,569,678 1,468,655 1,806,977 1,964,439 1,991,899 2,093,452

- วงเงนงบประมาณรายจายลงทน 318,672 349,511 326,559 340,276 382,022 231,345 362,991 415,561 408,101 431,548

1.2 วงเงนงบประมาณปกอน 110,691 169,571 156,164 152,063 191,552 243,547 183,235 216,564 301,010 302,340

2. การเบกจายงบประมาณ 1,245,181 1,394,572 1,574,966 1,633,405 1,917,128 1,784,413 2,177,891 2,295,327 2,402,481 2,459,990

2.1 รายจายปปจจบน 1,139,775 1,270,028 1,470,839 1,532,479 1,790,862 1,627,875 2,050,536 2,148,475 2,171,459 2,246,306

(รอยละตอวงเงนงบประมาณ) 91.2 93.4 93.9 92.3 91.8 95.8 94.5 90.3 90.5 89.0

- รายจายประจา N/A 1,006,881 1,208,133 1,264,990 1,507,894 1,444,760 1,786,978 1,873,067 1,894,885 1,962,257

(รอยละตอวงเงนรายจายประจา) N/A 99.6 97.5 95.9 96.1 98.4 98.9 95.3 95.1 93.7

- รายจายลงทน N/A 263,147 262,706 267,489 282,969 183,115 263,558 275,408 276,574 284,049

(รอยละตอวงเงนรายจายลงทน) N/A 75.3 80.4 78.6 74.1 79.2 72.6 66.3 67.8 65.8

2.2 รายจายจากปกอน 105,406 124,544 104,127 100,926 126,266 156,538 127,355 146,852 231,022 213,684

(รอยละตอวงเงนงบประมาณปกอน) 95.2 73.4 66.7 66.4 65.9 64.3 69.5 67.8 76.7 70.7

หนวย: ลานบาท, รอยละ

3-39

ของปงบประมาณ (เดอนมกราคม – มนาคม) และชวงส� นปงบประมาณ (เดอนกนยายน) ท�การเบกจายงบประมาณจะอยในระดบคอนขางสงเม�อเทยบกบเดอนอ�นๆ เปนผลมาจากหนวยงานราชการตางเรงเบกจายงบของตนเองเพ�อท�จะใหทนรอบของการเบกจาย โดยเฉพาะในสวนของรายจายลงทนและเงนอดหนน เน�องจากปจจยตางๆ เชน ความเส�ยงในการไมไดรบการจดสรรงบประมาณสาหรบโครงการตางๆ ในปงบประมาณถดไป หรอการผกพนสญญาการจายเงน กบเอกชน เปนตน

แผนภมท� 3.19 แสดงใหเหนถงแนวโนมการเบกจายงบประมาณรายจาย ประจาปงบประมาณ 2557 ซ� งเม�อพจารณาในไตรมาสแรกของปงบประมาณ 2557 พบวามการเบกจาย เ งนงบประมาณคอนขาง สง ท� งรายจายประจา และรายจายลงทน ท� ง น� เ ปนผลมาจากกระทรวงการคลง11 ไดเรงรดการใชจายงบประมาณในแผนงาน/โครงการตางๆ ใหสาเรจ ตามกรอบระยะเวลาท�กาหนดและเปนไปตามเปาหมายการเบกจายงบภาพรวมอยท� รอยละ 95 และรายจายลงทนท�รอยละ 82 นอกจากน�จะเหนไดวา ณ เดอนธนวาคม 2557 การเบกจายรายจายลงทนไดเพ�มข� นอยางเหนไดชดเน�องจากมการเบกจายเงนอดหนนเฉพาะกจขององคกรปกครอง สวนทองถ�น

แผนภมท� 3.19 การเบกจายเงนงบประมาณรายจายประจาปงบประมาณ 2557

ท�มา : กรมบญชกลาง ประมวลผลโดย สศค. จดทาโดย : ผวจย

11 แถลงขาวกระทรวงการคลง ฉบบท� 114/2556 วนท� 4 พฤศจกายน 2556 เร�อง “คลงประชมช�แจงมาตรการเรงรดการเบกจายเงน ป พ.ศ. 2557”

0

500,000

1,000,000

1,500,000

2,000,000

2,500,000

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

ต.ค

. 56

พ.ย.

56

ธ.ค.

56

ม.ค

. 57

ก.พ.

57

ม.ค

. 57

เม.ย.

57

พ.ค

. 57

ม.ย.

57

ก.ค.

57

ส.ค

. 57

ก.ย.

57ลานบาท รายจายประจา รายจายลงทน

สะสม 2557

มาตรการเรงรดการเบกจายในไตรมาสแรก

3-40

3.3 การศกษาดลการคลงของรฐบาล

เม�อพจารณาดลการคลงของรฐบาลในอดตท�ผานมา (ปงบประมาณ 2548– 2557) (ตารางท� 3.19) พบวา รฐบาลขาดดลงบประมาณมาโดยตลอด ซ� งดลงบประมาณในแตละป ข� นอยกบภาวะเศรษฐกจและการดาเนนนโยบายการคลงของรฐบาลในขณะน� นเปนสาคญ โดยเหนไดชดในปงบประมาณ 2552 ดลเงนงบประมาณขาดดลถงรอยละ 2.9 ตอ GDP สาเหตมาจากภาวะเศรษฐกจท�หดตวสงผลใหการจดเกบรายไดรฐบาลลดลงโดยเฉพาะอยางย�งรายไดท�มใชภาษ ประกอบกบรฐบาลไดดาเนนนโยบายการคลงแบบขยายตว (Expansionary Fiscal Policy) เพ�อกระตนเศรษฐกจ

นอกจากน� หากพจารณาดลการคลงเบ�องตน (Primary Fiscal Balance)12 ซ� งเปน ดลการคลงท�สะทอนถงผลการดาเนนงานและทศทางของนโยบายการคลงในเบ�องตนอยางแทจรง พบวาดลการคลงเบ�องตนเกนดลมากท�สดในปงบประมาณ 2548 จานวน 147,827 ลานบาท

(รอยละ 1.1 ตอ GDP) ในขณะท�ขาดดลมากท�สดในปงบประมาณ 2552 จานวน 280,632 ลานบาท (รอยละ 2.9 ตอ GDP) เน�องจากรฐบาลจาเปนดาเนนนโยบายการคลงท� งนโยบายรายได

และนโยบายรายจายเพ�อกระตนเศรษฐกจของประเทศในชวงท�ภาวะเศรษฐกจชะลอตว ท� งน� ในปงบประมาณ 2557 ดลการคลงเบ�องตนขาดดลจานวน 207,490 ลานบาท (รอยละ 1.6 ตอ GDP)

ผลจากภาวะเศรษฐกจท�ชะลอตว สงผลใหการจดเกบรายไดของรฐบาลต�ากวาเปาหมาย รวมท�ง มการเปล�ยนแปลงนโยบายของรฐบาล เชน การไมปรบข�นอตราภาษน�ามนดเซลเพ�อบรรเทา

คาครองชพของประชาชน เปนตน

12 ดลการคลงเบ�องตน (Primary Fiscal Balance) หมายถง ดลการคลงท�ไมนบรวมรายจายชาระคนหน� เงนกและ

รายจายเพ�อการชดใชเงนคงคลง

3-41

ตารางท� 3.19 ดลการคลงของรฐบาล ปงบประมาณ 2549 – 2557

หมายเหต: 1) GDP เปนขอมลท�คานวณบนฐานบญชประชาชาตอนกรมใหม จดทาโดย สศช. (ณ เดอนพฤษภาคม 2558)

2) ใชรายไดนาสงคลงมาประกอบการจดทา โดยรายไดนาสงคลงเปนรายไดของรฐบาลตามระบบกระแสเงนสดท�คานงถงระยะเวลาในการนาสงเงน สงผลใหมความแตกตางจากรายไดรฐบาลสทธเลกนอย

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง

3.4 แนวโนมและทศทางของโครงสรางรายไดและรายจายในระยะปานกลาง

ในการประมาณการแนวโนมโครงสรางรายไดและรายจายรฐบาลระยะปานกลาง 5 ปขางหนา หรอชวงปงบประมาณ 2558 – 2562 มสมมตฐานหลกท�ตองพจารณา 3 ประการ ดงน� 1) สมมตฐานทางเศรษฐกจ ไดแก อตราการขยายตวทางเศรษฐกจและอตราเงนเฟอ 2) สมมตฐานและการประมาณการรายไดรฐบาล และ 3) สมมตฐานและการประมาณการรายจายรฐบาล โดยมรายละเอยดดงน�

3.4.1 สมมตฐานทางเศรษฐกจ สาหรบเศรษฐกจไทยในป 2558 คาดวาจะขยายตวอยในชวงรอยละ 3.0 – 4.0 ตอป

เรงข�นจากการขยายตวรอยละ 0.9 ในป 2557 โดยมปจจยสนบสนนจากการฟ� นตวของเศรษฐกจโลกและปรมาณการคาโลก ซ� งเปนปจจยสนบสนนใหมลคาการสงออกขยายตวเพ�มข�น นอกจากน� การใชจายและการลงทนภาครฐจะเปนเคร�องจกรสาคญในการขบเคล�อนการขยายตวทางเศรษฐกจใหเปนไปอยางตอเน�อง

สาหรบการประมาณการเศรษฐกจไทยในป 2559 คาดการณเศรษฐกจไทย (Real GDP ปปฎทน) ขยายตวรอยละ 3.7 – 4.7 (คากลางท�รอยละ 4.2) และอตราเงนเฟอท�รอยละ 1.1 – 2.1 ตอป (คากลางท�รอยละ 1.6) สงผลให Nominal GDP ขยายตวท� รอยละ 5.8 เพ�มข�นจากป 2558

และกาหนดวาภาวะเศรษฐกจไทย ป 2560 – 2562 จะขยายตวตอเน�องจากปท�ผานมา โดยมมอตราขยายตวท�รอยละ 4.0 (ขยายตวอยในชวงรอยละ 3.5 – 4.5) ซ� งเปนอตราการขยายตวของเศรษฐกจตามศกยภาพ (Potential GDP) และอตราเงนเฟอท�รอยละ 2.0 รายละเอยดดงตารางท� 3.20

ปงบประมาณ 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 25571. รายไดนาสงคลง 1,264,928 1,339,691 1,444,718 1,545,837 1,409,653 1,708,625 1,892,047 1,977,670 2,163,469 2,075,665 2. รายจาย 1,245,181 1,394,572 1,574,966 1,633,404 1,917,129 1,784,413 2,177,895 2,295,327 2,402,481 2,459,990 - ปปจจบน 1,139,775 1,270,028 1,470,839 1,532,479 1,790,863 1,627,875 2,050,540 2,148,475 2,171,459 2,246,306 - ปกอน 105,406 124,544 104,127 100,925 126,266 156,538 127,355 146,852 231,022 213,684 3. ดลเงนงบประมาณ 19,747 (54,881) (130,248) (87,567) (507,476) (75,788) (285,848) (317,657) (239,012) (384,325) 4. ดลการคลงเบbองตน 147,827 75,968 26,995 72,288 (280,632) 122,158 45,316 (91,824) (76,890) (207,490) สดสวนดลการคลงเบ�องตนตอ GDP 1.1 0.9 0.3 0.7 (2.9) 1.1 0.4 (0.7) (0.6) (1.6) Norminal GDP (ปปฏทน) 13,635,100 8,400,655 9,076,307 9,706,932 9,654,016 10,802,402 11,300,485 12,354,656 12,910,038 13,148,601

หนวย: ลานบาท, รอยละ

3-42

ตารางท� 3.20 สมมตฐานทางเศรษฐกจท�สาคญ

สมมตฐานทางเศรษฐกจท�สาคญ (ปปฎทน) 2558 2559 2560 2561 2562 1. GDP ณ ราคาประจาป (พนลานบาท) 13,635 14,426 14,426 14,426 14,426

2. อตราการขยายตวของ GDP ณ ราคาประจาป (รอยละ) 3.7 5.8 6.0 6.0 6.0

3. อตราการขยายตวของ GDP ณ ราคาคงท� (รอยละ) 3.5 4.2 4.0 4.0 4.0

4. อตราเงนเฟอ (รอยละ) 0.2 1.6 2.0 2.0 2.0

ท�มา: GDP ปงบประมาณ 2558 และปงบประมาณ 2559 เปนขอมลท�คานวณบนฐานบญชประชาชาตอนกรมใหม จดทาโดย สศช. (ณ เดอนพฤษภาคม 2558)

3.4.2 สมมตฐานและการประมาณการรายไดรฐบาล ประมาณการรายไดรฐบาลปงบประมาณ 2558 และ 255913 เทากบ 2,325,000 และ

2,330,000 ลานบาท ตามลาดบ สาหรบการประมาณการรายไดรฐบาลปงบประมาณ 2560 – 2562 กาหนดใหรฐบาลสามารถจดเกบรายไดไดตามภาวะเศรษฐกจ หรอกาหนดใหคาความยดหยน ของรายได (Revenue Buoyancy) เทากบ 1.0 และกาหนดใหโครงสรางภาษยงคงเหมอนเดม ในปงบประมาณ 2559 กลาวคอ รฐบาลจะยงไมมการดาเนนนโยบายการคลงแบบต�งใจใด ๆ ในชวงปงบประมาณ 2559 – 2562 จากสมมตฐานดงกลาวขางตน ประมาณการรายไดรฐบาลปงบประมาณ 2558 – 2562 สรปไดดงน� ตารางท� 3.21 สมมตฐานทางเศรษฐกจและประมาณการรายไดรฐบาลปงบประมาณ 2558 – 2562 14

ท�มา: GDP ปงบประมาณ 2558 และปงบประมาณ 2559 เปนขอมลท�คานวณบนฐานบญชประชาชาตอนกรมใหม จดทาโดย สศช. (ณ เดอนพฤษภาคม 2558)

13 ปงบประมาณ 2558 และปงบประมาณ 2559 เปนไปตามเอกสารงบประมาณ 14 คา Revenue Buoyancy ปงบประมาณ 2558 เทากบ 3.3 มความผดปกต เน�องจากผลการจดเกบรายไดรฐบาลสทธปงบประมาณ 2557 ต�ากวาประมาณการตามเอกสารงบประมาณ (2,275,000 ลานบาท) จานวน 200,321 ลานบาท สงผลใหประมาณการรายไดรฐบาลสทธปงบประมาณ 2558 ขยายตวจากผลการจดเกบจรงปงบประมาณ 2557 ถงรอยละ 12.1 ทาใหคาความยดหยนของรายไดในปงบประมาณ 2558 สงกวาคาเฉล�ยในอดตคอนขางสง

2558 2559 2560 2561 2562

1. GDP ณ ราคาประจาป (ลานบาท) 13,635,100 14,425,900 15,291,500 16,209,000 17,181,500

2. อตราการขยายตวของ GDP ณ ราคาคงท� (รอยละ) 3.7 5.8 6.0 6.0 6.0

3. ประมาณการรายได (ลานบาท) 2,325,000 2,330,000 2,469,800 2,618,000 2,775,100

4. อตราการเพ�ม (รอยละ) 12.1 0.2 6.0 6.0 6.0

5. Revenue Buoyancy (เทา) 3.313 0.0414 1.0 1.0 1.0

6. สดสวนรายไดตอ GDP (รอยละ) 17.1 16.2 16.2 16.2 16.2

3-43

ตารางท� 3.22 โครงสรางรายไดรฐบาลปงบประมาณ 2558 – 2562 จาแนกรายภาษ

คานวณโดย : ผวจย

หนวย : ลานบาท2561 2562

1. กรมสรรพากร 1,965,200 1,969,500 2,087,500 2,212,900 2,345,600

1.1 ภาษเงนไดบคคลธรรมดา 310,000 310,700 329,300 349,100 370,000

1.2 ภาษเงนไดนตบคคล 680,000 681,500 722,400 765,700 811,600

1.3 ภาษเงนไดปโตรเลยม 129,000 129,300 137,000 145,300 154,000

1.4 ภาษมลคาเพ�ม 775,900 777,600 824,200 873,700 926,100

1.5 ภาษธรกจเฉพาะ 57,000 57,100 60,500 64,200 68,000

1.6 อากรแสตมป 13,000 13,000 13,800 14,600 15,500

1.7 รายไดอ�น ๆ 300 300 300 300 400

2. กรมสรรพสามต 421,400 422,200 447,700 474,500 502,800

2.1 ภาษน�ามนฯ 65,800 65,900 69,900 74,100 78,500

2.2 ภาษยาสบ 63,000 63,100 66,900 70,900 75,200

2.3 ภาษสรา ฯ 72,000 72,200 76,500 81,100 85,900

2.4 ภาษเบยร 88,400 88,600 93,900 99,500 105,500

2.5 ภาษรถยนต 107,000 107,200 113,700 120,500 127,700

2.6 ภาษเคร�องด�ม 17,200 17,200 18,300 19,400 20,500

2.7 ภาษเคร�องไฟฟา 760 800 800 900 900

2.8 ภาษรถจกรยานยนต 2,970 3,000 3,200 3,300 3,500

2.9 ภาษแบตเตอร� 2,300 2,300 2,400 2,600 2,700

2.10 ภาษอ�น ๆ 1,340 1,300 1,400 1,500 1,600

2.11 รายไดอ�น ๆ 630 600 700 700 800

3. กรมศลกากร 112,800 113,000 119,800 127,000 134,700

3.1 อากรขาเขา 110,500 110,700 117,400 124,400 131,900

3.2 อากรขาออก 300 300 300 300 400

3.3 รายไดอ�นๆ 2,000 2,000 2,100 2,300 2,400

4. รวมรายได 3 กรม 2,499,400 2,504,700 2,655,000 2,814,400 2,983,100

5. รฐวสาหกจ 120,000 120,300 127,500 135,100 143,200

6. หนวยงานอ�น 146,100 146,400 155,200 164,500 174,300

6.1 สวนราชการอ�น 140,700 141,000 149,500 158,400 167,900

6.2 กรมธนารกษ 5,400 5,400 5,700 6,100 6,400

7. รวมรายไดจดเกบ 2,765,500 2,771,400 2,937,700 3,114,000 3,300,600

8. คนภาษของกรมสรรพากร 295,700 296,300 314,100 333,000 353,000

9. จดสรรรายไดจาก VAT ให อบจ. 17,100 17,100 18,200 19,300 20,400

10. เงนกนชดเชยสงออก 18,700 18,700 19,900 21,100 22,300

11. รวมรายไดสทธ 2,434,000 2,439,300 2,585,500 2,740,600 2,904,900

12. จดสรร VAT ใหอปท. ตาม พรบ. กาหนดแผนฯ 109,000 109,300 115,700 122,600 129,800

13. รายไดสทธหลงหกจดสรร 2,325,000 2,330,000 2,469,800 2,618,000 2,775,100

2558 2559 2560

3-44

3.4.3 สมมตฐานและการประมาณการรายจาย

ในปงบประมาณ 2558 และปงบประมาณ 2559 การประมาณการรายจายเปนไปตามเอกสารงบประมาณ และเน�องจากการใชจายของรฐบาลยงเปนเคร�องมอสาคญในการกระตนเศรษฐกจ ดงน�น ในการประมาณการรายจายระยะปานกลาง (วงเงนงบประมาณ) ผวจยกาหนดใหรฐบาลยงคงจาเปนตองจดทางบประมาณขาดดลในชวงปงบประมาณ 2560 – 2562 เพ�อขบเคล�อนเศรษฐกจใหขยายตวอยางมเสถยรภาพ โดยมสมมตฐานท�สาคญ ดงน�

1) รายจายประจา มรายการท�สาคญ ไดแก - คาใชจายบคลากร เงนเดอน กาหนดใหเพ�มข�นรอยละ 6.0 ตอป (คานวณจาก

อตราการเพ�มของเงนเดอนขาราชการซ�งกาหนดไวท�รอยละ 6.0 ตอป) - เบ�ยหวดบาเหนจบานาญ เพ�มข�นรอยละ 9.0 ตอป จากคาเฉล�ยปกอน (คานวณ

จากคาเฉล�ยอตราเพ�มยอนหลง 10 ป) - คารกษาพยาบาลขาราชการเพ�มข�นตามอตราเงนเฟอ - คาสาธารณปโภค กาหนดใหเพ�มข�นตามอตราเงนเฟอ - รายจายชาระดอกเบ�ยเงนก คดจากอตราดอกเบ�ยรอยละ 5.25 อางองจากอตรา

ดอกเบ�ยเฉล�ยของหน�คงคาง 2) รายจายชาระหน� เงนก

- รายจายชาระคนตนเงนก กาหนดใหเทากบรอยละ 3.0 ของงบประมาณรายจาย (ตามสมมตฐานของสานกงานบรหารหน�สาธารณะ)

3) รายจายเพ�อชดใชเงนคงคลงของปงบประมาณ 2559 เปนการต�งเพ�อชดใช เงนคงคลงของการใชจายในปงบประมาณ 2557 จากโครงการรถยนตคนแรก และการยบหลอมหรอทาลายเหรยญกษาปณท�ถอนคนและเหรยญกษาปณท�ชารด (กรมบญชกลาง) และกาหนดวาต�งแตปงบประมาณ 2558 เปนตนไป จะไมมการใชจายจากเงนคงคลง ดงน�น ในปงบประมาณ 2560 – 2562 จะไมมการต�งงบประมาณรายจายเพ�อชดใชเงนคงคลง

4) รายจายลงทน ประมาณการจากรายจายลงทนภาระผกพนป กอนและรายจายลงทน

ตามแผนพฒนาโครงสรางพ�นฐานดานคมนาคมขนสงในอนาคต ระยะ 8 ป (พ.ศ. 2558 – 2565) ในสวนของแหลงเงนทนท�มาจากวงเงนงบประมาณ

3-45

ตารางท� 3.23 ประมาณการรายจายระยะปานกลาง (ปงบประมาณ 2558 – 2562) หนวย: ลานบาท, รอยละ

ท�มา: ปงบประมาณ 2558 และปงบประมาณการ 2559 จากเอกสารงบประมาณโดยสงเขป และป 2560 – 2562 ประมาณการโดยผวจย

จากสมมตฐานในการจดทาประมาณการรายจายระยะปานกลางขางตน สงผลใหรายจายต�งแตปงบประมาณ 2558 – 2562 เปนจานวน 2,575,000 2,720,000 2,847,800 2,981,700 และ 3,121,800 ลานบาท ตามลาดบ โดยมรายละเอยด ดงน�

- รฐบาลไดจดทางบประมาณรายจายประจาปงบประมาณ 2558 จานวน 2,575,000 ลานบาท เพ�มข� นจากปงบประมาณ 2557 จานวน 50,000 ลานบาท หรอเพ�มข� น รอยละ 2.0 โดยวงเงนงบประมาณดงกลาว คดเปนสดสวนรอยละ 18.9 ของ GDP ประกอบดวย รายจายประจา จานวน 2,027,859 ลานบาท หรอรอยละ 78.8 ของงบประมาณรายจาย รายจาย เพ�อชดใชเงนคงคลง จานวน 41,965 ลานบาท หรอรอยละ 1.6 ของวงเงนงบประมาณ รายจายลงทนจานวน 449,476 ลานบาท หรอรอยละ 17.5 ของวงเงนงบประมาณ และรายจายเพ�อชาระคนตนเงนก จานวน 55,700 ลานบาท หรอรอยละ 2.2 ของวงเงนงบประมาณ

- ในปงบประมาณ 2559 ประมาณการงบประมาณรายจายประจาปงบประมาณ 2559 จานวน 2,720,000 ลานบาท เพ�มข�นจากปงบประมาณ 2558 จานวน 145,000 ลานบาท หรอเพ�มข�นรอยละ 5.6 โดยวงเงนงบประมาณดงกลาว คดเปนสดสวนรอยละ 18.9 ของ GDP ประกอบดวย รายจายประจา จานวน 2,100,836 ลานบาท หรอรอยละ 77.2 ของงบประมาณรายจาย รายจายเพ�อชดใชเงนคงคลง จานวน 13,561 ลานบาท หรอรอยละ 0.5 ของวงเงนงบประมาณ

ปงบประมาณ 2558 2559 2560 2561 2562

วงเงนงบประมาณรายจาย 2,575,000 2,720,000 2,847,800 2,981,700 3,121,800

- อตราเพ�ม (รอยละ) 2.0 5.6 4.7 4.7 4.7

- สดสวนตอ GDP (รอยละ) 18.9 18.9 18.6 18.4 18.2

1. รายจายประจา 2,027,859 2,100,836 2,199,750 2,234,534 2,335,325

- อตราเพ�ม (รอยละ) 0.5 3.6 4.7 1.6 4.5

- สดสวนตองบประมาณ (รอยละ) 78.8 77.2 77.2 74.9 74.8

2. รายจายเพ�อชดใชเงนคงคลง 41,965 13,561 - - -

- สดสวนตองบประมาณ (รอยละ) 1.6 0.5 - - -

3. รายจายลงทน 449,476 543,636 569,085 662,012 695,047

- อตราเพ�ม (รอยละ) 1.9 20.9 4.7 16.3 5.0

- สดสวนตองบประมาณ (รอยละ) 17.5 20.0 20.0 22.2 22.3

4. รายจายชาระคนตนเงนก 55,700 61,992 78,965 85,154 91,428

- อตราเพ�ม (รอยละ) 5.4 11.3 27.4 7.8 7.4

- สดสวนตองบประมาณ (รอยละ) 2.2 2.3 2.8 2.9 2.9

GDP ปปฏทน 13,635,100 14,425,900 15,291,500 16,209,000 17,181,500

3-46

รายจายลงทนจานวน 543,636 ลานบาท หรอรอยละ 20.0 ของวงเงนงบประมาณ และรายจายเพ�อชาระคนตนเงนก จานวน 61,992ลานบาท หรอรอยละ 2.3 ของวงเงนงบประมาณ

- สาหรบปงบประมาณ 2560 – 2562 คาดวารฐบาลยงจาเปนตองจดทางบประมาณขาดดล เพ�อกระตนเศรษฐกจใหขยายตวอยางตอเน�อง สงผลใหประมาณการรายจายประจาปงบประมาณ 2560 – 2562 อยท� 2,847,800 2,981,700 และ 3,121,800 ลานบาท ตามลาดบ โดยเพ�มข�นรอยละ 4.7 ประกอบดวยรายจายประจา 2,199,750 2,234,534 และ 2,335,325 ลานบาท หรอคดเปนสดสวนรอยละ 77.2 74.9 และ 74.8 ของ GDP ตามลาดบ ในขณะท�รายจายลงทน จานวน 569,085 662,012 และ 695,047 ลานบาท หรอคดเปนสดสวนรอยละ 20.0 22.2 22.3 ตามลาดบ นอกจากน� รายจายชาระหน� เงนก จานวน 85,43489,451 และ 93,654 ลานบาท หรอคดเปนสดสวนรอยละ 3.0 ของงบประมาณรายจาย

ตารางท� 3.24 ประมาณการการเบกจายระยะปานกลาง (ปงบประมาณ 2558 – 2562) หนวย: ลานบาท

ปงบประมาณ 2558 2559 2560 2561 2562

1. วงเงน 2,926,300 3,034,903 3,163,020 3,307,242 3,461,254

1.1 ปปจจบน 2,575,000 2,720,000 2,847,800 2,981,700 3,121,800 1.2 ปกอน 351,300 314,903 315,220 325,542 339,454

2. การเบกจาย 2,611,397 2,719,683 2,837,478 2,967,788 3,106,279

สดสวน 89.2 89.6 89.7 89.7 89.7 2.1 รายจายปปจจบน 2,369,000 2,502,400 2,619,976 2,743,164 2,872,056 สดสวน 92.0 92.0 92.0 92.0 92.0 2.2 รายจายปกอน 242,397 217,283 217,502 224,624 234,223 สดสวน 69.0 69.0 69.0 69.0 69.0

หมายเหต: 1) รายจายปกอน ในปงบประมาณ 2558 จากประมาณการเงนสดรบ-จาย และฐานะเงนคงคลงบญชท� 1 ปงบประมาณ 2558 ขอมล ณ วนท� 3 เมษายน 2558

2) ประมาณการเบกจายรายจายปจจบน กาหนดใหเทากบ รอยละ 92 จากการเบกจายเฉล�ย 10 ป (2549 – 2557) 3) ประมาณการเบกจายรายจายปกอน กาหนดใหเทากบ รอยละ 69 จากการเบกจายเฉล�ย 10 ป (2549 – 2557)

ท�มา: จดทาโดย ผวจย

สาหรบการประมาณการเปาหมายการเบกจายระยะปานกลางในปงบประมาณ 2558 – 2562 กาหนดสมมตใหการเบกจายงบประมาณรายจายปปจจบนในอตรารอยละ 92 ของวงเงนงบประมาณ และการเบกจายงบประมาณปกอนรอยละ 69 ของวงเงนงบประมาณ ตามคาเฉล�ยการเบกจายยอนหลง (ป 2549 – 2557) สงผลใหประมาณการเบกจายรวม ในปงบประมาณ 2558 – 2562 อยท� รอยละ 89.2 89.6 89.7 89.7 และ 89.7 ตามลาดบ (ตารางท� 3.24)

3-47

3.4.4 ประมาณการดลการคลงระยะปานกลาง ตารางท� 3.25 แสดงผลการประมาณการดลการคลงระยะปานกลาง

(ปงบประมาณ 2558 – 2562) โดยแบงออกเปน 1) ประมาณการดลการคลงรวม (Overall Fiscal Balance) ซ� งเปนผลมาจากการประมาณการการรบจายเงนจากบญชเงนคงคลงภายใตกรอบวงเงนงบประมาณรายจายประจาป โดยรวมท�งวงเงนงบประมาณรายจายปปจจบนและรายจายจากปกอน และประมาณการรายไดตามสมมตฐานสาคญท�ผวจยกาหนดไวขางตน และ 2) ประมาณการดลการคลงเบ�องตน (Primary Fiscal Balance) ซ� งเปนดลการคลงท�สะทอนถงผลการดาเนนงานและทศทาง

ของนโยบายการคลงในเบ�องตนอยางแทจรง เน�องจากไมรวมรายจายจากการชดใชเงนคงคลง

และการชาระคนหน� เงนก ผลการประมาณการดลการคลงรวมพบวา ในระยะปานกลาง รฐบาลมแนวโนม

ขาดดลอยางตอเน�อง โดยขาดดลท� 286,397 ลานบาท ในปงบประมาณ 2558 หรอรอยละ 2.1 ของ GDP เพ�มข�นเปน 331,179 ลานบาท หรอรอยละ 1.9 ตอ GDP ในปงบประมาณ 2562 ในขณะท�เม�อพจารณาดลการคลงเบ�องตน (Primary Fiscal Balance) พบวา รฐบาลมแนวโนมขาดดล อยางตอเน�องเชนกน โดยในปงบประมาณ 2558 ขาดดลอยท� 61,161 ลานบาท หรอรอยละ 0.4 ของ GDP และขาดดลลดลงอยท� 23,391 ลานบาท หรอรอยละ 0.1 ของ GDP ในปงบประมาณ 2562

ตารางท� 3.25 ประมาณการดลการคลงระยะปานกลาง (ปงบประมาณ 2558 – 2562) 2558 2559 2560 2561 2562

ประมาณการรายไดและรายจายระยะปานกลาง

1. ประมาณการรายไดรฐบาลสทธ (ลานบาท) 2,325,000 2,330,000 2,469,800 2,618,000 2,775,100

2. ประมาณการเบกจายรฐบาล (ลานบาท) 2,611,397 2,719,683 2,837,478 2,967,788 3,106,279

3. ดลการคลงรวม (ลานบาท) (286,397) (389,683) (367,678) (349,788) (311,179)

สดสวนตอ GDP (รอยละ) (2.1) (2.7) (2.4) (2.2) (1.9)

4. ดลการคลงเบbองตน (ลานบาท) (61,161) (175,115) (118,720) (70,848) (23,391)

สดสวนตอ GDP (รอยละ) (0.4) (1.2) (0.8) (0.4) (0.1)

ท�มา : 1) ขอสมมตฐานเศรษฐกจป 2558 ตามเอกสารงบประมาณ ป 2558 2) ประมาณการรายไดรฐบาลสทธ ป 2558 และ ปงบประมาณ 2559 ตามเอกสารงบประมาณ ป 2558 และป 2559

สาหรบปงบประมาณ 2560 – 2562 ประมาณการโดยผวจย 3) ขอมลงบประมาณรายจายป 2558 และปงบประมาณ 2559 จากเอกสารงบประมาณป 2558 ป 2559 สาหรบ

ปงบประมาณ 2560 – 2562 ประมาณการโดย สศค. จดทาโดย : ผวจย

3-48

อยางไรกตาม การพจารณาดลการคลงรวมหรอดลการคลงพ�นฐานดงกลาวขางตนน�น ไมสามารถบงช� ถงบทบาทการตดสนใจเชงนโยบายของรฐบาลไดอยางชดเจน กลาวคอ ไมสามารถสรปไดวาการดาเนนนโยบายของรฐบาลในชวงเวลาหน�งท�สงผลตอการกระตนเศรษฐกจน�น มาจากการดาเนนนโยบายการคลงแบบต�งใจหรอเปนผลมาจากการดาเนนนโยบายการคลงแบบอตโนมต เชน การขาดดลงบประมาณ เปนผลมาจากการชะลอตวของภาวะเศรษฐกจ หรอเกดจาก ความไมสมดลระหวางโครงสรางรายไดและรายจาย ดงน�น คณะผวจยจงไดทาการศกษาดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Fiscal Balance) ซ� งแสดงถงสวนตางระหวางรายไดและรายจายท�เกดจากการเปล�ยนแปลงนโยบายการคลงโดยความต�งใจของรฐบาล เชน การเพ�มหรอลดอตราภาษ และการเพ�มหรอลดงบรายจายโดยขจดสวนตางระหวางรายไดและรายจายท� เปล�ยนแปลง โดยอตโนมต (Autonomous) ตามวฏจกรเศรษฐกจ เชน รายไดจากภาษเงนไดอตรากาวหนา และรายจายสทธประโยชนประกนการวางงาน เปนตน อกท�งขจดสวนตางระหวางรายได และรายจายท�เปล�ยนแปลงตามปจจยท�ไมไดมลกษณะเชงโครงสรางอ�นๆ (Nonstructural Element) ซ� งมผลกระทบตอดลการคลงเปนการช�วคราว (One-off) เชน วฏจกรราคาสนคาโภคภณฑ วฏจกรราคาสนทรพย อตราการคา (Terms of Trade) และผลกระทบของมาตรการระยะส� นของรฐบาล เปนตน (รายละเอยดจะกลาวถงในบทท� 4)

3.5 ประเดนปญหาและแนวทางแกไขการปรบปรงโครงสรางการคลงรฐบาล

3.5.1 ประเดนปญหาโครงสรางทางการคลง

จากการศกษาขอมลโครงสรางการคลงรฐบาลในเบ�องตน และการศกษาจากผลการศกษาท�ผานมาในอดต ประกอบดวย การศกษาจากงานสมมนาวชาการประจาป 2553 ธนาคารแหงประเทศไทย ในเร� อง “ความทาทายของนโยบายการคลง: สความย �งยนและการขยายตว ทางเศรษฐกจระยะยาว” และโครงการวจยเร� อง “การศกษาวนยทางการคลงของประเทศไทย (อดตสปจจบน) และแนวทางในการเสรมสรางวนยทางการคลงตามหลกสากล” ของสานกงานเศรษฐกจการคลง ป 2551 พบวา ปญหาเชงโครงสรางทางการคลงมหลายประเดนท�สาคญ โดยสามารถสรปไดดงตอไปน�

1) ปญหาทางเลอกเชงนโยบายระหวางประสทธภาพของเศรษฐกจและความย�งยน

ทางการคลง

ในชวงท�ผานมา รฐบาลไดพยายามดาเนนนโยบายการคลงเพ�อสนบสนนการเพ�ม ขดความสามารถในการผลตและการแขงขนของประเทศผานนโยบายภาษของรฐบาล อยางไรกด

3-49

การดาเนนนโยบายเหลาน� อาจสงผลกระทบตอความย �งยนทางการคลง แมวาการลดอตราภาษดงกลาวอาจมนยสาคญตอการเพ�มศกยภาพในการแขงขนของประเทศ แตในระยะส�นยอมสงผลตอศกยภาพในการจดเกบรายได โดยเฉพาะอยางย�งภาษเงนไดนตบคคลท�เปนแหลงรายไดสาคญอนดบตนๆ ของประเทศ โดยมตวอยางท�สามารถเหนไดชดเจน ไดแก การปรบลดอตราภาษเงนไดนตบคคลจากรอยละ 30 เปนรอยละ 23 สาหรบผลประกอบการรอบปบญช 2555 และจากรอยละ 23 เปนรอยละ 20 สาหรบผลประกอบการรอบปบญช 2556 เปนตนไป เพ�อเพ�มขดความสามารถ ในการแขงขนของประเทศ โดยต�งแตป 2555 เปนตนมา สดสวนการจดเกบภาษเงนไดนตบคคล มสดสวนลดลงอยางตอเน�อง

2) โครงสรางทางการคลงของประเทศมความผนผวนโดยตรงตอภาวะเศรษฐกจ ในป 2557 แหลงรายไดหลกของประเทศมาจากภาษฐานการบรโภค และภาษ

ฐานเงนได ท�งส�นรอยละ 93.5 (รอยละ 43.1และ รอยละ 50.4 ตามลาดบ) โดยมาจาก 2 รายการภาษ ท�สาคญ คอ ภาษมลคาเพ�ม และภาษเ งนไดนตบคคล ซ� งคดเปนรอยละ 71.7 ท� งน� ภาษ ท�ง 2 รายการ เปนภาษท�แปรผนโดยตรงตอความสามารถในการบรโภคและการผลตของประเทศ ซ� งผนผวนโดยตรงตอภาวะเศรษฐกจ ในขณะท�วงเงนงบประมาณรายจายมแนวโนมท�จะขยายตวเพ�มข� นอยางตอเน�อง ดงน� น การท�รายไดภาษหลกของประเทศมความผนผวนข� นตรงกบ ภาวะเศรษฐกจ จะสงผลใหเกดความเส�ยงตอฐานะการคลงของประเทศจากการท�รฐบาลไมสามารถหารายไดใหเพยงพอกบการใชจาย สงผลใหรฐบาลตองจดทางบประมาณแบบขาดดล

