white.lim.ilo.orgwhite.lim.ilo.org/spanish/260ameri/oitreg/activid/proyectos/actrav/... · CONSEJO DIRECTIVO DE LA CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO DE LA REPÚBLICA ARGENTINA Secretario

Instituto Arturo JauretcheConfederación General del Trabajo

de la República Argentina

El Debate Actual sobre laSeguridad Social

Con el apoyo de ACTRAV-OIT

Desarrollo y conclusiones del seminario realizado en Buenos Aires,los días 5 y 6 de Noviembre de 2002, organizado por el

Instituto Arturo Jauretche de la CGT-RA con el apoyo de laOrganización Internacional del Trabajo � OIT

(ACTRAV y Oficina Buenos Aires)

�EL DEBATE ACTUAL EN LASEGURIDAD SOCIAL�

CONSEJO DIRECTIVO DE LACONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO

DE LA REPÚBLICA ARGENTINA

Secretario General Rodolfo A. Daer

Secretario General Adjunto Rogelio Rodriguez

Secretario Gremial Gerardo Martinez

Secretario de Interior Rubén Pereyra

Secretario Institucional Andrés Rodriguez

Secretario de Prensa Carlos West Ocampo

Secretario de Seguridad Social Luis Barrionuevo

Secretario de Cultura y Capacitación Vicente Mastrocola

Secretario Administrativo Luis García Ortiz

Secretario de Vivienda y Turismo Oscar Lescano

Secretario de Acción Social Juan José Zanola

Secretario de Actas Reynaldo Hermoso

Secretario de Finanzas Amadeo Genta

Secretario de Relaciones Internacionales Armando Cavalieri

Pro Secretario Gremial José Pedraza

Pro Secretario de Interior Juan Miguel García

Vocal Primero Domingo Petrecca

Vocal Segundo Pedro Goyeneche

Vocal Tercero Elena Palmucci

Vocal Cuarto Ramón Baldassini

Vocal Quinto Juan Martini

Vocal Sexto Angel Garcia

Vocal Séptimo Romildo Ranu

Vocal Octavo Omar Maturano

PARTICIPACIONES Y AGRADECIMIENTOS

� Sr. Oscar A. Nieva,Director del Instituto A. Jauretche y Secretario de Cultura y Capacitación deFAECYS.

� Sr. Mario Gasparri, Instituto A. Jauretche.� Sr. Julio G. Rosales, Instituto A. Jauretche.

Apoyo técnicoSra. Mónica YernovoySra. Adriana Spinelli

Agradecemos la participación a los integrantes del grupo deSeguridad Social a los compañeros

- Sr. Domingo Petrecca, Secretario General del SOECRA y miembro del ConsejoDirectivo de la CGT-RA,

- Sr. Mario Alvarez, Secretario Adjunto de la Asociación de Trabajadores de laSanidad Argentina, Seccional Capital Federal.

- Sr. Héctor R. Morcillo, Secretario General del Sindicato de Trabajadores de laIndustria de la Alimentación, Seccional Córdoba, Secretario de Capacitaciónde FTIA.

- Sr. José Nogales, Secretario de Previsión de la Federación de Trabajadores deLuz y Fuerza.

- Sr. José Luis Oberto, Secretario de Previsión de la Federación Argentina deEmpleados de Comercio y Servicios.

- Sr. Marta Pujadas, asesora de la Unión Obrera de la Construcción de la RA.- Sr. Pedro Taddei, asesor de la UOCRA.- Sr. Antonio Yommi, asesor de la Unión Trabajadores Gastronómicos y Hoteleros

de la RA.- Sr. Guillermo Zuccotti, Secretario General del Sindicato de Empleados de la

Caja de Subsidios Familiares para Personal de la Industria.

PROLOGOLas organizaciones sindicales desde sus inicios reivindicaron la necesidad de desarrollar unaadecuada cobertura para las diferentes contingencias que van en detrimento del desarrollosocial y humano, como, enfermedad, vejez, incapacidad o invalidez, desempleo, circunstan-cias todas que ponen al trabajador y su familia en situación de extrema necesidad o carenciasfrente a la imposibilidad de garantizar el sustento y la cobertura de necesidades básicas.

Vale la pena recordar que nuestra Confederación General del Trabajo en el momento de suconformación, el 27 de septiembre de 1930, elaboró un programa de acción que reclamaba lavigencia plena de estos derechos. Desde entonces, y fruto de las luchas desarrolladas por elmovimiento obrero organizado, el acceso a la seguridad social forma parte de los derechosfundamentales del trabajo.

La seguridad social debe garantizar una protección cuando sobrevienen eventualidades queafecten la salud, el ingreso y el bienestar del individuo y su grupo familiar, generando así lanecesidad de su protección. Constituye un conjunto de garantías económicas, de salud y socia-les que contribuyen al bienestar social general y es un derecho que el Estado moderno recono-ce a los miembros de la sociedad redistribuyendo prestaciones en caso de necesidad.Es sin duda alguna un instrumento esencial de integración y cohesión social, garantizando lapaz social, es una herramienta importante para evitar y aliviar la pobreza. A través de la distri-bución justa de la carga y el desarrollo de la solidaridad contribuye a la dignidad humana a laequidad y la justicia social.

La Organización Internacional del Trabajo, organismo rector en materia de derechossociolaborales a nivel internacional, expresa permanentemente la necesidad de desarrollar eltrabajo decente, esto es un trabajo digno que garantice las necesidades del trabajador y sufamilia, sin discriminaciones de sexo, raza o nacionalidad en cuanto a la retribución y con elacceso a la cobertura social de salud, educación, vejez, vivienda y esparcimiento.

Nuestro país se encuentra sumido en una crisis desatada a finales del año 2001, esta crisis tienesus raíces en las políticas implementadas a partir de la Dictadura Militar del año 1976 queademás de cercenar los derechos humanos más fundamentales, provocó un retroceso en ladistribución del ingreso, a fuerza de persecución, encarcelamiento y la desaparición física demiles de compañeros. Además, generó un profundo endeudamiento, desmantelamiento de lainfraestructura de producción industrial y creó condicionamientos cuyas consecuencias toda-vía sufrimos.

En la última década se produjo en la Argentina una profunda transformación económica, basa-da en la reforma del estado, la eliminación del déficit fiscal, la reestructuración de la deudapública, la estabilidad monetaria y la promoción de inversiones extranjeras y domésticas quecoadyuvarán al crecimiento de la economía en un contexto de apertura y desregulación. Losprogresos han sido frustrantes en materia de crecimiento económico, transformación producti-va, aumento de productividad y disminución de las desigualdades. En el frente social se regis-traron aumentos en la desocupación, la pobreza y la falta de equidad en la distribución de lariqueza.

En nuestro país se verifica, un endeudamiento alarmante producto de la privatización del sis-tema jubilatorio que en si mismo empujó en 70.000 millones de dólares el endeudamientocondicionando todo el resto de la actividad económica.

Acompañando este proceso, se instrumentaron una variada cantidad de propuestas, alentadaspor las Instituciones Financieras Internacionales (FMI, Banco Mundial, etc.) que van desde laflexibilización laboral, los contratos basura, la rebaja de sueldos, el ahogo de las obras socialesmediante la reducción de los aportes patronales, la privatización de los servicios de salud.Llegando inclusive a proponer la cancelación de los convenios colectivos de trabajo. Estasmedidas entre otras cosas fueron en términos reales una devaluación encubierta, que encubríala sobre valuación del peso.

Los resultados de estas recetas están a la vista. Más del 50% de los trabajadores formales estánpor debajo de la línea de pobreza, tenemos más de 6 millones de trabajadores entre la informa-lidad y la desocupación, las economías regionales quebradas, las pequeñas y medianas empre-sas al borde del quebranto, un sistema financiero que nos decían que era el más sólido delmundo que termina incautando los ahorros de los argentinos y una deuda externa de 150 milmillones de dólares.

Es en este contexto que los trabajadores argentinos debemos accionar en pos de la reconstruc-ción de nuestros sistemas de seguridad social deteriorados por la situación antes descripta,buscando responder a la necesidad de ampliar la cobertura para todos los sectores hoy exclui-dos, restablecer la vigencia del derecho a una vejez digna, la asistencia en salud más conve-niente, la cobertura del salario en caso de desempleo o imposibilidad física de trabajar y laposibilidad del acceso a condiciones de vida dignas.

El debate actual sobre la seguridad social no debe transcurrir al margen de las definiciones entorno a un modelo de desarrollo nacional con crecimiento económico de producción y empleoque garantice al conjunto del pueblo argentino condiciones dignas de empleo y trabajo decente.

Es por todo ello que sometemos a la discusión de los compañeros trabajadores y de la sociedadtoda, esta publicación que abunda en elementos para el diagnóstico y la búsqueda de solucio-nes a estos problemas, contribuyendo a la recreación de un valor intrínseco a nuestra sociedad,la movilidad social a partir de la igualdad de oportunidades para todos.

Rodolfo A. DaerSecretario General

Confederación General del TrabajoRepública Argentina.

INDICE

Desarrollo del Seminario ................................................................................ 7

Documentos Distribuidos

� Una Aproximación del Concepto de Seguridad Social ................................15

� El Sistema de Seguridad Social en la Argentina .......................................... 25

� Empleo No Registrado y Seguridad Social ...................................................61

� Origen y Desarrollo del Sistema de Obras Sociales .................................... 71

Documentos Presentados

� Seguridad Social Países del Cono Sur: Experiencias y Desafíos .................. 81

�Presentación del Diagnóstico Institucional OIT ........................................... 91

� Crisis Previsional �El Acceso a la Pasividad ¿Un Cometido Imposible? ....... 93

� La Experiencia del Seguro de Retiro Complementario .............................. 107

� El Desfinanciamiento del Sistema de Seguridad Social ............................. 113

Conclusiones y Propuestas ......................................................................... 123

Índice Documental y Sitios en Internet ..................................................... 129

EL DEBATE ACTUAL EN LA SEGURIDAD SOCIAL - NOVIEMBRE DE 2002 Página � 13 �

DESARROLLO DEL SEMINARIO

Antecedentes Institucionales.Entre los días 15 y 17 de septiembre de 1992, se

llevó a cabo en la sede de la Confederación Generaldel Trabajo de la RA, el encuentro denominado �LosRetos de la Seguridad Social� auspiciado por la Orga-nización Regional Interamericana de Trabajadores(ORIT). Dicho encuentro se desarrolló poniendo es-pecial énfasis en los nuevos compromisos a asumirante la crisis del sistema previsional y los proyectosde reforma que tendían a introducir al sector privadoen el financiamiento y la gestión en la materia. Elpronunciamiento de los asistentes estuvo en conso-nancia con la permanencia del sistema solidario y dereparto sin desconocer la necesidad de perfeccionar-lo, actualizarlo y profesionalizar su administración.

La Conferencia Internacional �Los Trabajadores yla Seguridad Social�, realizada el 5 y 6 de mayo de1999 en Buenos Aires, organizada por la Confedera-ción General del Trabajo de la Republica Argentina yla Organización Internacional del trabajo (OIT), pusode relieve situaciones como las enumeradas a conti-nuación: � la privatización integral del sistema no garantiza

su eficiencia, no asegura el ahorro interno eincrementa el déficit fiscal,

� la imposibilidad de mejora en la recaudación ha-bida cuenta de la desproporción entre afiliados yaportantes reales,

� la pérdida de rentabilidad para el salario diferidode los trabajadores reflejado en los aportes efec-tuados al sistema vigente,

� el exagerado monto de las comisiones que lasAdministradoras (AFJP) cobran a sus clientes poradministrar sus aportes (entre el 31,82% y el 54,09según los casos),

� se alertó sobre los guarismos del sistema que de-mostraban un quebranto sostenido en el corto ymediano plazo, atento a las crisis financieras in-ternacionales recurrentes,

� se advirtió que de continuar la tendencia fatalmen-te el Estado debería hacerse cargo de dicha situa-ción,

Las conclusiones denuncian el modelo vigente, lla-mando la atención que los países desarrollados nohan cedido los sistemas de protección social a la ges-tión privada �Ningún país adoptó la posición del es-

tado ausente y menos aun aceptó la falta de prota-gonismo de empresarios y trabajadores�. Se imponeen consecuencia, la participación de todos los secto-res sociales involucrados para encontrar solucionesante el resultado previsible del quebranto del siste-ma previsional. Las consecuencias de la excesiva con-centración del poder acumulativo financiero propues-to por el Ministerio de Economía en su Reforma pue-den �llegar a provocar instancias muy críticas en elproceso de estabilidad y equilibrio del gobierno de-mocrático�, fomenta la generación de superestructu-ras financieras que no garantizan la paz social, la pro-ducción, el crecimiento del empleo, la disminucióndel déficit fiscal ni la generación de ahorro interno.La crisis del sistema impuesto en Argentina, si consi-deramos las anteriores enunciaciones, pone al Sindi-calismo Organizado en situación de definirse por unactivo y necesario protagonismo en el debate por elfuturo de la Seguridad Social.

Participación de los Actores Sociales.En nuestro país, la Ley Nº 24241 reforma el régi-

men Previsional e instaura el Sistema Integrado deJubilaciones y Pensiones (SIJP), dicha norma legal fuea iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional, aprobadapor el Parlamento. En sus artículos, 169 al 173 tratasobre la creación de un Consejo Nacional de Previ-sión Social, el que tendrá por misión asegurar la par-ticipación de los trabajadores, empresarios y benefi-ciarios del nuevo sistema. Este consejo, era un orga-nismo con funciones de evaluación, de propuesta yde denuncia, reconociendo el derecho de informa-ción y de investigación, permitiría la evaluación so-bre el funcionamiento de los organismos que son lacabeza del sistema. Tal situación fue confirmada porla Resolución del Ministerio de Trabajo Nº 1012/94.En la práctica dicho Consejo nunca se puso en fun-cionamiento regular.

La OIT y la Seguridad Social.La Organización Internacional del trabajo (OIT) des-

de su inicio acordó una particular importancia a lostemas de protección social, la Declaración de Filadelfia(surgida de la conferencia de la OIT); la mayoría deconvenios y recomendaciones surgidas de la discu-sión tripartita (Estados, Empleadores y Trabajadores)tienen por tema la cobertura social. El hito fundamen-

Página � 14 � EL DEBATE ACTUAL EN LA SEGURIDAD SOCIAL - NOVIEMBRE DE 2002


tal normativo de la OIT es el convenio Nº 102 (1952)sobre la Seguridad Social (norma mínima) el que avan-za en importantes definiciones al respecto. En él, porprimera vez en un texto internacional, se hace unadefinición jurídica y una evaluación económica conrespecto a la protección social, tanto en su extensióncomo en la intensidad de la protección. Impulsa larevisión de las realidades nacionales en torno a lacobertura, la universalidad, la financiación y la admi-nistración en la materia.

En el marco de la 89ª reunión de la ConferenciaInternacional del Trabajo, en junio de 2001, sesionóla Comisión de la Seguridad Social, abordando el aná-lisis del Informe VI producido por la Oficina Interna-cional del Trabajo, titulado �Seguridad Social: temas,retos y perspectivas�. Las conclusiones de la comi-sión precitada, y aprobadas luego por la Conferenciaen plenario, definen ejes para la reflexión en la ma-teria, como: la extensión de la cobertura; el VIH/SIDAy su repercusión en la Seguridad Social; lagobernabilidad y administración de los sistemas; laigualdad, haciendo hincapié en el género y ladiscapacidad; el envejecimiento de la población y surepercusión en la cobertura social; la financiación delos sistemas de Seguridad Social; el intercambio in-ternacional en torno a las mejores prácticas en lamateria.

Se subrayan como dominios de cooperación téc-nica de la OIT con los gobiernos y los interlocutoressociales los siguientes: � La extensión y la mejora de la cobertura; � El desarrollo de métodos innovadores en el ámbi-

to de la protección social para ayudar a las perso-nas a pasar de la economía informal a la econo-mía formal;

� La mejora de la gobernabilidad, la financiación yla administración de los regímenes;

� El apoyo a los actores sociales y su formación paraque puedan participar en el desarrollo de políti-cas y en los órganos bipartitos o tripartitos de go-bierno de las instituciones de la Seguridad Socialde modo eficaz;

� La mejora y la adaptación de los sistemas de Se-guridad Social como respuesta a las condicionessociales, demográficas y económicas cambiantes.

� La creación de medios para eliminar la discrimina-ción.

Dado el aceleramiento de la crisis en nuestro país,a partir de Diciembre de 2001 la Oficina Internacio-nal del Trabajo puso en marcha un Grupo Intersectorialde Crisis con participación de: � la Oficina Regional para las Américas (sede en

Perú), � los sectores técnicos con base en Ginebra, � la Oficina de Actividades para Trabajadores y de

Actividades para Empleadores, � el Equipo Técnico Multidisciplinario (Santiago de

Chile), � la Oficina de la OIT de Buenos Aires, todos estos

esfuerzos coordinados por la Oficina del Gabine-te del Director General de la OIT y el ProgramaFocal de Crisis y Reconstrucción de la OIT.

Mesa del Dialogo Argentino.La sociedad civil en nuestro país reaccionó frente

a la crisis instrumentando la Mesa del Diálogo Argen-tino convocada por la Presidencia de la Nación y laIglesia Católica con el apoyo del Programa de Nacio-nes Unidas para el Desarrollo (PNUD). Su lanzamien-to el 14 de enero de 2002, fue presidido por el Dr.Eduardo Alberto Duhalde, Presidente de la RepúblicaArgentina, Monseñor Estanislao Karlic, Presidente dela Conferencia Episcopal Argentina y el Sr. CarmeloAngulo Barturén, Coordinador Residente de Nacio-nes Unidas.

El calendario de actividades desde entonces fuenutrido y se conformaron mesas sectoriales, en parti-cular cabe señalar la Socio-laboral-productiva queinstrumentó tres comisiones:

- Comisión A. Relaciones Laborales,- Comisión B. Pequeñas y Medianas Empresas,- Comisión C. Seguridad Social.

Los trabajos de las distintas comisiones dieron lu-gar a sendos documentos, en especial cabe señalarel de la Comisión de Seguridad Social que está anexa-do al presente informe y en el cual se destacó el inte-rés de los participantes en la continuidad del proce-so de la comisión de trabajo y la institucionalizacióndel dialogo social mediante la instrumentación delConsejo Económico Social.



Reformas del Régimen Previsional.Dado el constante aumento del gasto previsional,

el que representa cada día un mayor porcentaje delPresupuesto Nacional, se ha manifestadopreponderantemente la preocupación de las autori-dades económicas. Es así como los gobiernos hanadoptado decisiones tendientes a limitar el gasto sinevaluar adecuadamente el impacto de las mismas enel futuro ni en la población. El Ministro de Economíade turno que debe afrontar una crisis de las querecurrentemente ha tenido el país, solicita habitual-mente para desarrollar su plan económico �poderesespeciales � o �súper poderes� (en varias oportuni-dades también mediante �leyes de emergencia� sele delegaron facultades legislativas al Poder Ejecuti-vo) y el Ministerio de Economía se transforma en el�motor� del cambio en el sistema previsional impo-niendo el mismo sin buscar el adecuado consenso.En 1994 comenzó a regir el Sistema Integrado de Ju-bilaciones y Pensiones establecido por la ley 24.241,sufriendo en los años siguientes varias modificacio-nes, muchas de ellas mediante Decretos de Necesi-dad y Urgencia (ejemplo de ello el DNU Nº 1306/2000), sin que fueran motivo de debate. Su adopciónpor el Poder Ejecutivo Nacional, se realizó con totalfalta de consenso social para llevar adelante la refor-ma.

En el ámbito legislativo, la tarea fundamental hasido la reglamentación y modificaciones al articula-do de la Ley 24241 del SIJP en función de la premuracon que fue instalado el sistema, sin considerar reco-mendaciones importante de la OIT como lo son laacción tripartita y estudios actuariales, razón por lacual la realidad social y económica del país obligan auna permanente trabajo de formulación de nuevosproyectos por parte de los legisladores para hacer fac-tible o morigerar el actual sistema.

Actualmente, desde el ámbito del Ministerio deTrabajo, Empleo y Seguridad Social, conducido por laSra. Graciela Camaño, se ha impulsado un nuevo pro-ceso de revisión y reforma del Sistema Nacional dePrevisión Social puesto en marcha mediante el de-creto Nº 1934/2002 publicado en el Boletín Oficial el1º de octubre de 2002. La labor de la Comisión Espe-cial para la Reforma del Régimen Previsional, funcio-nando en el ámbito de la Secretaría de SeguridadSocial, tiene por objeto �elaborar lineamientos parauna reforma del Sistema Integrado de Jubilaciones yPensiones, a fin de que el mismo cumpla con la fina-lidad de cobertura personal y de las contingenciasde vejez, invalidez y sobrevivencia�.

El proceso se describe gráficamente como sigue:



Actividades Previas al Seminario.Desde abril de 2002, la Secretaría General de la

CGT-RA ha impulsado la constitución de un Grupo deTrabajo en Seguridad Social canalizado a través delInstituto A. Jauretche. El objetivo era el fortalecimientode la capacidad operativa en el área de protecciónsocial, conducente al desarrollo de propuestas dePolíticas, Programas, Análisis, Control y Seguimientode los Sistemas de Seguridad Social, integrando asi-mismo técnicas actuariales para la ejecución de di-chas tareas.

Como parte de la colaboración en la crisis argenti-na descripta en el punto Antecedentes Institucionales,los órganos técnicos de la OIT presentaron a las auto-ridades del Poder Ejecutivo Nacional el Informe �Diag-nóstico Institucional del Sistema Previsional Argenti-no y Pautas para Enfrentar la Crisis� de julio de 2002,cuyo autor fue el Dr. Carmelo Mesa Lago. Al mismotiempo se sometió a consideración el informe de laOrganización Iberoamericana de Seguridad Social(OISS) sobre �El sistema de recaudación de la Seguri-dad Social en Argentina: antecedentes, situación ac-tual y conclusiones�.

La iniciativa sindical llevada adelante por la CGT-RA y la necesidad invocada por la Secretaría de Segu-ridad Social de una activa participación de los acto-res sociales en el proceso de reforma del régimenprevisional, hacían imprescindible no sólo la difusióndel informe de los técnicos de la Oficina Internacio-nal del Trabajo y de la OISS, sino la acción conjuntapara definir posiciones.

Como parte de un acuerdo establecido conACTRAV/OIT y la Oficina Buenos Aires, se programóla realización de un encuentro, tendiente a la conso-lidación de una postura de la CGT-RA con respecto alInforme mencionado, asimismo, se busco imponerlos ejes o líneas de acción en torno a los cuales edifi-car una propuesta coherente de reforma al sistemaprevisional, y delinear propuestas para ser derivadasa la Comisión constituida en el ámbito de la Secreta-ría de Seguridad Social.

Organización y Coordinación.El seminario acorde con las necesidades antes

descriptas contó con la activa participación de repre-sentantes de distintas organizaciones sindicales.

Bajo la conducción del Sr. Oscar A. Nieva, Secreta-rio de Cultura y Capacitación de FAECYS y Director delInstituto A. Jauretche, quedo constituido un equipode coordinación del que formaron parte Marta Puja-das de la Unión Obrera de la Construcción de la RA(UOCRA), Julio G. Rosales del Instituto A. Jauretche -CGTRA y Antonio Yommi por la Unión de Trabajado-res de la Gastronomía y Hotelería de la RA (UTGHRA).

Las actividades fueron coordinadas por el equipoantes mencionado con ACTRAV a través del expertoGerardo Castillo y la Oficina Buenos Aires, los cualessupervisaron activamente la preparación del evento.

Documentos Distribuidos: � �Diagnóstico Institucional del Sistema Previsional

Argentino y Pautas para Enfrentar la Crisis� � Or-ganización Internacional del Trabajo (OIT), juliode 2002

� �El sistema de recaudación de la Seguridad Socialen Argentina: antecedentes, situación actual yconclusiones� � Organización Iberoamericana deSeguridad Social (OISS)

� �Cobertura Previsional en Argentina, Brasil y Chi-le� - Oficina Internacional del Trabajo � Santiago,2001. Fabio M. Bertranou.

� �Informe sobre Seguridad Social en la Argentina�� Instituto Arturo Jauretche (Julio G. Rosales, mar-zo de 2002)

� �Origen y Desarrollo de las Obras Sociales Sindi-cales� Instituto Arturo Jauretche (Mario Gasparri /Álvaro Orsatti, presentado en el Congreso La Sa-lud en la Argentina. Las Obras Sociales Sindicalesy los Nuevos Desafíos. CGT, 28 y 29 de noviembrede 2000.

� �Seguridad Social: Conceptos y Aplicación al CasoArgentino� - Instituto Arturo Jauretche (Julio Rosa-les, 2002).

� �Empleo no Registrado y Seguridad Social� - Insti-tuto Arturo Jauretche (Julio Rosales / Alvaro Orsatti,2000).

� �Seguridad Social: Transparencia y Eficacia� -.Mesa delDiálogo Argentino, Comisión C. Seguridad Social.

� Indice Documental y Sitios en Internet donde sepuede obtener mayor información.



Desarrollo del Seminario.El evento fue inaugurado por el Sr. Oscar Nieva,

Director del Instituto Arturo Jauretche, en representa-ción del Sr. Secretario General de la CGT-RA Sr. RodolfoA. Daer, contó con la participación del Dr. AlfredoConte Grand, Secretario de Seguridad Social, que ex-puso sobre el proceso de reforma en curso. Asimis-mo fue valioso el aporte del Sr. Gerardo Castillo, Ex-perto en Actividades con los Trabajadores del ETM �Santiago.

Expositores y Temas Tratados.

SEGURIDAD SOCIAL EN LOS PAÍSES DEL CONO SUR:EXPERIENCIA Y DESAFÍOS, a cargo de Sr. Fabio M.Bertranou, Experto en Seguridad Social del ETM �Santiago.

La exposición hizo eje en la relación intrínseca queexiste entre las nociones de protección social y traba-jo docente tal lo definido por la OIT. Abordando lascuestiones fundamentales a considerar en el desa-rrollo de la seguridad social, lo que implicaría el defi-nir nuevas políticas publicas para la adopción de es-quemas de cobertura social en el nuevo contextodemográfico, social y económico. Se examinaron ca-racterísticas de la población en América Latina, eldesarrollo de la informalidad y las crecientes tasas dedesempleo.

Se revisaron las experiencias de reformas en elcontinente, despejándose la tendencia imperante enesos procesos de reforma y los cambios estructura-les o paramétricos, las consecuencias en cuanto acobertura y la efectividad de los programas de pen-siones no contributivas y asistenciales. El impacto dela globalización y el nuevo escenario económico so-bre el mercado laboral y la viabilidad de la provisiónde protección social.

La presentación se vio complementada por el apor-te del moderador, Sr. Antonio Yommi, Asesor de laUnión de Trabajadores de la Gastronomía y Hoteleriade la RA (UTGHRA), que relacionó los procesos dereforma continental respecto de lo acontecido ennuestro país, haciendo hincapié en la actuación delos actores sociales que en más de una oportunidadrealizaron señalamientos muchas veces desatendidos

por los gobiernos de turno. Asimismo el expositorseñalo la falta de consenso y basamento científicoen el debate en torno a las reformas llevadas a caboy que dieron como fruto el nuevo sistema. Otro as-pecto a destacar lo constituye la falta de control yseguimiento de la población sobre sus ahorrosprevisionales que en el caso argentino se vieron se-riamente afectados por la devaluación y las inversio-nes de las administradoras en bonos del estado na-cional sin inversión productiva.

PRESENTACIÓN DEL INFORME �DIAGNÓSTICO

INSTITUCIONAL DEL SISTEMA PREVISIONAL ARGENTINO

Y PAUTAS PARA ENFRENTAR LA CRISIS�, a cargo de Sr.Fabio M. Bertranou, Experto en Seguridad Social delETM � Santiago.

Se presentó el informe elaborado por el Dr. C. MesaLago, entre marzo y junio de 2002, describiéndoselos objetivos y el alcance del documento. El diagnós-tico abarca la situación del financiamiento, la cober-tura y prestaciones, y la administración de los regí-menes previsionales. Finalmente se profundizó en larelación entre el diálogo social y la cultura previsional,la necesidad de consenso social y político para gene-rar las condiciones para mejorar los sistemas y la ne-cesaria confianza en la población.

CRISIS PREVISIONAL �EL ACCESO A LA PASIVIDAD

¿UN COMETIDO IMPOSIBLE?�, presentado por el Sr.Guillermo Zuccotti, Secretario General del SECASFPI.

La presentación efectuada por uno de los gremiosque representa a los trabajadores de la Administra-ción Nacional de la Seguridad Social, explicita clara-mente la relación profunda entre cobertura previsionaly el empleo formal, y resalta que el deterioro de éste,ha provocado una severa caída en la cobertura. Se-ñala como causas de este fenómeno el aumento sos-tenido de la tasa de desocupación, la creciente infor-malidad de la fuerza laboral, el empleo no registradoo clandestino y las «modalidades promovidas» deempleo, en su inmensa mayoría sin protección so-cial, además de las dificultades de acceso a las pres-taciones impuestas por la ley 24.241. A esos factores,agrega la ausencia de una política explícita por partedel Estado en materia de fiscalización y control deaportes y contribuciones a la Seguridad Social, la de-serción y perdida de gravitación del sistema del sec-tor de autónomos. El estudio demuestra que mien-



tras la población en edad y condiciones de deman-dar los servicios del sistema de previsión social au-menta, se evidencia una deserción de las cotizacio-nes al sistema, lo que traerá como consecuencia lafalta de acceso a la percepción de los beneficiosjubilatorios.

El trabajo presentado intenta graficar la crisis definanciamiento y de modelo de Seguridad social porla que atraviesa nuestro país. Requiriendo cambiossustanciales en materia de reordenamiento normati-vo que permitan el desarrollo de una cobertura uni-versal de prestaciones previsionales.

Como lo señala el autor �En el actual esquema, yde no mediar una profunda transformación que su-ponga una prestación estatal de emergencia social,que contenga a todos los mayores de edad excluidosdel mercado de trabajo, los argentinos somos acree-dores de la responsabilidad social que el Estado nun-ca debió haber abandonado�.

�LA EXPERIENCIA DEL SEGURO DE RETIRO COM-PLEMENTARIO PARA LOS EMPLEADOS DE COMERCIO�, acargo de José Luis Oberto, Secretario de PrevisiónSocial de la Federación de Empleados de Comercio yServicios (FAECYS).

En la primera parte el informe presenta el sistemacomplementario para empleados de comercio, ter-cer pilar, insistiendo en su complementariedad res-pecto del primer pilar garantizado por el estado y elsegundo fruto de los aportes individuales.

Desarrollado a partir del Convenio Colectivo deTrabajo 130/75, alcanza a todos los empleados mer-cantiles desde entonces, brindando prestaciones com-puestas por un monto básico y un adicional. Su ac-tualización está en función de la variación del salariode convenio para la categoría, el aporte a cargo delos empleadores se descompone en un aporteindividualizado y un fondo solidario.

La segunda parte constituye un pormenorizadodiagnóstico del sistema previsional nacional mostran-do en cifras el desarrollo de la crisis y planteandovías para la reformulación del sistema. Ahonda en elcamino del necesario pacto social para generar con-fianza de los trabajadores en actividad, único cami-

no para asegurar su futura inactividad laboral.

�EL DESFINANCIAMIENTO DEL SISTEMA DE LA SE-GURIDAD SOCIAL�, a cargo de Marta Pujadas, PedroTaddei, Carlos Mongiardino, de la Unión Obrera de laConstrucción (UOCRA).

El trabajo incursiona acerca de las causas quemotivaron los problemas de financiamiento de losrecursos de la seguridad social en Argentina y la inci-dencia que en esa problemática tuvieron las políticasaplicadas a la recaudación y a la gestión de la misma.Para ello, profundiza en el análisis de aquéllas paraindicar cómo un sistema de seguridad social defini-do conceptualmente como contributivo fue perdien-do paulatinamente esa característica distintiva, obli-gando al Estado a recurrir a otras fuentes para hacerfrente a las prestaciones del sistema de jubilacionesy pensiones, como lo son los impuestos de afecta-ción específica y los aportes del tesoro nacional. En-tre otras cifras que aporta el estudio, se muestra comoen sólo cinco años (1994-1999) los recursos �genui-nos�, esto es, los aportes personales y la contribucio-nes patronales, bajaron su participación relativa comorecursos del sistema de un 70 % a un 35 %, llevando,como contrapartida, a los recursos impositivos de un24 % al 43 % y a los aportes del tesoro nacional de unmodesto 6 % a cerca del 22 %. Culmina el trabajocon una serie de recomendaciones a aplicar en ma-teria de gestión de los recursos de la seguridad so-cial para atacar los altos índices de evasión y morosi-dad existentes en el sistema.

Participantes.Acudieron al encuentro 80 participantes. El grupo

se puede caracterizar como heterogéneo en cuantoa su procedencia sindical, destacándose en la mayo-ría una actuación en el ámbito de la Seguridad So-cial. La participación femenina fue destacada.

Las características señaladas en cuanto a la com-posición como a la inserción temática redundaron enun debate que se destacó por su riqueza y profundi-dad. Cabe mencionar la participación de un numero-so grupo de trabajadores extranjeros, que se incor-poraron al debate.

La segunda jornada, tal lo previsto se constituyü



un equipo de trabajo, el que sesion? bajo la coordi-nación del Cro. Domingo Petrecca, miembro del Con-sejo Directivo de la CGT-RA, con la participación de: - Mario Alvarez, Secretario Adjunto de la Asociación

de Trabajadores de la Sanidad Argentina. - Mario Gasparri, Instituto A. Jauretche. - Héctor R. Morcillo, Secretario de Capacitación de

la Federación de Trabajadores de la Industria de laAlimentación.

- Oscar A. Nieva, Director del Instituto A. Jauretche. - José Nogales, Secretario de Previsión de la Fede-

ración de Trabajadores de Luz y Fuerza. - José Luis Oberto, Secretario de Previsión de la Fe-

deración Argentina de Empleados de Comercio yServicios.

- Marta Pujadas, asesora de la Unión Obrera de laConstrucción de la RA.

- Julio G. Rosales del Instituto A. Jauretche. - Pedro Taddei, asesor de la UOCRA. - Antonio Yommi, asesor de la Unión Trabajadores

Gastronómicos y Hoteleros de la RA. - Guillermo Zuccotti, Secretario General del Sindi-

cato de Empleados de la Caja de Subsidios Fami-liares para Personal de la Industria.

El grupo mencionado luego de la jornada de re-flexión, elaboró las conclusiones del seminario quese detallan al final del presente informe.


ANTECEDENTES.El concepto de Seguridad Social es difícilmente

preciso, dada la complejidad del sujeto y de lasimplicancias retendremos en particular las definicio-nes avanzadas por el Dr. Eduardo R. Stafforini en sutrabajo �Orientación para el desarrollo de la seguri-dad social en las Américas�, publicado en BuenosAires-1951 Pág. 27, en el que señala: �La seguridadsocial consiste, esencialmente, en la protección delos individuos frente a los diferentes estados de ne-cesidad, asegurándoles condiciones dignas y justasde subsistencia. Pero, a medida que esa protecciónse extiende a toda la población, abarcando todos losestados de necesidad, sus planos no pueden pres-cindir de considerar las causas que los originan, a finde eliminarlas o reducirlas. Por ello, los objetivos dela seguridad social se relacionan o influyen recípro-camente con los de otras disciplinas sociales coinci-dentes en propósitos y fines, resultando así, que laseguridad social es la conjunción de tres políticas: lasocial, la económica y la sanitaria.�

Cuando Bolívar, utilizó la expresión no imaginó quela disciplina tomaría más de un siglo para adquirir susentido actual, decía entonces; �El sistema de gobier-no mas perfecto es aquel que comporta mayor gra-do de bienestar, de seguridad social y de estabilidadpolítica�, Simón Bolívar, Congreso de Angostura, 1819.

Los estudiosos de los aspectos históricos de la se-guridad social coinciden en señalar que el primer sis-tema nacional de seguro se implantó en Alemania,bajo el gobierno conducido por Otto von Bismark,�el Canciller de Hierro�, buscando atenuar el nivel dealta conflictividad social imperante durante ese pe-ríodo. Se instauraron los primeros seguros sociales

UNA APROXIMACION ALCONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL

Por Julio G. Rosales *

obligatorios entre 1883 y 1889 (1883 - seguro de en-fermedad; 1884 - seguro de accidente de trabajo y1889 - seguro de vejez e invalidez).

En Francia a mediados de 1894 se dicta la ley dejubilación para obreros mineros; en 1895 la ley deasistencia a los ancianos inválidos y en 1910 la ley deobreros y agrícolas.

El boletín mensual de la Confederación Generaldel Trabajo de la República Argentina en su número6 del 25 de junio de 1932, reproduce comentariossobre la Ley Francesa de Seguros Sociales de 1930conceptuada como una de las más completas y efi-cientes, �La ley tiene por objeto poner a los trabaja-dores al abrigo de los riesgos de enfermedad, invali-dez prematura, vejez, defunción y maternidad tenien-do en cuenta el paro forzoso y las cargas de fami-lia.�. La ley establecía categorías según el nivel sala-rial, determinándose así cuotas y prestaciones, apor-tando al sistema por partes iguales trabajadores ypatrones, con la facultad de aportes suplementariosy prestaciones complementarias en consecuencia.

Con posterioridad a la crisis de 1930 el seguro so-cial se extiende a los países de América Latina, Esta-dos Unidos y Canadá.

La expresión �seguridad social� fue utilizada porprimera vez en un documento oficial en la ley deSeguridad Social aprobada en EEUU e 1935 -SocialSecurity Act- que pone en vigencia los seguros devejez, muerte, invalidez y desempleo, en el marcode la crisis generada por la �gran depresión�. Des-pués se hizo uso de ella en una ley promulgada enNueva Zelanda en 1938, en la denominada Carta delAtlántico de 1941- que vio la luz durante la 2ª Guerra

* Diplomado en Estudios del Desarrollo, Universidad de Ginebra-Suiza. Ex Gerente de Sistemas y el Plan Director del Sistema de Información del HospiceGeneral (Ministerio de Previsión y Acción Social del Cantón de Ginebra-Suiza). Ex Gerente de Sistemas y Telecomunicaciones de ANSES. Miembrofundador de la Fundación Argentina de Investigaciones de la Seguridad Social. Colaborador permanente del Instituto Arturo Jauretche y Asesor de laSecretaría General de la CGT. [email protected]


UNA APROXIMACION AL CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL

Mundial y en el Código Social de Malinas (en cuyoapéndice II tiene una declaración sobre seguridadsocial). La Organización Internacional del Trabajo (OIT)adoptó rápidamente la expresión y luego ésta se fuedifundiendo universalmente.

Un hito muy importante en el desarrollo de la Se-guridad Social lo constituye el conocido �PlanBeveridge� surgido de la comisión interdepartamentalde seguros sociales presidida por Lord WilliamsBeveridge. Dicho plan introdujo el sistema previsionalbasado en el �flat rate� que garantizaba todos losciudadanos un monto uniforme de beneficioprestacional, asegurando la universalidad en la co-bertura. Beveridge, definía la seguridad social como�Es el conjunto de medidas adoptadas por el Estadopara proteger a los ciudadanos contra aquellos ries-gos de concreción individual que jamás dejaran depresentarse por óptima que sea la situación del con-junto de la sociedad en que viven.�

Desde hace muchos años la seguridad social hasido consagrada jurídicamente en el concierto de lasnaciones, la Declaración de los Derechos del Hom-bre aprobada por la Organización de Naciones Uni-das en 1948 sostiene que �toda persona tiene dere-cho a un nivel de vida suficiente a efectos de asegu-rar la salud, su bienestar y el de su familia especial-mente para la alimentación, la vestimenta, la vivien-da, los cuidados médicos, así como los servicios encaso de desocupación, de enfermedad, de invalidez,de viudez, de vejez, o en los otros casos de pérdidade sus medios de subsistencia como consecuenciade circunstancias independientes de su voluntad�.

En nuestro país, el 11 de marzo de 1949 se refor-maba y sancionaba en Buenos Aires, la constituciónde la República Argentina que en el artículo 37 y através de los títulos I, II y III profundizaba el desarro-llo de los derechos del trabajador, de la familia y dela ancianidad.

En particular, cabe resaltar el punto 7 del título Idenominado Derecho a la Seguridad Social en el quese especifica como �El derecho de los individuos aser amparados en los casos de disminución, suspen-sión o perdida de su capacidad para el trabajo, pro-mueve la obligación de la sociedad de tomarunilateralmente a su cargo las prestaciones corres-

pondientes o de promover regímenes de ayuda mu-tua obligatoria destinados, unos y otros, a cubrir ocomplementar las insuficiencias o inaptitudes propiasde ciertos períodos de la vida o las que resulten deinfortunios provenientes de riesgos eventuales�.Beveridge William H., La ocupación plena, México1947

El esquema y contenido de la Seguridad Social enArgentina, se describe en el artículo 14 bis de la ac-tual Constitución Nacional, que expresa: �El estadootorgará los beneficios de la seguridad social, quetendrá carácter de integral e irrenunciable. En espe-cial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio,que estará a cargo de entidades nacionales o provin-ciales con autonomía financiera y económica, admi-nistradas por los interesados con participación delEstado, sin que pueda existir superposición de apor-tes; jubilaciones y pensiones móviles; la protecciónintegral de la familia; la defensa del bien de familia;la compensación económica familiar y el acceso auna vivienda digna.�

Hoy se reconoce a la Seguridad Social como �underecho inalienable del ser humano�, concebidocomo la �garantía para la obtención del bienestar dela población, y como factor de integración permanen-te, estabilidad y desarrollo armónico de la sociedad�.También se considera como una responsabilidad in-declinable de los Estados, garantizar a toda la pobla-ción su derecho a la seguridad social, cualquiera seael modelo de órgano institucional, los modelos degestión y el régimen financiero de los respectivos sis-temas protectores que, dependiendo de sus propiascircunstancias históricas, políticas, económicas y so-ciales, hayan sido elegidas.

Tal lo señalado en el Código Iberoamericano de laSeguridad Social aprobado por la V Cumbre Iberoame-ricana de Jefes de Estado y Gobierno, celebrado enBariloche en el año 1995.



Modelos y contenido de la seguridadsocial.

Las contingencias sociales que constituyen el �ca-tálogo� de la Seguridad Social en el mundo compren-den: � Invalidez, vejez y sobrevivencia de los cónyuges,

cubierto por los sistemas previsionales o régimenprevisional;

� Asistencia médica y prestaciones por enfermedad,cuya cobertura es propia de los sistemas de salud;

� Accidentes del trabajo, enfermedades profesiona-les y la prevención correspondientes para amboscasos, cuya cobertura es propia del sistema de ries-gos del trabajo;

� Desempleo o desocupación, cubierto por los se-guros de desempleo;

� Maternidad, período de lactancia etc.; � Asignaciones por cargas familiares, ayuda a la es-

colaridad; � Vivienda; � Turismo social.

Es decir que las contingencias a cubrir provienende causas físicas (salud, vejez, invalidez etc.) o eco-nómicas y sociales (desempleo, cargas familiares etc.).

Los principios que rigen los sistemas de seguri-dad social son:Ø Solidaridad, entendiendo esta como la relación

intergeneracional según la cual las generacionesen actividad toman a su cargo el sostenimientode las que se encuentran en situación pasiva. Lasprestaciones deben amparar a todos contra la ne-cesidad. El modelo de redistribución de riquezasadoptado por el modelo económico elegido influ-ye de sobremanera.

Ø Subsidiariedad, por el cual cada uno de los traba-jadores deberá realizar su propia cobertura. Pre-domina en los sistemas privados puros.

Ø Inmediatez, los beneficios deben ser otorgadoscuando existe la necesidad debiendo primar estesobre los derechos de acreencias del beneficia-rio.

Ø Universalidad, extensión mayor de personas am-paradas por el sistema de cobertura social vincu-lándose con la concepción que tienden como ideala la cobertura de toda la población.

Ø Integralidad, se refiere a la extensión objetiva de

los sistemas en torno a la cobertura de todas lascontingencias físicas, sociales o económicas.

Ø Igualdad, todo sistema debe brindar igual cober-tura a todos los individuos que se encuentren eniguales circunstancias.

El desarrollo de la seguridad social, debe ser ana-lizado según las respuestas brindadas a los elemen-tos esenciales del modelo, como la cobertura de con-tingencias y acceso a la protección, la estructura deprestaciones en vigor, su mecanismo de financia-miento, y la organización e institucionalización de lagestión.

En cuanto a la cobertura, podemos decir que losesquemas de seguridad social modernos se han ins-pirado en el modelo de Bismarck o en el de Beveridgeaunque en el proceso de desarrollo e implementaciónhan evolucionado incorporando elementos del unoo del otro.

El modelo �Bismarckiano� era financiado en suorigen únicamente por las cotizaciones de trabaja-dores y empresarios por lo que cubría fundamental-mente a aquellas personas con una relación laboralformalizada.

En lo que se refiere a las prestaciones, estas pre-tendían ser sustitutivas del salario. Este esquema eraesencialmente contributivo aunque en su devenir lafinanciación por parte del Estado se ha visto acrecen-tada. En realidad la característica que se mantiene esla de proporcionalidad (variables) en las prestacio-nes económicas respecto al ingreso del cotizante.

El modelo de Beveridge en cambio es financiadomediante impuestos, su objetivo explícito es la pro-tección de toda la población (modelo universal) sinpretender la sustitución del salario previo. Las presta-ciones en consecuencia son uniformes (fijas) paratoda la población.

Ambos modelos en su evolución han debido in-corporar la noción de universalidad en la cobertura,en un caso, y en el otro las demandas de la pobla-ción activa estructurando un nivel de protección uni-forme e incorporando un segundo nivel para aque-llos que disponen de ingresos en razón de una activi-dad económica (sistema de pilares).



