vodič kroz ipa ii instrument za pretpristupnu pomoć 2014-2020

Vodi kroz

2014-2020.

IPAII INSTRUMENT ZA PRETPRISTUPNU POMO

Beograd, 2014.

Vodi kroz

2014-2020.

IPAII INSTRUMENT ZA PRETPRISTUPNU POMO

Andrija Pejovi, Mirjana Lazovi, Ognjen Miri, Ivan Kneevi

INSTRUMENT ZA PRETPRISTUPNU POMO 2014-2020 3

Vodi kroz

IPAII Predgovor

Intenziviranje procesa evropskih integracija otpoinjanjem pregovora za lanstvo u Evropskoj uniji u januaru 2014. godine, donelo je velike izazove u pogledu reformi koje treba sprovesti u svim oblastima javnog sektora, privredi i drutvu. Istovremeno, 2014. godina je prva godina nove sedmogodinje finansijske perspektive Evropske unije, tokom koje e Srbiji biti omogueno da koristi sredstva iz Instrumenta pretpristupne pomoi- IPA II. Ovo implicira potrebu veoma bliske veze izmeu samog procesa pristupanja, obaveza i zahteva koje treba ispuniti tokom prego-vora u okviru pojedinanih poglavlja, i ovog finansijskog instrumenta ija je prvobitna namena upravo da podri proces pristupanja. Ekonom-ska i finansijska situacija u zemlji kao i ograniene mogunosti zadui-vanja dodatno istiu znaaj to efikasnijeg i efektivnijeg korienja ovog ali i ostalih instrumenata eksterne finansijske podrke. Pored znaaja u finansijskom smislu, IPA II treba da omogui jaanje i izgradnju nacio-nalnih kapaciteta za upravljanje EU sredstvima, kako bi se na to bolji nain pripremili za, znatno obimnije, strukturne i investicione fondove, koji e nam biti na raspolaganju kada postanemo zemlja lanica EU.

Korienje i upravljanje IPA sredstvima je zahtevno u pogledu kapacite-ta kako za pripremu tako i samo sprovodjenje tih sredstava, tj aktivno-sti koje se iz njih finansiraju. Stoga je od izuzetnog znaaja da se krug institucija i organizacija, na svim nivoima, koje su upoznate i aktivne u

4

korienju IPA sredstava iri i znanje produbljuje. Prethodna finansijska perspektiva ostavila je za sobom mnogo uspenih projekata i ostvarenih rezultata, izgraenih kapaciteta i obuenih ljudi, izgraenih partnerstava i uspostavljenih kontakata i mrea, ali i ukazala na slabe take i nedo-statke koje treba da prevaziemo kako bismo bili jo uspeniji i efikasni-ji. U periodu kada eljene ciljeve ne prati odgovarajui nivo raspoloivih resursa, jo vie dobijaju na znaaju osnovni principi IPA II- odgovornost za rezultate, prioritizacija i partnerstvo.

Ana IliZamenik

direktora Kancelarijeza evropske

integracije-Koordinatorza fondove EU

Predgovor


Vodi kroz

IPAII Sadraj

Uvod .....................................................................................................................................................................................7

1. Oblasti politika IPA II...........................................................................................................................15

1.1 Reforme kao deo priprema za lanstvo u EU i izgradnju institucija i kapaciteta ...........................................................................................................17

1.2 Drutveno-ekonomski i regionalni razvoj ....................................................20

1.3 Zapoljavanje, socijalne politike, obrazovanje, unapreenje ravnopravnosti polova i razvoj ljudskih resursa .....................................24

1.4 Poljoprivreda i ruralni razvoj .........................................................................................25

1.5 Regionalna i teritorijalna saradnja ......................................................................... 26

2. Programiranje pomoi u okviru IPA II ................................................................29

2.1 Uee civilnog drutva u programiranju IPA .......................................... 36

2.2 Sektorski pristup kao metod programiranja IPA u periodu 20142020 .........................................................................................................................................38