3) การจดสรรงบรายจายลงทนไมเพยงพอ

ต�งแตป 2550 รฐบาลดาเนนนโยบายการคลงขาดดลมาอยางตอเน�อง โดยมวตถประสงคเพ�อรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจ และกระตนเศรษฐกจ ผานการใชจายของรฐบาล ดงน� น โครงสรางงบประมาณสวนใหญมาจากงบรายจายประจาเปนหลก เน�องจากสามารถเบกจายได และอดฉดเมดเงนสระบบเศรษฐกจไดเรวท�สด ในขณะท�งบประมาณรายจายประจาบางประเภทเปนคาใชจายดานบคลากร ซ� งไมสามารถตดลดได จงมผลใหสดสวนงบรายจายเพ�อการลงทน มปรมาณท�ต �ากวารอยละ 25 มาโดยตลอด

4) ความไมชดเจนของวตถประสงคการใชเงนของงบกลาง การต�งงบกลางมวตถประสงคหลกเพ�อการใชจายในกรณฉกเฉนหรอจาเปนเรงดวน

หรอเปนงบประมาณท�ไมสามารถจดสรรใหกบกระทรวงใดกระทรวงหน� งเปนการเฉพาะ รวมถงเปนงบประมาณท�เบกจายโดยไมจากดวงเงน ซ� งเปนการเบกจายวงเงนตามจรง ดงน�น จงเปน ชองโหวใหรฐบาลสามารถต�งงบกลางข�นโดยไมมวตถประสงค หรอไมมโครงการท�จะมารองรบอยางชดเจน นอกจากน� ยงเปนชองโหวใหมการต�งงบประมาณในบางรายการนอยกวาความเปนจรง

3-50

เน�องจากรฐบาลสามารถเบกจายไดตามท�จายจรง สงผลใหการจดทางบประมาณขาดความโปรงใส และไมสะทอนถงภาระทางการคลงท�จาเปนตองใชจายในแตละป

5) ความไมโปรงใสของการดาเนนนโยบายก�งการคลง

รฐบาลสามารถดาเนนนโยบายการคลงนอกระบบงบประมาณไดโดยไมตองนาเสนอโครงการภายใตพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจาปผานหนวยงานอ�นๆ ของรฐ หรอท�เรยกวาการดาเนนนโยบายก� งการคลง โดยหนวยงานของรฐขางตนรวมท�งท�เปนสถาบนการเงน ไมใชสถาบนการเงน และกองทนเงนนอกงบประมาณ เชน ธนาคารเพ�อการเกษตร และสหกรณการเกษตร ธนาคารออมสน การเคหะแหงชาต องคการตลาดเพ�อการเกษตร กองทนสงเคราะหเกษตรกร เปนตน

กจกรรมดงกลาวกอใหเกดภาระตองบประมาณท�ตองอาศยการจดสรรจากงบประมาณเพ�อชดเชยผลการขาดทนของโครงการ รวมท�งยงสรางความเส�ยงทางการคลง โดยเฉพาะในกรณท�โครงการดงกลาวมผลดาเนนการขาดทน ดงน�นนโยบายก� งการคลงจงเปนชองโหวทางการคลง ท�สรางภาระตองบประมาณในอนาคต

6) โครงสรางทางการคลงการขาดการวางแผนทางการคลงในระยะกลางท�ชดเจนและ

เปนรปธรรม ปจจบนโครงสรางทางการคลงประสบปญหาความไมสมดลระหวางรายได และรายจาย

โดยรฐบาลดาเนนนโยบายขาดดลตอเน�องมาต�งแตปงบประมาณ 2550 โดยมขอถกเถยงมากมาย ในการจากดกรอบเวลาในการดาเนนนโยบายการคลงแบบสมดล กรอบวงเงนการลงทนภาครฐ ในระยะปานกลาง และศกยภาพในการแขงขนของประเทศ ท�งน�ประเดนดงกลาวมแกนกลางปญหามาจากการขาดการวางแผนทางการคลงในระยะปานกลางท�ชดเจน เน�องจากรฐบาลมการบงคบใช พ.ร.บ. งบประมาณประจาป เปนปตอป ทาใหภาพรวมทางการคลงขาดความตอเน�อง ในขณะท�โครงการลงทนสวนมากตองอาศยระยะเวลาและการจดสรรงบประมาณตอเน�อง ดงน� น การต� งงบประมาณแบบปตอป อาจทาใหโครงการดงกลาวไมสามารถดาเนนการไดสาเรจ และรฐบาลขาดการวางการใชจายและการหารายไดในระยะปานกลาง

3.5.2 แนวทางการแกปญหาโครงสรางทางการคลง จากประเดนปญหาท�นาเสนอในเบ�องตนสามารถสรปเปนแนวทางการแกปญหาไดดงน� 1) การขยายฐานภาษและการเพ�มประสทธภาพในการจดเกบรายได

รฐบาลควรหาแหลงรายไดใหม โดยเฉพาะการจดเกบภาษจากสนคาฟมเฟอย สนคาท�มผลเสยตอสขภาพ และสนคาท�สงผลกระทบตอส�งแวดลอม รวมท�งการสรางระบบภาษ การออกกฎระเบยบทางภาษท�จะสามารถเพ�มศกยภาพในการจดเกบภาษของประเทศ โดยมวตถประสงค

3-51

เพ�อหลกเล�ยงและลดความเส�ยงทางการคลงในกรณมการเปล�ยนแปลงอตราภาษ โครงสรางภาษ และการผอนปรนหลกเกณฑการจดเกบภาษ

2) การจดทางบประมาณระยะปานกลาง

รฐบาลควรนาระบบการจดทางบประมาณระยะปานกลางมาใช เพ�อสรางความชดเจนในการกาหนดทศทางนโยบายการคลงของประเทศในอนาคต และจะสงผลดตอความชดเจน ดานโครงการลงทนตางๆ ของรฐบาลท�จาเปนตองมการวางแผนและการจดสรรงบประมาณ อยางตอเน�องดวย โดยอาจพจารณาการจดทาพระราชบญญตงบประมาณรายจายในระยะปานกลาง เพ�อใหเกดความชดเจนและความโปรงใสในการจดทางบประมาณ พรอมพจารณากาหนดสดสวนรายจายลงทนในโครงสรางงบประมาณเพ�อรกษาระดบการลงทนของประเทศ

นอกจากน� เพ�อใหเกดความชดเจนในการวางแผนทางการคลงระยะปานกลาง รฐบาลควรใชเคร�องมอทางการคลงท�สามารถวเคราะหในองครวมได โดยอาจนาวงเงนนอกงบประมาณ และวงเงนกนอกงบประมาณ มาวเคราะหรวมกบระบบฐานะการคลงตามระบบกระแสเงนสด เพ�อใหเหนภาพรวมทางการคลงของประเทศท�ชดเจนย�งข�น

3) การจดทางบประมาณแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ

เพ�อใหการต�งงบประมาณเปนไปอยางย �งยน รฐบาลควรต�งงบประมาณรายจายประจาปใหสอดคลองกบประมาณการรายได และสอดคลองกบสภาวะเศรษฐกจของประเทศ โดยยดหลกการกาหนดนโยบายการคลงตอตานวฏจกรเศรษฐกจ โดยดาเนนนโยบายการคลง แบบขาดดลในชวงเศรษฐกจหดตว และดาเนนนโยบายการคลงแบบสมดลหรอเกนดลในชวงท�เศรษฐกจขยายตว และหลกเล�ยงการจดทางบประมาณขาดดลตอเน�องเปนระยะเวลานาน

4) การเพ�มความโปรงใสในการจดทางบประมาณ โดยเฉพาะในสวนของงบกลาง

และการดาเนนนโยบายก�งการคลง เพ�อความโปรงใสในการดาเนนนโยบายการคลง รฐบาลควรมกฎเกณฑทางดาน

การบรหารจดการทางสถาบน หรอความรบผดชอบทางการคลง โดยเฉพาะการกาหนดใหรายงานผลการดาเนนงานตามกจกรรมก� งการคลงใหชดเจน ตลอดจนการจดสรรงบกลาง ควรมวตถประสงคเพ�อใชเปนเงนทนสารองกรณฉกเฉน จาเปน หรอเรงดวน โดยควรกาหนดสดสวน ของงบประมาณดงกลาวใหชดเชนท�รอยละ 3 – 5 ของวงเงนงบประมาณรายจายประจาป (ตามมาตรฐานสากล) นอกจากน� การเบกจายงบกลางควรมความโปรงใสและตรวจสอบได เน�องจากเปนงบประมาณท�เบกจายตามจรง ท�งน�ควรแยกงบกลางไปต�งจายภายใตความรบผดชอบของกรมบญชกลาง

3-52

5) การกาหนดเปาหมายโครงสรางทางการคลงแยกตามประเภทรายจาย

เพ�อความชดเจนในการกาหนดนโยบายการคลง รฐบาลควรแบงกลมในการต�งเปาหมายโครงสรางทางการคลง โดยการแยกรายจายประจา และรายจายลงทนออกจากกน เพ�อปองกน การเบยดบงรายจายลงทนจากรายจายประจา โดยในสวนรายจายประจา รฐบาลอาจตองจากดรายจายประจาไมใหขาดดล หากขาดดลแลวรฐบาลจาเปนตองต�งเปาหมายในระยะส� นใหสมดลภายใตกรอบระยะเวลาท�ชดเจน เพ�อเฝาระวงรายจายท�เปนภาระผกพน ในขณะเดยวกนรฐบาล ควรจดสรรรายจายลงทนใหเหมาะสม เพ�อสงเสรมศกยภาพในการแขงขนของประเทศ

บทท� 4 การศกษาดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศไทย

เน�อหาบทท� 4 ประกอบดวย 5 หวขอท�สาคญ ไดแก 1) การปรบผลกระทบของมาตรการ

ทางการคลงท�มผลช�วคราวตอดลการคลงของรฐบาล จะเปนการศกษาแนวคดท�เก�ยวของเพ�อกาหนดหลกเกณฑการระบถงมาตรการการคลงท�มผลช�วคราวสาหรบประเทศไทย และประเมนผลกระทบดงกลาวตอดลการคลงของประเทศไทย 2) การปรบผลของวฏจกรเศรษฐกจดวยวธชองวางการผลต (Output Gap) จะศกษาแนวคดในการปรบผลของวฏจกรเศรษฐกจของตางประเทศและกาหนดวธท�เหมาะสมสาหรบการศกษาวจยน� 3) การปรบผลกระทบของปจจยอ�นนอกเหนอจากวฏจกรเศรษฐกจท�สงผลกระทบช�วคราวตอดลการคลงของประเทศ จะศกษาผลกระทบของปจจย ดานวฏจกรราคาสนคา เพ�อใชในการปรบดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจใหเปน ดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศไทยท�สะทอนถงบทบาทของนโยบายการคลงอยางแทจรง 4) การวเคราะหดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศไทย ซ� งเปนการวเคราะหและประเมนบทบาทของนโยบายการคลงของประเทศไทยจากอดตจนถงปจจบนและประมาณการในอนาคต และ 5) รปแบบการรายงานฐานะทางการคลงเชงโครงสราง และแนวทางการถายทอดและเผยแพร องคความรเก�ยวกบดลการคลงเชงโครงสราง โดยมสาระสาคญ ดงน�

4.1 การปรบผลกระทบของมาตรการทางการคลงท�มผลช�วคราวตอดลการคลงของ

รฐบาล

การศกษาดลการคลงเชงโครงสรางโดยขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจตอดลการคลงออก แตเพยงอยางเดยว โดยไมคานงถงมาตรการดานการคลงระยะส� นท�มผลช�วคราวตอรายไดและ รายจายของรฐบาล โดยเฉพาะรายไดท�ไมใชภาษอากร เชน รายไดพเศษจากหนวยงานภาครฐ คาขายอสงหารมทรพย คาธรรมเนยม และคาใบอนญาต เปนตน อาจจะทาใหการประเมนบทบาทนโยบายการคลงแบบต�งใจของรฐบาล หรอเพ�อประเมนทศทางการดาเนนนโยบายการคลง (Fiscal Stance) คลาดเคล�อนจากความจรงได จงจาเปนตองมการพจารณาขจดผลกระทบของมาตรการช�วคราวดงกลาวออก เพ�อใหการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงสามารถสะทอนถงการดาเนนนโยบาย การคลงท�มลกษณะเปนการดาเนนการพ�นฐานถาวร หรอข�นต�าท�จาเปนมากย�งข�น

4-2

ท�งน� ผวจยไดศกษาความหมายและแนวคดเก�ยวกบการระบถงมาตรการการคลงท�มผลช�วคราว (One-off Measures) โดยมผลการศกษาดงตอไปน�

4.1.1 ความหมายของมาตรการการคลงท�มผลช�วคราว (One-off Measures)

มาตรการดานการคลงตามดลยพนจ (Discretionary Measures) สามารถจาแนกออก เปน 2 สวน คอ มาตรการท�มผลถาวร (Permanent) และมาตรการท�มผลช�วคราว โดยในทางปฏบต การระบวามาตรการใดท�มผลถาวรหรอมผลช�วคราวเปนข�นตอนท�มความยงยาก เน�องจากผประเมนไมสามารถคาดการณไดลวงหนาวารฐบาลจะดาเนนมาตรการใดอยางตอเน�องในระยะยาวบาง โดยเฉพาะมาตรการในลกษณะของการใหสวสดการแกประชาชน ซ� งอาจมการดาเนนการตอเน�องหรอไมกได อยางไรกด เพ�อใหการปรบผลกระทบของมาตรการดงกลาวเปนไปอยางถกตองและเปนท�ยอมรบตามหลกสากล ดงน�น ในหวขอน� จะประกอบดวยการศกษานยามท�เก�ยวของกบมาตรการท�มผลช�วคราว ซ� งแบงออกเปน 2 แนวคด โดยสามารถสรปได ดงน�

(1) นยามท�ระบถงลกษณะพ;นฐานท�วไปของมาตรการ ตามแนวคดของ Vincent Koen

and Paul van den Noord (2004)15 ทกาหนดนยามของมาตรการท�มผลช�วคราววาหมายถง การตดสนใจของรฐบาลท�มลกษณะไมทาซ� า (Non-recurrent Nature) ซ� งสงผลกระทบตอการเกนดลหรอเงนใหกสทธ และการขาดดลหรอเงนกสทธของรฐบาลในชวงระยะเวลาท�กาหนด หรอในชวง 2-3 ป แตไมไดมผลกระทบอยางถาวร หรออยางนอยไมมผลกระทบอยางถาวรในการประมาณการฐานะการคลงแรกเร�ม

มาตรการท� มผลช�วคราวตามแนวคดน� สวนใหญเปนมาตรการท� มผลกระทบ เฉพาะดานรายไดรฐบาล โดยมตวอยาง ดงน�

1) การแปลงสนทรพยท�ไมใชการเงนของรฐบาลเปนทน (Privatization) เชน ส�งกอสราง แรธาต และปาไม เปนตน

2) การนรโทษกรรมทางภาษอากร (Tax Amnesties) ท�เปนการลงโทษปรบสถานเบา หรอไมดาเนนคดทางอาญา ซ� งเปนการดาเนนการท�มกาหนดเวลาส�นสดชดเจน และมผลให เกดการขยายฐานภาษอยางถาวร และหากภาษดงกลาวมสดสวนท�สงอาจทาใหรายไดรฐบาลเพ�มข�นอยางถาวรได โดยในกรณน� แสดงใหเหนวา มาตรการท�มผลช�วคราวอาจสงผลตอดลการคลงเปนระยะเวลายาวนานได

15 Vincent Koen and Paul van den Noord. (2004), “Fiscal Gimmickry in Europe: One-Off Measures and Creative

Accounting.” No 417, OECD Economics Department Working Papers.

4-3

3) การเรยกเกบภาษลวงหนา (Acceleration of Tax Intakes) ท�ทาใหรายไดรฐบาลเพ�มข�นในปงบประมาณท�ดาเนนการ แตทาใหรายไดรฐบาลลดลงในปงบประมาณถดไป ซ� งแสดงใหเหนวา มาตรการท�มผลช�วคราวอาจจะสงผลกระทบตอดลการคลงไดท�งในทางบวกและลบ ในชวงระยะส�น

4) มาตรการดานรายไดท�ประสบความสาเรจเกนคาดหมาย ซ� งอาจเปนมาตรการ ท�ดาเนนการผานหนวยงานอ�น และไมสามารถระบระยะเวลาและหรอขนาดของรายไดของรฐบาลจากมาตรการไดโดยตรง เชน การขายใบอนญาตหรอการจดทาสญญาสมปทานใหเอกชน เปนผใหบรการโทรศพทเคล�อนท� ซ� งในบางประเทศทาใหรายไดของรฐบาลเพ�มข� นมากกวา การประมาณการแรกเร�มในระดบสง

นอกจากน� มาตรการท�มลกษณะของการปรบแตงทางบญช (Creative Accounting) ซ� งมผลกระทบตอดลการคลงและหน� สาธารณะ แตไมสงผลกระทบตอทนสทธ (Net Worth) ของรฐบาลในทนท อาจจะถกนบเปนมาตรการท�มผลช�วคราวดวย เชน กรณท�บรษทเอกชนท�เขาสกระบวนการแปลงสนทรพยเปนทน (Privatization) โดยมการถายโอนภาระผกพนเก�ยวกบ เงนบาเหนจบานาญใหกบภาครฐ ซ� งทนสทธของรฐบาลไมไดเปล�ยนแปลง แตสงผลกระทบ ตอดลการคลงของรฐบาล เม�อถงกาหนดระยะเวลาชาระเงนบาเหนจบานาญใหกบลกจาง และกรณของโครงการรวมลงทนระหวางภาครฐและเอกชน (Public Private Partnerships: PPPs) ในลกษณะท�หนวยงานภาคเอกชนเปนผลงทนในสนทรพยและดาเนนงานใหบรการแทนหนวยงานภาครฐ ซ� งประสบความสาเรจเกนคาดหมาย สงผลใหดลการคลงปรบตวดข�นหรอขาดดลลดลง ในขณะท�ทนสทธของรฐบาลไมไดเปล�ยนแปลงในทนท เปนตน ท�งน� เปนท�สงเกตวา รฐบาลมกจะมเหตผลในการปรบแตงทางบญช เพ�อใหสามารถรายงานตอสาธารณชนไดเขาใจวาฐานะการคลงอยในระดบท�แขงแกรงมากข�น

(2) นยามท�เปนมาตรฐานสากลในการเปรยบเทยบระหวางประเทศ ตามแนวคดของ

Joumard, I. et al. (2008)16 ไดใหนยามของมาตรการท�มผลช�วคราววาหมายถง การเปล�ยนแปลงของเงนโอนเพ�อการลงทนสทธ (Net Capital Transfers) ของรฐบาลจากแนวโนมปกต โดยใหเหตผลวา การประเมนมาตรการท�มผลช�วคราวตามนยามน� จะมความคงเสนคงวา (Consistency) ความครอบคลม (Coverage) และทาใหการเปรยบเทยบขอมลระหวางประเทศเปนมาตรฐานเดยวกน รวมถงลดความโนมเอยงของการพจารณาเปนรายมาตรการของผประเมน

16 Joumard, I. et al. (2008), “Accounting for One-off Operations when Assessing Underlying Fiscal Positions”, OECD Economics Department Working Papers, No. 642, OECD Publishing

4-4

สาเหตของการกาหนดนยามในลกษณะน� เน�องมาจากการประเมนมาตรการ ท�มผลช�วคราวตอดลการคลงโดยองคกรเพ�อความรวมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา (OECD) ในระ ยะแรกมป ระเ ดนปญหาเ ร� องความไ มคง เ สนคง วาข องเก ณฑกา รระ บมาตรกา ร และความครอบคลมของมาตรการของแตละประเทศท�แตกตางกน เชน มการขจดผลของรายรบ ท�เพ�มข�นจากการขายใบอนญาตประกอบกจการใหบรการโทรศพทเคล�อนท� แตไมมการขจดรายรบ ท�เพ�มข� นจากการขายใบอนญาตอ�น ๆ ซ� งแสดงถงความไมครอบคลมในการระบถงมาตรการช�วคราว หรอบางประเทศไมไดมการขจดรายรบจากภาคเอกชนเพ�อโอนสทธประโยชนเงนบาเหนจบานาญของลกจางใหรฐบาล หรอไมไดขจดรายรบท�เพ�มข�นจากการนรโทษกรรมทางภาษอากร ซ� งแสดงถงความไมคงเสนคงวาของเกณฑการระบถงมาตรการท�มผลช�วคราวดงกลาว

ท�งน� จากการศกษามาตรการท�มผลช�วคราวในประเทศสมาชก OECD 9 ประเทศพบวา ผลกระทบของมาตรการดงกลาวจะสงผานการเปล�ยนแปลงเงนโอนเพ�อการลงทนสทธ ท�งดานรายรบและรายจายสามารถแสดงไดดงปรากฎในตารางท� 4.1

ตารางท� 4.1 กรณศกษาการประเมนมาตรการท�มผลช�วคราวตอดลการคลงในตางประเทศ จากการพจารณาการเปล�ยนแปลงเงนโอนเพ�อการลงทนสทธ

ผลกระทบตอดลการคลง ประเภททางบญช ประเภทของธรกรรม กรณศกษาในตางประเทศ

ดลการคลงปรบตวดข�น การเพ�มข�นของภาษท�เกบจากทน

(Capital Tax) และรายรบจากการลงทน

รายรบเพ�อโอนสทธประโยชน เงนบาเหนจบานาญของลกจางใหรฐบาล

ญ�ปน ป ค.ศ. 2003 ถง 2007 มากสด +1.4% ฝร�งเศส ป ค.ศ. 1997 +0.5% ป ค.ศ. 2005 +0.5% เบลเยยม ป ค.ศ. 2003 ถง 2005 มากสด +1.8% โปรตเกส ป ค.ศ. 1997 +0.4% ป ค.ศ. 2003 +0.9% ป ค.ศ. 2004 +2.1%

การนรโทษกรรมทางภาษอากร (Tax Amnesties) เก�ยวกบสนทรพยท�ไมไดแจงประเมน ซ�งเปน

การลงโทษปรบสถานเบา หรอไมดาเนนคดทางอาญา สงผลใหรฐบาลสามารถจดเกบรายไดเพ�มข�น

อตาล ป ค.ศ. 1995 +0.3% ป ค.ศ. 2002 ถง 2004 มากสด +1.4% เบลเยยม ป ค.ศ. 2004 +0.2%

การพพากษาคดความท�เปนประโยชนกบรฐบาล เบลเยยม ป ค.ศ. 2005 +0.1% เนเธอรแลนด ป ค.ศ. 1996 ถง 1997 มากสด +0.2%

รายรบพเศษจากกองทนเงนกเพ�อการคลง (Fiscal Loan Fund)

ญ�ปน ป ค.ศ. 2006 และ 2007 มากสด +1.8%

การเพ�มข�นช�วคราวของภาษท�เกบจากทน (Capital Tax)

อตาล ป ค.ศ. 1997 +0.6%

4-5

ผลกระทบตอดลการคลง ประเภททางบญช ประเภทของธรกรรม กรณศกษาในตางประเทศ

การลดลงของเงนโอนเพ�อ การลงทน และรายจายลงทนอ�นๆ

รายไดจากการขายใบอนญาต (การใหสปทาน) 14 ประเทศ มากสด +2.5% โปรตเกส ป ค.ศ. 2002 +0.2%

ดลการคลงปรบตวแยลง การเพ�มข�นของเงนโอนเพ�อการลงทน และรายจายลงทนอ�น ๆ

การปรบปรงขอสมมตฐานของ การประมาณการหน�สาธารณะ

ญ�ปน ป ค.ศ. 1998 -5.3% เยอรมน ป ค.ศ. 1995 -6.5% เบลเยยม ป ค.ศ. 2005 -2.4%

การปรบปรงขอสมมตฐานของ การประมาณการหน�สาธารณะ

ญ�ปน ป ค.ศ. 2003 -0.3% อตาล ป ค.ศ. 2006 -0.9%

รายจายเพ�อการประกนเงนฝาก (Deposit Insurance) ญ�ปน ป ค.ศ. 1998 – 2003 มากสด -1.2%

รายจายซ�อท�ดนเพ�อแปลงสนทรพยเปนทน ญ�ปน ป ค.ศ. 2005 -1.8% รายจายเพ�อการเพ�มทน (Capital Injection)

ใหกบบรษทเพ�อการเชาท�อยอาศยสาธารณะ เนเธอรแลนด ป ค.ศ. 1995 -4.8%

ท�มา : Joumard, I. et al. (2008).

การเปล�ยนแปลงเงนโอนเพ�อการลงทนสทธสามารถใชประเมนมาตรการท�มผลช�วคราวได โดยการเปล�ยนแปลงเงนโอนเพ�อการลงทนท�แตกตางจากแนวโนมปกต สวนใหญมกจะเกดจากมาตรการดานการคลงท�มลกษณะไมทาซ� า (Non-recurrent Nature) ดานรายรบ เชน กรณท�ในชวงภาวะปกตภาษท�เกบจากทน (Capital Tax) มกจะมคาไมเกนรอยละ 0.5 ของ GDP ดงน�น หากมภาษท�เกบจากทนสวนเกนจากแนวโนมปกตอาจสรปไดวา เปนผลจากมาตรการช�วคราว สาหรบ ดานรายจาย เชน กรณท� เงนเพ�มทนเพ�อแกไขผลการดาเนนงานของรฐวสาหกจ หรอรายจาย เพ�อไดมาซ� งสนทรพยถาวร เปนตน มลกษณะเปนการใชจายท�เกดข� นเปนคร� งคราวไมไดมผล อยางถาวรเชนกน รายละเอยดดงตารางท� 4.2 ตารางท� 4.2 องคประกอบของการประเมนเงนโอนเพ�อการลงทนสทธ (Net Capital Transfers)

ฐานขอมลของ OECD นยามตามบญชประชาชาต กรณท�วไป กรณ One-off

+ ภาษท�เกบจากทนและ รายรบจากการลงทน

เงนโอนเพ�อการลงทน คางรบ

(Capital Transfer Receivable)

ภาษท�เกบจากทน (Capital Tax)

1) ภาษการเคล�อนยายทน: ภาษมรดกเรยกเกบจากกองมรดกของผตาย (Inheritance Taxes) ภาษเรยกเกบจากทรพยสนของบคคลท�ถงแกความตาย (Death Duties)

และภาษการให (Gift Tax) 2) ภาษเงนทน (Capital Levies): เกบจากสนทรพย หรอสวนของทน (Net Worth)

ไมรวมภาษกาไรจากทน (Capital Gain Tax)

การนรโทษกรรมทางภาษอากร

(Tax Amnesties) เก�ยวกบสนทรพยท�ไมไดแจงประเมน

เงนชวยเหลอ การลงทน

รายรบเงนชวยเหลอการลงทน จากสหภาพยโรป

4-6

ฐานขอมลของ OECD นยามตามบญชประชาชาต กรณท�วไป กรณ One-off

รายรบจากทนอ�น ๆ รายรบจากทนอ�นๆ

ในบางประเทศ ภาษท�ประเมน แตเรยกเกบไมไดบนทกเปนผลลบ

การโอนสทธประโยชน เงนบาเหนจบานาญ

ของลกจางใหรฐบาล

- รายจายเพ�อไดมาซ�งทน และรายจายลงทนอ�น

เงนโอนเพ�อการลงทน คางจาย

(Capital Transfer Payable)

เงนชวยเหลอ การลงทน

รายจายเงนชวยเหลอการลงทนใหรฐวสาหกจ หรอโครงการลงทนใน

โครงสรางพ�นฐาน

อ�น ๆ รายจายท�เก�ยวของกบทน เชน การเพ�มทนใหกบรฐวสาหกจ

การปรบปรง ขอสมมตฐานของ การประมาณการ

หน�สาธารณะ

รายจายเพ�อไดมาซ�งสนทรพยถาวร รายจายเพ�อไดมาซ�งสนทรพยถาวร

เชน ท�ดน อาคาร รวมถงสนทรพยท�ไมมตวตน เชน ลขสทธ� และใบอนญาต

รายจายเพ�อซ�อใบอนญาต

การเปล�ยนแปลงสนคาคงคลง (Inventories) และการไดมาซ�งสนทรพยถาวรสทธ

รายจายซ�อสนทรพยธรรมชาตมคา เชน อญมณ และโลหะ (ท�ไมไดมไวเพ�อขาย

หรอใชเพ�อการผลต)

= เงนโอนเพ�อการลงทนสทธ

ท�มา : Joumard, I. et al. (2008)

4.1.2 การกาหนดหลกเกณฑการระบมาตรการการคลงท�มผลช�วคราว (One-off Measures)

สาหรบประเทศไทยของการศกษาน; จากการศกษานยามของมาตรการท�มผลช�วคราวท�ง 2 แนวคดในหวขอ 4.1.1 ไดแก

1) แนวคดของ Vincent Koen and Paul van den Noord (2004) และ 2) แนวคดของ Joumard, I. et al. (2008) เพ�อนามาประยกตใชในการศกษาวจยคร� งน� พบวา นยามตามแนวคดของ Vincent Koen and Paul van den Noord (2004) เปนวธท�ไมซบซอน แตใชวจารณญาณของผประเมนสงในการพจารณาระบถงมาตรการท�มผลช�วคราวเปนรายมาตรการ ในขณะท�นยามตามแนวคดของ Joumard, I. et al. (2008) ซ� งพจารณาถงการเปล�ยนแปลงของเงนโอนเพ�อการลงทนสทธ (Net Capital Transfers) ของรฐบาล ท�แตกตางจากแนวโนมปกต ซ� งถงแมวาจะมขอดจากการเปนวธท�มความคงเสนคงวา (Consistency) มความครอบคลม (Coverage) เปนมาตรฐานเดยวกนในการเปรยบเทยบระหวางประเทศ และสามารถลดความโนมเอยงจากการใชวจารญาณของผประเมนได แตเปนวธท�มความซบซอนในทางปฏบต โดยในการพจารณาเงนโอนเพ�อการลงทนสทธของรฐบาลอาจจาเปนตองพจารณาเงนโอนสทธ ของรฐบาลใหแกหนวยงานตาง ๆ เปนรายหนวยงาน เน�องจากการเปล�ยนแปลงเงนโอนเพ�อ การลงทนสทธของรฐบาลในภาพรวมอาจไมสะทอนใหเหนวา เงนโอนสทธดงกลาวเปนเงนโอน

4-7

ประเภทใดและเปนเงนโอนของรฐบาลใหกบหนวยงานใด ซ� งทาใหเปนอปสรรคในการอธบายถงการเปล�ยนแปลงไปจากแนวโนมในภาวะปกต

ตวอยางเชน หากรฐบาลมเงนโอนเพ�อการลงทนสทธใหกบกองทนนอกงบประมาณ หรอรฐวสาหกจอยางสม�าเสมอมาโดยตลอด จนกระท�งมการดาเนนมาตรการในลกษณะของกจกรรมก� งการคลง หรอโครงการรวมลงทนระหวางภาครฐและเอกชน (PPPs) ทาใหเงนโอน เพ�อการลงทนสทธเปล�ยนแปลงจากระดบท�เคยไดรบอยางสม�าเสมอ ยอมจะสะทอนใหเหนถง การดาเนนมาตรการท�มผลช�วคราวไดอยางชดเจน

อยางไรกด จากการพจารณาภาพรวมเงนโอนเพ�อการลงทนตามระบบสถตการคลงของรฐบาล (Government Finance Statistics: GFS) ตามแผนภมท� 4.1 จะเหนไดวา ไมมแนวโนมท�ชดเจน และไมสามารถอธบายไดวาเงนโอนเพ�อการลงทนดงกลาวเปนเงนโอนท�รฐบาลจดสรรใหกบหนวยงานใด การพจารณามาตรการช�วคราวจากเงนโอนเพ�อการลงทน จงจาเปนตองพจารณา เงนโอนเพ�อการลงทนเปนรายหนวยงาน เพ�อใหเหนถงการเปล�ยนแปลงจากแนวโนมปกต อยางชดเจน โดยจดลาดบความสาคญจากหนวยงานท�ไดรบเงนโอนเพ�อการลงทนในมลคาสงเปนลาดบตน และพจารณาเปนรายโครงการหรอรายมาตรการท�ขอรบการจดสรรเงนโอนเพ�อการลงทนจากรฐบาล จงจะสามารถระบถงมาตรการท�มผลช�วคราวตอดลการคลงไดอยางถกตอง แผนภมท� 4.1 เงนโอนเพ�อการลงทนของประเทศไทย ปงบประมาณ 2548 - 2557

ท�มา : ระบบสถตการคลงของรฐบาล (Government Finance Statistics: GFS) จดทาโดย : ผวจย

ดงน�น ในทางปฏบต การพจารณาเงนโอนเพ�อการลงทนสทธของรฐบาลในภาพรวม ตามแนวคดของ Joumard, I. et al. (2008) จะไมสามารถอธบายถงการเปล�ยนแปลงของระดบ เงนโอนเพ�อการลงทนสทธจากระดบท�หนวยงานในภาคสาธารณะเคยไดรบอยางสม�าเสมอได

21,622

7,031 -

19,220

1,431

20,157 28,025

49,946

32,685 26,270

-

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

ลานบาท

4-8

จา เ ปนตองมการพจารณาเ งนโอนเพ�อการลงทนสทธ เปนรายหนวยงาน ซ� งหนวยงาน ในภาคสาธารณะมอยจานวนมาก ไมวาจะเปน องคกรปกครองสวนทองถ�น รฐวสาหกจ สถาบนการเงนเฉพาะกจ กองทนนอกงบประมาณ เปนตน ประกอบกบการตรวจสอบ และปรบปรง ความสอดคลองระหวางขอมลในระบบสถตการคลงของรฐบาล (GFS) และขอมลจากหนวยงานเจาของขอมลจาเปนตองใชระยะเวลาท�อยนอกเหนอกรอบระยะเวลาท�กาหนดในการศกษาโครงการวจยในคร� งน�

ดงน�น การระบมาตรการการคลงท�มผลช�วคราวของประเทศไทยในการศกษาน� ผวจยจงเลอกใชวธการระบถงมาตรการการคลงท�มผลช�วคราวท�อาศยนยามของ Vincent Koen and Paul van den Noord (2004) เพยงวธเดยว ซ� งกาหนดใหมาตรการท�มผลช�วคราว (One-off Measures) หมายถง การตดสนใจของรฐบาลท�มลกษณะไมทาซ� า (Non-recurrent Nature) ซ� งสงผลกระทบตอเงนใหก-เงนกสทธของรฐบาลในชวงระยะเวลาท�กาหนด หรอในชวง 2-3 ป แตไมไดมผลกระทบอยางถาวร หรออยางนอยไมมผลกระทบอยางถาวรในการประมาณการฐานะการคลงแรกเร�ม

4.1.3 การศกษามาตรการการคลงท�มผลช�วคราว (One-off Measures) เพ�อวเคราะหผลกระทบ

ตอดลการคลงของรฐบาล

การระบมาตรการการคลงท�มผลช�วคราวของประเทศไทยตามนยามของ Vincent Koen and Paul van den Noord (2004) จะแบงออกเปน 2 ดาน ไดแก ดานรายได และดานรายจาย โดยผวจยจะพจารณาเลอกเฉพาะรายการพเศษท�เกดข�น สาหรบการศกษาทางดานรายได สามารถพจารณาไดจากขอมลผลการจดเกบรายไดของรฐบาลแตละปในอดต เน�องจากการจดเกบรายไดจะมประเภทของรายไดท�รฐบาลจดเกบแนนอนในทก ๆ ป และมจานวนรายการคอนขางนอยเม�อเทยบกบรายจาย ซ� งจะตองมการกาหนดหลกเกณฑบางประการสาหรบใชในการคดเลอกรายจาย ท�มผลช�วคราวกอน โดยมรายละเอยดดงตอไปน�

1) ดานรายได ผวจยไดศกษารายไดพเศษของสวนราชการตาง ๆ ในชวงปงบประมาณ 2548 – 2557

ซ� งเปนรายไดท�มผลกระทบช�วคราวตอดลการคลง ดงปรากฎในตารางท� 4.3

4-9

ตารางท� 4.3 รายไดท�มผลช�วคราวตอฐานะการคลง ปงบประมาณ 2548 – 2557

ปงบประมาณ รายละเอยด จานวน (ลานบาท)

2548 ไมม - 2549 ไมม 2550 รายไดท�มผลช�วคราวตอฐานะการคลง ปงบประมาณ 2550 48,848

1. รายไดพเศษจากการยบเลกทนรกษาระดบอตราแลกเปล�ยน 2. สวนเกนจากการจาหนายพนธบตรรฐบาล

36,951 11,897

2551 ไมม - 2552 ไมม - 2553 รายไดท�มผลช�วคราวตอฐานะการคลง ปงบประมาณ 2553 57,151

1. เงนยดทรพย พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร 2. เงนสงคนเงนประเดมและเงนชดเชยและดอกผลของเงนดงกลาวจาก

กองทนบาเหนจบานาญขาราชการ (กบข.)