Las fuentes de financiamiento de los sistemas deseguridad social son por los recursos tributarios o fis-cales y por los aportes y contribuciones sobre lasnominas salariales soportadas tanto por losempleadores como los trabajadores. Sin duda algu-na en las formas de financiación inciden cuestioneseconómicas, sociales y culturales, pero fundamental-mente tienen que ver con las posibilidades de inclu-sión e integración social y la vigencia de un proyectode desarrollo social y humano de la nación.

El esquema de financiamiento de Reparto, es aquelen el cual todos los miembros activos de la comuni-dad contribuyen con fondos a los fines de financiarlas prestaciones. El estado asume el compromiso deuna prestación futura, a cambio de la cual le exigeaportes con la salvedad que cada individuo contri-buirá al sistema de acuerdo a su capacidad contribu-tiva.

Su característica principal es la redistribución deingresos a través del gasto público, a condición quelas prestaciones otorgadas cuenten con un tope máxi-mo sin excepciones.

Los fondos a redistribuir en este esquema soncomunes al cual aportan tanto los futuros beneficia-rios como los empleadores por el uso de la mano deobra. La redistribución se acrecienta en la medida enque el estado lo solventa mediante la recaudaciónde tributos progresivos. Se reconocen dos modelosel proporcional, en el cual los recursos provienen delestablecimiento de cotizaciones proporcionales a losingresos de los aportantes. El modelo universal, enel que los fondos provienen de la implementaciónde impuestos de manera tal que todos los ciudada-nos contribuyen al sistema.

Los sistemas de capitalización en el cual cada fu-turo beneficiario colabora a su fondo de jubilación,este sistema se base en el ahorro individual ya quelos aportes capitalizados son el fondo para respon-der a las contingencias futuras. Cada beneficiariocuenta con un fondo propio por ende los beneficiosa percibir dependerán de su capacidad contributivadurante su vida activa.

El esquema organizativo de su gestión admite va-riantes como administración pública, con o sin parti-

cipación de los actores sociales o administración pri-vada en las mismas condiciones de participación delos actores sociales.

Los diferentes componentes del modelo condicio-nan y son condicionados por las políticas desarrolla-das en el ámbito de la seguridad social.

Los trabajadores y la seguridad social.El Movimiento Obrero Organizado desde sus ini-

cios ha tomado a cargo la preocupación de la protec-ción social, para esto ensayó diversas formasorganizativas conocidas como �uniones de compañe-ros� o �compagnons� que surgen en Francia en el si-glo 15, actuando en la defensa y protección a los tra-bajadores. Otras la constituyeron las mutuales, asu-miendo así las primeras formas de solidaridad obrera.

Todas estas organizaciones brindaban algún tipode protección, sostenían su acción mediante el apor-te de sus miembros y constituían un complemento alas luchas desarrolladas por el sindicato.

Los trabajadores del carbón de Newcastle, porejemplo, proponían en 1699 �apartar una pequeñaparte de los salarios con el fin de constituir una ban-ca o fondo común para su propia subsistencia, la desus viudas y sus niños, así como los viejos obreros�.

La acción nacional e internacional de los sindica-tos llevo adelante los preceptos de la protección y laseguridad social, lo reflejan sin duda los avances enlas normativas nacionales e internacionales, un ejem-plo de esto ultimo es la profusa normativa en la Or-ganización Internacional del Trabajo que se debe sinduda a la acción constante de los sindicatos en loque concierne a la seguridad social.

Nuestro país no escapa a la dinámica y la seguri-dad social nace enmarcada por las luchas desarrolla-das por los trabajadores en la búsqueda de algún gra-do de protección social frente a la explotación y con-diciones de vida de principios del siglo XX.

La investigación desarrollada por Ernesto A. Isuani,en �Los orígenes conflictivos de la seguridad socialargentina�, Centro Editor de América Latina �BuenosAires � 1985, muestra como en el periodo de 1900 a



1912 las luchas sindicales impulsan los primeros in-tentos en materia de seguridad social.

En esta materia, las demandas obreras de la épo-ca se centraban en la cobertura de accidentes de tra-bajo, sin embargo en 1887 el sindicato de La Fraterni-dad solicitaba el establecimiento de una Caja de Pen-siones y Retiros por las empresas para empleados yobreros sin descuento del salario del personal. Lasprimeras leyes jubilatorias se dictan para miembrosde la Corte Suprema y Jueces de la Nación; docentes;empleados de la Administración Pública y los benefi-cios se otorgaban con cargo a Rentas Generales.

En 1902 se presenta en la Cámara de Diputadosun proyecto de ley referente a accidentes de trabajo(Belisario Roldán y Marcos Avellaneda), el proyectono fue tratado por las cámaras.

La huelga de 1902 que paralizó el transporte y eltrabajo portuario, los trágicos sucesos del 1º de mayode 1904 mostraban sin duda que la represión plas-mada en la Ley de Residencia no alcanzaba para do-blegar a las organizaciones sindicales.

El proyecto de Ley Nacional del Trabajo enviadopor Joaquín V. González el 6 de mayo de 1904, ade-más de establecer la jornada máxima de trabajo yestablecer un día de descanso semanal, legislabasobre los accidentes de trabajo disponiendoindemnizaciones aplicando el principio de responsa-bilidad patronal. Del proyecto González solo seinstaura el descanso semanal en el ámbito de la Ca-pital Federal (Ley Nº 4661), recién se reglamenta elpago del jornal correspondiente el 20 de julio de 1911por Decreto del Poder Ejecutivo.

Recién el 29 de setiembre de 1915 se sanciona laLey Nº 9688 que estable una cobertura para acciden-tes de trabajo. La presencia creciente de socialistas yradicales en el parlamento nacional y la entrada envigor de la Ley Sáenz Peña (Ley Nº 8871) que estable-cía el voto obligatorio y secreto y otorgando repre-sentación a las minorías permiten a las organizacio-nes de los trabajadores avanzar en materia de segu-ridad social. Así, se plasmará la Ley Nº 9653 que esta-blecía una caja de jubilaciones y pensiones para losempleados ferroviarios admitiendo el principio de laparticipación de los trabajadores en su gestión aun-

que fuera minoritaria.

El 27 de septiembre de 1930 el proceso de organi-zación sindical confluye en la creación de la Confe-deración General del Trabajo, fruto de la unidad delas tres centrales principales: la Unión Sindical Argen-tina (USA), la Confederación Obrera Argentina (COA)y la Federación Obrera Regional Argentina del V°Congreso (FORA). El Comité Confederal con el fin deencauzar la acción sindical elabora un programa mí-nimo que contemplaba en lo que hace a la protec-ción social los siguientes puntos:Ø Jornada de trabajo de 8 horas para adultos en tra-

bajo diurno y 6 en horario nocturno e industriasinsalubres.

Ø Vacaciones anuales con goce de sueldo.Ø Establecimiento del seguro nacional sobre la des-

ocupación, enfermedad vejez y maternidad.Ø Protección a la maternidad, mediante el estableci-

miento de una pensión proporcional al númerode hijos menores de 14 años a toda mujer sinmarido y sin recursos.

Ø Defensa de la infancia, instaurando la instrucciónpública, obligatoria, laica y gratuita hasta los 14años con obligación del estado de proveer gratui-tamente alimentos, vestidos y los útiles necesa-rios.

Ø Reforma de la Ley 9688 de accidentes del trabajo,eliminando carencias, extendiéndolo a todos losasalariados, aumento de los beneficios parcialesal 100% del salario, elevación de lasindemnizaciones máximas, supresión de limite delsalario para acceso a la cobertura y finalmenteinstauración de seguros de accidente a cargo delestado.

El boletín mensual de la Confederación Generaldel Trabajo de la República Argentina en su número6 del 25 de junio de 1932, difundía ampliamente el�Programa Mínimo de la CGT�, aprobado por el Co-mité Confederal el 26 de abril de 1931.

Sin duda alguna durante la década peronista severificó el desarrollo y consolidación de un esquemade protección social que posteriormente algunosdefinirían como el �estado de bienestar�, las organi-zaciones sindicales afirmaron y ampliaron sus con-quistas laborales obteniendo una mayor protecciónpara el trabajador.



La crisis capitalista de los �70, dio lugar a una pro-funda reestructuración conformando una etapa su-perior del capitalismo que se ha denominado «capi-talismo global», sustituyendo la forma de reproduc-ción de las riquezas a escala nacional por unaplanetaria. La revolución tecnológica, las distintasformas de flexibilización1 y la globalización de losprocesos de producción y consumo son elementosclaves en este proceso que modifica los modos deproducción y las relaciones laborales.

Las políticas antiinflacionarias, la privatización delas empresas públicas y la reducción constante delgasto público de los Estados contribuyeron al des-equilibrio y la expulsión de mano de obra de los pro-cesos de producción. Cabe agregar que las institu-ciones multilaterales de crédito como el Fondo Mo-netario Internacional (FMI) o el Banco Mundial incluíanen las Cartas de Intención firmadas con los gobier-nos recomendaciones propiciando la introducción deinstituciones de capitalización individual sustituyen-do paulatinamente los sistemas de reparto y acrecen-tando la participación del capital privado en los siste-mas de salud. Desde entonces la realidad latinoame-ricana se encuentra signada por la degradación delas condiciones de los asalariados y el aumento delllamado sector informal de la economía.

En la Conferencia Internacional �Los Trabajadoresy la Seguridad Social, realizada el 5 y 6 de mayo de1999, en Buenos Aires, organizada por la Confedera-ción General del Trabajo de la Republica Argentina yla Organización Internacional del trabajo (OIT), semanifestó: � la privatización integral del sistema no garantiza

su eficiencia, no asegura el ahorro interno eincrementa el déficit fiscal,

� la imposibilidad de mejora en la recaudación ha-bida cuenta de la desproporción entre afiliados yaportantes reales,

� la perdida de rentabilidad para el salario diferidode los trabajadores reflejado en los aportes efec-tuados al sistema vigente,

� el exagerado monto de las comisiones que lasAdministradoras (AFJP) cobran a sus clientes poradministrar sus aportes (entre el 31,82% y el 54,09según los casos),

� se alertó sobre los guarismos del sistema que de-mostraban un quebranto sostenido en el corto ymediano plazo, atento a las crisis financieras in-ternacionales recurrentes,

� se alertó que de continuar la tendencia fatalmen-te el Estado debería hacerse cargo de dicha situa-ción.

Las conclusiones denuncian el modelo vigente lla-mando la atención sobre el hecho que los paísesdesarrollados no han cedido los sistemas de seguri-dad social a la gestión privada �Ningún país adoptola posición del estado ausente y menos aun aceptóla falta de protagonismo de empresarios y trabajado-res�. Se impone en consecuencia, la participación detodos los sectores sociales involucrados para encon-trar soluciones ante la consecuencia previsible delquebranto del sistema previsional.

Las consecuencias de la excesiva concentracióndel poder acumulativo financiero propuesto por elMinisterio de Economía en su Proyecto de Reformaque pueden �llegar a provocar instancias muy criti-cas en el proceso de estabilidad y equilibrio del go-bierno democrático�. Fomenta la generación de su-perestructuras financieras que no garantizan la pazsocial, la producción, el crecimiento del empleo, ladisminución del déficit fiscal y apoya la generaciónde ahorro interno.

Concluyendo que la crisis del sistema impuestoen Argentina, si consideramos las anteriores enun-ciaciones, pone en situación al Sindicalismo Organi-zado en situación de definirse por un activo y nece-sario protagonismo en el debate por el futuro de laseguridad Social, no solo porque lo recomiendan losgobiernos de la OCDE y las Organizaciones Interna-cionales competentes en la materia, sino porque essu rol indelegable.

La Organización Internacional delTrabajo (OIT) y la seguridad social.

La Organización Internacional del trabajo (OIT)desde su inicio acordó una particular importancia alos temas de seguridad social, así debemos recordar;la Declaración de Filadelfia (surgida de la conferen-

1 Flexibilidad del mercado de trabajo, del proceso de trabajo, de los equipos, etc.



cia de la OIT); la mayoría de convenios y recomenda-ciones surgidas de la discusión tripartita (Estados,Empleadores y Trabajadores) tienen por tema la pro-tección social. Podemos citar como ejemplo los con-venios Nº 3 (1919) sobre protección a la maternidad,recomendaciones como la Nº 17 (1921) sobre el se-guro social en la agricultura, o la Nº 67 (1944) sobrela seguridad de los medios de vida, finalmente pode-mos citar también la Nº 69 (1944) sobre asistenciamédica.

Otro hito importante lo constituyen sin duda losconvenios Nº 24 y 25 de 1997, sobre el seguro deenfermedad (industria y agricultura), en los que seestablece que �los asegurados deben participar enla administración de las instituciones autónomas enlas condiciones que determine la legislación nacio-nal�, principio que repite le Recomendación Nº 29del mismo año. Las instancias internacionales en lamateria, han subrayado las ventajas del tripartismo(Estado, empleadores y trabajadores) en sus diversosinformes y recomendaciones para el sector.

El hito fundamental normativo de la OIT es sinembargo el convenio Nº 102 (1952) sobre la seguri-dad social (norma mínima) el que avanza en impor-tantes definiciones al respecto. En el, por primera vezen un texto internacional, se hace una definición ju-rídica y una valuación económica de lo que debe serla acción protectora de la seguridad social, tanto ensu extensión como en la intensidad de la protección.Impulsa la revisión de las realidades nacionales entorno a la cobertura, la universalidad, la financiacióny la administración en materia de seguridad social.

Desde entonces las ocho ramas de la acción pro-tectora se han mantenido estables en su concepción.En su redacción representa la lucha mundial contrala pobreza, así como la protección laboral ante enfer-medades profesionales (o no) y accidentes de traba-jo. Proyecta la seguridad social según el espíritu dela Declaración de Filadelfia �extender las medidas dela Seguridad Social como garantía de ingresos bási-cos a quines los necesiten y prestar asistencia medicacompleta�. Revisa y mantiene la hipótesis de �RiesgoSocial� como factor ordenador, generador de equi-dad, de justicia social, de bienestar y de ciudadaníasocial. Avanza en la realización de la universalidadcomo política social adecuada, proponiendo la unifi-

cación y coordinación de un sistema de servicios yprestaciones de Seguridad Social Nacional, la finan-ciación sobre responsabilidades tripartitas y fijaciónde tasas mínimas reales, englobando las eventuali-dades de toda la población, demarcando diferenciasestructurales con el negocio de los servicios y presta-ciones de origen privado y proyecta la protección delos derechos individuales a los derechos sociales.

En el marco de la 89ª reunión de la ConferenciaInternacional del Trabajo, convocada por la OIT enjunio de 2001, sesionó la Comisión de la SeguridadSocial, abordando el análisis del Informe VI, titulado�Seguridad social: temas, retos y perspectivas�. En lasconclusiones elaboradas por la comisión precitada, yaprobadas luego por la Conferencia en plenaria sedefinen como ámbito de reflexión en materia de se-guridad social: � La extensión de la cobertura de la seguridad so-

cial; � El VIH/SIDA y su repercusión en la seguridad so-

cial; � La gobernabilidad y administración de los siste-

mas de seguridad social; � La igualdad, haciendo hincapié en el género y la

discapacidad; � El envejecimiento de la población y su repercu-

sión en la seguridad social; � La financiación de la seguridad social; � El intercambio internacional en torno a las mejo-

res prácticas en la materia.

Se subrayan como dominios de cooperación téc-nica de la OIT con los gobiernos y los interlocutoressociales los siguientes: � La extensión y la mejora de la cobertura de la se-

guridad social; � El desarrollo de métodos innovadores en el ámbi-

to de la seguridad social para ayudar a las perso-nas a pasar de la economía informal a la econo-mía formal;

� La mejora de la gobernabilidad, la financiación yla administración de los regimenes de seguridadsocial;

� El apoyo a los actores sociales y su formación paraque puedan participar en el desarrollo de políti-cas y en los órganos bipartitos o tripartitos de go-bierno de las instituciones de la seguridad socialde modo eficaz;



� La mejora y la adaptación de los sistemas de se-guridad social en respuesta a las condiciones so-ciales, demográficas y económicas cambiantes.

� La creación de medios para eliminar la discrimina-ción de hecho en la seguridad social.

EL CONTEXTO DE LA SEGURIDADSOCIAL EN LA ÚLTIMA DECADA

En la última década se produjo en el país una pro-funda transformación económica, un proceso de re-forma económica basada en la reforma del Estado, laeliminación del déficit fiscal, la reestructuración dela deuda pública, la estabilidad monetaria y la pro-moción de inversiones extranjeras y domésticas quecoadyuvaran al crecimiento de la economía en uncontexto de apertura, desregulación y privatizaciónde empresas públicas.

Las instituciones multilaterales de crédito como elFondo Monetario Internacional (FMI) o el Banco Mun-dial incluían en las Cartas de intención firmadas conel gobierno recomendaciones propiciando el incre-mento del sector privado en la gestión de la protec-ción social, introduciendo el financiamiento por lacapitalización individual en sustitución de los siste-mas de reparto en el sistema previsional y acrecen-tando la participación del capital privado en los siste-mas de salud.

En la Argentina, los sistemas de seguridad socialhan tenido fundamentalmente características de se-guro social obligatorio (esencialmente contributivo).Se han sustentado en la existencia de una relaciónlaboral. Aquellos que ejercen una actividad indepen-diente se tienen la posibilidad de adherir al régimende autónomos, por el que mediante una cotizaciónfijada de acuerdo al nivel de ingresos se brinda acce-so al sistema. Esto presuponía que un contexto de�pleno empleo� permitiría que el conjunto de la po-blación esté incluida en el esquema de protecciónsocial, de la misma manera las contribuciones frutodel salario devengado de la relación laboral le brin-darían solidez económico financiera al sistema.

La actualidad nacional nos demuestra que es un�paradigma� de imposible cumplimiento. La aplica-ción de políticas neoliberales con su modelo de acu-

mulación fundamentalmente financiero, ha genera-do condiciones de exclusión de grandes sectores dela población de los sistemas de seguridad social, através de la precarización laboral, la expulsión demano de obra del mercado de trabajo formal y hatenido su correlato con el desarrollo del trabajo infor-mal. En este marco el sistema actual no responde alas necesidades ni a las expectativas del conjunto dela población, necesitada sin duda de una protecciónsocial que garantice a los ciudadanos el acceso a lasalud y la previsión social.

Hoy aproximadamente el 75% de los afiliados estáen el régimen de capitalización y el 25% restante enel régimen previsional público. La coexistencia de losdos regímenes (capitalización individual y reparto �sistema mixto) se ha mantenido, sin embargo caberesaltar que es importante la diferencia que se esta-blece en el haber de las prestaciones de los afiliadosa ambos regímenes, especialmente en las personasque poseen menores ingresos.

La vigencia de los regimenes especiales o �jubila-ciones de privilegio� que permiten el otorgamientode jubilaciones y pensiones a personas que no debe-rían en condiciones normales anticipar un retiro dela actividad económica o percibir un monto de pres-tación no acorde a las cotizaciones aportadas, tor-nan aún mas irritativa la situación de bajas prestacio-nes en los sistemas previsionales. Cabe acotar que laobservación no solo esta referida a los regimenesque estaban previstos para miembros del poder eje-cutivo y legislativo, sino también para el sector judi-cial y estamentos de las fuerzas armadas.

Por otra parte la gran discrecionalidad observadaen el otorgamiento de pensiones no contributivas hanintroducido descreimiento y sospechas declientelismo político en el accionar del sistema.

Al mismo tiempo que se acentúo la participacióndel sector privado en el sistema previsional y de sa-lud, la reforma propiciada por el decreto 2284 de 1991instauró la estatización del sistema de AsignacionesFamiliares, que hasta entonces se caracterizaba porser convencional, gerenciado por los actores socia-les y bajo la supervisión del estado, organizado porcajas por actividad económica (CASFEC, CASFPI yCASFPE). El sistema arrojaba superávit y en particular



CASFEC y CASFPI contaban con importantes reservasque no podían emplear para mejorar las prestacio-nes de los trabajadores. En efecto, el monto de lasprestaciones era fijado por el PEN teniendo en cuen-ta no solo la situación de las cajas en cuestión sinolas posibilidades del estado de poder incrementar lasasignaciones a su personal.

Evidentemente el estado nacional nunca disponíade fondos para hacerlo por lo que las asignacionestuvieron durante largo tiempo un valor casi simbóli-co. Por otra parte el estado, cuando las cajas conta-ban con dinero importante �expropiaba� dichos fon-dos.

El mantenimiento de Cajas Provinciales, como con-secuencia del régimen federal de gobierno, hace quecoexista el Régimen Nacional (hoy Sistema Integra-do de Jubilaciones y Pensiones) y los Regímenes Pro-vinciales destinados fundamentalmente a los funcio-narios y empleados de los tres poderes (Ejecutivo,Legislativo y Judicial). El desarrollo de un único siste-ma de seguridad social a nivel nacional debería cons-tituir un objetivo mayor a alcanzar, sin que signifiqueel abandono de esfuerzos complementarios a desa-rrollar por las provincias o sectores privados, ya seancajas profesionales o privadas.

La profunda crisis política, económica y social delpaís tiene graves consecuencias en la protección so-cial, las altas de evasión y elusión de aportes y contri-buciones, la pérdida de credibilidad del sistema y otrosfactores consecuencia de la devaluacióninstrumentada han sumido al sistema en una crisiseconómica y financiera. La refundación de la seguri-dad social debe constituir una Política de Estado, res-tituyendo la credibilidad a la protección social en basea un consenso democrático y participativo tan am-plio como se requiera.

Cualquier reforma tendiente a subsanar carenciasy nuevas situaciones sociales debe hacerse pues, te-niendo en cuenta estos factores, desarrollando launiversalidad en la cobertura y contemplando la in-clusión de los sectores excluidos de la protecciónsocial.

Los planes o programas sociales que buscan pa-liar la situación, deberían contemplar la incorpora-

ción de las personas carenciadas de necesidadesbásicas insatisfecha a la seguridad social. Un objeti-vo mayor es sin duda la instauración de un Salario deInclusión Social que garantice alimentación, incorpo-ración a la seguridad social (salud, vivienda, previ-sión social etc.) y una actividad laboral que dignifiqueal beneficiario. Complementariamente se debeninstrumentar planes de formación profesional inte-grados a estas políticas permitiendo así proyectar afuturo la inserción de los beneficiarios en el esque-ma productivo.

El financiamiento de la seguridad social se realizaa través de las cotizaciones, contribuciones y aportesde trabajadores, empleadores y el estado. La concen-tración de las riquezas en un bajo porcentaje de lapoblación (10% de la población que detiene el 52,6%de las riquezas) exige avanzar en políticas fiscalesque permitan redistribuir ingresos, disminuyendo elpeso de los tributos al consumo que gravan doble-mente a los trabajadores. La recaudación debe ga-rantizar la lucha contra la evasión y la elusión de lascotizaciones. La participación de los actores socialesdebe ser activa no solo en el diseño de políticas sinotambién en la gestión de la seguridad social, permi-tiendo el control ciudadano de la utilización de losrecursos.

El estado debe vigilar y garantizar la correcta apli-cación de los recursos, los fondos de financiamientodel sistema deben ser resguardados sin que estepueda afectarlos a otro destino.

En lo que hace a la gestión de la seguridad social,el estado debe ocupar un papel rector y fiscalizadorde todas las entidades (organismos públicos o priva-dos) que formen parte del sistema, impulsando ladesburocratización, agilizando y simplificando losactos administrativos a favor de los beneficiarios.Asimismo debe procurarse la optimización de los re-cursos, disminuyendo costos administrativos e ino-perantes que obstaculizan la extensión de la cober-tura de las prestaciones. La gestión de la seguridadsocial básica y universal hace incompatible su ejerci-cio por parte de entidades con fines de lucro. La par-ticipación de este sector en los órganos del sistemadebe ser complementaria ya que la administraciónde dichos sistemas es facultad indelegable del esta-do.



La participación en la gestión de los actores socia-les (trabajadores, empresarios y estado) debe consti-tuirse en el instrumento que permita el mejor ejerci-cio de: el derecho a la información, el gerenciamiento,fiscalización, control y difusión de la información alos interesados. Esto redundará e una mayor transpa-rencia en la gestión y en la imagen de profesionalismoen su administración.

El sector sindical ha visto reducida su participa-ción en la administración de la Seguridad Social alsector de obras sociales -de singular importancia sinduda- dicha actuación se ha verificado a través de laconducción y la administración de cada obra socialsindical. La consecuencia directa ha sido el desarro-llo de una visión desarticulada y fragmentada de todolo concerniente a la protección social en los cuadrosintermedios.

Es fundamental que la acción sindical, confluyaen el desarrollo de una visión común e integral quepermitan coordinar disciplinas y esfuerzos para la ela-boración de propuestas en torno a la reforma nece-saria. Cualquier propuesta que emane de las instan-

cias sindicales debe contemplar la participación inte-gral de los trabajadores y de los beneficiarios, peroademás es necesario que las propuestas tengan unaval técnico basados en técnicas actuariales y econó-micas de factibilidad e impacto.

Otra característica accesoria pero no de menorimportancia, lo constituye la dispersión normativa ylegal en todos los aspectos de protección social ennuestro país, fruto sin duda de intentos de corregirfalencias, desviaciones o vacíos en la materia, la revi-sión integral y la constitución de una suerte de Códi-go de Protección Social aparece como un objetivo nodesdeñable.

Hoy la seguridad social es un Derecho Humanofundamental, que exige la aplicación de beneficiosde carácter universal reconociendo la ciudadanía so-cial, representa un consenso mínimo para el desarro-llo y el bienestar social y económico. La seguridadsocial es el punto convergente entre lo social, lo eco-nómico y lo político, constituyéndose en un elemen-to clave para el crecimiento económico y el desarro-llo social.



* Diplomado en Estudios del Desarrollo, Universidad de Ginebra-Suiza. Ex Gerente de Sistemas y el Plan Director del Sistema de Información del HospiceGeneral (Ministerio de Previsión y Acción Social del Cantón de Ginebra-Suiza). Ex Gerente de Sistemas y Telecomunicaciones de ANSES. Miembrofundador de la Fundación Argentina de Investigaciones de la Seguridad Social. Colaborador permanente del Instituto Arturo Jauretche y Asesor de laSecretaría General de la CGT. [email protected]

ANTECEDENTES HISTÓRICOS.La Seguridad Social en la República Argentina es

de antigua data y estuvo caracterizada por la multi-plicidad de organismos de gestión, a veces siguien-do criterios de especialización y otras en función deagrupamientos relacionados con la actividad laboral.

En nuestro país, el Régimen Previsional (Vejez, In-validez y Muerte) ha constituido el eje central de losbeneficios de la Seguridad Social. Esto, como conse-cuencia de la representatividad del circuito ingresos -egresos financieros, y por el número de personasinvolucradas en él.

La primera ley jubilatoria argentina se dictó en laProvincia de Santa Fe en 1867, para los agentes públi-cos servidores del Estado Provincial. Entre 1877 y 1903se dictan otras leyes para miembros de la Corte Su-prema y Jueces de la Nación; docentes; empleadosde la Administración Pública Nacional. Los beneficiosse otorgaban con cargo a Rentas Generales.

El inicio orgánico de los regímenes previsionalesde naturaleza contributiva se remonta a 1904 con lacreación de la Caja Nacional de Jubilaciones y Pen-siones Civiles. A dicha creación le suceden otras múl-tiples, con características de verdadera atomizacióninstitucional, donde priva el régimen de capitaliza-ción colectiva para el financiamiento de las presta-ciones.

El Sistema va proporcionando a través del tiempocobertura progresiva a todos los sectores activos. Amediados de la década del 50, el régimen previsionalargentino, por lo menos en lo formal, tenía una delas coberturas más amplias de Latinoamérica.

EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIALEN LA ARGENTINA.

Por Julio G. Rosales *

En la década del cuarenta (40), se llevó a la prácti-ca en importantes países del primer mundo el desa-rrollo de teorías asociadas al paradigma del �Estadode Bienestar Social�. La Argentina también adoptóesta nueva corriente, introduciendo modificacionesen sus sistemas.

A través del dictado de la ley N° 14.370 en 1954 seproduce un hito importante, pues por un lado, se tien-de a la unificación de los sistemas, y por el otro, sepasa de hecho del sistema de capitalización al dereparto.

En 1958 al reglamentarse el principio de la movili-dad de las prestaciones consagrado por la Constitu-ción Nacional se acentúa la tendencia distributiva yse dispone que la movilidad de las jubilaciones ypensiones sea equivalente al 82 % de la última remu-neración percibida.

A fines de la década que veníamos comentando,se comienza a alterar por diversas circunstancias(apropiación por parte del Estado de los FondosPrevisionales; subsistencias de múltiples regímenesprofesionales estratificados; excesiva permisibilidadpara acceder a los beneficios; implantación de jubi-laciones reducidas o retiros anticipados; incrementovertiginoso del sector pasivo; etc.) en forma muy sig-nificativa el financiamiento del Sistema Previsional.La situación se agrava críticamente en la década delsesenta (60) y frente a la importante promoción dereclamos judiciales, el Gobierno dispone diversasmedidas destinadas a solucionar el problema. Me-diante la ley Nº 16.931 (10-08-67) se dispuso la parali-zación de los trámites judiciales de reajustes.

A fines del sesenta (60) se encara una muy impor-


EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN LA ARGENTINA

1 Ley 18.037 del 30 de diciembre de 1968.2 Ley 18.038 del 30 de diciembre de 1968

tante reforma del Sistema. Por un lado el Sistema seconsolida con la unificación legislativa (una ley1 paratrabajadores en relación de dependencia y otra2 paratrabajadores autónomos) derogándose una treintenade leyes y decretos preexistentes, y por el otro seunifican las trece cajas existentes en tres (Industria,Comercio y Actividades Civiles; Estado y ServiciosPúblicos; Trabajadores Autónomos). El 82% (o el por-centaje resultante según el haber) es sustituido porun reajuste anual en base a coeficientes.

Subsistieron regímenes de excepción (personalFuerzas Armadas y de Seguridad) y diferencias de tratopara determinados sectores de actividad.

A partir de los primeros años de la década delochenta, nuevamente el sistema enfrenta una gravecrisis especialmente de carácter financiero y judicial,como consecuencia del proceso inflacionario y de losreclamos de reajustes, lo que obligó a las autorida-des nacionales a adoptar medidas excepcionales ten-dientes a regularizar la situación, declarando el esta-do de emergencia previsional. Cabe recordar entreotros los decretos 2196/86 y 648/87.

En 1990 mediante la ley 23.769 se crea el InstitutoNacional de Previsión Social cuya finalidad básica fueunificar la administración del Sistema Nacional deJubilaciones y Pensiones.

Entre 1991 y 1993, el Estado Nacional canceló deu-das previsionales por un monto aproximado a 12 milmillones de dólares y procedió a recomponer los ha-beres deteriorados por la inflación, poniéndolos acor-des con la nueva realidad contenida en la Ley deConvertibilidad.

EL SISTEMA DE SEGURIDAD YPREVISIÓN SOCIAL EN LA ÚLTIMADÉCADA.

En la última década se produjo en el país una pro-funda transformación económica, un proceso de re-forma económica basada en la reforma del Estado, laeliminación del déficit fiscal, la reestructuración dela deuda pública, la estabilidad monetaria y la pro-moción de inversiones extranjeras y domésticas que

coadyuvaran al crecimiento de la economía en uncontexto de apertura, desregulación y privatizaciónde empresas públicas. El Fondo Monetario Interna-cional (FMI) incluía en las Cartas de intención firma-das con el gobierno recomendaciones propiciandola introducción de instituciones de capitalización in-dividual sustituyendo así los sistemas de reparto.

El cambio ha sido importante tanto por la canti-dad de normas modificadas, como por la profundi-dad de los cambios realizados.

Creación del Sistema Único deSeguridad Social.

En 1991 mediante el decreto N° 2284/91 llamadode �desregulación económica� entre otras muchasmedidas se creó el Sistema Único de Seguridad So-cial (SUSS), dependiente del Ministerio de Trabajo ySeguridad Social, al que se le puso a cargo todas lasfunciones y objetivos de las Cajas de Subsidios Fami-liares (CASFEC; CASFPI; CASFPYMAR); el Instituto Na-cional de Previsión Social y el Sistema de prestacio-nes para trabajadores desempleados. Mediante lanorma citada se disuelven los organismos existentesy se dispone el cese en sus funciones de las autori-dades que administran los mismos y sus Sindicaturas.(Artículo 1º)

Creación de ANSES.En el mismo año por el decreto N° 2741/91 se crea

como organismo descentralizado en jurisdicción delMinisterio de Trabajo y Seguridad Social � Secretaríade Seguridad Social, la Administración Nacional de laSeguridad Social (ANSES) al que se le puso a su cargola administración del SUSS y que sucedió jurídicamen-te a los entes disueltos.

Identificación Univoca en laSeguridad Social.

El Sistema de Seguridad Social carecía de un nú-mero unívoco para identificar a las personas y em-presas comprendidas en él. Algunos de los entes quela componen dieron números de afiliación y otrosutilizaban el documento nacional de identidad pero



este tenía repeticiones entre hombres y mujeres. Elnuevo número denominado CUIL (código único deidentificación laboral) fue creado por la ley N° 24.013y hoy con él se identifican todas las personas que serelacionan de una u otra forma con la Seguridad So-cial.

Contribución Unificada de laSeguridad Social.

También mediante el antes aludido decreto N°2284/91 se crea la Contribución Unificada de la Se-guridad Social (CUSS) cuya percepción se puso a car-go del Sistema Único de Seguridad Social.

APORTES Y CONTRIBUCIONES antes de reduccionesCONCEPTO TRABAJADOR EMPLEADOR TOTAL PRORRATEOS.I.J.P. 11,00% 16,00% 27,00% 55,1%I.N.S.S.J.y P. 3,00% 2,00% 5,00% 10,2%ASIGN. FLIARES 7,50% 7,50% 15,3%Fdo NAC. EMPLEO 1,50% 1,50% 3,1%ANSSAL 0,30% 0,50% 0,80% 1,6%OBRA SOCIAL 2,70% 4,50% 7,20% 14,7%TOTALES 17,00% 32,00% 49,00% 100,0%

APORTES Y CONTRIBUCIONES a tasas de Octubre 1999CONCEPTO TRABAJADOR EMPLEADOR TOTAL PRORRATEOS.I.J.P. 11,00% 4,29% 15,29% 53,2%I.N.S.S.J.y P. 3,00% 0,21% 3,21% 11,2%ASIGN. FLIARES 1,87% 1,87% 6,5%Fdo NAC. EMPLEO 0,37% 0,37% 1,3%ANSSAL 0,30% 0,50% 0,80% 2,8%OBRA SOCIAL 2,70% 4,50% 7,20% 25,1%TOTALES 17,00% 11,74% 28,74% 100,0%

APORTES Y CONTRIBUCIONES a tasas de Octubre 2001CONCEPTO TRABAJADOR EMPLEADOR TOTAL PRORRATEOS.I.J.P. 11,00% 16,00% 27,00% 71,1%I.N.S.S.J.y P. 3,00% 3,00% 7,9%ASIGN. FLIARES 0,00% 0,0%Fdo NAC. EMPLEO 0,00% 0,0%ANSSAL 0,30% 0,50% 0,80% 2,1%OBRA SOCIAL 2,70% 4,50% 7,20% 18,9%TOTALES 17,00% 21,00% 38,00% 100,0%

La CUSS comprendió los aportes y contribucionescon destino a: � Administración del Seguro Nacional de Salud � Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubi-

lados y Pensionados (PAMI) � Régimen de jubilaciones y pensiones � Sistema de Asignaciones Familiares � Obras Sociales comprendidas en el Régimen de la

ley N° 23.660.Hasta ese momento tanto la Dirección Nacional

de Recaudación Previsional, como las Cajas de Asig-naciones Familiares y las Obras Sociales se encarga-ban cada una de recaudar y fiscalizar los respectivosaportes y contribuciones.

Aportes y contribuciones de la CUSS.



3 Ver documento Nº 02/2000 de la Fundación Argentina de Investigaciones de la Seguridad Social (FAISS)4 Documento Nº 3/00 � 29/1/2000 de la Fundación Argentina de Investigaciones de la Seguridad Social (FAISS)

APORTES Y CONTRIBUCIONES al sancionarse Presupuesto 2002CONCEPTO TRABAJADOR EMPLEADOR TOTAL PRORRATEOS.I.J.P. 11,00% 16,00% 27,00% 71,1%I.N.S.S.J.y P. 3,00% 1,00% 4,00% 10,5%ASIGN. FLIARES 0,00% 0,0%Fdo NAC. EMPLEO 0,00% 0,0%ANSSAL 0,30% 0,60% 0,90% 2,4%OBRA SOCIAL 2,70% 5,40% 8,10% 21,3%TOTALES 17,00% 23,00% 40,00% 105,3%

Recaudación de las Contribucionesde la Seguridad Social.3

La Administración Nacional de la Seguridad Social(ANSES), organismo dependiente del Ministerio deTrabajo y Seguridad Social, tomo a su cargo la recau-dación del sistema de aportes desde enero de 1992,ver Contribución Unificada de la Seguridad Social(CUSS) Decreto 2284/91.

Como consecuencia del dictado del decreto N°507/93 a partir del 1/04/1993 dicha función es trans-ferida a la Dirección General Impositiva (DGI) depen-diente del Ministerio de Economía, posteriormentetras la reunión de la DGI con la Dirección General deAduanas se conformaría la Administración Federal deIngresos Públicos (AFIP). El esquema de recaudación,instrumentado por la Dirección General de los Recur-sos de la Seguridad Social, sintéticamente, consisteen la presentación de declaraciones juradas a la AFIP-DGI dependiente del Ministerio de Economía y laposterior operación de pago por vía bancaria.

A partir del dictado del Decreto N° 1394/01 dicta-do en el marco de la Ley N° 25.414 se creó el Institu-to Nacional de los Recursos de la Seguridad Social(INARSS), ente público no estatal. La Resolución N°14/2002 del Ministerio de Economía, confiere al Ad-ministrador Federal de Ingresos Públicos la condiciónde Presidente del Consejo de Administración delINARSS.

La misión asignada del ente de gestión es la decoordinar y potenciar, en forma concurrente con losdemás entes gestores de la seguridad social, las dis-tintas acciones tendientes a la fiscalización, recauda-

ción y aplicación de tales recursos. Asimismo, tiene asu cargo el correcto desenvolvimiento del Sistema deInformación y Recaudación para la Seguridad Social(SIRSS).

La financiación del INARSS se realiza a través delpago de comisiones a cargo de los operadores delsistema. Dichas comisiones ascienden al 0.5% enconcepto de recaudación y distribución y al 0.2% porcomisiones bancarias.

El Pacto Federal. Transferencia deRegimenes Provinciales al SistemaNacional.

En agosto de 1993 se suscribe entre el Estado Na-cional y las Provincias el PACTO FEDERAL PARA ELEMPLEO, LA PRODUCCION Y EL CRECIMIENTO que,entre otras cosas, estableció que el Estado Nacionalaceptaría la transferencia al Sistema Integrado de Ju-bilaciones y Pensiones (SIJP) de las Cajas de Jubila-ciones Provinciales (con exclusión de las de Profesio-nales que prevé el Art. 56 de la ley 18.038 t.o. 1980)en el caso que las Provincias adhieran al nuevo régi-men previsional que sancione la Nación.

En función del aludido Pacto ANSES absorbió has-ta el presente once (11) regímenes previsionales,Catamarca, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Municipalidadde la Ciudad de Buenos Aires, Río Negro, Salta, SanJuan, San Luis, Santiago del Estero y Tucumán

Factores Determinantes de la Crisisdel Sistema Previsional.4

Las causas de la crisis del sistema previsional in-cluyen dificultades en factores inherentes al sistema,



5 Ver documento Nº 1/2000 de FAISS

como así también al contexto económico del país,variables que, no obstante ser externas al mismo,inciden directamente en él.

Las Inequidades Previsionales.Los problemas más evidentes del sistema nacio-

nal de previsión social antes de la reforma de 1993 sereferían a los bajos niveles de las prestaciones, a lafalta de transparencia en los otorgamientos, a la altalitigiosidad acumulada y al endeudamiento con losbeneficiarios. El común denominador era la rupturadel equilibrio financiero del sistema. Diversos facto-res incidieron en la crisis estructural que obligaban arecurrir a impuestos de afectación específica y a apor-tes del Tesoro, los más importantes: la elevada eva-sión y la baja relación entre la base de las cotizacio-nes (cantidad de cotizantes por salarios imponibles)y el monto de las prestaciones, los incumplimientodel Estado, los logros de grupos de poder generando�jubilaciones de privilegio� frente a la exclusión degrandes sectores de la población y como detonante:elevada inflación. En 1991, al implantarse el régimende convertibilidad monetaria, hubo que reconocer yconsolidar la deuda con los beneficiarios, que consti-tuyó un pasivo en bonos de más de ocho mil millo-nes de dólares y encarar la reforma del sistema.

El Envejecimiento Poblacional.Se ha definido (probablemente en forma

axiomática) que puede calificarse de �vieja� a unapoblación cuando los habitantes de 65 años y mássobrepasan el 7% de la población total. Ese umbralfue superado en Argentina a partir del año 1970 conel 7.6%, llegando en 1990 al 9.4%.

La caída de la tasa entre jubilados y cotizantes, osea la relación entre activos y no activos, influye fuer-temente sobre la ecuación financiera en el sistemade reparto. Esta característica del régimen hacía quedebiera cumplirse la condición de mantener un equi-librio entre ingresos y egresos financieros. La ecua-ción se vio afectada por la caída de las tasas de fe-cundidad y las mejoras en las probabilidades de su-pervivencia en edades adultas.

La tasa de dependencia potencial, aumentó de un

nivel de 13 mayores de 60 años por cada 100 adultos(de entre 20 y 60 años) en el año 1950, a 27 ancianospor cada 100 adultos hacia 1990 y, de acuerdo a lasproyecciones de población, se espera que continúesubiendo. Este fenómeno asimila el caso argentinomás al de los países europeos que al de los sudame-ricanos.

Objetivamente estaba en evidencia que la rela-ción entre la PEA y la población potencialmentejubilable (mujeres de 55 años y más y varones de 60años y más) había caído a niveles que hacían indis-pensable la adopción de medidas más allá del méto-do de cobertura. En el supuesto de mantener las ta-sas de cotización y de soportar una evasión constan-te del 35%, resulta evidente que la tasa de sustitu-ción del 75% o del 82% era una promesa incumpliblea la luz de cualquier proyección demográfica posi-ble.

La Cobertura del Sistema.Uno de los factores que más ha influido en el sis-

tema previsional vigente hasta 1994 fue el crecimientode la cantidad de beneficios. De menos de 200.000beneficios en 1950 se llegó a 3.225.000 en 1993.

Este crecimiento, exitoso en cuanto a cobertura,está explicado sólo parcialmente por el envejecimien-to poblacional. El crecimiento en la cantidad de be-neficios se debe a razones de índole institucional,políticas de reducción de empleados públicos basa-da en la jubilación anticipada, una gestión proclive aadmitir medios probatorios de servicios y de cotiza-ción sumamente flexibles y profusas moratoriasprevisionales que generaron beneficios con totaldespreocupación por su financiamiento.

La Evasión.5

La evasión fue uno de los argumentos más utiliza-dos a la hora de explicitar la crisis del sistema de pre-visión social, cuando se impulsó la reforma del año1993, pero en realidad es quizás el problema estruc-tural de más larga data en la Argentina.

En materia previsional se considera evasión no sóloel no pago o el atraso de pago de las cotizaciones



que corresponde abonar, sino también la no declara-ción de la relación laboral y, en el caso particular delos autónomos, la falta de registro como tal o la ins-cripción en una categoría de inferior cotización quela correspondiente.

En el ámbito previsional es indudable la vincula-ción con las características del mercado de trabajo.Por un lado existe un número significativo de poten-ciales contribuyentes que, estando en condicioneseconómicas de cumplir sus obligaciones, no lo ha-cen; se trata fundamentalmente de trabajadores au-tónomos de ingresos medios y altos, por otro gran-des sectores expulsados del mercado de trabajo.

Hacia 1990, aproximadamente un 37% de la fuer-za de trabajo del país se halla en situación de incum-plimiento por razones vinculadas con su forma deinserción en el trabajo (temporarios o marginales).Evidentemente, la importancia de este grupo radicaen que no sería esperable que sus integrantes esténen condiciones de incorporarse al sistema oficial deprevisión.

Errores Institucionales.El manejo �político� y carente de conducción

profesionalizada de las entidades públicas ha tenidocomo consecuencia un funcionamiento insatisfacto-rio y la carencia de un modelo de gestión eficiente,además de haber estado siempre cuestionadas encuanto a la transparencia y honestidad de su manejo.

Las instituciones responsables del antiguo siste-ma previsional no estuvieron ajenas a estas caracte-rísticas, siendo objeto de sospechas en cuanto al otor-gamiento de beneficios, particularmente en los deinvalidez y las jubilaciones llamadas �de privilegio�,y de fundados reproches en cuanto a la administra-ción de los fondos acumulados en períodossuperavitarios.

Pero más incidencia puede atribuirse sin duda aquienes legislan las políticas, que a quienes condu-cen los organismos gestores. Una evidencia está dadapor la invariabilidad de la edad para acceder a losbeneficios en casi 50 años, ante reconocidas mejo-ras en las expectativas de vida de la población. Ade-más, la �generosidad inviable� del 75 u 82% móvil

sobre el salario del activo, la movilidad de haberesen función del índice de salarios, la extensa nóminade beneficiarios de pensión por supervivencia, losregímenes de privilegio a favor de legisladores, jue-ces, funcionarios públicos, personal de la administra-ción fiscal, personal del servicio exterior de la Na-ción, etc., son atribuibles a quienes legislan las políti-cas más que a quienes conducen los organismosgestores.

Factores Políticos Impulsores de laReforma, Apertura y Globalización.