2.3 Budetska pomo ..................................................................................................................... 42

2.4 Metodologija za selekciju i prioritizaciju infrastrukturnih projekata ............................................................................................................................................. 46

6

3. Specifinosti oblasti Regionalna i teritorijalna saradnja u okviru IPA II .............................................................................................................................................51

3.1 Tematski prioriteti pomoi za oblast teritorijalne saradnje .........52

3.2 Prekogranina saradnja izmeu zemalja lanica EU i korisnica IPA II ..............................................................................................................................54

3.3 Programi prekogranine saradnje izmeu zemalja korisnica IPA II ili izmeu korisnica IPA II i zemalja u okviru Instrumenta evropskog susedstva .......................................................................57

3.4 Programi teritorijalne i transnacionalne saradnje u kojima mogu da uestvuju korisnici iz Republike Srbije ...................................59

3.5 Viekorisnika IPA II ...............................................................................................................61

4. Specifinosti oblasti politike: Poljoprivreda i ruralni razvoj .................65

4.1 Opisi mera ..........................................................................................................................................72

5. Indirektno upravljanje fondovima EU ..........................................................................83

5.1 Funkcije i institucije indirektnog upravljanja ............................................86

Literatura ....................................................................................................................................................................93

Sadraj


Vodi kroz

IPAII Uvod

Instrument za pretpristupnu pomo IPA II (Instrument for Pre-Acce-ssion Assistance IPA II 20142020) uspostavljen je Uredbom Evrop-skog parlamenta i Evropskog saveta br. 231/2014 od 11. marta 2014. go-dine, a koja se primenjuje retroaktivno od 1. januara 2014. godine1. Ova Uredba je dopunjena Uredbom o zajednikom sprovoenju br. 236/2014, koja predstavlja skup pojednostavljenih i usaglaenih pravila i procedu-ra za sprovoenje svih akcionih instrumenata EU, kao i Uredbom o im-plementaciji IPA II br. 447/2014, usvojenom od strane Evropske komisije 2. maja 2014. Na taj nain je Evropska komisija uspostavila jedinstve-ni instrument za pretpristupnu pomo zemljama u procesu evropskih integracija za budetski period od 2014. do 2020. godine. Uredbom IPA II, lan 8, definisano je da Evropska komisija i korisnice IPA II zakljue Okvirne sporazume o sprovoenju pomoi. Okvirnim sporazumom se utvruju pravila za sprovoenje finansijske pomoi Unije u okviru IPA II prvenstveno u vezi sa upravljanjem IPA II, ukljuujui pravila programi-ranja, sprovoenja, finansijskog upravljanja, nadzora, kontrole i revizije, izvetavanja i zatite finansijskih interesa.

Na Grafikonu 1 je prikazana hijerarhija dokumenata koji se odnose na IPA II.

1 Detaljnije videti na:http://ec.europa.eu/enlargement/instruments/overview/index_en.htm#ipa2

http://ec.europa.eu/enlargement/instruments/overview/index_en.htm%23ipa2

8

EU finansijska regulativa (EU Uredba 966/2012) i Pravila o sprovoenju

Sprovoenje budeta eU

Naini sprovoenja Javne nabavke Bespovratna

sredstva Vidljivost

Zajednika pravila i procedure za sprovoenje instrumenata EU za finansiranje eksternih akcija (EU Uredba 236/2014)

Sprovoenje ukljuujui tipove programa

Metode finansiranja Pravila o

nacionalnosti i poreklu u javnim nabavkama

ostale zajednike odredbe

IPA II Uredba (EU Uredba, 231/2014)

