BUDUĆNOST RAČUNOVODSTVA JAVNOG SEKTORA – PRIMJENA IPSAS-A ILI EPSAS-A

Prof.dr.sc. Vesna VašičekMr.sc. Gorana Roje

XVI. Međunarodni simpozij, Neum, rujan 2013.

Reforme računovodstva javnog sektora......

Vašiček, V., Vašiček, D., Roje, G.(2009): Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor (IPSAS) vs. računovodstvena regulativa u tranzicijskim zemljama

Roje, G. (2010): Međunarodni trendovi i aktualnosti u državnom računovodstvu

Roje, G. (2010): Tranzicija državnog računovodstva - od novčanog koncepta prema konceptu nastanka događaja.

Roje, G. (2011): Državno računovodstvo članica EU - uskoro obvezna primjena obračunske osnove,

Roje, G. (2011): Razvoj i primjena Međunarodnih računovodstvenih standarda za javni sektor,

Vašiček, V., Roje, G. (2012): Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor: aktualnosti i perspektive primjene,

Vašiček, V., Roje, G. (2013): Glavne dileme u primjeni i daljem razvoju Međunarodnih računovodstvenih standarda za javni sektor.

praksa, najbolja iskustva i znanja razvijenih zemalja,

dugotrajnost, zahtjevnost i kompleksnost procesa implementacije,

dinamika i način provođenja reforme državnog računovodstva u tranzicijskim zemljama (prioriteti, mogućnosti, kontekst uključivanja u europske integracije)

Trendovi i perspektive razvoja računovodstva javnog sektora

Trendovi: poticanje primjene obračunske računovodstvene osnove u državnom računovodstvu i

budžetiranju,

razvoj i poticanje primjene IPSAS temeljenih na obračunskoj osnovi,

primjene metoda i tehnika upravljačkog računovodstva i računovodstva troškova na procesima određenih javnih djelatnosti ( povezivanje strateških ciljeva i proračunskih sredstava)

Perspektive: intenziviran rad Odbora na izradi Koncepcijskog okvira za financijsko izvještavanje za

jedinice javnog sektora

rad EK na izradi jedinstvenih pravila i postupaka oblikovanja proračunskog okvira država članicama EU: Direktiva Europskog vijeća o zahtjevima za proračunske okvire zemalja članica EU

harmonizacija računovodstvenih standarda za javni sektor u Europskoj Uniji

prihvaćanje IPSAS kao polazne osnove u planiranju razvoja Europskih računovodstvenih standarda za javni sektor (EPSAS).

IPSAS

svi subjekti JS koji pripremaju i prezentiranju FI na obračunskoj osnovi, osim javnih poduzeća

pripremanje FI koji uključuju informacije o svim resursima koje kontrolira izvještajni subjekt

pravila za konsolidaciju svih kontroliranih subjekata

detaljnija razrada pojedinih pitanja u računovodstva i financijskom izvještavanju javnog sektora

skup odredbi i smjernica, preporuka (o načinima, metodama, postupcima provođenja određenih aktivnosti) koje bi trebalo slijediti u praksi računovodstva i financijskog izvješavanja u javnom sektoru

2000.- 2013. Odbor za međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor je objavio 32 IPSAS, nekoliko ih je u pripremi (tkz. Nacrti)

Za 29 standarda kao predložak poslužili standardi koje susrećemo u privatnom sektoru (MRS, MSFI) – prilagođeni odredbama koje uvažavaju specifičnosti javnog sektora

3 standarda specifična za poslovanje sektora opće države: IPSAS 22 – Objavljivanje financijskih informacija o sektoru opće države, IPSAS 23 – Prihodi od nerazmjenskih transakcija i IPSAS 24 – Objavljivanje proračunskih informacija u financijskim izvještajima.