El gobierno había encarado desde abril de 1991un proceso de reforma económica basada en la re-forma del Estado, la eliminación del déficit fiscal, lareestructuración de la deuda pública, la estabilidadmonetaria y la promoción de inversiones extranjerasy domésticas que coadyuvaran al crecimiento de laeconomía en un contexto de apertura, desregulacióny privatización de empresas públicas.

En ese escenario, apareció la reforma previsionalcomo una propuesta del gobierno fuertemente vin-culada a una receta de organismos internacionalescomo el Fondo Monetario Internacional y el BancoMundial, orientada a generar un mercado local decapitales que asegurara inversión doméstica, encua-drada a su vez en una política neoliberal impuestacomo condición para sostener el apoyo crediticionecesario para la transformación del sistema econó-mico.

La consecuencia fue que en el debate político delproyecto estuviera siempre presente, el estigma delos intereses foráneos impulsando la concentraciónde la riqueza a expensas del ahorro compulsivo delos trabajadores y los bajos haberes de los jubilados.

A la vez quedó claro que la reforma no tenía porobjetivo mejorar el nivel de las prestaciones existen-tes, sino a lo sumo mejorar la expectativa de los be-neficios que surgirían del futuro sistema.

Factores Críticos que Debía Resolverel Nuevo Sistema Previsional.

Conforme lo examinado en los puntos anteriores,entre las causas de la crisis previsional estaban pre-



sentes un conjunto de factores inherentes al siste-ma, como así también otros que, no obstante serexternos al mismo, incidían directamente en él. Amodo de resumen podemos afirmar que los factorescríticos que la reforma debía atender eran: � La evasión. � El equilibrio financiero del sistema. � Una tasa de sustitución que vincule el esfuerzo

contributivo con el nivel de cobertura. � Un razonable nivel mínimo de las prestaciones. � Equidad horizontal, sin privilegios y con un razo-

nable tratamiento de las situaciones probadamen-te diferenciales.

� Transparencia en el reconocimiento de los dere-chos y en la determinación del monto de las pres-taciones.

� La obligación de realizar un seguimientoprofesionalizado del sistema y los ajustes oportu-nos que demande su desempeño real.

� Una gestión calificada, profesionalizada, moder-na y honesta.Todo ello demandaba: un compromiso político y

con los actores sociales; un adecuado modeloprevisional que satisfaga requerimientos de cobertu-ra y viabilidad financiera a largo plazo; un adecuadodiseño normativo; un adecuado diseño organizacionaly un adecuado modelo de gestión.

Sistema Integrado de Jubilaciones yPensiones (SIJP).

En julio de 1994 con la puesta en vigencia de laley 24.241 del Sistema Integrado de Jubilaciones yPensiones (SIJP), se produjo una verdadera transfor-mación estructural generando uno de los mayorescambios en la historia previsional del país, al incor-porar al sistema nacional el régimen de capitaliza-ción individual.

La finalidad de dicho sistema es la de cubrir lascontingencias de vejez, invalidez y muerte. Abarcatodas las personas físicas mayores de 18 años en re-lación de dependencia o ejerciendo actividad autó-noma. Todo trabajador que ingresa al mercado labo-ral, deben ejercitar la opción entre el sistema de re-parto y el de capitalización, aquellos que no lo hacen�indecisos� son automáticamente atribuidos al siste-ma de capitalización y se distribuyen aleatoriamenteentre todas las AFJP.

No se encuentran incluidos en el sistema, perso-nal militar de fuerzas armadas, fuerzas de seguridad,personal policial y menores de 18 años. Tampoco seincluyen las cajas de empleados públicos provincia-les y municipales.

El nuevo sistema como el anterior es obligatorio yconstituye en realidad un sistema mixto ya que en élcoexisten:a. el Régimen Previsional Público basado en un Sis-

tema de Reparto que es gestionando por ANSES,b. el Régimen de Capitalización basado en la capita-

lización individual de los aportes administrado porlas AFJP (Administradoras de Fondos de Jubilacio-nes y Pensiones) fiscalizado por la Superintenden-cia de AFJP.

El Régimen Previsional Público se financia bajo unesquema clásico de reparto, distribuyendo los apor-tes de los trabajadores activos y las contribucionespatronales entre todos los beneficiarios a su cargo.

El Régimen de Capitalización no es un sistema purode pensiones privadas ya que combina prestacionesa cargo del régimen privado con otras otorgadas porel Régimen Previsional Público (Prestación BásicaUniversal; Prestación Compensatoria). Los afiliados aeste régimen pueden disponer del saldo a los 65 años(varones) o 60 años (mujeres), para aplicarlo a gene-rar una prestación periódica jubilatoria, bajo la mo-dalidad de retiro programado o de renta vitaliciaprevisional. Para los casos de invalidez y fallecimien-to, un seguro colectivo cubre la diferencia entre elcapital necesario para generar una renta vitalicia pre-determinada y el saldo acumulado en la cuenta indi-vidual del afiliado siniestrado. Cada fondo de jubila-ciones y pensiones está constituido por el conjuntode cuentas de capitalización individual que son ad-ministradas por una misma AFJP. Cada AFJP sólo pue-de administrar un fondo, que es propiedad de losafiliados y por lo tanto se encuentra separado delpatrimonio de la empresa que lo administra. Esta se-paración patrimonial permite independizarlo de lasituación económica-financiera de la administrado-ra, con lo cual, la quiebra de ésta no conlleva la quie-bra del fondo.

Además, y como consecuencia del régimen fede-ral de gobierno, se mantiene la coexistencia del Ré-



6 MOPRE es la sigla de �módulo previsional�, unidad de referencia para establecer la movilidad de las prestaciones del Régimen Previsional Público y elvalor de la renta presunta de los trabajadores autónomos. Su valor será fijado anualmente en función de las posibilidades emergentes del Presupuestode la Administración Nacional para cada ejercicio.

gimen Nacional (hoy Sistema Integrado de Jubilacio-nes y Pensiones) y de los Regímenes Provincialesdestinados a los funcionarios y empleados de los trespoderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial).

Desde la entrada en vigencia de la ley, se han su-cedido distintas modificaciones de importancia a tra-vés de las leyes Nº 24.347, 24.463 (Ley de SolidaridadPrevisional), 24.733, 24.828, 25.239 y recientementecon el dictado del decreto de necesidad y urgenciaNº 1306/00.

Prestaciones.El sistema previsional establece beneficios

previsionales compuestos de prestaciones contribu-tivas y no contributivas. Las primeras se otorgan aquienes cumplan requisitos preestablecidos en cuan-to a edad y años de servicios con aportes efectuadoscon regularidad. Las segundas se destinan a aquellaspersonas que alcancen una edad avanzada, o acredi-ten ciertas condiciones normadas, aún cuando nohubieran efectuado aportes suficientes.

Las prestaciones contributivas son otorgadas enel marco del sistema mixto, mientras las no contribu-tivas se encuentran íntegramente a cargo del Estado.

A través de las prestaciones contributivas el SIJPcubre las siguientes contingencias: a) vejez; b) invali-dez; y c) fallecimiento.

Prestaciones por Vejez.Las prestaciones por vejez tienen tres componen-

tes, dos de las cuales son comunes a los beneficia-rios de ambos regímenes (régimen de reparto y régi-men de capitalización). Estos componentes comunesestán a cargo del Estado y se denominan PrestaciónBásica Universal (PBU) y Prestación Compensatoria(PC).

El tercer componente es el que en realidad marcala diferencia entre la afiliación al régimen de repartoy al de capitalización. Dicho componente se denomi-na Prestación Adicional por Permanencia (PAP) en el

régimen de reparto y Jubilación Ordinaria (JO) en elde capitalización. Sus lineamientos básicos son lossiguientes.

� Prestación Básica Universal (PBU). Es una pres-tación mínima, universal y de un monto único queotorga el Estado a todas las personas que a la edadde 65 años en el caso de los varones y de 60 en elcaso de las mujeres, acrediten haber efectuadoaportes previsionales durante un mínimo de 30años. Es un importe fijo y uniforme, con indepen-dencia del salario, y se calcula en una suma noinferior a 2,5 MOPREs 6 . Para los trabajadores quecomputen más de 30 años de aportes y hasta 45,el valor de la PBU se verá incrementado en un 1%por año adicional. Al ser un monto fijo favorece alos trabajadores de menores ingresos.

� Prestación Compensatoria (PC). Esta prestaciónse otorga a todos los afiliados, de cualquier régi-men, que hubieran efectuado aportesprevisionales al antiguo sistema, por un períodode hasta 35 años. Se requiere tener 65 años deedad los varones y 60 las mujeres y un total de 30años de aportes computados a algún sistemaprevisional. La PC se calcula como un porcentajedel promedio de remuneraciones y rentas del tra-bajador en los últimos 10 años de actividad. Elporcentaje es igual a 1,5 por cada año de aportesal viejo sistema previsional. La PC es una presta-ción que sólo se vincula a quienes aportaron alviejo sistema, por lo tanto desaparecerá al finaldel período de transición.

� Prestación Adicional por Permanencia (PAP). Esuna prestación que otorga el Estado a todos losafiliados que opten por el régimen de reparto yreúnan iguales requisitos que los exigidos paratener derecho a la PBU. Se calcula como un por-centaje del promedio de remuneraciones y rentasdel beneficio en los últimos 10 años de actividad.El porcentaje es igual a 0,85 por cada año de apor-tes al nuevo sistema previsional.

� Jubilación Ordinaria (JO). Los afiliados al régi-men de capitalización que cuenten con los requi-



7 Se incrementa en un 1% por cada año de servicios con aportes excedentes de 30 y hasta un máximo de 5%.

sitos necesarios de edad yaños de servicio, pueden ac-ceder igualmente a la PBU ya la PC. Sólo en el tercer com-ponente se diferencian lasprestaciones por vejez deambos regímenes: en lugarde la PAP, el régimen de ca-pitalización ofrece una pres-tación denominada jubila-ción ordinaria.

La jubilación ordinaria (JO) sedetermina exclusivamente enfunción de dos variables: a) elsaldo acumulado en la cuentaindividual al momento de acceder a la prestación, yb) la expectativa de sobrevida del beneficiario y sugrupo familiar. Pueden acceder a ellos los afiliadosvarones que hayan cumplido sesenta y cinco años, olas mujeres a partir de los sesenta años.

Para tener derecho a esta prestación no es nece-sario contar con un mínimo de años de aportes. Elsaldo acumulado puede disponerse, en general, enforma de una prestación mensual a cargo de la pro-pia AFJP o de una compañía de seguro de retiro, aelección del beneficiario. La primera modalidad sedenomina retiro programado, y la segunda, renta vi-talicia previsional.

Existen situaciones de excepción respecto a la re-gla general que define la JO. Estas ocurren básica-mente cuando el afiliado ha logrado acumular unsaldo muy alto en su cuenta, o cuando, en el otroextremo, el saldo es excesivamente bajo. En el pri-mer caso, el afiliado puede obtener una jubilaciónanticipada (antes de cumplir la edad reglamentaria),o bien disponer de un excedente de libre disponibili-dad al obtener su jubilación. En el otro caso extremo,llamado retiro fraccionario, el beneficiario puedepercibir un haber mensual de prestación mayor al quecorrespondería mediante una renta vitalicia o un reti-ro programado. Estas sumas se descuentan del saldode la cuenta hasta su total extinción.

HABERES JUBILATORIOS

RÉGIMEN DE REPARTO RÉGIMEN DE CAPITALIZACIÓN

= =PRESTACION BASICA UNIVERSAL PRESTACION BASICA UNIVERSAL

+ +PRESTACION COMPENSATORIA PRESTACION COMPENSATORIA

+ +Prestacion Adicional Renta Derivada del Saldo de la Cuenta

por Permanencia Retiro programadoRenta vitalicia previsional

Retiro fraccionado

Como se ve en el gráfico precedente, la Presta-ción Básica Universal es uno de los tres componen-tes del haber previsional de quienes en su etapa ac-tiva optan por el régimen de reparto y también lo esde igual forma para quienes optan por el régimen decapitalización. A diferencia de la PC (PrestaciónCompensatoria), que reconoce los aportes efectua-dos al sistema nacional de previsión hasta Junio de1994 y por lo tanto se extinguirá junto con el últimocotizante al régimen de las leyes 18.037 y 18.038.

Su monto es una suma fija equivalente a 2,5MOPRE (actualmente cada MOPRE vale $ 80), o sea $200 mensuales7 .

Prestación por Invalidez.En el nuevo sistema previsional esta prestación se

denomina �retiro por invalidez�. Pueden acceder aella los afiliados que se incapaciten totalmente en suetapa laboral. La incapacidad se considera total si afec-ta en más de un 66% la capacidad para realizar ta-reas.

La determinación del grado de incapacidad paraambos regímenes está a cargo de comisiones médi-cas dependientes de la Superintendencia de Admi-nistradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensionesconstituidas a ese efecto. Estas comisiones emitenun primer dictamen de invalidez de carácter transito-rio, pudiendo adquirir el carácter definitivo si la inca-pacidad total es ratificada luego de un período de 3



años (que pueden, excepcionalmente, extendersehasta 5 años).

El haber de retiro por invalidez se define comoigual al 70% del promedio de las remuneracionespercibidas por el afiliado en los cinco años previos ala declaración de invalidez si es un aportante regulary al 50% si se trata de un aportante irregular que con-serva sus derechos.

Durante el período de retiro transitorio, la AFJPdebe pagar el haber mensual de la prestación, con-tando para ello con los fondos integrados por unacompañía de seguro de vida. En caso del retiro defi-nitivo por invalidez es necesario contar con un capi-tal en la cuenta, al que se denomina capital técniconecesario cuya determinación se explica más adelan-te, al tratar la prestación por fallecimiento.

Prestación por Fallecimiento.Las prestaciones por invalidez o fallecimiento son

similares para los afiliados que optaron por perma-necer en el régimen de reparto como para los que seincorporan el sistema de capitalización.

El haber de la pensión por fallecimiento del traba-jador en actividad se calculará en función del �ingre-so base�, el que está representado por el promediomensual de las remuneraciones y/o rentas imponiblesdeclaradas hasta los 5 años anteriores al mes queocurra el fallecimiento.

El haber de la prestación será equivalente al 70%del ingreso base para los aportantes regulares y al50% para los aportantes irregulares que conservensus derechos.

Para la determinación del haber se establecenporcentajes diferenciales según la relación que uníaal beneficiario con el causante: 70% para el cónyugesupérstite o conviviente cuando no existieren hijoscon derecho a pensión y del 50% cuando los haya yasimismo 20% para cada hijo. Estos porcentajes seaplican sobre el 70% o el 50% del ingreso base antesaludido.

En el caso de pensión por fallecimiento del bene-ficiario, la base de cálculo será el haber de la presta-

ción que percibía el causante.

La suma de las pensiones de todos los beneficia-rios no podrá exceder el 100% de la prestación dereferencia del causante.

En el supuesto de afiliados al régimen de capitali-zación fallecidos en actividad, la pensión reproducelos componentes que hubiera tenido la jubilación delcausante: por un lado se determina el haber de pen-sión referido a los componentes públicos (PBU y PC)y por otro se calcula el componente de capitalizacióna través de una complementación aportada por lacompañía de seguro. A tal fin se establece el capitaltécnico necesario, entendido como el valor actualesperado de las prestaciones de referencia de losbeneficiarios de pensión a partir de la fecha de falle-cimiento del causante y hasta la extinción del dere-cho a pensión de cada uno de los beneficiarios acre-ditados.

Para esta determinación debe tenerse en cuentael porcentaje de la prestación de referencia que co-rresponde a cada beneficiario, aplicándose estosporcentajes sobre el 70% o el 50% según la regulari-dad de los aportes y calculado sobre el ingreso baseantes aludido.

Al resultado del cálculo del capital técnico necesa-rio se le resta el capital acumulado y la diferencia esel capital complementario, que será integrado por laAFJP o por la compañía de seguros según el caso.

Financiamiento.Su financiamiento proviene de los aportes obliga-

torios de los trabajadores en relación de dependen-cia 11% de la remuneración (tope máximo de $4.800)que son destinados a financiar el régimen que hayaelegido el trabajador.

La contribución patronal del 16% de la remunera-ción de cada trabajador del sector privado tiene comodestino el financiamiento del régimen de reparto. Apartir del Pacto Federal para el Empleo, la Produccióny el Comercio (12/08/93) se acordaron distintas dis-minuciones de la contribución patronal para ciertasactividades, en proporciones variables según la zonageográfica.



El trabajador independiente que se encuentra enel sistema de autónomos aporta el 27% de la rentade referencia, de los cuales 11 puntos de los 27 fi-nancian el régimen elegido por el trabajador y losotros 16 van al régimen de reparto.

El empleador acogido al Régimen Simplificado paraPequeños Contribuyentes (Ley Nº 24977) deberá in-gresar el aporte personal fijo del trabajador compren-dido en esa ley ($33) que retendrá de su remunera-ción siendo destinado al régimen que haya elegidoel afiliado.

El esquema de recaudación, sintéticamente, con-siste en la presentación de declaraciones juradas a laAFIP-DGI dependiente del Ministerio de Economía yla posterior operación de pago por vía bancaria.

SISTEMA DE ASIGNACIONESFAMILIARES.

El sistema se encontraba regido por las leyes 15223y 18017 que instituían su vigencia y daban pautas parala administración del sistema. Al mismo tiempo quese acentúo la participación del sector privado en elsistema previsional y de salud, la reforma propiciadapor el decreto 2284 de 1991 instauró la estatizacióndel sistema de Asignaciones Familiares.

Hasta entonces se caracterizaba por ser conven-cional, gerenciado por los actores sociales (en lo queconcierne al sector privado) y bajo la supervisión delestado.

Estaba organizado por cajas por actividad econó-mica: � La Caja de Subsidios Familiares para Empleados

de Comercio (CASFEC), brindaba cobertura a lostrabajadores del comercio y los servicios en gene-ral.

� La Caja de Subsidios Familiares para el Personalde la Industria (CASFPI), al personal de la indus-tria.

� La Caja de Asignaciones Familiares para el Perso-nal de la Estiba (CASFPE) a los trabajadores por-tuarios y de la estiba.

La gestión de cada uno de estos entes era un di-rectorio integrado por representantes de los trabaja-

dores y los empresarios con una sindicatura designa-da por el Poder Ejecutivo Nacional. Las cajas estuvie-ron largo tiempo intervenidas, con sus autoridadesdesignadas por el gobierno de turno.

El sistema arrojaba superávit y en particular CASFECy CASFPI contaban con importantes reservas que nopodían emplear para mejorar las prestaciones de lostrabajadores. En efecto, el monto de las prestacionesera fijado por el PEN teniendo en cuenta no solo lasituación de las cajas en cuestión sino las posibilida-des del estado de poder incrementar las asignacio-nes a su personal. Evidentemente el estado nacionalnunca disponía de fondos para hacerlo por lo que lasasignaciones tuvieron durante largo tiempo un valorcasi simbólico. Por otra parte el estado, cuando lascajas contaban con dinero importante �expropiaba�dichos fondos.

En 1989, el PEN dicta el Decreto 612 por el que sedetermina un valor mínimo a las asignaciones quedeben cobrar los trabajadores pero habilita a los sec-tores a mejorar esos índices si la situación financierade las Cajas lo permitiera.

Promediando el año 1991 el Gobierno disuelve lascajas, estatizar la gestión y encargar al ANSES la ad-ministración del Régimen de Asignaciones Familia-res, las razones invocadas fueron exceso de gastosen la administración, duplicidad de funciones, abun-dancia de personal, etc.

El salario familiar disminuyó en términos reales,un sector de los trabajadores en relación de depen-dencia no lo cobra, otros reciben una cifra inferiorpor tener sueldos ligeramente mayores a los míni-mos. La grilla fue cercenada y se eliminaron algunasde importancia sustantiva como la asignación porescolaridad, aquella que cobraba el padre o la madredel niño o joven que concurría regularmente al cole-gio.

En octubre de 1996 se sancionó la Ley N° 24.714que modificó el régimen vigente desde 1969. La ini-ciativa propicia una significativa mejora en laredistribución de los recursos destinados a cubrir lasprestaciones que el sistema otorga, para ello se esta-blece un límite para la percepción de los beneficiosde manera de concretar el objetivo de atender ade-



cuadamente la posición de los trabajadores que es-tén en situación salarial menos favorable y una sim-plificación del cuadro de prestaciones, adecuándoloa las características actuales.

Hay dos subsistemas, uno de índole contributivoque incluye como beneficiarios a todos los trabaja-dores en relación de dependencia de la actividad pri-vada y el sector público nacional, beneficiarios de laART y de la prestación de desempleo; otro de índoleno contributiva, que contempla a los beneficiarios delSistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones y be-neficiarios de pensiones no contributivas.

Las prestaciones que la conforman para el sectorde trabajadores activos son: � Asignación por hijo, � Asignación por hijo con discapacidad, � Asignación prenatal, � Asignación por ayuda escolar para educación bá-

sica y polimodal � Asignación por maternidad � Asignación por nacimiento o adopción � Asignación por matrimonio.

Para el sector pasivo: � Asignación por hijo, � Asignación por hijo con discapacidad, � Asignación por cónyuge

Las fuentes de financiamiento que correspondenal subsistema contributivo con una contribución acargo del empleador del 7,5% que se abona sobre eltotal de las remuneraciones de los trabajadores, ouna contribución de igual cuantía a cargo del respon-sable del pago de prestaciones dinerarias derivadasde la Ley N° 24.557 sobre Riesgos de Trabajo.

SEGURO DE DESEMPLEO,Fondo Nacional de Empleo.

El 26/12/1991 comenzó a regir la ley 24.013 cuyostérminos se inscriben dentro del marco de las políti-cas avanzadas vigentes en la materia.

El seguro por desempleo tiene un carácter emi-nentemente complementario de las políticas activasde empleo encaradas por el Gobierno Nacional (pro-gramas de fomento del empleo y capacitación labo-ral). Su cobertura se extiende a todos los trabajado-

res en relación de dependencia despedidos sin cau-sa, regidos por la Ley de Contrato de Trabajo y conaportes al Fondo Nacional de Empleo.

La prestación económica varía en función de losmeses de cotización y puede ser de 4,8 y 12 mesescuando la cotización sea, respectivamente, de 12/23meses; 24/35 meses y 36/más meses.

Los desempleados perciben Asignaciones Familia-res, reciben las prestaciones médico-asistenciales yel período de cobertura es computado a los efectosprevisionales.

La ley citada contempla asimismo, la formulaciónde programas de empleo para grupos especiales detrabajadores que presenten mayores dificultades deinserción laboral. Por otra parte dispone la genera-ción de programas dirigidos a apoyar la reconversiónproductiva de actividades informales para mejorar laproductividad y gestión económica y a nuevas inicia-tivas generadoras de empleo.

Su financiamiento proviene de la contribuciónpatronal del 1,5% sobre la masa salarial del sectorprivado.

SISTEMA DE RIESGOS DELTRABAJO.

El 10/7/1996 por Decreto N° 659/96 se puso envigencia en la Argentina el nuevo Sistema de Ries-gos del Trabajo instituido por la ley N° 24.557.

Es objeto de esta ley la prevención de los riesgosy la reparación de los daños derivados del trabajo.Tiene como autoridad de aplicación a laSuperintendencia de Riesgos del Trabajo dependien-te del Ministerio de Trabajo.

Esta ley establece una nueva reparación deinfortunios del trabajo, en la argumentación para suinstrumentación se insistió en su puesta en marchasobre la base de dos pilares fundamentales: � La prevención � Un seguro obligatorio.

El empleador podrá autoasegurarse (en caso detener solvencia económica suficiente) o afiliarse a



8 Ver estudio �Políticas de Salud y Dialogo Social� conducido por E. Labolida - Instituto Arturo Jauretche Confederación General del Trabajo (CGT) de laRepublica Argentina.

una ART (Aseguradora de Riesgos del Trabajo, que esel ente gestor de las prestaciones.

El monto de la cuota pactada corresponde al pre-mio que el empleador acuerda pagara la asegurado-ra para financiar las prestaciones previstas legalmen-te. Se computa sumando la parte fija de la alícuotapactada entre la aseguradora y cada empleador, mul-tiplicada por el numero de trabajadores que el mis-mo empleador declara la AFIP y la parte variable dedicha alícuota aplicada a la masa salarial. La alícuotasurge de los contratos registrados por laSuperintendencia de Riesgos del Trabajo.

SISTEMA DE OBRAS SOCIALES. 8

El sistema se financia con el aporte del 2,70% desu remuneración por parte de los trabajadores y lacontribución del empleador del 4,5%.

El sistema se encuentra regulado por laSuperintendencia de Salud dependiente del Ministe-rio de Salud.

Las Obras Sociales son una creación de los sindi-catos argentinos, hoy existen además obras socialesprovinciales, de Personal de Dirección y la obra so-cial de Jubilados y Pensionados (PAMI).

Históricamente las Obras Sociales constituyeron unelemento sustancial del accionar de las organizacio-nes sindicales. Su nacimiento esta ligado al desarrollode políticas autónomas y de determinación conven-cional desarrolladas por los sindicatos. La acción fun-damental de estas entidades se dirige a brindar aten-ción médico-asistencial que cubren además una granvariedad de prestaciones, como guarderías, atencióna los ancianos, actividades turísticas y recreativas, acti-vidades culturales, educación y formación, provisiónde bienes de consumo a bajo costo, programas deviviendas económicas, ayuda financiera, etc.

Surgidas desde los sindicatos con gran autonomía,en el marco de un estado de bienestar seinstitucionalizaron y regularon dando lugar a lo que seconoce como Sistema de Obras Sociales. En ese mar-co, participaron a la planificación de los servicios de

salud, así luego del golpe militar de 1955 cuando seinició un proceso de disminución gradual del rol delestado en la Salud Pública, las OS asumieron un papelmenos complementario y mas sustitutivo. El sistemaes percibido por los trabajadores como de su propie-dad y como un aporte sindical a la salud publica.

El gobierno argentino a partir de los años 90 ad-mitió en los diseños de políticas económicas y deseguridad social una significativa vinculación e in-fluencia de organismo internacionales, las recomen-daciones en materia de Previsión Social y Salud Pú-blica han tenido como consecuencia laimplementación de política de �apertura� de losmercados a capitales privados, considerando comomercaderías transables los servicios y prestacionesen torno a la Seguridad Social.

En lo que hace a Salud Pública, tuvo una destacadaactuación la consultoría en materia de relevamiento,diseño de programas y asistencia financiera del BancoMundial. El enfoque adoptado por el gobierno argen-tino se basó en un reporte y recomendaciones de abrilde 1996 del mencionado organismo. Las propuestasconsistían en una reforma integral tendiendo alautofinanciamiento de un Sistema de Seguro de Sa-lud por fuera de un sistema solidario.

El gobierno argentino ha venido introduciendoreformas en el cuerpo legal que regulaba no solo alas Obras Sociales Sindicales sino también al conjun-to de prestadores de la salud. La expresión mas con-creta se sustenta en un profuso cuerpo legal que seinicio con la Ley de Reforma del Estado y la Ley deemergencia Económica cuyo espíritu era dotar de unmarco legal al Estado que le permitiera restablecer elequilibrio de sus cuentas fiscales, solventando susgastos de funcionamiento, tanto como los compro-misos asumidos para el pago de la deuda publicaexterna. Cabe resaltar en particular el Decreto N°1269/92 que estableció las Políticas Nacionales deSalud iniciando un profundo proceso de transforma-ción del sistema de Obras Sociales.

El Poder Ejecutivo Nacional ha continuado dictan-do diversas normas relacionadas con el sistema deObras Sociales entre las que corresponde destacar:



� Decreto N° 9/93 que pone en marcha la libre elec-ción de obras sociales;

� Decreto N° 292/95 dispone la libertad de elecciónde Obra Social para todo beneficiario previsionalafiliado al INSSJP quedando la operatoria de tras-paso y derivación de cápitas bajo responsabilidadde ANSES. Asimismo dispone la distribución delFondo Solidario de Redistribución de manera au-tomática, asegurando un aporte mínimo por afi-liado titular a las obras sociales sindicales; sientalas bases para la eliminación de múltiples cober-turas.

� Decreto N° 333/96 reglamentario de las leyes24.013 y 24.557 encomienda a ANSES la elabora-ción de un Padrón Único de Beneficiarios de ObrasSociales, tarea que realiza entre octubre 1996/marzo 1997.Confiere también a ANSES facultadespara el diseño del Registro de Incapacidades La-borales.

� Decreto N° 1141/96. Establece los criterios para ladesregulación de las obras sociales y se amplía elpadrón aludido en c) denominándolo Padrón dela Seguridad Social

� Decreto N° 1560/96 ratifica la resolución N° 633/96 del Ministerio de Salud y Acción Social, ponien-do en vigencia la libre elección de obras socialesdisponiendo su operatoria bajo la órbita de ANSES;

� Decreto N° 504/98 realiza modificaciones y ajus-tes en el sistema aludido en el punto anterior;

� Decreto N° 638/97 dispone la libre elección deObras Sociales de Dirección. La resolución conjuntaMSAS N° 170, MEyOSP N° 334 y MTSS N° 241 demarzo de 1998 reglamenta las acciones bajo laadministración de ANSES.El sistema de salud argentino cubre 23,5 millonesde habitantes que se componen como sigue:

� Trabajadores con algún grado de formalización 15millones,

� Trabajadores autónomos 2,5 millones, � Jubilados y Pensionados 4,2 millones, � Personal de Dirección 1,3 millones, � Empleados Informales cubiertos en salud 0,5 mi-

llones.

Respecto al financiamiento de salud, el giro totales de 20.800 millones y se compone como sigue: � El Sector Público establece un giro de 4.400 millo-

nes del sistema de salud (21,2%) � Las Obras Sociales Sindicales (237) con 10 millo-

nes de afiliados, un giro de 3.600 M. (17,3%) � Las Obras Sociales Provinciales con 4,5 millones

de afiliados, un giro de 1.400 M. (6,7%) � Las Obras Sociales de Dirección (24) con 1,3 m. de

afiliados, un giro de 1.000 M. (4,8%), � El PAMI con 4,2 millones de afiliados, un giro de

2.800 M. (13,5%) � Las Prepagas (160 entidades), con 2,4 M. de afilia-

dos, un giro de 2.200 M. (10,6%), � Los Planes de Salud de Hospitales y Clínicas priva-

das (80), 600 M. (2,9%) � El resto se compone de Mutuales, Seguros de Sa-

lud etc.

Entre las Obras Sociales Sindicales, las 10 másgrandes agrupan 5.980.500 afiliados.

SISTEMA DE PENSIONES NOCONTRIBUTIVAS.

Al crearse ANSES se recibe del ex Instituto Nacio-nal de Previsión Social el manejo de las PensionesNo Contributivas. Mediante decreto N° 292/95 setransfieren dichas funciones a la órbita de la Secreta-ría de Desarrollo Social dependiente del Ministeriode Salud y Desarrollo Social. En concordancia con eldecreto N° 1455/96 se crea la Comisión Nacional dePensiones Asistenciales dependiente de la citadaSecretaría. Cabe mencionar que el otorgamiento delas pensiones corre por cuenta de los entes mencio-nados en las respectivas leyes y que ANSES tiene a sucargo el pago, su financiamiento proviene de impues-tos generales.

En la categoría de pensiones no contributivas seconsideran: � Las Pensiones Graciables Ley Nº 13337 (promulga-

da el 13/11/48), que estipula que las peticionesque se formulen por particulares al HonorableConsejo de la Nación deberán ajustarse a las si-guientes situaciones:

- Las personas que hayan prestado a la Na-ción servicios de carácter extraordinario oeminente y que tuviesen por los menos 60años de edad o se encontrasen incapacita-das para el trabajo

- Las personas que hayan prestado serviciosmilitares o civiles en las guerras internacio-nales anteriores al año 1870, o en la conquis-



ta del desierto o importantes servicios du-rante la organización nacional.

- Los militares o civiles que hubiesen presta-do servicios en funciones especificas o enpara reparticiones del estado, como funcio-nario, empleados u obreros y que acreditentener mas de 60 años, carecer de mediossuficientes de vida.

- Los ciudadanos bajo bandera que seinvaliden para el trabajo como consecuen-cia de accidentes imputables a actos de ser-vicios y los deudos de los mismos de aque-llos fallecidos en actos de servicios o porenfermedad consecuente.

- Los ciudadanos combatientes invalidados enguerras internacionales y sus deudos.

- Las personas que se encuentren imposibili-tadas para trabajar víctimas de atentados oatropellos provocados por razones políticas,gremiales o actos derivados o conexos a ellas.

� La Ley Nº 16516 acordó una pensión no contributi-va a quienes obtuvieran el Primer premio Nacio-nal de Ciencias o Letras otorgadas actualmente porla Dirección General de Cultura del Ministerio deEducación de la Nación, o por los organismos quehayan ejercido sus funciones, una pensión men-sual y vitalicia, es condición haber cumplido la edadde 60 años.

� La Ley Nº 20541 (11/10/73) en el art. 6 incluye alos deudos de legisladores y convencionales cons-tituyentes entre quienes gozaran de una pensióncuyo haber será móvil y equivalente al 70% delhaber mínimo de pensión del régimen nacional.

� La Ley Nº 20733 incluyo entre los pensionados alos artistas premiados en artes plásticas y arqui-tectura con el máximo galardón otorgado por laNación.

� Las dispuestas por Ley Nº 23746 (28/09/89), paralas madres que tuviesen siete hijos o más, cual-quiera fuese la edad y estado civil, el derecho apercibir una pensión mensual, inembargable y vi-talicia cuyo monto será igual al de la pensión mí-nima, a condición de probar situación de pobre-za, facultando al Ministerio de Trabajo para otor-gar las pensiones a que se refiere esta ley.

� Además existen las otorgadas a campeones olím-picos según Ley Nº 23891, según la jerarquía delpremio olímpico. Se tramitaban en un principioen PAMI, luego pasaron a tramitarse al Ministerio

de Desarrollo Social. � Las previstas en el Art. 183-184 de la Ley Nº 24241,

para personas mayores de 70 años, con una dura-ción de 10 años y prorrogables según la situacióndel beneficiario.

Complementariamente se ha promulgado la LeyNº 24116 (27/10/92), en la que se prorrogan por eltermino de diez años, a partir de las fechas de susrespectivos vencimientos y sin perjuicio de cualquierotro ingreso que pudieren percibir sus beneficiarios,las pensiones graciables que hayan caducado o ca-duquen durante el transcurso del año 1992.

Los Decretos 3177 y el 2756/73, promulgado unoel 20/08/71, el otro el 14/06/78, habilita el sistema depensiones por invalidez a personas sin recursos y elotorgamiento de pensión a la vejez a mayores de 80años, por medio de Ministerio del Bienestar Social(hoy Desarrollo Social).

Finalmente el Decreto Nº 2344/78 (promulgado 5/10/78) fija el haber mínimo de las pensionesgraciables y demás prestaciones no contributivas y elhaber de las pensiones a la vejez y por invalidez al70% (setenta por ciento) del haber mínimo de pen-sión del régimen nacional de jubilaciones y pensio-nes para trabajadores en relación de dependencia.

NUEVO SISTEMA INTEGRADO DEPROTECCION A LA FAMILIA.

El Decreto de Necesidad y Urgencia N° 1382/2001,de fecha 01-11-01 (BO 02/11/01), instituyó con alcan-ce nacional y obligatorio el Sistema Integrado de Pro-tección a la Familia (SIPROF) el cual se supone basa-do en los principios de solidaridad, igualdad, univer-salidad e inmediatez, tenía por objeto la coberturade las contingencias de infancia y vejez. Destinado alas familias de menores ingresos, se fundamenta enla necesidad de concentrar la asistencia en aquelloscomponentes esenciales y ampliar la cobertura fami-liar independientemente de su vinculación a una re-lación formal de trabajo. Esta iniciativa pretendiómodificar sustancialmente el Sistema de Asignacio-nes Familiares, introduciendo una suerte deredistribución del ingreso entre los trabajadores, elimi-nando el carácter contributivo del anterior Sistemade Asignaciones Familiares todo ello sin el consenso



necesario para tal fin. El sistema debía entrar en vi-gencia a partir del 1° de enero de 2002. La Secretaríade Seguridad Social, debía establecer la fecha de vi-gencia de cada una de las prestaciones, dejando depercibirse las previstas por la Ley N° 24.714 que eldecreto en comentario deroga (Ver Sistema de Asig-naciones Familiares).

El organismo de otorgamiento y gestión del siste-ma era ANSES, los beneficios se devengaban a partirde la fecha de su solicitud, debiendo, a dicha fecha,encontrarse cumplidos y acreditados los requisitosque en cada caso se establecen. Tenían derecho a lapercepción de las prestaciones instituidas las perso-nas físicas mayores de dieciocho (18) años con resi-dencia en forma permanente en el país.

Se eliminan las asignaciones prenatales, por naci-miento de un hijo, por adopción, por matrimonio y laasignación por escolaridad es sustituida por la entre-ga de útiles. � Prestación por niño: Consistirá en el pago de una

suma mensual de $30, por niño a cargo menor decatorce (14) años de edad; b) resida en el país y c)alumno de una escuela pública de gestión estatalo privada en tanto y en cuanto se encuentre com-prendido en los ciclos de educación obligatoria;

� Prestación por niño con discapacidad: Ídem quela anterior, está previsto que por resolución con-junta de la Secretaría de la Seguridad Social y dela Comisión Nacional para la Integración de Per-sonas Discapacitadas (CONADIS) puedan dismi-nuirse los requisitos de acceso a la prestación,como asimismo aumentarse su monto. El requisi-to fundamental es la acreditación de ladiscapacidad en los términos y condiciones queestablece la Ley N° 22.431 y que el niño a cargosea menor de dieciocho (18) años.

� Prestación por maternidad: Consiste en el pagode una suma mensual igual a la remuneración quela trabajadora hubiera debido percibir en su em-pleo, que se abonara durante el periodo de licen-cia legal correspondiente. Las beneficiarias � tra-bajadoras en relación de dependencia � para ac-ceder a esta prestación deberán: encontrarse enuso del período de licencia por maternidad en lostérminos de la Ley N° 20.744; tener una antigüe-dad mínima y continuada en el empleo de tres (3)meses.

Año Edad Mínima

••••• 2002 ••••• 75 años••••• 2005 ••••• 72 años••••• 2008 y siguientes ••••• 70 años

� Prestación por educación �EGB3, polimodal omedia�: Consiste en el pago de una suma anualde $400. Tienen derecho a esta prestación si elniño a cargo sea: a) mayor de trece (13) y menorde dieciocho (18) años de edad; b) alumno de unaescuela pública de gestión estatal o privada enlos niveles EGB3, polimodal o medio o especial;

� Prestación por escolaridad: Consiste en la provi-sión de una unidad de útiles escolares y libros deacuerdo a la definición efectuada por el Ministe-rio de Educación de la Nación. Los requisitos son,que el niño a cargo sea: a) menor de dieciocho(18) años de edad; b) alumno de una escuela pú-blica de gestión estatal o privada en los nivelesinicial, EGB1, EGB2, EGB3, polimodal o medio oespecial;

� Prestación Básica para la Tercera Edad: Consis-tirá en el pago de una suma mensual de pesoscien ($ 100); para los integrantes del sector deno-minado de la tercera edad que no perciban nin-gún tipo de ingresos, ni posean patrimonios rele-vantes. Para acceder a esta prestación se requeri-rá, haber cumplido la edad que surge del siguien-te cuadro:

� Prestación por Cónyuge de Beneficiario del SIJP:Consistirá en el pago de una suma mensual depesos quince ($ 15). Son requisitos para acceder ala prestación: ser beneficiario del Sistema Integra-do de Jubilaciones y Pensiones (SIJP); no percibirun haber total superior a los pesos mil quinientos($ 1.500).



Comparación con las Prestaciones Vigentes. Asignación Hasta $500 $500/1000 $1001/1500 $1501 en más

por Hijo Ley 24714 40 30 20 0 D. 1382/2001 30 30

por Hijo Discapacitado Ley 24714 160 120 80 0 D. 1382/2001 30 30 por Hijo con Síndrome Down Ley 24714 suma=remun. suma=remun. suma=remun. suma=remun.

D. 1382/2001 Prenatal Ley 24714 40 30 20 0

D. 1382/2001 Por Ayuda Escolar Anual Ley 24714 130 130 130 0

D. 1382/2001 400 400 por Escolaridad Ley 24714

D. 1382/2001 Unidad Útiles por Maternidad Ley 24714 suma=remun. suma=remun. suma=remun. suma=remun.

D. 1382/2001 suma=remun. suma=remun. suma=remun. suma=remun.por Nacimiento Ley 24714 200 200 200

D. 1382/2001 por Adopción Ley 24714 1200 1200 1200

D. 1382/2001 por Matrimonio Ley 24714 300 300 300

D. 1382/2001 Por Cónyuge Benefic. SIJP Ley 24714 15 15 15 15

D. 1382/2001 15 15 15 15

Financiamiento: Las prestaciones debíanfinaciarse con los siguientes recursos: � Una contribución a cargo de los empleadores de

siete coma cinco por ciento (7,5 %), sobre la re-muneración imponible;

� Una contribución de igual cuantía a la establecidaen el punto anterior, a cargo del responsable delpago de prestaciones dinerarias derivadas de laLey N° 24.557, sobre riesgos del trabajo;

� Intereses, multas y recargos; � Rentas provenientes de inversiones; Donaciones,

legados y otro tipo de contribuciones; � Recursos provenientes del artículo 18 de la Ley N°

24.241; � Cualquier otro recurso asignado al régimen de

asignaciones familiares; � Ahorros generados por la concentración o

reformulación de programas sociales;

Las provincias quedan facultadas para complemen-tar el monto de las prestaciones previa suscripciónde convenio con el Ministerio de Seguridad Social,ratificado por la legislatura respectiva, afectándosepara financiar los mayores costos los recursos del

Régimen de Coparticipación Federal. También podránhacer lo propio las organizaciones sindicales, las nogubernamentales u otras personas físicas o jurídicas.

ORGANOS DE ADMINISTRACIÓN DELA SEGURIDAD SOCIAL.

El esquema de conducción de políticas y progra-mas fruto de las reformas en vigor es el siguiente: � La gestión propiamente dicha, se encuentra en la

órbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Forma-ción de Recursos Humanos, Secretaría de Seguri-dad Social y particularmente ANSES.

� El control de las entidades privadas administrado-ras bajo el Ministerio de Trabajo, Empleo y Forma-ción de Recursos Humanos, Secretaría de Seguri-dad Social, Superintendencia de AFJP�s para las Ad-ministradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensio-nes, Superintendencia de ART�s para la Asegura-doras de Riesgos del Trabajo.

� La gestión del Sistema de Obras Sociales el Minis-terio de Salud, Superintendencia de Salud.

� Todo lo que concierne la recaudación de los diferen-



tes sistemas y componentes se encuentra bajo laorbita del Ministerio de Economía, AdministraciónFederal de Ingresos Públicos (AFIP), específicamentela Dirección General Impositiva (DGI), es decir asimi-lada la recaudación previsional a la tributaria.

� El 4/11/2001 se dicta el Decreto Nº 1394/01 queaborda el tema de la recaudación de los recursosde la Seguridad social instituye Sistema de Infor-mación y Recaudación de la Seguridad Social.Creando a tal fin el Instituto Nacional de de losRecursos de la Seguridad Social (INARSS). El orga-nismo estará conformado por el Estado nacional,las AFJP, las ART y los agentes del Seguro de Salud.El Consejo de Administración estará integrado porel Administrador Federal de Ingresos Públicos, elDirector Ejecutivo de ANSES y los representantesdesignados por las organizaciones incorporadas.

� Según el Decreto que entró en vigor el 1/1/02, loeempleadores depositan en los bancos el total delas remuneraciones de los trabajadores y es la pro-pia entidad bancaria quien debe acreditar la cuen-ta de cada trabajador su remuneración neta, distri-buyendo el resto a los distintos organismos de ges-tión competentes. En síntesis se terceriza a travésde AFIP el servicio de Fiscalización y ejecución.Describiremos a continuación los organismos más

significativos.

ADMINISTRACIÓN NACIONAL DELA SEGURIDAD SOCIAL.2

La Administración Nacional de la Seguridad Social(ANSES), creada mediante el decreto Nº 2741/91 (rati-ficado por el artículo 167 de la ley Nº 24.241), es unorganismo descentralizado que opera en jurisdiccióndel Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, (hoyMinisterio de Trabajo, Empleo y Formación de Recur-sos Humanos) y dentro de éste, en el ámbito de laSecretaría de Seguridad Social.

Tiene a su cargo la administración del SISTEMAUNICO DE SEGURIDAD SOCIAL (SUSS) (artículo 1º de-creto Nº 2741/91) pudiendo realizar todas aquellasfunciones no especificadas que hagan al normal ejer-cicio de dichas facultades de administración (artícu-lo 36 ley 24.241).

El ANSES, nace de la fusión de diversos organis-mos de previsión social y de subsidios y asignacio-

nes familiares. Concretamente sucede jurídicamentea los entes regulados por la ley Nº 23.769; decreto �ley Nº 7913/57 modificado por el decreto � ley 16.811/57 y decreto � ley 7914/57; decreto Nº 3256/65 ratifi-cado y modificado por la ley 16.887 y decretos Nº8590/65, 8591/65 y 1462/90 y normas complementa-rias en materia de subsidios y asignaciones familia-res e institutos legales de previsión (Instituto Nacio-nal de Previsión Social; CASFEC; CASFPI;CASPYMAR).(Conforme Art. 1º decreto Nº 2741/91)

Por su parte el Instituto Nacional de Previsión So-cial, conforme la ley 23.769 es considerado �conti-nuador de los organismos y dependencias mencio-nadas en el artículo 2º inc. a) y b) � (Cajas Nacionalesde Previsión Industria, Comercio y Actividades Civi-les; Trabajadores Autónomos; y Estado y ServiciosPúblicos; Servicio de Tratados de Reciprocidad; Cen-tro Único de Procesamiento Electrónico de Datos(CUPED); Unidad de Banco de Datos de la SeguridadSocial y Dirección Nacional de RecaudaciónPrevisional). �En consecuencia asumirá la totalidad delos derechos y obligaciones de los referidos organis-mos y dependencias�. (Articulo 15º LEY 23.769

La creación de ANSES se produce en el marco deuna profunda transformación del Estado y particular-mente del Sistema de Seguridad Social Argentino.Desde el inicio de sus actividades �01/01/92- ha vis-to en forma permanente modificadas sus funcionesya sea por la incorporación de nuevas tareas, comopor la transferencia de otras. A diferencia de lo queocurre con la mayoría de los organismos en los quela norma de creación describe en forma detallada suobjeto y funciones, en el caso de ANSES tal descrip-ción no existe y para conocer cuáles son sus faculta-des hay que recurrir a diversas normas, lo que dificul-ta su comprensión.