IPA II Uredba o sprovoenju (EU Uredba, 447/2014)

opte odredbe Strateko planiranje Ciljevi i oblasti

politika Programiranje Finansijska koverta aneksi: korisnici i

tematska podruja

Principi Tipovi sporazuma Strukture za

sprovoenje odbori Teritorijalna i

prekogranina saradnja

Poljoprivreda i ruralni razvoj - opta pravila

okvirni sporazum

Ukupan budet IPA II za period 20142020. iznosi 11,7 milijardi evra. Pre-ma usvojenoj Uredbi o uspostavljanju IPA II, od ukupnog navedenog iznosa sredstava do 4% sredstava e biti usmereno na programe pre-kogranine saradnje izmeu zemalja korisnika IPA II i drava lanica, u skladu sa njihovim potrebama i prioritetima. Pored finansiranja naci-

Uvod


Vodi kroz

IPAII onalnih programa kroz IPA II, pomo u kljunim oblastima za podrku zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima za ispunjavanje kriterijuma za pristupanje EU bie usmerena i kroz Viekorisniku IPA II. Okvirna alokacija sredstava za period 20142020. iznosi 2,959 mili-jardi evra, to je dvostruko vie sredstava nego to je bilo izdvojeno za Viekorisniku IPA za period 20072013. godine. Korisnice pomoi kroz instrument IPA II u periodu 20142020. godine su Albanija, Bosna i Her-cegovina, BJR Makedonija, Kosovo*2, Crna Gora, Srbija i Turska.

Tabela 1: Indikativna alokacija IPA II korisnicama pomoi 20142020. (u milionima evra)

Korisnik pomoi

2014 2015 2016 201720182020.

UKU-PNO

Srbija 195,1 201,4 207,9 215,4 688,2 1.508,0

albanija 83,7 86,9 89,7 92,9 296,3 649,4

Makedonija 85,7 88,9 91,6 94,9 303,1 664,2

kosovo 83,8 85,9 88,7 91,9 295,3 645,5

Crna gora 39,5 35,6 37,5 39,6 118,5 270,5

Turska 620,4 626,4 630,8 636,4 1.940,0 4.453.9

Bosna i Her-cegovina3

- - - - - -

3

Evropska komisija (EK) je kreirala novi Instrument za pretpristupnu po-mo (IPA II) za period 20142020. godine, koji e biti blie povezan sa

2 *Ovim se ne prejudicira status Kosova i u skladu je sa Rezolucijom 1244 i miljenjem MSP o kosovskoj deklaraciji o nezavisnosti.

3 Iznosi finansijske pomoi za BiH e biti utvreni kasnije tokom 2014. usled problema u funkcionisanju koordinacionih struktura za upravljanje fondovima na svim nivoima.

10

prioritetima proirenja EU i usmeren na dostizanje rezultata i strateki pristup kljunim reformama u zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima za lanstvo u EU. Ovaj pristup Evropske komisije je namet-nuo i odreene promene u programiranju i implementaciji IPA II instru-menta u odnosu na IPA I u periodu 20072013.

Jedna od bitnijih promena se odnosi na strukturu programa IPA II, u ko-joj su sada, umesto postojeih 5 komponenti koje su bile karakteristine za IPA I, uvedene oblasti politike (policy areas). Oblasti politike u okviru IPA II su:

Reforme kao deo priprema za lanstvo u EU i izgradnja instituci-ja i kapaciteta;

Drutveno-ekonomski i regionalni razvoj; Zapoljavanje, socijalne politike, obrazovanje, unapreenje rav-

nopravnosti polova i razvoj ljudskih resursa; Poljoprivreda i ruralni razvoj; Regionalna i teritorijalna saradnja.

Pomo u svih pet oblasti politika sprovodie se kroz podrku reforma-ma, usklaivanje zakona, izgradnju kapaciteta i investicije, dok e po-sebna panja biti posveena dobroj upravi, vladavini prava i borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala. Navedene oblasti politike su po sadraju veoma sline komponentama IPA I i sada su dostupne svim zemljama korisnicama bez obzira na njihov status u procesu evropskih integracija (kandidati ili potencijalni kandidati za lanstvo u EU).