49,016 8,135

2554 รายไดท�มผลช�วคราวตอฐานะการคลง ปงบประมาณ 2554 2,397 1. เงนรบคนจากโครงการมยาซาวา

2. เงนรบคนจากโครงการเงนกเพ�อปรบโครงสรางภาคเกษตร 1,952 445

2555 รายไดท�มผลช�วคราวตอฐานะการคลง ปงบประมาณ 2555 5,621 1. การนาสงเงนคาใชจายจดเกบภาษทองถ�นคนเปนรายไดแผนดนของ

กรมสรรพสามต 2. รายไดนาสงของกองทนพฒนาน�าบาดาล 3. การนาสงคนรายจายของนกเรยนทนในตางประเทศของสานกงาน

คณะกรรมการขาราชการพลเรอน

2,000

2,000 1,621

2556 รายไดท�มผลช�วคราวตอฐานะการคลง ปงบประมาณ 2556 22,934 1. คาใบอนญาตใหใชคล�นความถ�ยาน 2.1 GHz (3G) คร� งท� 1

2. รายไดจากการจาหนายขาวใหแกรฐบาลตางประเทศ 3. เงนรบคนจากโครงการ e-passport ระยะท� 1

20,843 1,178 913

2557 ไมม - หมายเหต : ไมนบรวมการสญเสยรายไดจากการปรบลดอตราภาษเพ�อรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจเน�องจากถอเปนนโยบายการคลง

แบบต�งใจ (Discretion)

ท�มา : สานกนโยบายการคลง สานกงานเศรษฐกจการคลง

รวบรวมโดย : ผวจย (พฤษภาคม 2558)

4-10

2) ดานรายจาย ผวจ ยไดกาหนดข�นตอนในการศกษาพฤตกรรมรายจายของรฐบาล เพ�อระบถง

มาตรการ/โครงการท�มลกษณะช�วคราว โดยแบงออกเปน 4 ข�นตอน ดงน� 2.1) การวเคราะหขอมลวงเงนงบประมาณรายจายจากเอกสารงบประมาณฉบบท� 4

เร�องรายละเอยดประกอบงบประมาณรายจายจาแนกตามรหสงบประมาณ (เอกสารงบประมาณฯ) เปนรายโครงการในชวงปงบประมาณ 2548 – 2557 โดยพจารณาคดเลอกเฉพาะโครงการท�มมลคาสงสด 100 อนดบแรกในแตละปงบประมาณ จากน�นจงนาขอมลรายจายรายโครงการมาจดเรยงกนในรปแบบอนกรมเวลา (Time Series Analysis) เพ�อใชประเมนและจาแนกโครงการท�มลกษณะแตกตางกน 2 ลกษณะ ไดแ ก 1 ) โครงการท� มลกษณะตอเน� อง และมความสม� า เสมอ ในการดาเนนการ และ 2) โครงการท�มลกษณะช�วคราว ซ� งอาจมการดาเนนการปเดยว หรอ ดาเนนการเปนชวงเวลา 3 – 5 ป กได

2.2) การระบถงโครงการท�มลกษณะช�วคราวท�มนยสาคญ โดยเรยงลาดบโครงการตามมลคาโครงการใน 50 อนดบแรก และพจารณาจากคาเฉล�ยสดสวนวงเงนงบประมาณรายจายของแตละโครงการตอวงเงนงบประมาณรายจายรวมในชวงปงบประมาณ 2548 - 2557 (อนดบท� 50 อยท�รอยละ 0.2 ของวงเงนงบประมาณ)

2.3) การพจารณาลกษณะและรายละเอยดของโครงการเปนรายโครงการ เพ�อกาหนดลกษณะเฉพาะของมาตรการท�มผลช�วคราว โดยกาหนดหลกเกณฑ ดงน�

2.3.1) เปนมาตรการการคลงตามนโยบายรฐบาลท�ไมใชสวสดการพ�นฐานและไมมลกษณะดาเนนการตอเน�องอยางถาวร

2.3.2) เปนการเพ�มทนใหรฐวสาหกจและการปรบโครงสรางหน� รฐวสาหกจ 2.3.3) ไมเปนโครงการประจาท�มลกษณะของการจดสรรงบประมาณท�ไม

สม�าเสมอ เน�องจากจะแปรผนไปตามปจจยภายนอกอ�น ๆ เชน รายจายเพ�อชดใชเงนคงคลง และ รายจายเพ�อชาระหน�

2.4) การรวบรวมผลการเบกจายงบประมาณตามโครงการท�ระบในหวขอ 2.3) จากระบบบรหารการเงนการคลงภาครฐแบบอเลกทรอนกส (Government Fiscal Management Information Systen : GFMIS)

ผลการศกษาตามข�นตอน 4 ข�นตอนตามหวขอ 2.1) – 2.4) ขางตนสามารถแสดงถงโครงการท�มลกษณะเปนโครงการช�วคราวและมนยสาคญในการวเคราะหดลการคลงเชงโครงสรางได รายละเอยดดงปรากฏในตารางท� 4.4

4-11

ตารางท� 4.4 รายจายท�มผลช�วคราวตอฐานะการคลง ปงบประมาณ 2548 – 2557

โครงการ 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

1. โครงการรบจานาผลผลตการเกษตร 5,578 41,328 33,310 115,177

2. โครงการประกนรายไดใหเกษตรกร - 6,647

3. คาใชจายชดใชเงนทดรองราชการเพ�อชวยเหลอผประสบภยพบตกรณฉกเฉน 22,467

4. โครงการมาตรการรถยนตคนแรก 10 7,276 40,759

5. กองทนหมบานและชมชนเมองแหงชาต 13,158 11,300 9,950 153 229 38,523 67,970 6,822

6. การบรหารและพฒนารฐวสาหกจและหลกทรพยของรฐ 42 35 52 633 1,805 5,172

7. โครงการเยยวยาผปลกขาวนาป ปการผลต 2554/2555 11,717

8. โครงการชาระเงนกสาหรบมาตรการลดภาระคาครองชพ 62 3,941 21,792 2,885

9. คาใชจายในการเยยวยา ฟ� นฟ และปองกนความเสยหายจากอทกภยอยางบรณาการ 99,759

10. โครงการชวยเหลอฟ� นฟความเสยหายจากภยพบตธรรมชาตและสาธารณภย 6,559

11. โครงการพฒนาคณภาพและมาตรฐานการศกษาเพ�อการปฏรปการศกษาในทศวรรษท�สอง 6,060

12. การแกปญหาจงหวดชายแดนภาคใต 35

รวม - - 13,158 11,300 10,027 28,294 10,282 208,602 131,608 167,931

ท�มา: ระบบสถตการคลงของรฐบาล (Government Finance Statistics: GFS) จดทาโดย : ผวจย

หนวย : ลานบาท

4-12

การพจารณาผลกระทบของมาตรการการคลงท�มผลช�วคราวตอดลการคลงของรฐบาลในชวงปงบประมาณ 2548 – 2557 จะเหนไดวา การขจดผลกระทบของรายไดพเศษท�หกออกจากรายไดของรฐบาลจะทาใหดลการคลงขาดดลเพ�มข�น (เกนดลลดลง) ในขณะท�การขจดผลกระทบของรายจายช�วคราวท�หกออกจากรายจายของรฐบาลจะทาใหดลการคลงขาดดลลดลง (เกนดลเพ� ม ข� น ) ท� ง น� ก า รป ระ เ ม นฐา นะก า รคลง พ� นฐา นท� เ กดจาก ก า รตด สนใ จของ รฐบ า ล ท�มผลอยางถาวรในระยะยาวจาเปนตองแยกพจารณาผลกระทบดงกลาว เพ�อใหการประเมนบทบาทเชงนโยบายของรฐบาลมความถกตองแมนยามากข�น

ดลการคลงท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวขาดดลเพ�มข� นจากดลการคลงปกต ในปงบประมาณ 2550 และ 2553 ท�งในรปดลเงนงบประมาณ และดลการคลงเบ�องตน เน�องจาก ท�ง 2 ปงบประมาณดงกลาวมรายไดพเศษมากกวารายจายจากมาตรการช�วคราว โดยรายไดพเศษ ในปงบประมาณ 2550 เกดจากการยบเลกทนรกษาระดบอตราแลกเปล�ยน และสวนเกนจาก การจาหนายพนธบตรรฐบาล และในปงบประมาณ 2553 มรายไดพเศษจากเงนยดทรพย พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร เงนสงคนเงนประเดมและเงนชดเชยและดอกผลของเงนดงกลาวจากกองทนบาเหนจบานาญขาราชการ (กบข.) โดยรายไดพเศษของรฐบาลเหลาน� ลวนสงผลใหดลการคลง ของรฐบาลแขงแกรงข�น แตไมสะทอนถงบทบาทในการกาหนดนโยบายการคลงท�มผลอยางถาวร

นอกจากน� ผลกระทบของมาตรการการคลงท� มผลช�วคราวสงผลใหดลการคลง ท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวขาดดลลดลงจากดลการคลงปกตในปงบประมาณ 2552 และชวงปงบประมาณ 2554 - 2557 ท�งในรปดลเงนงบประมาณ และดลการคลงเบ�องตน เน�องจาก มรายจายจากโครงการตามนโยบายรฐบาลท�ไมใชสวสดการพ�นฐานหลายโครงการท�เกดข�นช�วคราวตามนโยบายของแตละรฐบาลท�แตกตางกน โดยเฉพาะโครงการประชานยม เชน โครงการรบจานาผลผลตการเกษตร โครงการประกนรายไดใหเกษตรกร โครงการมาตรการรถยนตคนแรก และกองทนหมบานและชมชนเมองแหงชาต เปนตน โดยโครงการเหลาน�ลวนสงผลใหดลการคลงของรฐบาลแยลง แตไมสะทอนถงบทบาทในการกาหนดนโยบายการคลงในระยะยาวของรฐบาล

ท� งน� ผลกระทบของมาตรการการคลงท� มผลช�วคราวตอดลเงนงบประมาณและ ดลการคลงเบ�องตนมรายละเอยดดงปรากฎในตารางท� 4.5

4-13

ตารางท� 4.5 ผลกระทบของมาตรการการคลงท�มผลช�วคราวตอดลการคลงของรฐบาล ปงบประมาณ 2548– 2557

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

1. รายไดท�มผลกระทบช�วคราว 0 0 48,848 0 0 57,151 2,397 5,621 22,934 0

2. รายจายท�มผลกระทบช�วคราว n.a. n.a. 13,158 11,300 10,027 28,294 10,282 208,602 131,608 167,931

3. ผลกระทบช�วคราวตอดลการคลง n.a. n.a. 35,690 -11,300 -10,027 28,857 -7,885 -202,981 -108,674 -167,931

รอยละของ GDP n.a. n.a. 0.39 -0.12 -0.10 0.27 -0.07 -1.64 -0.84 -1.28

4. ดลเงนงบประมาณ 19,747 -54,881 -130,248 -87,567 -507,476 -75,788 -285,848 -317,657 -239,012 -384,325

รอยละของ GDP 0.26 -0.65 -1.44 -0.90 -5.26 -0.70 -2.53 -2.57 -1.85 -2.92

5. ดลเงนงบประมาณท�ขจดผลของ มาตรการช�วคราว (5 = 4-3)

19,747 -54,881 -165,938 -76,267 -497,449 -77,680 -277,963 -114,676 -130,338 -216,394

รอยละของ GDP 0.26 -0.65 -1.83 -0.79 -5.15 -0.72 -2.46 -0.93 -1.01 -1.65

6. ดลการคลงเบ�องตน (Primary Balance) 147,826 75,968 26,995 72,288 -280,632 122,158 45,316 -91,824 -76,890 -207,490

รอยละของ GDP 1.94 0.90 0.30 0.74 -2.91 1.13 0.40 -0.74 -0.60 -1.58

7. ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราว (7 = 6-3)

147,826 75,968 -8,695 83,588 -270,605 120,266 53,201 111,158 31,785 -39,559

รอยละของ GDP 1.94 0.90 -0.10 0.86 -2.80 1.11 0.47 0.90 0.25 -0.30

หมายเหต : ป 2548-2550 2551-2552 และ 2557 ไมมรายไดพเศษ ป 2548-2552 ระบบบรหารการเงนการคลงภาครฐแบบอเลกทรอนกส (GFMIS) ไมมขอมลรายละเอยดผลการเบกจายงบประมาณรายโครงการ

ท�มา : สานกงานเศรษฐกจการคลง จดทาโดย : ผวจย

หนวย : ลานบาท, รอยละ

4-14

4.2 การปรบผลของวฏจกรเศรษฐกจดวยวธชองวางการผลต (Output Gap)

การศกษาดลการคลงเชงโครงสรางเร� มจากการขจดผลของมาตรการดานการคลง ท�มผลช�วคราวออกกอน หลงจากน�นจงเปนข�นตอนของการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจออกจาก ดลการคลงเบ�องตน (Primary Balance) ซ� งเปนดลการคลงท�ไมรวมรายจายชาระหน� (รายจายชาระตนเงนก และดอกเบ�ย) ในกรณของประเทศไทยจะไมรวมรายจายชดใชเงนคงคลงดวย เน�องจากรายจายดงกลาวไมใชรายจายท�เกดจากนโยบายการคลงแบบต�งใจของชวงเวลาปจจบน แตการชาระหน� เงนกเปนผลผกพนจากการดาเนนนโยบายงบประมาณแบบขาดดลของรฐบาลในชวงเวลากอนหนา และถอเปนการลบลางหน� (Amortization) ซ� งไมสงผลกระทบตอระบบเศรษฐกจ

การศกษาดลการคลงเบ�องตนท�ปรบหรอขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจเปนข�นตอนท�มความสาคญท�สดในการคานวณดลการคลงเชงโครงสราง โดยจะมการขจดผลของวฏจกรราคา สนคาโภคภณฑและสนทรพยในอกข�นตอนหน�ง ท�งน� องคประกอบของดลการคลงท�เปล�ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจน�น เปนคาท�ไมสามารถเกบขอมลได (Unobserved Data) โดยไมมการแสดงรายการอยในระบบสถตการคลง จงจาเปนตองมการศกษาเทคนคการคานวณทางคณตศาสตร เพ�อประมาณการคาดงกลาวบนพ�นฐานของแนวคดทางเศรษฐศาสตรการคลง

จากการทบทวนวรรณกรรมพบวา การขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจจากดลการคลงเบ�องตนสามารถดาเนนการไดหลายวธ ผ วจ ยไดทบทวนและพจารณาวธการ 4 แนวทาง โดยมรายละเอยดของการศกษา ดงน�

1) การขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจท� ใชแนวคดความออนไหว (Sensitivity) ของดลการคลงเบ�องตนตอชองวางการผลต (Output Gap) โดยชองวางการผลตเปนขอมล ท�ไมสามารถเกบขอมลไดเชนเดยวกบองคประกอบของดลการคลงท�เปล�ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจ แตเปนขอมลท�ไดจากการประมาณการผลผลตระดบศกยภาพ (Potential GDP) ซ� งมวธการคานวณหลายวธ เชน วธ Hodrick-Prescott Filter (HP Filter) วธ Production Function (PF) และวธ Unobserved Component (UC) รายละเอยดดงท�กลาวไวแลวในบทท� 2

ท� งน� ว ธการน� ไดรบความนยมในการนามาประยกตใชมากท� สด เน� องจาก เปนการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ ท� งในสวนของวฏจกรดานปรมาณหรอผลผลต ท�แทจรง และวฏจกรดานระดบราคาสนคาในประเทศออกท�งหมดพรอมกนแบบโดยนย จงเปนวธการท�ไมซบซอน และใชระยะเวลาในการศกษาไมมาก

2) การขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจท� ใชแนวคดความออนไหว (Sensitivity) ของดลการคลงเบ�องตนตอชองวางการผลต (Output Gap) ตามแนวคดของกระทรวงการคลง

4-15

ออสเตรเลยจากงานศกษาของ McDonald และคณะ (2010) ซ� งแบงองคประกอบของชองวาง การผลตออกเปน 2 องคประกอบ ไดแก 1) สวนตางระหวาง GDP ท�แทจรงและระดบศกยภาพ ของ GDP ท�แทจรง ซ� งข� นอยกบขอสมมตฐานในการประมาณการระดบศกยภาพของ GDP ท�แทจรง เชน ผลตภาพการผลต (Productivity) จานวนประชากรในวยทางาน การเขาสกาลงแรงงาน อตราการวางงาน ช�วโมงการทางานเฉล�ย เปนตน และ 2) สวนตางระหวาง GDP Deflator และระดบเสถยรภาพของ GDP Deflator ในระยะยาว ซ� งข�นอยกบขอสมมตฐานของระดบราคาสนคาภายในประเทศท�สอดคลองกบเปาหมายอตราเงนเฟอของธนาคารกลาง และระดบราคาสนคา โภคภณฑและสนทรพยท�มอทธพลตอผลผลตหรอภาวะเศรษฐกจและฐานการคลงของรฐบาล

ท�งน� วธการน� เหมาะสมในกรณท�วฏจกรดานราคา ซ� งสะทอนอยใน GDP Deflator มอทธพลตอภาวะเศรษฐกจและดลการคลงในระดบสง จงจาเปนตองมการวเคราะหความออนไหว (Sensitivity Analysis) ของดลการคลงตอปจจยดานระดบราคา โดยกาหนดกลมขอสมมตฐาน ท�แตกตางกนของปจจยดานระดบราคาท�มความสาคญ อยางไรกด ในการศกษาคร� งน� จะมการศกษาผลกระทบของปจจยอ�นนอกเหนอจากการตดสนใจของรฐบาลท�สงผลช�วคราวตอดลการคลง ของประเทศ โดยเฉพาะปจจยดานระดบราคา เชน วฏจกรราคาสนคาโภคภณฑ และสนทรพย ในหวขอท� 4.3 โดยไมมการวเคราะหความออนไหวของปจจยดานระดบราคา แตจะมการวเคราะหความออนไหวของชองวางการผลตผาน Potential GDP ซ� งรวมผลกระทบของความออนไหว ตอผลผลตท�แทจรง และวฏจกรดานราคา ซ� งสะทอนอยใน GDP Deflator ท�งหมดโดยนยอยแลว จงจะไมนาแนวคดของ McDonald และคณะ (2010) มาประยกตใชในการศกษาคร� งน�

3) การขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจโดยใชแนวคดความออนไหว (Sensitivity) ของดลการคลงเบ�องตนตอสวนตางระหวางรายไดประชาชาตท�แทจรงและระดบศกยภาพ ของรายไดประชาชาตท�แทจรง (Real Income Gap) ซ� งรายไดประชาชาตท�แทจรง (Real Gross Domestic Income: Real GDI) เทากบ GDP ณ ราคาคงท� (GDP ท�แทจรง) รวมกบกาไร/ขาดทน จากการคาระหวางประเทศ (Trading Gain/Loss) ตามแนวคดของ Turner (2006)

ท� ง น� ว ธ ก ารน� เหมา ะส มใ นกรณท� ภาค กา รคา ระ หวา งป ระ เท ศ ม อทธ พ ล ตอภาวะเศรษฐกจและฐานะการคลงในระดบสง โดยสงผลกระทบตอรายไดของรฐบาลผานกาไร และรายไดของธรกจท�เปนผสงออกในลกษณะของรายไดภาษเงนไดนตบคคลท�เปนผสงออก และภาษศลกากร ประเทศท�ใชวธน� เปนประเทศท�มสดสวนการสงออกตอ GDP อยในระดบสง และอตราการคา (Terms of Trade) มอทธพลตอภาวะเศรษฐกจและรายไดของรฐบาลในระดบสง เชน ประเทศออสเตรเลย และประเทศนอรเวย เปนตน สาหรบกรณของประเทศไทย ฐานะการคลง

4-16

ในสวนของภาษการคาระหวางประเทศ (อากรขาเขาและอากรขาออก) คดเปนสดสวนเพยง รอยละ 4 ของรายไดรฐบาลรวม วธการน� จงไมเหมาะสมกบโครงการวจยในคร� งน�

4) การขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจโดยใชแนวคดความออนไหว (Sensitivity) ของดลการคลงเบ�องตนตอชองวางของการวางงาน (Unemployment Gap) หรอสวนตางระหวางอตราการวางงานจรง (Actual Unemployment Rate) และอตราการวางงานระดบท�ไมกอใหเกด แรงกดดนตอเงนเฟอ (Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment: NAIRU) ในกรณท�พ�นฐานทางการคลงของประเทศท�เลอกใชวธน� มความสมพนธกบการวางงานสง หรอมรายจายของรฐบาลสวนใหญท�ข�นอยกบการวางงานของประชาชน โดยอตราการวางงานระดบท�ไมกอใหเกดแรงกดดนตอเงนเฟอเปนขอมลท�ไมสามารถเกบขอมลไดเชนเดยวกบชองวางการผลต แตเปนขอมลท�ไดจากการประมาณการอตราการวางงานตามธรรมชาต ประกอบกบคาความยดหยนของรายจายบางประเภทท�ข�นอยกบการวางงาน เชน รายจายสทธประโยชนประกนการวางงานของหนวยงานดานการประกนสงคม ซ� งรายจายดงกลาวมลกษณะของการต�งงบประมาณเพ�อสมทบเขากองทน แตเปนการจายออกตามการวางงานท�เปล�ยนแปลงไปตามวฏจกรเศรษฐกจ

ท� งน� ว ธการน� เหมาะสมในกรณท�การวางงานมความผนผวนและมอทธพล ตอภาวะเศรษฐกจและฐานะการคลงผานรายจายรฐบาลท�เก�ยวของกบการชวยเหลอผวางงาน อยางไรกด กรณของประเทศไทยรายจายเงนสมทบกองทนประกนสงคมคดเปนรอยละ 1 ของรายจายรวม และการจายผลประโยชนทดแทนกรณวางงานจะดาเนนการโดยกองทนประกนสงคม ซ� งมสถานะเปนกองทนนอกงบประมาณ และรายจายของกองทนไมนบรวม อยในฐานะการคลงของรฐบาล ดงน�น การสงผานของผลกระทบของการวางงานตอการจาย เงนประกนการวางงานจากกองทนประกนสงคม ซ� งเปนสวนหน� งของรายจายของกองทนประกนสงคมท�ใหความคมครองหลายกรณ จงอาจมผลกระทบตอฐานะการคลงไมมากนก วธการน�จงไมเหมาะสมกบโครงการวจยในคร� งน�

ดงน�น ในการศกษาคร� งน� ผวจยจะใชการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจตามแนวคด การวเคราะหความออนไหว (Sensitivity) ของดลการคลงเบ�องตนตอชองวางการผลต (Output Gap) ซ� งจะประมาณการผลผลตระดบศกยภาพดวยวธ Hodrick-Prescott Filter (HP Filter) เพยงวธเดยว เน�องจากเปนวธท�ไมซบซอนและใชระยะเวลาในการศกษาสอดคลองตามกรอบระยะเวลาวจย ของการศกษาในคร� งน� มากท�สด ในขณะท�วธ Production Function (PF) และวธ Unobserved Component (UC) มรายละเอยดของข�นตอนในการคานวณท�ซบซอน และตองใชระยะเวลา ในการศกษามาก รวมถงอยนอกเหนอวตถประสงคของโครงการวจยในคร� งน� ประกอบกบสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.) ไดมการเปล�ยนแปลง

4-17

วธการคานวณผลตภณฑมวลรวมในประเทศรายไตรมาส (Quarterly Gross Domestic Product) เม�อวนท� 18 พฤษภาคม 2558 ซ� งมการเปล�ยนแปลงขอบเขตของกจกรรมทางเศรษฐกจจากเดม 164 รายการ เปน 223 รายการ ทาใหผลตภณฑมวลรวมในประเทศรายไตรมาสมมลคาเพ�มข� น และมการปรบเปล�ยนปฐานของการจดทาผลตภณฑมวลรวมในประเทศรายไตรมาสจากเดมท�ใชวธปฐานคงท�ป พ.ศ. 2531 (Fixed Base Year) เปนวธการคานวณแบบปรมาณลกโซ (Chain Volume Measures: CVM) เพ�อใหขอมลรายไตรมาสสอดคลองกบขอมลรายป มความทนสมย ไดมาตรฐานสากล ซ� งการเปล�ยนแปลงวธการคานวณดงกลาว สงผลกระทบใหผลการศกษา ท�เก�ยวของกบการประมาณการผลผลตระดบศกยภาพดวยวธ Production Function (PF) ท�มอยปจจบน กอนการเปล�ยนแปลงวธการคานวณผลตภณฑมวลรวมในประเทศรายไตรมาสของ สศช. ดงกลาว ไมสามารถนามาประยกตใชกบการศกษาในคร� งน�ได

สาหรบข�นตอนของการประเมนและขจดผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอรายได และรายจายของรฐบาลตามแนวคดของการวเคราะหความออนไหว (Sensitivity) ของดลการคลงเบ�องตนตอชองวางการผลต (Output Gap) สามารถแบงวธการประเมนออกเปน 2 วธ ไดแก 1) วธการขจดผลของวฏจกรออกจากผลรวมของรายไดและรายจายรฐบาล (Aggregated Method) ซ� งม 5 แนวคด และ 2) วธการขจดผลของวฏจกรออกจากรายการยอยของรายไดและรายจายรฐบาล (Disaggregated Method) ซ� งม 2 แนวคด โดยรายละเอยดของแตละแนวคดของท�ง 2 วธ จะแสดงอยภายใตหวขอท� 4.2.1 และ 4.2.2 ในสวนถดไป

4.2.1 วธการขจดผลของวฏจกรออกจากผลรวมทกรายการของรายไดและรายจาย

รฐบาล (Aggregated Method) วธการขจดผลของวฏจกรออกจากผลรวมทกรายการของรายไดและรายจาย

รฐบาล (Aggregated Method) โดยประยกตใชแนวคดความออนไหว (Sensitivity) ของดลการคลงเบ�องตนตอชองวางการผลต (Output Gap) ผวจยไดศกษาวธการตามแนวคดน� ท�แตกตางกน 5 แนวคด ไดแก คณะกรรมาธการยโรป (European Commission: EC) (2000) Reis และคณะ (Inter-American Development Bank: IDB, 2007) Fedelino และคณะ (IMF, 2009) Bornhorst และคณะ (IMF, 2011) Mourre และคณะ (EC, 2013 และ 2014) โดยมรายละเอยด ดงน�

4-18

แนวคดท� 1 คณะกรรมาธการยโรป (EC) (2000) 17 คณะกรรมาธการยโรปใชกรอบแนวคดตามวธการน� เหมอนกนกบประเทศ

สมาชกของสหภาพยโรป โดยแบงวธการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจออกเปน 3 ข�นตอน ข�นตอนท 1 การประมาณการผลผลต ณ ระดบศกยภาพและชองวางการผลต คณะกรรมาธการยโรปใชวธ Hodrick-Prescott Filter (HP Filter) ในการประมาณการ

ผลผลต ณ ระดบศกยภาพ โดยชองวางการผลตเทากบสดสวนของสวนตางระหวางระดบ GDP ท�เกดข�นจรง และผลผลต ณ ระดบศกยภาพ ตอผลผลต ณ ระดบศกยภาพ

ข�นตอนท 2 การวเคราะหความออนไหวของรายไดและรายจายของรฐบาล การประมาณการองคประกอบของดลเงนงบประมาณท�ว ฏจกรเศรษฐกจ

(Cyclical Component) ตามแนวคดน� จะใชการวเคราะหความออนไหว (Sensitivity) ของรายได และรายจายของรฐบาลตอชองวางการผลต

ความออนไหวของดลเงนงบประมาณตอชองวางการผลตเทากบผลรวม ของความออนไหวสวนเพ�ม (Marginal Sensitivity)18 ของรายไดรฐบาลและความออนไหวสวนเพ�มของรายจายรฐบาลตอชองวางการผลต โดยท�ความออนไหวสวนเพ�มของรายไดรฐบาลตอชองวาง การผลตเทากบผลคณระหวางคาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอ GDP สดสวนรายไดจากภาษของรฐบาลตอ GDP และชองวางการผลตโดยท�คาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอ GDP เปนคาเฉล�ยถวงน� าหนกของคาความยดหยนของรายไดรฐบาล 4 ประเภท ไดแก ภาษเงนได บคคลธรรมดา ภาษเงนไดนตบคคล รายไดเงนสมทบการประกนสงคม และภาษทางออม ซ� งการถวงน�าหนกใชสดสวนของรายไดแตละประเภทตอรายไดรวม

ความออนไหวสวนเพ�มของรายจายรฐบาลตอชองวางการผลตเทากบผลคณระหวางคาความยดหยนของรายจายของรฐบาลตอ GDP สดสวนรายจายของรฐบาลตอ GDP และชองวางการผลต โดยท�คาความยดหยนของรายจายรฐบาลตอ GDP เปนคาความยดหยน ของรายจายเงนโอนของรฐบาลเพ�อชวยเหลอการวางงานตอ GDP เพยงประเภทเดยว ซ� งกาหนด ขอสมมตฐานใหเปนรายจายท�ตอบสนองตอวฏจกรเศรษฐกจโดยอตโนมต

ตวอยางการตความหมายในกรณคาความออนไหวของดลเงนงบประมาณ ตอชองวางการผลตเทากบ 0.5 แสดงวา หากชองวางการผลตเพ�มข�นรอยละ 1 ดลเงนงบประมาณ จะเพ�มข�นรอยละ 0.5 ของ GDP

17 European Commission. (2000). “European Economy. 1. Cyclically adjusted budget balances – the Commission’s method.” Economic and Financial Affairs. 18 Buti และ Sapir. (1998). “Economic Policy in EMU: A Study by European Commission Services.” Oxford. Page 131.

4-19

ท�งน� ความออนไหวของรายไดรฐบาลตอชองวางการผลตมกจะมผลกระทบมากกวาความออนไหวของรายจายรฐบาล เน�องจากรายไดจากภาษของรฐบาลสวนใหญเปล�ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจ ในขณะท�รายจายของรฐบาลมเพยงรายจายเพ�อชวยเหลอ ผ ว างงานเพยงรายการเดยวท� กาหนดขอสมมตฐานใหตอบสนองตอวฏจกรเศรษฐกจ โดยอตโนมต ดงน� น ตวปรบเสถยรภาพทางเศรษฐกจโดยอตโนมต (Automatic Stabilizer) สวนใหญจงเกดข�นจากดานรายไดของรฐบาลเปนหลก

ข�นตอนท 3 การคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclically Adjusted Budget Balance: CAB) สามารถแสดงได ดงสมการตอไปน�

���� = ��� − ��� = ��� − � ��� + ���� ∗ ���

โดยท� ��� = ดลเงนงบประมาณตอ GDP ณ ปท� t ��� = อง คป ระ ก อบ ข อง ดล เ ง นง บ ป ระ ม า ณ ท� เป ล� ย นแป ล ง ตา ม วฏ จก ร เศ รษ ฐก จ (Cyclical Component) ��� = ความออนไหวสวนเพ�มของรายไดรฐบาลตอผลผลต, ��� = ความออนไหวสวนเพ�มของรายจายรฐบาลตอผลผลต ��� = ชองวางการผลต (Output Gap)

แนวคดท� 2 Reis และคณะ (Inter-American Development Bank: IDB, 2007) 19

การคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclically Adjusted Budget Balance: CAB) ตามแนวคดน� แบงออกเปน 2 ข�นตอน ไดแก ข�นตอนของการคานวณชองวางการผลตจากประมาณการผลผลต ณ ระดบศกยภาพ (Potential GDP) ดวยวธ Hodrick-Prescott Filter (HP Filter) และข�นตอนการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจท�สะทอนจาก การเปล�ยนแปลงของ GDP จากระดบศกยภาพ อยางไรกด แนวคดน� ไมไดคานงถงการขจดผลกระทบของปจจยอ�น ๆ ท�มตอดลการคลงของรฐบาล เชน อตราเงนเฟอ อตราดอกเบ� ย ราคาสนคาโภคภณฑและอตราแลกเปล�ยนท�แทจรง เปนตน รวมถงกรณดลการคลงของประเทศ

19 Reis, Manasse, และ Panizza. (2007). “Targeting the Structural Balance.: Appendix 1. Calculation of the CAB” Inter-American Development Bank. Working Paper #598

4-20

ท�เปนผสงออกสนคารายใหญ (Commodity Exporter) อาจไดรบผลกระทบจากอตราการคา หรอราคาสนคาโภคภณฑระหวางประเทศ (International Commodity Price) ดวย ท� งน� วธการคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (CAB) ตามแนวคดน� สามารถแสดงได ดงสมการตอไปน�

��� = � − � = � − × ���

= � − × (��� )�

= � − ( " − #) × (��� )�

= � − (η" × "$�$ − η# × #$�$) × (��� )�

โดยท� � = ดลเงนงบประมาณตอ GDP � = องคประกอบท�เปล�ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจของดลเงนงบประมาณ ε = ความออนไหวของดลงบประมาณตอผลผลตหรอคาความยดหยนของดลงบประมาณ ตอผลผลต หรอ GDP

��� = ชองวางการผลต หรอสวนตางระหวาง GDP และ Potential GDP, ��� = (��� )� & = ผลผลต หรอ GDP &� = ผลผลต ณ ระดบศกยภาพ หรอ Potential GDP

η" = คาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอผลผลต , η" = '∆"∆�) ∙ '�")

η# = คาความยดหยนของรายจายรฐบาลตอผลผลต , η# = '∆#∆�) ∙ '�#)

+, = รายไดรฐบาล ณ เวลา t �� = รายจายรฐบาล ณ เวลา t

ตวอยางเชน หากดลเงนงบประมาณสมดล หรอ + = �

��� = � − (η" − η#) ∙ ���

= � − (η" − η#) ∙ "$�$ ∙ (-�- )

-

ท�งน� หาก �η" − η#� = 1.5 , ". = 0.4 , และ ��� =-1

��� =0 – (1.5 ×0.4 ×(-1)) = 0.6 หรอ ดลเงนงบประมาณท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจจะลดลงรอยละ 0.6 ตอ GDP

4-21

แนวคดท� 3 Fedelino และคณะ (IMF, 2009) 20

กา รคานวณดลก ารค ลง ท� ข จดผลข อง วฏจกร เศ รษฐกจตา ม แนวค ดน� เปนการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจออกจากดลการคลงเบ�องตน (Primary Balnce: PB) โดยไมรวมรายจายชาระหน� เงนก (ตนเงนกและดอกเบ�ย) เน�องจากไมใชรายจายท�เกดจากนโยบายการคลง แบบต�งใจ โดยแบงวธการคานวณออกเปน 2 ข�นตอน ไดแก ข�นตอนของการคานวณชองวาง การผลตจากประมาณการผลผลต ณ ระดบศกยภาพ (Potential GDP) ดวยวธ Hodrick-Prescott Filter (HP Filter) และข�นตอนการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจท�สะทอนจากการเปล�ยนแปลงของ GDP จากระดบศกยภาพ

Fedelino และคณะ (IMF, 2009) ไดอธบายองคประกอบของดลการคลงรวม ซ� งประกอบดวย ดลการคลงเบ�องตนหกออกดวยรายจายชาระหน� (ดลการคลงเบ�องตนเทากบ ดลการคลงรวมบวกดวยรายจายชาระหน� ) โดยดลการคลงเบ�องตนจะแบงออกเปน 2 สวน คอ ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclically Adjusted Primary Balance: CAPB) และดลการคลงเบ�องตนท�ตอบสนองตอวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclical Primary Balance: CPB) โดย CAPB เปนตวช�วดท�ใชในการประเมนผลการดาเนนนโยบายการคลงแบบต�งใจ (Discretionary Fiscal Policy) ของรฐบาล อาท การข�นหรอลดอตราภาษ และการเพ�มหรอลดงบประมาณรายจาย เปนตน สาหรบผลกระทบของรายไดและรายจายท�ตอบสนองกบวฏจกรเศรษฐกจโดยอตโนมต จะแสดงอยในสวนของ CPB เชน กรณท�รฐบาลมรายไดจากภาษอตรากาวหนา (Progressive Income Tax) เพ�มข�นในชวงเศรษฐกจเฟ� องฟ และกรณท�รฐบาลมรายจายสทธประโยชนประกน การวางงาน (Unemployment Benefit) เพ�มข�นตามจานวนผวางงานท�เพ�มข�นในชวงเศรษฐกจตกต�า ท�งน� องคประกอบของดลการคลงและวธการคานวณแนวคดน�สามารถแสดงไดดวยสมการ ดงน�

OB = PB - INT = CAPB + CPB – INT โดยท� OB = ดลการคลงรวม (Overall Balance) PB = ดลการคลงเบ�องตน INT = รายจายชาระหน� เงนก CAPB = ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ CPB = ดลการคลงเบ�องตนท�ตอบสนองตอวฏจกรเศรษฐกจ

20 Fedelion, Ivanova, และ Horton. (2009). “Computing Cyclically Adjusted Balances and Automatic Stabilizers”. Fiscal Affairs Department. Technical Notes and Manuals. International Monetarry Fund.