Por ser la sucesora jurídica de los organismos antesmencionados no es solo demandada por los actos rea-lizados desde el 1º de enero de 1992 fecha en queinició sus actividades, sino �y fundamentalmente comohabremos de verlo � por las acciones realizadas porlas entidades que en ella se fusionaron. Si recorda-mos que a su vez las tres Cajas Nacionales de Previ-sión antes mencionados surgen de la fusión de trece(13) ex Cajas Nacionales de Previsión dispuesta por la

2 FUENTE: MEMORIA DE ANSES 1992 - 1999



ley 17.575 vemos la complejidad de normas que regu-lan los beneficios en curso de pago que hoy están enalgunas involucradas en los juicios que soporta ANSES.

CompetenciasANSES no es un organismo meramente previsional,

sino un suerte de �proveedor� integral de la Seguri-dad Social, o dicho de otra manera una suerte deAgencia de la Seguridad Social es decir que no atien-de solamente lo relativo a las prestaciones de Vejez,Invalidez y Muerte (Jubilaciones y Pensiones) sino quebrinda las Prestaciones de Desempleo y las atinentesal Sistema de Asignaciones Familiares; participa enel pago de los Programas de Empleo; paga por cuen-ta y orden de la Secretaría de Desarrollo Social lasPensiones No Contributivas e interviene en el cam-bio de Obras Sociales. Tiene a su cargo además eldesarrollo e implementación de la Base Única de laSeguridad Social.

Veamos el siguiente gráfico:

Maternidad

RégimenPrevisional

PensionesNo

Contributivas

Riesgos deTrabajo

Seguro deDesempleo

Salud

Vivienda

AsignaciónFamiliar

RÉGIMEN PREVISIONAL PLENA PARTICIPACIÓN.MATERNIDAD IMPORTANTE PARTICIPACIÓN

PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS PARTICIPACIÓN LIMITADA

RIESGOS DEL TRABAJO RELATIVA PARTICIPACIÓN Y NO DIRECTA

SEGURO DE DESEMPLEO PLENA PARTICIPACIÓN

SALUD PARTICIPACIÓN RELATIVA.VIVIENDA SIN PARTICIPACIÓN

ASIGNACIONES FAMILIARES PLENA PARTICIPACIÓN

ANSES no es, tampoco, un organismo �residual�.En la República Argentina el Sistema Integrado deJubilaciones y Pensiones es mixto no sólo por la exis-tencia de dos regímenes (Reparto y Capitalización)sino porque a los afiliados de ambos regímenes elSistema Previsional Público les otorga y abona la Pres-tación Básica Universal (PBU) y la PrestaciónCompensatoria (PC). La primera de ellas no es sólopara los actuales afiliados sino también para quienesingresen en el futuro. Ello continúa siendo así puesen el decreto de necesidad y urgencia Nº 1306/00(Boletín Oficial del 3/01/2001) finalmente se mantu-vo la opción que pueden realizar los trabajadores porel Régimen Previsional Público y la PBU sustituida porla Prestación Suplementaria a cargo del RégimenPrevisional Público.

Corresponde a ANSES, además del otorgamiento delas prestaciones a quienes han optado u opten en elfuturo por el Régimen de Reparto, el pago de las jubi-laciones y pensiones existentes al nacimiento del nue-vo régimen, aproximadamente 3.200.000 beneficios.

El organismo posee facultades propias para su con-ducción administrativa y financiera independiente delTesoro Nacional (artículo 3º del Decreto 2741/91).

En su accionar ANSES, distingue entre las presta-ciones y los servicios, entendiendo las primeras comolas acciones que derivan en el otorgamiento de unasuma de dinero, y los segundos acciones vinculadasal mantenimiento de prestaciones o la generaciónde de información, registro incluyendo orientación yasesoramiento

Su Presupuesto Operativo se financia con hasta el5% del total de los recursos recaudados por el «Fon-do de Seguridad Social» (Previsión Social; Asignacio-nes Familiares; Fondo Nacional de Empleo y los deri-vados de afectaciones específicas de recursos tribu-tarios destinados al financiamiento de las prestacio-nes). En la práctica el Presupuesto Operativo de ANSESes equivalente al 1.5% del aludido Fondo, encontrán-dose dentro de adecuados parámetros internaciona-les sobre la materia.

El control interno es ejercido por la Unidad deAuditoria Interna y la Sindicatura General de la Na-ción (SIGEN) (artículos 100 y 116 de la ley 24156). El



control externo está a cargo de la Auditoria Generalde la Nación. ANSES tiene la obligación de disponerde sistemas administrativos y contables que permi-tan un adecuado control de la gestión económico-financiera y prestacional, debiendo presentar anual-mente al Poder Ejecutivo Nacional para su aproba-ción, su memoria y estado contable (artículo 7 delDecreto 2741/91).

El personal que presta servicios en ANSES se rigepor la Ley de Contrato de Trabajo (Art. 6º, Decreto Nº2741/91). En lo atinente a la forma de contratación serige por la Ley de Contabilidad (Decreto 5720/72 ysus modificatorias) y en materia de obras deremodelación, refacción y construcción de inmuebles,por la Ley de Obras Públicas.

El Decreto Nº 1187/96 aprobó el Plan Estratégicopara ANSES y su estructura funcional, y a partir de suimplementación se dio inicio a un proceso de cam-bio constante que no resultaría comprensible si nose tiene en cuenta la profunda transformación ope-rada en el Sistema de Seguridad Social Argentino enla presente década. Uno y otro proceso guardan es-trecha vinculación.

Administradoras de Fondos deJubilaciones y Pensiones (AFJP).

Las Administradoras de Fondos de Jubilaciones yPensiones (AFJP) son entidades privadas o públicascuyas funciones son la de administrar los fondosprevisionales y otorgar los beneficios, a diferencia deotros órganos de gestión de la seguridad social noesta prevista la participación de los trabajadores enel control y seguimiento de la gestión de los fondosprevisionales.

Tienen exigencias patrimoniales para operar comoAFJP, requiriéndose un capital mínimo de $ 3.000.000y además constituir un encaje equivalente al 2% delfondo que administran.

En cuanto a la forma jurídica de las AFJP las nor-mas son flexibles, no obstante ello, todas las AFJPautorizadas en Argentina tienen la forma jurídica desociedades anónimas. Los accionistas de las AFJPpueden ser tanto entes privados (bancos, compañíasde seguros, sindicatos, etc.) como públicos (algunos

bancos de estados provinciales y el Banco de la Na-ción Argentina).

La AFJP tiene la función de administrar los fondosprevisionales, para lo cual debe realizar inversionesfinancieras con las sumas acumuladas en conceptode aportes, depósitos convenidos, rentabilidad y ca-pitales (primas) integrados por las compañías de se-guro de vida. En la administración de fondosprevisionales, cada AFJP debe garantizar a sus afilia-dos un nivel mínimo de rentabilidad definido en tér-minos relativos, esto es, respecto a la rentabilidadpromedio del sistema. También les cabe a las AFJP laresponsabilidad directa de la integración de los capi-tales necesarios en los casos de invalidez o falleci-miento de afiliados en actividad.

El afiliado puede cambiar de AFJP hasta dos vecespor año y luego de haber efectuado un mínimo decuatro aportes. Esta posibilidad de transferencia seve facilitada por el hecho de que el patrimonio de laAFJP se encuentre separado del fondo administrado.

La participación del afiliado en las administrado-ras en cuanto al control y seguimiento de su inver-sión, no está prevista por lo que se convierte en un�convidado de piedra� y mero espectador de lo queacontece con sus aportes, esta situación sin duda noha contribuido a la legitimización de las AFJP�s y a lacredibilidad del sistema.

La norma en vigor dispone que deban establecer-se porcentajes en combinación con importes fijos.En cifras de Febrero del corriente año muestra que lacomisión promedio es de 2,27% del ingresoimponible, el costo del seguro promedia 0,3% y lacomisión neta es del 1,4% del salario. Con el esque-ma actual cada AFJP estructura una comisión adecua-da para el perfil del segmento de mercado que quie-re captar y desalienta los otros sectores.

InversionesExiste un conjunto de colocaciones financieras al-

ternativas permitidas para los fondos de jubilacionesy pensiones. Las normas en materia de inversión defondos previsionales procuran incluir una adecuadacombinación de rentabilidad y seguridad.

El menú de inversiones permitidas es diversificado,



e incluye: títulos públicos, obligaciones negociables,depósitos a plazo fijo, acciones de Sociedades Anó-nimas, cuotas-partes de fondos comunes de inver-sión, títulos valores, cédulas hipotecarias, etc..

Las regulaciones en materia de inversiones sonde diversos tipos, e incluyen:

a. límites máximos de colocación por instru-mento o grupos de instrumentos;

b. límites máximos de colocación por emisor;c. prohibiciones;d. requisitos generales en materia de custodia

de instrumentos;e. requerimientos de calificación para todos los

instrumentos de emisores privados y públi-cos, excepto, bonos del Estado Nacional; y

f. garantías de rentabilidad mínima.Los dos primeros requisitos se orientan a evitar la

concentración en pocas colocaciones. En el punto3.2.2, se expone la estructura de las inversiones per-mitidas a las AFJP por la ley y la reglamentación. Allíse presentan los límites máximos de la Ley 24.241 ylos consignados en la Resolución Nº 465 dictada porla Superintendencia de Administradoras de Fondos

LÍMITES DE INVERSIONES DE LOS FONDOS DE JUBILACIONES Y PENSIONES POR INSTRUMENTOS(EN % SOBRE EL TOTAL DEL FONDO)

Máximos en porcentajesde los Fondos

Ley Nº Resolución24.241 Nº 465

a) TITULOS PUBLICOS NACIONALES 50% 50% a.1. TITULOS PUBLICOS NACIONALES A FINISH 0% 25%b) TITULOS PROVINCIALES, MUNICIPALES O EMITIDOS POR 30% 15%EMPRESAS Y ORGANISMOS PUBLICOS b.1. TITULOS PROVINCIALES, MUNICIPALES O EMITIDOS POR 0% 2%EMPRESAS Y ORGANISMOS PUBLICOS A FINISHc) OBLIGACIONES NEGOCIABLES DE LARGO PLAZO 40% 28%d) OBLIGACIONES NEGOCIABLES DE CORTO PLAZO 20% 14%e) OBLIGACIONES NEGOCIABLES CONVERTIBLES EN ACCIONES 40% 28%f) OBLIGACIONES NEGOCIABLES CONV. EMP. PRIVATIZADAS 20% 14%g) PLAZO FIJO 30% 28%h) ACCIONES DE SOCIEDADES ANONIMAS 50% 35%i) ACCIONES DE EMPRESAS PRIVATIZADAS 20% 14%j) CUOTAPARTES DE FONDOS COMUNES DE INVERSION 20% 14%k) TITULOS EMITIDOS POR ESTADOS EXTRANJEROS U 10% 10%ORGANISMOS INTERNACIONALESl) TITULOS DE SOCIEDADES EXTRANJERAS 10% 7%m) CONTRATOS DE FUTUROS Y OPCIONES 10% 2%n) CEDULAS Y LETRAS HIPOTECARIAS 40% 28%ñ) TITULOS Y FONDOS DE INVERSION DIRECTA 10% 10%ECONOMIAS REGIONALES 30% máx 50%-

mín 20% (*)

de Jubilaciones y Pensiones en forma paralela.

Los requerimientos referidos a custodia de títulosse orientan a garantizar la separación entre el patri-monio de la AFJP y el fondo que administra. Puedenactuar como instituciones de custodia una Caja deValores autorizada por la Comisión Nacional de Valo-res, o bancos autorizados por el Banco Central de laRepública Argentina.

RentabilidadSe denomina rentabilidad a la variación porcentual

del valor de la cuota de un fondo entre el fin de cadames y el del correspondiente al año inmediato anterior.La rentabilidad del fondo es el promedio de lasrentabilidades de los respectivos instrumentos, ponde-rado por la participación de cada uno dentro del fondo.

Toda AFJP debe garantizar una rentabilidad míni-ma equivalente al 70% de la rentabilidad promediodel sistema, o a esta última menos 2 puntos (de am-bas, la menor).

(*) Este límite sólo se aplica al fondo administrado por Nación AFJP S.A.



En caso de no alcanzar la rentabilidad mínima, lasAFJP deben aplicar los recursos del fondo de fluctua-ción, luego los del encaje, y finalmente, en caso deresultar insuficientes las primeras dos fuentes, su pro-pio capital. El fondo de fluctuación se integra con lasrentabilidades que superan en más de un 30% al pro-medio del sistema, o a la rentabilidad promedio delsistema en más 2 puntos porcentuales (de ambas, lamayor) siempre que esa rentabilidad promedio seapositiva. Dichos excedentes de rentabilidad se acu-mulan y forman parte del mismo Fondo de Jubilacio-nes y Pensiones, pudiendo ser aplicados en casos dedefecto de rentabilidad mínima.

El encaje es integrado por cada AFJP por un mon-to mínimo de $ 3.000.000 y debe ser incrementado,también por la AFJP, a razón del 2% del monto totaldel fondo en tanto ello exceda el mencionado míni-mo. Tanto el encaje como el fondo de fluctuacióndeben ser invertidos en los mismos instrumentosautorizados para el fondo de jubilaciones y pensio-nes, ajustándose a las mismas limitaciones.

INSTITUTO NACIONAL DE LOSRECURSOS DE LA SEGURIDADSOCIAL (INARSS).

El INARSS nace el mes de Diciembre de 2001 bajola forma de un ente público no estatal, creado por elDecreto N° 1394/01 dictado en el marco de la Ley N°25.414. El INARSS es un organismo especializado, conautarquía financiera y operativa, conducido por losactores responsables de su financiamiento e intere-sados en mejorar la calidad de los servicios.

La conducción del INARSS se encuentra a cargodel Consejo de Administración. Dicho consejo estacompuesto por el Estado Nacional -a través de la AFIPy el ANSES-, las Administradoras de Fondos de Jubila-ciones y Pensiones, las Aseguradoras de Riesgos deTrabajo y las Obras Sociales, tanto de carácter sindi-cal como de Dirección de Empresas, buscando ga-rantizar una representación y participación de los or-ganismos gestores de la seguridad social. La Resolu-ción N° 14/2002 del Ministerio de Economía confie-re al Administrador Federal de Ingresos Públicos lacondición de Presidente del Consejo de Administra-ción, buscando asegurar la preponderancia del Esta-do en las decisiones adoptadas en torno a la recau-

dación de los recursos de la Seguridad Social, lacomplementación de actividades con la Administra-ción Federal de Ingresos Públicos y al resguardo dela confidencialidad de la información colectada porel Instituto.

La financiación del INARSS se realiza a través delpago de comisiones a cargo de los operadores delsistema. Dichas comisiones ascienden al 0.5% enconcepto de recaudación y distribución y al 0.2% porcomisiones bancarias.

Los principios rectores en su creación son la sim-plificación y unificación en materia de registraciónlaboral y de Seguridad Social, la necesidad de otor-gar los máximos niveles de eficiencia para combatirel empleo no registrado, la informalidad, la mora y laevasión de recursos, a través de un involucramientodirecto de los distintos gestores de la Seguridad So-cial. Por otra parte, servir de instrumento para la co-ordinación y potenciar, en forma concurrente con losdemás entes gestores de la seguridad social, accio-nes tendientes a la fiscalización, recaudación y apli-cación de tales recursos, teniendo a su cargo el co-rrecto desenvolvimiento del Sistema de Informacióny Recaudación para la Seguridad Social (SIRSS).

Los principales objetivos definidos para el orga-nismo son: - Optimizar los recursos técnicos disponibles para

llevar a cabo la recaudación, distribución y fiscali-zación en tiempo y forma de los aportes y contri-buciones de la Seguridad Social. Como organis-mo específico, el INARSS debe enfocar sus esfuer-zos al mejoramiento de los procesos de imputa-ción de los fondos recaudados y generar meca-nismos para la determinación y distribución de lossaldos de rezagos existentes.

- Incrementar los niveles de recaudación de los apor-tes y contribuciones de la Seguridad Social. A partirde la elaboración de iniciativas de corto, medianoy largo plazo se busca garantizar el flujo de fondosnecesario a todos los organismos que integran alINARSS, tendientes a optimizar los procesos de re-caudación y fiscalización, entre las que se encuen-tran los proyectos de Mora Cero, Mora Temprana,Control de las Rendiciones Bancarias y Distribuciónde Rezagos, siendo éste último un problema histó-rico e irresuelto hasta el momento.



- Reducir los costos de la recaudación y distribuciónde los recursos de la Seguridad Social. Uno de losprincipios fundadores de INARSS es no aumentar elcosto del sistema de recaudación (0,5% de la recau-dación de ANSES, AFJP y ART más las comisiones ban-carias), con el compromiso de elaborar todos susproyectos realizando un análisis de costo-beneficioque permita la generación de economías que, a suvez, se traduzcan en una baja de la comisión.

- Reducir la morosidad y la evasión a partir del de-sarrollo de planes de fiscalización en forma coor-dinada con los actores que administran los distin-tos subsistemas de la Seguridad Social. Las inicia-tivas llevadas adelante por los organismos en for-ma aislada o conjunta no dieron los resultadosesperados, en virtud que los operativos de detec-ción de trabajo en negro o las acciones de fiscali-zación deben sostenerse en el tiempo y efectuar-se el seguimiento de las empresas evasoras enforma permanente. INARSS debe coordinar losoperativos, detectando en su Gerencia de Opera-ciones las empresas o grupo de ellas que no re-gistren a todo su personal; no presenten las de-claraciones juradas o demoren el pago de los apor-tes y contribuciones, participando de los resulta-dos a todos sus integrantes. Asimismo, INARSS seencuentra desarrollando el proyecto de �RegistroCentralizado de Fiscalización�, mediante la utili-zación de un modelo único e irrepetible de cadaacto de fiscalización, donde todos los agentes quetengan competencia originaria o delegada, pue-dan fiscalizar la CUSS y registrar los operativos enuna única base que evite acciones superpuestas yque garantice el secreto fiscal, así como el debidoproceso que requieren los recursos de la Seguri-dad Social. En tal sentido se podrán llevar adelan-te las acciones por sí o delegando en otrosefectores: AFIP, ANSES, Ministerio de Trabajo, Se-cretarías de Trabajo de las provincias, etc.

LOS ACTORES SOCIALES EN LASEGURIDAD SOCIAL.

Participacion de los Actores Sociales.Los cambios realizados en el ámbito de la Previ-

sión Social han marginado a los actores sociales delos órganos de gestión correspondientes, hoy la par-ticipación de beneficiarios y sindicatos no va más allá

de Consejos u Órganos Consultivos en la materia.Cabe recordar que hasta el año 1991, el sistema deseguridad social constituía el ámbito por excelenciade participación tripartita (Instituto Nacional de Pre-visión Social, Cajas de Asignaciones Familiares, Insti-tutos de Obras Sociales, etc.,). Hoy los trabajadoressolo participan activamente en la gestión del Siste-ma de Salud a través de las Obras Sociales Sindicalesy el PAMI.

La Ley 24.241 aprobada por el Parlamento, refor-ma el régimen Previsional e instaura el Sistema Inte-grado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), en sus artí-culos, 169 al 173 trata sobre la creación de un Conse-jo Nacional de Previsión Social, el que tendrá por mi-sión asegurar la participación de los trabajadores,empresarios y beneficiarios del nuevo sistema. La leycreo este consejo presidido por el Ministro de Traba-jo, actuando como vice el Secretario de SeguridadSocial e integrado por tres representantes de los tra-bajadores, tres de los empleadores y tres de los be-neficiarios, designados todos ellos por el Ministeriode Trabajo y Seguridad Social. Este consejo, era unorganismo con funciones de evaluación, de propuestay de denuncia, reconociendo el derecho de informa-ción y de investigación, permitiría la evaluación so-bre el funcionamiento de los organismos que son lacabeza del sistema. Tal situación fue confirmada porla Resolución del Ministerio de Trabajo Nº 1012/94.En la práctica dicho Consejo nunca se puso en fun-cionamiento regular.

Mas recientemente, se pueden cabe citar otrosintentos de regular dicha participación como: � Decreto Nº 1187 del 18 de octubre de 1996, que

aprobó el Plan Estratégico de la Administración Na-cional de la Seguridad Social (ANSES). Los objeti-vos de dicho plan era sintéticamente, transparen-tar el manejo de los fondos y aportes, mejorar lacalidad del servicio, hacer mas eficiente el mane-jo de la organización, profesionalizar los recursoshumanos, modernizar la gestión informática ymejorar la imagen institucional.

� El 9 de mayo de 1997, el Gobierno Nacional y laConfederación General del Trabajo, suscribieronuna Acta de Coincidencias, en particular se acor-dó ampliar la participación de los sectores intere-sados en el control del sistema de seguridad so-cial.



� En cumplimiento del compromiso asumido, el 12de agosto de 1997, el Ministro de Trabajo y Seguri-dad Social, dictó la Resolución Nº 514, por la cualse creó el �Comité de Seguimiento del Plan deTransformación de la Administración Nacional dela Seguridad Social� disponiendo que el mismo seintegraría bajo la presidencia del propio Ministro,el Secretario de Seguridad Social, el Director Eje-cutivo de ANSES, 3 (tres) miembros titulares y 3alternos de la Confederación General del Trabajoe igual numero de las organizaciones empleadores(uno por la Unión Industrial Argentina, uno por laCámara Argentina de Comercio y otro por la So-ciedad Rural Argentina).

Las mencionadas iniciativas no se han plasmadoen una participación orgánica e institucional de losactores sociales, sin embargo operativamente la co-laboración de los actores sociales con el Sistema deSeguridad Social han permitido a los órganos de ges-tión de la Seguridad Social disminuir costos y gastosoperativos. Un ejemplo de cooperación operativaexitosa en el ANSES, lo han constituido laimplementación de Unidades Locales de AtenciónTransitoria (ULAT) desarrolladas en locales sindicalesreceptando los requerimientos de los beneficiariosen su lugar de atención natural. Cabe acotar queANSES asiste al crecimiento constante y permanentede las prestaciones a activos, generando esta situa-ción dificultades operativas como colas y tiempos deatención creciente que afectan su imagen de ges-tión moderna y transparente. Estas iniciativas hanpermitido además del ahorro de gastos operativos alasumirlos la entidad que brinda sus instalaciones yun compromiso reciproco de colaboración en aspec-tos operativos y funcionales.

A la fecha vista la vastedad de las transformacionesdel sistema de Seguridad Social, la complejidad y lanecesidad de fortalecer la transparencia de su gestión,la naturaleza de los aportes para su financiamiento ylas prestaciones a cargo que no solo abarcan jubilacio-nes y pensiones sino también beneficios para los tra-bajadores activos, sumados a la crisis que soporta laSeguridad Social tanto en sus aspectos financieroscomo de funcionamiento resulta a todas luces conve-niente mantener y acrecentar incluso la participacióny colaboración de los actores sociales en la resoluciónde la problemática en cuestión.

La Organización Internacional del Trabajo (OIT),en particular en los convenios Nº 24 y 25 de 1997,sobre el seguro de enfermedad (industria y agricul-tura), establece que �los asegurados deben partici-par en la administración de las instituciones autóno-mas en las condiciones que determine la legislaciónnacional�, principio que repite le Recomendación Nº29 del mismo año. Las instancias internacionales enla materia, han subrayado las ventajas del tripartismo(Estado, empleadores y trabajadores) en sus diversosinformes y recomendaciones para el sector. La parti-cipación de los actores sociales permitirá, sin dudashacer importantes y valiosas contribuciones para ellogro de los objetivos enunciados y, en especial, paraincrementar los recursos del sistema mediante unasostenida lucha contra la evasión de aportesprevisionales.

LA SITUACIÓN ACTUAL

MARCHA GLOBAL DEL SISTEMA PREVISIONAL.Desde el 1º de julio de 1994 rige el Sistema Inte-

grado de Jubilaciones y Pensiones y desde hace algomás de un año se ha desatado en nuestro país unaserie de iniciativas tendientes a modificar la ley 24.241.Mediante el Mensaje 1111 del 27 de noviembre de 2000el Poder Ejecutivo Nacional envió al Congreso de laNación un proyecto de modificación de la ley 24.241.Pocos días después, el 29 de diciembre, se impuso lareforma por decreto de necesidad y urgencia Nº 1306(publicado en el Boletín Oficial el 13/01/2001) con al-gunas diferencias con relación a aquel proyecto de ley.El Poder Legislativo todavía no se ha expedido sobreel mencionado decreto de necesidad y urgencia, y al-gunos legisladores presentaron nuevos proyectos. Porsu parte el Poder Judicial en un fallo de 1ª instanciadecretó una medida de no innovar y el decreto denecesidad y urgencia no estaba en vigencia. Reciente-mente un fallo de la Cámara Federal de la SeguridadSocial dejó sin efecto dicha medida.

Hoy aproximadamente el 75% de los afiliados estáen el régimen de capitalización y el 25% restante enel régimen previsional público. La coexistencia de losdos regímenes (capitalización individual y reparto) seha mantenido, sin embargo cabe resaltar que es im-portante la diferencia que se establece en el haberde las prestaciones de los afiliados a ambos regíme-



nes, especialmente en las personas que poseenmenores ingresos.

Como información complementaria cabe señalarque el fenómeno de concentración intrínseco almodelo económico se verifica en el caso de las AFJPlas primeras 5 entidades controlan el 76% de esemercado. En cuanto a las ART las primeras 5 entida-des controlan el 58%.

LAS MODIFICACIONES UNILATERALES INTRODUCIDAS

EN LA LEY 24.2419.En nuestro sistema de Seguridad Social, el modelo

de protección de las contingencias de invalidez, vejezy muerte tiene un carácter contributivo y profesional10 ,con marcadas características de �seguro social� y aun-que surge de una relación jurídica legal impuesta porla autoridad obligatoriamente, el ciudadano loconceptualiza como una suerte de seguro de natura-leza contractual. Particularmente la decisión de cum-plir las normas y someterse al régimen o, por el con-trario, buscar alguna forma de eludirlas y autoexcluirse,parece estar más vinculada a una cuestión de conve-niencia que de legalidad de la conducta.

La evasión está generalmente auto justificada des-de el punto de vista ético y simultáneamente no pa-rece percibirse gran riesgo de ser detectado y casti-gado. Este es, sin duda alguna, el problema más gra-ve que enfrenta el sistema de previsión social. Laconveniencia es analizada a través de una compara-ción intuitiva (es decir sin bases técnicas) de cuántose aporta en el período de actividad laboral, y de cuán-to se percibe en concepto de jubilación durante laetapa pasiva (en el Régimen de Reparto el 71% delos afiliados cobra menos de $300 por mes).

Por eso todo cambio unilateral e inconsulto de laprestación en acto o en expectativa, es percibido porla persona afectada como una estafa y como una rup-tura de una relación contractual, salvo obviamente queen forma notoria a él lo favorezca individualmente.

Los ciudadanos perciben que todos los cambiosque se introducen al sistema son para darles siem-

pre algo menos que lo que le daba la norma anterior(edad para acceder al beneficio; monto de la presta-ción; régimen de compatibilidades etc.).

FALTA DE ADECUADA COBERTURA PARA SECTORES

DE LA POBLACIÓN.Pese a que desde el punto de vista formal en la

República Argentina están cubiertos por el sistemade previsión social todos los sectores, lo cierto es quehay importantes segmentos de la población que noacceden a sus beneficios. Por un lado están las per-sonas que no acceden al beneficio por falta de añosde aportes y como no acceden a un trabajo difícil-mente puedan completarlo, o los que por imperio delas normas vigentes, pasan a ser �aportantes irregu-lares sin derecho�, debe considerarse también eldesarrollo acelerado en estos últimos años del deno-minado sector informal en el mercado laboral lo queexcluye a grandes cantidades de trabajadores delempleo formal.

Además, hay sectores de trabajadores que la leyno protege adecuadamente como por ejemplo: 1) Lostrabajadores del servicio doméstico; y 2) Los trabaja-dores rurales. Ninguno de estos trabajadores en lapráctica accede a la protección del sistema.

También presenta deficiencias la ley en materiade trabajadores autónomos y desde su vigencia (1/07/1994) se le han venido introduciendo �parches�,como el monotributo; condonaciones si no utiliza losservicios, etc. La ley 24.241 tiene una fuerte inspira-ción en la legislación chilena y en ésta los trabajado-res autónomos son aportantes voluntarios.

LA ALTA LITIGIOSIDAD QUE AFRONTA EL SISTEMA11

El tema de la litigiosidad que afecta al SistemaNacional de Previsión Social es de antigua data y deestructura compleja. Con sus actuales característicasse remonta a mediados de la década del 80 y consimilares planteos a los actuales, a la década del 60.Puede sostenerse sin exageración que por una u otracausa y con distintos grados de intensidad, lalitigiosidad viene conviviendo con el Sistema desde

9 Documento 01/2001 FAISS10 Basado en la relación de trabajo.11 Ver documento Nº 03/2000 de FAISS



hace aproximadamente 40 años. Por la inexistenciade un adecuado registro de juicios, se carece de ci-fras certeras y confiables, de modo que los datos quese brindan seguidamente, son aproximados. � Sobre un total de 3.200.000 beneficiarios que po-

see el Sistema Público de Previsión existen aproxi-madamente 120.000 juicios en trámite y hasta elpresente se deben haber abonado alrededor de50.000 sentencias, encontrándose pendientes depago alrededor de otras 30.000.

� Se inician anualmente alrededor de 20.000 juiciosy se otorgan en el mismo período alrededor de120.000 nuevos beneficios, de los cuales aproxi-madamente 60.000 son jubilaciones (en 2000 elotorgamiento de prestaciones comienza a sufrirun importante retraso y hay una gran acumulaciónde expedientes).

� Son por ahora muy pocos los juicios por reajustesde beneficios otorgados al amparo de la nuevaley Nº 24.241 del Sistema Integrado de Jubilacio-nes y Pensiones que comenzara a regir en juliode 1994 excluido lo referente a invalidez y casosdonde se negó el derecho a la prestación. Masi-vamente los juicios corresponden a beneficiosotorgados al amparo de las leyes hoy derogadasNº 18.037 y 18.038.

Del total de las sentencias pagadas por la Admi-nistración Nacional de la Seguridad Social (ANSES)entre junio de 1997 y fines de 1999, corresponden el100% de los casos a juicios iniciados antes de 1994.De éstos a su vez más del 97% corresponden a jui-cios iniciados hasta el año 1992. Por ende los benefi-cios involucrados en tales juicios no fueron en su in-mensa mayoría otorgados por ANSES (que inició susactividades el 1-1-92) sino por sus antecesoras lasCajas Nacionales de Jubilaciones y Pensiones.

Los grandes picos de iniciación de juicios (siem-pre sobre la base de las sentencias abonadas entrejunio 1997 y fines 1999 a que antes se hizo referen-cia) están relacionados con beneficios otorgados enperíodos de alta inflación o hiperinflación. El 80% delos juicios por reajustes se fundamentan en un �erroren el haber inicial�. Pocos de los que abordaron eltema aclararon que dicho �error� no surge porque

los computistas de las Cajas otorgantes hayan come-tido errores o equivocaciones al efectuar el cálculo,sino por aplicación de las normas que regulaban elempleo de los índices. Otro importante número decasos estaban basados en los que la justicia denomi-nó �el manipuleo de los índices�.

En 1993 se recompone dicho índice y se aplica unreajuste en forma masiva sobre las prestaciones exis-tentes (jubilaciones y pensiones) que se abona conlos conocidos BOCONES (Bonos de ConsolidaciónPrevisional - leyes 23982 y 24130). Esto evitó sin lugara dudas el crecimiento de la litigiosidad.

Desde la entrada en vigencia a comienzos de 1989de la ley 23.473 que crea un fuero previsional especí-fico (Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguri-dad Social), dejando en consecuencia de funcionarla Comisión Nacional de Previsión Social y hasta lavigencia de la ley 24.463, las Cajas Nacionales de Pre-visión y posteriormente ANSES no eran �parte� en elprocedimiento judicial en las que se las condenaba areajustar el haber de las prestaciones.

No obstante la experiencia acumulada vemos quenormas de reciente sanción pueden incrementar lalitigiosidad existente. El decreto Nº 1306/00 tienevarios puntos que pueden constituir nuevos focos delitigiosidad.12

EL COSTO CRECIENTE DEL SISTEMA.(Modificaciones que intentan reducirlo y mu-

chas veces generan mayor litigiosidad).

El gasto previsional ha ido en constante aumento,representando cada día una porción mayor del Pre-supuesto Nacional y obviamente esto preocupa a lasautoridades económicas. Su evolución en grandesnúmeros ha sido la siguiente: 13

� A abril de 1991 (ya en época de estabilidad eco-nómica) el gasto era de aproximadamente $470.000.000 mensuales;

� A fines de 1991 ascendió alrededor de los $650.000.000, influyendo el incremento de los mí-nimos de $ 100 a $ 120 y luego de $ 120 a $150;

12 Documento 01/2001 FAISS.13 FUENTE: Publicación de ANSES � MTSS �Cambiar para servir a la gente�. Pág. 27 Cuadro �Variaciones estructurales del gasto previsional�. Agosto de1995



14 Publicación ANSES � MTSS �Cambiar para servir a la gente� Pág. 30. Agosto de 1995.15 Ver documento Nº 1/2000 de FAISS.16 Al IVA contribuye toda la población, mientras que el sistema nacional de previsión social comprende alrededor de 3,5 millones de pasivos y tiene sólounos 4.750.000 cotizantes regulares con derecho a prestaciones en el futuro, sobre una población económicamente activa obligada al SIJP de 11.666.000personas.

� A fines de 1992 rondaba los $ 850.000.000. En elincremento influyó la recomposición de haberesque fue del orden del 36%;

� A fines de 1993 ascendió a aproximadamente $950.000.000 mensuales. Influyó el subsidio otor-gado por decreto 2627 y la movilidad de las leyesespeciales;

� A fines de 1994 era de $ 1.150.000.000 mensualesaproximadamente. Influyó el aumento del AMPO;la incorporación del Instituto Municipal y los delas Provincias de Catamarca y Santiago del Estero;el subsidio decreto 1524, la recomposición de losautónomos.

Hoy ronda los $ 1.200.000.000 mensuales y el nú-mero de beneficiarios ha tenido muy pocas variantes

Por las razones comentadas, cada vez es mayor elimpacto de la Seguridad Social -y más particularmen-te de la Previsión Social- en el Presupuesto de la Na-ción. Hoy el pago de las jubilaciones y pensiones delSistema Nacional representa aproximadamente el35% del Presupuesto Nacional. La evasión ha ido tam-bién creciendo y hoy puede estimarse en el ordendel 50%.

Los Gobiernos toman decisiones para darle solu-ción a problemas que se le plantean en el momento,sin evaluar adecuadamente que los ahorros que seproducen en el sistema en base a reducir los habe-res de las jubilaciones y pensiones, son posteriormen-te cuestionados judicialmente y constituyen una nue-va fuente de litigiosidad. A lo largo de la historia delSistema Previsional, los grandes picos de iniciaciónde demandas contra el Sistema se han debido a loshechos que seguidamente se mencionan, siempreinspirados en la reducción o contención del gasto: � Década del 60. La ley 14.499 estableció una movi-

lidad del 82% de la remuneración asignada al car-go, pero su decreto reglamentario lo limitósignificativamente (82% para las escalas más ba-jas; alrededor del 60% para las medias y para lasaltas, según algunos autores, llegaba a cifras infe-riores al 15%). Ello sumado a que las Cajas demo-raban en acordar los reajustes, se multiplicaron

los juicios. � Mediados de la década del 80. El índice que esta-

blecía la ley no �crecía� como los restantesindicadores económicos (costo de vida, índice delpeón industrial, etc); el �tope� establecido por laley para las jubilaciones resultaba �confiscatorio�etc.

� Fines de la década del 80. La inflación disminuyósignificativamente el monto real de las prestacio-nes. De un haber medio de un poco más de $ 200para 1983, se llega a un poco menos de $ 180 en1988 y a $ 140 en 198914 . Se produce el comenta-do desfasaje en la aplicación de los índices (Pun-to g) Título III del Capítulo II).Se podrían dar además de los antes mencionados

otros muchos ejemplos a lo largo de la historia delSistema, como el decreto Nº 78/94 de derogación delas leyes especiales; la no movilidad de las prestacio-nes a partir de la ley de convertibilidad; algunos artí-culos de la ley 24.463 y su decreto reglamentario Nº525/95, etc.

LA ENORME EVASIÓN. 15

La evasión, que era uno de los �factores críticos�a resolver con el nuevo sistema, sigue como antes.Casi podría decirse que por la convergencia de facto-res exógenos al sistema, se ha agravado.

La evasión produce una serie de consecuenciasprácticas de importante efecto social que afectan di-rectamente a los beneficiarios y afiliados del SIJP,además de producir una desleal competencia tantoentre los trabajadores entre sí como entre losempleadores, y también impacta en la población engeneral cada vez que debe contribuir por medio deimpuestos al consumo (IVA) para financiar las presta-ciones de seguridad social sin resultar necesariamentebeneficiarios de su cobertura16 .Esto hace que de nootorgárseles una pensión no contributiva, se conver-tirían en probables indigentes.

Características de la situación. � La Contribución Unificada de la Seguridad Social

(CUSS) al permitir en un solo pago abonar cotiza-



ciones para diferentes regímenes, es desde el pun-to de vista de su gestión ventajosa;

� El sistema de recaudación implementado (reco-lección de fondos) no presenta dificultades; sinembargo diferentes organizaciones sindicales hanseñalado una disminución de la participación delas Obras Sociales en el mecanismo de contralor yfiscalización de los aportes correspondiente, queindicarían la necesidad de establecer mecanismosque permitan agilizar las transferencias de fondos,la mejor fiscalización del sistema, y una mayortransparencia en le manejo de los fondos;

� El sistema antes aludido proporciona elementospara formular requerimientos a quienes no pagan,así como efectuar programas de fiscalización.

� Solamente 1/3 de los recursos de ANSES corres-ponden a aportes y contribuciones;

� El sistema no alcanza a nivelar las necesidades nicon el agregado de los impuestos de afectaciónespecífica;

� El registro de empleadores de AFIP creció de 1997a la fecha a un ritmo del 2% mientras que en losaños anteriores superó el 4%;

� De 1995 a 1999 el número de afiliados al SIJP cre-ció aproximadamente un 45% mientras que elnúmero de quienes pagan (cotizantes) creció sóloel 27%;

� La evasión, supera los 6.000.000 de personas; � Los factores aludidos son elementos indicativos

de una inadecuada gestión en los ingresos de laSeguridad Social que debe corregirse.

LEYES ESPECIALES

Los regímenes especiales fueron derogados porel artículo 168 de la ley 24.241 (no expresamente) ymediante el artículo 1º del decreto Nº 78/94 se esta-blece (apartado 1) que desde la fecha de entrada envigencia del Libro I de la citada ley, de conformidadcon lo establecido por el artículo 129 párrafo 1º de lamisma, quedarán derogados los siguientes regíme-nes de jubilaciones y pensiones, y toda otra normamodificatoria o complementaria de las leyes Nº 18.037(t.0. 1976) y 18.038 (t.0. 1980): ley 22.731; leyes Nº22.929, 23.026 y 23.626; ley 24.016; ley Nº 24.018.

El citado decreto en el apartado 2 del artículo 1ºestablece que a partir de la fecha indicada en el pri-

mer párrafo del apartado anterior, también quedaránderogados el inc. C) del artículo 52 de la Ley Nº 14.473(Estatuto del Docente) y el artículo 63 de la Ley Nº18.037 (t.o. 1976).

En los autos �Craviotto, Gerardo Adolfo y otros c/Estado Nacional � P.E.N.- Ministerio de Justicia de laNación s/ empleo público� el Juez de 1ª Instanciahizo lugar a la demanda interpuesta por un grupo deex fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de Investi-gaciones Administrativas y un ex defensor de pobresy ausentes; declaró la inconstitucionalidad del decre-to Nº 78/94 y la vigencia de la ley Nº 24.018 a losefectos de la determinación de las retenciones delos actores y de sus derechos jubilatorios. La CámaraNacional de Apelaciones en lo Contencioso Adminis-trativo Federal confirmó la sentencia de 1ª Instanciay manifestó que la ley 24.018, que estableció un régi-men previsional especial, no resultó modificada porla sanción de la ley 24.241 que, si bien derogó losregímenes generales establecidos por las leyes 18.037y 18.038, de ningún modo alteró el contenido del ré-gimen especial al disponer que las normas que nofueran expresamente derogadas por la citada leymantienen su plena vigencia.

Contra tal pronunciamiento se interpuso RecursoExtraordinario y la Corte Suprema de Justicia de laNación mediante fallo del 19 de mayo de 1999, de-claró procedentes los recursos extraordinarios inter-puestos y confirmó la sentencia apelada.

El fallo comentado brinda un sólido argumento paraque otras personas intenten acciones judiciales ten-dientes a considerarse encuadradas en la citada leyque comprende a:17 Presidente y Vicepresidente de laNación; Jueces de la Corte Suprema de Justicia de laNación; Magistrados y funcionarios del Poder Judicial,del Ministerio Público de la Nación y de la Fiscalía Na-cional de Investigaciones Administrativas, Vocales delTribunal Fiscal de la Nación; Legisladores nacionales;Ministros, secretarios y subsecretarios del Poder Eje-cutivo Nacional; Asesores presidenciales y demás fun-cionarios calificados de jerarquía equivalente por dis-posición legal o decreto del Poder Ejecutivo; Secreta-rios y prosecretarios nombrados por las Cámaras deSenadores y Diputados de la Nación; el intendente,los concejales, los secretarios y subsecretarios del Con-

17 Detalle que surge del decreto Nº 78/94 del Poder Ejecutivo Nacional



sejo Deliberante y los secretarios y subsecretarios delDepartamento Ejecutivo, todos ellos de la Municipali-dad de la Ciudad de Buenos Aires.

IMPORTANTES FALENCIAS DE GESTIÓN.Resulta imprescindible, al hacer un diagnóstico del

estado actual del Sistema, referirnos a la Administra-ción Nacional de la Seguridad Social (ANSES), queentre otras importantes funciones tiene a su cargo laadministración del Régimen Previsional Público y elmanejo de los juicios a los que anteriormente hici-mos alusión al referirnos a la litigiosidad.

El mayor obstáculo para el éxito del Plan de Trans-formación y la incorporación del mismo como partede la cultura de trabajo de la organización, se debió alos recurrentes cambios en los cuadros gerenciales.Particularmente durante el año 2000 ANSES pierde casien su totalidad el cuerpo gerencial profesionalizadoque había venido formando (en muchos casos duran-te muchos años) y lo reemplaza por personas que noestaban preparadas para el ejercicio de la función quedebían desempeñar.

El diseño del Plan Operativo Anual 2000 fueliderado por una Dirección Ejecutiva y una GerenciaGeneral, pero cuando llegó el momento deimplementarlo ambas autoridades habían sido susti-tuidas. Los nuevos funcionarios comenzaron una ta-rea de revisión y modificación del plan, para lo cualdebieron previamente compenetrarse con la gestiónde la organización. El resultado fue una virtual parali-zación de la gran mayoría de los proyectos que re-quería la organización para mejorar la gestión. El re-emplazo de los gerentes regionales y de gran partede las Unidades de Atención Integral (UDAI) por per-sonas relacionadas con el quehacer político con unimportante grado de desconocimiento de la materiaespecífica de la organización y de las técnicas degestión, produjo una virtual paralización de la �líneade producción� pasándose de un stock de aproxima-damente 40.000 expedientes a enero del 2000 a140.000 a noviembre del mismo año cuando se hacecargo la Intervención Normalizadora. Se abandonóla práctica de emplear indicadores para medir la ges-tión y hacer públicos los resultados tanto para dartransparencia a la gestión como para motivar a lasUnidades Operativas a alcanzar los objetivos del Plan

Operativo Anual. Como consecuencia de ello hoy sedesconocen datos confiables referentes a: tiemposde espera y atención; índice de trámites concretadossobre afluencia; demoras en el otorgamiento de losturnos; ausentismo del personal; productividad; tiem-po real de demora en el otorgamiento de las presta-ciones; cantidad de expedientes total y por tipo debeneficio que tiene en la actualidad, etc.

Algo similar ocurre en materia de juicios. ANSESsigue careciendo de un registro de juicios confiabley ello ha limitado la generación de planes que guia-ran los esfuerzos de la gestión judicial. Simultánea-mente ha impedido o reducido significativamente laposibilidad de ejercer un adecuado control de lascausas en trámite. Teniendo en cuenta la altalitigiosidad que enfrenta la organización, ello es in-dudablemente grave. Tampoco se han adoptadomedidas o concretado acciones tendientes a reducirla referida litigiosidad en materia previsional y virtual-mente se ha discontinuado el Programa de Controlde Litigiosidad existente desde 1999.

Se incrementó el número de agentes que tiene laorganización y la producción, a estar por la acumula-ción de expedientes, ha alcanzado uno de sus nive-les más bajos, con algún repunte con posterioridad anoviembre de 2000.