Druga promena se odnosi na sektorski pristup u planiranju upotrebe sredstava IPA II. Sektorski pristup planiranju predstavlja praktian pri-stup planiranju i upravljanju, koji jaa veze izmeu sektorskih politika, budeta, aktivnosti i rezultata. Sredstva pretpristupnih fondova se usme-ravaju na manji broj stratekih sektora koji su zajedniki identifikovani od strane EU i zemlje korisnice pomoi, pri emu strategije definisane za definisane sektore u zemlji korisnici pomoi imaju vodeu ulogu u

Uvod


Vodi kroz

IPAII programiranju upotrebe sredstava. Promena u pristupu programiranja sredstava pretpristupne pomoi je proizala iz shvatanja Evropske ko-misije i ostalih aktera u procesu upotrebe IPA da dosadanja praksa fi-nansiranja pojedinanih projekata usmerenih na zadovoljenje vie pri-oriteta nije dala oekivane rezultate. Neophodno je bilo uvesti promene u pristupu kako bi umesto pojedinanih projekata koji su usmereni na postizanje definisanih rezultata i specifinih ciljeva, sredstva bila usme-ravana na dostizanje ciljeva u odreenim oblastima politike. Bez obzira na promenu pristupa u programiranju pomoi, ona e se i kroz IPA II sprovoditi kroz projekte. Meutim, umesto preovlaujuih samostalnih projekata koji e i dalje biti mogui, projekti e biti grupisani u Sektor-skim planskim dokumentima. Sektorski planski dokumenti treba da da osiguraju da e predloeni projekti biti meusobno usklaeni i da su ugraeni u ire strategije na nivou sektora. Zbog toga treba imati u vidu da ovaj pristup moe da bude primenjen u potpunosti samo u zemlja-ma sa dobro razvijenim sistemom planiranja, jakim institucijama, sa dravnom upravom koja nije politizovana i gde se strategije zajedniki razvijaju uz uee svih relevantnih aktera. Vie o sektorskom pristupu moete proitati u poglavlju 2.2.

Sledea promena koju je donela IPA II jeste potreba da se obezbedi vea komplementarnost sa zajmovima meunarodnih finansijskih insti-tucija. Prepristupna pomo EU kroz IPA II je samo jedan od moguih izvora finansijskih sredstava za finansiranje razvojnih projekata. Stoga je neophodno u fazi programiranja, kada se odluuje o prioritetima za finansiranje, voditi rauna o aktivnostima ostalih donatora i meuna-rodnih finansijskih institucija u zemljama korisnicama pomoi. Na taj nain se ostvaruje bolja komplementarnost izmeu EU i aktivnosti osta-lih donatora, to za krajnji rezultat ima efektivnije i efikasnije korienje dostupnih finansijskih sredstava.

Jedna od novina u okviru IPA II se odnosi na preuzimanje odgovornosti za implementaciju i upravljanje sredstvima od strane zemlje korisnice

12

pretpristupne pomoi. Glavna motivacija za uvoenje 5 komponenti u okviru prethodnog IPA instrumenta bila je priprema zemalja kandidata za lanstvo u EU za upravljanje sredstvima iz EU fondova kada postanu zemlje lanice. Izgradnja Decentralizovanog sistema za implementaci-ju4 EU fondova i preuzimanje ovlaenja za upravljanje sredstvima pret-pristupne pomoi bio je kljuni test za utvrivanje sposobnosti zemalja kandidata za upravljanje sredstvima iz strukturnih fondova EU. Zbog toga je u prethodnom periodu EU kroz IPA I pruala finansijsku pomo kroz svih pet komponenti samo dravama kandidatima za lanstvo u EU, koje imaju akreditovan decentralizovan sistem upravljanja fondovi-ma Evropske unije. U okviru IPA II, finansijska pomo EU je na raspola-ganju zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima, bez obzira na njihov status u procesu evropskih integracija uz obavezu postojanja adekvatnih institucija i strukture za implementaciju sredstava.

etvrta promena se odnosi na uvoenje tzv. sektorske budetske po-moi. Projekti nee biti jedini nain sprovoenja pomoi kroz IPA II, ve je u novom budetskom periodu predviena mogunost da pomo bude usmerena i kroz tzv. sektorsku budetsku pomo. U prethodnom budetskom periodu postojala je mogunost da drava korisnica dobije finansijska sredstva kroz direktnu budetsku podrku, ali je ta mogu-nost bila koriena samo u sluaju Srbije, koja je zbog ekonomske krize traila i dobila budetsku pomo u iznosu od 100 miliona evra iz progra-ma IPA 2009. Vie o budetskoj pomoi moete proitati u poglavlju 2.3.