4-22

ท�งน� การเปล�ยนแปลงของดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจเรยกวา “แรงกระตนทางการคลง (Fiscal Impulse: FI)” ซ� งใชในการประเมนขนาดหรอตนทน ของการดาเนนนโยบายการคลงแบบต�งใจ สวนการเปล�ยนแปลงของดลการคลงเบ�องตนท�ตอบสนองกบวฏจกรเศรษฐกจ (CPB) หมายถง ตวรกษาเสถยรภาพระบบเศรษฐกจโดยอตโนมต 21 (Automatic Stabilizers: AS) ซ� งเปนตวช� วดท�มกจะนามาใชในการอธบายถงการเปล�ยนแปลง ของดลการคลงรวมโดยอตโนมตตามกฎหมายภาษ (Tax Code) และกฎเกณฑการใชจายงบประมาณ (Spending Rule) ท� งน� องคประกอบท�งสองสวนขางตนมบทบาทในการปรบเสถยรภาพของ ระบบเศรษฐกจ และสามารถแสดงองคประกอบของการเปล�ยนแปลงดลการคลงไดดวยสมการดงน�

∆OB = ∆CAPB + ∆ CPB - ∆INT

AS = ∆CPB=∆OB-∆CAPB+∆INT

FI = ∆CAPB โดยท�

∆ = การเปล�ยนแปลงของขอมลระหวางปท� t และปท� t+1 AS = ตวรกษาเสถยรภาพระบบเศรษฐกจโดยอตโนมต FI = แรงกระตนทางการคลง

วธการคานวณดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (CAPB) ตามแนวคดน�สามารถแสดงได ดงสมการตอไปน� ��/� = +01 − �01

= + '� � )23 − � '� � )24

โดยท� + = รายไดเบ�องตนของรฐบาล (ไมรวมรายไดจากเงนก) � = รายจายเบ�องตนของรฐบาล (ไมรวมรายจายชาระหน� เงนก) +01 = รายไดเบ�องตนของรฐบาล (ไมรวมรายไดจากเงนก) ท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ �01 = รายจายเบ�องตนของรฐบาล (ไมรวมรายจายชาระหน� เงนก) ท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ

21 ตวรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจโดยอตโนมต (Automatic Stabilizer) ในระบบงบประมาณ คอ ปจจยท�ทาใหการใชจายของรฐบาล หรอ ภาษเปล�ยนแปลงไปโดยอตโนมต โดยไมตองผานกระบวนการของการออกกฎหมาย เชน เม�อภาวะเศรษฐกจชะลอตว (GDP ลดลง) ตวรกษาเสถยรภาพจะปรบระบบเศรษฐกจท�จะทาใหการใชจายของรฐบาลเพ�มข�น หรอ ทาใหรายไดจดเกบจากภาษของรฐบาลลดลงโดยอตโนมต เม�อเศรษฐกจขยายตว (GDP เพ�มข�น) ตวรกษาเสถยรภาพจะปรบระบบเศรษฐกจโดยทาใหการใชจายของรฐบาลลดลง หรอทาใหรายไดจดเกบจากภาษของรฐบาลเพ�มข�นโดยอตโนมต

4-23

& = ผลผลต หรอ GDP &5 = ผลผลต ณ ระดบศกยภาพ หรอ Potential GDP ε" = คาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอชองวางการผลต ε# = คาความยดหยนของรายจายรฐบาลตอชองวางการผลต

��� = ชองวางการผลต, ��� = '��� � )

หากคาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอชองวางการผลตเทากบ 1 รายไดรฐบาลจะสมพนธกบวฏจกรเศรษฐกจอยางสมบรณ และหากคาความยดหยนของรายจายรฐบาล ตอชองวางการผลตเทากบ 0 รายจายรฐบาลจะไมไดรบผลกระทบจากวฏจกรเศรษฐกจ

ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (CAPB) สามารถแสดงได ดงสมการตอไปน�

��/� = + 6&�& 7 − �

แนวคดท� 4 Bornhorst และคณะ (IMF, 2011)

การคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจตามแนวคดน� เปนการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจออกจากดลการคลงเบ�องตน (Primary Balance: PB) เชนเดยวกบแนวคดท� 3 ซ� งแบงวธการคานวณออกเปน 2 ข�นตอน ไดแก ข�นตอนของการคานวณชองวางการผลตจากประมาณการผลผลต ณ ระดบศกยภาพ (Potential GDP) ดวยวธ Hodrick-Prescott Filter (HP Filter) และข�นตอนการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจท�สะทอนจากการเปล�ยนแปลงของ GDP จากระดบศกยภาพ

Bornhorst และคณะ (IMF, 2011) ไดอธบายถงการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจออกจากรายไดรฐบาลวา รายไดของรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจจะข�นอยกบขนาดของผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ (Strengh of Cyclical Effect) ท�แสดงไดดวยคาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอชองวางการผลต ซ� งเปนไปตามขอสมมตฐานท�กาหนดใหสดสวนรายไดของรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจตอรายไดรฐบาลมการเปล�ยนแปลงไปดวยกนกบสดสวนผลผลต ณ ระดบศกยภาพตอผลผลตท�เกดข�นจรง ดงแสดงไดดวยสมการตอไปน�

+01R = 6&∗& 723,:

4-24

โดยท� +01 = รายไดเบ�องตนของรฐบาล (ไมรวมรายไดจากเงนก) ท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ + = รายไดเบ�องตนของรฐบาล (ไมรวมรายไดจากเงนก) & = ผลผลต หรอ GDP &∗ = ผลผลต ณ ระดบศกยภาพ หรอ Potential GDP ε",� = คาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอชองวางการผลต

ท�งน� ในการศกษาอ�น ชองวางการผลตอาจจะแสดงไดดวย สดสวนของผลผลต

ณ ระดบศกยภาพตอผลผลต'�∗� ) อยางไรกด ชองวางการผลตตามแนวคดน� จะหมายถงรอยละ

การเปล�ยนแปลงของผลผลตจากผลผลต ณ ระดบศกยภาพ ��� = '���∗�∗ )

วธการคานวณดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (CAPB) ตามแนวคดน�สามารถแสดงได ดงสมการตอไปน�

��/� = +01 − �01

= + '� � )23,: − � '� � )24,:

โดยท� + = รายไดเบ�องตนของรฐบาล (ไมรวมรายไดจากเงนก) � = รายจายเบ�องตนของรฐบาล (ไมรวมรายจายชาระหน� เงนก) +01 = รายไดเบ�องตนของรฐบาล (ไมรวมรายไดจากเงนก) ท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ �01 = รายจายเบ�องตนของรฐบาล (ไมรวมรายจายชาระหน� เงนก) ท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ & = ผลผลต หรอ GDP &5 = ผลผลต ณ ระดบศกยภาพ หรอ Potential GDP ε",� = คาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอชองวางการผลต ε#,� = คาความยดหยนของรายจายรฐบาลตอชองวางการผลต

��� = ชองวางการผลต, ��� = '��� � )

Bornhorst และคณะ (IMF, 2011) ไดอธบายวา ดวยเหตผลทางเศรษฐศาสตร คาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอชองวางการผลตจะมคามากกวา 1 กลาวคอ การเพ�มข� น ในชองวางการผลตรอยละ 1 จะทาใหรายไดรฐบาลเปล�ยนแปลงมากกวารอยละ 1 ในขณะท� คาความยดหยนของรายจายรฐบาลตอชองวางการผลตจะมคาเทากบ 0 โดย � =�01 เน�องจาก

4-25

รายจายของรฐบาลเปนนโยบายการคลงแบบต� งใจท� งหมด ซ� งไมไดข� นอยกบวฏจกรเศรษฐกจ แตในบางกรณควรมการประมาณการรายจายรฐบาลบางรายการท�สามารถเปล�ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจได เชน รายจายสทธประโยชนประกนการวางงานท�เพ�มข�นตามจานวนผวางงานท�เพ�มข�น ในชวงเศรษฐกจตกต�า เปนตน

ท�งน� ในการคานวณอาจกาหนดขอสมมตฐานคาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอชองวางการผลตและคาความยดหยนของรายจายรฐบาลตอชองวางการผลต หรอสามารถ ใชคาท�ไดจากการทบทวนวรรณกรรมท�เก�ยวของ ซ� งโดยสวนใหญมกจะมการกาหนดขอสมมตฐานใหคาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอชองวางการผลตเทากบ 1 และคาความยดหยนของรายจายรฐบาลตอชองวางการผลตจะมคาเทากบ 0 อยางไรกด การนาแนวคดน� ไปประยกตใชกบกรณศกษาของประเทศเดยวควรจะใชคาความยดหยนจากผลการศกษาท�มอยแลว หรอประมาณการข�นใหมดวยสมการถดถอย

นอกจากน� Bornhorst และคณะ (IMF, 2011) ไดใหขอสงเกตวา วธการขจดผลของวฏจกรออกจากผลรวมทกรายการของรายไดและรายจายรฐบาล (Aggregated Method) เปนวธการคานวณแบบงายท� ใชขอมลไมมากนก และมความสะดวกในการส� อสารและ ทาความเขาใจกบผอ�น และยงเหมาะสมกบการใชเปรยบเทยบกบประเทศอ�น (Crosscountry Comparison) อยางไรกด การใชวธเดยวกน (Uniform Framework) จะมความถกตองและแมนยา ก ตอเม�อฐานะการคลงสวนใหญมการเปล� ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจ สวนปจจยอ�นนอกเหนอจากวฏจกรเศรษฐกจมกจะมผลกระทบตอฐานะการคลงไมมาก

แนวคดท� 5 Mourre และคณะ (EC, 2013 และ 2014) 22

แนวคดน� ประยกตใชกบประเทศสมาชกของสหภาพยโรป ซ� งพฒนาจาก แนวคดท� 1 และแนวคดท� 2 โดยมการนาหลกการของคาทวความยดหยน (Semi-elasticity) ซ� งเปนการประเมนผลกระทบของวฏจกรตอดลเงนงบประมาณและผลผลตแทนท�การวเคราะห ความออนไหวดลเงนงบประมาณตอวฏจกรเศรษฐกจ (Budget Sensitivity) เพ�อลดความคลาดเคล�อน ในการคานวณ เน�องจากวฏจกรเศรษฐกจยอมสงผลกระทบตอผลผลตดวย

22 Mourree, Isbasoiu, Paternoster, และ Salto. (EC, 2013). “The cyclically-adjusted budget balance used in the EU fiscal

framework: an update”. Economic Paper 478. Eurpean Commission. และ Mourre, Astarita, และ Princen. (2014). “Adjusting

the budget balance for the business cycle: the EU methodology”. Economic Paper 536. Eurpean Commission

4-26

ท� ง น� ว ธการคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (CAB) ตามแนวคดน� หมายถง สวนตางระหวางดลเงนงบประมาณตอ GDP และองคประกอบ ท� เ ป ล� ย น แ ป ล ง ต า ม วฏ จ ก ร เ ศ ร ษ ฐ ก จ โ ด ย ส า ม า ร ถ แ ส ด ง ไ ด ด ง ส ม ก า ร ต อ ไ ป น�

���;�<;=�=�=�- = >� − ��

= >� − ∙ ��

โดยท� � = ดลเงนงบประมาณของรฐบาลกลาง, � =+ − � + = รายไดของรฐบาล � = รายจายของรฐบาล �� = องคประกอบท�เปล�ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจของดลเงนงบประมาณ ε = คาความยดหยนของดลงบประมาณตอผลผลต �� = ชองวางการผลต หรอสวนตางระหวาง GDP และ Potential GDP,

�� = �&&� = (& − &�)&�

� = การหาอนพนธ (Diferentiation) & = ผลผลต หรอ GDP &� = ผลผลต ณ ระดบศกยภาพ หรอ Potential GDP ในชวงกอนป ค.ศ. 2012 การขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจท�มการประยกตใชกบ

ประเทศสมาชกของสหภาพยโรปจะใชหลกการวเคราะหความออนไหวของดลงบประมาณ ตอผลผลต ซ� งหมายถง อนพนธอนดบหน� ง (First Derivative) ของดลงบประมาณตอผลผลต ท�สามารถแสดงไดดงสมการตอไปน�

= ��dY

= AB33B::C ∙ "� − A

B44B::C ∙ #�

= D"�D#D�

4-27

โดยท� = ความออนไหวของดลงบประมาณตอผลผลต (Sensitivity) R = รายไดของรฐบาล � = รายจายของรฐบาล

ดงน� น เม�อแทนคาดงกลาวในสตรการคานวณดลการคลงท�ขจดผลของ วฏจกรเศรษฐกจตามแนวคดท�ใชหลกการวเคราะหความออนไหวของดลงบประมาณตอผลผลต จะสามารถแสดงสมการไดดงตอไปน�

���;�<;=�=�=�- = >� − ∙ ��

= >� − D>

D� ∙ ��

= >� − D>

D� ∙ D��

= >� − D>

�

อยางไรกด หลงป ค.ศ. 2012 มการกาหนดนยามท�สอง (Hybrid Definition) สาหรบดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ โดยกาหนดใหดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจหมายถง ดลการคลงในสภาวะเศรษฐกจอยในระดบศกยภาพ (ไมมวฏจกรเศรษฐกจ) ดงน�น การวเคราะหความออนไหวของดลเงนงบประมาณตอผลผลตตามนยามแรกจะพจารณา ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจในรปสดสวนตอ GDP โดยใหความสาคญกบ การประเ มนผลกระทบของวฏจกรท� ม ตอดล เ งนงบประมาณ หรอตว เศษของสดสวน ดลเงนงบประมาณตอ GDP ทาใหผลลพธท�แตกตางจากนยามแบบท�สอง ซ� งใหความสาคญ ท�งกบตวเศษและตวสวนของดลเงนงบประมาณตอ GDP โดยคานงถงผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอ GDP ดวย จง เปนท�มาของการประยกตใชแนวคดของคาทวความยดหยน (Semi-elasticity) เพ�อประเมนผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอดลเงนงบประมาณ โดยสามารถแสดงสมการไดดงตอไปน�

คาทวความยดหยน (Semi-elasticity) = ;�E= = D'F:)B::

= ���&&−�&�&�&2&

= D>D� − >

�

4-28

ท� งน� เ ม�อประยกตคาทวความยดหยน (Semi-elasticity) ของสดสวน ดลงบประมาณตอผลผลตในการคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (CAB) จะสามารถแสดงไดดงสมการตอไปน�

���H-I�=D = >� − ;�E= ∙ ��

= >� − 'D>D� − >

�) D��

= '1 + D�� ) >� − D>

�

= '1 + ��� � ) >� − D>

�

= ��

>� − D>

�

= >� − D>

�

= >�D>�

= > �

เน� องจากดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจหมายถง ดลการคลง ในสภาวะเศรษฐกจอยในระดบศกยภาพ ดงน�น �� จะเทากบสวนตางระหวางดลเงนงบประมาณท�เกดข�นจรง และดลเงนงบประมาณในชวงท�ภาวะเศรษฐกจอยในระดบศกยภาพดงสมการตอไปน�

�� = � − �� � = ดลเงนงบประมาณท�เกดข�นจรง �� = ดลเงนงบประมาณในชวงท�ภาวะเศรษฐกจอยในระดบศกยภาพ

สตรคานวณขางตนสามารถอธบายถงดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ

(CAB) ไดจากสวนตางระหวางสดสวนดลเงนงบประมาณตอผลผลต ณ ระดบศกยภาพ ' >� )

และองคประกอบของวฏจกรเศรษฐกจของดลเงนงบประมาณ 'D>� )

ท�งน� ความแตกตางระหวางสตรการคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (CAB) ท�ใชหลกคาทวความยดหยนและความออนไหวของดลงบประมาณตอผลผลต จะสามารถแสดงไดดงสมการดงตอไปน�

4-29

���H-I�=D − ���;�<;=�=�=�- = ' �&� − ��&�) − '�& − ��

&�) = >

� − >� (KLM#)

= >LM#∙>�>� (KLM#)

= �� '>�)

โดยท�

���;�<;=�=�=�- = >� − D>

�

���H-I�=D = >� − D>

�

สตรการคานวณคาทวความยดหยน (Semi-elasticity) ของสดสวน ดลงบประมาณตอผลผลตสามารถแสดงใหอยในรปของรายไดและรายจายของรฐบาลไดดงสมการตอไปน�

;�E= = D'3:)B::− D'4:)B::

= B3B:��B:B:":N:− B4B:��B:B:#>:N:

= 'D"D� − "�) − 'D#D� − #

�)

= AB33B::− 1C "� − A

B44B::− 1C #�

= (η" − 1) "� − �η# − 1� #�

โดยท�

η" =B33B::

= คาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอ GDP

η# =B44B::= คาความยดหยนของรายจายรฐบาลตอ GDP

"� =สดสวนรายไดรฐบาลตอ GDP #� = สดสวนรายจายรฐบาลตอ GDP

�η" − 1�=คาความยดหยนของสดสวนรายไดของรฐบาลตอ GDP ตอ GDP

�η# − 1�=คาความยดหยนของสดสวนรายจายของรฐบาลตอ GDP ตอ GDP

4-30

ท�งน� ความแตกตางระหวางสตรการคานวณรายไดและรายจายท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจท�ใชหลกคาทวความยดหยนและความออนไหวตอผลผลตจะสามารถแสดง ไดดงสมการดงตอไปน�

��+H-I�=D − ��+;�<;=�=�=�- = �� 6+&7

��OH-I�=D − ��O;�<;=�=�=�- = �� 6�&7

โดยท� ��� = ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ, ��� = ��+ − ��O ��+ = รายไดของรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ ��O = รายจายของรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ

Mourre และคณะ (EC, 2013 และ 2014) ไดกลาววาสตรขางตนเปนสมการเสนตรงท�ไดรบการปรบรปสมการมาจากสตรการคานวณแบบเอกซโพเนนเชยล เพ�อใหงายตอ การส� อสารกบผก าหนดนโยบาย โดยสตรการคานวณแบบเอกซโพเนนเชยลท�อาศยแนวคด ของคาความยดหยนสามารถแสดงไดดงสมการตอไปน�

����PQ;�=R=�- = ��&�

= +�&�− ��&� = +&� 6+

�+ 7− �&� 6�

�� 7

เม�อกาหนดขอสมมตฐานใหสดสวนรายไดของรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ และรายจายของรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจมการเคล�อนไหวอยางเปนสดสวนกบผลผลต ณ ระดบศกยภาพตอผลผลตท�เกดข�นจรง โดยสามารถแสดงไดดวยสมการตอไปน�

6+�& 7 = 6&�& 7

η3

6��& 7 = 6&�& 7η4

โดยท� η"= คาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอ GDP η#= คาความยดหยนของรายจายรฐบาลตอ GDP

4-31

สตรการคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจตามแนวคด คาความยดหยนในรปของสมการแบบเอกซโพเนนเชยลจะสามารถแสดงไดดวยสมการตอไปน�

����PQ;�=R=�- = "� 6+�+ 7− �&� 6�

�� 7

= "� '� � )η3 − #

� '� � )η4 = +(1+��)

&� ' 11+��)η+ − �(1+��)

&� ' 11+��)η�

= +& (1 + ��)1−η+ − �

& (1 + ��)1−η�

= +& �1 + �1 − η+���� − �

& �1 + �1 − η�����

= "� − #

� − 6"� �η" − 1� − #� �η# − 1�7��

= �& − ( + − �)��

= B& − ∙ ��

จากการศกษา 5 แนวคดขางตน ผวจ ยไดสรปวธการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจออกจากผลรวมทกรายการของรายไดและรายจายรฐบาล (Aggregated Method) ท�จะใช ในการศกษาคร� งน�ได 3 วธ ไดแก

วธท� 1 การคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจในรปสดสวนตอ GDP โดยใชแนวคดการวเคราะหความไวของงบประมาณ (Budget Sensitivity) ตอวฏจกรเศรษฐกจ

วธท� 2 การคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจในรปมลคา โดยใชแนวคดการวเคราะหความไวของงบประมาณ (Budget Sensitivity) ตอวฏจกรเศรษฐกจ ในลกษณะสมการเอกซโพเนนเชยล

วธท� 3 การคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจในรปสดสวนตอ GDP โดยใชแนวคดคาทวความยดหยนของงบประมาณตอเศรษฐกจ (Semi-elasticity)

ท�งน� รายละเอยดของวธการคานวณสามารถสรปไดดงปรากฎในตารางท� 4.6

4-32

ตารางท� 4.6 วธการขจดผลของวฏจกรออกจากผลรวมทกรายการของรายไดและรายจายรฐบาล (Aggregated Method)

สรปวธการคานวณ แนวคดการคานวณ วธท� 1 ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจในรปสดสวนตอ GDP โดยใชแนวคด Budget Sensitivity

��� = >� − ∗ �� =

>� − D>

�

แนวคดท� 1 คณะกรรมาธการยโรป (EC) (2000) แนวคดท� 2 Reis และคณะ (IDB) (2007)

วธท� 2 ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจในรปมลคาโดยใชแนวคด Budget Sensitivity ในลกษณะสมการเอกซโพเนนเชยล

��/� = + 6&�& 723 − � 6&�& 7

24

แนวคดท� 3 Fedelino และคณะ (IMF, 2009) แนวคดท� 4 Bornhorst และคณะ (IMF, 2011)

วธท� 3 ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจในรปสดสวนตอ GDP โดยใชแนวคด Semi-elasticity

��� = >� − ;�E= ∙ ��= >� − D>

�

แนวคดท� 5 Mourre และคณะ (EC, 2013 และ 2014)

โดยท� + = รายไดรฐบาล � = รายจายรฐบาลท�ไมรวมรายจายชาระหน� � = + − � & = ผลผลต หรอ GDP &5 = ผลผลต ณ ระดบศกยภาพ หรอ Potential GDP �� = ชองวางการผลต หรอรอยละของสวนตางระหวาง GDP และ GDP ท�แทจรง

�� = �&&� = (& − &�)&�

ε = ความออนไหวของดดลงบประมาณตอผลผลต

ε = D>D� =

D"�D#D� ;�E= = คาทวความยดหยน (Semi-elasticity)

;�E= = � '�&)�&&=���& & − �&�& �&T&

= ���& − �&

�� = � − �� และ �& = & − &� ε" = คาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอชองวางการผลต ε# = คาความยดหยนของรายจายรฐบาลตอชองวางการผลต

4.2.2 วธการขจดผลของวฏจกรออกจากรายการยอยของรายไดและรายจายรฐบาลบางรายการ

(Disaggregated Method)

วธการขจดผลของวฏจกรออกจากรายการยอยของรายไดและรายจายรฐบาลบางรายการ (Disaggregated Method) โดยสวนใหญเปนการประยกตใชแนวคดความออนไหว (Sensitivity)

4-33

ของดลการคลงเบ�องตนตอชองวางการผลต (Output Gap) ผวจยไดศกษาวธการตามแนวคดน� ท�แตกตางกน 2 แนวคด ไดแก Giorno และคณะ (OECD, 1995) และ Bornhorst และคณะ (IMF, 2011) โดยมรายละเอยด ดงน�

แนวคดท� 1 Giorno และคณะ (OECD, 1995) 23 Giorno และคณะ (OECD, 1995)ไดคานวณดลการคลงเชงโครงสราง

ของประเทศสมาชกของ OECD โดยขจดผลของวฏจกรออกจากรายไดจากภาษของรฐบาล คร� งละรายการ และขจดผลของวฏจกรออกจากรายจายของรฐบาล โดยไมรวมรายจายเพ�อการลงทน

�∗ =U+=∗ −�∗ + �RQ�

โดยท� �∗ = ดลการคลงเชงโครงสรางของรฐบาล +=∗ = รายไดเชงโครงสรางจากภาษของรฐบาลจาแนกตามกลมภาษประเภทท� i �∗ = รายจายเชงโครงสรางของรฐบาล (ไมรวมรายจายเพ�อการลงทน) �RQ� = รายจายเพ�อการลงทนของรฐบาล

Giorno และคณะ (OECD, 1995) ไดแบงรายไดจากภาษของรฐบาลท�จะใช ในการคานวณรายไดภาษเชงโครงสรางออกเปน 4 ประเภท ไดแก ภาษเงนไดนตบคคล ภาษเงนไดบคคลธรรมดา เงนอดหนนสาหรบระบบประกนสงคม ภาษทางออม และรายจายประจาของรฐบาล โดยการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจจะใชคณสมบตของความสมพนธระหวางสดสวนรายไดภาษเชงโครงสรางตอรายไดภาษท� เกดข� นจรงกบสดสวนรายจายประจาเชงโครงสราง และรายจายประจาท�เกดข� นจรงและสดสวนของผลผลตระดบศกยภาพตอผลผลตท�เกดข� นจรง และคาความยดหยนของรายไดและคาความยดหยนของรายจายตอผลผลต สามารถแสดงได ดงสมการ +=�+= = 6

&�& 7∝W

�∗� = 6&�& 7X

23 Giorno, Richardison, Roseveare, และ Noord. (1995). “Estimating Potential Output, Output Gaps and Structural Budget Balances” OECD.

4-34

โดยท� += = รายไดภาษท�จดเกบจรงจาแนกตามกลมภาษลาดบ i � = รายจายประจาของรฐบาลท�เกดข�นจรง (ไมรวมรายจายเพ�อการลงทน) & = ระดบของผลผลตท�เกดข�นจรง &� = ระดบของผลผลตศกยภาพ ∝= = ความยดหยนของภาษในกลม i ตอผลผลต Y = ความยดหยนของรายจายประจาของรฐบาลตอผลผลต

ดงน�น ดลการคลงเชงโครงสรางสามารถแสดงไดจากสมการตอไปน�

�∗ =U+=Z

=[K6&�& 7

∝W − � 6&�& 7X + �RQ�

ท�งน� หากคาความยดหยนของภาษในกลม i มากกวาคาความยดหยนของรายจายประจาของรฐบาล หมายความวาผลของวฏจกรเศรษฐกจตอรายไดรฐบาลมากกวาผลของวฏจกรเศรษฐกจตอรายจายรฐบาล เน�องจากรายจายรฐบาลสวนนอยท�จะเปล�ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจ

แนวคดท� 2 Bornhorst และคณะ (IMF, 2011) 24 Bornhorst และคณะ (IMF, 2011) ไดศกษาวธการคานวณดลการคลงท�ขจด

ผลของวฏจกรเศรษฐกจดวยวธการขจดผลของวฏจกรออกจากรายการยอยของรายไดและรายจายรฐบาล (Disaggregated Method) โดยสามารถแสดงสตรการคานวณไดดงสมการตอไปน�

��� = \U+=01]

=[K^ − �R_�01 + +]01 − �]01

โดยท� +=01 = รายไดประเภทท� i ของรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ �R_�01 = รายจายประจาของรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ +]01 = รายไดท�ไมเปล�ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจ เชน รายไดท�ไมใชภาษ �]01 = รายจายท�ไมเปล�ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจ เชน รายจายเพ�อการลงทน และรายจาย

เพ�อการชาระหน� สทธ

24 Barnhorst, Dobrescu, Fedelino, Gottschalk, และ Nakata. (2011). “When and How to Adjust Beyond the Business Cycle? A Guide to Structural Fiscal Balances.” International Monetary Fund. Technical Notes and Manuals.

4-35

สาหรบคาความยดหยนของรายไดจากภาษของรฐบาลตอ GDP จะเทากบ ผลคณระหวางคาความยดหยนของรายไดจากภาษประเภทท� i ตอฐานภาษของประเภทภาษดงกลาว และคาความยดหยนของฐานภาษตอชองวางการผลต ซ� งสามารถแสดงไดดงสมการตอไปน� `a,. = ε`aba × εba,. โดยท� `a,. = คาความยดหยนของรายไดจากภาษของรฐบาลตอ GDP ε`a,ba = ความยดหยนของรายไดจากภาษประเภทท� i ตอฐานภาษของประเภทภาษท� i εba,. = คาความยดหยนของฐานภาษตอชองวางการผลต

ดงน�น การคานวณรายไดของรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจสามารถแสดงไดดงสมการตอไปน�

+cde = Rc A6Y∗Y 7fga,hCfia,ga

สาหรบคาความยดหยนของรายจายประจาของรฐบาลตอ GDP จะเทากบ ผลคณระหวางคาความยดหยนของรายจายประจาของรฐบาลตอปจจยท�เปนฐานของรายจายดงกลาว เชน การวางงาน และคาความยดหยนของปจจยท� เปนฐานของรายจายตอชองวางการผลต ซ� งสามารถแสดงไดดงสมการตอไปน� #jkl,. = εmjkln × εn,. โดยท� #jkl,. = คาความยดหยนของรายจายประจาของรฐบาลตอ GDP εmjkln = ความยดหยนของรายจายประจาของรฐบาลตอการวางงาน εn,. = คาความยดหยนของการวางงานตอชองวางการผลต

ดงน�น การคานวณรายจายของรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจสามารถแสดงไดดงสมการตอไปน�

�opqde = Ropq A6Y∗Y 7fr,hCfsjkl,r

ท�งน� หากประเภทของรายจายท�ข� นอยกบวฏจกรเศรษฐกจมเพยงรายจายประโยชนทดแทนสทธประกนสงคมกรณวางงาน สามารถกาหนดขอสมมตฐานใหความยดหยนของรายจายดงกลาวของรฐบาลตอการวางงานเทากบ 1 ได

4-36

จากการศกษา 2 แนวคดขางตน ผวจ ยไดสรปวธการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจออกจากดลการคลงจากรายการยอยของรายไดและรายจายรฐบาล (Disaggregated Method) ได 2 วธ เพ�มเตมจาก 3 วธการจากในหวขอ 4.2.1 ไดแก วธท� 4 การคานวณดลการคลง ท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ โดยใชแนวคดคาความยดหยนของรายไดจากภาษประเภทท� i ตอผลผลต หรอ GDP และ วธท� 5 การคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ โดยใชแนวคดคาความยดหยนของรายไดจากภาษประเภทท� i ตอฐานภาษ และคาความยดหยนของฐานภาษตอชองวางการผลต

สาหรบประเภทของภาษท�จะขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจออกในการศกษาน�จะแบงออกเปน 4 ประเภท คอ 1) ภาษ เ งนไดน ต บคคล 2) ภาษ เ งนไดบคคลธรรมดา 3) ภาษมลคาเพ�ม และ 4) ภาษธรกจเฉพาะ ซ� งเปนไปตามแนวคดของ Giorno และคณะ (1995)

ในสวนของว ธ ท� 5 จ า เปนตองมขอมลฐานภาษของรายไดจากภาษ ท�ง 4 ประเภท เพ�อใชในการคานวณคาความยดหยนของรายไดจากภาษตอฐานภาษ และคาความยดหยนของฐานภาษตอชองวางการผลต ผวจ ยไดวเคราะหและพบวา รายไดจากภาษท� ง 4 ประเภท จะมฐานภาษหลายกลมในองคประกอบของรายไดจากภาษแตละประเภท เชน ภาษเงนไดบคคลธรรมดาจะม 4 กลมฐานภาษหลก ไดแก เงนเดอนของผมเงนได ดอกเบ�ยเงนฝากลกษณะตาง ๆ เงนได ส�นปภาษ (ส�นเดอนมนาคมของทกป) และเงนไดจากแหลงรายไดอ�น และภาษธรกจเฉพาะ ซ� งเกบจากธรกจสถาบนการเงน ธรกจอสงหารมทรพย ธรกจโรงรบจานา และธรกจประกน ทาให ไมสามารถระบถงฐานภาษท� เปนมลคาเพ�มของสนคาไดชดเจน เปนตน และในกรณของ การประมาณการรายไดจากภาษจากองคประกอบยอยของแตละภาษ จะมการพจารณาตวแปร ท�จะใชเปนตวแปรแทนของฐานภาษใหเหมาะสมกบแตละภาษ อยางไรกด การศกษาโครงการวจยในคร� งน�ไมไดมงเนนการประมาณการคาความยดหยนขององคประกอบยอยในแตละภาษ

ดงน� น การศกษาน� จะกาหนดตวแปรแทนฐานภาษเพยง 1 ตวแปรหลก ท� เปนฐานภาษท�สาคญท�สดสาหรบภาษแตละประเภท เพ�อลดความซบซอนและลดข�นตอน ในการคานวณ โดยกาหนดใหตวแปรดงตอไปน� เปนตวแปรแทน (Proxy Variable) สาหรบฐานภาษของภาษแตละประเภท 1) กาไรสทธบรษทจดทะเบยนแทนฐานภาษของภาษเงนไดนตบคคล 2) ผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศท�แทจรง (Real GDP) แทนฐานภาษของภาษเงนไดบคคลธรรมดา 3) การบรโภคท�แทจรงภาคเอกชน (Real Private Consumption) แทนฐานภาษมลคาเพ�ม และ 4) รายไดจากดอกเบ�ยเงนกของธนาคารพาณชยแทนฐานภาษธรกจเฉพาะ (เน�องจากรอยละ 80 ของภาษธรกจเฉพาะเปนภาษจากธรกจภาคการเงน) ท�งน� รายละเอยดของวธการคานวณท�ง 2 วธขางตน สามารถสรปไดดงปรากฎในตารางท� 4.7

4-37

ตารางท� 4.7 วธการขจดผลของวฏจกรออกจากรายการยอยของรายไดและรายจายรฐบาล (Disaggregated Method)

สรปวธการการคานวณ แนวคดการคานวณ วธท� 4 การคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ โดยใชแนวคดคาความยดหยนของรายไดจากภาษ i ประเภทตอ GDP

��� = U+=Z

=[K6&�& 7

∝W − �R_� 6&�& 7X + �RQ�

แนวคดท� 1 Giorno และคณะ (OECD, 1995)

วธท� 5 การคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ โดยใชแนวคดคาความยดหยนของรายไดจากภาษ i ประเภท ตอฐานภาษ และ คาความยดหยนของฐานภาษตอ Output Gap

��� = t\U+=01]

=[K^ − �R_�01 + +]01 − �]01u

แนวคดท� 2 Bornhorst และคณะ (IMF, 2011)

โดยท� += = รายไดจากภาษประเภทท� i ของรฐบาล �R_� = รายจายประจาของรฐบาล �RQ� = รายจายเพ�อการลงทนของรฐบาล & = ผลผลต หรอ GDP &5 = ผลผลต ณ ระดบศกยภาพ หรอ Potential GDP ∝= = ความยดหยนของรายไดจากภาษของรฐบาลประเภท i ตอผลผลต หรอ GDP Y = ความยดหยนของรายจายประจาของรฐบาลตอผลผลต หรอ GDP +=01 = รายไดจากภาษประเภทท� i ของรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ �R_�01 = รายจายประจาของรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ +]01 = รายไดท�ไมเปล�ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจ �]01 = รายจายท�ไมเปล�ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจ

+cde = Rc ''.∗. )fga,h)fia,ga

�opqde = Ropq ''.∗. )fr,h)fsjkl,r

`a,. = คาความยดหยนของรายไดจากภาษของรฐบาลตอ GDP ε`a,ba = ความยดหยนของรายไดจากภาษประเภทท� i ตอฐานภาษประเภทของภาษท� i εba,. = คาความยดหยนของฐานภาษตอชองวางการผลต #jkl,. = คาความยดหยนของรายจายประจาของรฐบาลตอ GDP εmjkln = ความยดหยนของรายจายประจาของรฐบาลตอการวางงาน εn,. = คาความยดหยนของการวางงานตอชองวางการผลต

4-38

4.2.3 ประมาณการชองวางการผลต (Output gap)

การประมาณการศกยภาพการผลต (Potential GDP) และชองวางการผลต (Output Gap) ในการศกษาน� จะใชวธ Hodrick-Prescott filter กบ Nominal GDP 25 ใน 3 ชวงเวลา ดงน� 1) ชวงป 2548 - 2557 เปนขอมลจรงของสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.) 2) ในชวงป 2558 – 2559 เปนประมาณการโดย สศช. และ 3) ป 2560 - 2567 เปนประมาณการโดยผวจย ซ� งกาหนดใหอตราการขยายตวของเศรษฐกจท�แทจรง (Real GDP) คงท�เทากบรอยละ 4.0 ตอป และอตราเงนเฟอท�วไปเทากบรอยละ 2.0 (กาหนดขอสมมตฐาน ใหอตราเงนเฟอท�วไปเปนตวแปรแทน (Proxy Variable) ของ GDP Deflator) ท�งน� ผลลพธจาก การคานวณสามารถแสดงไดดงปรากฎในแผนภมท� 4.2 และ 4.3

แผนภมท� 4.2 ประมาณการ GDP และ Potential GDP ป 2548 - 2567

หมายเหต: 1. ขอมลจรงของ GDP ในชวงป 2548 – 2557 จาก สศช. ขอมล Quarterly Gross Domestic Product สามารถเขาถงไดท�เวบไซค URL: <http://www.nesdb.go.th/Default.aspx?tabid=95>

2. ประมาณการ GDP ป 2558 จาก สศช. ภาวะเศรษฐกจไทยไตรมาสแรก ป 2558 และแนวโนมป 2558 สามารถเขาถงไดท�เวบไซค URL: <http://www.nesdb.go.th/Default.aspx?tabid=530> (18 พฤษภาคม 2558)

3. ประมาณการ GDP ป 2559 เปนขอมลท�คานวณบนฐานบญชประชาชาตอนกรมใหม จาก สศช. (18 พฤษภาคม 2558) 4. ประมาณการ GDP ป 2560-2567 กาหนดขอสมมตฐานใหมอตราการเจรญเตบโตคงท�เทากบรอยละ 4.0 ตอป และอตรา

เงนเฟอท�วไปเทากบรอยละ 2.0 (กาหนดขอสมมตฐานใหอตราเงนเฟอท�วไปเปน Proxy ของ GDP Deflator) 5. ประมาณการ Potential GDP ป 2548 - 2567 ผวจยคานวณดวยวธ Hodrick-Prescott filter

ท�มา: สศช. และจากการคานวณของผวจย

25 การประมาณการชองวางการผลตจาก Nominal GDP มวตถประสงคเพ�อใชในการขจดผลกระทบของ Real GDP Gap และ GDP Deflator Gap พรอมกน

0

5,000,000

10,000,000

15,000,000

20,000,000

25,000,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 2558 2559 2560 2561 2562 2563 2564 2565 2566 2567

ลานบาท

GDP Potential GDP

ชวงป 48 - 51 ชวงป 57 - 64 ชวงป 65 - 67 ชวงป 53 - 56ป 52

4-39

แผนภมท� 4.3 ชองวางการผลต (Output Gap)

จดทาโดย : ผวจย

จากแผนภมท� 4.2 และ 4.3 พบวา ผลลพธของการพจารณาศกยภาพการผลต

(Potential GDP) และชองวางการผลต (Output Gap) ในชวงป 2548 – 2567 สามารถแบงได 5 ชวงเวลา ดงน�

ชวงท� 1 ในชวงป 2548 - 2551 เปนชวงท�ผลผลตท�เปนตวเงน (Nominal GDP) อยสงกวาศกยภาพการผลต (Potential GDP) ชองวางการผลตเปนบวก เสนกราฟ GDP อยสงกวาเสนกราฟ Potential GDP

ชวงท� 2 ในป 2552 เปนชวงท�ผลผลตท�เปนตวเงน (Nominal GDP) อยต �ากวาศกยภาพการผลต (Potential GDP) ชองวางการผลตเปนลบ เสนกราฟ GDP อยต �ากวาเสนกราฟ Potential GDP

ชวงท� 3 ในชวงป 2553-2556 เปนชวงท�ผลผลตท�เปนตวเงน (Nominal GDP) อยสงกวาศกยภาพการผลต (Potential GDP) ชองวางการผลตเปนบวก เสนกราฟ GDP อยสงกวาเสนกราฟ Potential GDP

ชวงท� 4 ในชวงป 2557-2564 เปนชวงท�ผลผลตท�เปนตวเงน (Nominal GDP) อยต �ากวาศกยภาพการผลต (Potential GDP) ชองวางการผลตเปนลบ เสนกราฟ GDP อยต �ากวาเสนกราฟ Potential GDP เสนกราฟ GDP อยต �ากวาเสนกราฟ Potential GDP

ชวงท� 5 ระหวางป 2565-2567 เปนชวงท�ผลผลตท�เปนตวเงน (Nominal GDP) อยสงกวาศกยภาพการผลต (Potential GDP) ชองวางการผลตเปนบวก เสนกราฟ GDP อยสงกวาเสนกราฟ Potential GDP

-4.00

-2.00

0.00

2.00

4.00

6.00

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 2558 2559 2560 2561 2562 2563 2564 2565 2566 2567

รอยละของ Potential GDP

Output Gap Percentage

ชวงป 48 - 51 ชวงป 57 - 64 ชวงป 65 - 67ชวงป 53 - 56ป 52

4-40

ท�งน� เม�อนาคาชองวางการผลต (Output Gap) มาใชในการคานวณดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (CAPB) ในชวงปงบประมาณ 2548 – 2557 ซ� งเปนขอมล ท� เกดข� นจรงตามวธการในหวขอท� 4.2.1 และ 4.2.2 สามารถแสดงผลลพธไดดงปรากฎ ในตารางท� 4.8