Por temor a la disminución de su haber jubilatorioproducto de la modificación de la ley 24.241 por eldecreto de necesidad y urgencia Nº 1306/00, un im-portante número de personas han iniciado duranteel mes de marzo y parte de abril los respectivos trá-mites. Según las informaciones periodísticas la ini-ciación se habría prácticamente duplicado. Ello agra-va el atraso existente y ha llevado a que deban abo-nar las retroactividades en cuotas.

A la fecha de este informe, no se ha encaradoningún plan tendiente a superar los principales pro-blemas puestos de manifiesto en la Memoria ANSES92-99 tales como: falta de eficiencia en varios de losprocesos de apoyo o de gestión (compras, gestiónjudicial, gestión de recursos humanos, etc.); falta decomplitud de la Historia Laboral de las personas; exis-tencia de varios sistemas de pago para las prestacio-nes activas; falta de adecuada bancarización particu-larmente de jubilados y pensionados; falta de efecti-



va y adecuada uniformidad para el otorgamiento deprestaciones activas; mejoramiento del sistema depago de asignaciones familiares.

GESTIÓN DE BENEFICIOS DE CAPITALIZACIÓN.Hoy la gestión de los beneficios previsionales co-

rrespondiente a afiliados al régimen de capitalización- en lo que al componente del Régimen PrevisionalPúblico se refiere - es ineficaz por:

· Falta de unicidad de criterios· Deficiente relación entre los organismos· Lentitud en la tramitación· Dudosa responsabilidad por las demoras en-

tre organismos· Tramitación engorrosa· Inevitables verificaciones que generan im-

portantes demoras

Se incorporó en el decreto nº 1306/00, el artículo15 bis a la ley 24.241 y sus modificatorias, el que re-glamenta la gestión de beneficios previsionales paratodos los trámites de afiliados al Régimen de Capita-lización Individual del SIJP. Pero debido entre otrascircunstancias a la acción de amparo interpuesta, nose ha modificado el modelo de gestión empleadohasta el presente.

Existen pendientes de resolución alrededor de15.000 expedientes que equivalen a un promedio demás de 10 meses de gestión, lo que pone en eviden-cia la ineficacia e ineficiencia del procedimiento quese viene realizando y que es imperioso modificar.

SITUACIÓN DEL SISTEMA DESALUD Y OBRAS SOCIALES.

El estudio realizado en el Instituto Arturo Jauretche(conducido por E. Labolida), demuestra que el Siste-ma de Salud presenta serias ineficiencias y desigual-dades en el uso de los recursos de los servicios desalud. Dicho sistema cubre una amplia franja de ins-tituciones públicas, semipúblicas y privadas que enmuchos casos superponen servicios ofrecidos y de-muestran falta de coordinación. El sector deprestadores privados, cuyas tarificaciones son las masaltas carecen de marco regulatorio, a contraposiciónde las OS que absorben el mayor número de afilia-dos con menores tarifas.

Del total de los gastos de salud las OS absorbensolo el 22% de los mismos, aunque contienen el 56%de los beneficiarios con el promedio de costo percapita mas bajo de la salud no pública.

El fenómeno particular a observar en el últimoperiodo es el elevado nivel de contratación externa aprestadores privados por parte de las OS (90% de losservicios). Esto ha contribuido al crecimiento del sec-tor privado. Otro aspecto a tener en cuenta es el en-deudamiento de las OS, concentrado en las 10 orga-nizaciones mas grandes de carácter nacional.

Otros estudios estadísticos muestran que solo 23,5 millones sobre 36,1millones de habitantes dispo-nen de algún grado de cobertura de salud, las ObrasSociales cubrirían 15,7 millones de personas.

CAÍDA DE LA RECAUDACIÓN DE LOS APORTES.Las reformas económicas implementadas han te-

nido consecuencias para el Sistema Solidario de Sa-lud del que forman parte las Obras Sociales Sindica-les, algunos problemas de gestión se presentan comodesafíos a afrontar, sin duda el eje fundamental es ellogro de mayor eficiencia en el control de los ingre-sos y el gasto prestacional.

En cuanto al primero, la caída de la recaudaciónes constante fruto del desempleo, el desarrollo de lainformalidad en el mercado de trabajo, de la alta eva-sión y elusión de aportes y contribuciones. A ello de-bemos agregar situaciones que reconocen la mismacausa como las dificultades de reembolso de sub-venciones y prestaciones de alta complejidad quedebe efectuar el Estado. Como consecuencia del dic-tado del decreto N° 507/93 a partir del 1/04/1993, lafunción recaudatoria fue transferida a la DirecciónGeneral Impositiva (DGI) dependiente del Ministeriode Economía, a través de la Administración Federalde Ingresos Públicos (AFIP). El esquema de recauda-ción, sintéticamente, consiste en la presentación dedeclaraciones juradas a la AFIP-DGI dependiente delMinisterio de Economía y la posterior operación depago por vía bancaria. Hasta ese momento tanto laDirección Nacional de Recaudación Previsional, comolas Cajas de Asignaciones Familiares y las Obras So-ciales se encargaban cada una de recaudar y fiscali-zar los respectivos aportes y contribuciones. Un va-



cío normativo quedo instaurado en el sentido quelas funciones de control del ingreso de los aportesdestinados a las OS y la fiscalización correspondien-te no fueron atribuidas a ninguno de los organismosdel sistema. El Decreto 1394/01 que crea el INARSS,recorta las facultades que hoy tienen en materia defiscalización y ejecución de los aportes y contribucio-nes. Las constancias de saldos deudores del ente degestión del sistema son títulos ejecutivos y el cobrojudicial estará a cargo de la AFIP. Es decir que las OSno ejecutan mas las deudas que tienen con ellas sinoa través de AFIP.

ALTOS COSTOS DE ADMINISTRACIÓN DE LAS OBRAS

SOCIALES.El último aspecto a destacar es la alta incidencia

de los gastos administrativos respecto al total de laserogaciones, sin duda consecuencia del manteni-miento del empleo en el sector en desmedro de larelación empleado de la OS y beneficiarios. Otro as-pecto es el nivel del gasto prestacional, de endeuda-miento con los prestadores ya señalado ycomplementariamente los altos costos de prestacio-nes y la falta de control de calidad de los servicios.

AMPLIACIÓN DE LA COBERTURA.La redefinición del Sistema Nacional de Salud se

hace imperativo, la creciente pauperización de la po-blación (15 millones debajo del nivel de pobreza), laimposibilidad de acceso a los sistemas de salud debi-do al desempleo, la subocupación o la informalidadde la actividad económica son situaciones socialespermanentes del contexto.

Sin duda el desafío para las Obras Sociales Sindi-cales es la construcción de Planes de Adherentescomo manera de defender su participación en elmercado frente a los intentos de privatización delmercado y las estrategias de penetración por partede las prepagas. Por otra parte en el marco de unareforma e instrumentación de un Plan Nacional deSalud deberá contemplarse el rol activo de las OS enpropuestas de inclusión del trabajo informal.

Las reformas en vigor se han generado apoyándo-se en preocupaciones eminentemente económicasy financieras, no tienen como eje fundamental la

salud como un derecho para todos los ciudadanos,existe la necesidad de una reforma sanitaria que nosconduzca a asegurar derechos de salud realizablespara el conjunto de la población. El estado debe ga-rantizar una cobertura básica de salud a partir de es-tructuras propias y el desarrollo de programas de tipoasistencial financiados a través de mecanismos detransferencia de ingresos de los sectores de mayorcapacidad económica. Complementariamente sepuede promover servicios adicionales de salud paralos sectores que disponen de recursos propios parafinanciarlos.

COMISION DE OBRAS SOCIALES.Dada la situación de crisis social y económica que

se desarrolló a partir de diciembre de 2001 en nues-tro país, la Confederación General del Trabajo a tra-vés del Secretario de Acción Social realizó una am-plia convocatoria a un plenario de obras sociales. El18 de abril del 2002, fruto de la reunión plenaria delos Presidentes de las Obras Sociales presidida por elSecretario de Acción Social de la CGT, se conformó laComisión de Obras Sociales con el objeto de debatiry proponer soluciones que afectan el Sistema Solida-rio de Salud. Han participado en los distintos plena-rios realizados 108 (ciento ocho) obras sociales, dedistintas proveniencias lo que confirma la amplitud yla pluralidad de la convocatoria realizada y laexhaustividad de los análisis efectuados.

Al conformarse dicha comisión se aprobó en se-sión plenaria un documento de análisis de las causasde la emergencia por la que atraviesa el sistema soli-dario de salud y propuestas de solución. Se recono-cen como origen de la profunda crisis las políticasinstrumentadas tendientes a provocar una aperturadel �mercado de salud� al capital privado, subrayanel accionar de las obras sociales como respuesta alabandono del hospital público y de la obligación delEstado de garantizar la salud del pueblo.

Entre las causas se reconoce:a) Desfinanciación del sistema solidario de Obras

Sociales,b) Competencia desigual entre Obras Sociales y me-

dicina prepaga.c) Descreme por inducción al traspaso a la medicina

privada con complicidad de obras sociales inter-



mediarias por derivación de aportes, con reclamosfundamentados a la Superintendencia de Serviciosde Salud nunca resueltos.

d) Disminución de ingresos por aumento en la des-ocupación y disminución en el nivel salarial.

e) Incumplimiento de las empresas y entes provin-ciales en la obligación de los aportes y contribu-ciones.

f) Intermediación poco clara de la AFIP en la recau-dación y giro de fondos, impidiendo la fiscaliza-ción en tiempo y forma por parte de las obras so-ciales.

g) Tope salarial para aporte a las obras sociales.h) Disminución del 1% en el aporte patronal que al

ser reimplantado recientemente disminuyó su im-pacto por el incremento de aportes al Fondo Soli-dario de Redistribución (FSR).

i) Incumplimiento por parte de la Administración deProgramas Especiales (APE) en los reintegros y sub-sidios de larga data.

j) Aumento en las obligaciones prestacionales,discapacidad, SIDA, diabetes, etc., sin contraparti-da presupuestaria.

k) Impuesto a las transferencias financieras aplicadoa las obras sociales.

l) Pago de las obligaciones de PRO 5 a dólar librehabiendo recibido pesos en el otorgamiento delcrédito.

m)Aumento desmesurado de los precios de los insu-mos por la devaluación.

n) Imposibilidad de los prestadores de mantener lasprestaciones al valor pactado por contrato, lo quetrae aparejado amenazas, rotura en la cadena depagos y cortes de servicios.

o) Atraso de pagos a los prestadores por las razonesenunciadas.

p) Incumplimiento de pago de otros entesprestacionales, como el Estado, PAMI, y obras so-ciales provinciales que agravan la situación de losprestadores.

q) Desaparición de los aportes especiales a los Insti-tutos al transformarlos en obras sociales, lo queno solo perjudicó a éstas sino que desfinanciaronal Fondo Solidario de Redistribución (FSR).

r) Incumplimiento del aporte mínimo garantizado porgrupo familiar.

Fruto del accionar sindical, la Superintendencia deServicios de Salud dictó la Resolución Nº 275/02 de

fecha 22 de julio de 2002, generando bajo su orbitael Comité de Crisis de Salud de la Seguridad Socialpara el estudio y análisis de la actual situación deemergencia en materia de salud del sistema de se-guridad social, con la participación de las Obras So-ciales Sindicales y de las Obras Sociales de Personalde Dirección.

Las propuestas elevadas a las dos cámaras delCongreso de la Nación, el Ministerio de Economía, elMinisterio de Salud ya la Superintendencia de Servi-cios de Salud fue concentrada en doce puntos que acontinuación se reproducen:1. Ingreso directo de los aportes y contribuciones a

las obras Sociales. La declaración jurada se conti-nuará presentando en la AFIP con copia simultá-nea a la Obra Social.

2. Fondo Solidario de Redistribución (FSR) indepen-diente del presupuesto nacional.

3. Suspensión del régimen de opción de cambio deobras sociales, hasta el sinceramiento de los co-metidos de dichos cambios y se puedan estable-cer políticas claras para el mismo.

4. Programa Médico Obligatorio (PMO), acorde a lasituación económica actual, con criterios lógicos ycumplibles por parte de las obras sociales, con po-líticas de salud claras.

5. Obligación del APE de hacerse cargo y responsa-ble directo de la cobertura y pago de losprestadores, para los casos previstos delfinanciamiento por el citado organismo.

6. Redefinir las obligaciones de las Obras Sociales conla Ley de Discapacidad, a las cuales deben mante-ner la prestación de salud, pero no se les puedeincorporar el transporte, escolaridad y ayuda social,las que no pueden ser delegadas por el Estado.

7. Cargo directo en el financiamiento por parte delestado de los programas nacionales de HIV-SIDA,bulimia y anorexia y los programas de promociónde la salud y prevención de la enfermedad.

8. Reformulación de la Ley de Hospitales Públicos deAutogestión, deteniendo en forma inmediata losdébitos automáticos.

9. Redefinición de la Administración de ProgramasEspeciales (APE), con un Directorio integrado porla CGT y un Consejo Consultivo con participaciónde las obras sociales.

10.Modificación de la ley Nº 24.522, artículo 11. Sa-cando de la posibilidad de concurso preventivo



de acreedores a las cargas sociales.11.Prorrogar la emergencia Sanitaria con la consi-

guiente imposibilidad de realizar medidascautelares a las Obras Sociales.

12.La Obras sociales han perdido en el año importan-tes ingresos. Un 50% en los primeros meses delaño, con una caída que se mantiene en porcenta-jes alarmantes. Un incremento del 260% de los in-sumos médicos, tanto en prótesis, oxígeno y mate-rial descartable. Por tal motivo se debe exigir unaayuda extraordinaria de 2 (dos) recaudaciones, parapoder afrontar el importante desfinanciamiento delas Obras Sociales, que se encuentran en un que-branto económico, no pudiendo llevar adelante lasmás mínimas prestaciones.

PROBLEMAS QUE DEBENRESOLVERSE A TRAVÉS DELCONSENSO.

DICTADO DE POLÍTICAS DE ESTADO EN MATERIA DE

SEGURIDAD SOCIAL.Es necesario que el país cuente con Políticas de

Estado en materia de Seguridad Social que garanti-cen que cualquiera sea el partido político que go-bierna, habrá de cumplirlas igualmente hasta que porun nuevo consenso se modifiquen. Esto evitará quecada partido que accede al poder, además de cam-biar todos los funcionarios, pretenda rever el rumboo empezar de nuevo ignorando los consensos alcan-zados con los actores sociales.

MODIFICACIÓN DE LOS SISTEMAS CON CONSENSO

DE TODOS LOS SECTORES

Los países más exitosos que el nuestro han dadoejemplos totalmente opuestos a lo realizado en laRepública Argentina a la hora de tener que introducirmodificaciones en sus sistemas de seguridad social,evitando que cambios unilaterales e inconsultos in-troducidos unilateralmente, al ser percibidos por laspersonas como disvaliosos, provoquen daños irrepa-rables en el funcionamiento del sistema por la pérdi-da de credibilidad.

España por ejemplo, luego de una reforma impor-tante realizada en la década de los años 80, al perci-

bir que un cambio de gobierno podía afectar la esta-bilidad y previsibilidad de su sistema de pensiones,factores clave de su buen funcionamiento, entre 1993y 1995 desarrolló un pausado y seguro proceso parala consecución de un acuerdo que culminó con lafirma del llamado Pacto de Toledo, en el año 1994,habiendo finalmente comenzado su desarrollo nor-mativo con la Ley 24/1997 para la Consolidación yRacionalización del Sistema de Seguridad Social y alas respectivas leyes de presupuesto. Respecto a ellose agrega en Anexo informe sintético sobre las expe-riencias de pactos relativos a la Seguridad Social enEspaña -Pacto de Toledo- y en Colombia.

La necesidad de consenso para una reforma comola que se hizo en nuestro país o como las que sepretenden realizar en la actualidad, van más allá delas mayorías que puedan imponerse o de los acuer-dos que puedan lograrse en el Congreso de la Na-ción. El consenso de que aquí se habla debe cons-truirse desde el Congreso de la Nación pero debepartir de estudios económico-actuariales serios y re-cabar la participación y opinión de expertos, institu-ciones públicas y privadas vinculadas a la temáticaeconómica, laboral y de la seguridad social, así comode las centrales de trabajadores y de empresarios. Esdecir, la sociedad en su conjunto debe quedar con-vencida de lo que se acuerde y comprometida conello, al igual que los partidos políticos. De lo contra-rio será muy difícil darle estabilidad a las normas yrevertir el daño sobre la credibilidad del sistema.

Ideas básicas a debatir en torno al sistemaprevisional. � Cualquier reforma debe respetar los derechos ad-

quiridos a través del actual �contrato previsional�.Por lo tanto no puede afectar negativamente a losactuales aportantes regulares con derecho.

� Tener en cuenta la separación cada vez más mar-cada entre empleo y trabajo, lo cual obliga a reco-nocer que no puede estar exclusivamente en larelación de empleo el eje del seguro social.

� No colocar al trabajador por cuenta propia (autó-nomo) una carga superior a la del trabajador porcuenta ajena o dependiente.

� El sistema prestacional debe prever:- Una prestación mínima, definida y uniforme

para toda persona que sufra la contingencia(Invalidez, Vejez o Muerte) y resida en la Ar-



gentina (nacionalizado en caso de no existirconvenio de reciprocidad), haya o no contri-buido.

- Una prestación proporcional al esfuerzo con-tributivo obligatorio, en la cual se diluya gra-dualmente la prestación mínima. Prestaciónde monto indefinido, de cotización defini-da.

- Una prestación adicional, proporcional al aho-rro voluntario. Prestación de monto indefini-do, de cotización definida.

� El sistema de financiamiento debe prever:- La clarificación de las fuentes de financia-

ción, separando fuentes y aplicaciones no�comunicables�.

- La �solidaridad� para el financiamiento delas prestaciones mínimas universales, a tra-vés de impuestos generales (ganancias, IVA,etc.).

- La �autoconstrucción� de prestaciones basa-das en el esfuerzo contributivo vía cotizacio-nes a cargo de trabajadores y empleadorescomo elemento primordial.

- En caso de requerirse la reducción de las co-tizaciones por motivos de competitividad, lamisma no debe afectar los recursos de laSeguridad Social, sino efectuarse a través desubsidios explícitos.

- Financiar con impuestos generales las pres-taciones correspondientes a beneficios otor-gados antes de la Ley 24.241 y a cajas provin-ciales transferidas.

- Financiar también con impuestos generalesla Prestación Compensatoria (PC) prevista enla Ley 24.241, por ser causada con anteriori-dad a la misma y responder a cotizacionesrepartidas en prestaciones pasadas.

� La evasión previsional debe combatirse con:- Un nuevo modelo institucional que asegure

especialidad y expeditividad.- Un modelo de gestión moderno que asegu-

re eficiencia, eficacia y economía.- Procesos claves basados en la aplicación de

�inteligencia fiscal�.- Un sistema de ejecución fiscal por vía de

apremio administrativo.



EL PACTO DE TOLEDO (ESPAÑA)

Breve esquema del proceso seguidoen la consecucion del acuerdo sobreel sistema de pensiones de laseguridad social

Los máximos responsables de la Seguridad Socialexplican a las organizaciones sociales, principal-mente sindicales, y grupos políticos la realidad pro-tectora y económica del sistema de pensiones y suposible evolución futura (1993-1994).

Se explora, desde la Seguridad Social, con perso-nalidades políticas concretas y interlocutores socia-les la posibilidad de alcanzar un consenso sobre elfuturo del sistema de pensiones, sobre la base dellevar a cabo reformas estructurales manteniendo elmodelo existente (1993-1994).

Se alcanza la certeza de llegar a una zona deconsenso político que, sobre las coordenadas ante-riores sobre el futuro del sistema de pensiones, seaapoyado por los interlocutores sociales (1994).

El Pleno del Congreso de los Diputados, el 15de febrero de 1994, acuerda la creación de una Po-nencia con la finalidad de elaborar un informe don-de se analicen los problemas estructurales del siste-ma de la Seguridad Social y se indiquen las principa-les reformas que deberán acometerse en los próxi-mos años para garantizar la viabilidad del sistemapúblico de pensiones.

Elaboración por la Secretaría de la Seguridad So-cial del estudio económico actuarial del sistema dePensiones de la Seguridad Social, publicado bajo eltítulo de la �Seguridad Social en el umbral del sigloXXI�, que puso de manifiesto la necesidad de reali-zar reformas y la posibilidad de estabilidad del Siste-ma, indicando alternativas de reformas y su evalua-ción económica.

ANEXO.

La Secretaría de la Seguridad Social elabora el bo-rrador de informe con el contenido de los posiblesacuerdos sobre el modelo de Seguridad Social y lasreformas que deberían introducirse (1995) que hacesuyo el grupo parlamentario socialista, con una claraorientación que fue básica para el consenso y quequeda reflejada en la introducción, antes de enume-rar las reformas: Respeto del modelo existente de Se-guridad Social, reafirmando el carácter contributivo yde cobertura universal a través de la modalidad nocontributiva, y necesidad de introducir las modifica-ciones correspondientes en el ámbito de las presta-ciones, financiación y gestión que lo adapte a las cir-cunstancias cambiantes. En definitiva, mantenimientodel modelo y adaptación progresiva del mismo a loscambios que en su entorno se pueden producir.

Se reúne la Ponencia en la ciudad de Toledo y trasel análisis y discusión del proyecto de informe aprue-ba su contenido, conociéndose sus conclusiones bajola denominación de �Pacto de Toledo�.

La Comisión de Presupuestos del Congreso delos Diputados debate y aprueba el informe emitidopor la �Ponencia para el análisis de los problemasestructurales del sistema de la Seguridad Social y delas principales reformas que se deberán acometerse�(30 de marzo de 1995).

El Pleno del Congreso de los Diputados debatey aprueba el informe de la Ponencia para el análisisde los problemas estructurales del sistema de la Se-guridad Social y de las principales reformas que de-berán acometerse (6 de abril de 1995).

Posteriormente se alcanzó un Acuerdo Social, so-bre la base del contenido del Pacto de Toledo, paraaplicar las recomendaciones aprobadas por el Con-greso de los Diputados (octubre de 1996).

Aplicación del Pacto de Toledo. La Ley 24/1997,para la Consolidación y Racionalización del Sistemade Seguridad Social, y leyes de Presupuesto, han dadocumplimiento a una parte importante de su conteni-do, no habiéndose agotado aún la aplicación plenadel total de las recomendaciones.



En la actualidad se plantea la negociación para lacontinuación y actualización de su contenido (2001).

PACTO POR LA SEGURIDAD SOCIALEN COLOMBIA, Octubre de 2001.

El pacto por el fortalecimiento del Instituto de Se-guros Sociales y la Seguridad Social fue firmado enColombia en Octubre de 2001, la conformación delpacto reafirma la vigencia del tripartismo en la ges-tión de la Seguridad Social y el Instituto de SegurosSociales (ISS). Como resultantes del pacto se han asu-mido los siguientes compromisos.

COMPROMISOS DEL ESTADO, Pago de jubiladosISSS-Empresa, reconocimiento de la deuda históricacon el ISS, disponibilidad de recursos para el ISS, le-vantar la sanción de Supersalud, distribuir cargas enla atención de enfermedades de alto costo en el sec-tor estatal y los privados.

COMPROMISOS DEL INSTITUTO DE SEGURIDADSOCIAL (ISS), diseño de un Plan de Desarrollo

Institucional, modificación de la Estructura Orgánicay Funcional tendiendo a desburocratizar y fortalecerlos servicios al usuario, disminución de la utilizaciónde servicios de consultoría y asesorías, representa-ción de los sindicatos en el Consejo Directivo del ISS,selección de personal por méritos, Renovación tec-nológica que comprende el uso de tecnologías ensalud socialmente asimilables, política integral de in-formación y comunicación, facturación de aporte porautoliquidación, manual de política de recaudo y car-tera. Por otra parte, desarrollo de control ético, mejo-ra de la gestión de ingresos, creación de la comisiónpermanente de evaluación del Sistema de seguridadSocial.

COMPROMISOS DE LOS TRABAJADORES,Relanzamiento y fortalecimiento de los servicios delISS, participación el diseño de las políticas, formula-ción de propuestas de mejoramiento institucional,combate contra la ineficiencia y corrupción, promo-ver el control y auditoría social (Liga de Usuarios),seguir luchando por ampliar la cobertura en el sectorrural, el sector informal y otros sectores poblacionalesy áreas geográficas.


EMPLEO NO REGISTRADO Y SEGURIDAD SOCIAL

PRESENTACIÓN.Este informe presenta un esquema conceptual y

estadístico sobre la problemática de la no registraciónlaboral, como escenario de la actual crisis de la segu-ridad social en Argentina. En una primera sección sepresenta una análisis sobre el concepto de empleono registrado (en adelante ENR), así como de su rela-ción con otros dos (empleo informal y empleo preca-rio). En la segunda, se describen las fuentes estadís-ticas disponibles en Argentina para medir el ENR, lasque se centran en la falta de inscripción al sistemade seguridad social. En la tercera se proporciona losdatos disponibles. Finalmente, la cuarta presenta unaestimación sobre el impacto de del ENR en la distri-bución del ingreso.

CONCEPTO DE EMPLEO PRECARIO,NO REGISTRADO E INFORMAL

El concepto de ENR está emparentado con otrosdos: Empleo Informal y Empleo Precario. Incluso, enalgunas oportunidades se los usa indistintamente, enparticular los dos primeros. Conviene por lo tanto pre-cisar un esquema conceptual integral.

EMPLEO INFORMAL

El concepto de sector informal aparece a princi-pios de los años setenta en trabajos de OIT sobrepaíses africanos, para desarrollarse y aplicarse rápi-damente en la región latinoamericana y caribeña porel Programa Regional de Empleo en América Latina yCaribe (PREALC). Este enfoque es desde entonces labase de la producción del pensamiento institucionaly de propuestas de políticas productivas y de empleo


Por Alvaro Orsatti1 y Julio G. Rosales 2

de la OIT Regional, y de su oficina mundial, si bienen este caso se ha tendido a utilizar más el conceptode sector no estructurado. El mismo concepto es tam-bién utilizado en la región americana por el BancoInteramericano de Desarrollo (BID).

En esta definición, la informalidad abarca a lasunidades productivas de pequeña escala en el me-dio urbano (en ocasiones se extiende el concepto almedio rural), en cuanto se caracterizan por una orga-nización rudimentaria, dado el escaso monto de ca-pital utilizado y el tipo de tecnología empleada. Comoconsecuencia, generalmente tienen una baja produc-tividad y capacidad de acumulación económica, porlo que proveen también bajos beneficios, en térmi-nos absolutos y en comparación con el resto de lasunidades formales.

Esta informalidad incluye dos grandes tipos deunidades productivas:

- las empresas familiares, integradas por untrabajador por cuenta propia (o más de uno,si son socios), y otros que colaboran de for-ma ocasional o permanente, según el caso,sin que existan relaciones laborales de de-pendencia, incluyendo en primer lugar unaremuneración fija. Estos otros trabajadoresgeneralmente son miembros de los propioshogares.

- las microempresas, con similar tamaño y gra-do de organización que las anteriores, perocon la crucial diferencia que el/los titular/escontratan empleo asalariado de manera con-tinua.

Por lo tanto, la informalidad laboral se refiere ados grandes tipos de trabajadores: los independien-

1 Economista especializado en temas laborales. Asesor de CIOSL/ORIT. Asesor de la Presidencia de UNI�Américas. Miembro del Instituto Mundo delTrabajo (IMT). Colaborador de CGT- Instituto Arturo Jauretche.

2 Diplomado en Estudios del Desarrollo, Universidad de Ginebra-Suiza. Ex Gerente de Sistemas y el Plan Director del Sistema de Información del HospiceGeneral (Ministerio de Previsión y Acción Social del Cantón de Ginebra-Suiza). Ex Gerente de Sistemas y Telecomunicaciones de ANSES. Miembrofundador de la Fundación Argentina de Investigaciones de la Seguridad Social. Colaborador permanente del Instituto Arturo Jauretche y Asesor de laSecretaría General de la CGT. [email protected]



tes (o autónomos, y por cuenta propia, incluyendo alos microempleadores) y los dependientes (o subor-dinados, asalariados y por cuenta ajena, que se des-empeñan en microempresas.

Respecto de estos últimos, la baja productividadde las unidades informales es el punto de partidapara que las formas prevalecientes de contrataciónde los trabajadores asalariados en las microempresasse caractericen por relaciones de trabajodesprotegidas. Se presenta una dificultad objetivapara que estas empresas absorban los costos quesupone emplear a trabajadores en paridad de condi-ciones que en las empresas de la economía formal.

EMPLEO PRECARIO

Otro concepto de amplia difusión es el de la pre-cariedad laboral, aplicado exclusivamente a los tra-bajadores dependientes. El empleo precario se defi-ne básicamente por el alejamiento de los principalesrasgos del empleo típico (también denominado re-gular, normal o protegido), para lo cual se conside-ran dos elementos básicos de la relación laboral: es-tabilidad en el empleo y cobertura social.Adicionalmente, se incorporan también otros elemen-tos descriptivos de la relación laboral: cantidad deempleadores, lugar de trabajo, estructura salarial, in-seguridad en el trabajo, cobertura sindical. Tomandoen cuenta los elementos ya mencionados, puedenplantearse las características de cada tipo de trabajo.En consecuencia, el empleo precario sería el que tie-ne características como las siguientes:

- inexistencia de contrato laboral o contratosde corto plazo por tiempo determinado

- falta de aportes a la Seguridad Social- ingreso básico definido en negociación in-

dividual, sin referencias provenientes de lanegociación colectiva, eventualmente con elsalario mínimo vigente como referencia

- no percepción de componentes típicos delas remuneraciones (vacaciones, aguinaldo,asignaciones familiares, otros adicionales deconvenio)

- no afiliación sindical- más de un empleador, o empleador no fácil-

mente identificable- lugar de prestación laboral fuera del domici-

lio del empleadorEl empleo precario tiende también a tener otra

característica derivada del conjunto de elementos quelo describen: insatisfactorias condiciones de higieney seguridad.

EMPLEO NO REGISTRADO

El concepto de Empleo No Registrado pone el cen-tro en el cumplimiento o no de las obligaciones lega-les de los empleadores con distintas agencias guber-namentales, particularmente la administración deltrabajo y el sistema de seguridad social.

Podrá haber entonces distintos grados de noregistración, si bien es factible que el incumplimien-to tienda a ser integral, en los casos en que se pre-senta, para evitar cruces de información.

Un sinónimo de Empleo No Registrado que sueleutilizarse es el de Empleo Clandestino, que a vecesse reserva para situaciones de no registración total.

Más en general, el Empleo no Registrado es partede un fenómeno más amplia denominado �econo-mía oculta� o �economía subterránea�, que identifi-ca a las actividades que presentan una evasión siste-mática a las obligaciones vinculadas a losemprendimientos económicos, sobre todo el pagode impuestos no ligados al trabajo, así como otrasdisposiciones legales o administrativas.

RELACIONES ENTRE LOS TRES CONCEPTOS

Existen relaciones bastante estrechas entre los tresconceptos: � Por un lado, hay una amplia superposición entre

Empleo Precario y No Registrado, en cuanto a queel primero generalmente es producto de que elempleador no cumple con la registración a queestá obligado. Obviamente, también los no asala-riados informales son precarios, en el sentidoamplio de la palabra, pero ello no está siendo aquíobjeto de consideración.

Los casos de empleo precario registrado soncuantitativamente de menor importancia, y consis-ten en la utilización legal de formas contractualesatípicas, efectivamente declaradas a la autoridad, enel sector privado y publico, que implican, por ejem-plo, la autorización, con fines promocionales de crea-



ción de empleo, de no cumplimiento de aportes pa-tronales al régimen de jubilaciones o de la acepta-ción de excepciones al régimen del derecho indivi-dual y colectivo de trabajo. Un caso extremo de estetipo es el de impedir la sindicalización, en zonas fran-cas de exportación.

� Por otro, ambos conceptos son aplicables a un com-ponente importante del conjunto del empleo In-formal: los asalariados en microempresas. Ya seha visto que, al menos conceptualmente, la infor-malidad económica no busca la elusión de obliga-ciones laborales, sino que mas bien ésta es unanecesidad derivada de su baja productividad ycapacidad de acumulación, que no le estaría per-mitiendo llegar al estándar de comportamiento enmateria laboral que se identifica con la economíaformal.

Ello no quita que una parte de las unidades infor-males, sobre todo las microempresas, aprovechen sufalta de registración y su pequeño tamaño para elu-dir aquellas obligaciones.

Cuantitativamente, la mayor parte de las situacio-nes de precariedad y no registración se presentaríanentonces en relación a este tipo de empleo Informal.Otro componente, de menor importancia, se ubicaen las unidades del denominado Sector Social o Ter-cer Sector de la economía, es decir, en unidades quetienen la forma jurídica de cooperativas (sobre todode trabajo), mutuales, fundaciones y ONG sin finesde lucro. Finalmente, una proporción aun menor delconjunto de Trabajo precario no registrado se daríaefectivamente en las unidades del sector privado for-mal, por ejemplo cuando se adoptan formas promo-vidas de contratación atípica pero no se las registra.

Un caso particular en que el empleo Precario noregistrado coincide totalmente con formas de traba-jo autónomo emparentadas con el empleo Informales aquel en que se disimula la relación de depen-dencia a través de falsas relaciones con trabajadoresindependientes, regidas por el código civil o comer-cial.

Este fenómeno se ha dado generalmente median-te la deformación de regímenes de trabajo a domici-lio o �maquila doméstica�, por ejemplo cuando el

empleador despido a trabajadores «internos» de susempresas otorgándoles indemnizaciones bajo la for-ma de equipo, y manteniéndolos vinculados a laempresa. La empresa formal convierte así costos fi-jos laborales en costos variables, pagando la tarifasolamente en casos de demanda efectiva.

Más recientemente, el auge de diversas formasde externalización y tercerización de actividades (so-bre todo las periféricas) incluye también manifesta-ciones aparentes mediante subcontratación de pe-queñas empresas

INDICADORES Y FUENTES PARA LAMEDICIÓN DEL ENR ENARGENTINA

En el marco de los antecedentes conceptuales pre-sentados en los dos informes anteriores, este capitu-lo desarrolla un conjunto de elementos de medicióndel empleo no registrado en el caso argentino.

Primero se discute la metodología de cálculo deindicadores de ENR en la tradición argentina, así comolas fuentes estadísticas en que se sustentan y los cri-terios adoptados para determinar la población de re-ferencia sobre la cual se calcula el ENR. Luego se pre-senta diversas alternativas de medición, según diver-sas fuentes estadísticas oficiales. Finalmente, se des-cribe la estimación que efectúa el Ministerio de Eco-nomía, incorporada al sistema de Cuentas Naciona-les.

SISTEMA ESTADÍSTICO NACIONAL

El indicador más frecuente utilizado en Argentinapara la cuantificación del ENR es el de la existencia ono de los aportes previsionales obligatorios. Se haexperimentado también con otros indicadores comoel de la cobertura de obras sociales (igualmente obli-gatoria), pero existe consenso en que los resultadosson muy similares, por la gran interrelación que exis-te entre ambos beneficios.

Tradicionalmente, la información sobre cobertu-ra previsional para construir este tipo de indicadoresse obtiene de los registros administrativos de lossistemas de seguridad social, con base en las decla-raciones y aportes de los empleadores, en cuantosujetos de retención de los aportes personales de



los trabajadores.

En Argentina no existió un sistema estadístico deestas características hasta 1994, por lo que la únicafuente disponible hasta entonces ha sido encuestasa las personas a través de encuestas a hogares, cuan-do se les ha formulado una pregunta específica so-bre si se le retienen o no aportes jubilatorios.

Una aplicación estricta del criterio de ENR desdeel punto de vista institucional requiere definir conprecisión la población de referencia para la cual co-rresponde considerar la existencia o no deregistración.

Como luego se verá, es frecuente la obtención demedidas en bruto que no incorporan este ajuste, porlo que se tiende a sobreestimar el universo de ENR.

Considerando al conjunto de fuentes que formanparte del Sistema Estadístico Nacional, las alternati-vas de medición del ENR son tres:a) censos o encuestas a hogares y personas, en que

se incluye una pregunta específica útil paradimensionar situaciones de ENR.Es el caso:

- del Censo Nacional de Población de 1991- de la Encuesta Permanente de Hogares que

se releva dos veces por año desde 1974 so-bre localidades urbanas seleccionadas, enambos casos con origen en el INDEC.

- del Censo Nacional de Población de 1991.Es también el caso de la Encuesta sobre Desarro-llo Social (EDS), relevada por la S.de DesarrolloSocial y el INDEC en 1997.

La medida es directa, por cuanto el numerador esuna fracción del denominador. Ese numerador seobtiene con base en una pregunta sobre la exis-tencia de aportes previsionales entre los ocupa-dos que se declararon asalariados.

El indicador se refiere a las personas, definidas deacuerdo a su ocupación principal. Por lo tanto, ex-cluye el doble empleo.

Asimismo, esta fuente detecta el ENR en todos lossectores, incluyendo el empleo público y el em-pleo doméstico. El indicador obtenido también

incluye al empleo por el cual no se efectúan des-cuentos jubilatorios personales de manera legal,por tratarse de medidas promocionales de la crea-ción de empleo privado (por ejemplo, medianteel período de prueba), o por tratarse de creaciónde empleo público de emergencia (por ejemplo,el programa Trabajar).

Para una aplicación rigurosa del indicador, seríanecesario excluir a los trabajadores menores de18 años, que están exentos del régimenprevisional.

b) los registros del Sistema Único de Jubilaciones yPensiones (SIJP), a cargo de la Secretaría de Segu-ridad Social.El método es residual, en el sentido de que sóloel numerador proviene de la fuente respectiva, yel denominador es una estimación externa, bási-camente originada en la primera fuente (censos yencuestas).

Esta fuente registra a trabajadores tanto públicocomo privados sujetos al régimen, excluyendo alos empleados públicos de las provincias no trans-feridas al SIJP y a trabajadores comprendidos porregímenes especiales que se encuentran exentosdel SIJP (Fuerzas Armadas y de Seguridad, Magis-trados y Jueces, etc)La Dirección Nacional de Políticas de S.Social(DNPSS), que es el área de la S.de Seguridad So-cial que efectúa cálculos de ENR, toma en cuentaestos elementos para corregir el denominador dela medida de ENR para que se refiera al conjuntode Ocupados Obligados, es decir comprendidoslegalmente en el SIJP. Por lo tanto, excluye a lasdos situaciones antes mencionadas, así como alos menores de edad y los trabajadores en perio-do de prueba.

Por otra parte, respecto del universo de trabajado-res comprendidos en el SIJP, existen tressubgrupos:

- Afiliados: todos los sujetos incorporados alSIJP.

- Aportantes: trabajadores en relación de de-pendencia consignados en una declaraciónprocesada en el mes analizado, y contribu-yentes autónomos que hayan realizado un



pago en dicho lapso.- Cotizantes: trabajadores dependientes por

los cuales se recepcionó un pago en el mesanalizado, y contribuyentes autónomos quehayan realizado un pago en dicho lapso.

En la medición con base en el SIJP, se utiliza eldato de cotizantes, es decir, las personas que ge-neran el derecho a la percepción de los benefi-cios actuales.

c) los registros de Sistema Único de Seguridad So-cial (SUSS), en cuanto a los aportes establecidospor la ley 24557 para los fondos de protección anteriesgos del trabajo. Son recopilados por el Depar-tamento de Estudios y Estadísticas de laSubgerencia Técnica de la Superintendencia deRiesgos del Trabajo.

La estimación de ENR que puede obtenerse deesta fuente es de características similares a la an-terior, al utilizar como numerador el número detrabajadores beneficiarias del sistema, de acuer-do a las declaraciones juradas mensuales delempleador a la AFIP.

SISTEMA DE CUENTAS NACIONALES.En los últimos dos años, el Ministerio de Econo-

mía ha renovado su Sistema de Cuentas Nacionales,incorporando información sobre mercado de trabajoque proporciona un desglose entre los denominados�asalariados declarados� y �asalariados no declara-dos�.

Su fuente original es el SIJP con algunas correccio-nes sectoriales provenientes de las estadísticas so-bre cobertura de obras sociales, que permitió reducirconsiderablemente los casos indeterminados por sec-tor.

Este indicador se refiere a puestos de trabajo, nopersonas como en los casos anteriores. Por lo tanto,incluye al doble empleo.

Los sectores revisados por Economía son: activi-dades agrícolas (incluyendo la explotación forestal yla pesca),construcción, salud, educación privada, en-cargados de edificios de propiedad horizontal.

Por lo tanto, excluye a la administración pública.También considera que el 100% del empleo domésti-co no está declarado.

La otra particularidad de la estimación de Econo-mía es que incluye las remuneraciones al trabajo paraambos grupos por separado, por lo que puede cuan-tificarse el impacto sobre la masa salarial total de lasituación de no declaración.

ESTIMACIONES SOBRE ENRDe acuerdo a las fuentes disponibles menciona-

das, la medida global de ENR puede estimarse ac-tualmente para el nivel nacional por el método resi-dual en tres versiones: según el SIJP (desde 1994), elRégimen de Riesgos del Trabajo, (desde1996), y lamedida revisada de la primera por el Ministerio deEconomía, para el Sistema de Cuentas Nacionales.

Adicionalmente, también se dispone del indica-dor obtenido por el método directo, según la EPH-INDEC.

El cuadro 1 presenta la estimación de la S.de Se-guridad Social sobre el empleo asalariado No Obliga-do, que se utiliza para el cálculo del denominador dela medida de ENR de acuerdo a esta fuente. Se ob-serva que este conjunto ha equivalido entre el 13 y18% del empleo asalariado total, con tendencia des-cendente por la reducción en el número de emplea-dos públicos provinciales fuera del régimen.

El cuadro 2 presenta la estimación de la DNPSS-SSS sobre el empleo asalariado obligado que efecti-vamente aporta, en los años 1994-98. La proporciónse mantiene relativamente constante alrededor deun poco más del 50%.

El cuadro 3 presenta una versión de característi-cas similares a la anterior, de acuerdo a los registrosdel sistema de protección de Riesgos del Trabajo, para1996-98. Esta medida tiende a ser equivalente a laanterior, si bien en 1998 el empleo declarado habríasubido fuertemente, hasta alcanzar el 62%.

Finalmente, la estimación del Ministerio de Eco-nomía para el Sistema de Cuentas Nacionales sobreempleo declarado se ubica en un rango superior que



los indicadores de la SIJP y Riesgos del Trabajo, ex-cepto este último en 1998 (cuadro 6)

El cuadro 4 presenta un análisis comparado entreestas tres fuentes con el indicador de ENR (inversade los anteriores). Se incluye también los indicadoresobtenidos del Censo de Población de 1991 y de laEPH para varios años. Como resultado, se deduce quehay dos rangos de tamaño del ENR en las estadísti-cas oficiales:

- en el orden del 35-40%, de acuerdo a Econo-mía, y EPH, así como el dato puntual del Cen-so poblacional. Economía e INDEC registrantambién una tendencia creciente entre ex-tremos del periodo.

- en el orden del 45-50%, de acuerdo al SIJP yRiesgos del Trabajo, aun cuando esta últimafuente tiende a coincidir con las anterioresen el dato para el último año.

En cuanto a los tamaños absolutos, las medidasde ENR derivadas de Economía y SIJP son muy aproxi-madas, acercándose a los 4 millones de trabajado-res, bastante superiores a la de Riesgos del Trabajo(casi 3 millones). Por lo tanto, la diferente incidenciadel ENR estimada por Economía y SIJP se debe sobretodo a una diferente base de comparación, más altaen la primera (cuadro 5).

El cuadro 6 presenta la serie larga que puedeobtenerse de la EPH, referida exclusivamente al GranBuenos Aires. Este criterio de cobertura limitada esnecesario, ya que el número de otras ciudadesencuestadas por la EPH ha sido variable en el tiempo(sobre todo en la primera década). De todas formas,el peso de esta área es tan elevado en el grupoencuestado que un promedio general no registraríamayores diferencias.

Como resultado, se obtienen índices bastantemenores a los considerados hasta aquí por el méto-do residual para los últimos años, que tienden a acer-carse al 40% hacia el final, a partir de un nivel deentre 30-35% en el primer quinquenio de la década.El detalle anual permite ubicar en el segundo quin-quenio de los ochenta el periodo en que el ENR ha-bría comenzado a elevarse, respecto de niveles bas-tante inferiores durante la década previa, cuandopromediaba algo más del 20%.

IMPACTO EN LA DISTRIBUCIÓNDEL INGRESO POR EL EMPLEO NOREGISTRADO

Una distorsión central en la macroeconomía queproduce la existencia de ENR es la que impacta sobrela distribución funcional del ingreso, es decir, la par-ticipación de los asalariados en la producción de ri-queza. Este indicador se calcula habitualmente comocociente entre la masa de remuneración del trabajo(a su vez, multiplicación entre el número de asalaria-dos y el salario medio) y el ingreso nacional (o, conmenor precisión, producto bruto interno).

Teniendo en cuenta el peso del ENR en la estruc-tura total del empleo asalariado, y la diferencial entresu salario medio y el del empleo registrado, que re-fleja la irregular situación laboral, es posible calcularel aumento en la distribución funcional que resulta-ría de una equiparación entre los salarios medios deambos grupos, es decir, cuando desaparece el efec-to no registración.

El cuadro 7 presenta los resultados de un ejerciciode este tipo practicado con base en el Sistema deCuentas Nacionales del Ministerio de Economía, para1997.

Los datos confirman la existencia de una diferen-cial salarial muy elevada entre los asalariados decla-rados y no declarados, estimada en casi 2/3 (1160$ y428$ mensuales, respectivamente). En este marco,la distribución funcional del ingreso es de 43.7%. Encaso de considerar similar salario para ambos gru-pos, la distribución crece en diez puntos porcentua-les (a 42.5%), manteniendo constante el numero glo-bal de asalariados.