Poslednja promena se odnosi na uvoenje tzv. nagrade za uspene korisnike sredstava. Uredba o uspostavljanju IPA II predvia mogunost da se obezbedi odgovarajui iznos pomoi koji bi ostao na raspolaganju

4 Jedna od novina IPA II jeste promena terminologije, tako da se u novom budetskom periodu umesto decentralizovani sistem za implementaciju koristi termin indirektno upravljanje. Ovaj termin e se koristiti i u nastavku Vodia.

Uvod


Vodi kroz

IPAII u cilju nagraivanja zemalja korisnica pomoi ukoliko se utvrdi da zemlja korisnica belei poseban napredak u ispunjavanju kriterijuma za lanstvo i/ili za efikasno sprovoenje pretpristupne pomoi, pri emu zemlja korisnica postie posebno dobre rezultate u vezi sa konkretnim ciljevima utvrenim u indikativnim stratekim dokumentima za tu zemlju. Ukoliko napredak u procesu pridruivanja i/ili rezultati koji su postignuti od strane korisnika sredstava budu znatno ispod dogovorenih nivoa utvrenih u indikativnom stratekom dokumentu za zemlju, Evropska komisija e prilagoditi proporcionalno izdvajanja za svaku zemlju u skladu sa definisanim indikatorima i definisanom procedurom ocene uspenosti zemalja. Odgovarajui iznos sredstava e biti izdvojen za nagrade i bie izdvojen na osnovu procene uinka i napretka u periodu od nekoliko godina, ali ne kasnije od 2017. i 2020. godine.


Vodi kroz

IPAII 1. Oblasti politika IPA II

IPA II tei ostvarivanju jednog opteg i etiri specifina cilja.

Opti cilj je pruanje podrke zemljama korisnicama u usvajanju i spro-voenju politikih, institucionalnih, pravnih, administrativnih, socijalnih i ekonomskih reformi koje se od njih zahtevaju u cilju usaglaavanja sa vrednostima Evropske unije i postepenog usklaivanja sa pravilima, standardima, politikama i praksama radi dostizanja punopravog lan-stva u EU. Ovom podrkom IPA II doprinosi stabilnosti, bezbednosti i prosperitetu zemalja korisnica pomoi.

Specifini ciljevi su:

Podrka politikim reformama kroz: jaanje demokratije i vla-davine prava, ukljuujui nezavisno i efikasno pravosue; una-preenje i zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, potovanje prava manjina, ukljuujui LGBTI osobe, unapreenje ravnoprav-nosti polova, zabranu diskriminacije i negovanje tolerancije, kao i slobode medija i kulturolokih razliitosti; regionalnu saradnju i dobrosusedske odnose; unapreenje pomirenja i mera za izgrad-nju poverenja; borbu protiv korupcije i organizovanog krimina-la; jaanje javne administracije i dobre uprave na svim nivoima; mere za izgradnju kapaciteta radi poboljanja sprovoenja za-kona, upravljanja granicama i sprovoenja migracione politike; razvoj civilnog drutva; poboljanje socijalnog dijaloga i jaanje kapaciteta socijalnih partnera.