Posljednji objavljeni standard – IPSAS 32 (Ugovori o koncesijama: davatelj koncesije)

Koncepcijski okvir za financijsko izvještavanje za jedinice javnog sektora u pripremi

prioritetni projekt Odbora, podloga za daljnji razvoj IPSAS-a na obračunskoj osnovi

Svrha: odraziti specifičnosti računovodstva javnog sektora (u terminološkom i sadržajnom pogledu) i uspostaviti načela koja će poduprijeti financijsko izvješćivanje jedinica javnog sektora koje su usvojile računovodstveno načelo nastanka događaja

prva četiri poglavlja koncepcijskog okvira objavljena su u siječnju 2013.godine i sastavni su dio Priručnika 2013, drugi su u procesu izrade te se njihova objava očekuje u 2014. godini

trenutno objavljena poglavlja definiraju:

• ulogu Koncepcijskog okvira u razvoju IPSAS,

• praktične smjernice za potrebe financijskog izvješćivanja,

• primarne korisnike temeljnih financijskih izvještaja,

• ciljeve financijskog izvještavanja tijela javnih vlasti

• kvalitativne karakteristike i ograničenja informacija u financijskim izvještajima.

Pristupi reformi državnog računovodstva – međunarodni pristup

Pristupi zemalja /institucija/međunarodnih organizacija reformi državnog računovodstva: različita dinamika i kvaliteta promjena.

Komparativni prikazi česta tema znanstveno - istraživačkih radova

Sustavi i istraživanja pokazuju visok stupanj heterogenosti:

Transformacija državnog računovodstva članica EU nije upitna - nije upitno hoće li se model obračunske osnove primijeniti već kada će se isti primijeniti.

Evidentan je trend djelomičnog ili potpunog napuštanja novčane osnove i postupni prijelaz na primjenu obračunske osnove .

Implementacija obračunske osnove dugotrajan je i zahtjevan proces, u svakoj fazi prihvaća djelomično ili potpuno rješenje pojedinog područja koje vodi u cjelini ka potpunoj primjeni obračunske osnove.

Iako je riječ o globalnom trendu postoje značajne razlike u načinima na koji se reforma provodi: sadržajni obuhvat reforme (financijsko izvještavanje vs. budžetiranje), način/razina uvođenja modela obračunske osnove (centralizirani vs. decentralizirani pristup, sektorski/segmentalni pristup), vrijeme provođenja.

Države koje su nedavno pristupile Europskoj Uniji sklonije su slijediti obračunski računovodstveni model od starijih (povijesnih) članica. Među povijesnim članica EU, južne i središnje europske zemlje još uvijek su više cash-based.

Harmonizacija nacionalnog računovodstvenog okvira s IPSAS vs. usvajanje IPSAS

Transformacija državnog računovodstva u RH i FBiH

RH: Zakon o proračunu (NN 87/08) daje perspektivnu i široku osnovu za potpunu primjenu IPSAS

u Hrvatskoj, provedbenim propisima određena su pravila mjerenja i vrednovanja koja se temelje na

modificiranoj obračunskoj osnovi što znači da nisu u potpunosti usklađeni s zahtjevima IPSAS koji se temelje na obračunskoj osnovi,

članstvo u EU:

- Obvezna primjena i praćenje Direktive Europskog vijeća o zahtjevima za proračunske okvire zemalja članica – rok kraj 2013.g.

- Ministarstvo financija RH - poduzeti su koraci u prilagođavanju podataka zahtjevima ESA 95 – izmjene kontnog plana za proračune i proračunske korisnike

FBiH: Prihvaćanje IPSAS kao standarda s obveznom primjenom u izvještavanju javnog sektora

pretpostavljeno je Zakonom o proračunu i Zakonom o računovodstvu (trasiran put uvođenju obračunske osnove )

Nije određen rok za implementaciju rješenja iz zakonske regulative.

Transformacija državnog računovodstva u RH i BiH

Perspektive: razinu primjene obračunske osnove i IPSAS tek predstoji jasno definirati u

provedbenim propisima, kontekst poticanja primjene računovodstvene osnove nastanka događaja i

trasirane buduće primjene IPSAS (preporuka: fazni i segmentalni pristup) kontekst punopravnog članstva RH u EU te uključenja FBiH u europske

integracijske procese (Direktiva Europskog vijeća o zahtjevima za proračunske okvire zemalja članica EU (2011) - države članice moraju imati uspostavljene državne računovodstvene sustave, primjenjujući obračunsku računovodstvenu osnovu, te sveobuhvatno i dosljedno obuhvaćajući sve pod-sektore opće države kao što je definirano Uredbom (EZ) br 2223/96 (ESA 95).