CUADRO 1EMPLEO ASALARIADO OBLIGADO CON APORTES JUBILATORIOSTOTAL NACIONAL 1994- 1998 (en miles y % de la ocupación)

AÑO Asalariados Asalariados % ConObligados Con aportes Aportes

1994 6566 3282 50.0

1995 6528 3174 48.6

1996 6841 3619 52.9

1997 7382 3924 53.2

1998 7821 4050 51.8

FUENTE: DNPSS-SSS(1999).

CUADRO 2EMPLEO ASALARIADO DECLARADO EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN DE RIESGOS DEL TRABAJO

TOTAL NACIONAL 1996- 1998 (en miles y % de la ocupación)

AÑO Asalariados Asalariados %Obligados Declarados Declarados

1996 6841 3392 49.6

1997 7392 3948 53.4

1998 7821 4850 62.0

FUENTE: Primera columna: cuadro anterior. Segunda columna: Estadística sobre Riesgos del Trabajo-SSS

CUADRO 3EMPLEO ASALARIADO DECLARADO EN EL SISTEMA DE CUENTAS NACIONALES TOTAL NACIONAL

1993- 1998 (en miles y % de la ocupación)

Año Empleo Empleo %Total Declarado Declarado

1993 8900 5633 63.3

1994 9134 5790 63.4

1995 8710 5591 64.2

1996 8853 5622 63.5

1997 9410 5815 61.8

FUENTE: MEyOSP (1999)



CUADRO 4COMPARACIÓN ENTRE MEDIDAS ALTERNATIVAS DE EMPLEO ASALARIADO NO REGISTRADO

1991-1998 En % del empleo asalariado total

ECONOMIA EPH CENSO SIJP RIESGOS POBLAC. TRABAJO

1991 22.5 36.3

1993 36.7 34.3

1994 36.6 29.2

1995 35.8 33.6

1996 36.5 36.4 47.1 50.4

1997 38.2 36.1 46.8 46.6

1998 37.0 48.2 38.0

FUENTE: Las mencionadas en los cabezales. EPH y Censo corresponden a personas y el resto a puestos detrabajo. SIJP y Riesgos ajusta a población obligada. La versión EPH corresponde al GBA en la onda de octubrepara la medida bruta (con empleo publico).

CUADRO 5TAMAÑO ABSOLUTO DEL EMPLEO ASALARIADO NO REGISTRADO

TOTAL NACIONAL, 1997 (en miles de puestos e índice)

ECONOMÍA 3598 100

JUBILACIONES 3991 105

RIESGOS DEL TRABAJO 2971 83

FUENTE: las mencionadas.

CUADRO 6EMPLEO ASALARIADO NO REGISTRADO SEGÚN ENCUESTAS A HOGARES GRAN BUENOS AIRES

Evolución anual 1974-99 En % sobre el empleo asalariado total

1974 21.5

1975 21.1

1976 19.3

1980 18.7

1982 19.3

1984 21.3

1985 23.7

1987 27.7

1988 29.9

1989 27.9

1990 27.6

1991 32.5

1992 31.4

1993 34.3

1994 29.2

1995 33.6

1996 36.4

1997 36.1

1998 37.3

1999 37.5

FUENTE: tabulados especiales de la EPH-INDEC, correspondientes a la onda de octubre.



CUADRO 7ESTIMACIÓN SOBRE EL IMPACTO EN LA DISTRIBUCIÓN FUNCIONAL DEL INGRESO DE LA

INEXISTENCIA DE ENR � 1999B

NUMERO DE ASALARIADOS

Total 8900000

Declarados 5678000

No Declarados 3262000

REMUNERACIÓN AL TRABAJO (millones)

Asalariados Total 95780

Asalariados Declarados 79033

Asalariados No Declarados 16748

SALARIO MEDIO - ANUAL




MENSUAL (doce meses)




PRODUCTO BRUTO INTERNOPrecios mercado (millones) 257322

PARTICIPACIÓN DE LA REMUNERACIÓN DEL TRABAJO EN EL PRODUCTO- Asalariados Total 32.7% (2/4)

AJUSTE EN LA REMUNERACIÓN DEL TRABAJO POR SUPUESTO DE SIMILAR SALARIO MEDIO ENTREASALARIADOS DECLARADOS Y NO DECLARADOS. (millones) 124437 (con base en 1 y 3).

PARTICIPACIÓN AJUSTADA DE LA REMUNERACIÓN DEL TRABAJO EN EL PRODUCTO- Asalariados Total 42.5% (6/4)

FUENTE: en base a MEyOSP (1999)


ORIGEN Y DESARROLLO DEL SISTEMA DE OBRAS SOCIALES SINDICALES

LA SOLIDARIDAD Y ELMUTUALISMO EN LAS PRIMERASORGANIZACIONES SINDICALES YDE COLECTIVIDADES.

Las obras sociales sindicales (OSS) tienen su ori-gen más remoto en la gestión solidaria de las prime-ras agrupaciones gremiales. Las más antiguas orga-nizaciones obreras (la Sociedad Tipográfica Bonae-rense data de 1857) tenían un sentido mutualista entanto privilegiaban las necesidades del sector espe-cialmente en lo atinente a mejores condiciones detrabajo. Así un paro de actividades podía estar rela-cionado con la insalubridad del establecimiento, lafalta de higiene, la imposición a los trabajadores deluso de sus propias herramientas, la falta de ilumina-ción, en fin, objetivos puntuales y acotados, aunqueno por eso menos reivindicativos.

La gestión solidaria implicaba también la activa-ción de los mecanismos tendientes a cubrir las nece-sidades de los trabajadores asociados que sufrieranla pérdida de su empleo o fueran encarcelados porsu actividad sindical. Respecto de esta última situa-ción, existen antecedentes de asociaciones �ad hoc�destinadas a recaudar fondos para las familias de lasvíctimas de la represión gubernamental o los llama-dos �comités pro presos� que eran promovidos porlas centrales sindicales y operaban en la coyuntura.

Esta acción solidaria debía ser complementada ne-cesariamente con la disponibilidad de recursos. Paraello se diseñaban campañas que incluían distintasactividades como rifas, bailes, colectas; o se aventu-raban en empresas como la de la fábrica de cigarri-llos de la Unión General de Trabajadores con objeti-

vos recaudadores de fondos. El sentido solidario tam-bién se observa bajo la forma de préstamos de laCentral a distintos sindicatos y también préstamosentre sindicatos, tal como figura en los libros de ac-tas y copiadores de notas.

Desde mediados de la década del ochenta, la mi-gración masiva ultramarina modificó la conformaciónde los cuadros proletarios. Ello trabajo el desarrollodel sindicalismo puro, expresión ideológica que másadelante predominó en la Federación Obrera Regio-nal Argentina (FORA) del Noveno Congreso (1915-1922), y desde allí fue gravitante en la consolidacióndel sindicato institución como órgano propio de lostrabajadores en oposición a los �órganos de domina-ción burgueses�, incluídos los partidos políticos.

Los obreros europeos también trajeron consigo lasmutuales y las sociedades de socorros mutuos a ni-vel de sus colectividades locales, que ponían el acentoen la cobertura sanitaria, para salvar las deficienciasdel sistema hospitalario argentino, sobrepasado porel crecimiento poblacional y la ausencia de proyec-tos superadores de la situación. Por lo tanto, fue na-tural que tales estructuras quedaran estrechamenterelacionadas con las nuevas asociaciones sindicales,que incluían un gran número de cotizantes de aquelorigen. La ideología de la solidaridad y el colectivis-mo motorizaba estas organizaciones y los comunesdenominadores y afinidades definieron una acciónparalela e integrada de sindicatos y mutuales.

EL HOSPITAL DE LOSTRABAJADORES EN EL MODELOFERROVIARIO

La primera gran organización sindical que desa-

ORIGEN Y DESARROLLO DEL SISTEMA DEOBRAS SOCIALES SINDICALES

Por Mario Gasparri 1 y Alvaro Orsatti 2

1 Profesor de Historia. Director de Estudios Históricos del Instituto Arturo Jauretche de la Confederación General del Trabajo. Director del ArchivoHistórico de la Provincia de Buenos Aires �Dr. Ricardo Levene� período 1992-2000. Secretario de la Comisión Argentina de Desarrollo de Archivos entre1995 y 1999.

2 Economista especializado en temas laborales. Asesor de CIOSL/ORIT. Asesor de la Presidencia de UNI�Américas. Miembro del Instituto Mundo delTrabajo (IMT). Colaborador de CGT- Instituto Arturo Jauretche.



rrolla la acción mutualista fue la Unión Ferroviaria(UHF), en relación con el hecho de que desde 1919tenía su propia Caja de Jubilaciones (Ley 10650); cua-tro años después también crearía el Hogar Ferrovia-rio en carácter de entidad complementaria (Ley 11173),para el otorgamiento de préstamos destinados a laadquisición o construcción de viviendas.

Lo distintivo de esta norma es que establecía unaretención de aportes de los asociados por parte delas patronales ferroviarias para su derivación poste-rior al gremio, lo que transformó sustancialmente lamodalidad recaudadora de la primera etapa del sin-dicalismo, tan irregular como deficiente en la per-cepción de las cotizaciones.

El papel relevante de la UHF en el conjunto delsindicalismo surge también del hecho que sus repre-sentantes eran mayoría en el Comité Nacional Sindi-cal de la CGT creada en septiembre de 1930, a pocosdías del golpe militar que derrocó al radical HipólitoYrigoyen.

Aunque fueron años de crisis política y económi-ca, la organización obrera sostuvo una gestión que sibien no fue decisiva, posibilitó una suerte de estabi-lidad de sus cuadros componentes, que acompaña-ron con entusiasmo los reclamos sectoriales: se des-tacaron, entre otros, la huelga de los telefónicos de1932, la de los obreros de la construcción en 1936, lamovilización permanente de los empleados de co-mercio en defensa de la ley 11729. Durante este pe-ríodo comenzó a esbozarse la modalidad gremial deestablecer alianzas circunstanciales con grupos polí-ticos afines para la defensa de sus derechos así comola concurrencia a los despachos, oficiales cuando lasituación lo requería.

Más adelante, en 1935, la Comisión Mixta Ferro-viaria, integrada por la Unión y por el gremio de losmaquinistas La Fraternidad, acordaron la instalaciónde un hospital destinado a sus afiliados, el que fueinaugurado en 1940 con el nombre de Hospital Fe-rroviario. Posteriormente, también se habilitaron con-sultorios externos en Rosario, mediante acuerdos conel Hospital Italiano de esa ciudad

El gremio valorizaba claramente esta política, comolo reflejan los documentos de la XX Asamblea de la

UF (1943): �El gremio ferroviario tenía necesidad im-periosa de poseer un instituto propio para la aten-ción de la salud física de sus componentes y para laprevención de las enfermedades..�

Se habilitaron además consultorios externos enRosario, se estableció un acuerdo con el Hospital Ita-liano de Rosario para casos de urgencia mientras quela cirugía e internaciones estaban a cargo del HF deBuenos Aires. Mediante convenios con clínicas priva-das los casos pulmonares se derivaban a Córdobamientras se gestionaba la entidad propia.

PRIMERAS REGULACIONESESTATALES

La conducción militar del golpe de Estado de ju-nio de 1943 incursionó en áreas que hasta ese mo-mento no habían sido consideradas de envergadurapor los sectores dominantes. El movimiento obreroestaba dividido entonces en tres centrales: la CGT N°1, la CGT N° 2 (separación de marzo de 1943) y laUSA (Unión Sindical Argentina, desprendimiento dediciembre de 1935)). Ninguna de ellas podía arrogarsela representatividad de la mayoría de los trabajado-res aunque la CGT N° 1, cuyo núcleo eran los ferro-viarios, era la más homogénea. Pero esto se diluyóporque el gobierno desahució a la CGT N°2 y la UFfue intervenida en agosto de 1943. El ineficiente De-partamento Nacional del Trabajo (creado en 1907) fuereemplazado por la Secretaría de Trabajo y Previsiónen noviembre de ese año, quedando a cargo delnuevo organismo el Cnl. Juan Perón.

El enfoque de los gremialistas históricos sobre lasOSS se incorporó rápidamente al ideario peronista,considerando la interacción de la STP con los gremiosque acompañaron sin complejos entre 1943 y 1945 eldesarrollo de la gestión del Cnl. Perón, principalmen-te la Confederación de Empleados de Comercio y laUHF.

En el caso ferroviario, ello favoreció la creación dela Dirección General de Asistencia y Previsión Socialpara Ferroviarios (decreto 9694 de abril de 1944). Estedecreto determinaba que los bienes muebles einmuebles de la UF y La Fraternidad destinados a laasistencia médica quedaban afectados, en cuanto asu dirección y administración al nuevo organismo,



manteniendo ambas entidades gremiales el dominiopatrimonial de los mismos.

Los fondos de la institución provenían de la con-tribución obligatoria (decreto 168/44) de todo el per-sonal de los ferrocarriles y demás entidades compren-didas en el régimen de la Ley 10650 y sus comple-mentarias, como así también de la contribución obli-gatoria patronal de un peso moneda nacional por mesy por cada empleado y obrero que revistara. La Direc-ción General, a cargo del poder público, y el Consejode Administración, integrado por representantes delos sectores obreros y patronales, regulaban las acti-vidades. El proyecto cubría las necesidades sanitariasdel gremio y se desplegó hacia las regiones cubier-tas por la red ferrocarrilera. (Memoria y Balance 1945de la UF, publicada en 1946).

La medida más destacada del período en este cam-po fue la creación de la Comisión de Servicio Social(Decreto 30655/44), encargada de �propulsar laimplementación de servicios sociales en los estableci-mientos de cualquier ramo de la actividad humanadonde se presten tareas retribuidas�. Los beneficiosque debían brindarse a través de tales servicios eran:atención médica gratuita, atención farmacéutica alprecio de costo, suministro de artículos de alimenta-ción, de vestir, y de uso indispensable para el hogar aprecio de costo. La empresa debía prestar tales servi-cios �como mínimo�, aunque también se considerabala posibilidad de que fuera la organización mutualistao cooperativa la que sustituyera a la empresa.

El Decreto de Asociaciones Profesionales 23852de octubre de 1945 y el Decreto 33302 (Instituto Na-cional de Remuneraciones, Aguinaldo) de diciembrede ese año fortalecieron definitivamente la econo-mía sindical. Estos decretos fueron la base de la ley12921 de 1947. La independencia y autonomía en elmanejo de los recursos posibilitaron un impresionantecrecimiento y colocaron a los gremios en una posi-ción sin precedentes en lo relacionado no solamentecon la dinámica tradicional sino con la nueva instan-cia de participación gravitante en la definición depolíticas de alcance nacional.

POLÍTICAS ESTATALES DE SALUD

En junio de 1946 Perón asumió la presidencia dela Nación, iniciando el primer ciclo de gobiernos

justicialistas, hasta 1955. En el campo de la salud,modifica la concepción socialmente abstencionista,con dos características básicas:

- la importancia dada a la planificación de losservicios de salud.

- la consolidación de un sector público quedesplazará a la red filantrópica y de benefi-cencia que había atendido a los sectores sinacceso a la medicina privada.

Durante la Conferencia Interamericana de Segu-ridad Social de 1951, la postura argentina definía ala misma como un mecanismo protector de los indi-viduos frente a los distintos estados de necesidad,asegurándoles condiciones dignas y justas de sub-sistencia. La Seguridad Social es la conjunción detres políticas: la social, la económica y la sanitaria.(Dr. Eduardo Stafforini: Orientación para el desarro-llo de la seguridad social en las Américas. BuenosAires, 1951).

Luego, el Segundo Plan Quinquenal (1953-1957),en el rubro Salud Pública precisa: �El objetivo funda-mental de la Nación en materia de salud pública serádesarrollar la protección y el mejoramiento de la sa-lud del pueblo, a fin de acrecentar su bienestar físi-co, intelectual y moral�. Y describe: �Antes de 1946 lamedicina era con exclusividad una función privada.La acción estatal era asombrosamente mala y pura-mente individualista, y el Estado prácticamente notenía una organización nacional de Salud Pública ....�.(2° Plan Quinquenal. Presidencia de la Nación. Sub-secretaría de Informaciones, 1953)

Como resultado de este proceso, creció fuertemen-te la disponibilidad de camas en distintos tipos deestablecimientos públicos (nacionales, provinciales,municipales, universidades, Fundación Eva Perón yOS estatales), simultáneo a un descenso de las deorigen privado. Entre 1946 y 1951 aumentó el núme-ro de las camas estatales en más del 100% (de 42.000a 93.000), pasando a representar el 81% del total,desde el inicial 64%.

La creación del Ministerio de Salud Pública en 1949y la complementación en medicina asistencial de laFundación de Ayuda Social Eva Perón, sostenida enun 85 por ciento por los aportes de los obreros, con-firieron al proyecto un sesgo doctrinario al definir una



tercera posición en lo referido a la función social delos establecimientos médicos y los profesionales. Eneste Plan la conducción era centralizada y se desta-caba la función que habrían de desempeñar las enti-dades privadas que se relacionaban con las asocia-ciones profesionales.

El Plan mencionado introduce explícitamente elpapel de las OSS, al afirmar que la salud pública serárealizado mediante:

a) la acción estatal pura;b) la cooperación entre la acción estatal y los

organismos médico-asistenciales privados,en particular aquellos dependientes de aso-ciaciones profesionales;

c) La acción privada exclusiva, supervisada porel Estado (mutualidades; Asistencia médicaen la industria; institutos privados)

Entretanto, las camas en mutuales y otras entida-des privadas se reducían 10% (de 24.000 a 21.000), yluego continuó descendiendo (hasta 18.000 camas).En consecuencia, si bien el impulso principal en estecampo provino de la acción directa del Estado, sefomentó también una vía complementaria de carác-ter privado, que llevó a la creación de las primerasobras sociales, en relación al gran fortalecimiento einstitucionalización del sindicalismo en este periodo.

No obstante, un gremio importante y numerosocomo la Confederación de Empleados de Comercio,durante el desarrollo de su XX Congreso (1954) consi-deró riesgoso para una organización de sus caracterís-ticas desarrollar un sistema de implantación depoliclínicos y dar gratuitamente remedios aunque es-timaban plausible el �.....propósito que inspira la ini-ciativa de atender la salud de los trabajadores median-te estos sistemas, pero los mismos deben estar condi-cionados a las particularidades del gremio y en esesentido consideramos que una organización de nues-tro carácter no puede costear este beneficio en formacontinuada porque ello implicaría un drenaje econó-mico de los fondos sociales que obligaría en un mo-mento dado a suprimir una asistencia de esa magni-tud. Esta materia la hemos estudiado bien y sabemosque son muchos los que se encuentran frente a pro-blemas económicos insolubles por haber implantadoeste servicio social.....� (Palabras del Secretario Gral.del gremio y Ministro del Interior Ángel Borlenghi).

Un ejemplo de esta aseveración del dirigentemercantil es el caso de la Unión Tranviarios Automo-tor y su inconcluso Policlínico Central, situado en Puer-to Nuevo, en terrenos cedidos con carácter precario ya título gratuito por el gobierno peronista. A fines de1954 la Comisión Directiva de la UTA decidió proce-der a su venta, destinando el producido a ampliar elservicio de la Mutualidad de obreros y empleados deTransportes de Buenos Aires. La venta en principio seconcertó con la Fundación Eva Perón pero la gestiónfue interrumpida por el golpe de septiembre de 1955

EL PROTAGONISMO SINDICALDURANTE EL POSTJUSTICIALISMO

La caída del peronismo en 1955 trae consigo laintervención de la CGT y de la mayor parte de losgremios. Recién en mayo de 1961 el gobierno deArturo Frondizi (1958-1962) entregó a la �Comisiónde los 20� el edificio de Azopardo 802. La CentralObrera fue normalizada en el Congreso de enero de1963. La nueva ley 14455 de Asociaciones Profesio-nales (sancionada en 1958) regulaba la actividad sin-dical. Después del derrocamiento del presidenteFrondizi, la CGT presentó un programa mínimoreivindicativo y diseñó el Plan de Lucha (1963-1965)cuya instrumentación y aplicación coincidió con elgobierno del radical del pueblo Arturo Illia (1963-1966).Esta fue la etapa de afirmación de la nueva dirigenciasindical.

En este periodo, la política de salud se encaminóa una disminución gradual del rol del Estado. En estemarco, los emprendimientos sociales de los sindica-tos fueron asumiendo un papel menos complemen-tario y más sustitutorio, no expresado necesariamen-te en la disponibilidad de infraestructura propia, sinoen la cobertura de trabajadores a través de contratoscon particulares, financiado desde los convenios co-lectivos.

Al respecto, resulta interesante releer el punto devista de un conspicuo integrante de la CD de la CGTcon relación a este proceso, centrado en la figura del�sindicalismo múltiple�. Se trata de Luis Angeleri, se-cretario de Prensa y Cultura entre 1963 y 1965, queen su libro de 1970, Los sindicatos argentinos sonpoder, señala: �a medida que los trabajadores fue-ron militando en sus organizaciones obreras, com-



prendieron que perfeccionando y valorizando la acti-vidad de las mismas, podrían alcanzar otros camposque significaban realmente el motivo fundamentalcuando se crearon los sindicatos. Efectivamente, lajusticia social no vendrá solamente con salarios, y suincorporación masiva a ello, aparte de la fuerza co-lectiva para reclamar sus derechos, les fue dando unacapacidad económica apta para lanzar a sus organi-zaciones en otras etapas que consolidasen el aspec-to económico que alcanzarían los salarios y confor-mase la atención del ser humano, en el verdaderoconcepto que el mismo representa. Las cuotas quepagaban al Sindicato mensualmente sus afiliados, losaportes extraordinarios de carácter económico conque ellos contribuían, etc., comenzaron a dar a laorganización gremial un caudal económico que die-ron la pauta a los trabajadores que podían hilvanaruna acción social de carácter integral, por parte delos Sindicatos, para dispensar al trabajador y su fami-lia de toda una protección y disfrute que le permitie-se alcanzar en plenitud, toda la concepción y dimen-sión que le acreditaba el derecho natural a su exis-tencia como ser humano.

Nació así el sindicalismo múltiple que comprendeque el sindicato, explotando todos los recursos eco-nómicos que le reporta el volumen de sus afiliadosreunidos, debe abarcar todas las etapas correspon-dientes al ser humano desde su nacimiento hasta suvejez y otorgando los servicios necesarios para quecada una de ellas se celebre con el alcance y enver-gadura que significa la justicia social. Todo esto notan sólo al trabajador sino que extensivo a su familia.Llega así el beneficio del sindicalismo al núcleo fami-liar, preocupación mayor de la organización gremialen esta etapa.

Surgen las obras sociales emprendidas por los sin-dicatos, cubriendo una vacancia dejada por el Estadodesde hacía largo rato. La comunidad hasta ese en-tonces tenía dos alternativas para curarse o preservarsu salud, los hospitales o los sanatorios. Los primerossostenidos por el Estado donde por conocido el fun-cionamiento de los mismos, no se hará una extensadescripción de esos servicios. Solamente no encie-rran � la gran mayoría � el concepto integral de serhumano que interpretan los Sindicatos y que deberíaser considerado por quienes prestan esos servicios.Allí falta de todo y el ámbito conforma una antesala

de desaliento donde lejos de pensar en una recupe-ración de la salud, se concluye lo contrario a pesarde la idoneidad indudable y la capacidad humanadel personal hospitalario.

Los sanatorios por su elevado costo están veda-dos a la mayoría de la población. Los sindicatos co-menzaron a llenar ese vacío e impusieron la asisten-cia médica integral, que contempla la cobertura algrupo familiar del afiliado tanto en medicina preven-tiva como en complicadas intervenciones.

Los policlínicos de los sindicatos son verdaderoscentros de salud donde se manifiesta la concepciónsocial de las organizaciones obreras argentinas�.

A fines de los años 60 las OSS ya cubrían a 3.5millones de personas, equivalente al 27% de la po-blación.

INTENTOS DE UNA NUEVAREGULACIÓN

A mediados de los años sesenta existía preocupa-ción del gobierno radical por incorporar elementosregulatorios a la fuerte heterogeneidad y atomizaciónde las OSS desarrolladas en las dos décadas anterio-res. Con ese objetivo, se encara la Encuesta Prelimi-nar sobre Obras Sociales y Mutualidades, la que con-cluyó en un diagnóstico que destacaba la diversidadde alcances de los múltiples regímenes existentes.

Por esa época las OSS actuaban como resultadode tres diferentes razones: su propia determinación,en cumplimiento de cláusulas de convenios colecti-vos de trabajo, o normas legales específicas.

Además de las OSS, se encontraban:- OS estatales, cuya administración correspon-

de a organismos públicos centralizados yentidades públicas descentralizadas.

- OS llamadas mixtas, porque en su adminis-tración participan representantes estatales yde los beneficiarios, como la de jubilados ypensionados, y de algunos sectores de laadministración pública.

- OS del personal jerárquico o de dirección.- OS adheridas de base provincial y munici-

pal.-



- OS establecidas por algunos convenios co-lectivos de trabajo, con prestación directa deservicios médicos a cargo de las empresas.

- OS provinciales, municipales, de las fuerzasarmadas y de seguridad, del Congreso y delPoder Judicial.

El gobierno militar asumido en 1966 creó la Comi-sión Nacional de Obras y Servicios Sociales (Decreto17230/68) evaluaba como desalentadores los logrosalcanzados por las OSS: �el grado de satisfacción delas expectativas creadas a los cotizantes del sistemason tan variadas, como variables son los niveles deeficiencia con que los distintos organismos han cum-plido sus finalidades sustanciales. Las notables dife-rencias observadas, tanto en lo referente a las obli-gaciones como a los derechos de los afiliados, evi-dencian una vulneración de los principios de igual-dad de oportunidad y justicia distributiva aceptadosuniversalmente como fundamento de todo el siste-ma de Seguridad Social�.

LA CREACION DEL SISTEMALa Ley de Obras Sociales 18610, de febrero de 1970,

coincide con un período de agitación política gene-ralizada que había tenido su clímax en mayo de 1969con el �Cordobazo�. La CGT (recompuesta en julio deese año) había adoptado en ese momento una opo-sición sostenida. Sin embargo esta ley apareció comoun gesto conciliatorio por parte del gobierno.

La ley creaba un Sistema de OS, ordenando losentes preexistentes ya mencionados, excepto lasmencionadas en último término. La Ley implicaba:

- la asunción por parte del Estado del papelde regulador de las OS en funcionamiento,normatizando y ordenando el funcionamien-to de los entes preexistentes.

- la universalización de la cobertura, en hoga-res con asalariados ocupados en el sectorformal privado y en el sector público, al de-clararla obligatoria para todos los trabajado-res bajo convención colectiva, y no sólo losafiliados, y extenderla a sus familiares..

- la unificación de aportes y contribucionessobre la nómina salarial: 2% el empleador,1% el trabajador, 1% la familia del trabaja-dor, 2% los jubilados y pensionados.

- la extensión a otras prestaciones que las mé-dico-asistenciales, aunque estableciéndoseque estas últimas fueran las prioritarias,destinándoseles el 80% de los recursos.

- la declaración de los empleadores comoagentes de retención, con depósito mensualdirecto a la orden de las propias OS.

- la creación del INOS (Instituto Nacional deObras Sociales) como organismo descen-tralizado, con funciones de promoción, co-ordinación e integración entre OS y controltécnico, administrativo y contable .

- la creación del Fondo de Redistribución, in-tegrado por aportes y contribuciones corres-pondientes al aguinaldo, el 10% del resto dela recaudación, y el 40% de los recursos es-peciales provenientes de terceras fuentes,con destino al incremento y mejora de capa-cidad instalada y asistencia financiera en ge-neral.

- la autorización para el funcionamiento decapacidad instalada propia y el estableci-miento de regímenes de contratación deprestaciones a profesionales.

La nueva Ley reconoció también la plena jurisdic-ción de los sindicatos sobre el manejo financiero,administrativo y asistencial de las OS.

La CGT expresó su opinión detalladamente en unaDeclaración de octubre de 1971: �La CGT ha observa-do atentamente en este último tiempo como se hanagudizado los enfrentamientos de diversos sectoresde opinión vinculados al tratamiento de la políticasanitaria nacional.

La Central Obrera ha auspiciado, contribuido yparticipado en la adopción y en la aplicación del sis-tema que comporta la ley 18610.

Lo ha hecho en el momento de la implementacióndel régimen y lo sigue haciendo como desde el co-mienzo integrando el directorio del INOS, porque in-terpretó en su momento y lo sigue entendiendo aho-ra que el régimen creado constituye un cuerpo devocación revolucionaria en el diagnóstico y tratamien-to del problema de la Salud. Su decisión de entoncesy ahora se ve ratificada por los hechos.



Estos hechos lo constituyen fundamentalmente laoposición que a ese régimen expresan y con másagresividad los órganos gremiales que invocan la re-presentación de los profesionales vinculados a la asis-tencia médica, que en la mayoría de los casos, de-fienden los intereses de las sociedades financierasque lucran con la salud del pueblo.....�

�..........La Subsecretaría de Salud Pública no defi-ne claramente su política de salud.

Muestra, por el contrario, una tolerancia cómplicecon los intereses de los círculos médicos en detri-mento de los grandes objetivos que originaron elavance de las Obras Sociales Sindicales.

La ley 18912 sancionada con el auspicio de la men-cionada Subsecretaría reconoce a las entidades mé-dicas el derecho de imponer, sin participación de losinteresados regímenes de pago de las prestacionesque afectan seriamente la economía de las ObrasSociales........�.....�Es sintomático que el INOS estésometido a una campaña de desprestigio y a una ta-rea de neutralización que ya lleva quince meses,negándosele la estructura funcional y orgánica quele permitieran concretar vigorosamente la filosofíaque encierra la ley que le dio origen.........�....� ¿Seintenta acaso volcar esos recursos y los de las ObrasSociales a un eventual sistema de Seguro de Saluddel cual los países más adelantados del mundo yaestán de vuelta?....�

(CGT, Memoria y Balance, período 1970-1971)

Durante este período la defensa de la ley y delINOS, incluyó también un serio cuestionamiento alaccionar de las entidades mutualistas que actuaban�motorizadas por los intereses que protagonizaron lareacción inicial contra el régimen de las Obras Socia-les que son todos aquellos para quienes el tema dela salud es otro de los tantos que entran al mercadodel lucro�. (Memoria y balance CGT, 1972)

DESARROLLOS POSTERIORESCon posterioridad, se dictaron diversas leyes com-

plementarias:- la ampliación de la cobertura de las OS a nue-

vas categorías de trabajadores: a domicilio,talleristas, vendedores de diarios y revistas,y personal superior, jubilados y pensionados,

y trabajadores rurales.- creación del régimen de contrataciones de

las prestaciones, y en su marco delNomenclador Nacional de Prestaciones Mé-dicas, Bioquímicas y Sanitariales, documen-to oficial obligatorio para las contratacionesde todo el Sistema. El Nomenclador es, bási-camente, un listado codificado de serviciosmédicos quirúrgicos, de laboratorios y hos-pitalarios, valorizados en unidades conven-cionales ajustados periódicamente. Lo com-plementa un capítulo de normas de trabajoque encuadran la labor de los prestadores, ylos mecanismos de control del proceso unlistado codificado de servicios, valorizado enunidades convencionales (�galenos� y �uni-dades sanatoriales�), también ajustable.

Desde el punto de vista del número de entidades,las OSS siempre representaron una parte claramentemayoritaria del total (entre el 70% y el 80%). Desdeel punto de vista del número de beneficiarios, la im-portancia de las OSS creció rápidamente, como resul-tado del nuevo concepto aplicado: a comienzos delos años 70� ya cubrían cerca de 6 millones de bene-ficiarios, equivaliendo al 53% del total,

Otras consecuencias de esta legislación fue elimpulso dado al sector privado no sindical, ya que larelativamente escasa capacidad asistencial instaladapropia de las OSS hizo que se multiplicaran los con-tratos con este sector, y con ello las instalaciones pri-vadas para atención ambulatoria e internación (másdel 60% entre 1965-80). Simultáneamente, retrocedíaen casi 10% la capacidad asistencial del sector públi-co entre 1969-1980.

INTENTOS DE REFORMA DURANTEEL NUEVO GOBIERNOJUSTICIALISTA

Desde el año 1972 hasta 1973 el movimiento obre-ro organizado comenzó a transitar un camino políti-co que tuvo tres fechas emblemáticas: 17 de noviem-bre de 1972 (retorno de Perón), 11 de marzo de 1973(triunfo electoral del FREJULI) y 23 de setiembre de1973 (triunfo electoral de Perón). El Pacto Social rubri-cado en junio de 1973 colocó al sindicalismo en una



posición de fuerte protagonismo habida cuenta dela presencia de muchos representantes cegetistas encargos políticos de trascendencia.

En diciembre de 1973 el Presidente Perón pronun-ció un mensaje en la sede de la CGT en el que afirmóque el Plan Trienal, que iniciaba su vigencia el 1° deenero de 1974, era la continuidad del proyecto conte-nido en los planes quinquenales de la primera etapaperonista. (Memoria y Balance 1972-1974, CGT). En elárea Salud el Plan Trienal imponía una revisión de laspolíticas aplicadas en los últimos años y señalaba eldeterioro operado en la cobertura sanitaria por eldescenso de las partidas presupuestarias, el aumen-to de la mortalidad infantil, la alta tasa de morbilidad,y la �tendencia a delegar responsabilidades por par-te del Estado que halla su culminación con el INOS,cristalizándose de este modo una estratificación dela población en tres grupos: pudientes, asalariados �cubiertos por las Obras Sociales-, e indigentes, cadauno de los cuales recibe una asistencia médica decalidad muy diferenciada.� (Plan Trienal para la Re-construcción y la Liberación Nacional).

El Estado decidió garantizar la salud de los habi-tantes, efectivizando el principio de justicia social yademás ser cogestor en la dirección de un SistemaNacional Integrado de Salud por el que se encauza-ría el crecimiento del Sector Salud través de unplaneamiento racional aceptable por todos los secto-res. Se preveía además la integración voluntaria, or-denada y paulatina de las obras sociales. Este proyec-to fue convalidado por la sanción de la ley 20748, decreación del SNIS, en setiembre de 1974 que contem-plaba la constitución de un Consejo Federal en el quelos representantes cegetistas tenían dos lugares y elcuerpo consultivo del secretario ejecutivo nacionaldonde recalaría un representante obrero. El art. 36eximía de la ley, hasta su presentación voluntaria, losestablecimientos y servicios asistenciales pertenecien-tes a las obras sociales, encuadrados o no en la ley18610, existentes a la fecha, o que se crearan en elfuturo, con participación sindical.

Asimismo, en la presentación del proyecto del PEa las Cámaras Legislativas, se consideraban todos losfundamentos delineados en el Plan Trienal pero seomitió la referencia al INOS citada más arriba.

EL AUTORITARISMO DE LOS AÑOSSETENTA Y OCHENTA

La última administración militar (1976/83), instaurael autoritarismo en los servicios de salud (ley 22269,de 1980), que interviene las OSS con autoridadesdesignadas por el Estado y decide:

- la virtual estatización de las OS, cuyos fon-dos pasan a ser de naturaleza pública, conadministración estatal.

- la separación administrativa, financiera y pa-trimonial de OSS y sindicatos, lo que se diri-gió a socavar el poder político y económicode las organizaciones gremiales, particular-mente por la vía de restringir las posibilida-des de destinar fondos a actividades políti-co-sindicales.

- la eliminación de la obligatoriedad de afilia-ción a la OSS creada por el sindicato de rama:con ello se autorizó a imputar el 90% delaporte personal a la afiliación a otras OS oentidades de medicina prepaga.

- la prohibición a las OSS de montar nueva in-fraestructura propia, y explícita recomenda-ción de reducir la existente. Esta disposiciónfue un poderoso incentivo de los contratoscon el sector privado

LOS INTENTOS DE REFORMA DELRADICALISMO EN LOS AÑOSOCHENTA

La recuperación de la democracia puso en eviden-cia la dimensión de la crisis del Sistema de OS, en lacual a su financiamiento, dado el desvío de recursosdel Fondo de Redistribución del INOS, la caída delsalario real (base de cálculo del aporte), y el aumen-to de la población afiliada.

En 1985, la CGT lanzó la propuesta denominada�Los Veintiseis Puntos Programáticos de la CGT�.,cuyospuntos 21, 22 y 23 aludían al tema de las OS sindica-les y el 23 instaba a la normalización del INOS y a laintegración al mismo de representantes cegetistas.Naturalmente, el proyecto que quería imponer la CGT(proyecto Azul y Blanco de OS) consistía fundamen-talmente en la recuperación de la normativa de la ley18610 avasallada por la dictadura.



El gobierno intentó crear un Sistema Nacional deSalud en 1986, que encuadrara a las OSS, aunquecon características diferenciadas de las solicitadas porel sindicalismo y los propios empresarios de la salud.Como resultado, las normas finalmente aprobadas en1988, trajeron escasos cambios, al legislarse por se-parado sobre el Sistema y las OS. Durante este perío-do, el gobierno adoptó las siguientes decisiones:

- subrogó al Estado en las fuertes deudas delas OSS acumuladas durante el período deintervención militar, aunque sin poner enpráctica los mecanismos pertinentes.

- reconoció la titularidad patrimonial de las OSSpor parte de las organizaciones gremiales, ysu derecho a la gestión administrativo-finan-ciera. También se mantenía la elección di-recta de las autoridades de cada entidad porlos beneficiarios.

- reemplazó al INOS por la Administración Na-cional del Seguro de Salud (ANSAAL), con re-presentación mayoritaria del Estado y parti-cipación sindical.

- mantuvo el aporte de los trabajadores y seaumentaba el 6% el de los empleadores.

LA POSICIÓN DE LA CGT EN SUAPORTE A LA PLATAFORMAELECTORAL DE 1989

En el documento de la CGT elaborado como apor-te a la plataforma electoral del Partido Justicialista,en marzo de 1989, se tomó posición a favor de laestructuración de un Sistema Nacional Integrado deAtención de la Salud, incluyendo las OSS, para garan-tizar a toda la población igualdad de condiciones decalidad y accesibilidad a las prestaciones requeridaspara la salud, mediante una red integrada de aten-ción en todo el territorio, que refirme el papel pre-ponderante del Hospital Público.

El Estado aparece en este esquema como �garan-te� de la salud y responsable de la planificación, con-ducción y ejecución de las acciones, mediante elMinisterio de Salud y Acción Social.

El sindicalismo también planteaba la extensión delas prestaciones a los trabajadores autónomos, des-ocupados y subocupados, con la financiación nece-saria, contemplada en el Presupuesto Nacional.


SEGURIDAD SOCIAL EN LOS PAISES DEL CONO SUR: EXPERIENCIA Y DESAFIOS

TRABAJO DECENTE Y SEGURIDAD SOCIAL

�SEGURIDAD SOCIAL: UN NUEVO CONSENSO�

� La Protección social es una de las dimensiones másimportantes en la seguridad de los trabajadores ysus familias

� El objetivo y concepto de trabajo decente contem-pla una definición amplia de seguridad social yaspira a la universalidad de la cobertura

� El objetivo oficial de la OIT: �realzar el alcance y laeficacia de la protección social para todos�.

SOBRE LOS CONCEPTOS �SEGURIDAD SOCIAL� Y�PROTECCIÓN SOCIAL�

� El �Trabajo decente� considera a la seguridad so-cial en forma amplia.

� Incluye la asistencia social y los sistemas de pro-tección no obligatorios

� La �Protección social� es a menudo consideradoun concepto más amplio, incluyendo iniciativas dela sociedad civil.

� La �Seguridad social� es identificada a menudocon regímenes de �seguro social�

� Otras agencias incluyen en protección social as-pectos que tiene que ver con la protección contrariesgos sociales catastróficos como terremotos, ac-cidentes climáticos, etc.

¿QUÉ CONCEPTO ADOPTA LA OIT?

� Las actividades de OIT se organizan en función decuatro objetivos estratégicos. Uno de los objeti-vos corresponde al Sector 3 �Protección Social�.Este incluye:§ Desarrollo y Política de Seguridad Social (SOC

POL)§ Seguridad Social y Económica (IFP SES)§ Aspectos Financieros, Actuariales y Estadísti-

cos de la Seguridad Social (SOC FAS)§ Seguridad y Salud en el Trabajo y Medio Am-

biente (IFP SAFEWORK)§ Condiciones de Trabajo (CONDIT)§ Migraciones Internacionales (MIGRANT)§ VIH/SIDA y el mundo del Trabajo (ILO/AIDS)

� El concepto de trabajo decente está más cercanoa la definición tradicional de seguridad social enforma ampliada.

CUESTIONES FUNDAMENTALES DEL FUTURO DE LA

SEGURIDAD SOCIAL

� Seguridad social, Empleo y Desarrollo � Ampliación de la cobertura personal de la protec-

ción social � Contribuir a la igualdad de género � Financiación sostenible de la protección social � Ampliación del diálogo social

RIESGOS SOCIALES Y LA SEGURIDAD DE INGRESOS

� Muerte (protección para familiares sobrevivientes) � Vejez � Invalidez por accidente o enfermedad � Invalidez por accidente de trabajo o enfermedad

profesional � Enfermedad (reemplazo de salario) � Maternidad (reemplazo de salario) � Desempleo � Servicios de salud por enfermedad y maternidad � Asignaciones familiares

SEGURIDAD ECONÓMICA PARA LA VEJEZ

Ante los cambios demográficos, laborales y socia-les en América Latina�.¿está garantizada la seguri-dad económica de los adultos mayores en el futurocercano?

SEGURIDAD SOCIAL EN LOS PAÍSES DEL CONO SUR:EXPERIENCIA Y DESAFÍOS

Presentación efectuada por Fabio M. Bertranou, Oficina Internacional del Trabajo



Puede decirse que dadas las condiciones actua-les, una proporción cada vez mayor quedaría margi-nada de la protección social.

Este diagnóstico implicaría desarrollar nuevaspolíticas públicas que permitan adaptar los esquemasde protección social al nuevo contexto demográfico,económico y laboral.

0 5 10 15 20 25 30

Uruguay

Cuba

Argentina

Chile

P anamá

América Latina

B ras il

Cos ta R ica

E l S alvador

P erú

Colombia

Ecuador

México

R . Dominicana

Venezuela

B olivia

Guatemala

P araguay

Honduras

Nicaragua

% población mayor 60 años

2030 2000

ENVEJECIMIENTO EN AMERICA LATINA



Empleo informal (%)

37.5

38.9

40.1

43.1

46.4

46.8

47.1

49.0

49.1

49.3

53.7

58.6

60.7

0 10 20 30 40 50 60 70

Chile

Panamá

México

Uruguay

América Latina

Costa Rica

Brasil

Colombia

Venezuela

Argentina

Perú

Ecuador

Honduras

0

5

10

15

20

25

74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00

%

RESTRICCIONES DEL MERCADO LABORAL: LA INFORMALIDAD

CRECIENTES TASAS DE EDESEMPLEO

Fuente: Panorama Laboral OIT (2000)



OBJETIVOS COMPETITIVOS DE LOS SISTEMAS

PREVISIONALES:- Maximizar cobertura- Maximizar beneficios- Minimizar costos

TENDENCIAS EN PROGRAMAS DE JUBILACIONES YPENSIONES DURANTE LOS NOVENTA

� Fuerte influencia del �paradigma del multi-pilarismo�.

- Múltiples objetivos y diversificación de ries-gos.

- Capitalización individual.- Enfasis en el pilar de contribuciones defini-

das.- Administración privada.

LA EXPERIENCIA EN AMÉRICA LATINA

� Incursión en notable variedad de reformas estruc-turales con modelos inspirados en el paradigmadel �multi-pilarismo�:

- ¿Qué es una reforma estructural?El sistema público existente es transforma-do radicalmente introduciendo un sistema�privado�. Este reemplaza, se convierte enuna alternativa, o suplementa al antiguo sis-tema.

- ¿Qué es una reforma no-estructural o de tipo�paramétrica�?

Fortalece el financiamiento del sistema pú-blico tradicional y/o modifica las condicio-nes de adquisición de los beneficios.

REFORMAS ESTRUCTURALES Y NO ESTRUCTURALES

EN AMÉRICA LATINA

� REFORMAS ESTRUCTURALES- Modelos sustitutivos

Chile (1981); Bolivia (1997); México (1997);Nicaragua (2000)

- Modelos paralelosPerú (1993); Colombia (1994)

- Modelos mixtosArgentina (1994), Uruguay (1995), Costa Rica(2001)

� REFORMAS NO ESTRUCTURALES

- Brasil� fortalecimiento del régimen público gene-ral� desarrollo del sistema complementario vo-luntario

COBERTURA

¿Cuál es la situación actual y evolución recientede la cobertura previsional?

Dimensiones:� Cobertura ocupacional o en edades activas� Cobertura de ingreso previsional en edades

pasivas



COBERTURA DE JUBILACIONES Y PENSIONES EN MERCOSUR Y CHILE

POBLACIÓN MAYOR DE 60/65 AÑOS (%)

82

7068 66

16.4

38

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Uru

guay

Arg

entina

Chile

Bra

sil

Para

guay

América

Latina



¿QUE TIPOS DE PROGRAMAS EVALUAMOS CUANDO

HABLAMOS DE COBERTURA PREVISIONAL?

� Programas de dos tipos:- naturaleza contributiva (�seguro social�): la

cotización es la condición de acceso princi-pal al beneficio

COBERTURA PREVISIONAL EN ARGENTINA, BRASIL Y CHILE

- naturaleza no contributiva (asistencial, pen-sión básica)

� Hay que destacar que en general los programasde jubilaciones y pensiones se estructuran de for-ma tal para cubrir los riesgos no solo de vejez sinotambién de invalidez y sobrevivencia (IVS)

Cobertura en edades pasivas

(�beneficiarios�)País/Año

Cobertura en

edades activas

(�cotizantes� o

�contribuyentes�) 60 años

y más

65 años

y más

70 años

y más

1994 49.7 a/ 67.1 76.7 83.6Argentina

1999 41.7 a/ 61.0 71.8 79.4

1999 39.1 b/ 66.1 - 82.1Brasil

1999 57.4 c/ - - -

1994 56.9 a/ - - -

1999 58.9 a/ - - -

Chile

1998 - 67.8 79.1 85.6a/ Cotizantes/PEAb/ Cotizantes/PEA ocupada privada.c/ Cotizantes/PEA ocupada privada excluyendo menores de 15 años y ocupados con ingresos menores a un salario mínimo.