16

Podrka ekonomskom, socijalnom i teritorijalnom razvoju u cilju pametnog, odrivog i inkluzivnog rasta kroz: dostizanje standar-da EU u ekonomiji, ukljuujui funkcionalnu trinu ekonomiju i fiskalno i ekonomsko upravljanje; ekonomske reforme neophod-ne za odolevanje konkurentskim pritiscima i snagama trita u EU, a koje istovremeno doprinose ostvarenju ciljeva u oblasti socijalnih prava i zatite ivotne sredine; podsticanje zapoljava-nja, mobilnosti radnika i razvoj ljudskog kapitala; poboljanje so-cijalne i ekonomske inkluzije, posebno manjina i osetljivih grupa, ukljuujui osobe sa invaliditetom, izbeglice i raseljena lica; pod-sticanje inkluzivnog i integrisanog obrazovnog sistema i zatitu i obnavljanje kulturnog naslea; razvoj fizikog kapitala, uklju-ujui unapreenje infrastrukture i povezivanje sa mreama EU i regiona; jaanje istraivanja, tehnolokog razvoja i inovacionih kapaciteta.

Jaanje sposobnosti zemalja korisnica pomoi na svim nivoi-ma da ispunjavaju obaveze koje proistiu iz lanstva u EU kroz podrku postepenom usklaivanju sa pravnim tekovinama EU i njihovom usvajanju i sprovoenju, ukljuujui pripreme za upravljanje strukturnim i kohezionim fondovima, kao i fondovi-ma namenjenim poljoprivredi i ruralnom razvoju.

Jaanje regionalne i teritorijalne saradnje zemalja korisnica po-moi.

Kao to je ve pomenuto, za ostvarenje prethodno nabrojanih ciljeva po-mo u okviru IPA II bie usmerena na pet oblasti politika: (1) reforme kao deo priprema za lanstvo u EU i izgradnju institucija i kapaciteta; (2) drutveno-ekonomski i regionalni razvoj; (3) zapoljavanje, socijalne politike, obrazovanje, unapreenje ravnopravnosti polova i razvoj ljud-skih resursa; (4) poljoprivreda i ruralni razvoj; (5) regionalna i teritorijalna saradnja, i to kroz reforme politika, usklaivanje zakonske regulative, iz-gradnju kapaciteta i investicije.

1. Oblasti politika IPA II


Vodi kroz

IPAII Kako bi se poveao efekat finansijske pomoi EU, a imajui u vidu na-brojane specifine ciljeve, ona e se koncentrisati na one prioritete u kojima su reforme i investicije najpotrebnije za ispunjavanje kriteriju-ma za lanstvo, to se za svaku zemlju pojedinano detaljnije definie u Indikativnom stratekom dokumentu (eng. Indicative Strategy Paper). Prema Indikativnom stratekom dokumentu za Republiku Srbiju za period 20142020. godine5, prioriteti u okviru pet oblasti politika i njima pripadajuih osam sektora su definisani na sledei nain:

1.1 Reforme kao deo priprema za lanstvo u EU i izgradnju institucija i kapaciteta

Sektor Demokratija i uprava

EU podrka e biti namenjena reformskim naporima u javnoj upravi kako bi se uspostavila profesionalnija, depolitizovanija i fiskalno odgovornija administracija. Takoe e se podrati napori ka dostizanju funkcionalne trine ekonomije kroz jaanje ekonomske politike i njeno sprovoenje. Cilj je podrka reformi javnih finansija kao osnove drutveno-ekonomskih i strukturnih reformi, i podrka ispunjavanju EU zahteva u poglavljima 5, 17 i 32. to se tie politikih i administrativnih reformi u vezi sa evropskim integracijama, cilj je podrka normalizaciji odnosa sa Kosovom, kao i zakonsko usklaivanje i izgradnja institucija, poput onih koje se odnose na upravljanje EU fondovima i pripremu investicionih projekata, kako na centralnom, tako i na lokalnom nivou. Potrebno je takoe podsticati okruenje koje je povoljno za aktivnosti civilnog sektora.