Primjerenost i prikladnosti primjene IPSAS - Eurostat

Nova Direktiva Europskog vijeća o zahtjevima za proračunske okvire zemalja članica EU

Utvrđuju se detaljna pravila za proračunski okvir s ciljem poštivanja obveza u pogledu deficita država članica - objava studeni 2011.

Države članice do 31. prosinca 2013. godine trebaju donijeti nacionalne provedbene propise potrebne za usvajanje ove Direktive

U pogledu obveznog usvajanja i primjene IPSAS Direktiva Europskog vijeća iz 2011 godine zahtijevala je daljnje ispitivanje primjerenosti i prikladnosti usvajanja IPSAS u 2012.godini.

Sažetak ispitivanja proveo je Eurostat a objavila ga je Europska komisija u prosincu 2012.g.

Primjerenost i prikladnosti primjene IPSAS - Eurostat

Studija Eurostat-a o prikladnosti primjene IPSAS Ispitivanje u 25 zemalja, 68 zaprimljenih priloga iz javnih konzultacija glavni zagovornici primjene IPSAS su nacionalni i međunarodni odbori za

standarde, profesionalna udruženja i ministarstva financija, a protiv uvođenja su uglavnom uredi za državnu reviziju

smatraju li se IPSAS prikladnima za primjenu u državnom računovodstvu članica EU:

38% - „da“, 31% - smatra da bi IPSAS bili tek dijelomično prikladni, 28% ispitanika – “ne”

Primjerenost i prikladnosti primjene IPSAS - Eurostat

„da“ „djelomično da“ „ne“

- povećanje stupnja eksterne odgovornosti i kontrole,

- cjelovitost i usporedivost informacija,

- izbjegavanje troškova koji su neizbježni u razvoju nacionalnih računovodstvenih standarda,

- potpora unapređenju sustava financijskog upravljanja,

- prošireni obuhvat računovodstvenih informacija za mjerenje uspješnosti,

- bolje upravljanje imovinom i obvezama,

- bolje sagledavanje učinaka odluka javnog menadžmenta na financijski položaj subjekata javnog sektora,

- trend usvajanja IPSAS (zemlje, regije, međunarodne organizacije)

- ne pokrivaju sve specifičnosti

karakteristične za poslovanje sektora opće države,

- značajni troškovi i vrijeme potrebni za proces prilagodbe,

- nisu pogodni za pripremu statističkih podataka i financijsko izvještavanje u uvjetima prekomjernih deficita,

- nekompatibilnost IPSAS sa nacionalnim regulatornim okvira pojedinih zemalja

- potreba za prilagodbom i unapređenjem nacionalnih računovodstvenih i izvještajnih okvira

- nedorečenost smjernica

IPSAS u odnosu na specifičnost zahtjeva u državnom računovodstvu i financijskom izvještavanju (npr. pitanje oporezivanja, socijalnih primanja, mirovina),

- složenost u provedbi smjernica IPSAS za manje subjekte/jedinice sektora opće države,

- česta revizija/dorada postojećih standarda,

- činjenica da su za većinu IPSAS kao predložak poslužili standardi koje susrećemo u profitnom sektoru,

- nedovoljna informiranost zemalja o standardima te nedostatak iskustava koji potvrđuju prednosti primjene IPSAS.

Prema primjeni EPSAS-a

Razvoj EPSAS-a potaknut je :• mišljenjem da u današnje vrijeme kada države članice jamče za javni dug pojedinih

zemalja članica, nije prihvatljivo temeljiti proračun na isključivo novčanoj osnovi,

• stajalištem da je potrebno jačati usporedivost proračuna zemalja članica, odnosno poticati reformu sustava budžetiranja (proces planiranja i izvršavanja proračuna) prema usvajanju obračunske osnove, a u cilju jačanja fiskalne transparentnosti Unije,

• činjenicom da su odredbe IPSAS više orijentirane prema reformi financijskog izvještavanja subjekata u sektoru opće države, a manje prema reformi izvještavanja o proračunu, odnosno prema budžetiranju.  