จากตารางท� 4 .8 แสดงให เ หนวา ผลลพธจากการคานวณในว ธ ท� 1 - 4 มความสอดคลองกนท� งในเชงขนาด (Magnitude) และทศทาง (Direction) แสดงใหเหนถง ความคงเสนคงวา (Robustness) ของผลลพธท�ไดจากวธการคานวณท�แตกตางกน อยางไรกด วธท� 5 ใหผลลพธท�สงกวาวธท� 1 – 4 ซ� งอาจเปนผลของการวเคราะหความยดหยนของฐานภาษท�พจารณาเ ฉ พ า ะ ฐ า น ภ า ษ ห ลก จ ง อ า จ ม ผ ล ก ร ะ ท บ ข อ ง วฏ จก ร เ ศ ร ษ ฐ ก จ ท� ย ง ไ ม ถ ก ข จด อ อ ก ในฐานภาษอ�นท�ไมไดนามาพจารณา

ท� งน� เม�อพจารณาดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจในชวงปงบประมาณ 2548 - 2557 โดยแบงออกตามชวงของการเปล�ยนแปลงชองวางการผลตออกเปน 4 ชวงระยะเวลา สามารถสรปไดวา

1) ในชวงปงบประมาณ 2548 – 2551 ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจเกนดลโดยตลอด ยกเวนปงบประมาณ 2550 ท�ขาดดล เน�องจากมการหกรายไดพเศษจานวน 48,848 ลานบาท ซ� งเปนรายไดจากการยบเลกทนรกษาระดบอตราแลกเปล�ยน และสวนเกนจากการจาหนายพนธบตรรฐบาล

2) ในปงบประมาณ 2552 ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจขาดดล 3) ในชวงปงบประมาณ 2553 – 2556 ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกร

เศรษฐกจเกนดลโดยตลอด 4) ในปงบประมาณ 2557 ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจขาดดล

4-41

ตารางท� 4.8 ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ ปงบประมาณ 2548 – 2557

คานวณ/ปงบประมาณ 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

ดลเงนงบประมาณ 19,747 -54,881 -130,248 -87,567 -507,476 -75,788 -285,848 -317,657 -239,012 -384,325

สดสวนตอ GDP (%) 0.26 -0.65 -1.44 -0.90 -5.26 -0.70 -2.53 -2.57 -1.85 -2.92

ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราว

147,826 75,968 -8,695 83,588 -270,605 93,301 53,201 111,157 31,784 -39,559

สดสวนตอ GDP (%) 1.94 0.9 -0.24 0.74 -2.8 1.11 0.47 0.9 0.25 -0.3

วธการขจดผลของวฏจกรออกจากผลรวมทกรายการของรายไดและรายจายรฐบาล (Aggregated Method)

วธท� 1 แนวคด Budget Sensitivity

ดลการคลงท�ขจดผล ของวฏจกรเศรษฐกจ

120,115 44,116 -54,782 32,391 -168,100 103,160 44,105 44,417 4,150 -1,717

สดสวนตอ GDP (%) 1.58 0.53 -0.60 0.33 -1.74 0.95 0.39 0.36 0.03 -0.01

วธท� 2 แนวคด Budget Sensitivity ดวยสมการเอกซโพเนนเชยล

ดลการคลงท�ขจดผล ของวฏจกรเศรษฐกจ

117,978 43,306 -32,717 54,195 -155,266 102,786 43,233 43,469 3,109 -5,494

สดสวนตอ GDP (%) 1.55 0.52 -0.36 0.56 -1.61 0.95 0.38 0.35 0.02 -0.04

วธท� 3 แนวคด Semi-elasticity ดลการคลงท�ขจดผล ของวฏจกรเศรษฐกจ

128,033 53,216 -41,614 47,019 -171,115 103,160 46,704 63,485 4,150 -1,717

สดสวนตอ GDP (%) 1.68 0.63 -0.46 0.48 -1.77 0.95 0.41 0.51 0.03 -0.01

วธการขจดผลของวฏจกรออกจากรายการยอยของรายไดและรายจายรฐบาล (Disaggregated Method) วธท� 4 แนวคดคาความยดหยนของรายไดจากภาษ 4 ประเภทตอผลผลต

ดลการคลงท�ขจดผล ของวฏจกรเศรษฐกจ

128,662 54,244 -50,972 37,353 -169,739 107,999 48,888 76,777 4,952 -3,226

สดสวนตอ GDP (%) 1.69 0.65 -0.56 0.38 -1.76 1.00 0.43 0.62 0.04 -0.02

วธท� 5 แนวคดคาความยดหยนของรายไดจากภาษ 4 ประเภทตอฐานภาษ และคาความยดหยนของฐานภาษตอ Output Gap

ดลการคลงท�ขจดผล ของวฏจกรเศรษฐกจ

150,755 74,713 -23,792 70,232 -200,407 115,516 52,762 107,004 30,680 -13,685

สดสวนตอ GDP (%) 1.98 0.89 -0.26 0.72 -2.08 1.07 0.47 0.87 0.24 -0.10

จดทาโดย : ผวจย

หนวย : ลานบาท

4-42

4.3 การปรบผลกระทบของปจจยอ�นนอกเหนอจากวฏจกรเศรษฐกจท�สงผลกระทบ

ช�วคราวตอดลการคลงของประเทศ

วฏจกรเศรษฐกจเปนปจจยท�แสดงถงความผนผวนของตวแปรเชงมหภาคท�สงผลกระทบ ตอดลการคลง อยางไรกด วธการขจดผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอดลการคลงของรฐบาล ดงท�กลาวไวในหวขอ 4.2 อาจไมเพยงพอท�จะทาใหเหนถงโครงสรางพ�นฐานของรายไดและรายจายของรฐบาลท�เกดจากนโยบายการคลงแบบต�งใจ เน�องจากยงมปจจยอ�น ๆ โดยเฉพาะปจจยดานราคาสนคาท�อาจมผลกระทบตอดลการคลงได เชน วฏจกรราคาสนทรพย และวฏจกร ราคาน� ามน เปนตน ดงน�น การคานวณดลการคลงเชงโครงสรางท�แมนยา จาเปนตองขจดปจจยเชงวฏจกรราคาออกจากดลการคลงดวย ท�งน� การเปล�ยนแปลงวฏจกรราคาสนคา สามารถสงผลตอฐานะการคลงของรฐบาลไดโดยตรง เชน ในกรณท�ราคาน� ามนโลกปรบตวสงข�นในป 2555 เพ�อลดภาระคาใชจายของประชาชนลง รฐบาลจาเปนตองลดอตราภาษสรรพสามตน� ามนลง ซ� งสงผลใหรฐบาลสามารถจดเกบรายไดจากภาษน�ามนลดลง เปนตน

การศกษาในหวขอน� จะกลาวถงความเช�อมโยงของรายไดและความผนผวนของวฏจกรราคาสนคา โดยแบงเน�อหาออกเปน 5 สวนหลกคอ 1) แนวคดการประเมนผลกระทบของวฏจกรราคาสนคา 2) การประเมนความยดหยนของวฏจกรราคาตอภาษประเภทตาง ๆ 3) การประเมนชองวางของดชนราคาสนทรพย (Asset Price Gap) 4) วธการขจดผลกระทบของวฏจกรราคาสนคา และ 5) ผลลพธการขจดผลกระทบของวฏจกรราคาสนคา

4.3.1 แนวคดการประเมนผลกระทบของวฏจกรราคาสนคา

การประเมนผลกระทบของวฏจกรราคาสนคา ประกอบดวยการวเคราะห 2 สวน คอ 1) การเปล�ยนแปลงราคาสนคา และ 2) ความสมพนธระหวางราคาสนคาและการจดเกบภาษ โดยมรายละเอยดดงน�

(1) การเปล�ยนแปลงราคาสนคา: ความผนผวนของราคาสนคาสามารถวเคราะหไดจากชองวางวฏจกรดชนราคาสนคา (ดชนราคาสนคาปฐาน/ดชนราคาสนคา) ซ� งเปนการเปรยบเทยบระหวางราคาสนคาท�หกวฏจกรความผนผวนของราคาออกหรอราคาสนคาปฐาน และราคาสนคา ในชวงเวลาหน� งๆ เชน ในชวงเวลาท�ราคาสนคาเพ�มข� นอยางกะทนหน ราคาสนคาปฐานยอม นอยกวาราคาสนคาจรง และชองวางวฏจกรจะนอยกวา 1 เปนตน

4-43

(2) ความสมพนธระหวางราคาสนคาและการจดเกบภาษ: ความสมพนธน� สามารถประเมนไดจากคาความยดหยนของรายไดภาษหน� งๆ ตอราคาสนคาน�นๆ หากคาความยดหยน มคามากกวาศนย หมายถงวาราคาสนคาท�เพ�มข�น ทาใหรฐบาลมรายไดเพ�มข�น เปนตน

4.3.2 การประเมนความยดหยนของวฏจกรราคาตอภาษประเภทตางๆ

การจดเกบภาษมความเก�ยวของโดยตรงกบรายไดของประชาชน ซ� งเปนฐานภาษ และ การเปล�ยนแปลงในราคาสนคา หรอมลคาของสนทรพยยอมสงผลตอรายไดของประชาชน ท�งน�ตวช�วดท�ใชเปนตวแทนการวเคราะหจากงานศกษาสวนใหญเลอกใชราคาทรพยสน และราคาท�ดนและส�งปลกสราง ดงน�น งานศกษาในคร� งน� จงเลอกใชตวแปรในการวเคราะห 3 รายการดงน�

1) ดชนราคาอสงหารมทรพย (Housing Price Index: HPI) 2) ดชนราคาน�ามน (Oil Price Index: OPI) 3) ดชนราคาสนคาอปโภคบรโภค (Consumer Price Index: CPI) รปแบบการวเคราะหในหวขอน� จะเปนการวเคราะหแยกรายการภาษ (Disaggregate

Approach) ซ� งแบงออกเปน 5 ประเภท คอ ภาษเงนไดนตบคคล (CIT) ภาษเงนไดบคคลธรรมดา (PIT) ภาษสรรพสามตน�ามน (OIL) ภาษธรกจเฉพาะ (SBT) และภาษมลคาเพ�ม (VAT)

4.3.2.1 ความสมพนธของวฏจกรราคาสนคา และการจดเกบรายได ในการประเมนความสมพนธระหวางราคาสนคาและการจดเกบภาษ ผวจยได

ต�งสมมตฐานใหดชนราคาตอไปน� มความสมพนธตอการจดเกบรายไดของภาษตางๆ โดยสรปได ดงตารางตอไปน� ตารางท� 4.9 ตารางสรปความสมพนธระหวางดชนราคาและรายการภาษ

ภาษ ดชนราคา

ภาษเงนไดนตบคคล (CIT) ดชนราคาอสงหารมทรพย (HPI) ภาษเงนไดบคคลธรรมดา (PIT) ดชนราคาอสงหารมทรพย (HPI)

ภาษสรรพสามตน�ามน (OIL) ดชนราคาน�ามน (OPI)

ภาษธรกจเฉพาะ (SBT) ดชนราคาอสงหารมทรพย (HPI) ภาษมลคาเพ�ม (VAT) ดชนราคาสนคาอปโภคบรโภค (CPI) จดทาโดย : ผวจย

4-44

1) ภาษเงนไดนตบคคล เปนภาษท�จดเกบจากการดาเนนงานของกจการโดยตรง ดงน� นการเปล�ยนแปลงราคาสนคาและทรพยสน สามารถสงผลตอผลประกอบการของกจการ ความสามารถในการทากาไร และการจดเกบภาษเงนไดนตบคคลของรฐบาล ในกรณท�ราคาอสงหารมทรพยลดลง ยอมสงผลตอความสามารถในการทากาไรของอตสาหกรรมอสงหารมทรพย และสงผลตอการจดเกบภาษ จากแผนภมท� 4.4 ภาษเงนไดนตบคคลตอ GDP มทศทางเดยวกบดชนราคาอสงหารมทรพย ดงน� นอาจกลาวไดวา ความผนผวนของการเปล�ยนแปลงราคาสนคาและทรพยสน มผลตอการจดเกบภาษเงนไดนตบคคล

แผนภมท� 4.4 ภาษเงนไดนตบคคล และ HPI ในชวงป 2537 – 2557

จดทาโดย : ผวจย

2) ภาษเงนไดบคคลธรรมดา เปนภาษท�จดเกบโดยตรงจากประชาชน ท� งน� การเปล�ยนแปลงราคาสนคาและทรพยสน ยอมสงผลตอรายไดของประชาชนท�เปนผลตอบแทนจากทรพยสนเหลาน� น และสงผลตอความสามารถในการจดเกบภาษเงนไดบคคลธรรมดา จากแผนภมท� 4.5 ภาษเงนไดบคคลธรรมดาตอ GDP มทศทางท�สมพนธกบดชนราคาอสงหารมทรพย อาจกลาวไดวาความผนผวนของตอการเปล�ยนแปลงราคาสนคาและทรพยสน มผลตอการจดเกบภาษเงนไดบคคลธรรมดา

0.80.911.11.21.31.41.51.6

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

2537

2539

2541

2543

2545

2547

2549

2551

2553

2555

2557

ภาษเงนไดนตบคคล ตอ GDP

HPI

4-45

แผนภมท� 4.5 ภาษเงนไดบคคลธรรมดา และ HPI ในชวงป 2537 – 2557

จดทาโดย : ผวจย

3) ภาษสรรพสามตน� ามน เปนภาษทางออมท�จดเกบจากปรมาณการบรโภคน� ามน จากแผนภมท� 4.6 การเปล�ยนแปลงราคาน� ามนมทศทางท�ตรงขามกบการจดเกบภาษน� ามน อยางมนยสาคญเน�องจากในชวงท�ผานมารฐบาลมกลไกในการรกษาเสถยรภาพของราคาน� ามน ผานกองทนน� ามนเช� อเพลงและภาษสรรพสามตน� ามน โดยรฐบาลมกจะปรบลดอตราภาษสรรพสามตน� ามนและเพ�มอตราเงนนาสงเขากองทนน� ามนเช� อเพลง ในชวงท�ราคาน� ามน ในตลาดโลกปรบตวสงข� น เพ�อชวยลดภาระคาใชจายแกประชาชน ในขณะเดยวกน รฐบาล มกจะปรบเพ�มอตราภาษสรรพสามตน� ามนและลดอตราเงนนาสงเขากองทนน� ามนเช�อเพลง ในชวงท�ราคาน�ามนในตลาดโลกปรบตวลดลง

แผนภมท� 4.6 ภาษสรรพสามตน�ามน และ OPI ในชวงป 2537 – 2557

จดทาโดย : ผวจย

0.8

1

1.2

1.4

1.6

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%25

37

2539

2541

2543

2545

2547

2549

2551

2553

2555

2557

ภาษเงนไดบคคลธรรมดา ตอ GDP

HPI

0

0.5

1

1.5

2

2.5

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2537

2539

2541

2543

2545

2547

2549

2551

2553

2555

2557

ภาษสรรพสามตน� ามน ตอ GDPOPI

4-46

4) ภาษธรกจเฉพาะ เปนภาษท�จดเกบจากการซ� อขายอสงหารมทรพย ดงน� น การเปล�ยนแปลงในราคาอสงหารมทรพยจงสงผลโดยตรงตอภาษประเภทน� จากแผนภม 4.7 ภาษธรกจเฉพาะมทศทางเดยวกนกบราคาอสงหารมทรพย

แผนภมท� 4.7 ภาษธรกจเฉพาะ และ HPI ในชวงป 2537 – 2557

จดทาโดย : ผวจย

5) ภาษมลคาเพ�ม เปนภาษท�จดเกบบนฐานของสนคาอปโภคบรโภค ดงน� น การเปล�ยนแปลงในราคาอปโภคบรโภคจงสงผลโดยตรงตอภาษประเภทน� จากแผนภม 4.8 ภาษมลคาเพ�มมทศทางเดยวกนกบดชนราคาสนคาอปโภคบรโภค

แผนภมท� 4.8 ภาษมลคาเพ�ม และ CPI ในชวงป 2537 – 2557

จดทาโดย : ผวจย

0.8

1

1.2

1.4

1.6

0.0%

0.2%

0.4%

0.6%

0.8%

2537

2539

2541

2543

2545

2547

2549

2551

2553

2555

2557

ภาษธรกจเฉพาะ ตอ GDP

HPI

0.00

20.00

40.00

60.00

80.00

100.00

120.00

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

2537 2539 2541 2543 2545 2547 2549 2551 2553 2555 2557

ภาษมลคาเพ�มตอ GDP

CPI

4-47

4.3.2.2 แนวคดการพฒนาคาความยดหยน จากงานศกษาของ Richard Morris และ Ludger Schuknecht (2007) 26 ไดเสนอ

แนวทางการศกษาความสมพนธของวฏจกรราคาสนคา โดยกาหนดใหการจดเกบภาษ เปนผลลพธจากสมการเชงถดถอยท�มตวแปรตน 2 สวนคอฐานภาษ และตวแปรเชงวฏจกรราคาสนคา และสนทรพย โดยวเคราะหจากคาสมประสทธของตวแปรท�ง 2 สวน ซ� งผลลพธคอ คาความยดหยนของภาษรายการท�กาหนดตอฐานภาษและวฏจกรราคาสนคาและทรพยสน

จากแนวคดขางตนผวจยไดนามาปรบใชใหเหมาะสมกบขอมล โดยสามารถแสดงไดดงสมการตอไปน� vwxy = �z + �Kvw�= +�Tvw(ดชนราคา)+∈ โดยท�

Ti = รายไดจากภาษของรฐบาลประเภทท�ใชในการศกษา Bi = ฐานภาษของแตละประเภทภาษท�นามาศกษา และ �= = คาความยดหยนของประเภทภาษตอตวแปรน�นๆ

การประยกตใชสมการขางตนมการกาหนดตวแทนของฐานภาษสาหรบภาษ แตละรายการ โดยมรายละเอยดดงปรากฎในตารางท� 4.10

ตารางท� 4.10 ตวแทนของฐานภาษท�ใชในการศกษา

รายการภาษ ฐานภาษ

ภาษเงนไดนตบคคล กาไรสทธบรษทจดทะเบยน ภาษเงนไดบคคลธรรมดา Real GDP ภาษสรรพสามตน�ามน การบรโภค + การลงทน ภาษธรกจเฉพาะ การลงทน ภาษมลคาเพ�ม การบรโภค จดทาโดย : ผวจย

26 Richard Morris และ Ludger Schuknecht (2007). Structual balances and Revenue Windfalls : the Rold of asset prices revisited. Europrean Central Bank. Working Paper No. 737.

4-48

4.3.2.3 คาความยดหยนของภาษ จากสมการขางตน คาความยดหยนของรายไดรฐบาลและวฏจกรราคาสนคา

และสนทรพย สามารถสรปไดดงตารางท� 4.11

ตารางท� 4.11 คาความยดหยนของรายไดรฐบาล และ HPI OPI และ CPI โดยเฉล�ย

HPI OPI CPI

ภาษเงนไดนตบคคล 0.53 ภาษเงนไดบคคลธรรมดา 0.15 ภาษสรรพสามตน�ามน -0.18* ภาษธรกจเฉพาะ 2.48 ภาษมลคาเพ�ม 0.17

หมายเหต: * การวเคราะหวฏจกรราคาน�ามนไดนบรวมการปรบอตราภาษสรรพสามตน� ามนตามนโยบายรฐบาลเพ�อรกษาเสถยรภาพของราคาน�ามน เปนเหตใหคาความยดหยนตดลบ

จดทาโดย : ผวจย

1) ภาษเงนไดนตบคคล ภาษเงนไดนตบคคล มคาความยดหยนตอ HPI ท� 0.53 หมายความวา หาก HPI

หรอราคาอสงหารมทรพยเพ�มข�นรอยละ 1 สงผลใหรฐบาลสามารถจดเกบภาษเงนไดนตบคคลเพ�มข�นรอยละ 0.53

2) ภาษเงนไดบคคลธรรมดา ภาษเงนไดบคคลธรรมดามคาความยดหยนตอ HPI ท� 1.5 หมายความวา

หาก HPI หรอราคาอสงหารมทรพยเพ�มข�นรอยละ 1 สงผลใหรฐบาลสามารถจดเกบภาษเงนไดบคคลธรรมดาเพ�มข�นรอยละ 1.5

3) ภาษสรรพสามตน�ามน ภาษสรรพสามตน�ามนมคาความยดหยนตอ OPI ท� -0.18 หมายความวา หาก OPI

หรอราคาน� ามนเพ�มข� นรอยละ 1 สงผลใหรฐบาลสามารถจดเกบภาษสรรพสามตน� ามนลดลง รอยละ 0.18 (เน�องจากรฐบาลมการปรบอตราภาษสรรพสามตน�ามนเพ�อรกษาเสถยรของราคาน�ามน)

4) ภาษธรกจเฉพาะ ภาษธรกจเฉพาะมคาความยดหยนตอ HPI ท� 2.48 หมายความวา หาก HPI หรอ

ราคาอสงหารมทรพยเพ�มข� นรอยละ 1 สงผลใหรฐบาลสามารถจดเกบภาษธรกจเฉพาะเพ�มข� น รอยละ 2.48

4-49

5) ภาษมลคาเพ�ม ภาษมลคาเพ�มมคาความยดหยนตอ CPI ท� 0.17 หมายความวา หาก CPI หรอ

ราคาสนคาและบรการเพ�มข�นรอยละ 1 สงผลใหรฐบาลสามารถจดเกบภาษมลคาเพ�มเพ�มข�นรอยละ 0.17

4.3.3 การประเมนชองวางของดชนราคาสนทรพย

ชองวางดชนราคาสนทรพย เปนการเปรยบเทยบดชนราคาสนคาหน� ง กบดชนราคา ท�ขจดวฏจกรออก โดยผวจยใชวธ HP Filter ในการขจดวฏจกรออกจากชดขอมล ซ� งผลลพธ ของชองวางดชนราคาสนทรพยจะแสดงเปนสดสวนของชดขอมลหลงขจดวฏจกรเปรยบเทยบกบชดขอมลกอนขจดวฏจกร ณ ปน�นๆ โดยสามารถแสดงไดดงตารางท� 4.12

หากชองวางดชนราคาสนทรพยมากกวา 1 สะทอนใหเหนวา ระดบราคาสนคาท�เกดข�นจรงอยต � ากวาระดบราคาท�ขจดผลของวฏจกรราคาออกแลว หรอราคาสนคาในชวงเวลาน� น ลดต�ากวาแนวโนมปกตน�นเอง

ตารางท� 4.12 ชองวางของราคาสนทรพย HPI OPI และ CPI ในชวง 2548 – 2557

ป HPI OPI CPI

กอน HP

HP ชองวาง

ราคา กอน HP

HP ชองวาง

ราคา กอน HP

HP ชองวาง

ราคา

2548 116.6 115.8 0.99 100.0 116.2 1.16 91.3 91.5 1.00

2549 121.0 119.2 0.99 115.3 135.1 1.17 93.4 92.9 0.99

2550 122.3 122.7 1.00 144.1 153.7 1.07 94.3 94.4 1.00

2551 125.1 126.2 1.01 161.0 171.9 1.07 96.6 95.8 0.99

2552 130.4 129.7 0.99 202.7 189.1 0.93 96.8 97.2 1.00

2553 131.8 133.3 1.01 260.0 204.7 0.79 97.7 98.7 1.01

2554 136.0 137.0 1.01 276.1 218.4 0.79 100.0 100.2 1.00

2555 137.6 140.8 1.02 233.2 230.2 0.99 102.1 101.6 1.00

2556 145.1 144.7 1.00 209.4 240.8 1.15 103.1 103.1 1.00

2557 152.2 148.6 0.98 209.4 251.1 1.20 104.8 104.6 1.00 จดทาโดย : ผวจย

4-50

4.3.4 วธการขจดผลกระทบของวฏจกรราคาสนคา

การขจดผลของวฏจกรราคาสนคาสามารถตอยอดจากผลลพธดลการคลงเชงโครงสราง

ในเบ�องตน โดยการเพ�มเตมตวแปรความผนผวนของวฏจกรราคาสนคา ซ� งแสดงในรปแบบของ

ชองวางวฏจกรดชนราคาสนคา (ดชนราคาสนคาปฐาน/ดชนราคาสนคา) และคาความยดหยนของ

รายไดตอดชนราคาสนคาน�นๆ โดยสมการประเมนผลกระทบของวฏจกรราคาสนคา มรายละเอยดดงน�

+|,= = +|(�=∗�=)23},~W

โดยท�

+|,= = รายได j หลงขจดผลกระทบจากปจจย i

+j = รายได j

�=∗ = ฐานดชนราคาสนคา i

�= = ดชนราคาสนคา i

"},1W = คาความยดหยนของ Rj ตอ A

สมการขางตนเปนการประเมนผลกระทบของวฏจกรราคาสนคา โดยว เคราะห

การเปล�ยนแปลงราคาสนคา ไปพรอมๆกบความสมพนธระหวางราคาสนคาและการจดเกบภาษ

ผานคาสมประสทธ� ((1W∗1W)23},~W ) โดยคาสมประสทธ� แสดงใหเหนวารายไดจะไดรบผลกระทบ

จากวฏจกรราคาสนคาจานวนเทาไร และในทศทางใด ตามการเปล�ยนแปลงของชองวางวฏจกร ดชนราคาสนคา และคาความยดหยนของรายไดตอดชนราคาสนคา

ท�งน� หากคาสมประสทธ� มคาเทากบ 1 หมายถงวฏจกรราคาสนคาไมสงผลกระทบตอ การจดเกบรายไดเลย ในกรณท�คาสมประสทธ� สงกวา/ต�ากวา 1 แสดงใหเหนวาวฏจกรราคาสนคา สงผลกระทบตอการจดเกบรายได โดยคาสมประสทธ� ของภาษแตละรายการ สามารถแสดงได ดงตารางท� 4.13

4-51

ตารางท� 4.13 คาสมประสทธ� ของภาษเงนไดนตบคคล ภาษเงนไดบคคลธรรมดา ภาษสรรพสามตน�ามน ภาษธรกจเฉพาะ และภาษมลคาเพ�ม ในชวง 2548 – 2557

CIT PIT OIL SBT VAT

2548 0.996 0.999 0.973 0.982 1.000

2549 0.992 0.998 0.972 0.964 1.000

2550 1.002 1.000 0.988 1.008 0.999

2551 1.005 1.001 0.988 1.022 1.000

2552 0.997 0.999 1.013 0.987 0.999

2553 1.006 1.002 1.044 1.029 1.001

2554 1.004 1.001 1.043 1.020 1.002

2555 1.012 1.003 1.002 1.059 1.000

2556 0.998 1.000 0.975 0.993 0.999

2557 0.987 0.996 0.968 0.942 1.000 จดทาโดย : ผวจย

4.3.5 ผลลพธการขจดผลกระทบของวฏจกรราคาสนคา ในการวเคราะหผลลพธ จะเปนการประมวลชองวางดชนราคาสนคา คาความยดหยน

คาสมประสทธ� โดยนามาเปรยบเทยบกบรายไดท�จดเกบไดจรงในเวลาน�น ดงน�นผวจยจงสรป ตวแปรท�สาคญในการประมวลไดดงตารางท� 4.14 โดยรายละเอยดการวเคราะหผลกระทบรายภาษ มดงตอไปน�

4-52

ตารางท� 4.14 เปรยบเทยบชองวางดชนราคา คาสมประสทธ� และการจดเกบรายไดกอนและหลงขจดวฏจกรราคา

ป

ชองวางดชนราคา คาสมประสทธ�

HPI OPI INF CIT PIT OIL SBT VAT

2548 0.99 1.16 1.00 1.00 1.00 0.97 0.98 1.00

2549 0.99 1.17 1.00 0.99 1.00 0.97 0.96 1.00

2550 1.00 1.07 0.99 1.00 1.00 0.99 1.01 1.00

2551 1.01 1.07 1.00 1.00 1.00 0.99 1.02 1.00

2552 0.99 0.93 0.99 1.00 1.00 1.01 0.99 1.00

2553 1.01 0.79 1.00 1.01 1.00 1.04 1.03 1.00

2554 1.01 0.79 1.01 1.00 1.00 1.04 1.02 1.00

2555 1.02 0.99 1.00 1.01 1.00 1.00 1.06 1.00

2556 1.00 1.15 1.00 1.00 1.00 0.98 0.99 1.00

2557 0.98 1.20 1.00 0.99 1.00 0.97 0.94 1.00

รายไดกอนขจดวฏจกรราคา (ลานบาท) รายไดหลงขจดวฏจกรราคา (ลานบาท) CIT PIT OIL SBT VAT CIT PIT OIL SBT VAT

2548 320,344 142,335 76,458 25,638 375,945 319,124 142,183 74,416 25,184 376,025

2549 360,781 165,522 70,742 29,712 404,945 357,999 165,165 68,761 28,656 405,066

2550 365,174 185,745 76,944 33,011 416,090 365,774 185,831 76,054 33,265 415,723

2551 437,308 197,339 67,211 24,111 482,310 439,376 197,599 66,424 24,650 482,358

2552 446,750 225,664 91,059 19,277 460,842 445,474 225,484 92,209 19,021 460,196

2553 449,421 205,907 152,825 22,591 495,355 452,190 206,260 159,544 23,250 495,732

2554 577,597 237,863 117,914 35,870 581,913 579,997 238,139 122,996 36,572 582,911

2555 524,807 256,091 61,061 39,327 631,109 531,285 256,970 61,205 41,651 631,276

2556 577,476 291,104 63,532 47,336 676,874 576,556 290,974 61,954 46,984 676,354

2557 591,305 291,385 63,403 53,979 724,657 583,780 290,345 61,367 50,839 724,649

จดทาโดย : ผวจย

4-53

4.3.5.1 ภาษเงนไดนตบคคล: ตวแปรตนคอ HPI (คาความยดหยนท� 0.53) จากการวเคราะหคาสมประสทธ� ตลอดชวง 2548 – 2557 พบวามคาผนผวนอยท�

ประมาณ 1 หรออกนยหน� งคอ วฏจกรราคาอสงหารมทรพยแทบจะไมกระทบตอการจดเกบ ภาษเงนไดนตบคคล อยางไรกตาม มบางปท�วฏจกรราคาสงผลกระทบตอการจดเกบรายไดอยบาง เชน ในป 2557 คาสมประสทธ� มคา 0.99 แสดงถงรายไดหลงขจดวฏจกรราคาออกจะลดลงรอยละ 1 อกนยหน�งคอวฏจกรราคาอสงหารมทรพยสงผลใหรฐบาลจดเกบภาษเงนไดนตบคคลสงข�น ดงน�นรายไดหลงขจดวฏจกรราคาลดลงจาก 591 พนลานบาท เปน 584 พนลานบาท

4.3.5.2 ภาษเงนไดบคคลธรรมดา: ตวแปรตนคอ HPI (คาความยดหยน 0.15 ) จากการวเคราะหคาสมประสทธ� ตลอดชวงป 2548 – 2557 พบวามคาผนผวนอยท�

ประมาณ 1 หรออกนยหน� งคอ วฏจกรราคาอสงหารมทรพยแทบจะไมกระทบตอการจดเกบภาษ เงนไดบคคลธรรมดาเลย

4.3.5.3 ภาษสรรพสามตน;ามน: ตวแปรตนคอ OPI (คาความยดหยน -0.18 ) จากการวเคราะหชองวาง OPI พบวาในชวงป 2548 – 2551 และ 2556 – 2557

มคาสงกวา 1 ซ� งหมายถง ราคาน� ามนหลงหกวฏจกรสงกวาราคาจรง และในชวงป 2552 – 2555 มคาต�ากวา 1 ซ� งหมายถง ราคาน� ามนหลงหกวฏจกรต�ากวาราคาจรง จากคาความยดหยนท�แปรผกผนสะทอนวา ในชวงเวลาน�นรฐบาลอาจไดรบผลกระทบจากวฏจกรราคาทาใหจดเกบรายไดไดสงกวาแนวโนมปกต เพ�อขจดวฏจกรดานราคาขางตน คาสมประสทธ� จงต�ากวา/สงกวา 1 โดยผลลพธจากการปรบคาสมประสทธ� จะลดความผนผวนลง

อยางไรกตามในชวงป 2553 – 2554 รฐบาลกลบสามารถเกบรายไดสรรพสามต ไดสง อยท� 153 และ 118 พนลานบาท หากเปรยบเทยบกบชวงกอนท�จดเกบไดประมาณ 60 – 80 พนลานบาทเทาน�น ท�งน� มสาเหตจากการข�นอตราภาษสรรพสามตน� ามนในชวงป 2553 – 2554 จงทาใหผลลพธของวฏจกรราคาไมชดเจน

4.3.5.4 ภาษธรกจเฉพาะ: ตวแปรตนคอ HPI (คาความยดหยน 2.48 ) จากการวเคราะหคาสมประสทธ� ของภาษธรกจเฉพาะ พบวาชวงราคาท�มความผนผวนท�สดอยในป 2549 และ 2555 โดยมคาสมประสทธ� ท� 0.96 และ 1.06 ตามลาดบ โดยในป 2549 ชองวาง HPI มคาต�ากวา 1 ซ� งสะทอนใหเหนวาราคาอสงหารมทรพยป 2549 สงกวาราคาหลงหกวฏจกรราคาออกจากคาความยดหยนท�แปรผนตรงกบรายไดซ� งสะทอนวารายไดภาษธรกจเฉพาะไดรบผลกระทบจากวฏจกรราคา นอกจากน� ในป 2555 การจดเกบภาษไดรบผลกระทบจากวฏจกรราคาเชนเดยวกนแตในทศทางตรงกนขาม ดงน�นรายไดภาษธรกจเฉพาะหลงขจดวฏจกรราคาป 2555 จงเพ�มข�นจาก 39 พนลานบาท เปน 42 พนลานบาท

4-54

4.3.5.5 ภาษมลคาเพ�ม: ตวแปรตนคอ CPI (คาความยดหยน 0.17 )

จากการวเคราะหคาสมประสทธ� ตลอดชวงป 2548 – 2557 พบวา มคาผนผวนอยท�ประมาณ 1 หรออกนยหน�งคอ วฏจกรราคาสนคาอปโภคบรโภคแทบจะไมกระทบตอการจดเกบภาษมลคาเพ�ม

จากการวเคราะหผลกระทบในภาพรวม (ตารางท� 4.14) พบวาป 2557 มการปรบวฏจกรราคาสงท�สดท� 14 พนลานบาท โดยเปนผลมาจากภาษเงนไดนตบคคล 7.5 พนลานบาท ภาษสรรพสามตน� ามน 2 พนลานบาท และภาษธรกจเฉพาะอก 3 พนลานบาท โดยมสาเหตหลกจากราคาอสงหารมทรพยท�ปรบตวสงข�นกวาแนวโนมในภาพรวม รวมท�งราคาน� ามนท�ปรบตวลดลงกวาแนวโนมในภาพรวม จงสงผลทางวฏจกรราคาตอการจดเกบรายไดท�ง 2 รายการ

หากวเคราะหในรายภาษ พบวาภาษท� ถกกระทบจากวฏจกรราคาสนคามากท� สด ในชวงปงบประมาณ 2548 – 2557 คอ ภาษสรรพสามตน� ามน หากคดเปนผลกระทบโดยเฉล�ย ตลอดชวงแลว พบวาจากผลกระทบท� งหมดกวารอยละ 40 มาจากภาษสรรพสามตน� ามน เน�องมาจากในชวงเวลาดงกลาวราคาน� ามนมความผนผวนมากจงสงผลกระทบตอการจดเกบภาษสรรพสามตน� ามนและสงผลใหรายไดหลงขจดว ฏจกรแตกตางกบกอนขจดว ฏจกรราคา อยางชดเจน โดยเฉพาะอยางย�งในปงบประมาณ 2553 - 2554 รายไดกอนขจดผลของวฏจกรราคาน� ามนต�ากวารายไดหลงขจดวฏจกรราคาราคาน� ามน จานวน 6.7 และ 5.0 พนลานบาท ตามลาดบ เน�องจากในชวงปงบประมาณ 2553 – 2554 ราคาน� ามนเพ�มข� นสงกวาแนวโนมในภาพรวม ซ� งสงผลใหรฐบาลจดเกบรายไดน� ามนไดต �าจากวฏจกรราคา เม�อขจดผลกระทบของวฏจกรราคารายไดหลงขจดวฏจกรราคาจงเพ�มข�น

4-55

ตารางท� 4.15 ผลตางระหวางรายไดกอนและหลงขจดวฏจกรราคาในชวงป 2548 – 2557

ป ผลตางระหวางรายไดกอนและหลงขจดวฏจกรราคา (รายไดหลงขจดวฏจกรราคา - รายไดกอนขจดวฏจกรราคา)

CIT PIT OIL SBT VAT รวม

2548 -1,220 -152 -2,042 -454 80 -3,787

2549 -2,781 -357 -1,981 -1,057 121 -6,055

2550 600 85 -890 254 -367 -318

2551 2,069 260 -787 538 47 2,127

2552 -1,275 -180 1,151 -256 -645 -1,206

2553 2,769 353 6,719 659 377 10,877

2554 2,400 276 5,082 703 998 9,458

2555 6,479 879 144 2,324 167 9,993

2556 -921 -130 -1,578 -352 -520 -3,500

2557 -7,524 -1,040 -2,036 -3,140 -8 -13,748 จดทาโดย : ผวจย

4-56

ตารางท� 4.16 รายไดจากภาษท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ และรายไดจากภาษสรรพสามตน�ามน ปงบประมาณ 2548 – 2557 หนวย : ลานบาท

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

วธท� 4 แนวคดคาความยดหยนของรายไดจากภาษแตละประเภทตอ Output Gap

1. ภาษเงนไดนตบคคลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ 320,344 360,781 365,174 437,308 446,750 449,421 577,597 524,807 577,476 591,305 2. ภาษเงนไดบคคลธรรมดาท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ 142,335 165,522 185,745 197,339 225,664 205,907 237,863 256,091 291,104 291,385 3. ภาษมลคาเพ�มท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ 375,945 404,945 416,090 482,310 460,842 495,355 581,913 631,109 676,874 724,657 4. ภาษธรกจเฉพาะท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ 25,638 29,712 33,011 24,111 19,277 22,591 35,870 39,327 47,336 53,979 5. ภาษสรรพสามตน�ามน 76,458 70,742 76,944 67,211 91,059 152,825 117,914 61,061 63,532 63,403 6. รายไดอ�นๆ 299,580 275,785 321,424 284,557 279,658 363,645 350,760 403,161 459,678 395,603

รายไดรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ 1,240,299 1,307,488 1,398,388 1,492,837 1,523,249 1,689,744 1,901,917 1,915,557 2,116,001 2,120,331

วธท� 5 แนวคดคาความยดหยนของรายไดจากภาษแตละประเภทตอฐานภาษ และคาความยดหยนของฐานภาษตอ Output Gap

1. ภาษเงนไดนตบคคลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ 328,250 373,560 383,030 458,743 444,876 453,964 574,469 542,252 590,732 590,609 2. ภาษเงนไดบคคลธรรมดาท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ 146,974 169,738 192,264 204,281 215,468 208,190 236,451 265,441 298,439 287,637 3. ภาษมลคาเพ�มท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ 385,290 417,409 433,755 502,837 432,560 501,984 577,751 658,986 697,487 711,918 4. ภาษธรกจเฉพาะท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ 26,274 30,595 34,363 25,101 18,133 22,883 35,622 41,004 48,727 53,062 5. ภาษสรรพสามตน�ามน 76,458 70,742 76,944 67,211 91,059 152,825 117,914 61,061 63,532 63,403 6. รายไดอ�นๆ 299,580 275,785 321,424 284,557 279,658 363,645 350,760 403,161 459,678 395,603

รายไดรฐบาลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ 1,262,827 1,337,829 1,392,932 1,542,732 1,481,754 1,646,341 1,890,570 1,966,284 2,135,662 2,102,232

จดทาโดย : ผวจย

4-57

ตารางท� 4.17 รายไดจากภาษท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจและวฏจกรราคาสนคา และรายไดจากภาษสรรพสามตน�ามนท�ขจดผลของวฏจกรราคาสนคา หนวย : ลานบาท

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

วธท� 4 แนวคดคาความยดหยนของรายไดจากภาษแตละประเภทตอ Output Gap

1. ภาษเงนไดนตบคคลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจและวฏจกรราคาสนคา

319,124 357,999 365,774 439,376 445,474 452,190 579,997 531,285 576,556 583,780

2. ภาษเงนไดบคคลธรรมดาท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจและวฏจกรราคาสนคา

142,183 165,165 185,831 197,599 225,484 206,260 238,139 256,970 290,974 290,345

3. ภาษมลคาเพ�มท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจและ วฏจกรราคาสนคา

376,025 405,066 415,723 482,358 460,196 495,732 582,911 631,276 676,354 724,649

4. ภาษธรกจเฉพาะท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจและ วฏจกรราคาสนคา

25,184 28,656 33,265 24,650 19,021 23,250 36,572 41,651 46,984 50,839

5. ภาษสรรพสามตน� ามนท�ขจดผลของวฏจกรราคาสนคา 74,416 68,761 76,054 66,424 92,209 159,544 122,996 61,205 61,954 61,367

6. รายไดอ�นๆ 299,580 275,785 321,424 284,557 279,658 363,645 350,760 403,161 459,678 395,603

รายไดรฐบาลเชงโครงสราง (วธท� 4) 1,236,512 1,301,432 1,398,070 1,494,964 1,522,043 1,700,622 1,911,375 1,925,549 2,112,501 2,106,583

วธท� 5 แนวคดคาความยดหยนของรายไดจากภาษแตละประเภทตอฐานภาษ และคาความยดหยนของฐานภาษตอ Output Gap

1. ภาษเงนไดนตบคคลท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจและวฏจกรราคาสนคา

327,000 370,680 383,659 460,913 443,606 456,761 576,856 548,946 589,791 583,094

2. ภาษเงนไดบคคลธรรมดาท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจและวฏจกรราคาสนคา

146,818 169,371 192,352 204,551 215,296 208,548 236,725 266,352 298,306 286,610

3. ภาษมลคาเพ�มท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจและ วฏจกรราคาสนคา

375,945 404,945 416,090 482,310 460,842 495,355 581,913 631,109 676,874 724,657

4. ภาษธรกจเฉพาะท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจและ วฏจกรราคาสนคา

25,184 28,656 33,265 24,650 19,021 23,250 36,572 41,651 46,984 50,839

5. ภาษสรรพสามตน� ามนท�ขจดผลของวฏจกรราคาสนคา 74,416 68,761 76,054 66,424 92,209 159,544 122,996 61,205 61,954 61,367

6. รายไดอ�นๆ 299,580 275,785 321,424 284,557 279,658 363,645 350,760 403,161 459,678 395,603

รายไดรฐบาลเชงโครงสราง (วธท� 5) 1,248,943 1,318,198 1,422,843 1,523,405 1,510,632 1,707,102 1,905,822 1,952,425 2,133,588 2,102,169

จดทาโดย : ผวจย

4-58

ท�งน� การขจดผลของวฏจกรราคาสนคาไมสามารถขจดผลกระทบตอดลการคลงท�งหมดภายในคร� งเดยวเหมอนดงเชนการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจในวธการคานวณท� 1 – 3 เน�องจากวฏจกรราคาสนคาท� ง 3 ประเภท สงผลกระทบตอรายไดจากภาษอยางเฉพาะเจาะจง ประกอบกบการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจท�คานวณดวยวธ 1 – วธท� 3ไมสามารถจาแนกไดวาผลกระทบดงกลาวสงผานมาทางรายไดจากภาษประเภทใดหรอสงผานมาทางรายจายประเภทใด จงไมสามารถนาดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจแลวในวธท� 1 – วธท� 3 ดงกลาวมาจาแนกรายการยอยของรายไดจากภาษแตละประเภทท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ เพ�อหกผลกระทบของวฏจกรราคาสนคาจากรายไดจากภาษแตละประเภทในอกข�นตอนหน� งได ดงน�น การขจดผลของวฏจกรราคาสนคาท�สงผลกระทบตอรายไดจากภาษแตละประเภท จงสามารถดาเนนการไดเฉพาะกบวธการคานวณท� 4 และ 5 ซ� งมการจาแนกรายการของรายไดจากภาษแตละประเภทท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ โดยมผลการคานวณดงตารางท� 4.18

4-59

ตารางท� 4.18 ดลการคลงเชงโครงสราง ปงบประมาณ 2548 – 2557 (วธท� 4 และวธท� 5)

วธคานวณ/ปงบประมาณ 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 ดลเงนงบประมาณ 19,747 -54,881 -130,248 -87,567 -507,476 -75,788 -285,848 -317,657 -239,012 -384,325

สดสวนตอ GDP 0.26 -0.65 -1.44 -0.90 -5.26 -0.70 -2.53 -2.57 -1.85 -2.92

ดลการคลงเบ�องตน 147,826 75,968 26,995 72,288 -280,632 122,158 45,316 -91,824 -76,890 -207,490

สดสวนตอ GDP (%) 1.94 0.90 0.30 0.74 -2.91 1.13 0.40 -0.74 -0.60 -1.58

ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราว

147,826 75,968 -21,853 72,288 -270,605 120,266 53,201 111,158 31,785 -39,559

สดสวนตอ GDP (%) 1.94 0.90 -0.24 0.74 -2.80 1.11 0.47 0.90 0.25 -0.30

วธการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจและวฏจกรของราคาสนคาออกจากรายการยอยของรายไดและรายจายรฐบาล (Disaggregated Method) วธท� 4 แนวคดคาความยดหยนของรายไดจากภาษ 4 ประเภท ตอ Output Gap

ดลการคลงเชงโครงสราง 124,874 48,188 -2,441 39,480 -170,945 176,027 60,743 92,390 24,385 -16,974

สดสวนตอ GDP (%) 1.64 0.57 -0.03 0.41 -1.77 1.63 0.54 0.75 0.19 -0.13

องคประกอบของดลการคลงเบ�องตนท�เปล�ยนแปลงตามวฏจกร

22,952 27,779 -6,254 44,108 -99,661 -55,761 -7,542 18,767 7,399 -22,585

สดสวนตอ GDP (%) 1.64 0.57 -0.03 0.41 -1.77 1.63 0.54 0.75 0.19 -0.13

วธท� 5 แนวคดคาความยดหยนของรายไดจากภาษ 4 ประเภท ตอฐานภาษ และคาความยดหยนของฐานภาษตอ Output Gap

ดลการคลงเชงโครงสราง 136,871 55,082 6,120 50,905 -171,529 176,278 68,014 93,145 28,606 -13,748

สดสวนตอ GDP (%) 1.80 0.66 0.07 0.52 -1.78 1.63 0.60 0.75 0.22 -0.10

องคประกอบของดลการคลงเบ�องตนท�เปล�ยนแปลงตามวฏจกร

136,871 55,082 6,120 50,905 -171,529 176,278 68,014 93,145 28,606 -13,748

สดสวนตอ GDP (%) 1.80 0.66 0.07 0.52 -1.78 1.63 0.60 0.75 0.22 -0.10

จดทาโดย : ผวจย

หนวย : ลานบาท

4-60

4.4 การวเคราะหดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศไทย

ในหวขอน� จะเปนการสรปและวเคราะหผลลพธของการคานวณดลการคลงเชงโครงสราง ท�ไดจากการศกษา โดยจะแบงหวขอออกเปน 2 หวขอหลก ไดแก 1) การวเคราะหดลการคลง เชงโครงสรางในชวงท�ผานมา (ปงบประมาณ 2548 - 2557) และ 2) การวเคราะหประมาณการ ดลการคลงเชงโครงสรางในระยะปานกลาง (ปงบประมาณ 2558 - 2562) โดยมรายละเอยด ดงน�

4.4.1 การวเคราะหดลการคลงเชงโครงสรางในชวงท�ผานมาของประเทศไทย

เพ�อใหเหนถงความแตกตางระหวางการวเคราะหดลการคลงแตละประเภท และดลการคลงเชงโครงสราง การวเคราะหดลการคลงของประเทศไทยในชวงปงบประมาณ 2548 – 2557 ในหวขอน� จะแบงการวเคราะหออกตามประเภทของดลการคลง ไดแก 1) ดลเงนงบประมาณ 2) ดลการคลงเบ�องตน 3) ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ และ 4) ดลการคลง เชงโครงสราง โดยสามารถสรปสาระสาคญได ดงน�

1) การวเคราะหดลเงนงบประมาณ การวเคราะหดลเงนงบประมาณ (Budgetary Balance) ซ� งเปนดลการคลงรฐบาล

ตามระบบกระแสเงนสด มวตถประสงคเพ�อวเคราะหผลการบรหารกระแสเงนสดท�ไดรบเขาและกระแสเงนสดท�จายออกไปจากกจกรรมตาง ๆ ของรฐบาล ในชวงปงบประมาณ 2548 – 2557 ดลเ งนงบประมาณเกนดลในปงบประมาณ 2548 เพยงปงบประมาณเดยว หลงจากน� น ดลเงนงบประมาณขาดดลอยางตอเน�องในชวงปงบประมาณ 2549 - 2557 (รายละเอยดตามแผนภมท� 4.9)

หากพจารณาอตราการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ (GDP Growth Rate) และชองวางการผลต จะเหนไดวา ในชวงท� เศรษฐกจขยายตวอยางตอเน� องในชวงป 2548 – 2551 ดลเงนงบประมาณจะขาดดลนอยกวาในชวงท�เศรษฐกจมความผนผวนในชวงป 2553 – 2557 ในขณะท�ป 2552 ซ� งภาวะเศรษฐกจหดตว ดลเงนงบประมาณจะขาดดลมากท�สดในชวง 10 ป อยางไรก ด ถงแมวาในปงบประมาณ 2548 - 2549 รฐบาลจดทางบประมาณแบบสมดล และในชวงปงบประมาณ 2550 – 2557 รฐบาลจะจดทางบประมาณแบบขาดดลมาโดยตลอด แตการวเคราะหบทบาทและประสทธภาพของนโยบายการคลงยอมไมสามารถพจารณาไดจาก การตดสนใจในการกาหนดรปแบบการจดทางบประมาณของรฐบาล ในขณะเดยวกน ดลเงนงบประมาณท�เกดข� นจรงไมอาจบงช� ถงบทบาทและประสทธภาพของนโยบายการคลง ไดอยางชดเจน เน�องจากความผนผวนของภาวะเศรษฐกจยอมสงผลกระทบตอดลเงนงบประมาณดงกลาวดวย

4-61

แผนภมท� 4.9 ดลเงนงบประมาณ ปงบประมาณ 2548 - 2557

จดทาโดย : ผวจย

ดงน�น เพ�อใหสามารถวเคราะหถงผลการดาเนนงานและทศทางของนโยบาย การคลงท�มตอระบบเศรษฐกจใหชดเจนย�งข�น จงจาเปนตองมการวเคราะหดลการคลงเบ�องตน (Primary Balance) ซ� งเปนดลการคลงท�สะทอนถงผลการดาเนนงานของรฐบาลตอระบบเศรษฐกจ โดยไมรวมรายไดและรายจายจากเงนกของรฐบาล ซ� งไมสงผลกระทบตอการเปล�ยนแปลงอปสงคมวลรวมของประเทศ

2) การวเคราะหดลการคลงเบ;องตน

การวเคราะหดลการคลงเบ�องตน เพ�อประเมนผลการดาเนนงานและทศทางของนโยบายการคลงท�มตอระบบเศรษฐกจ ในชวงปงบประมาณ 2548 – 2557 พบวา ดลการคลงเบ�องตนจะมความสอดคลองกบภาวะเศรษฐกจในแตละชวงเวลา โดยในชวงปงบประมาณ 2548 – 2551 ดลการคลงเบ�องตนเกนดลสอดคลองกบภาวะเศรษฐกจท�ขยายตวปกต ในปงบประมาณ 2552 ดลการคลงเบ�องตนขาดดล ซ� งเปนปท�ระบบเศรษฐกจอยในภาวะหดตว ในชวงปงบประมาณ 2553 -2554 ดลการคลงเบ� องตนเกนดล สอดคลองกบภาวะเศรษฐกจท�อยในชวงฟ� นตว และในชวงปงบประมาณ 2555 – 2557 ดลการคลงเบ�องตนขาดดล สอดคลองกบภาวะเศรษฐกจท�ชะลอตวลง (รายละเอยดตามแผนภมท� 4.10)

0.26-0.65 -1.44 -0.90

-5.26

-0.70-2.53 -2.57 -1.85

-2.92

2.60 2.713.63 3.77

-3.12

1.980.57

3.862.68

-0.96

9.4910.33

8.046.95

-0.55

11.90

4.61

9.33

4.50

1.85

-8.00-6.00-4.00-2.000.002.004.006.008.0010.0012.0014.00

-600,000

-500,000

-400,000

-300,000

-200,000

-100,000

0

100,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ดลเงนงบประมาณ ดลเงนงบประมาณตอ GDP Output Gap Percentage GDP Growth Rate

4-62

แผนภมท� 4.10 ดลการคลงเบ�องตน ปงบประมาณ 2548 – 2557

จดทาโดย : ผวจย

อยา งไ รก ด เ ม� อข จดผลข อง มาตรก ารช�วค รา วจา กดลกา รค ลง เ บ� องตน

ในชวงปงบประมาณ 2548 – 2557 พบวา ในชวงปงบประมาณ 2548 – 2551 ดลการคลงเบ�องตน มแนวโนมเกนดลยกเวนในปงบประมาณ 2550 เน�องจากในปดงกลาวรฐบาลไดรบรายไดพเศษจานวนมากจากการยบเลกทนรกษาระดบอตราแลกเปล�ยน และสวนเกนจากการจาหนายพนธบตรรฐบาล เม�อขจดรายไดพเศษดงกลาวออก ทาใหดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวขาดดลเลกนอย ท� งน� ในภาพรวมการเกนดลของดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวในชวงน� ยงคงสอดคลองกบภาวะเศรษฐกจท�ขยายตวเตมท� ในปงบประมาณ 2552 ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวยงคงขาดดล แตขาดดลลดจากรอยละ 2.91 ตอ GDP ในกรณท�ไมมการขจดผลของมาตรการช�วคราวเปนรอยละ 2.80 ตอ GDP แสดงใหเหนวา มาตรการช�วคราวเปนปจจยหน�งท�ทาใหดลการคลงเบ�องตนขาดดล แตมใชปจจยท�มผลอยางถาวร โดยการขาดดลของดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวดงกลาวสอดคลองกบภาวะเศรษฐกจท�หดตวในชวงน�

สาหรบในชวงปงบประมาณ 2553 – 2554 ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวยงคงเกนดลโดยตลอด โดยเกนดลลดลงจากรอยละ 1.13 ตอ GDP เปนรอยละ 1.11 ตอ GDP ในปงบประมาณ 2553 และเกนดลเพ�มข�นจากรอยละ 0.40 ตอ GDP เปนรอยละ 0.47 ตอ GDP ในปงบประมาณ 2554

สาหรบในชวงปงบประมาณ 2555 -2556 ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวเกนดลโดยตลอด สอดคลองกบภาวะเศรษฐกจท�อยในชวงฟ� นตว ซ� งจะเหนไดวา

1.94

0.90 0.30 0.74

-2.91

1.13 0.40-0.74 -0.60

-1.58

2.60 2.713.63 3.77

-3.12

1.980.57 3.86 2.68

-0.96

9.4910.33

8.046.95

-0.55

11.90

4.61

9.33

4.50

1.85

-4.00

-2.00

0.00

2.00

4.00

6.00

8.00

10.00

12.00

14.00

-400,000

-300,000

-200,000

-100,000

0

100,000

200,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ดลการคลงเบ�องตน ดลการคลงเบ�องตนตอ GDP Output Gap Percentage GDP Growth Rate

4-63

ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวในชวงปงบประมาณ 2555 – 2556 เปล�ยนสถานะ จากการขาดดลมาเปนการเกนดล โดยการขจดผลของมาตรการช�วคราวทาใหดลการคลงเบ�องตนเปล�ยนจากขาดดลรอยละ 0.74 ตอ GDP เปนเกนดลรอยละ 0.90 ตอ GDP ในปงบประมาณ 2555 และเปล�ยนจากขาดดลรอยละ 0.60 ตอ GDP เปนเกนดลรอยละ 0.25 ตอ GDP ในปงบประมาณ 2556 สะทอนถงผลของมาตรการช�วคราวในชวงดงกลาวท�ทาใหเกดการขาดดล โดยสวนใหญเกดจากรายจายพเศษท�เกดข� นช�วคราว เชน ในปงบประมาณ 2555 ซ� งมคาใชจายในการเยยวยา ฟ� นฟ และปองกนความเสยหายจากอทกภยอยางบรณาการ 99,759 ลานบาท โครงการรบจานาผลผลตการเกษตร 41,328 ลานบาท และโครงการเพ�มทนใหแกกองทนหมบานและชมชนเมองแหงชาต 38,523 ลานบาท และในปงบประมาณ 2556 ซ� งมการดาเนนโครงการรบจานาผลผลตการเกษตร 33,310 ลานบาท และการเพ�มทนใหแกโครงการกองทนหมบานและชมชนเมองแหงชาต 67,970 ลานบาท เปนตน ซ� งหากไมมการขจดผลช�วคราวดงกลาว อาจทาใหการประเมนบทบาทและประสทธภาพ ของนโยบายการคลงในชวงดงกลาวคลาดเคล�อนได

สวนในปงบประมาณ 2557 เม�อขจดผลของมาตรการช�วคราว ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวจะขาดดลลดลงจากกรณท�ไมขจดผลของมาตรการช�วคราว เชนเดยวกบปงบประมาณ 2552 แสดงใหเหนวา มาตรการช�วคราวเปนปจจยสวนหน� งท�ทาใหเกดการขาดดล โดยสวนใหญเกดจากรายจายพเศษท�เกดข�นช�วคราว เชน โครงการรบจานาผลผลตการเกษตร 115,177 ลานบาท และโครงการรถยนตคนแรก 40,759 ลานบาท เปนตน แตสอดคลองกบภาวะเศรษฐกจท�ชะลอตวลง (รายละเอยดตามแผนภมท� 4.11 และ 4.12)

แผนภมท� 4.11 ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราว ปงบประมาณ 2548 - 2557

จดทาโดย : ผวจย

1.94

0.90-0.24

0.74

-2.80

1.11 0.47 0.90 0.25 -0.30

2.60

2.713.63 3.77

-3.12

1.980.57 3.86

2.68

-0.96

9.49 10.33

8.04 6.95

-0.55

11.90

4.61

9.33

4.50

1.85

-4.00

-2.00

0.00

2.00

4.00

6.00

8.00

10.00

12.00

14.00

-300,000

-200,000

-100,000

0

100,000

200,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราว ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวตอ GDPOutput Gap Percentage GDP Growth Rate

4-64

แผนภมท� 4.12 ผลกระทบของมาตรการช�วคราวตอดลการคลงเบ�องตน ปงบประมาณ 2548 - 2557

จดทาโดย : ผวจย

เพ� อป ระ เ มนบท บาท และ ประส ทธภาพข องนโยบา ยกา รคลง ท� เ ก ดจา ก

ความสามารถหรอความพยายามของรฐบาล (Fiscal Effort) และการทางานของตวรกษาเสถยรภาพโดยอตโนมต จงจาเปนตองมการนาดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวมาขจด ผลของวฏจกรเศรษฐกจ

3) การวเคราะหดลการคลงเบ;องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ

ในการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงวา รฐบาลดาเนนนโยบายการคลงแบบผอนคลาย (Loosen) หรอหดตว (Contraction) และลกษณะของการดาเนนนโยบายการคลงดงกลาวเปนการสนบสนน (Procyclical) หรอตอตานวฏจกรเศรษฐกจ (Counter-cyclical) จ าเปนตองพจารณาดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ เพ�อใหสะทอนถง ผลการดาเนนงานท�แทจรงของรฐบาล ซ� งเกดจากการตดสนใจทางนโยบาย โดยแยกองคประกอบของดลการคลงเบ�องตนท�เปล�ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจออก ซ� งแบงวธการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจได 2 แนวทาง ไดแก 1) วธการขจดผลของวฏจกรออกจากผลรวมทกรายการของรายไดและรายจายรฐบาล (Aggregated Method) จานวน 3 วธ และ 2) วธการขจดผลของวฏจกรออกจากรายการยอยของรายไดและรายจายรฐบาล (Disaggregated Method) จานวน 2 วธ

ว ธการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจออกจากรายการยอยของรายได และรายจายรฐบาล ในวธท� 1 – 4 ใหผลลพธท�มความสอดคลองกนท�งในเชงทศทาง (Direction) และในเชงขนาด (Magnitude) แสดงใหเหนถงความคงเสนคงวา (Robustness) ของวธการคานวณ ท�แตกตางกน โดยมวธท� 5 เทาน�นท�มความสอดคลองในเชงทศทางเพยงอยางเดยว เน�องจากวธท� 5 น�น องคประกอบของดลการคลงเบ�องตนท�เปล�ยนแปลงตามวฏจกรเศรษฐกจจะมขนาดนอยกวาวธท� 1 – 4

0.00 0.00

0.54

0.00 -0.10 0.02 -0.07

-1.64

-0.84

-1.28-2.00

-1.50

-1.00

-0.50

0.00

0.50

1.00

-300000

-200000

-100000

0

100000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละตอ GDPลานบาท

ผลกระทบของมาตรการช�วคราวตอดลการคลงเบ�องตน ผลกระทบของมาตรการช�วคราวตอดลการคลงเบ�องตนตอ GDP

4-65

ซ� งเปนผลของการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจผานการวเคราะหความยดหยนเฉพาะฐานภาษหลก จงอาจมผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจท�หลงเหลออยในฐานภาษอ�นท�ไมไดนามารวมในการคานวณ

ท�งน� สามารถสรปผลการวเคราะหดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจในชวงปงบประมาณ 2548 - 2557 โดยแบงออกตามชวงของการเปล�ยนแปลงชองวาง การผลตออกเปน 4 ชวง ดงน�

1) ในชวงปงบประมาณ 2548 – 2551 1.1) ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจเกนดลโดยตลอด

ยกเวนปงบประมาณ 2550 ท�ขาดดลหลงจากการหกรายไดพเศษจานวน 48,848 ลานบาท โดยมสาเหตหลกจากการยบเลกทนรกษาระดบอตราแลกเปล�ยน ซ� งแสดงถงบทบาทการดาเนนนโยบายการคลงแบบหดตว (Contractionary) โดยในชวงปงบประมาณ 2548 – 2549 ภาวะเศรษฐกจ มการขยายตวในระดบสง เปนชวงปงบประมาณท�รฐบาลสามารถต�งงบประมาณแบบสมดลได ท�งน� ในชวงดงกลาวมขอสงเกตวารฐบาลมการใชจายเงนนอกงบประมาณ เชน การนาเงนของสานกงานสลากกนแบงมาใช และมการใชนโยบายก� งการคลง เชน การใชเงนทนของธนาคารออมสนเพ�อจดต�งกองทนหมบานและชมชนเมองแหงชาต การดาเนนโครงการพกหน� เกษตรกรผานธนาคาร เพ�อการเกษตรและสหกรณการเกษตร และการใหธนาคารอาคารสงเคราะหปลอยสนเช�อ ในโครงการบานเอ�ออาทร สงผลใหบทบาทของการดาเนนนโยบายการคลงในชวงเวลาดงกลาว มลกษณะหดตวอยางชดเจน

1.2) การขยายตวทางเศรษฐกจและชองวางการผลตท�เปนบวก ซ� งเปนปจจยบวกท�สนบสนนใหรฐบาลสามารถจดเกบรายไดเพ�มข� นเกนเปาหมาย จงสะทอนออกมา ในรปของผลของวฏจกรเศรษฐกจท�ทาใหดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวเกนดล

ท�งน� ชองวางการผลตท�เปนบวกอาจม 2 นย คอ 1) ชองวางการผลตเปนบวกเน�องจาก GDP ท�เกดข�นจรงท�ขยายตวสง และอยในระดบท�สงกวา Potential GDP หรอ 2) GDP ท�เกดข�นจรงมการขยายตวตามแนวโนมปกต แต Potential GDP มแนวโนมการขยายตวลดลง อยางไรกด การประมาณการ Potential GDP ดวยวธ HP filter จะไมคานงถงการเปล�ยนแปลงปจจยการผลต จงไมมเหตผลเพยงพอท�ทาให Potential GDP มแนวโนมการขยายตวลดลง ดงน�น ชองวางการผลตท�เปนบวกในการศกษาน� จงหมายถง นยแรก คอ ชองวางการผลตเปนบวกเน�องจาก GDP ท�เกดข�นจรงท�ขยายตวสง และอยในระดบท�สงกวา Potential GDP ซ� งเปนปจจยบวกท�สนบสนนใหรฐบาลสามารถจดเกบรายไดเพ�มข�นเกนเปาหมาย

4-66

2) ในปงบประมาณ 2552

2.1) ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจขาดดล แสดงถงบทบาทการดาเนนนโยบายการคลงแบบขยายตว (Expansionary) ซ� งเปนความต�งใจของรฐบาล ในการกระตนเศรษฐกจในชวงท�ประเทศไทยไดรบผลกระทบจากวกฤตการณแฮมเบอรเกอร (Hamburger Crisis) ซ� งทาใหมการจดทางบประมาณรายจายเพ�มเตมในวงเงน 116,700 ลานบาท

2.2) ภาวะเศรษฐกจท�ชะลอตวและชองวางการผลตเปนลบ สงผลลบ อยางมากตอการจดเกบรายไดของรฐบาลโดยรวม จงสะทอนออกมาในรปของผลของวฏจกรเศรษฐกจท�ทาใหดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวขาดดล

3) ในชวงปงบประมาณ 2553 – 2556

3.1) ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจเกนดลโดยตลอด แสดงถงบทบาทการดาเนนนโยบายการคลงแบบหดตว (Contractionary) แตเปนการเกนดล ท�มแนวโนมลดลง หน� งเปนผลจากความจาเปนในการใชจายเพ�อการบรหารจดการทรพยากรน� า การวางระบบโครงสรางพ�นฐานเพ�อปองกนอทกภย และการเยยวยาความเสยหายท�เกดข� นแกประชาชนและภาคธรกจหลงจากเหตการณมหาอทกภยป 2554

3.2) การขยายตวทางเศรษฐกจและชองวางการผลตเปนบวก สงผลใหรฐบาลสามารถจดเกบรายไดเกนเปาหมายจงสะทอนออกมาในรปของผลของวฏจกรเศรษฐกจ ท�ทาใหดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวเกนดล

4) ในปงบประมาณ 2557

4.1) ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจขาดดล แสดงถงบทบาทการดาเนนนโยบายการคลงแบบขยายตว (Expansionary)

4.2) ภาวะเศรษฐกจท�ชะลอตวและชองวางการผลตเปนลบ สงผลลบตอการจดเกบรายไดของรฐบาลโดยรวม จงสะทอนออกมาในรปของผลของวฏจกรท�ทาใหดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวขาดดล

4-67

แผนภมท� 4.13 ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ ปงบประมาณ 2548 - 2557

จดทาโดย : ผวจย

1.58

0.53

-0.60

0.33

-1.74

0.95

0.39 0.36 0.03 -0.01

-2.00

-1.00

0.00

1.00

2.00

-200,000

-150,000

-100,000

-50,000

0

50,000

100,000

150,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกร วธท� 1 ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรตอ GDP วธท� 1

0.36 0.38 0.51 0.53 -1.06

0.16 0.08 0.54 0.21

-0.29

2.60 2.713.63 3.77

-3.12

1.98

0.57

3.862.68

-0.96

-4.00

-2.00

0.00

2.00

4.00

6.00

-150,000

-100,000

-50,000

0

50,000

100,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ วธท� 1 ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอ GDP วธท� 1Output Gap Percentage

1.55

0.52

-0.36

0.56

-1.61

0.95

0.38 0.35 0.02 -0.04

-2.00

-1.50

-1.00

-0.50

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

-200,000

-150,000

-100,000

-50,000

0

50,000

100,000

150,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกร วธท� 2 ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรตอ GDP วธท� 2

0.39 0.39 0.26 0.30 -1.19

0.16 0.09 0.55 0.22

-0.26

2.60

2.713.63 3.77

-3.12

1.98

0.57

3.862.68

-0.96

-4.00

-2.00

0.00

2.00

4.00

6.00

-150,000

-100,000

-50,000

0

50,000

100,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ วธท� 2 ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอ GDP วธท� 2Output Gap Percentage

1.68

0.63

-0.46

0.48

-1.77

0.95

0.41

0.51

0.03 -0.01

-2.00

-1.00

0.00

1.00

2.00

-200,000

-150,000

-100,000

-50,000

0

50,000

100,000

150,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกร วธท� 3 ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรตอ GDP วธท� 3

0.26 0.27 0.36 0.38 -1.03

0.16 0.06 0.39 0.21

-0.29

2.60 2.713.63 3.77

-3.12

1.98

0.57

3.86

2.68

-0.96

-4.00

-2.00

0.00

2.00

4.00

6.00

-150,000

-100,000

-50,000

0

50,000

100,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ วธท� 3 ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอ GDP วธท� 3Output Gap Percentage

1.69

0.65

-0.56

0.38

-1.76

1.00 0.43 0.62

0.04 -0.02

-2.00

-1.00

0.00

1.00

2.00

-200,000

-150,000

-100,000

-50,000

0

50,000

100,000

150,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกร วธท� 4 ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรตอ GDP วธท� 4

0.25 0.26 0.47 0.48

-1.04 0.11 0.04 0.28 0.21 -0.28

2.60

2.713.63 3.77

-3.12

1.98

0.57

3.862.68

-0.96

-4.00

-2.00

0.00

2.00

4.00

6.00

-150,000

-100,000

-50,000

0

50,000

100,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ วธท� 4 ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอ GDP วธท� 4Output Gap Percentage

1.98

0.89

-0.26

0.72

-2.08

1.07 0.47

0.87 0.24

-0.10

-3.00

-2.00

-1.00

0.00

1.00

2.00

3.00

-300,000

-200,000

-100,000

0

100,000

200,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกร วธท� 5 ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรตอ GDP วธท� 5

-0.04 0.01 0.17 0.14 -0.73

0.04

0.00

0.03 0.01 -0.20 2.60

2.713.63 3.77

-3.12

1.98

0.57

3.86

2.68

-0.96

-4.00

-2.00

0.00

2.00

4.00

6.00

-80,000

-60,000

-40,000

-20,000

0

20,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ วธท� 5 ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอ GDP วธท� 5Output Gap Percentage

4-68

4) การวเคราะหดลการคลงเชงโครงสราง

การคานวณดลการคลงเชงโครงสรางเปนการนาดลการคลงเบ�องตนท�ขจด ผลของวฏจกรเศรษฐกจมาหกออกดวยผลของวฏจกรราคา โดยท�ผลของวฏจกรราคาจะคานวณไดจากการวเคราะหผลกระทบของวฏจกรราคาตอรายไดจากภาษของรฐบาลเปนบางรายการ (Disaggregated Approach) จงจาเปนตองนารายไดจากภาษท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจเฉพาะท� ไดจากการคานวณดวยวธท� 4 และวธท� 5 มาหกผลกระทบของวฏจกรราคาทละรายการ

ท� งน� การคานวณดลการคลงเชงโครงสรางในชวงปงบประมาณ 2548 - 2557 จะแบงออกตามชวงของการเปล�ยนแปลงชองวางการผลต 4 ชวงเวลา โดยสามารถสรปไดดงน� (รายละเอยดดงปรากฎในตารางท� 4.14 และแผนภมท� 4.13)

1) ในชวงปงบประมาณ 2548 – 2551 (ชวงเศรษฐกจฟ; นตวเตมท�และขยายตวปกต) 1.1) ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวเกนดลเฉล�ยรอยละ 0.84

ของ GDP ตอป โดยขาดดลในป 2550 หลงจากการหกรายไดพเศษจานวน 48,848 ลานบาท ซ� งมสาเหตหลกมาจากการยบเลกทนรกษาระดบอตราแลกเปล�ยน แสดงใหเหนวา รฐบาลเร�มมความยดหยนมากข� นในการดาเนนนโยบายการคลง และสามารถจดเกบรายไดเพยงพอตอ การพฒนาประเทศ

1.2) ดลการคลงเชงโครงสรางท�คานวณตามวธท� 4 และวธท� 5 เกนดลเฉล�ย รอยละ 0.65 และ 0.76 ของ GDP ตอป ตามลาดบ โดยดลการคลงเชงโครงสรางตามวธท� 4 ขาดดลในป 2550 รอยละ 0.03 ของ GDP สวนหน�งอาจเปนผลจากการท�ปดงกลาวเปนปท�วฏจกรเศรษฐกจสงผลบวกตอดลการคลงมาก ท�งน� การเกนดลเฉล�ยในชวงน� แสดงใหเหนถงบทบาทของนโยบายการคลงท�ลดนอยลงเน�องจากเศรษฐกจขยายตวด และมการถายโอนบทบาทของนโยบายการคลงไปสนโยบายหรอมาตรการก�งการคลง (Quasi Fiscal Activity: QFA) ผานการดาเนนงานหนวยงานของรฐเพ�มมากข�น เชน การใชสถาบนการเงนเฉพาะกจของรฐปลอยสนเช�อพเศษ และการจดต�งกองทนหมบานและชมชนเมอง ซ� งใชเงนทนและเงนกของสถาบนการเงนเฉพาะกจของรฐ เปนเงนทนหมนเวยนในชวงเร�มแรก เปนตน และสะทอนใหเหนถงบทบาทของนโยบายการคลงแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ (Counter-cyclical Fiscal Policy) หรอเกนดลในชวงเศรษฐกจขยายตว

1.3) องคประกอบของดลการคลงเบ�องตนท�เปล�ยนแปลงตามวฏจกรตามวธท� 4 และวธท� 5 เกนดลเฉล�ยรอยละ 0.19 และ 0.08 ของ GDP ตอป ตามลาดบ เน�องจากการขยายตว ทางเศรษฐกจสงผลใหรฐบาลสามารถจดเกบรายไดเกนเปาหมาย

4-69

2) ในปงบประมาณ 2552 (ชวงเศรษฐกจตกต�า)

2.1) ดลการคลงเบ�องตน (PB) ขาดดลรอยละ 2.8 ตอ GDP สะทอนถงการดาเนนนโยบายงบประมาณแบบขาดดล เพ�อกระตนการฟ� นตวทางเศรษฐกจผานการใชจายของภาครฐในชวงท�ภาคเอกชนชะลอการใชจาย โดยมขอจากดในการดาเนนนโยบายการคลง และจาเปนตองกเงนเพ�อชดเชยการขาดดลดงกลาว

2.2) ดลการคลงเชงโครงสรางท�คานวณตามวธท� 4 และวธท� 5 ขาดดลเฉล�ย รอยละ 1.77 และ 1.78 ของ GDP ตอป ตามลาดบ สะทอนใหเหนถงบทบาทของนโยบายการคลงแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ (Counter-cyclical Fiscal Policy) หรอขาดดลในชวงเศรษฐกจหดดว

2.3) ภาวะเศรษฐกจท�ตกต�าสงผลลบอยางมากตอการจดเกบรายไดของรฐบาลโดยรวม สงผลใหองคประกอบของดลการคลงเบ�องตนท�เปล�ยนแปลงตามวฏจกรตามวธท� 4 และวธท� 5 ขาดดลรอยละ 1.03 และ 1.03 ของ GDP ตอป ตามลาดบ

3) ในชวงปงบประมาณ 2553 – 2556 (ชวงเศรษฐกจฟ; นตวและขยายตว) 3.1) ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวเกนดลเฉล�ยรอยละ 0.68

ของ GDP ตอป แสดงใหเหนวา รฐบาลเร�มมความยดหยนมากข�นในการดาเนนนโยบายการคลง และสามารถจดเกบรายไดเพยงพอตอการพฒนาประเทศ

3.2) ดลการคลงเชงโครงสรางท�คานวณตามวธท� 4 และวธท� 5 เกนดลเฉล�ย รอยละ 0.78 และ 0.80 ของ GDP ตอป ตามลาดบ แสดงใหเหนถงบทบาทของนโยบายการคลง ลดนอยลงเม�อเทยบกบชวงกอนหนา เน�องจากเศรษฐกจขยายตวด และสะทอนใหเหนถงบทบาทของนโยบายการคลงแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ (Counter-cyclical Fiscal Policy) หรอเกนดลในชวงเศรษฐกจขยายตว