Oekivani rezultati su: ojaani kapaciteti demokratskih institucija, po-sebno skuptine, za efikasan nadzor; poboljana koordinacija reforme

5 Detaljnije videti na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2014/20140919-csp-serbia.pdf

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2014/20140919-csp-serbia.pdf

18

javne uprave; uspostavljen sistem koordinacije politika, planiranja i ra-zvoja sa srednjoronim planskim dokumentima i konsolidovanim sek-torskim strategijama; uspostavljen meritokratski sistem dravne upra-ve; poboljano upravljanje javnom administracijom i pruanje usluga graanima i privrednim subjektima; poboljana makroekonomska sta-bilnost kroz multilateralni nadzor i sprovoenje nacionalnog programa ekonomskih reformi; reformisano upravljanje javnim finansijama; spro-vedeni sporazumi izmeu Srbije i Kosova koji su podrani kroz pomo EU; statistiki metodi koje primenjuje Zavod za statistiku Srbije u skladu sa zahtevima Evropskog statistikog sistema; poboljani administrativ-ni kapaciteti, IT interkonektivnost i saradnja sa susednim dravama u oblastima carina i oporezivanja; podrana harmonizacija sa pravnim tekovinama i izgradnja institucija i kapaciteta u onim oblastima koje ne spadaju u specifine sektore; poboljan kapacitet za upravljanje EU fondovima; znaajno poboljana priprema investicionih projekata; po-boljana saradnja organizacija civilnog drutva sa javnim institucijama; ojaani kapaciteti organizacija civilnog drutva tako da poveaju njiho-vu autonomiju, reprezentativnost i odgovornost, kao i bazu lanova, pri-kupljena sredstva i delotvornost.

Pomo e se pruiti putem tvininga, tehnike pomoi, nabavke opreme i mogue putem javnih poziva za dostavljanje predloga projekata i di-rektnih grantova nacionalnim institucijama. Sektorska budetska po-drka moe se uzeti u razmatranje od 2015. godine, posebno za podrku reformi javne uprave i upravljanju javnim finansijama, ukoliko Srbija ispuni preduslove za sektorsku budetsku podrku. Komplementarna podrka reformi javne uprave, ekonomskoj upravi, kao i Zavodu za sta-tistiku obezbeena je iz IPA viekorisnikog programa. Iz IPA se moe sufinansirati uee u EU programima Herkul III (eng. Hercule III), Peri-kle 2020 (eng. Pericles 2020), Fiskalis 2020 (eng. Fiscalis 2020) i Carina 2020 (eng. Customs 2020).



Vodi kroz

IPAII Sektor Vladavina prava i osnovna prava

Cilj podrke ovom sektoru je u skladu sa pregovarakim okvirom za Sr-biju koji pokriva poglavlja 23 i 24. Potrebno je, dakle, uskladiti zakonsku regulativu sa pravnim tekovinama EU u poglavljima 23 i 24 i izgraditi kapacitete za sprovoenje, naroito kroz podrku sprovoenju akcionog plana koji e biti pripremljen u okviru ovih poglavlja, kao i poveati de-mokratizaciju medija i slobodu izraavanja.

Oekivani rezultati su: jaanje nezavisnosti, nepristrasnosti i efikasno-sti sudova, ukljuujui poboljane tehnike i administrativne kapacitete mree sudova i znaajno smanjenje zaostalih predmeta; primena inte-grisanog pristupa spreavanju korupcije i borbi protiv nje, ukljuujui delotvoran sistem zatite uzbunjivaa; obezbeivanje osnovnih prava, ukljuujui zatitu manjina, LGBTI osoba, kao i slobode izraavanja, naroito kroz poboljan pristup pravdi, konzistentno sprovoenje anti-diskriminatornih politika i mera, poveanu transparentnost medija koji su finansirani u skladu sa EU standardima, i poboljanim praenjem evropskih medijskih standarda; primena integrisanog pristupa organi-zovanom kriminalu, ukljuujui poboljane kapacitete policije za istra-ge, poboljanu meuagencijsku saradnju i poboljanu zatitu svedoka u sluajevima organizovanog kriminala i rtava trgovine ljudima; spro-voenje pristupa integrisanog upravljanja granicama sa ojaanom me-ugraninom i meuagencijskom koordinacijom izmeu granine po-licije, carine i fitosanitarnih slubi; razvijen sveobuhvatni akcioni plan za engen ije je sprovoenje u toku; efikasno upravljanje migracijama; poboljano upravljanje azilom u skladu sa zahtevima EU.