Izvješće Europske komisije za Europsko vijeće i Europski parlament - IPSAS kao osnova za razvoj EPSAS

Osvrt na Eurostatovu konferenciju: „Prema primjeni Europskih računovodstvenih standarda za javni sektor“

Prema primjeni EPSAS-a: Izvješće Europske komisije

IPSAS su prikladan okvir za izradu EPSAS, ali je naglašena i njihova manjkavost u dijelu nepotpunosti, nedovršenosti, kontinuiranih i čestih promjena standarda, nedovoljnog prepoznavanja specifičnosti javnog sektora.

Nužnost daljnjih dorada (dopuna i izmjena) postojećih i razvoja novih IPSAS:

(1) Mogućnost alternativnih računovodstvenih postupaka predstavlja ograničenje utvrđivanju zajedničke prakse

(2) Postojeći paket IPSAS nije dovršen i u potpunosti ne obuhvaća za Uniju važna pitanja - potrebno je riješiti otvorena specifična pitanja u javnom sektoru:

- porezi, MRSJS 23, Prihodi od nerazmjenskih transakcija

- socijalna davanja (MRSJS 19, Rezerviranja, nepredviđene obveze i nepredviđena imovina, Nacrt standarda 34, Socijalna davanja: objavljivanje novčanih transfera fizičkim osobama i kućanstvima)

- kapacitet IPSAS u rješavanju problema konsolidacije računa na temelju definicijskog određenja i obuhvata opće države kao osnovnog načela fiskalnog nadzora u Uniji.

(3) Postojeći paket IPSAS nije dovoljno stabilan – podložan je čestim promjenama (razvijanje publikacije Koncepcijski okvir za financijsko izvještavanje za jedinice javnog sektora)

Postojeće IPSAS potrebno je klasificirati u tri skupine:

• standardi koji se mogu usvojiti jer zahtijevaju tek manje prilagodbe smjernica,

• standardi koje je potrebno većim dijelom doraditi/prilagoditi u svrhu usvajanja, te

• standardi koje je nužno suštinski izmjeniti ili zamijeniti novim prijedlogom standarda.

Eurostatova konferencija: „Prema primjeni Europskih računovodstvenih standarda za javni sektor“, svibanj 2013. Sažeti zaključci:

Prijedlog razvoja budućih Europskih računovodstvenih standarda za javni sektor (EPSAS)

Budući će EPSAS pored primjene u sustavu financijskog izvještavanja subjekata opće države, primjenjivati i u budžetiranju, sa ciljem usklađivanja ciljeva financijskog izvještavanja s prihvaćenim proračunom.

Nastavak procesa harmonizacije računovodstvenih osnova na kojima se zasniva proračun pojedine zemlje članice EU.

Predlaže se formiranje komiteta tj. odbora EPSAS-a kojeg bi činili predstavnici svih zemalja članica, a imali bi mandat odlučivati o prijedlogu sadržaja standarda i prihvaćanju nihove primjene od strane zemlje članice.

Predlaže se tijelo/radna grupa koja bi izradila tekst EPSAS-a, te u perspektivi radna grupa koja bi tumačila EPSAS-e i davala uputu za njihovu primjenu.

Države članice čiji subjekti sektora opće države svoje financijsko izvještavanje temelje na punoj primjeni načela nastanka događaja pozvane su podnijeti plan usvajanja standarda za sve podsektore opće države.

Proces primjene IPSAS i razvoja EPSAS otvara niz pitanja u svezi operacionalizacije iznjetih prijedloga:

u kojoj će mjeri i kako postojeći IPSAS zapravo poslužiti kao osnova za razvoj novih EPSAS,

koje je standarde potrebno mijenjati, nadograditi i prilagoditi, u kojem vremenskom roku i uz kolike izdatke.

Hvala na pažnji!