COBERTURA PREVISIONAL DE LA FUERZA DE TRABAJO EN CHILE

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999

Año

% d

e l

a F

ue

rza

de

Tra

ba

jo q

ue

re

ali

za

ap

ort

es

Seri e3

Seri e4

Seri e5

Capitalización

Reparto

Total

COBERTURA PREVISIONAL DE LA POBLACIÓN EN EDADES AVANZADAS EN ARGENTINA

60

65

70

75

80

85

90

95

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Año

% d

e m

ayo

res d

e 6

5 c

on

co

bert

ura

Con beneficio previsional

Con beneficio previsional u otros

ingresos propios o del cónyuge



BALANCE MIXTO PARA LOS MODELOS REFORMADOS

� Algunos aspectos positivos...� Leve mejora en los beneficios� Reducción gradual de la deuda implícita� Posibles mejoras en eficiencia al ligar contri-

buciones a beneficios�Pero�

� Tendencia decreciente en la cobertura� Importantes costos fiscales en el corto y me-

diano plazo� Un contexto macroeconómico y laboral que

limita el desarrollo de la seguridad social tra-dicional de naturaleza contributiva (públicay/o privada)

¿CÓMO MEJORAR LA COBERTURA?�Posible estrategia para alcanzarlo:

� ¿existe margen para ampliar los sistemas no

contributivos o semi-contributivos de bene-ficios mínimos?

�Algunos problemas:� incentivos� costos fiscales

PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS Y ASISTENCIALES

(PNCYA) EN AMÉRICA LATINA

� Se han ido convirtiendo paulatinamente en pro-gramas más relevantes para el aumento de la co-bertura

� Son un pilar esencial para el objetivo de reducir laexclusión y la pobreza tanto durante la vejez comoen casos de invalidez e incapacidad de personassin otro tipo de protección social

POBLACIÓN BENEFICIARIA DE PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS Y ASISTENCIALES

Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay 2000-2001

País

Totalbeneficiarios

PNCyA

(1)

TotalbeneficiariosPNCyA por

vejez(2)

(2)/(1)

BeneficiariosPNCyA como

porcentaje del totalbeneficiariosjubilaciones y

pensiones

BeneficiariosPNCyA comoporcentaje dela población

total

Argentina 350.660 40.152 11.4 10,1 0,9

Brasil Asistenciales BPC RMV

2.022.7081.209.927

812.781

706.345403.207303.138

34,933,337,3

11,1 1,2

Brasil Pensionesrurales

6.024.328 4.012.127 66,6 33,0 3,5

Chile 358.813 165.373 46,1 22,6 2,3

Costa Rica 76.009 46.597 61,3 31,2 1,8

Uruguay 64.053 18.515 28,9 9,0 2,0

Fuente: Bertranou, Solorio y van Ginneken (2002)



EFECTIVIDAD DE LOS PROGRAMAS DE PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS Y ASISTENCIALES EN REDUCIR LA POBREZA

E INDIGENCIA. 1990-2000

Indigencia (pobreza extrema) Pobreza

Con

pensión

(1)

Sin

pensión

(2)

Reducción de

la incidencia

en % (3)

Con

pensión

(4)

Sin

pensión

(5)

Reducción de la

incidencia

en % (6)

Argentina

(1997)

10.0 30.4 67.1 39.1 56.5 30.8

Brasil (1999) 1.2 26.6 95.5 4.6 6.5 29.2

Costa Rica

(2000)

32.0 40.7 21.4 18.7 24.7 24.3

Chile (1990) 12.8 20.3 37.1 25.0 27.5 9.2

Chile (2000) 3.7 12.0 69.0 13.0 16.1 18.7

Fuente: Bertranou, Solorio y van Ginneken (2002)

PROTECCIÓN SOCIAL, JUBILACIONES Y PENSIONES, YGÉNERO

� Dos fuentes originan las brechas de género en losbeneficios de pensiones de la seguridad social:

� Diferencias en historias laborales (brechas degénero en los ingresos obtenidos en el mer-cado laboral)

� Diferencias en fórmulas para beneficiosprevisionales y en las condiciones de adqui-sición de los mismos (edad de retiro y añosde contribución)

BRECHAS DE GÉNERO EN EL DISEÑO DE LOS

BENEFICIOS

� Sistemas de reparto con beneficio definidoP

PAYG-DB = a � Wa � YC

�a es la tasa de reemplazo del salario�Wa es el salario promedio cubierto�YC años de contribución

� Sistemas de capitalización con contribuciones de-finidas

P FF-DC

= F / ag

�F es el fondo individual de ahorrosprevisionales

�ag

es el factor de anualidad específicopor sexo

OTROS ASPECTOS PRIORITARIOS DE LA SEGURIDAD

SOCIAL:

Extensión de la Protección Social en Salud � Iniciativa OIT/OPS de extensión de la protección

social en salud � Estrategias y acciones para reducir la exclusión en

tres dimensiones:� Utilización� Protección financiera� Dignidad



CONCLUSIONES � Impacto de la globalización y el nuevo escenario

económico sobre el mercado laboral ha sido sus-tancial

� Las bases sobre las cuales se desarrollaron los sis-

temas de seguridad social en el siglo pasado hancambiado sustancialmente

� Necesidad de repensar la provisión de protecciónsocial: provisión mixta y un modelo que integrediferentes programas parece ser lo más viable paraAmérica Latina


DIAGNOSTICO INSTITUCIONAL DEL SISTEMA PREVISIONAL ARGENTINO Y PAUTAS PARA ENFRENTAR LA CRISIS

Antecedentes � 89.a CIT (Junio 2001). Documento: �Seguridad So-

cial: Un nuevo consenso�. � �Memorando de Entendimiento� de la OIT con el

gobierno; apoyado por trabajadores yempleadores.

� Diálogo Argentino convocado por el Sr. Presiden-te Eduardo Duhalde y la Iglesia Católica con elapoyo de Naciones Unidas (PNUD) �Mesa Socio-Laboral Productiva.

� Comisión de Seguridad Social. � Solicitud de asistencia técnica de la Secretaría de

Seguridad Social.

Presente Informe � Preparado por Dr. C. Mesa-Lago entre marzo y ju-

nio de 2002 sobre la base de entrevistas y docu-mentos relevados en dos misiones.

� Contribuciones del Sector Protección Social y lasoficinas de Buenos Aires y Santiago de OIT.

Objetivo del Informe � Este es un documento técnico, solicitado por el

Gobierno, con un diagnóstico y pautas generalespara enfrentar la crisis en materia de seguridadsocial.

� Tiene por objeto servir como base para un proce-so de diálogo social.

Alcance del Informe � Este documento en ningún caso implica que la

OIT esté directamente propiciando una reformaestructural en materia de Seguridad Social. Este

DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL DEL SISTEMAPREVISIONAL ARGENTINO Y PAUTAS PARA

ENFRENTAR LA CRISIS

Presentación efectuada por Fabio M. Bertranou, Oficina Internacional del Trabajo

rol le compete al gobierno y a los interlocutoressociales.

Crisis y Seguridad Social enArgentina

� Observamos que la crisis es un momento de opor-tunidad para un debate informado de problemascoyunturales y estructurales de la seguridad so-cial.

� No parece razonable recomendar políticas paraabordar la crisis previsional, sin tener en cuenta elentorno macroeconómico. El desempeño de la pre-visión está condicionado por la evolución de la eco-nomía.

Concertación y Acuerdos � No es posible incorporar mejoras en el sistema

previsional sin un sacrificio compartido. � Es preciso que en el proceso de concertación las

partes interesadas hagan algunas concesiones conel fin de lograr un acuerdo equilibrado.

Diagnóstico y Pautas Generales � Financiamiento � Prestaciones � Cobertura � Administración � Concertación y cultura previsional

- Estudios técnicos y diálogo social- Ordenamiento del �laberinto jurídico�



Financiamiento

� Unificación y simplificación de la cotización pa-tronal

� Restablecimiento del aporte del 11 por ciento parael régimen de capitalización

� Diversificación de cartera identificando y promo-viendo instrumentos alternativos

� Decisión sobre la división de responsabilidades derecaudación y fiscalización (AFIP - INARSS)

Prestaciones � Reducción de desigualdades inequitativas en los

haberes � Fortalecimiento de las prestaciones del SIJP

- protección de las contribuciones- protección de las inversiones- protección contra la inflación

Cobertura

� Cálculo del costo de la extensión de la cobertura � Grupos difíciles de cubrir: condiciones y presta-

ciones adecuadas � Reducción del tratamiento diferenciado por géne-

ro � Evaluación del Decreto 1306 y normas relaciona-

das.

Administración � Unificación y homologación de los regímenes

previsionales � Opción de cambio de régimen: estabilidad finan-

ciera del sistema � Reducción de litigios judiciales � Restablecimiento del Comité Técnico Permanen-

te � Independencia de la SAFJP � Estímulos a la reducción de costos y mejora en la

rentabilidad a través de la competencia

Concertación y Cultura Previsional � Fortalecimiento del diálogo social en materia de

seguridad social � Aumento de la cultura previsional

- sensibilización de la sociedad- mejora comunicacional e información- capacitación de recursos humanos- etc.

Comisión Técnica � Comisión para avanzar en el tratamiento de las

propuestas coyunturales y estructurales de modi-ficación de los programas de la seguridad social

� Comisión debería ser presidida por la SSS e inte-grada por una representación adecuada del go-bierno (incluyendo el Congreso), trabajadores,empleadores y expertos nacionales con reconoci-da trayectoria en la materia.



INTRODUCCIÓN:El contacto cotidiano de los delegados y cuadros

gremiales de SECASFPI, sindicato con ámbito de ac-tuación en ANSES, con la población que acude a lasoficinas en busca de información que les permitaconocer si cumplen con la requisitoria vigente a finde comenzar a usufructuar los beneficiosprevisionales, ha generado en nuestra organizaciónla inquietud de comenzar a investigar las barrerassocioeconómicas que restringen el acceso a los be-neficios de nuestro sistema previsional, tal como estánormado en el presente.

Vale decir, que la garantía de acceso a las jubila-ciones no la representa, de forma exclusiva, la edadde la población1 ; coexisten diversos factores que res-tringen la entrada a la etapa de percepción de bene-ficios. Básicamente, la continuidad de los años deaportes requeridos, como también su regularidad, eshoy uno de los principales obstáculos.

La cobertura previsional esta estrechamente liga-da con el empleo formal, pero el deterioro de éste,ha provocado una severa caída en la cobertura. Lascausas de este fenómeno son múltiples: el aumentosostenido de la tasa de desocupación, la crecienteinformalidad de la fuerza laboral, el empleo no regis-trado o clandestino y las «modalidades promovidas»de empleo, en su inmensa mayoría sin protecciónsocial, además de las dificultades de acceso a las pres-taciones de la ley 24.241.

Es motivo del presente trabajo describir, sobre labase de la técnica estadística, la capacidad de la po-blación de mas alto riesgo social, su ingreso a la pasi-vidad, de acuerdo a las actuales condiciones, y tratar

CRISIS PREVISIONAL - �El acceso a la pasividad:¿Un cometido imposible?�

Lic. Guillermo A. Zuccotti *

de explorar primariamente las dificultades impues-tas por la ley 24.241 para dicho acceso.

En un reciente informe2 realizado por el DirecciónNacional de investigaciones y análisis fiscal de la Se-cretaria de Hacienda, se describe con preocupaciónla baja efectivización de los aportes de ley a la Segu-ridad Social.

Sin perjuicio de compartir en general su líneaargumental, creemos superador investigar hacia elinterior del grupo etareo que se encuentra en los fi-nales de la vida laboralmente activa. En efecto, si bienla ausencia de aportes y contribuciones a la Seguri-dad Social, por cualquier razón que la motive, poneen riesgo la solidez del sistema en cuanto a sufinanciamiento, y a las generaciones futuras de jubi-lados, la población escogida por el presente infor-me, desnuda la problemática de corto plazo a la quenos enfrentamos como sociedad, dadas las actualescondiciones.

Así es como, iniciamos esta búsqueda, dada lasventajas que nos proporcionan el acceso a informa-ción de datos secundarios, de acuerdo a nuestra acti-vidad, en el animo de efectuar un pequeño aporteque contribuya a despertar la necesidad de pensaren sistemas cada vez más inclusivos en lugar de res-tricciones orientadas en el único sentido de concebira la Seguridad Social como parte del Gasto Publicoimproductivo.

METODOLOGÍA DE ANÁLISIS:Para analizar los indicadores de cobertura en el

corto plazo de la previsión social en nuestro país,escogimos un esquema basado en dos brechas per-

* Economista. Director del IEPS �Instituto de Economía y Política Social-. Secretario General del SECASFPI �Sindicato de Empleados de la ex Caja deSubsidios Familiares para el Personal de la Industria -ANSES-. [email protected] - [email protected]

1 De acuerdo a la legislación vigente, la edad para acceder a las jubilaciones es de 60 para las mujeres y 65 para los varones, salvo regímenes especiales.2 El mismo tuvo difusión periodística a raíz una nota publicada en el diario La Nación en su edición del día jueves 19 de setie mbre de 2002.


CRISIS PREVISIONAL - �EL ACCESO A LA PASIVIDAD: ¿UN COMETIDO IMPOSIBLE?�

fectamente diferenciadas, la brecha potencial y lasituacional.

La diferencia entre ambas nos marcara el gradode emergencia que presenta la seguridad social acorto plazo, mientras que su convergencia represen-ta capacidad plena de financiamiento del sistema yalto nivel de cobertura potencial.

A priori asumimos un escenario divergente, bási-camente derivado de algunos factores que alteran laregularidad de los aportes y contribuciones a la Se-guridad Social y, por ende, la posibilidad de los habi-tantes a acceder a los beneficios previsionales. Ellosson, la disminución del empleo registrado, el aumentode la tasa de desempleo abierto, la ausencia de unapolítica explícita por parte del Estado en materia defiscalización y control de aportes y contribuciones ala Seguridad Social, la deserción y perdida de gravita-ción del sistema del sector de autónomos, entre otrascausas.

Todas estas razones impiden, de una u otra for-ma, el cumplimiento de los afiliados al SIJP3 con losrequerimientos vigentes en materia de legislaciónnecesaria para la percepción de los beneficiosjubilatorios.

En primer lugar, definiremos la referida brechapotencial. Es aquella que representa un umbral optimode financiamiento al sistema previsional. Para nues-tro trabajo, en ausencia de los datos poblacionalesque se desprendan del ultimo censo (2001) y comoindicador eficiente, consideramos la EPH4 elaboradapor el INDEC en las dos ondas(mayo/octubre) para elaño 2001. De ella, extrajimos la muestra referida a lapoblación económicamente activa (PEA) categorizadapor sexo (varones y mujeres) y edad (habitantes de50 a 59 años).

Si bien la EPH es altamente representativa, no dejade ser un valor muestral, por lo cual el limite de estamedición define un escenario favorable, ya que para

iguales categorías, el valor poblacional siempre esmayor al muestral.

El fundamento de elección de la PEA, consiste ensu propia definición; las personas que tienen ocupa-ción o, aun estando desempleadas, la están buscan-do activamente. De ella deducimos que la resultantees el grupo de personas que son �potenciales�cotizantes5 al sistema de Seguridad social.

El corte por edad, de 50 a 59 años, se efectúa porel objetivo mismo de este trabajo. La tasa de evasiónprevisional como la construcción de una relaciónaportantes regulares / población económicamenteactiva, pueden ser indicadores eficientes a la horade medir el financiamiento global del sistema, peronuestro objetivo trazado importa conocer cual es elgrado de cumplimiento de las obligacionesprevisionales en personas que se encuentranbiológicamente próximas a la salida de su vidalaboralmente activa6 . De este cumplimiento o no,entre otros factores, dependerá tanto el acceso o no,como la velocidad en el tiempo, al beneficioprevisional.

DESARROLLO:Fundamentado la elección de nuestras unidades

de análisis y del conjunto de variables, de los datosque surgen, comenzaremos a deducir la brecha po-tencial, a partir de los cuadros 1, 2 y 3. En particular,los cuadros 2 y 3 muestran, en forma sesgada, la com-posición de la población económicamente activa poredades y sexo, para el intervalo correspondiente de50 a 59 años. Para evitar alguna vinculación a laestacionalidad, tomamos las dos mediciones que rea-liza el INDEC de la encuesta permanente de hogarespara el año(onda mayo/2001 y onda octubre 2001).

La segunda onda de 20017 nos proporciona el pro-nostico mas extremo, ya que de las dos medicionesanuales, esta presenta un aumento de la poblaciónpotencialmente alcanzable por los derechos

3 Sistema Integrado de jubilaciones y pensiones.4 Encuesta permanente de hogares5 Son los aportantes regulares al SIJP: aquellos dependientes por los cuales se recepcionó el pago en el mes analizado y los autónomos que realizaronel pago del mes correspondiente. A los efectos de este trabajo, extenderemos el concepto de cotizante al de aportante.

6 De acuerdo con la legislación vigente, la edad jubilatoria para las mujeres es de 60 años, mientras que para los hombres es de 65 años. Ley 242417 ver cuadro 3



previsionales. Para el corte elegido tenemos que, eltotal de mujeres y varones de la PEA es de 638836 y947961, respectivamente. Esto significa que estas sonlas personas que, entre los 50 y 60 años de edad,deberían ser cotizantes al SIJP para tener accesoa los beneficios al tiempo de cumplir con la re-quisitoria legal vigente.

Hasta aquí alcanzamos el limite de la brecha po-tencial, para el intervalo analizado. Ahora, y con elfin de contrastar estos valores con una variable querefleje la situación de la población en edad próximaa jubilarse, pasamos a construir la brecha relativa a lasituación de los cotizantes al sistema.

Para hallar los valores de referencia en la segundabrecha, partimos de analizar, a partir de datos de laAFIP, los cotizantes por categoría ocupacional y siste-ma previsional elegido, que se muestra en el Cuadronº 4.

En él, podemos apreciar el registro mensual parael año 2001 de la población cotizante al SIJP, sin dis-tinción de sexo ni distribución de edad, en las cate-gorías ocupacionales no se incluyen a losmonotributistas, ya que de no existir un aporte com-plementario, su condición posibilita solo acceso a laPBU8 .

Con el fin de sesgar nuestra búsqueda, es que seacude a la elaboración, en base a datos secundarios,

del cuadro nº 5 que establece, para el mismo perio-do, el rango de 50 a 54 años y de 55 a 59 años. Antela necesidad de homogeneizar los intervalos de fre-cuencia, ya que las fuentes de datos primarios dispo-nibles consultadas diferían de corte9 , presentamosel cuadro nº 6 que fusiona ambos rangos con el ob-jeto de poner en línea la categoría edades en ambasbrechas. Este cuadro refleja, en valores relativos, queporcentaje del total de la población aportante entre50 y 59 años, corresponde a cada sexo. Esta tabla, deelaboración propia, constituye una herramienta puen-te, porque, si bien aporta pocos datos estadísticosen sí mismo al trabajo, es imprescindible para la con-fección de la categorización final que nos permitiráarribar a los valores de referencia para la brecha desituación de los cotizantes.

En efecto, el cuadro nº 7 proviene de la unifica-ción de los cuadros nº 4 y 6. Como dijéramos prece-dentemente, en el cuadro nº 4 podemos observar alos cotizantes totales al SIJP, si a esta tabla la indica-mos con el porcentaje de hombres y mujeres de 50 a59 años, ponderado por su distinción entre las distin-tas categorías ocupacionales, podemos obtener eltotal general de hombres y mujeres cotizantes entre50 y 59 años de edad.

Una vez igualadas las brechas, estamos en condi-ciones de poder comparar los resultados obtenidos.

Si tomamos la onda mayo 2001 de la EPH (1º bre-cha), basándose en los valores del cuadro nº 2, con-tra igual periodo del cuadro nº 7, tenemos:

8 Prestación Básica Universal. Ley 24.2419 En el caso de los Aportantes regulares los intervalos originales eran de a 5 años para el grupo de edades, mientras que en el caso de la EPH, losintervalos son de cada 10 años.

Poblacion Brecha Potencial Brecha Situacional Diferencia

Onda mayo�2001 EPH Totales grales Cuadro 7 mayo�2001 (casos) (%)

Hombres 902612 393021 509591 43,54

Mujeres 630668 155771 474897 24,70

Total 1533280 548792 984488 35,79



Poblacion Brecha Potencial Brecha Situacional Diferencia

Onda octubre�2001 EPH Totales grales Cuadro 7 oct�2001 (casos) (%)

Hombres 947961 369316 578645 38,96

Mujeres 638836 152071 486765 23,80

Total 1586797 521387 1065410 32,86

Los resultados indican que para el primer escenario, solo el 43,54 % de los hombres observan aportesregulares al sistema, mientras que el 24,70 de las mujeres de igual intervalo de edades presentan aportesregulares. La media entre ambos sexos indica que solo el 35,79 de la población entre 50 y 59 años de edad,tienen aportes a la seguridad social en forma regular.

Seguido, observemos la diferencia para el caso de la segunda onda del 2001 (octubre)sobre la base de losvalores del cuadro nº 3:

Si comparamos este segundo escenario con el anterior, a simple lectura vemos una mayor divergenciaentre las dos brechas, indicando un empeoramiento de la situación en el transito de medición a medición dela EPH.

Esta caída, evidenciada en las mediciones porcentuales, se origina por un efecto en las dos brechas. Por unlado, en la onda octubre se produce un aumento de la PEA para la edad analizada que desplaza hacia arriba labrecha potencial, y por otro, se evidencia una caída en los registros de la población cotizante al sistema, lo quehace desplazar hacia abajo a la brecha situacional. (Grafico 3)

Gráficamente;

Brechas potencial vs. situacional.Situacion actual contra 1º

onda 2001 EPH

902612

393021

-509591

630668

155771

-474897

-1000000

-500000

0

500000

1000000

1500000

Brecha

Potencial

Brecha

Situacional

Diferencia

Hombres

Mujeres



Brechas potencial vs. situacional.Situacion actual contra

2º onda 2001 EPH

947961

369316

-578645

638836

152071

-486765

-1000000

-500000

0

500000

1000000

1500000

Brecha

Potencial

Brecha

Situacional

Diferencia

Hombres

Mujeres

Grafico N° 3: Comparación entre las 2 ondas de la EPH, en el total de hombres y mujeres para el rango deedad estudiado.

1586797

521387

1533280

548792

0

500000

1000000

1500000

2000000

Mayo '2001 octubre '2001

Brecha Potencial Brecha Situacional

Procedimientos y dificultades para elotorgamiento de la prestaciónjubilatoria:

Este punto es muy importante pues retrasa y enmuchos casos deja trunco el acceso a la pasividadprotegida a muchos trabajadores.

La demora en el trámite se debe a dos razonesprincipales: el dilatado período de servicioscomprobables (30 años) que requiere la ley y elhecho que la historia laboral de los aportantes noesté completa. Desde 1994 en adelante, todas lashistorias laborales están informatizadas, pero an-tes de esa fecha hay que revisar los libros para



comprobar los años trabajados.

De acuerdo a los informes proporcionados porANSES, el 50 por ciento de los registros microfilmadosen 1970-1976 se han perdido. Las empresas estatalesprivatizadas no mantenían registros de personal oestos se encuentran muy deteriorados y el 50 por cien-to de los aportantes con problemas en su historia la-boral han estado empleado en dichas empresas. Lasprovincias y los municipios carecen de registros labo-rales apropiados. En 1998, comenzó un proyecto fi-nanciado por el Banco Mundial para informatizar losaños anteriores a 1991, pero no hay un plazo fijadopara terminarlo. El Plan Operativo de ANSES para el2002, establece como meta la actualización de la His-toria Laboral de los archivos de los ex regímenes pro-vinciales y la actualización general en el período 1992-1994. Para el sistema de capitalización, los registrosde los afiliados deben ser trasladados de la ANSES ala AFJP que corresponda y no siempre la informaciónde ambas partes es coincidente, también por datospertenecientes de ANSES, el 30 por ciento de los ex-pedientes presentados por las AFJP son devueltosporque les faltan documentos esenciales y, del resto,la mayoría no está apta para el derecho; esto ha dadolugar a la acumulación de 16.135 expedientes.

De subsistir los mismos procedimientos, recién enel año 2024 se regularizaría este problema, de estamanera haríamos de las próximas generaciones a ju-bilarse, una agonía que es preciso de solucionarlo ya.

Problemas de recaudación yfiscalización: AFIP e INARSS

Este punto no quiere ser una historia descriptivade cómo funcionó la recaudación de la seguridadsocial a partir de la creación de ANSES, sino un pun-to de partida, a la discusión de lo que hoy se tendríaque hacer con la recaudación y f iscalizaciónprevisional, pues la creciente informalidad de la fuer-za laboral, el empleo no registrado o clandestino sonotras de las variables que conllevan a la incapacidadde la población a acceder a su pasividad.

El Decreto 1394 de 2001, creó el Sistema de Infor-mación y Recaudación para la Seguridad Social (SIRSS)

y para su gestión creó el Instituto Nacional de Recur-sos de la Seguridad Social (INARSS), al cual se traspa-sarían ciertas actividades de AFIP con el fin de fiscali-zar mejor la recaudación de los recursos de la seguri-dad social. La Resolución del Ministerio de EconomíaNo. 684 del 13 de noviembre de 2001, señaló comofecha de inicio de operaciones del INARSS el 1º deenero de 2002, pero fue dejado posteriormente sinefecto, por lo que dicho organismo aún no está fun-cionando.

El debate en torno a la eficiencia de AFIP en larecaudación y fiscalización de las cotizaciones y apor-tes previsionales y al hecho de que si fuese mejorque estas funciones fueran asumidas por el INARSS,es el que prima dentro de los cuadros técnicos delestado. En este sentido, la Organización Internacio-nal del Trabajo abre la polémica acerca de dos gran-des posiciones:

�...Hay una fuerte controversia sobre si la recau-dación y fiscalización de las cotizaciones patronalesy aportes personales a la seguridad social en generaly a la previsión social en particular deben estar a car-go de un solo organismo o repartirse entre dos: AFIP(recaudación) e INARSS (fiscalización). Ambas posi-ciones tienen argumentos fuertes pero se encontróun consenso extendido sobre el hecho de que la AFIPno desempeña eficientemente la fiscalización debi-do a su diseño e incentivos que la impulsan a cen-trarse en los impuestos y las grandes empresas y des-cuidar las pequeñas empresas, trabajadores autóno-mos y agrícolas...�10 .

La posición que sintetiza nuestro pensamiento, re-quiere de un cambio inmediato y, una vez alcanzadala tendencia deseada en materia de administraciónde recursos, pasar a una etapa definitiva que concen-tre los específicos recursos provenientes de la recau-dación de la Seguridad Social. En este sentido, y parasu implementación inmediata, se propone que:

i) la AFIP se encargue de la recaudación y el ANSESde la fiscalización de las cotizaciones y aportes ala seguridad social;

ii) ambos organismos compartan la base de datos ycrucen información; y

10 Organización Internacional del Trabajo: �Diagnóstico Institucional del Sistema Previsional Argentino y pautas para enfrentar la crisis». Julio de 2002.Pág. 60



iii)La ANSES forme un cuerpo de inspectores especia-lizados, utilice la instancia administrativa y dele-gue cobros a empresas que generarían una comi-sión sobre lo recaudado.

iv)La ANSES recupere el poder de policía, capaz deimponer sanciones que penalicen los cargos rele-vados por el cuerpo de inspección específico dela Seguridad Social.

Otra versión de esta posición intermedia es man-tener la fiscalización en AFIP pero con las modifica-ciones siguientes:

i) establecer un Consejo Asesor de la AFIP con repre-sentación adecuada de la SSS, la ANSES, y otrosentes gestores de la seguridad social;

ii) educar a la AFIP para que recaude y fiscalice ade-cuadamente las cotizaciones y aportes a la seguri-dad social, diseñando incentivos para que se inte-rese en el cobro a empresas pequeñas;

iii) lograr que la AFIP comparta la información perti-nente con los organismos de seguridad social, y

iv) garantizar una instancia de reclamo de la ANSES yotros organismos de seguridad social ante la AFIPcon respecto a los cobros y asignaciones.

Creemos que este debate esta acotado y sesga-do, pues pareciera que solamente fuera una disputade poder entre los organismos interesados, cuandoen realidad la discusión principal que tendría queprimar, seria, ante el fracaso de los últimos 10 años,un nuevo diseño de la política de ingresos de la se-guridad social.

En este sentido creemos que ANSES tiene que serel organismo que dirija la política relativa a los ingre-sos provenientes de los aportes y contribuciones dela seguridad social, incluyendo el financiamiento detodos sus programas, la política de recaudación y fis-calización, el modo de enfrentar el grave problemade evasión y mora de las cotizaciones patronales yaportes personales, e impute los pagos de maneraclara y rápida (importante en la previsión social debi-do a los derechos que genera). La única posición in-termedia POSIBLE es encargar al AFIP la recaudacióny al ANSES la fiscalización, con una mayor coordina-ción entre ambos organismos, que compartan la basede datos y crucen información. Si se siguiese estaorientación, no debería subordinarse al ANSES a la

AFIP, en la forma que lo hacia con el INARSS CON laResolución 14 de 2002, puesto que virtualmente con-vierte a la primera en un apéndice de la segunda

Esta postura no es una cuestión netamente cor-porativa, ni una expresión voluntarista. Es ser conse-cuente con nuestro pensamiento y como ejemplode ello de ello fue la elaboración y difusión de unproyecto de fiscalización realizado para nuestro or-ganismo. En tal sentido, enumeráramos algunas delas cuestiones que hacen que el ANSES sea el vehí-culo para el mejoramiento de estas políticas:

1) Base de datos: el ANSES cuenta con unas delas bases de datos mas importantes del país,pues no solo contempla las historias labora-les de los cotizantes, sino también cuentacon la base de datos de desempleo, y asig-naciones familiares. Lo que posibilita unamayor y mejor información de cada trabaja-dor.

2) Inteligencia inmediata de la cuestión: elANSES es una de las pocas bocas de aten-ción al público junto al PAMI, por tal motivoes recepcionista de todo tipo de reclamo,desde la falta de aportes patronales hasta lafalta de condiciones laborales, lo que hacede este organismo una fuente de informa-ción inmediata, .

3) Cuerpo de verif icación impregnadosculturalmente con la seguridad social: el cuer-po de verificadores del ANSES, provienen delos organismos fusionados desde la creacióndel ANSES, vivieron el nacimiento y transfor-mación del organismo y conocen a la per-fección el espíritu y la legalidad de la seguri-dad social pues en algunos casos, conocenel tema desde hace mas de 20 años.

4) Soporte administrativo: el ANSES es el orga-nismo que mas presencia geográfica en elpaís.

CONCLUSIONES:

� Pese a la alarma que arrojan los resultados alcan-zados, cabe destacar que este escenario es el�menos desfavorable� de los posibles, ya que ladenominada brecha situacional esta construida enbase, aunque de considerable tamaño, a valores



muestrales. Cualquier dato poblacional, referidoal mismo grupo de análisis, resultaría mayor, loque representaría un indicador de coberturaprevisional potencial, menor aún.

� De la comparación de las dos mediciones elegi-das surge que, mientras la población en edad ycondiciones de demandar los servicios del siste-ma de previsión social aumenta, se evidencia unadeserción de las cotizaciones al sistema. Dada lacategoría de edades analizada (50 a 59 años)es preciso inferir que la irregularidad en lascotizaciones se traducirá en una barrera deentrada a la percepción de los beneficiosjubilatorios.

� Si bien resulta un argumento fuerte que la ausen-cia de cotización en los años próximos al retiro,derivan en la imposibilidad de acceso al benefi-cio, la forma de calculo del haber jubilatorio deacuerdo a la legislación vigente produce una de-preciación2 de los mismos en términos reales, encontexto de alta inflación, como en la actualidad.

� Sin perjuicio de la necesidad de operar activamen-te sobre algunas de las variables que originan ladistancia entre las brechas, resulta altamente re-comendable la implementación de dispositivosque contemplen esta situación con el fin de in-cluir en la red social a la población que, dada lalegislación y reglamentaciones actuales en mate-ria de Seguridad social, no tiene lugar dentro delmodelo vigente.

� El desarrollo de cualquier acción que modifiqueel comportamiento de la relación cotizantes/po-blación beneficiaria, tales como mejoras en la po-lítica de fiscalización y control de aportes y contri-buciones a la Seguridad Social, combate del em-pleo informal o formas de subcontratación, políti-cas activas que tiendan a disminuir la tasa de des-empleo; debe contemplar que, mientras estas tie-nen resultados a mediano o largo plazo, las nece-sidades del grupo de riesgo son de corto plazo,obligando a pensar en otras formas alternativasde cobertura que garanticen un piso social.

� De los dos escenarios descriptos, la muestra demayo de 2001 es levemente más favorable ya queel índice de regularidad de aportes es mayor paraesta muestra que para la de octubre del mismoaño ( 35,79 contra 32,86 %). Esta leve diferenciano pretende inferir tendencia alguna respecto ala evolución del sistema en el tiempo, es mas, sereconoce la importancia que la confección de unainvestigación que describiera la trayectoria diná-mica de las variables enunciadas tendría comoelemento predictivo, pero este no fue el fin deeste informe, dejando esta inquietud para futurostrabajos. La toma de estos dos puntos en el tiem-po debe ser tomada como confirmatorios de losresultados alcanzados.

� Si bien los cambios en materia de fiscalización ycontrol de ingresos en los organismos que admi-nistran la seguridad social no resuelven la proble-mática planteada en el corto plazo, resulta im-prescindible impulsar las modificaciones que nopermitan el agravamiento de la actual situación.

� Este trabajo intenta graficar con total crudeza lacrisis de financiamiento y de modelo de Seguri-dad social por la que atraviesa nuestro país. Laemergencia actual requiere de cambios sustancia-les en materia de reordenamiento normativo quepermitan �universalizar� las prestacionesprevisionales que, de acuerdo a las actuales leyesy normas operativas, a hoy les están vedadas a ungran numero de argentinos. La escasez de deman-da de trabajo, sea cual sea su naturaleza, no solocondiciona el desarrollo del mercado interno y lacalidad de vida y sustento de los actuales trabaja-dores, genera una deuda con los futuros jubila-dos. En el actual esquema, y de no mediar unaprofunda transformación que suponga una pres-tación estatal de emergencia social, que con-tenga a todos los mayores de edad excluidos delmercado de trabajo, los argentinos somos acree-dores de la responsabilidad social que el Estadonunca debió haber abandonado.

2 El computo del haber jubilatorio se efectúa sobre la base del promedio de los últimos 10 años de las remuneraciones de los trabajadores activos. Anteel aumento de la tasa de inflación, las remuneraciones disminuyen su poder de compra. Cuanto más lejos en el tiempo este el cese de la actividadlaboral y por ende, la cotización al sistema de seguridad social, mayor será el deterioro del potencial haber jubilatorio, en términos reales.



ANEXO

ESTADISTICO



El Total EPH incluye los aglomerados Gran Buenos Aires ( GBA= Ciudad de Buenos Aires y Partidos delConurbano);Gran La Plata; Bahia Blanca-Cerri; Gran Rosario; Gran santa Fe; Gran Paraná; GranResistencia;Comodoro Rivadavia-Rada Tilly; Gran Mendoza; Corrientes; gran Córdoba; Concordia; Formosa;Neuquén-Plottier; Santiago del estero- La Banda; Jujuy-Palpalá; Río Gallegos; Gran Catamarca; salta; LaRioja; San luis- El Chorrillo; Gran San Juan; Gran Tucumán- Tafí Viejo; Santa Rosa-Toay; Ushuaia- Río Gran-de; Mar del Plata-Batán; Río Cuarto.

CUADRO 1 : Total de poblaciones según Encuesta Permanente de Hogares- año 2001- 1º y 2º onda

Onda: Mayo 2001 Onda: Octubre 2001

Poblacion Total 23,216,563 Poblacion Total 23,345,359Total Varones 11,104,171 Total Varones 11,116,224Total Mujeres 12,112,392 Total Mujeres 12,229,135Poblacion ocupadas 8,276,944 Poblacion ocupadas 8,009,837Varones ocupados 4,930,878 Varones ocupados 4,734,018Mujeres ocupadas 3,346,066 Mujeres ocupadas 3,275,819Poblacion desocupadas 1,620,916 Poblacion desocupadas 1,798,606P.E. Activa 9,897,860 P.E. Activa 9,808,443Total Hogares 6,682,319 Total Hogares 6,721,400

CUADRO 2: POBLACION 50 A 59 POR SEXO,SEGÚN CONDICION DE ACTIVIDAD-ONDA MAYO/ 2001-

Condición de ActividadSexo Total Población Económicamente Activa Población Ns/Nr

General Total Ocupados Desocupados Econ no activa Mujeres 1223086 630668 566007 64661 591412 1006Varones 1004119 902612 766808 135804 101022 485TOTALES 2227205 1533280 1332815 200465 692434 1491

CUADRO 3: POBLACION 50 A 59 POR SEXO,SEGÚN CONDICION DE ACTIVIDAD-ONDA OCTUBRE/2001-

Condición de ActividadSexo Total Población Económicamente Activa Población Ns/Nr

General Total Ocupados Desocupados Econ no activa Mujeres 1222517 638836 564548 74288 582728 953Varones 1059288 947961 788638 159323 111120 207TOTALES 2281805 1586797 1353186 233611 693848 1160

El Total EPH incluye los aglomerados Gran Buenos Aires ( GBA= Ciudad de Buenos Aires y Partidos del Conurbano);GranLa Plata; Bahia Blanca-Cerri; Gran Rosario; Gran santa Fe; Gran Paraná; Gran Resistencia;Comodoro Rivadavia-RadaTilly; Gran Mendoza; Corrientes; gran Córdoba; Concordia; Formosa; Neuquén-Plottier; Santiago del estero- La Ban-da; Jujuy-Palpalá; Río Gallegos; Gran Catamarca; salta; La Rioja; San luis- El Chorrillo; Gran San Juan; Gran Tucumán-Tafí Viejo; Santa Rosa-Toay; Ushuaia- Río Grande; Mar del Plata-Batán; Río Cuarto.



CUADRO 4: Cotizantes por categoría ocupacional * y sistema.

Autónomos Dependientes TotalPeríodo Reparto AFJP Indecisos** Total Reparto AFJP Indecisos** TotalEne-01 194287 279894 2848 477029 651005 3629218 168133 4448356 4925385Feb-01 157856 224877 2415 385148 623425 3484307 165691 4273423 4658571Mar-01 160548 229911 2675 393134 619353 3515175 176206 4310734 4703868Abr-01 154227 220626 2595 377448 612967 3459876 167120 4239963 4617411May-01 157712 230141 2834 390687 624527 3602025 175704 4402256 4792943Jun-01 154468 225229 2835 382532 604073 3470527 168039 4242639 4625171Jul-01 154721 225351 4232 384304 623088 3537053 168182 4328323 4712627Ago-01 146349 214231 2183 362763 556021 3314793 148408 4019222 4381985Sep-01 138719 201616 2328 342663 580150 3365340 146451 4091941 4434604Oct-01 137669 200214 2337 340220 578197 3372691 142454 4093342 4433562Nov-01 128726 185324 1688 315738 557023 3239999 129779 3926801 4242539Dic-01 99469 135098 1347 235914 456325 2664803 111025 3232153 3468067

* No incluye monotribustistas ** El número de Indecisos corresponde al total acumulado para cada mes. Elmismo reviste una demora de 90 días originada en meses en que no se realizó el sorteo. Asimismo, la clasifi-cación indecisos incluye: aquellos activos que no han elegido explícitamente una AFJP; los activos que pertene-ciendo a una AFJP no registran ningún aporte en los 6 meses iniciales y, transitoriamente, podría incluir ajubilados vueltos a la actividad y afiliados al Régimen de Reparto. Fuente: AFIP.

CUADRO Nº 5

Aportantes de 50 a 54 años Aportantes de 55 a 60 años

Hombres % Mujeres % Total % Hombres % Mujeres % Totales % Tot Muestral 50-54 55- 59 Poblacion

Ene-01 176313 5.11% 71151 2.06% 247618 7.4 102768 2.98% 37644 1.09% 140535 4.2 3449212Feb-01 171083 5.12% 69954 2.09% 241187 7.45 99971 2.99% 37034 1.11% 137119 4.23 3341840Mar-01 175870 5.14% 71605 2.09% 247625 7.48 102917 3.01% 38164 1.12% 141205 4.26 3420852Abr-01 171471 5.14% 70406 2.11% 242015 7.51 100395 3.01% 37545 1.13% 138061 4.28 3335922May-01 177300 5.17% 72594 2.11% 250046 7.55 104170 3.03% 38854 1.13% 143151 4.32 3432358Jun-01 172845 5.19% 71259 2.14% 244255 7.6 101785 3.05% 38439 1.15% 140344 4.37 3331805Jul-01 169864 5.20% 71154 2.18% 241159 7.66 100768 3.09% 38674 1.18% 139559 4.43 3264177Ago-01 164687 5.16% 67895 2.13% 232727 7.6 97743 3.06% 37490 1.18% 135343 4.42 3189750Sep-01 166105 5.21% 70086 2.20% 236333 7.71 98609 3.09% 38464 1.21% 137191 4.48 3189004Oct-01 167400 5.22% 70916 2.21% 238460 7.76 99848 3.11% 39110 1.22% 139080 4.53 3207872Nov-01 163569 5.23% 69983 2.24% 233695 7.83 97683 3.12% 38633 1.24% 136431 4.57 3127512Dic-01 134882 5.27% 59881 2.34% 194874 7.97 80611 3.15% 32971 1.29% 113666 4.65 2561620Prom. 5.18% 2.16% 3.06% 1.17%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Superintendencia de Administradoras de fondos de Jubilaciones y Pensio-nes (SAFJP) y de la AFIP.



CUADRO Nº 6: Poblacion aportante regular de 50 a 59 años Por porcentaje/ sexo

% Hombres % Mujeres

Ene-01 8.09% 3.15%Feb-01 8.11% 3.20%Mar-01 8.15% 3.21%Abr-01 8.15% 3.24%May-01 8.20% 3.25%Jun-01 8.24% 3.29%Jul-01 8.29% 3.36%Ago-01 8.23% 3.30%Sep-01 8.30% 3.40%Oct-01 8.33% 3.43%Nov-01 8.35% 3.47%Dic-01 8.41% 3.62%

Nota: Elaboración propia en base a datos de ANSES y AFIP

EL D

EBATE A

CTU

AL EN LA SEG

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L - NO

VIEMB

RE DE 2002

Págin

a � 111 �

CRISIS PR

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CUADRO Nº 7: Cotizantes por categoría ocupacional * y sistema. Correspondiente al intervalo de edad 50 - 59 años.

Autónomos Dependientes Total

Período Reparto AFJP Total Reparto AFJP Total General

Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Ene-01 15,718 6,120 22,874 8,906 38,592 15,026 52,666 20,507 307,206 119,617 359,872 140,123 398,464 155,150

Feb-01 12,802 5,051 18,433 7,273 31,236 12,325 50,560 19,950 296,015 116,800 346,575 136,750 377,810 149,074

Mar-01 13,085 5,154 18,956 7,466 32,040 12,620 50,477 19,881 300,848 118,493 351,325 138,375 383,365 150,994

Abr-01 12,570 4,997 18,193 7,232 30,762 12,229 49,957 19,860 295,600 117,515 345,557 137,375 376,319 149,604

May-01 12,932 5,126 19,104 7,572 32,036 12,697 51,211 20,297 309,774 122,776 360,985 143,073 393,021 155,771

Jun-01 12,728 5,082 18,792 7,503 31,521 12,585 49,776 19,874 299,818 119,709 349,593 139,583 381,114 152,168

Jul-01 12,826 5,199 19,032 7,714 31,859 12,913 51,654 20,936 307,164 124,496 358,818 145,432 390,677 158,344

Ago-01 12,045 4,830 17,811 7,142 29,855 11,971 45,761 18,349 285,021 114,286 330,782 132,634 360,637 144,606

Sep-01 11,514 4,716 16,927 6,934 28,441 11,651 48,152 19,725 291,479 119,401 339,631 139,126 368,072 150,777

Oct-01 11,468 4,722 16,872 6,947 28,340 11,670 48,164 19,832 292,812 120,569 340,975 140,402 369,316 152,071

Nov-01 10,749 4,467 15,616 6,489 26,364 10,956 46,511 19,329 281,376 116,931 327,888 136,260 354,252 147,216

Dic-01 8,365 3,601 11,475 4,939 19,840 8,540 38,377 16,519 233,447 100,485 271,824 117,004 291,664 125,544

* No incluye monotribustistas ** El número de Indecisos esta incluido dentro de los totales acumulados de AFJP para cada mes. El mismoreviste una demora de 90 días originada en meses en que no se realizó el sorteo. Asimismo, la clasificación indecisos incluye: aquellos activosque no han elegido explícitamente una AFJP; los activos que perteneciendo a una AFJP no registran ningún aporte en los 6 meses iniciales y,transitoriamente, podría incluir a jubilados vueltos a la actividad y afiliados al Régimen de Reparto.Fuente: AFIP.