3.3) องคประกอบของดลการคลงเบ�องตนท�เปล�ยนแปลงตามวฏจกรตามวธท� 4 และวธท� 5 ขาดดลเฉล�ยรอยละ 0.09 และ 0.12 ของ GDP ตอป ตามลาดบ สอดคลองกบ ภาวะเศรษฐกจท�เร�มมแนวโนมชะลอตว

4) ปงบประมาณ 2557 (ชวงเศรษฐกจชะลอตว) 4.1) ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของมาตรการช�วคราวขาดดลรอยละ 0.30

ของ GDP แสดงใหเหนวา รฐบาลมความจาเปนตองดาเนนนโยบายงบประมาณแบบขาดดล เพ�อกระตนเศรษฐกจ โดยมขอจากดในการดาเนนนโยบายการคลง และจาเปนตองกเงนเพ�อชดเชย การขาดดล

4-70

4.2) ดลการคลงเชงโครงสรางท�คานวณตามวธท� 4 และวธท� 5 ขาดดลรอยละ 0.13 และ 0.10 ของ GDP ตอป ตามลาดบ แสดงใหเหนถงบทบาทของนโยบายการคลงแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ (Counter-cyclical Fiscal Policy) หรอขาดดลในชวงเศรษฐกจชะลอตว

4.3) องคประกอบของดลการคลงเบ�องตนท�เปล�ยนแปลงตามวฏจกรตามวธท� 4 และวธท� 5 ขาดดลรอยละ 0.17 และ 0.20 ตามลาดบ เน�องจากภาวะเศรษฐกจท�ชะลอตวสงผลลบตอการจดเกบรายไดของรฐบาลในภาพรวม

แผนภมท� 4.14 ดลการคลงเชงโครงสราง ผลของวฏจกรเศรษฐกจและผลของวฏจกรราคาสนคา ปงบประมาณ 2548 - 2557 (วธท� 4 และวธท� 5)

จดทาโดย : ผวจย หมายเหต : ปงบประมาณ 2550 มรายไดพเศษจากการยบเลกทนรกษาระดบอตราแลกเปล�ยนจานวนมาก เม�อขจดผลของปจจยช�วคราวดงกลาว สงผลใหดลการคลงเบ�องตนขาดดล ซ� งเปนคร� งท� 2 ในรอบ 10 ป ท�ดลการคลงเบ�องตนขาดดลเชนเดยวกบปงบประมาณ 2552 แตแตกตางจากปงบประมาณ 2552 เน�องจากปงบประมาณ 2550 ภาวะเศรษฐกจขยายตวด ผลของวฏจกรเศรษฐกจท�สงผลบวกตอดลการคลง บทบาทของนโยบายการคลงของรฐบาลในการกระตนเศรษฐกจจงเพ�มข�น สอดคลองกบ การขาดดลการคลงเบ�องตนดงกลาว

1.64

0.57

-0.03

0.41

-1.77

1.63

0.54 0.75

0.19

-0.13

-2.00

-1.50

-1.00

-0.50

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

-200,000

-150,000

-100,000

-50,000

0

50,000

100,000

150,000

200,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ดลการคลงเชงโครงสราง วธท� 4 ดลการคลงเชงโครงสรางตอ GDP วธท� 4

0.30 0.33 -0.21

0.34

-1.03 -0.52

-0.07

0.15 0.06 -0.17 2.60

2.713.63 3.77

-3.12

1.98

0.57

3.86

2.68

-0.96

-4.00

-2.00

0.00

2.00

4.00

6.00

-150,000

-100,000

-50,000

0

50,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ผลกระทบของวฏจกร วธท� 4 ผลกระทบของวฏจกรตอ GDP วธท� 4Output Gap Percentage

1.80

0.66

0.07

0.52

-1.78

1.63

0.60 0.75

0.22

-0.10

-2.00

-1.50

-1.00

-0.50

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

-200,000

-150,000

-100,000

-50,000

0

50,000

100,000

150,000

200,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ดลการคลงเชงโครงสราง วธท� 5 ดลการคลงเชงโครงสรางตอ GDP วธท� 5

0.14 0.25 -0.31

0.22

-1.03 -0.52

-0.13

0.15 0.02 -0.20 2.60

2.713.63 3.77

-3.12

1.98

0.57

3.86

2.68

-0.96

-4.00

-2.00

0.00

2.00

4.00

6.00

-120,000

-100,000

-80,000

-60,000

-40,000

-20,000

0

20,000

40,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

รอยละลานบาท

ผลกระทบของวฏจกร วธท� 5 ผลกระทบของวฏจกรตอ GDP วธท� 5Output Gap Percentage

4-71

4.4.2 ประมาณการดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศไทย

การประมาณการดลการคลงเชงโครงสรางในชวงปงบประมาณ 2558 - 2562 มวตถประสงคเพ�อวเคราะหและประเมนบทบาทและแนวโนมของนโยบายการคลงของประเทศไทยในระยะปานกลาง เพ�อประเมนความจาเปนในการปรบปรงโครงสรางรายไดและรายจาย ของรฐบาลภายใตขอสมมตฐานทางเศรษฐกจท�กาหนด โดยมรายละเอยด ดงน�

1) ประมาณการ GDP และชองวางการผลต ขอสมมตฐานท�สาคญในการประมาณการดลการคลงเชงโครงสรางในชวง

ปงบประมาณ 2558 – 2562 คอ อตราการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ และชองวางการผลต โดยกาหนดใหภาวะเศรษฐกจขยายตวรอยละ 3.7 ในป 2558 และรอยละ 5.8 ในป 2559 ซ� งเปนไปตามประมาณการของ สศช. เม�อวนท� 18 พฤษภาคม 2558 หลงจากน�นกาหนดใหภาวะเศรษฐกจขยายตวรอยละ 6 ตอป (การขยายตวทางเศรษฐกจท�แทจรงรอยละ 4 และอตราเงนเฟอเทารอยละ 2) ดงปรากฎในแผนภมท� 4.15

แผนภมท� 4.15 ประมาณการ GDP และชองวางการผลต ป 2558 - 2562

จดทาโดย : ผวจย

2) ดลการคลงเชงโครงสราง ในชวงปงบประมาณ 2558 - 2562

2.1) ประมาณการดลเงนงบประมาณ และดลการคลงเบ�องตน เพ�อใหเหนถงความแตกตางระหวางการว เคราะหดลเงนงบประมาณ

ดลการคลงเบ�องตน และดลการคลงเชงโครงสราง แผนภมท� 4.15 จะแสดงใหเหนถงประมาณการดล เ ง นง บป ระ มา ณ แล ะดลก ารคลง เ บ� องตน ปง บป ระ มา ณ 25 58 – 25 62 โดย พบ วา ในชวงปงบประมาณ 2558 – 2559 ประมาณการดลเงนงบประมาณตามเอกสารงบประมาณ

3.70

5.80 6.00 6.00 6.00

-2.69 -2.47 -2.08 -1.70 -1.29

-4.00

-2.00

0.00

2.00

4.00

6.00

8.00

0

5,000,000

10,000,000

15,000,000

20,000,000

2558 2559 2560 2561 2562

รอยละลานบาท

Nominal GDP GDP Growth Rate Output Gap Percentage

4-72

และดลการคลงเบ�องตนจะขาดดลเพ�มข�น ซ� งรฐบาลไดจดทางบประมาณแบบขาดดล 250,000 ลานบาท และขาดดล 390,000 ลานบาท ในปงบประมาณ 2558 และ 2559 ตามลาดบ หลงจากน�น หากภาวะเศรษฐกจสามารถขยายตวไดในอตรารอยละ 6 ตอป และในชวงปงบประมาณ 2560 – 2562 หา ก ร ฐบ า ล ไ ม ม ก า ร เป ล� ย นแ ป ล ง โ ค ร ง ส รา ง ร า ย จ า ย อ ยา ง ม นย ส า คญ ป ระ ม า ณก า ร ดลเงนงบประมาณ และดลการคลงเบ�องตนจะมแนวโนมขาดดลลดลง ดงปรากฎในแผนภมท� 4.16 แผนภมท� 4.16 ประมาณการดลเงนงบประมาณ และดลการคลงเบ�องตน ปงบประมาณ 2558 - 2562

จดทาโดย : ผวจย

2.2) ประมาณการดลการคลงเชงโครงสราง ประมาณการดลการคลงเชงโครงสรางจะประยกตใชดลการคลงเบ�องตน

ท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจท�คานวณดวยวธท� 4 เปนหลก เน�องจากเปนวธท�มการขจดผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอรายไดจากภาษของรฐบาล โดยนารายไดจากภาษของรฐบาล 4 รายการ ไดแก ภาษเงนไดนตบคคล ภาษเงนไดบคคลธรรมดา ภาษธรกจเฉพาะ และภาษสรรพสามตน� ามน มาขจดผลกระทบของวฏจกรราคาในอกข�นตอนหน� ง ซ� งจะแสดงผลลพธไดแมนยากวาวธการคานวณท� 5 ซ� งขจดผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจออกไปเพยงบางสวน

ป ร ะ ม า ณ ก า ร ด ล ก า ร ค ลง เ บ� อ ง ตน ท� ข จด ผ ล ข อ ง วฏ จก ร เ ศ ร ษ ฐ ก จ ในระยะปานกลาง (ปงบประมาณ 2558 - 2562) แสดงใหเหนวา ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ จะเกนดลในปงบประมาณ 2558 และขาดดลในปงบประมาณ 2559 หลงจากน�นจะเกนดลในชวงปงบประมาณ 2560 – 2562 ซ� งจะเหนไดวา ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ ตอดลการคลงจะสอดคลองกบทศทางการเปล�ยนแปลงของชองวางการผลต โดยผลกระทบของ

-1.83

-2.70-2.47

-2.24-2.02

-0.22

-1.25

-0.89-0.57

-0.24

-3.00

-2.50

-2.00

-1.50

-1.00

-0.50

0.00

-500,000

-400,000

-300,000

-200,000

-100,000

02558 2559 2560 2561 2562

รอยละตอ GDPลานบาท

ดลเงนงบประมาณ ดลการคลงเบ�องตน ดลเงนงบประมาณตอ GDP ดลการคลงเบ�องตนตอ GDP

4-73

วฏจกรเศรษฐกจตอดลการคลงจะขาดดลเพ�มข�นจากรอยละ 0.28 ตอ GDP ในปงบประมาณ 2557 เปนขาดดลรอยละ 1.19 ตอ GDP ในปงบประมาณ 2558 ในขณะท�ชองวางการผลตท�ตดลบมากข�นจากรอยละ 0.96 ในป 2557 เปนรอยละ 2.69 ในป 2558 สาหรบในชวงปงบประมาณ 2559 – 2562 ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอดลการคลงจะมแนวโนมลดลงสอดคลองกบทศทาง การเปล�ยนแปลงของชองวางการผลตท�ตดลบลดลง ดงปรากฎในแผนภมท� 4.17 แผนภมท� 4.17 ประมาณการดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจปงบประมาณ 2558 - 2562

จดทาโดย : ผวจย

ท�งน� สาเหตหลกท�ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจเกนดล ในปงบประมาณ 2558 เน�องจากผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจอยในระดบสง เม�อหกออกจาก ดลการคลงเบ�องตน จงทาใหเกดการเกนดล โดยท�การเกนดลดงกลาวไมไดสะทอนถงภาวะ

0.97

-0.23

0.08 0.19

0.46

-0.40

-0.20

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

-50,000

0

50,000

100,000

150,000

2558 2559 2560 2561 2562

รอยละลานบาท

ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกร วธท� 4 ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรตอ GDP วธท� 4

-1.19 -1.02 -0.97

-0.76 -0.70

-2.69-2.47

-2.08

-1.70

-1.29

-3.00

-2.50

-2.00

-1.50

-1.00

-0.50

0.00

-200,000

-150,000

-100,000

-50,000

0

2558 2559 2560 2561 2562

รอยละลานบาท

ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ วธท� 4 ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอ GDP วธท� 4 Output Gap Percentage

4-74

ท�โครงสรางรายไดรฐบาลมความเหมาะสมกบโครงสรางรายจายของรฐบาลโดยสมบรณแตอยางใด ในการประเมนบทบาทการดาเนนนโยบายของรฐบาล จงควรระมดระวงปท�วฏจกรเศรษฐกจ อยในชวงต�าสดหรอสงสด สอดคลองกบขอมลเชงประจกษจากการศกษาดลการคลงท�ขจดผลของ วฏจกรเศรษฐกจในตางประเทศ ซ� งใหขอสงเกตวา รฐบาลมกจะจดทารายงานดลการคลงเบ�องตน ท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจตอสาธารณชนในชวงท�มวฏจกรเศรษฐกจสง เพ�อใหสาธารณชนเขาใจวา การขาดดลของดลการคลงรวมเปนผลของภาวะเศรษฐกจ รฐบาลมประสทธภาพ ในการกาหนดนโยบายการคลง โดยมดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจเกนดล ในขณะเดย วกนในชวงท� มว ฏจก รเศรษฐก จต� า รฐบา ลมก จะรา ยงานดลก ารคลงรวม เพ�อใหสาธารณชนเขาใจวาการขาดดลท�ลดลง หรอการเกนดลดงกลาวเปนความสามารถ ในการกาหนดนโยบายการคลงของรฐบาล

เม�อขจดผลของวฏจกรราคาจากรายไดจากภาษของรฐบาล 4 รายการ ไดแก ภาษเงนไดนตบคคล ภาษเงนไดบคคลธรรมดา ภาษธรกจเฉพาะ และภาษสรรพสามตน� ามน จะสามารถประมาณการดลการคลงเชงโครงสรางในระยะปานกลาง (ปงบประมาณ 2558 - 2562) โดยพบวา ดลการคลงเชงโครงสรางจะมขนาดและทศทางใกลเคยงกบดลการคลงเบ�องตนท�ขจด ผลของวฏจกรเศรษฐกจ โดยดลการคลงเชงโครงสรางจะเกนดลในปงบประมาณ 2558 และขาดดลในปงบประมาณ 2559 หลงจากน�นจะเกนดลในชวงปงบประมาณ 2560 – 2562 ซ� งจะเหนไดวา ในชวงปงบประมาณ 2558 - 2562 ประมาณการดลการคลงเชงโครงสราง เกนดลเฉล�ยรอยละ 0.44 ของ GDP ตอป ซ� งสงกวาคาเฉล�ยในชวงปงบประมาณ 2553 – 2557 ซ� งเกนดลเฉล�ยรอยละ 0.31 ของ GDP ตอป การเกนดลดงกลาวแสดงใหเหนถงบทบาทของนโยบายการคลงลดนอยลงเม�อเทยบกบชวงกอนหนา และเน�องจากขอสมมตฐานภาวะเศรษฐกจท�กาหนดใหมแนวโนมขยายตวอยางตอเน�อง การเกนดลดงกลาวจงสะทอนใหเหนถงบทบาทของนโยบายการคลงแบบตอตาน วฏจกรเศรษฐกจ (Counter-cyclical Fiscal Policy) หรอเกนดลในชวงเศรษฐกจขยายตว ยกเวน ในปงบประมาณ 2559 เพยงปงบประมาณเดยว ซ� งรฐบาลไดจดทางบประมาณขาดดลเพ�มข�นจาก 250,000 ลานบาท ในปงบประมาณ 2558 เปนขาดดล 390,000 ลานบาท ในปงบประมาณ 2559 โดยมดลการคลงเบ�องตนขาดดลเพ�มข�นจาก 30,368 ลานบาท ในปงบประมาณ 2558 เปนขาดดล 180,340 ลานบาท หลงจากน�น ดงน�น ในชวงปงบประมาณ 2560 – 2567 หากรฐบาลสามารถจดทางบประมาณแบบขาดดลลดลงอยางตอเน�องตามประมาณการในการศกษาน� ยอมสะทอนถง ความต�งใจในการดาเนนนโยบายการคลงแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจของรฐบาล

ท�งน� ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจและวฏจกรดานราคาสนคาตอดลการคลงจะสอดคลองกบทศทางการเปล�ยนแปลงของชองวางการผลต โดยผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ

4-75

และวฏจกรดานราคาตอดลการคลงเพ�มข� นจาก 0.38 ในปงบประมาณ 2557 เปนรอยละ 1.34 ในปงบประมาณ 2558 ในขณะท�ชองวางการผลตท�ตดลบมากข� นจากรอยละ 0.96 ในป 2557 เปนรอยละ 2.69 ในป 2558 สาหรบในชวงปงบประมาณ 2559 – 2562 ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอดลการคลงจะมแนวโนมลดลงสอดคลองกบทศทางการเปล�ยนแปลงของชองวาง การผลตท�ตดลบลดลง รายละเอยดดงปรากฎในแผนภมท� 4.18 แผนภมท� 4.18 ประมาณการดลการคลงเชงโครงสราง ปงบประมาณ 2558 - 2562

จดทาโดย : ผวจย

2.3) การวเคราะหความออนไหวของดลการคลงเชงโครงสรางตอชองวางการผลต เน�องจากความแมนยาในการประมาณการดลการคลงเชงโครงสรางจะข�นอยกบ

ประมาณการ Potential GDP และชองวางการผลตเปนสาคญ ดงน�น เพ�อใหเหนถงความเส�ยง ท� เ กดจากความไมแนนอนของชองวางการผลต ผ วจ ย จงไดกาหนดกลมขอสมมตฐาน

1.12

-0.09

0.22

0.33

0.60

-0.20

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

-50,000

0

50,000

100,000

150,000

200,000

2558 2559 2560 2561 2562

รอยละลานบาท

ดลการคลงเชงโครงสราง วธท� 4 ดลการคลงเชงโครงสรางตอ GDP วธท� 4

-1.34 -1.16 -1.11

-0.90 -0.84

-2.69

-2.47

-2.08

-1.70-1.29

-3.00

-2.50

-2.00

-1.50

-1.00

-0.50

0.00

-200,000

-150,000

-100,000

-50,000

0

2558 2559 2560 2561 2562

รอยละลานบาท

ผลกระทบของวฏจกร วธท� 4 ผลกระทบของวฏจกรตอ GDP วธท� 4 Output Gap Percentage

4-76

ของชองวางการผลต โดยกาหนดใหชองวางการผลตมการเปล�ยนแปลงรอยละ ± 0.5 และรอยละ ± 1.0 โดยผลการศกษาดงกลาว พบวา การเปล�ยนแปลงของชองวางการผลตรอยละ ± 1.0 จะสงผลกระทบตอดลการคลงเชงโครงสรางในกรณฐานอยในชวงรอยละ ± 0.05 ถง ± 0.32 ตอ GDP ตอป ซ� งอยในระดบต�า รายละเอยดดงปรากฏในแผนภมท� 4.19

แผนภมท� 4.19 การวเคราะหความออนไหวของดลการคลงเชงโครงสรางตอชองวางการผลตปงบประมาณ 2558 - 2562

จดทาโดย : ผวจย

ท� งน� หากชองวางการผลตแคบลง ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอ ดลการคลงเบ�องตนจะลดลง ทาใหดลการคลงเชงโครงสรางเกนดลหรอขาดดลมากข�น ในขณะท�หากชองวางการผลตกวางข�น ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอดลการคลงเบ�องตนจะเพ�มข�น ทาใหดลการคลงเชงโครงสรางเกนดลหรอขาดดลลดลง ซ� งเปนการเปล�ยนแปลงท�มนยสาคญ ตอการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงในกรณท�ดลการคลงเชงโครงสรางเกนดลหรอขาดดลอยในระดบต�า และผลของการเปล�ยนแปลงชองวางการผลตดงกลาวสามารถทาใหทศทางของ ดลการคลงเชงโครงสรางเปล�ยนแปลงได

นอกจากน� การเปล�ยนแปลงของชองวางการผลตจะมขนาดของผลกระทบตอ ดลการคลงเชงโครงสรางมากในปท�วฏจกรเศรษฐกจอยในระดบสง และจะมขนาดของผลกระทบตอดลการคลงเชงโครงสรางนอยในปท�วฏจกรเศรษฐกจอยในระดบต�า ในชวงป 2558 – 2562 ชองวางการผลตในกรณฐานจะตดลบลดลงจากรอยละ 2.69 ในป 2558 เปนรอยละ 1.29 ในป 2562

2558 2559 2560 2561 2562

กรณ + 1.0 0.81 -0.46 -0.09 0.13 0.44

กรณ + 0.5 0.96 -0.38 -0.02 0.16 0.47

Baseline 1.12 -0.29 0.05 0.20 0.50

กรณ - 0.5 1.28 -0.21 0.12 0.23 0.53

กรณ - 1.0 1.44 -0.12 0.20 0.26 0.55

-1.00-0.500.000.501.001.502.00

รอยละตอ GDP

4-77

ซ� งแสดงถงขนาดของวฏจกรเศรษฐกจท�ลดลงตามขนาดของ GDP ท�ต �ากวา Potential GDP ในระดบท�ลดลง

4.4.3 การประยกตใชดลการคลงเชงโครงสรางในการกาหนดแนวทางในการปรบปรง

โครงสรางการคลง

จากการพจารณาดลการคลงเชงโครงสรางตอ GDP ของประเทศไทยในชวงปงบประมาณ 2548 – 2557 พบวา ในชวงปงบประมาณ 2548 - 2551 ซ� งเปนชวงภาวะเศรษฐกจขยายตวปกตดลการคลงเชงโครงสรางตอ GDP เฉล�ยอยท� รอยละ 0.65 ตอ GDP ตอป ในปงบประมาณ 2552 ซ� งเปนชวงภาวะเศรษฐกจหดตว ดลการคลงเชงโครงสรางตอ GDP อยท� รอยละ -1.77 ตอ GDP ตอป และในชวงปงบประมาณ 2553 – 2557 ซ� งเปนชวงท�เศรษฐกจฟ� นตวและขยายตวปกต โดยมสญญาณของการขยายตวท�ชะลอตวลงในระยะหลง ดลการคลง เชงโครงสรางตอ GDP เฉล�ยอยท� รอยละ 0.78 ตอ GDP ตอป แสดงใหเหนวา ดลการคลง เชงโครงสรางเกนดลมาโดยตลอด ดงน�น การขาดดลการคลงรวม จงเปนผลของวฏจกรเศรษฐกจ และมาตรการดานการคลงท�มผลช�วคราวเปนสาคญ โดยเฉพาะรายไดพเศษและรายจายในโครงการตามนโยบายรฐบาล และสามารถสรปไดวา โดยสวนใหญแลวบทบาทของนโยบายการคลง ตอระบบเศรษฐกจเปนแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ น�นคอ เกนดลในชวงเศรษฐกจขยายตวปกต

ถงแมวาโครงสรางรายไดและรายจายของรฐบาลอาจจะมความเหมาะสม โดยพจารณาจากดลการคลงเชงโครงสรางท�เกนดลขางตน แตรฐบาลอาจยงคงมความจาเปนในการปรบปรงโครงสรางรายไดและรายจายของรฐบาล เพ�อรองรบรายจายตามนโยบายรฐบาล เชน การจดหาบรการสาธารณะข�นพ�นฐานหรอการจดสวสดการเพ�อบาบดทกขบารงสขใหแกประชาชน ซ� งมแนวโนมเพ�มข�นและตดลดไดยาก รวมถงเพ�อสรางความยดหยนใหกบงบประมาณสาหรบรองรบเหตการณฉกเฉน วกฤตทางเศรษฐกจ หรอการเปล�ยนแปลงปจจยเชงโครงสรางอ�น ๆ ท�อาจจะเกดข�นในอนาคต เชน การเปล�ยนแปลงโครงสรางประชากรเขาสสงคมผสงอาย และการเขาสประชาคมอาเซยน เปนตน

การประยกตใชดลการคลงเชงโครงสรางในการกาหนดแนวทางในการปรบปรงโครงสรางการคลงตามแนวคดของตางประเทศพบวา OECD กาหนดใหประเทศท�ประสบความสาเรจในการปรบปรงโครงสรางการคลงมการปรบดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจตอ GDPใหดข�นรอยละ 1.0 ขณะท� European Commission กาหนดไวอยท�รอยละ 1.5 โดยท� การปรบปรงโครงสรางการคลงมกรอบระยะเวลา 2 รปแบบ ไดแก 1) แบบคอยเปนคอยไป ภายในระยะเวลา 3 ป และ 2) แบบเรงดวนภายในระยะเวลา 1 ป นอกจากน�น หลงจากปรบปรงโครงสรางการคลงแลวอยางนอยเปนระยะเวลา 3 ป ดลการคลงเชงโครงสรางจะตองไมปรบตวลดลงกวา

4-78

คร� งหน�งของระดบท�ปรบปรงในกรอบระยะเวลาดงกลาว (รอยละ 0.5 สาหรบ OECD และรอยละ 0.75 สาหรบ European Commission) ท�งน� สามารถสรปแนวทางการกาหนดเปาหมายดลการคลง ท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ ไดดงปรากฎในตารางท� 4.18

ตารางท� 4.18 ขอเสนอการปรบปรงโครงสรางการคลง และกรณศกษาของกลมประเทศ OECD และ EU กรณ OECD กรณ EU

การเปล�ยนแปลงของ

ดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ

+1.0% ตอ GDP +1.5% ตอ GDP

เง�อนไขระยะเวลา 1. แบบเรงดวน ภายใน 1 ป ภายใน 1 ป

2. แบบคอยเปนคอยไป ภายใน 3 ป ภายใน 3 ป

เง�อนไขของการบรรลเปาหมาย ไมปรบตว ลดลงเกน 0.5% ตอ GDP

ในระยะ 3 ปถดมา

ไมปรบตว ลดลงเกน 0.75% ตอ GDP

ในระยะ 3 ปถดมา จดทาโดย : ผวจย

กรณของประเทศไทยสามารถนาแนวทางการประยกตใชดลการคลงเชงโครงสรางเปนตวช� วดเพ�อตดตามการปรบปรงโครงสรางการคลงตามแนวคดของ OECD และ European Commission ขางตนมาเปนแบบอยางได โดยมการปรบเปล�ยนเปาหมายดลการคลงเชงโครงสรางใหมความเหมาะสมกบบรบทประเทศไทย ท�งน� หากมการประยกตใชดลการคลงเชงโครงสรางในการกาหนดแนวทางในการปรบปรงโครงสรางการคลงอาจกาหนดใหมเปาหมายการปรบปรงระดบดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Balance) และดลการคลงเบ�องตนท�มการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclically Adjusted Primary Balance) ใหขาดดลลดลง (เกนดลเพ�มข�น) หรอคดเปนการปรบปรงดลการคลงเบ�องตน (Primary Balance) ใหขาดดลลดลง (เกนดลเพ�มข� น) ควบคกน เน�องจากดลการคลงเชงโครงสรางและดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจจะแสดงใหเหนถงความเหมาะสมของการกาหนดนโยบายการคลง/โครงสรางรายไดและรายจาย แตการตดตามประเมนผลมข�นตอนทางเทคนคท�ยากตอการทาความเขาใจตอสาธารณะ ในขณะท� ดลการคลงเบ�องตน เปนการแสดงฐานะการคลงท�เขาใจไดงายและเปนท�รบรในแวดวงนกวชาการดานการคลงอยแลว

4-79

4.5 รปแบบการรายงานฐานะทางการคลงเชงโครงสราง และแนวทางการถายทอดและ

เผยแพรองคความรเก�ยวกบดลการคลงเชงโครงสราง

เพ�อใหการศกษาดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศไทยสามารถนาไปประยกตใช

เพ�อการจดทารายงานเสนอตอผบรหารกระทรวงการคลง เพ�อใชพจารณาประกอบการตดสนใจ เชงนโยบายการคลงท�มความสาคญ และกอใหเกดประโยชนตอการพฒนาองคความรดานการคลงใหกบผปฏบตงานดานนโยบายการคลงในระยะตอไป ผวจยไดออกแบบโครงสรางรายงาน ฐานะทางการคลงเชงโครงสรางในหวขอ 4.5.1 และไดเสนอแนะแนวทางการถายทอดองคความรดงกลาวใหกบหนวยงานท�เก�ยวของ เพ�อใหสาธารณชนมความเขาใจเก�ยวกบการประเมนผลงานดานนโยบายการคลงท�แทจรงในหวขอ 4.5.2 โดยมสาระสาคญ ดงน�

4.5.1 รปแบบการรายงานฐานะทางการคลงเชงโครงสราง

จากการศกษาพบวา การขจดดลการคลงเบ�องตนดวยวธท� 3 และวธท� 4 เปนวธการคานวณท�เหมาะสมกบการนามาใชการจดทารายงานฐานะการคลงเชงโครงสรางมากท�สด เน�องจากวธท� 3 เปนวธการท�ไมซบซอน และงายตอการทาความเขาใจกบผกาหนดนโยบาย (Policy Maker) สวนวธท� 4 เปนวธท�ความซบซอนมากข�น และมความเหมาะสมในการวเคราะหผลกระทบของ วฏจกรเปนรายประเภทภาษ ในขณะท�วธท� 1 และวธท� 2 ใหผลลพธท�ไมแตกตางจากวธท� 3 สวน วธท� 5 เปนวธท�ตองไดรบการพฒนาตอยอดย�งข�น โดยควรมการศกษาความยดหยนรายไดจากภาษตอฐานภาษ และความยดหยนของฐานภาษตอ GDP ในแตละกลมฐานภาษใหมความครอบคลมและครบถวนมากข�น

ดงน�น รปแบบการรายงานฐานะทางการคลงเชงโครงสราง ควรประกอบดวยหวขอ ตอไปน� เปนอยางนอย

1) ประมาณการชองวางการผลต ซ� งแสดงถงวฏจกรทางเศรษฐกจ 2) ดลการคลงเชงโครงสราง ดลการคลงเบ�องตนท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ

องคประกอบของวฏจกรเศรษฐกจ และดลการคลงเบ�องตน ท� งน� ควรมการจดทาเอกสารประกอบรายงาน เพ�ออธบายถงความเปนมาและ

วธการศกษา โดยอยางนอยควรครอบคลมหวขอตอไปน� 1) เหตผลความจาเปน 2) ประโยชนของการศกษา 3) วธการศกษา

4-80

3.1) วธการคานวณท� 3 แนวคด Semi-elasticityในการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ 3.2) วธการคานวณท� 4 แนวคดคาความยดหยนของรายไดจากภาษ 4 ประเภท

ตอ Output Gap ในการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ 4) ผล กา รศก ษา ค รอบ คล มระ ยะ เวล ายอนหลง 5 ป เพ� อใ ห เ หนแนวโนม

การเปล�ยนแปลงท�เกดข�นในอดตของแตละวธการ ดงน� 4.1) วธการคานวณท� 3 ท�ประยกตแนวคด Semi-elasticity ในการขจดผลของ

วฏจกรเศรษฐกจ 4.2) วธการคานวณท� 4 แนวคดคาความยดหยนของรายไดจากภาษ 4 ประเภท

ตอ Output Gap ในการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ 5) ขอเสนอแนะเชงนโยบาย

4.5.2 แนวทางการถายทอดและเผยแพรองคความรเก�ยวกบดลการคลงเชงโครงสราง

หนวยงานท�เปนกลมเปาหมายในข�นแรกของการถายทอดองคความรเก�ยวกบ ดลการคลงเชงโครงสราง แบงออกเปน 3 กลม ดงน�

1) หนวยงานดานการกาหนดนโยบาย ไดแก สานกงานเศรษฐกจการคลง สานกงบประมาณ ธนาคารแหงประเทศไทย และสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจ และสงคมแหงชาต เปนตน

2) หนวยงานวชาการท�มบทบาทเปนท�ปรกษาหรอใหการสนบสนนทางวชาการแกสวนราชการ เชน สถาบนวจยนโยบายเศรษฐกจการคลง (สวค.) และสถาบนวจยเพ�อการพฒนาประเทศไทย (Thailand Development Research Institute: TDRI) เปนตน

3) สถาบนการศกษาตาง ๆ โดยการถายทอดและเผยแพรองคความรน� สามารถทาไดหลายชองทาง โดยเฉพาะ

การเผยแพรรายงานตามขอ 4.5.1 ใหหนวยงานราชการและประชาชนท�วไปไดรบทราบ ผานการประชาสมพนธ เชน การจดทาแถลงขาว การเผยแพรขอมลในเวบไซต ตลอดจน การจดสมมนา เปนตน

ท�งน� ประเดนแรกท�มความจาเปนในการถายทอดองคความรเก�ยวกบดลการคลง เชงโครงสราง คอ การสรางความรความเขาใจเก�ยวกบประโยชนของการคานวณดลการคลง เชงโครงสรางท�จะชวยใหการวเคราะหบทบาทของนโยบายการคลงมความแมนยาและรอบคอบมากข� นเม�อเปรยบเทยบกบกรณท�วเคราะหบทบาทนโยบายการคลงจากดลเงนงบประมาณ หรอดลการคลงเบ�องตน นอกจากน� ถงแมวาดลการคลงเชงโครงสรางจะไมใชขอมลท�มการเกบ

4-81

รวบรวมสถตเหมอนเชนดลเงนงบประมาณตามระบบกระแสเงนสด โดยตองอาศยวธการคานวณ ท�มความซบซอน แตถอเปนสวนหน�งของการพฒนาองคความรดานการคลงของกระทรวงการคลงของประเทศไทยใหเปนท�ยอมรบในระดบสากล เหมอนเชนกระทรวงการคลงของตางประเทศท�มการวเคราะหดลการคลงเชงโครงสรางและดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจใน เอกสารงบประมาณ เชน ประเทศออสเตรเลย ประเทศบราซล กลมประเทศสมาชก OECD และ EU เปนตน

บทท� 5

บทสรป

การประเมนบทบาทของนโยบายการคลงโดยพจารณาจากดลการคลงรวม ซ� งรวม ผลของนโยบายการคลงแบบอตโนมตและนโยบายการคลงตามดลยพนจ (นโยบายการคลงแบบต"งใจ) ไวดวยกนอาจจะไมสามารถแสดงใหเหนถงฐานะการคลงพ"นฐานท�แทจรงของรฐบาลได เน�องจาก ดลการคลงรวมไดนบรวมผลกระทบจากการเปล�ยนแปลงในภาวะเศรษฐกจ หรอวฏจกรเศรษฐกจ เอาไวดวย ดงน"น การพจารณาดลการคลงรวม จงไมสามารถสรปไดวาโครงสรางทางการคลงของรฐบาลสนบสนน (Pro-cyclical) หรอตอตาน (Counter-cyclical) ภาวะทางเศรษฐกจ และบทบาทของนโยบาย การคลงเปนแบบขยายตว หรอแบบหดตว เน�องจากไมสามารถทราบไดวาการเปล�ยนแปลงนโยบาย การคลงในแตละชวงเวลามสาเหตหลกมาจากการเปล�ยนแปลงท�เปนไปตามภาวะเศรษฐกจ (นโยบาย การคลงแบบอตโนมต) หรอมาจากความต"งใจของรฐบาล (นโยบายการคลงตามดลยพนจ)

ดงน"น เพ�อใหสามารถประเมนบทบาทของนโยบายการคลงในเชงโครงสรางท�เกดจาก การตดสนใจของรฐบาลท�มผลอยางถาวรตอดลการคลงไดอยางถกตองและแมนยามากกวา การประเมนฐานะการคลงโดยรวม จงจาเปนตองมการคานวณดลการคลงท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclically Adjusted Fiscal Balances) และดลการคลงเชงโครงสราง (Structural Fiscal Balances) ซ� งจะทาใหสามารถประเมนบทบาทของนโยบายการคลงในการปรบเปล�ยนนโยบายดานรายได และรายจายเพ�อควบคมอปสงครวมของประเทศ และสามารถประเมนความจาเปนในการปฎรปโครงสรางทางการคลง ซ� งจะมผลตอฐานะการคลงอยางถาวร และสงผลกระทบตอความย �งยนทางการคลง ในระยะยาวได

เน" อหาบทท� 5 ประกอบดวย 3 หวขอท�สาคญ ไดแก 1) บทสรป 2) ขอเสนอแนะ เชงนโยบาย และ 3) ขอจากดในการศกษาและขอเสนอแนะเพ�อการศกษาเพ�มเตม โดยมสาระสาคญ ดงน"

5-2

5.1 บทสรป

งานวจยน" มวตถประสงคเพ�อศกษาโครงสรางการคลงของรฐบาล เพ�อศกษาและกาหนด วธการคานวณดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศไทย และวเคราะหบทบาทของนโยบาย การคลงแบบต"งใจของรฐบาลตอระบบเศรษฐกจจากอดตจนถงปจจบน และประมาณการในอนาคต เพ�อศกษาผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ และปจจยอ�นท�มผลกระทบช�วคราวตอดลการคลง ของรฐบาล เพ�อใชเปนแนวทางในการปรบปรงโครงสรางการคลง และนาผลการศกษาไปใช| ในการเสนอแนะนโยบาย เพ�อการรกษาความย �งยนทางการคลงในระยะยาว เพ�อเสนอแนะรปแบบ การรายงานฐานะทางการคลงเชงโครงสราง และกาหนดแนวทางการถายทอดและเผยแพร องคความรเก�ยวกบดลการคลงเชงโครงสรางใหกบหนวยงานดานการเงนการคลงท�สาคญ ของประเทศ และเผยแพรตอสาธารณชน

จากการศกษาแนวคดและประสบการณของประเทศตาง ๆ พบวา ดลการคลงเชงโครงสราง เปนเคร�องมอท�มวตถประสงคในการวเคราะหนโยบายการคลงใน 5 ประเดน ไดแก 1) เพ�อประเมนบทบาทของนโยบายการคลงตามดลยพนจของรฐบาล (นโยบายการคลงแบบต"งใจ) ซ� งมผลกระทบ ตอระบบเศรษฐกจ และไมไดมความสมพนธกบกจกรรมทางเศรษฐกจ 2) เพ�อประเมนความย �งยนทางการคลง (Fiscal Sustainability) จากพลวตของหน"สาธารณะท�เกดจากการเปล�ยนแปลงอยางถาวรของ ดลการคลงเชงโครงสราง 3) เพ�อประเมนทศทางของนโยบายการคลง (Fiscal Stance) หรอผลกระทบ ของนโยบายการคลงตามดลยพนจของรฐบาลตอระบบเศรษฐกจ 4) เพ�อใหการประเมนบทบาทของนโยบายการคลงของประเทศไทยสอดคลองตามหลกการประเมนในระดบสากล และ 5) เพ�อวเคราะหความสมดลระหวางโครงสรางรายไดและรายจายของรฐบาล

จากผลการศกษาดลการคลงเชงโครงสรางของประเทศไทยในชวงปงบประมาณ 2548 – 2557 และประมาณการแนวโนมในปงบประมาณ 2558 – 2562 พบวา ในชวงปงบประมาณ 2548 - 2551 ซ� งเปนชวงภาวะเศรษฐกจขยายตวปกต ดลการคลงเชงโครงสรางตอ GDP เฉล�ยเกนดลอยท� รอยละ 0.65 ตอ GDP ตอป ในปงบประมาณ 2552 ซ� งเปนชวงภาวะเศรษฐกจหดตว ดลการคลง เชงโครงสรางตอ GDP อยท�รอยละ -1.77 ตอ GDP ตอป และในชวงปงบประมาณ 2553 – 2557 ซ� งเปนชวงท�เศรษฐกจฟ" นตวและขยายตวปกต โดยมสญญาณของการขยายตวท�ชะลอตวลง ในระยะหลง ดลการคลงเชงโครงสรางตอ GDP เฉล�ยอยท�รอยละ 0.78 ตอ GDP ตอป แสดงใหเหนวา ดลการคลงเชงโครงสรางเกนดลมาโดยตลอด ยกเวนในปงบประมาณ 2550 ซ� งขาดดล เน�องจากรฐบาลไดรบรายไดพเศษจานวนมากจากการยบเลกทนรกษาระดบอตราแลกเปล�ยน ทาใหรายไดรฐบาลหลงหกปจจยพเศษดงกลาวเหลอนอยกวาท�ควรจะเปน ในปงบประมาณ 2552 ซ� งขาดดล เน�องจากภาวะเศรษฐกจท�หดตวทาใหรฐบาลมความจาเปนตองดาเนนนโยบายการคลงเพ�อกระตน

5-3

เศรษฐกจ โดยมการจดทางบประมาณรายจายเพ�มเตมในวงเงน 116,700 ลานบาท ซ� งนบเปนนโยบายการคลงแบบต" งใจ (Discretionary) และปงบประมาณ 2559 ซ� งขาดดลเน�องจากรฐบาลไดจดทางบประมาณแบบขาดดลเพ�มข"นจากปงบประมาณกอนหนาถงรอยละ 54

ท"งน" การเกนดลการคลงเชงโครงสรางดงกลาวแสดงถงบทบาทของนโยบายการคลงท�ลดนอยลงในชวงท�ภาวะเศรษฐกจขยายตวปกต หรออยในชวงภาวะเศรษฐกจฟ" นตว (ชวงปงบประมาณ 2548 – 2551 และชวงปงบประมาณ 2553 - 2556) โดยมการถายโอนบทบาทของนโยบายการคลงไปสนโยบาย หรอมาตรการก�งการคลง ซ� งสะทอนถงบทบาทของนโยบายการคลงแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ หรอเกนดลในชวงเศรษฐกจขยายตว ในขณะท�บทบาทของนโยบายการคลงจะเพ�มมากข"นในชวงท�ภาวะเศรษฐกจหดตว (ปงบประมาณ 2552 และ 2557) ซ� งสะทอนใหเหนถงบทบาทของนโยบายการคลงแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ (Counter-cyclical) หรอขาดดลในชวงเศรษฐกจหดดว รายละเอยดตามแผนภมท� 5.1

สาหรบประมาณการดลการคลงเชงโครงสรางในระยะปานกลาง (ในชวงปงบประมาณ 2558 - 2562) เปนชวงท�ชองวางการผลตตดลบ หรอ GDP ท�เกดข"นอยต �ากวาระดบศกยภาพการผลต คาดวารฐบาลจะยงคงดาเนนนโยบายการคลงแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ (Counter-cyclical) ในระยะตอไป โดยดลการคลงเชงโครงสรางจะเกนดลในปงบประมาณ 2558 และขาดดลในปงบประมาณ 2559 หลงจากน" นจะเกนดลในชวงปงบประมาณ 2560 – 2562 โดยเกนดลเฉล�ยรอยละ 0.44 ของ GDP ตอป สงกวาคาเฉล�ยในชวงปงบประมาณ 2553 – 2557 ซ� งเกนดลเฉล�ยรอยละ 0.31 ของ GDP ตอป ท" งน" การเกนดลดงกลาวแสดงใหเหนถงบทบาทของนโยบายการคลงลดนอยลง เม�อเทยบกบชวงกอนหนา ในขณะท�ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจและวฏจกรดานราคาสนคาตอดลการคลงจะสอดคลองกบทศทางการเปล�ยนแปลงของชองวางการผลต โดยผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอดลการคลงจะมแนวโนมลดลงสอดคลองกบทศทางการเปล�ยนแปลงของชองวาง การผลตท�ตดลบลดลง และสอดคลองกบประมาณการดลการคลงเบ"องตนท�มแนวโนมขาดดลลดลงในชวงดงกลาว

5-4

แผนภมท� 5.1 ดลการคลงเชงโครงสรางและประมาณการดลการคลงเชงโครงสราง ปงบประมาณ 2548 – 2562

จดทาโดย : ผวจย หมายเหต : ปงบประมาณ 2550 มรายไดพเศษจากการยบเลกทนรกษาระดบอตราแลกเปล�ยนจานวนมาก เม�อขจดผลของปจจยช�วคราวดงกลาว สงผลให ดลการคลงเบ"องตนขาดดล ซ� งเปนคร" งท� 2 ในรอบ 10 ป ท�ดลการคลงเบ"องตนขาดดลเชนเดยวกบปงบประมาณ 2552 แตแตกตางจากปงบประมาณ 2552 เน�องจากปงบประมาณ 2550 ภาวะเศรษฐกจขยายตวด ผลของวฏจกรเศรษฐกจท�สงผลบวกตอดลการคลง บทบาทของนโยบายการคลงของรฐบาล ในการกระตนเศรษฐกจจงเพ�มข"น สอดคลองตามการขาดดลการคลงเบ"องตนดงกลาว

5.2 ขอเสนอแนะเชงนโยบาย

ถงแมวาโครงสรางรายไดและรายจายของรฐบาลหลงการขจดผลของมาตรการช�วคราว ผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจ และผลกระทบของวฏจกรราคาสนคาจะเกนดลโดยสวนใหญ แตรฐบาลยงคงมความจาเปนตองปรบปรงโครงสรางรายไดและรายจายของรฐบาล เน�องจาก การขาดดลในสวนท�เกดจากผลของมาตรการช�วคราว โดยเฉพาะโครงการประชานยมของรฐบาล และผลของวฏจกร จะบ�นทอนขดความสามารถของการดาเนนนโยบายการคลงเพ�อรองรบเหตการณวกฤตท�ไมสามารถคาดการณลวงหนาได และเพ�อสนองตอบความตองการและ ความจาเปนอ�นท�อาจจะเกดข"นในอนาคต การเกนดลการคลงเชงโครงสรางในชวงเวลาท�เหมาะสม จงถอเปนการสนบสนนใหรฐบาลมความยดหยนในการกาหนดนโยบายการคลงมากย�งข"น

ดงน"น ผวจยไดสรปขอเสนอแนวทางการปรบปรงโครงสรางรายไดและรายจายในระยะปานกลางถงระยะยาว เพ�อสงเสรมการดาเนนนโยบายการคลงท�ด ผานดลการคลงเชงโครงสราง ดงน"

1) การเพ�มประสทธภาพในการจดเกบภาษ 1.1) ปรบปรงเทคนคการบรหารการจดเกบภาษ โดยการแลกเปล�ยนและเช�อมโยง

ขอมลการทาธรกรรม และขอมลการคาของธรกจและอตสาหกรรมในหวงโซของอปทาน หรอกระบวนการผลต (Supply Chain) เพ�อเพ�มประสทธภาพในการจดเกบและบรหารการจดเกบภาษ

1.2) สรางความรวมมอกบหนวยงานจดเกบภาษในตางประเทศ เพ�อแลกเปล�ยนความร ขอมล และเทคโนโลยสารสนเทศ

-4.00

-2.00

0.00

2.00

4.00

6.00

-300,000

-200,000

-100,000

0

100,000

200,000

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 2558 2559 2560 2561 2562

รอยละตอ Potential GDPลานบาท

ดลการคลงเบ"องตน ดลการคลงเชงโครงสราง ผลกระทบของวฏจกรตอดลการคลง Output Gap

5-5

1.3) ลดชองทางในการหลกเล�ยงภาษ (Tax Avoidance) และการหนภาษ (Tax Evasion) เชน การออกมาตรการปองกนการต"งทนต�า (Thin Capitalization) และมาตรการปองกนกาหนดราคาโอน (Transfer Pricing) เปนตน

1.4) ทบทวนมาตรการลดหยอนภาษฐานรายได (Income Base) เชน ภาษเงนได นตบคคล และภาษเงนไดบคคลธรรมดา เปนตน

2) การขยายฐานภาษ 2.1) การขยายฐานภาษความม�งค�ง (Wealth Base) หรอฐานสนคาท�เคล�อนยายไดยาก

(Immobile Base) เชน ภาษท�ดนและส�งปลกสราง เปนตน เพ�อสรางฐานรายไดภาษท�ย �งยนอกแหลงหน�ง 2.2) การขยายฐานภาษการบรโภค (Consumption Base) เชน ภาษการปลอยมลพษ

และภาษเพ�อการอนรกษทรพยากรธรรมชาตและส�งแวดลอม เปนตน 3) จดลาดบความสาคญของรายจายงบประมาณ พรอมกบลดหรอยกเลกรายการรายจาย

ท�ไมจาเปน และรายจายท�บดเบอนการทางานปกตของกลไกตลาด ซ� งบางคร" งรายจายประเภทน"สามารถสงผลกระทบตอดลการคลงในระยะยาวได หากมการดาเนนโครงการตดตอกน หรอเปนมาตรการท�ไมสามารถยกเลกได

4) ใหความสาคญกบรายจายเพ�อเพ�มศกยภาพการผลต (Potential Growth-Enhancing) เชน รายจายดานการศกษา รายจายดานการวจยและพฒนา และรายจายดานโครงสรางพ"นฐาน ท�ชวยยกระดบของการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจในระยะยาว เปนตน โดยใหรายจายดงกลาว มการขยายตวอยางตอเน�อง

5) วเคราะหและทบทวนความเหมาะสมของโครงสรางรายจาย ซ� งประเมนจาก ความมประสทธภาพของการใชงบประมาณ (Cost Effectiveness) และประเมนผลสมฤทธ~ ของรายจาย โดยใหภาคประชาชนเขามามสวนรวมในกระบวนการดงกลาว

6) วเคราะห จดเตรยมแหลงเงน และจดสรรงบประมาณเพ�อรองรบปจจยเส� ยง ในอนาคตท�จะกอใหเกดการเปล�ยนแปลงเชงเศรษฐกจและสงคม ไดแก ภาวะโลกรอน และการเปล�ยนแปลงโครงสรางประชากร เปนตน

7) หนวยงานภาครฐท�เก�ยวของกบการกาหนดนโยบายการคลง ไดแก สานกงบประมาณ ธนาคารแหงประเทศไทย สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และกระทรวงการคลงควรใหความสาคญกบการตดตามดลการคลงเชงโครงสรางมากข"น เพ�อใหเหนถงแนวโนมและผลกระทบของการดาเนนนโยบายการคลงท� เกดข" นจรงตอระบบเศรษฐกจ เพ�อนามาใชประกอบการพจารณากาหนดนโยบายการคลงและการเสรมสรางความย �งยนทางการคลงในระยะยาว

5-6

8) การดาเนนนโยบายการคลงควรมความสอดคลองและเหมาะสมกบสภาวะเศรษฐกจ หรอเปนการดาเนนนโยบายการคลงแบบตอตานวฏจกรเศรษฐกจ ซ� งหมายถง รฐบาลควรดาเนนนโยบายการคลงแบบหดตวในชวงท�เศรษฐกจเฟ� องฟ และดาเนนนโยบายการคลงแบบขยายตวในชวงท�เศรษฐกจถดถอย เพ�อใหรฐบาลไดมเวลาในการสะสมเงนคงคลงหรอความม�งค�ง เพ�อเปนแหลงเงนทนไวใชในชวงเศรษฐกจตกต�า รวมท"งการเรงชาระหน" เพ�อลดยอดหน" คงคางในชวงท�เศรษฐกจด เพ�อเพ�มความสามารถในการกอหน"หากมความจาเปนตองใชจายในชวงเศรษฐกจตกต�า

5.3 ขอจากดในการศกษาและขอเสนอแนะเพ�อการศกษาเพ�มเตม

5.3.1 ขอจากดในการศกษา

1) การประมาณการรายจายของรฐบาลในการศกษาน" เปนการประมาณการรายจาย จากรายการยอยเปนรายประเภทงบประมาณ/รายโครงการภายใตขอสมมตฐานของสถานการณปกต ซ� งพจารณาอตราการขยายตวทางเศรษฐกจ อตราเงนเฟอ และนโยบายในภาวะปกต หากรฐบาลมการกาหนดมาตรการหรอโครงการใหมเพ�มข"นจากมาตรการหรอโครงการท�มอยเดม รวมถงการขยายความครอบคลม หรอเพ�มบทบาทของมาตรการหรอโครงการท�มอยเดม อาจทาใหประมาณการรายจายของรฐบาลเพ�มข"นจากผลการศกษาวจยในคร" งน" ได นอกจากน" ยงมปจจย เชงโครงสรางอ�น ๆ เชน การเขาสสงคมผสงอาย การเปล�ยนแปลงโครงสรางกาลงแรงงาน และการเขาสประชาคมเศรษฐกจอาเซยน เปนตน ท�อาจจะสงผลกระทบตอโครงสรางการคลง อยางชดเจนในระยะยาวดวย โดยการประมาณการรายจายของรฐบาลในการศกษาวจยคร" งน" เปนเพยงการศกษาในระยะปานกลางเทาน"น จงยงไมแสดงถงผลกระทบของปจจยเชงโครงสรางในระยะยาวอยางชดเจน

2) การประมาณการรายไดของรฐบาลในการศกษาน" ไมครอบคลมถงการศกษาผลกระทบของปจจยเชงโครงสรางในระยะยาว เชน โครงสรางประชากร และโครงสรางกาลงแรงงาน เปนตน ซ� งสงผลกระทบตอรายไดรฐบาลผานรายไดตลอดชวงชวต (Lifetime income pattern) ของผเสยภาษ เน�องจากมขอจากดเก�ยวกบขอมลจานวนผเสยภาษท�ไมไดจาแนกออกตามชวงอาย (Cohort) ประกอบกบการประมาณการรายไดของรฐบาลตามขอบเขตการศกษาวจยคร" งน"เปนเพยงการศกษาในระยะปานกลางเทาน"น จงยงไมแสดงถงผลกระทบดงกลาวอยางชดเจน

3) การประมาณการ Potential GDP สามารถทาไดหลายวธ ซ� งหากการประมาณการ Potential GDP มความคลาดเคล�อนสงจะสงผลใหการขจดผลของวฏจกรผดไปจากสถานการณ ท�เกดข"นจรง อยางไรกด Nigel A. Chalk (IMF, 2002) ไดศกษาในเร�องดงกลาวกบกรณศกษาประเทศญ�ปนและเยอรมน โดยไดขอสรป 2 ขอ ดงน"

5-7

3.1) แมวากาหนดสมมตฐานให Potential GDP Level มคาความผดพลาดคลาดเคล�อนรอยละ ±10 ของ Potential GDP Level แตไมสงผลกระทบตอการคานวณดลการคลงเชงโครงสรางท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจ ณ ระดบความเช�อม�นท�รอยละ 95

3.2) แมวากาหนดสมมตฐานให Potential GDP Growth มคาความผดพลาดคลาดเคล�อนรอยละ ±1 ของ Growth Rate ผลกระทบตอการคานวณดลการคลง ท�ขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจอยในระดบไมมาก (Modest) หรอสามารถกลาวดวยหลกการงาย ๆ (Rule of Thumb) ไดวา ความผดพลาดคลาดเคล�อนใน Potential GDP Growth รอยละ 1 สงผลใหเกดความผดพลาดคลาดเคล�อนในดลการคลงเชงโครงสรางท�ขจดผลของวฎจกรเศรษฐกจเพยง รอยละ 0.25 ของ Potential GDP

4) การคานวณคาความยดหยนในบางชวงเวลาอาจมคาผดปกตเกดข"น และสงผลใหในชวงเวลาท� เกดสถานการณผดปกตไมสามารถอธบายความหมายของคาความยดหยน ไดอยางสอดคลองกบแนวคดทางทฤษฎ26 เชน กรณท�ภาวะเศรษฐกจชะลอตวมาก หรอกรณท�รายไดรฐบาลหดตว หรอมการเปล�ยนแปลงลดลงจากปกอนหนา เปนตน สงผลใหคาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอภาวะเศรษฐกจตดลบ และไมมความหมายเชงเศรษฐศาสตร ซ� งตามทฤษฎกาหนดใหคาความยดหยนของรายไดรฐบาลตอภาวะเศรษฐกจมคามากกวา 0

5) การศกษาคาความยดหยนของรายไดจากภาษของรฐบาลตอฐานภาษและ คาความยดหยนของฐานภาษตอ GDP และชองวางการผลตในการศกษาน" พจารณาเพยงฐานภาษหลกท� มความสาคญท�สด เน�องจากมขอจากดในเร� องของการกาหนดตวแปรแทนฐานภาษ ท�เหมาะสมขององคประกอบยอยในแตประเภทของภาษ ทาใหการขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจดวยแนวคดความยดหยนตอฐานภาษมขอจากดอยบาง และสามารถขจดผลของวฏจกรเศรษฐกจไดเพยงบางสวน

6) ในการพจารณาความเหมาะสมของความครอบคลมของดลการคลงท�ประเทศไทย นามาใชในการประเมนบทบาทของการดาเนนนโยบายการคลงน"น ปจจบนยงคงใชดลการคลงของรฐบาลเทาน" น ไมไดเปนดลการคลงภาคสาธารณะ ซ� งประกอบดวย รฐบาล ท" งในสวน ดลงบประมาณและดลนอกงบประมาณ องคกรปกครองสวนทองถ�น และรฐวสาหกจ ทาใหไมมภาพรวมดลการคลงท�จะใชในการวเคราะหถงผลกระทบของภาคการคลงตอระบบเศรษฐกจโดยรวม เน�องจากการมปญหาทางดานระบบการจดเกบและเผยแพรขอมล โดยเฉพาะขอมล

26 Hegemann (1999) ไดเสนอตวอยางของการถวงน"าหนกคาผดปกตท�เกดจากการเล�อนการจดเกบภาษเงนไดนตบคคล (CIT)

โดยการเพ�มผลคณของพจน 1)-CIT(t

t

P

1-t

Y

Yε

ซ� งแสดงถง การถวงน"าหนกความลาชาของเวลา (Time lag) ของการจดเกบภาษเงนไดนตบคคล

5-8

การคลงขององคกรปกครองสวนทองถ�นท�มจานวนมากถง 7,852 แหง27 สงผลใหการจดทาขอมล มความลาชาคอนขางมาก นอกจากน" การรวบรวมขอมลในระดบภาคสาธารณะ จะตองมการเกบรวบรวมขอมลจากหนวยงานหลายหนวยงาน ในขณะท�รปแบบและระดบการเผยแพรขอมลของหนวยงานประเภทตางๆ มความแตกตางกนมาก ทาใหจาเปนตองใชเวลาในการรวบรวม ตลอดจนการรวมและหกการนบซ" า (Consolidate) ของขอมลจากหนวยงานท�มความเก�ยวโยงกน

7) การศกษาน" ใหความสาคญกบดลการคลงของรฐบาล ซ� งเปนดลการคลงท�ไดรวมผลกระทบของกจกรรมก�งการคลง (Quasi Fiscal Activities) ท�มการจดสรรงบประมาณรายจายประจาปเพ�อชดเชยหรอสนบสนนการดาเนนการแลวเทาน"น

ดวยกลไกการดาเนนงานของกจกรรมก�งการคลง ซ� งมหนวยงานผปฏบต ไดแกรฐวสาหกจท�ไมใชสถาบนการเงน และสถาบนการเงนเฉพาะกจ เปนผออกคาใชจายดาเนนการ โดยใชเงนทนของตนเอง หรอเงนกไปพลางกอน แลวจงมการต"งงบประมาณใหในภายหลง ทาใหการวเคราะหดลการคลงของรฐบาลไมสะทอนถงผลกระทบของกจกรรมก�งการคลงตอเศรษฐกจท�เกดข"นจรงในขณะน"น แตเปนผลกระทบกระทบของกจกรรมก�งการคลงท�ดาเนนการส"นสดไปแลวในอดต ซ� งอาจไมสะทอนถงเมดเงนท�หนวยงานผปฏบตไดดาเนนการใชจายหมนเวยนในระบบเศรษฐกจท"งหมด เน�องจากรฐบาลมกจะกาหนดขอตกลงใหหนวยงานพฒนาคณภาพของบรการและประสทธภาพในการดาเนนการดวย หากหนวยงานผปฏบตไมสามารถปฏบตตามขอตกลงได กจะไมไดรบจดสรรงบประมาณชดเชยคาใชจายท� เกดข" นท" งจ านวน การวเคราะหดงกลาว จงไมสะทอนถงผลกระทบตอเศรษฐกจท�เกดข"นจากเมดเงนท�ลงสระบบเศรษฐกจท"งหมด

นอกจากน" การต" งงบประมาณรายจายของรฐบาลเพ�อชดเชยหรอสนบสนน การดาเนนงานดงกลาวอาจไมไดกอใหเกดการเปล�ยนแปลงอปสงคมวลรวมโดยตรงในทนท หากหนวยงานผปฏบตกจกรรมก� งการคลงดงกลาวนาสภาพคลองท�ไดรบจากรฐบาลไปดาเนนโครงการอยางตอเน�อง จงจะกอใหเกดการเปล�ยนแปลงในระบบเศรษฐกจตอไป

5.3.2 ขอเสนอแนะเพ�อการศกษาเพ�มเตม

1) ควรมการพฒนาระบบการจดเกบขอมลการคลงของหนวยงานภาคสาธารณะอ�น ๆ โดยเฉพาะองคกรปกครองสวนทองถ�น เพ�อใหสามารถประเมนบทบาทของการคลงภาคสาธารณะตอระบบเศรษฐกจไดอยางสมบรณมากข"น เม�อขอมลการคลงภาคสาธารณะมความสมบรณมากข"น ควรมการประเมนบทบาทของการคลงภาคสาธารณะตอระบบเศรษฐกจ โดยมการวเคราะหผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจและวฏจกรดานราคาสนคาเชนเดยวกบการศกษาดลการคลง เชงโครงสราง

27 ขอมลป 2558 เวบไซตกรมสงเสรมการปกครองทองถ�น สามารถเขาถงไดท� URL: <http://info.dla.go.th/public/surveyStat.do>

5-9

2) ควรมการศกษาขอมลฐานภาษและตวแปรแทนฐานภาษท� เหมาะสมในเชงลก เพ�อศกษาผลกระทบของวฏจกรเศรษฐกจตอฐานภาษของรายไดภาษแตละประเภทอยางชดเจน รวมถงการเกบรวบรวมขอมลฐานภาษดงกลาวใหเปนระบบเพ�อประโยชนในการศกษาในอนาคต

3) ควรมการศกษาคาความยดหยนของรายไดจากภาษแตละประเภทตอฐานภาษ และประมาณการรายไดจากภาษจากรายการยอยของแตละประเภทภาษ เพ�อใหสามารถประเมนผลกระทบของวฏจกรตอรายไดจากภาษแตละประเภทไดแมนยามากข"น

4) ควรมการศกษาการเปล�ยนแปลงของปจจยเชงโครงสรางท�จะสงผลกระทบตอประมาณการ GDP ประมาณการชองวางการผลต ประมาณการรายไดรฐบาล และประมาณการรายจายรฐบาลในระยะยาว (ในชวง 10 – 20 ปขางหนา) เชน การเปล�ยนแปลงโครงสรางประชากรเขาสสงคมผสงอาย การเปล�ยนแปลงโครงสรางกาลงแรงงาน หรอการเปล�ยนแปลงโครงสรางเศรษฐกจหลงจากการเขาสประชาคมเศรษฐกจอาเซยน เปนตน

ท"งน" การประมาณการ Potential GDP ดวยวธ Production Function จะชวยใหสามารถวเคราะหผลกระทบของปจจยเชงโครงสรางดงกลาวไดอยางมประสทธภาพมากย�งข" น เน�องจากเปนวธท�สามารถวเคราะหถงผลกระทบของการเปล�ยนแปลงในปจจยเชงโครงสรางตอปจจยการผลตท�สาคญของประเทศได เชน ปจจยแรงงาน และปจจยทน เปนตน

5) ในอนาคต หากขอมลการคลงภาคสาธารณะของประเทศมความสมบรณมากย�งข"น ควรพฒนาใหสามารถวเคราะหผลกระทบของนโยบายการคลงภาคสาธารณะตอเศรษฐกจ ซ� งนอกจากจะสามารถรวมผลกระทบของโครงการลงทน หรอโครงการรวมลงทนระหวางรฐวสาหกจและเอกชนตอเศรษฐกจ ในลกษณะของเมดเงนท�หมนเวยนในระบบเศรษฐกจท�เปนปจจบน ยงสามารถรวมผลกระทบของกจกรรมก�งการคลง (Quasi Fiscal Activities) ท�ไมไดเปนเพยงการวเคราะหผลกระทบของการจดสรรเงนงบประมาณเพ�อชดเชยการดาเนนการท�ผานมาแลวในอดต แตเปนการวเคราะหถงเมดเงนท�หมนเวยนในระบบเศรษฐกจจากการดาเนนการในปจจบน นอกจากน" ยงสามารถวเคราะหผลกระทบตอระบบเศรษฐกจในสวนของการใชจายเงนของกองทนนอกงบประมาณและองคกรปกครองสวนทองถ�นไดดวย

บรรณานกรม

ภาษาไทย

ณพล สกใส. (2556). เอกสารประกอบคาบรรยาย วชา ศ.212 หลกเศรษฐศาสตรมหภาค (2/2556) มหาวทยาลยธรรมศาสตร. สบคนเม�อวนท� 20 มกราคม 2558, จาก URL: http://econ.tu.ac.th/class/archan/napon/EC212_2-56/Lecture/EC212_2_56_Chapter4.pdf

มานะ นมตรวานช. (2555). การดาเนนนโยบายการเงนการคลงกบวฏจกรเศรษฐกจในกลม

ประชาคมอาเซยน. เอกสารประกอบการสมมนาทางวชาการสายงานเศรษฐกจ ประจาป 2555.

วระศกดN เครอเทพ. (2547). เอกสารประกอบคาบรรยาย Introduction to Fiscal and Monetary

Policy. ภาควชา รฐประศาสนศาสตร คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย. สบคนเม�อวนท� 20 มกราคม 2558, จาก URL: http://www.polsci.chula.ac.th/weerasak/data/FMP/FMP10.pdf

วฒพงศ จตต\งสกล และคณะ. (2556). การศกษาระดบเงนคงคลงเหมาะสม. สานกงานเศรษฐกจการคลง. ศาสตรา สดสวาทดN และสยาม สระแกว. (2557). นโยบายการคลงกบการเตบโตทางเศรษฐกจ.

กรงเทพธรกจ. สบคนเม�อวนท� 20 มกราคม 2558, จาก URL: www.bangkokbiznews.com สานกงานเศรษฐกจการคลง. (2553). กรอบนโยบายการคลงระยะปานกลางปงบประมาณ

2554 – 2558. เอกสารประกอบการประชมสมมนาเวท สศค. (FPO Forum). สานกงบประมาณ. (2548 – 2558). เอกสารงบประมาณโดยสงเขป ปงบประมาณ 2548-2558.

บ-2

ภาษาองกฤษ

Baunsgaard, Thomas and Symansky, Steven A. (2009). Automatic Fiscal Stabilizers: How Can They Be Enhanced Without Increasing the Size of Government. International Monetary Fund. จาก URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/spn/2009/spn0923.pdf

Bornhorst, Dobrescu, Fedelino, Gottschalk, and Nakata. (2011). When and How to Adjust Beyond the Business Cycle? A Guide to Structural Fiscal Balances. International Monetary Fund.

จาก URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2011/tnm1102.pdf

Buti and Sapir. (1998). Economic Policy in EMU: A Study by European Commission Services. Oxford. Page 131.

Chalk, Nigel N. (2002). Structural Balances and All That: Which Indicators to Use in Assessing. IMF Working Paper. International Monetary Fund. จาก URL: <http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2002/wp02101.pdf> European Commission. (2000). European Economy 1. Cyclically Adjusted Budget Balances –

the Commission’s Method. Economic and Financial Affairs. Fedelion, Ivanova, and Horton. (2009). Computing Cyclically Adjusted Balances and Automatic

Stabilizers. International Monetary Fund. Giorno, C. et al. (1995). Estimating Potential Output, Output Gaps and Structural Budget Balances. OECD Economics Department Working Papers, No. 152. OECD Publishing. จาก URL: http://www.oecd.org/eco/outlook/1863308.pdf Girouard, N. and R. W. Price. (2004). Asset Price Cycles, “One - Off” Factors and Structural

บ-3

Budget Balances. OECD Economics Department Working Papers, No. 391. OECD Publishing. จาก URL: http://search.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?cote=ECO/WKP(2004) 14&docLanguage=En

Hemming R, Kell M, Mahfouz S. (2002). The Effectiveness of Fiscal Policy in Stimulating

Economic Activity, A Review of the Literature. IMF Working Papers No. 02/208. Lane, Philip R. (2003). Business Cycles and Macroeconomic Policy in Emerging Market

Economies. International Finance, vol. 6(1), 89 – 108. จาก URL: http://www.tcd.ie/Economics/TEP/2003_papers/TEPNo2PL23.pdf

Morris, Richard, and Ludger Schuknecht. (2007). Structural Balances and Revenue Windfalls

- The Role of Asset Prices Revisited. ECB Working Paper 737. European Central Bank. จาก URL: <http://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpwps/ecbwp737.pdf>

Mourree, Isbasoiu, Paternoster, and Salto. (2013). The Cyclically - adjusted Budget Balance Used

in the EU Fiscal Framework: an update. Economic Paper 478. European Commission. Mourre, Astarita, and Princen. (2014). Adjusting the Budget Balance for the Business Cycle:

the EU Methodology. Economic Paper 536. European Commission.

Mauricio Oreng. (2012). Brazil’s Structural Fiscal Balance. จาก URL: http://www.itau.com/_arquivosestaticos/Itau.com/pdf/ITAU_Working_Paper_6_Fiscal_1.pdf

Oesterreichische Nationalbank. (2013). Structural Budget Balances: Calculation, Problems and Benefits. Monetary Policy & The Economy. Quarterly Review of Economic Policy. The

Republic of Austria. จาก URL: <http://www.oenb.at/de/img/mop_2013_q1_analyses2_tcm14-254583.pdf>

บ-4

Ramey, Garey and Ramey, Valerie A. (1995). Cross - Country Evidence on the Link Between Volatility and Growth. American Economic Review, Vol. 85, No. 5. จาก URL: http://econweb.ucsd.edu/~vramey/research/Ramey_Ramey_Volatility.pdf

Reis, Manasse, และ Panizza. (2007). Targeting the Structural Balance: Appendix 1. Calculation

of the CAB. Working Paper No.598. Inter - American Development Bank. Taylor JB. (2009). The Lack of an Empirical Rationale for a Revival of Discretionary Fiscal

Policy. American Economic Review, Vol. 99, No. 2, 550–555. The Treasury, Australian Government. (2013). Estimating the Structural Budget Balance of the

Australian Government: An Update. Treasury Working Paper, 2013-01. จาก URL: http://treasury.gov.au/PublicationsAndMedia/Publications/2013/Estimating-the-

Structural-Budget-Balance-of-The-Australian-Government The Treasury, Australian Government. (2014) Budget Paper No 1: Budget Strategy and Outlook

2014-15. จาก URL: http://www.budget.gov.au/2014-15/content/bp1/html/index.htm

ภาคผนวก

ผ-2

นโยบายการคลงแบบต�งใจของกรมสรรพสามต

ในชวง 10 ปท�ผานมา (ปงบประมาณ 2548 – 2557) กรมสรรพสามตดาเนนนโยบายการคลง

แบบต-งใจผานการปรบอตราภาษมาโดยตลอด ซ� งมวตถประสงคในการรณรงคการบรโภคสนคาท�ไมด

ตอสขภาพใหนอยลง เปนการเพ�มรายไดใหแกรฐบาล และเพ�อบรรเทาภาระคาใชจายของประชาชน

โดยมรายละเอยดดงน-

(1) การปรบอตราภาษสรา มวตถประสงคเพ�อการรณรงคการบรโภคสนคาท�ไมดตอสขภาพ ใหนอยลงการปรบอตราภาษสราประเภทตาง ๆ มรายละเอยดดงน-

- เดอนสงหาคม 2550 ปรบอตราภาษตามปรมาณของสราขาวจาก 240 บาทตอลตร แหงแอลกอฮอลบรสทธA เปน 110 บาทตอลตรแหงแอลกอฮอลบรสทธA อตราภาษตามปรมาณของสราผสมจาก 240 บาทตอลตรแหงแอลกอฮอลบรสทธA เปน 280 บาทตอลตรแหงแอลกอฮอลบรสทธA อตราภาษตามปรมาณของสราพเศษ (บร�นด) จาก 40 บาทตอลตรแหงแอลกอฮอลบรสทธA เปน 50 บาทตอลตรแหงแอลกอฮอลบรสทธA และอตราภาษตามมลคาของสราปรงพเศษจากรอยละ 500 เปนรอยละ 400

- เ ดอนพฤษภาคม 2552 ปรบอตราภาษตามปรมาณของสราขาวจาก 110 บาท ตอลตรแหงแอลกอฮอลบรสทธA เปน 120 บาทตอลตรแหงแอลกอฮอลบรสทธA อตราภาษตามปรมาณของสราผสมจาก 280 บาทตอลตรแหงแอลกอฮอลบรสทธA เปน 300 บาทตอลตรแหงแอลกอฮอลบรสทธA และอตราภาษตามมลคาของสราพเศษ (บร�นด) จากรอยละ 45 เปนรอยละ 48

- เดอนสงหาคม 2555 ปรบอตราภาษตามปรมาณของสราขาวจาก 120 บาทตอลตรแหงแอลกอฮอลบรสทธA เปน 150 บาทตอลตรแหงแอลกอฮอลบรสทธA และอตราภาษตามปรมาณของสราผสมจาก 300 บาทตอลตรแหงแอลกอฮอลบรสทธA เปน 350 บาทตอลตรแหงแอลกอฮอลบรสทธA

- เดอนกนยายน 2556 ปรบโครงสรางภาษสรา โดยคานวณจากอตราภาษตามมลคา อตราภาษตามปรมาณ และเกบเพ�มหากดกรเกนกวาท�กาหนดไวตามจานวนดกรของสราแตละประเภท และเปล�ยนฐานในการคานวณภาษจากราคา ณ โรงงานอตสาหกรรม เปนราคาขายปลกระยะสดทาย

ผ-3

(2) การปรบอตราภ าษ เ บยร ม จ ดมงหมายเ พ� อการรณ รงคการบรโภคส นคา ท� ไม ด ตอสขภาพใหนอยลง โดยมรายละเอยดดงน-

- เดอนพฤษภาคม 2552 ปรบอตราตามมลคาจากรอยละ 55 เปนรอยละ 60 - เดอนกนยายน 2556 ปรบโครงสรางภาษเบยร โดยคานวณจากอตราภาษตามมลคา

รอยละ 48 อตราภาษตามปรมาณ 155 บาทตอลตรตอ 100 ดกร หรอ 8 บาทตอลตร และเกบเพ�มหากดกรเกน 7 ดกร ดกรละ 3 บาท และเปล�ยนฐานในการคานวณภาษจากราคา ณ โรงงานอตสาหกรรม เปนราคาขายปลกระยะสดทาย

(3) การปรบอตราภาษยาสบ เพ�อเปนการรณรงคการบรโภคสนคาท�ไมดตอสขภาพใหนอยลง โดยมรายละเอยดดงน-

- เดอนสงหาคม 2550 ปรบอตราตามมลคาจากรอยละ 79 เปนรอยละ 80 - เดอนพฤษภาคม 2552 ปรบอตราตามมลคาจากรอยละ 80 เปนรอยละ 85 และอตรา

ตามปรมาณจากกรมละ 0.5 บาท เปนกรมละ 1 บาท - เดอนสงหาคม 2555 ปรบอตราตามมลคาจากรอยละ 85 เปนรอยละ 87

(4) การปรบอตราภาษน�ามนฯ สามารถแบงไดเปน 2 กรณ คอเพ�อแบงเบาภาระคาใชจายของประชาชนในชวงท�เศรษฐกจไมดและเพ�อเปนเคร�องมอในการหารายไดใหแกรฐบาล การปรบอตราภาษท� ส งผลกระทบตอการจด เกบภาษน- ามนฯ มากท� สด ไดแก การปรบอตราภาษน- ามนด เซล ซ�งมรายละเอยด ดงน-

- เดอนกรกฎาคม 2551 ปรบลดอตราภาษน- ามนดเซลจาก 2.405 บาทตอลตร เปนรอยละ 0.005 บาทตอลตร

- เดอนกมภาพนธ 2552 ปรบข-นอตราภาษน- ามนดเซลจาก 0.005 บาทตอลตร เปน 3.305 บาทตอลตร

- เดอนพฤษภาคม 2552 ปรบข-นอตราภาษน- ามนดเซลจาก 3.305 บาทตอลตร เปน 5.31 บาทตอลตร

- เดอนเมษายน 2554 ปรบลดอตราภาษน- ามนดเซลจาก 5.31 บาทตอลตร เปน 0.005 บาทตอลตร

- เดอนสงหาคม 2557 ปรบข-นอตราภาษน- ามนดเซลจาก 0.005 บาทตอลตร เปน 0.75 บาทตอลตร