LA EXPERIENCIA DEL SEGURO DE RETIRO COMPLEMENTARIO

PILARES DE UN SISTEMAPREVISIONAL

1- PRIMEROGARANTIZADO POR EL ESTADO

2- SEGUNDOGARANTIZADO POR EL APORTE INDIVIDUAL

3- TERCEROGARANTIZADO POR UN APORTE EXTRA

SEGURO DE RETIROCOMPLEMENTARIO PARA LOSEMPLEADOS DE COMERCIO

ENTIDADES SIGNATARIAS * Federación Argentina de Empleados de Comercio

y Servicios (FAECYS) * Cámara Argentina de Comercio (C.A.C.) * Coordinadora de Actividades Mercantiles Empre-

sarias (C.A.M.E.) * Unión de Entidades Comerciales Argentinas

(U.D.E.C.A.)

ALCANCE DEL PLANTodo trabajador alcanzado por el Convenio Colec-

tivo de Trabajo 130/75.Disposiciones§ DNRT Nro. 4701/91,§ DNRT Nro. 5883/91 del M.T.y S.S.

INICIO DE VIGENCIATodo empleado mercantil que haya prestado ser-

vicios en una empresa del sector a partir de Septiem-bre de 1991

BENEFICIOSEl principal beneficio es el otorgamiento de:

* Una Renta Vitalicia, cuyo monto surge de lasumatoria de dos conceptos:

- Un Monto Básico- Un Monto Adicional

ACTUALIZACION DEL BENEFICIOSu valor está en función de la variación del salario

de convenio, para la categoría Maestranza Inicial �A�

EDADES CONVENIDAS DE RETIRO- Sexo Femenino: 60 años- Sexo Masculino: 65 años

FINANCIAMIENTO DEL PLANEl Plan está financiado por aportes mensuales, a

cargo del empleador, equivalentes a un porcentajede los salarios: 3,5 %

Base de aplicación:- Sueldo Bruto- Presentismo- Comisiones según escalas de garantía- S.A.C. en el mes correspondiente

EFECTIVIZACION DE APORTESDel 1 al 15 del mes inmediato posterior al

devengamiento de las remuneraciones.O primer día hábil siguiente, en el caso de ser

feriado.

LA EXPERIENCIA DELSEGURO DE RETIRO COMPLEMENTARIO

Presentación de José Luis OBERTO,Secretario de Previsión de la Federación Argentina de Empleados de Comercio y Servicios (FAECyS)



APLICACIÓN DE APORTESAporte:

- 3,5 %- 1,75 % Cuenta Individual- 1,75 % Fondo Solidario

DESVINCULACION DEL EMPLEADOEn el caso de que el empleado se retire de la

empresa, podrá:- Retirar el saldo de su Cuenta Individual- Mantener los fondos en el Plan con el fin de

obtener el Beneficio Adicional

REQUISITOS PARA ACCEDER ALBENEFICIO

De la Empresa:- Haber aportado regularmente- Haber declarado a su personal en tiempo y

formaDel Asegurado:

- Edad- Antigüedad (nómina inicial 5 años)

JUBILACION DEL ASEGURADOEn caso de haberse jubilado antes de alcanzar la

edad de retiro:El asegurado deberá esperar a tener la edad re-

querida con el propósito de percibir la Renta Vitali-cia.

OBLIGACIONES DE LOSEMPLEADORES

El Empleador deberá cumplir con las siguientesobligaciones: � Declaración Jurada de Altas y Modificaciones � Declaración Jurada de Aportes � Declaración Jurada de Bajas

ALGUNOS PROBLEMAS � Empresas que no realizaron las declaraciones ju-

radas. � Empresas que no realizaron algunos aportes � Empresas que ya no existen en la actualidad

SOLUCIONES � Realizar las declaraciones juradas faltantes � Aportar los períodos faltantes � Préstamo personal al asegurado para cumplimen-

tar los períodos faltantes

NUESTRA REALIDAD � Cantidad de Rentistas: 11.100 � Promedio de Rescates mensuales: 5.000

TRABAJO SOLIDARIO � Secretarios Generales y Secretarios de Previsión

Social de las Filiales que componen la Federaciónde Empleados de Comercio y Servicios.

� Secretaría de Previsión Social de FAECYS y Oficinadependiente de esta secretaría en la Cía. La Estre-lla S.A.

DOCUMENTACION � Sistema informático integral en la Cía. La Estrella � Carpetas organizadas por Filial con todas las

documentaciones históricas � Sistema de atención personal en nuestras filiales

QUE ESPERA EL BENEFICIARIO� Seguridad� Rentabilidad� Efectivización



SITUACION ACTUAL DE LA PREVISION SOCIAL EN LA ARGENTINA

Datos del INDEC a Mayo de 2002

A partir del segundo trimestre delaño 1998

El país ha entrado en un proceso de recesión quese ha ido acentuando durante los últimos cuatro años,esto ha tenido una repercusión socio-aboral sin pre-cedente en la historia Argentina.

* Incidencia en la pobreza* Desocupación* Aceleramiento en la caída de la cobertura

El régimen de reparto se desfinanció

Causas de la reducción del ingreso1- Pérdida del aporte personal de aquellos afi-

liados que optaron por el régimen de capita-lización

2- Recortes de la contribución patronal3- Generación de empleos sin protección so-

cial, aportes y cotizaciones.4- Introducción del régimen simplificado

(monotributo)5- Incremento de la evasión

Población Urbana32.000.000

Población Económicamente Activa13.225.000

Población Económicamente Inactiva18.775.000

No Ocupados2.821.000

Ocupados10.404.000

Con Subsidios1.800.000

No Asalariados2.996.000

Profes. Indep. Monotrib.Emprendedores

Asalariados7.408.000

Sec. Público1.919.000

Sec. Privado5.489.000

Registrados3.420.000

No Registrados2.069.000

Estables1.000.000

Inestables1.069.000



Transferencia de fondos al sistema de capitalización (en millones)

AÑOS TRANSFERENCIA CUENTA AFILIADO COMISIÓN (2)

1994 (1) 807.2 559.2 248.0

1995 2,357.6 1,633.2 724.4

1996 3,082.8 2,135.5 947.3

1997 3,721.6 2,578.1 1,143.5

1998 4,187.8 2,901.0 1,286.8

1999 4,387.1 3,039.1 1,348.0

2000 4,341.2 3,007.3 1,333.9

2001 4,012.3 2,779.4 1,232.9

2002 (3) 448.8 245.0 203.8

TOTAL 26,897.6 18,632.7 8,264.9

´DIC 2001 130.2 42.2 88.0

(1) Julio a Diciembre(2) 3,38% promedio sobre el salario de los trabajadores - SAFJP(3) Primer Trimestre, La comisión promedio se redujo a 2,27%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de las Memorias de SAFJP

DISMINUCIÓN DE LAS CONTRIBUCIONES PATRONALESCONTRIBUCIONES CONTRIBUCIONES

PATRONALES PATRONALES MAGNITUD DEAÑO REALES PREV, SIN REDUCCIÓN INGRESOS NO % (2)/(1)

A.F, FNE, PREV, A.F, FNE, PERCIBIDOS (2)PAMI PAMI (1)

1994 6,929 10,377 3,448 33.2

1995 6,173 10,177 4,004 39.3

1996 5,370 9,175 3,805 41.5

1997 5,150 10,000 4,850 48.5

1998 5,461 10,879 5,418 49.8

1999 5,344 11,494 6,150 53.5

2000 4,566 11,812 7,246 61.3

2001 4,083 10,630 6,547 61.6

TOTALES 43,076 84,544 41,468 49.0

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Informe de la Seguridad Social - ANSES



El régimen de reparto se desfinancióCausas del incremento del gasto

1- Jubilaciones y pensiones en curso de pago,fueron cargadas al ANSES

2- Prestaciones en los Regímenes de Capitali-zación y Reparto (PBU y PC)

3- Incorporación de los regímenes provinciales,diez cajas ( en 1999 estas cajas recaudaron763 millones y gastaron 2.020 millones enprestaciones.

4- Sentencias judiciales por ajuste de haberes(entre el año 1992 y el 2001 se pagaron$11.358 millones).

Ex-Cajas Previsionales Provinciales

Ingresos y Egresos desde el año 1994(*)

Año Ingresos Egresos Déficit

1994 98.6 123.3 24.71995 317.2 439.3 122.11996 297.4 1,443.5 1,146.11997 679.8 1,965.2 1,285.41998 796.1 2,005.8 1,209.71999 763.1 2,020.1 1,257.02000 776.1 1,979.2 1,203.12001 785.5 1,814.0 1,028.5

Totales 4,513.8 11,790.4 7,276.6

PROBLEMAS FINANCIEROS DELRÉGIMEN DE CAPITALIZACIÓN

1- Reducción del aporte personal del 11% al 5%2- Cambios en las normas de inversión y deterioro

de ésta y de la rentabilidad3- Concentración de la cartera en títulos públicos:

1994 42%, 1998 48 % , y 11/2001 75 %

CONCLUSIONESTeniendo en cuenta

� Los avatares de la economía y la política local � La incertidumbre de las generaciones que duran-

te años aportaron con la confianza de procurarseun retiro digno

� Pensando en los que todavía ni siquiera se hanincorporado alguna vez a algún sistema

REFORMA PREVISIONAL Y DEUDAPÚBLICA

TRANSFERENCIA AL SISTEMADE CAPITALIZACION 26,897.6

DISMINUCIONDE LASCONTRIBUCIONES PATRONALES 41,468.0

TRANSFERENCIA DECAJAS PROVINCIALES 7,276.6

COSTO DE LA REFORMA 1994-2001 75,642.2DEUDA PUBLICA DE LA

REP. ARGENTINA AL 31-12-2001 144,453.0

REFORMA PREVISIONAL Y DEUDA PUBLICA

19%

29%

5%

47%

CABE PREGUNTARNOS

¿No es éste el momento indicado para reformularel Sistema Previsional?

No es merecedor de vivir dignamente, los últimosaños de su vida , aquel ciudadano que nació, traba-jó, formó una familia y hasta quizás luchó por su país?

EN DEFINITIVA

Es necesario que todos los sectores, de maneraurgente nos aboquemos a la tarea de encontrar unasolución adecuada, para generar la confianza nece-saria de las generaciones que están en actividad, através de un PACTO SOCIAL, en pos de asegurarles anuestros futuros jubilados una pasividad como se lamerecen.



I Régimen Previsional (inicios 1900) � ÍNTEGRAMENTE CONTRIBUTIVO � RÉGIMEN DE CAPITALIZACIÓN SOLIDARIA, POR

SU CARÁCTER DE COLECTIVA

§ Primeras Cajas - diversidad regulatoria§ Crecimiento reservas financieras - 5 a 1/31 a 1§ Alta capitalización colectiva : prestaciones +

intereses

*Problemas (a principios �50): suplementos móvi-les - achicamiento relación activos/pasivos - inequidaddistributiva por dispersión de las cuantías.

II Régimen (año 1954 - ley 14370) � AMPLIAMENTE CONTRIBUTIVO � RÉGIMEN DE REPARTO, POR COMPROMISO

INTERGENERACIONAL§ Prestaciones uniformes sin reparar en recau-

dación Cajas.§ Provisión fondos adicionales a Cajas sin re-

cursos suficientes.§ Tendencia a la unificación de las distintas

cajas nacionales.

*Problemas (fines �50): utilización por el Estado defondos de las Cajas - incremento vertiginoso del sec-tor pasivo (�58 - �68: se duplicaba, mientras que elsector activo crecía sólo 15%)

EL DESFINANCIAMIENTO DELSISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Presentación efectuada por Marta Pujadas, Pedro Taddei y Carlos Mongiardinode la Unión Obrera de la Construcción de la República Argentina (UOCRA).

III Régimen: Sistema Nacional dePrevisión Social (leyes 18037/8)

� MEDIANAMENTE CONTRIBUTIVO � CONSOLIDA EL COMPROMISO

INTERGENERACIONAL§ Recurrencia financiamiento adicional (im-

puestos- privatizaciones)§ Consolida unificación Cajas (de 13 a 3)§ Afirma criterio sustitutivo (relación monto ju-

bilatorio con remuneraciones)§ Ratifica movilidad haberes.§ Prohibe utilizar fondos para destinos no

previsionales.

*Problemas (inicios �80): proceso inflacionario -ensanche brecha salarios activos / haberes pasivos -crisis judicial (declaración emergencia previsional en1986)

IV Régimen: Sistema integrado deJubilaciones y Pensiones (SIJP - ley24.241)

� MINIMAMENTE CONTRIBUTIVO � MIXTO - REPARTO Y CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL

§ Reconocimiento de las diversas fuentes definanciamiento.

§ Limitación de la garantía estatal.


EL DESFINANCIAMIENTO DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Políticas con incidencia en la Recaudación

§ ESTRUCTURALÞ disminución de recursos 1979 : 96% 1987 : 74% 1999 : 35%

�genuinos�Þ incrementos de los aportes 1994 : 24% 1999 : 43%

impositivosÞ y de los ATN 1994 : 6% 1999 : 22%

§ ECONOMICAÞ reducción contribuciones Þ : e/ 1994 y 2001

patronales (dec.814) -30%Þ salvo en seguro de salud PERDIDA ESTIMADA : $ 25.000 MILLONES

§ PREVISIONALÞ transferencia 11 Cajas Þ

previsionales provinciales Conv. firmados e/1994 y 1996PERDIDA ESTIMADA : $ 7.000 MILLONES

§ TRANSICIONÞ aportes personales opt. régimen Þ afecta solidaridad intergeneracional.

PERDIDA (Cálculo 2001) : $ 4.000 MILLONES

Cuadro 1: Población Económicamente Activa Obligada al SIJP

13.330.4771) Población Económicamente Activa

2.871.6622) PEA desocupada

10.458.8153) PEA ocupada

1.977.8324) Población Económicamente ActivaNO obligada al SIJP

8.478.6945) Población Económicamente Activaobligada al SIJP

MENOS

IGUAL A

MENOS

IGUAL A



Cuadro 1: Población Económicamente Activa Obligada al SIJP (Cont.)

Mes Proceso AportantesCotizantes regulares

Dependientes% Morosidad

May'99 4.603.352 4.017.934,00 12,7%

Jun'99 4.551.468 3.903.245,00 14,2%

Jul'99 4.637.819 3.929.529,00 15,3%

Ago'99 4.593.818 3.961.072,00 13,8%

Sep'99 4.621.758 4.097.532,00 11,3%

Oct'99 4.610.418 3.967.051,00 14,0%

Nov'99 4.614.765 4.009.889,00 13,1%

Dic'99 4.569.154 3.932.479,00 13,9%

Ene'00 4.440.507 3.992.419,00 10,1%

Feb'00 4.584.560 3.971.052,00 13,4%

Mar'00 4.657.136 4.124.666,00 11,4%

Abr'00 4.635.604 4.090.828,00 11,8%

May'00 4.577.897 4.142.063,00 9,5%

Jun'00 4.621.825 4.169.743,00 9,8%

Jul'00 4.624.901 4.131.991,00 10,7%

Ago'00 4.614.793 4.170.109,00 9,6%

Sep'00 4.611.880 4.119.714,00 10,7%

Cuadro 2: Evolución de la Morosidad en Dependientes

Población Económicamente Activaobligada al SIJP

Asalariados Autónomos

5.877.038 2.601.656

8.272.478 3.157.478

3.642.208 489.258

2.234.830 2.112.398

4.347.228

$481.616.466 $326.999.210

$10.185.004.590

(cifras a mayo de 2002)

6) PEA obligada al SIJP

7) Afiliados al SIJP

8) Cotizantes regulares

9) Trabajadores sin cotización (no declarados+declarados sin pagos)

6)-8)

10) Total de recursos Mensuales que no ingresan al SUSS

11) Total de recursos Anuales que no ingresan al SUSS



M e s P ro c e s o A p o rta n te sC o tiz a n te s re g u la re s

D e p e n d ie n te s% M o ro s id a d

O c t'0 0 4 .6 2 4 .8 0 5 4 .1 2 0 .3 5 7 ,0 0 1 0 ,9 %

N o v '0 0 4 .6 7 1 .2 4 6 4 .1 7 0 .5 6 9 ,0 0 1 0 ,7 %

D ic '0 0 4 .6 5 2 .6 9 9 4 .0 4 9 .3 1 4 ,0 0 1 3 ,0 %

E n e '0 1 4 .4 4 0 .5 0 7 4 .1 8 9 .0 9 7 ,0 0 5 ,7 %

F e b '0 1 4 .6 5 6 .4 0 2 4 .0 9 8 .5 0 8 ,0 0 1 2 ,0 %

M a r'0 1 4 .7 0 7 .0 0 1 4 .1 9 7 .1 1 9 ,0 0 1 0 ,8 %

A b r '0 1 4 .6 6 3 .5 8 0 4 .1 0 7 .7 9 5 ,0 0 1 1 ,9 %

M a y '0 1 4 .7 0 2 .7 7 3 4 .2 2 3 .7 0 7 ,0 0 1 0 ,2 %

J u n '0 1 4 .6 6 3 .0 3 9 4 .1 2 1 .4 3 6 ,0 0 1 1 ,6 %

J u l '0 1 4 .6 4 6 .1 6 0 4 .0 6 6 .6 4 4 ,0 0 1 2 ,5 %

A g o '0 1 4 .5 3 6 .7 6 3 3 .9 1 8 .4 7 3 ,0 0 1 3 ,6 %

S e p '0 1 4 .5 4 1 .9 2 5 3 .9 6 1 .1 9 7 ,0 0 1 2 ,8 %

O c t '0 1 4 .5 2 7 .0 8 5 3 .9 7 8 .1 1 0 ,0 0 1 2 ,1 %

N o v '0 1 4 .4 0 7 .7 4 7 3 .8 5 1 .6 2 3 ,0 0 1 2 ,6 %

D ic '0 1 4 .2 6 5 .9 4 9 3 .2 2 3 .9 2 6 ,0 0 2 4 ,4 %

E n e '0 2 4 .2 5 7 .2 3 9 3 .3 9 1 .7 3 3 ,0 0 2 0 ,3 %

F e b '0 2 4 .1 9 5 .8 4 2 3 .2 6 4 .9 0 5 ,0 0 2 2 ,2 %

M a r'0 2 4 .1 3 6 .7 1 8 3 .4 5 4 .8 8 1 ,0 0 1 6 ,5 %

A b r '0 2 4 .1 2 0 .0 6 4 3 .4 4 0 .0 2 7 ,0 0 1 6 ,5 %

M a y '0 2 4 .1 7 0 .4 2 9 3 .6 4 2 .2 0 8 ,0 0 1 2 ,7 %

J u n '0 2 4 .0 4 4 .2 0 7 3 .6 7 2 .2 3 2 ,0 0 9 ,2 %

J u l '0 2 4 .1 5 4 .6 7 1 3 .8 2 1 .7 0 7 ,0 0 8 ,0 %

Cuadro 2: Evolución de la Morosidad en Dependientes (Cont.)

Mes Proceso

Cotizantes

regulares

Autónomo

Morosos % Morosidad

Ago'99 872.494 132.668 15,21%

Sep'99 (1) 880.845 211.976 24,07%

Oct'99 841.683 126.290 15,00%

Nov'99 860.508 116.338 13,52%

Dic'99 820.337 137.245 16,73%

Ene'00 798.394 118.939 14,90%

Feb'00 817.150 128.291 15,70%

Mar'00 852.379 141.409 16,59%

Abr'00 753.644 147.227 19,54%

May'00 822.094 137.842 16,77%

Jun'00 838.899 184.738 22,02%

Jul'00 820.319 127.107 15,49%

Ago'00 820.989 115.751 14,10%

Sep'00 784.683 107.554 13,71%

Oct'00 779.116 116.236 14,92%

Nov'00 776.509 106.647 13,73%

Dic'00 952.888 95.178 9,99%

Cuadro 3: Evolución de la Morosidad en Autónomos



M e s P r o c e s o

C o t iz a n te s

r e g u la r e s

A u tó n o m o

M o r o s o s % M o r o s id a d

E n e '0 1 8 4 7 , 1 4 5 1 5 1 , 4 7 2 1 7 . 8 8 %

Fe b '0 1 7 1 3 , 4 4 8 9 4 , 0 1 4 1 3 . 1 8 %

M a r '0 1 7 5 3 , 9 5 6 1 2 4 , 0 1 8 1 6 . 4 5 %

A b r '0 1 7 3 1 , 9 6 1 1 1 7 , 7 6 6 1 6 . 0 9 %

M a y '0 1 7 5 9 , 3 7 0 1 3 6 , 2 6 6 1 7 . 9 4 %

J u n '0 1 7 2 1 , 8 0 2 1 1 6 , 7 8 1 1 6 . 1 8 %

J u l'0 1 7 4 7 , 3 4 1 1 7 4 , 5 9 4 2 3 . 3 6 %

A g o '0 1 6 8 7 , 6 4 0 1 0 4 , 0 6 0 1 5 . 1 3 %

S e p '0 1 6 4 6 , 3 4 3 7 3 , 3 5 3 1 1 . 3 5 %

O c t '0 1 6 9 2 , 8 9 4 8 3 , 6 4 3 1 2 . 0 7 %

N o v '0 1 6 3 3 , 4 4 1 7 2 , 2 4 8 1 1 . 4 1 %

D ic '0 1 3 6 8 , 7 2 8 5 0 , 3 3 4 1 3 . 6 5 %

E n e '0 2 4 9 8 , 4 0 9 8 6 , 6 9 9 1 7 . 4 0 %

Fe b '0 2 4 3 4 , 8 8 6 6 4 , 6 1 5 1 4 . 8 6 %

M a r '0 2 4 8 0 , 3 0 8 9 6 , 1 5 9 2 0 . 0 2 %

A b r '0 2 4 1 5 , 1 8 5 8 8 , 8 8 1 2 1 . 4 1 %

M a y '0 2 4 8 9 , 2 5 8 1 1 1 , 4 1 0 2 2 . 7 7 %

J u n '0 2 5 0 0 , 6 4 1 1 6 5 , 4 1 0 3 3 . 0 4 %

J u l'0 2 5 0 9 , 6 5 2 1 6 9 , 2 0 3 3 3 . 2 0 %

Cuadro 3: Evolución de la Morosidad en Autónomos (Cont.)

NOTA: En este cuadro se aprecia la relación entre los cotizantes regulares y los morosos, entendiéndose portales a los cotizantes que en el mes considerado no abonaron la posición mensual (excluyendo los que paganúnicamente Moratoria).



Cuadro 4: Trabajadores, Empleadores y Masa Salarial

Clasificación del empleador según cantidad de personal (Información SIJP, Agosto 2002)

* Se consigna el tamaño del empleador de acuerdo a la cantidad de personal empleado.

V alo r % V alo r % V alo r %1 123.780 37,89 125.351 2,99 57.334.297,4 1,4 2 57.838 17,70 116.970 2,79 55.525.142,7 1,3 3-5 65.481 20,04 246.284 5,86 124.032.010,1 3,0 6-10 34.647 10,60 263.482 6,27 148.079.646,2 3,6 11-25 25.134 7,69 402.381 9,58 264.160.108,2 6,5 26-40 7.309 2,24 234.053 5,57 169.406.513,5 4,1 41-50 2.574 0,79 116.510 2,77 87.191.575,1 2,1 51-100 5.370 1,64 376.922 8,98 316.360.616,0 7,7 101-500 3.875 1,19 743.156 17,70 807.366.937,5 19,8 501-1500 520 0,16 414.993 9,88 561.974.770,3 13,8 1501-2500 94 0,03 184.215 4,39 429.919.154,7 10,5 2501-5000 53 0,02 180.288 4,29 277.595.725,4 6,8 M ás d e 5000 43 0,01 794.673 18,92 760.583.790,7 18,7

T O T A L 326.718 100,00 4.199.278 100,00 4.059.530.287,7 100,0

C an tid ad d e em p lead o res

C an tid ad d e trab ajad o res

M as a s alaria l to ta lT am añ o d e l em p lead o r



A c t iv id ad e c o n ó m ic a

% d e l T o ta l d e T rab a ja d o re s In fo rm a les d e la A c tiv id ad In fo rm a lid ad

A c tiv id ad

T rab a ja d o re s In fo rm a les

O b lig ad o s S IJ P

T o ta l d e R ec u rs o s q u e n o in g res a n m en s u a lm en te a l

S U S S$

R ec u rs o s q u e n o in g res an

m en s u a lm en te a l S U S S e n E s tab l. M ás 50 e m p l. $

% d e R ec u rs ofu e ra d e l S is teen E s ta b l. M á s

em p l.

C o m e rcio M a yoris ta , M in o ris ta y R e pa ra cion e s

48,9 397.090 90.508.559 6.007.251 6,6

T ra n sp orte , A lm a ce na m ie n to y C om u n ica cion e s

43,7 210.943 59.980.424 4.784.874 8,0

O tra s A ctiv ida de s de S e rv ic io s C om u n ita r ios , S ocia le s y P e rs .

42,8 162.417 43.644.467 2.286.519 5,2

S e rv ic ios S ocia le s, E n se ñ a n z a y S a lu d P riv a dos

16,6 174.939 42.526.990 11.261.424 26,5

A ctiv ida de s In m ob ilia r ia s, E m pre sa ria le s y de A lqu ile r

33,8 119.227 38.998.830 5.756.011 14,8

C on stru cción 74,6 136.630 30.547.803 1.177.111 3,9A lim e n tos, be b ida s y ta ba co 31,9 66.727 19.023.252 1.338.567 7,0O tra s A ctiv ida de s 27,1 499.292 142.359 .202 28.142.002 19,8S e rv ic io D om é stico 92,7 467.565 14.026.940

T O T A L 38,4 2.234.830 481.616.466 60.753.758 12,6

Cuadro 5: Estimación Recursos de la Seguridad Social que no ingresan men-

sualmente al Sistema



Comercio Mayorista,

Minorista y Reparaciones

19%Transporte, Almacenamiento

y Comunicaciones

12%

Otras Actividades de

Servicios Comunitarios,

Sociales y Personales

9%

Servicios Sociales,

Enseñanza y Salud Privados

9%

Actividades Inmobiliarias,

Empresariales y de Alquiler

8%

Construcción

6%

Alimentos, bebidas y tabaco

4%

Otras Actividades

33%

Estimación total de recursos fuera del SUSS según actividad económica



Crear presión hacia abajo

Perfil de

cumplimiento

Acción a

implementar

Sanciones y

ejecución

Disuasión por

detección

Asistencia para el

cumplimiento

Simplificación de

trámites

Decidió no

cumlplir

No quiere cumplir

Cumple esporádicamente

Cumple siempre

Actitud de cumplimiento del contribuyente





Constitución de un equipo de trabajopermanente en Seguridad Social.

Resulta necesario desarrollar en el ámbito del Ins-tituto A. Jauretche dependiente del Consejo Directi-vo de la Confederación General del Trabajo de laRepublica Argentina, un equipo de trabajo que ten-drá como misión realizar investigaciones y estudiosrelativos a la situación de los sistemas de seguridadsocial vigentes. Este equipo de trabajo desarrollarásu actuación en el ámbito de la CGT-RA e integrarácompañeros de las distintas disciplinas técnicas y delas diferentes Organizaciones Sindicales Nacionales.En particular se deberá examinar la propuesta de re-forma de acuerdo a lineamientos instrumentados porel Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Socialde la Nación, elevando sus conclusiones al ConsejoDirectivo Nacional para ser sometida a examen y eva-luación, y efectuar eventualmente las correccionespertinentes.

Necesidad de reformas.Una vez más el Movimiento Obrero Organizado,

como lo hace habitualmente asume el compromisode señalar a los trabajadores que la situación actualde la Seguridad Social impone una adecuación delos sistemas previsionales que contemple solucionesde corto, mediano y largo plazo.

Cabe mencionar que la CGT, desde el año 1994denunció permanentemente la evasión en los apor-tes a la seguridad social, la falta de control de losrecursos y contribuciones de los trabajadores, el ex-ceso de facultades utilizadas por parte del Ministeriode Economía en las distintas épocas en que se des-empeño el Dr. Cavallo. Todas estas situaciones gene-raron transferencias de recursos líquidos que en sumomento significaron por la convertibilidad moneta-ria, dólares intercambiados por bonos de dudosa ca-lidad y cotización. Esto ha significado lisa y llanamen-te el vaciamiento del pilar privado de los fondos delos trabajadores por cuanto los mismos no fueronimpuestos a actividades productivas generadoras deempleo y crecimiento económico. Las entidades queno generaron inversiones productivas hoy no sola-mente están en �default� sino que han ocasionado

la pérdida de los depósitos de los trabajadores

Especificaciones de la propuesta.Toda reforma debe tener su basamento en un pro-

yecto nacional y democrático, de desarrollo y con cre-cimiento productivo, respetando la Constitución Na-cional, los Convenios y Tratados Internacionales (enparticular el Nº 102 de la OIT). En este marco, la Se-guridad Social debe constituir una Política de Estado,dando cabal cumplimiento a los principios constitu-cionales que establecen la protección social comoun derecho fundamental de los ciudadanos aplican-do los principios de solidaridad y el trabajo decente(tal lo definido por la OIT) para llegar así a la �ciuda-danía social�, desarrollo equitativo y la eliminaciónde toda discriminación a las compañeras trabajado-ras. Todo estudio de factibilidad debe realizarse so-bre la base de investigaciones fundamentadas entécnicas actuariales y financieras, dando de tal ma-nera garantías de solidez al sistema.

El Estado debe tutelar y garantizar la aplicación delos principios de la seguridad social poniendo en vi-gencia la solidaridad, universalidad, igualdad,confiabilidad, sustentabilidad, subsidiariedad, admi-nistración eficiente y transparente, eliminando privi-legios y asegurando la integración de los ciudadanosque se encuentran desprotegidos frente a contingen-cias sociales o personales como la vejez, invalidez ofalta de ingresos, la exclusión y el desempleo.

Lo enunciado anteriormente, hoy se halla compro-metido por distintas razones:

- Altas tasas de evasión previsional,- La reducción de los aportes y contribuciones,- La falta de participación de las organizacio-

nes sindicales en el control y seguimientode la gestión de la seguridad social,

- El desarrollo del trabajo informal fruto de laexclusión de grandes grupos de trabajado-res del mercado formal del trabajo,

- La falta de incentivos y perspectivas para lostrabajadores autónomos y monotributistascuyos aportes al concluir su vida activa solo

CONCLUSIONES Y PROPUESTAS.


CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

le brindan una prestación mínima que casise confunde con un beneficio graciable nocontributivo,

- La deliberada transformación del salario di-ferido o ahorro previsional de los trabajado-res en un impuesto distorsivo que no distin-gue ni privilegia el esfuerzo y la ética deltrabajo.

1. Consideraciones acerca delProceso de Reforma del SistemaPrevisional.

- Los Sistemas de Seguridad Social deben go-zar de un consenso democrático yparticipativo tan amplio y necesario como serequiera para garantizar su credibilidad yestabilidad.

- Por ello, cualquier proceso de reforma o ade-cuación debe contar con consenso político,fruto de un Acuerdo Social de todos los par-tidos con representación parlamentaria queincorpore las inquietudes de la sociedad ci-vil en torno a una mayor transparencia y con-trol por parte de los ciudadanos de la ges-tión. Sin embargo, este consenso no seríasuficiente si no se cuenta con la necesariaparticipación de los actores sociales(empleadores y trabajadores) ya que los sis-temas se construyen sobre la base de sala-rio diferido fruto de la relación laboral, y sediseñan con visión estratégica conteniendoa varias generaciones en un marco de certe-za jurídica, previsibilidad, confianza y verda-dera estabilidad, no solo monetaria sinoinstitucional.

2. Alternativas para la ampliación dela cobertura.

- Ampliar el alcance de las prestaciones confinanciamiento contributivo y no contributi-vo, integrando en los programas de la Segu-ridad Social, los planes de subsidio asistencialtransitorio al desempleo y la pobreza.

- Necesidad de diferenciar la cuantía de lasprestaciones privilegiando las contributivaspor sobre las asistenciales para no desalen-tar la ética del trabajo y la cultura del ahorro

ni violentar elementales principios de equi-dad.

- La Seguridad Social debe dar una respuesta,aun con financiamiento no contributivo antesituaciones de empleo formal con remune-raciones de subsistencia donde no es dableexigir un ahorro diferido.

- Resulta imperiosa la registración de toda laPEA, no sólo la población ocupada, para re-gularizar y formalizar el enorme bolsón deeconomía informal donde el empleo en ne-gro es un emergente, pero las utilidades yganancias no tributan generandodesfinanciamiento y competencia desleal.

- Permitir el acceso a los beneficios para aque-llos trabajadores que fruto de la situacióneconómica no han podido cumplimentar losaportes exigidos, introduciendo el otorga-miento �a prorrata tempore�, y mantenien-do el necesario principio de proporcionali-dad entre el esfuerzo contributivo y la mag-nitud de la prestación.

3. Participación de los actoressociales.

- Las políticas aplicadas en seguridad social,deben asegurar la participación de los acto-res sociales (sindicatos, etc.) desde la elabo-ración, aprobación y aplicación de dichasmedidas, eliminando el clientelismo políticoy propiciando el seguimiento y control civilde los programas.

- El desarrollo de una cultura previsional es unode los factores clave para superar el descrei-miento de la población en los sistemas de laSeguridad Social; en esta dirección debendesarrollarse programas educativos a distin-tos niveles para afirmar la ética del trabajo yla cultura de la previsión y el ahorro apoyan-do esencialmente a las PyMES, instrumentosesenciales en la generación del empleo.

- En tal sentido la CGT-RA y sus organizacio-nes pretenden liderar una campaña públicade difusión y concientización para instalaren nuestro pueblo el alcance de las obliga-ciones previsionales y su contrapartida enderechos y beneficios. Los actores socialesdeben participar activamente en la concep-


CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

ción de que cada uno es artífice de su pro-pio futuro con relación a los aportes labora-les que realice en su vida activa, ejerciendoasí el rol de contralor del efectivo ingreso delas cotizaciones.

4. Financiamiento del sistemaprevisional.

- Establecer la intangibilidad de las cotizacio-nes (aportes personales y contribucionespatronales) y los recursos de la SeguridadSocial, abandonando las excusas de promo-ción del empleo o razones de competitivi-dad. De esta manera no seguirá decrecien-do su participación relativa en elfinanciamiento del sistema (estimada en unatercera parte) y el incremento en elfinanciamiento impositivo con la consiguien-te profundización de la actual injusticia queimplica que el universo de excluídos, en tan-to consumidores tributan IVA y ayudan alsostenimiento de la población cubierta, sinrecibir a cambio ningún tipo de prestación.

- De la misma manera eliminar la reduccióndel aporte personal de los trabajadores de-pendientes del régimen de capitalización,restituyendo el porcentaje original atento elfuerte impacto en el haber previsional queesta reducción ocasiona.

- Poner en marcha una gestión eficaz de fis-calización de los recursos de la SeguridadSocial, acentuando el riesgo para el evasorque hoy es casi inexistente. Especializaciónde la recaudación previsional respetando lasparticularidades de la CUSS, que por su na-turaleza es totalmente ajena a la tipologíaimpositiva.

- Proceder a la utilización paradigmática yaleccionadora de la Ley Penal Tributaria yPrevisional asegurando un claro esquema depremios y castigos.

- Activar la participación de las entidades dela Seguridad Social y de los actores socialesen la gestión de recaudación y fiscalizacióndesarrollando programas de inspeccionesintegrales y que conformen una típica ges-tión por resultados.

- Acotar el monotributo para convertirlo en un

instrumento de formalización e inclusión detrabajadores informales de escasa capacidadcontributiva asegurándole todos los benefi-cios de la seguridad social, incluyendo lasprestaciones activas para los trabajadoresdependientes de monotributistas.

- Asegurar la transparencia del manejo de lascuentas públicas, propender a la evaluacióndel desempeño y el impacto de los distintossistemas que integran la Seguridad Social,poniendo en marcha el registro analítico delas fuentes de financiamiento y la aplicaciónal gasto prestacional. Las obligaciones yacausadas por aportaciones pasadas debenfinanciarse con fuentes tributarias genera-les, mientras que las cotizaciones socialesdeben atribuirse exclusivamente a las pres-taciones corrientes y a la constitución de re-servas para atender las prestaciones vincu-ladas a los servicios que las originan.

- Respetar la estacionalidad y condiciones par-ticulares de ciertas actividades, con lareimplantación de esquemas alternativos derecaudación del tipo de los convenios decorresponsabilidad gremial.

- Integrar una base de datos única de actuali-zación permanente con una cuenta corrien-te de los empleadores y un registro de coti-zaciones de los trabajadores.

- Instaurar la necesaria coordinación de accio-nes a nivel nacional, integrando en los pro-gramas de inspección las policías de trabajoprovinciales y de las obras sociales

- Exigir al Estado (nacional, provincial y muni-cipal) una conducta ejemplar comoempleador eliminando los regímenes decontratación sustitutivos de relaciones labo-rales permanentes.

- Instrumentar programas de detección deempleadores informales haciendo uso exten-sivo e inteligente de la información disponi-ble, combatiendo la economía sumergida.

- Homogeneizar la legislación laboral y ladeterminativa de hecho y base imponible delos recursos de la Seguridad Social, para evi-tar las situaciones de elusión.

- Continuar desarrollando instrumentos de sim-plificación en la contratación y registraciónlaboral.



5. Sistemas previsionalescomplementarios.

- Establecimiento de normas y regulación le-gal general con el objeto de uniformar lasexigencias de garantías de los beneficiariosy la viabilidad de los subsistemas. En esecontexto se debe mantener el carácter desistema complementario, de creación con-vencional en algunos casos y voluntaria enotros.

- Debe establecerse como requisito para lacreación de nuevas alternativas de cobertu-ra la demostración acabada mediante estu-dios técnicos y actuariales de la viabilidaddel nuevo subsistema.

- El sistema debe responder al criterio de be-neficios de monto indeterminado en relaciónestricta y necesaria con las posibilidades eco-nómicas y financieras del organismo otorgan-te.

- Enfatizar que para los sectores de bajos in-gresos, lo señalado precedentemente resul-ta un valioso instrumento para mejorar losingresos futuros en la pasividad.

6. Un camino para optimizar laspropuestas.

- Resulta conveniente en pos de alcanzar unadecuado conocimiento de las experienciasexistentes en otros países, que el equipotécnico de CGT se aboque a un análisis com-parativo de los sistemas vigentes y de susresultados en materia de ampliación de co-bertura y satisfacción de las necesidades, en-carando el estudio con criterios estrictamen-te profesionales lejos de todo preconceptopara contribuir al perfeccionamiento de lossistemas incorporando la noción degradualidad y funcionalidad multipilar.

7. La problemática de corto plazo aestudiar y definir.

- Extensión de la cobertura e inclusión en laspolíticas de seguridad social de todos los pla-nes asistenciales de emergencia.

- Combate a la evasión, elusión y el empleo

no registrado, con activa participación de losactores sociales e institucionales (estadonacional, instituciones de la seguridad social,sindicatos, obras sociales, policía del trabajoprovincial, etc.).

- Esquemas de asistencia financiera de emer-gencia para el fortalecimiento del sistemanacional de obras sociales.

- Libre opción entre los sistemas de seguridadsocial.

- Nivel de las comisiones percibidas por lasAdministradoras de Fondos de Pensión

- Régimen de Inversiones de dichas entidades.- Niveles de participación tripartita en el con-

trol y seguimiento de la gestión recaudatoriay prestacional.

- Evaluación de la alícuota correspondiente alos procesos de privatización con destino ala Seguridad Social.



Documentos de OrganismosInternacionales:

� AIOS-Dic 2001: Asociación de Organismosde Supervisión de Fondos de Pensiones. .Boletín Estadístico N° 6 Diciembre 2001.

� CEPAL - Estudio Comparativo de los Costosfiscales en la transición de ocho (8) refor-mas de Pensión en América Latina. Dr.Carmelo Mesa Lagos.

� OISS � CD Banco de Información de los sis-temas de seguridad Social Iberoamericanos.

� OISS - Informe de OISS, el sistema de recau-dación de la seguridad social en Argentina,antecedentes, situación actual y conclusio-nes.

� OIT - Diagnostico Institucional del SistemaPrevisional Argentino y pautas para enfren-tar la crisis.

� OIT - Cobertura Previsional en Argentina, Bra-sil y Chile

� OIT � CD Guía de Formación en ProtecciónSocial, A. Bonilla y Giuseppe Querenghi.

� BID - Argentina � El sistema previsional. Si-tuación Actual y Perspectivas. Estudio Técni-co del Banco Interamericano de Desarrollo.

� UNDP - Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo, Mesa para el Dialogo,Comisión de Trabajo C: Seguridad Social :Transparencia y Eficacia.

Secretaria de Seguridad Social:� Alícuotas Aportes Contribuciones: Evolu-

ción de las Alícuotas de Aportes y Contribu-ciones al SIJP (Relación de dependencia, Sec-tor Privado)

� DDJJ presentadas: Cantidad de DDJJs Origi-nales presentadas por período en un mesde proceso.

� Indicadores de cobertura.� Indicadores estructurales.� Indicadores ex cajas transf.: Indicadores de

ex cajas provinciales transferidas.(Mayo 2001)

Informes de la Seguridad Social -ANSES:

� 2° Trim. 2002: Informe de Seguridad SocialSegundo Trimestre del 2002.

� Déficit del Sistema Previsional � ANSES.xls:Evolución 1994-1999, Administración Nacio-nal de la Seguridad Social (ANSES).

Instituto Nacional de Estadística yCensos �INDEC.

� Caracterización PEA: Indicadores socioeco-nómicos de la población de 14 años y masen las regiones estadísticas desde octubredel 2000 en adelante.

� PBI Anual: En millones de $.� PBI Trimestral: En millones de $.� Series Historica desempleo: Evolución de

las tasas de actividad, empleo, desocupacióny subocupación total de aglomerados urba-nos desde 1974en adelante.

Superintendencia de AFJP.� Trimestre Abril � Junio 2002: Informe Trimes-

tral. Memoria N° 32 (Ley 24241, art. 118, in-ciso u).

� Boletín Mensual 07/2002.� Boletín Mensual 08/2002.� Boletín Mensual 09/2002.

FAISS- Fundación Argentina deSeguridad Social.

� Doc 01 2000 Evasión: Análisis de la evolu-ción cualitativa y cuantitativa de la evasiónen materia de recursos de la seguridad so-cial.

� Doc 01 2001 Decreto 1306.2002: Documen-to de opinión sobre la reforma previsionalimpuesta por Decreto Nº 1306/2000 de ne-cesidad y urgencia.

� Doc 02 2000 Gestión Recursos: Documen-to de opinión y propuesta sobre la reorgani-

INDICE DOCUMENTAL


INDICE DOCUMENTAL

zación de la gestión de los recursos de laseguridad social.

� Doc 02 2001 Problemas y Soluciones: Elsistema de previsión social argentino: pro-blemas y soluciones.

� Doc 03 2000 Costos : Acerca de los costosde la transición por la reforma del sistemade previsión social argentino.

� Doc 04 2000 Proyecto Reforma Previsional:Documento de opinión sobre el proyecto dereforma previsional (mensaje 1111 del 27/11/00)

� Conclusiones del 1° Congreso de FAISS:Bases para el consenso en la Seguridad So-cial.

Fundación Interamericana - SistemasExtranjeros:

� Grimsditch 4 27-5: Sistemas de Seguridad So-cial de Canadá.

� Grimsditch 5 Brasil VF: Sistema de SeguridadSocial en Brasil.

� Grimsditch 6 Estados Unidos: Sistema de Se-guridad Social de los Estados Unidos.

� Grimsditch 7 Australia: Sistema de SeguridadSocial de Australia.

� Grimsditch 8 Inglaterra: Sistema de Seguri-dad Social del Reino Unido de Gran Bretaña.

� Sistema de Seguridad Social de China.� Sistema de Seguridad Social de Portugal.� Sistema Previsional en España.

Fundación Novum. Millenium �Registración Laboral

� Un sistema simplificado de registraciónlaboral.doc: Desarrollo de la propuesta.

INARSS- Instituto Nacional de losRecursos de la Seguridad Social.

� Julio02: DDJJs Originales y Contribuyentes(Cuits Distintos).Aportantes, Remuneracio-nes, Aportes y Contribuciones Declarados

NOTA: Todos estos documentos se encuentran a disposición en elInstituto Arturo Jauretche para su consulta. Teléfonos 011-43428673 y43314796 o solicitarlos personalmente en Azopardo 802 � 3° Piso.


INDICE DOCUMENTAL

ORGANISMO Dirección en la WEB

Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) www.anses.gov.ar

Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS) www.issa.int

Asociación Internacional de Organismos de

Supervisión de Fondos de Pensiones www.safjp.gov.ar/docs/aios.htm

Cámara Federal de la Seguridad Social www.pjn.gov.ar/seguridad/

Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social www.facmed.unam.mx/ciess/

Confederación General del Trabajo

de la Republica Argentina (CGT) www.cgtra.org.ar

Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS) www.ciss.org.mx/

EUROSTAT Estadísticas de la Unión Europea www.europa.eu.int/comm/eurostat

Fundación Argentina de Investigaciones en

Seguridad Social (FAISS) www.faiss.org.ar

Fundación Interamericana para el Desarrollo y

Formación de Fondos de Pensiones Laborales www.finteramericana.org

Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INDEC) www.indec.gov.ar

Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud www.msal.gov.ar

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. www.trabajo.gov.ar

Organización Iberoamericana de la Seguridad Social www.oiss.org

Organización Internacional del Trabajo (OIT) www.ilo.org

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo www.undp.org.ar

Protección Social de los Trabajadores. www.ilo.org/public/spanish/protection

Red de Bibliotecas Especializadas en Trabajo y Seguridad Social www.clacso.edu.ar

Red Mundial de Seguridad Social www.socsec.org/

Seguridad Social e Inserción Social � Unión Europea

www.europa.eu.int/comm/employment_social/soc-prot/index_fr.htm

Superintendencia de Administradoras de

Fondos de Jubilaciones y Pensiones (SAFJP) www.safjp.gov.ar

Superintendencia de Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART) www.srt.gov.ar

Superintendencia de Seguros de la Nación www.ssn.gov.ar

Unión Europea en Línea www.europa.eu.int

Impreso en Febrero de 2003 enAv. de Mayo 1264 - Local 10

Buenos Aires - República Argentina

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