Podrka e se pruati kroz tvining, tehniku pomo, nabavku opreme, pozive za dostavljanje predloga projekata i manje investicije (naroi-to u oblastima integrisanog upravljanja granicama i azila). Sektorska budetska podrka moe se razmotriti (ukoliko se ispune preduslovi) za podrku sprovoenju akcionih planova za poglavlja 23 i 24 od 2015.

20

U okviru IPA viekorisnikog programa kljuni prioritet je podrka Regionalnom programu stambenog zbrinjavanja, ali e dalja podr-ka biti pruena i zatiti svedoka, nadzoru nad granicama i upravlja-nju migracijama. IPA se moe koristiti i za finansiranje uea Srbi-je u EU programima Evropa za graane i graanke (eng. Europe for Citizens), Pravda (eng. Justice), Pravo i dravljanstvo (eng. Rights and Citizenship), Fond za azil i migracije (Asylum and Migration Fund), Fi-nansijski instrument za civilnu zatitu (eng. Civil Protection Financi-al Instrument), kao i za Strand III (Mediji) programa Kreativna Evropa (eng. Creative Europe).

1.2 Drutveno-ekonomski i regionalni razvoj

Sektor ivotna sredina

Cilj podrke ovom sektoru je usklaivanje zakonske regulative Republi-ke Srbije sa pravnim tekovinama EU u oblasti zatite ivotne sredine i klimatskih promena, kao i jaanje institucionalnih kapaciteta za njeno sprovoenje. Cilj je, pored toga, razvijanje i poboljanje infrastrukture, na-roito u oblastima upravljanja otpadom, upravljanja vodama i tretmana otpadnih voda u urbanim podrujima.

Oekivani rezultati u ovom sektoru su: usklaivanje zakonske regulati-ve u Srbiji sa pravnim tekovinama EU u oblastima zatite ivotne sredi-ne i klimatskih promena i ojaan institucionalni okvir i administrativni kapaciteti za sprovoenje na centralnom i lokalnim nivoima vlasti; po-boljano upravljanje otpadom u skladu sa zahtevima EU, ukljuujui po-boljanu infrastrukturu i stope reciklae na najveim podrujima za sa-kupljanje otpada; poboljano upravljanje vodama i sakupljanje i tretman otpadnih voda u strateki najvanijim aglomeracijama u skladu sa di-rektivama EU; na mrei podruja NATURA 2000, odabranih na osnovu



Vodi kroz

IPAII vrstih naunih podataka, zapoeta odgovarajua primena; poboljan kvalitet vazduha u skladu sa direktivom o industrijskim emisijama; povean kapacitet za akcije u oblastu klimatskih promena; smanjenje emisija gasova koji izazivaju efekat staklene bate do 2020.

Podrka e biti pruena kroz tvining, tehniku pomo, pozive za do-stavljanje predloga projekata, nabavku opreme i investicije. S obzirom da investicione potrebe sektora zatite ivotne sredine u Srbiji znatno prevazilaze dostupne nacionalne i IPA fondove, dalje finansiranje, uk-ljuujui kombinovanje zajmova meunarodnih finansijskih institucija i IPA grantova, predvieno je kroz Investicioni okvir za Zapadni Balkan (eng. Western Balkan Investment Framework WBIF), koji IPA fondove koristi iz IPA viekorisnikog programa. IPA se moe koristiti i za finan-siranje uea u EU programima ivot (eng. LIFE), sa dva potprograma za zatitu ivotne sredine i klimatske akcije, i Kopernikus (eng. Coper-nicus).

Sektor Transport

Cilj podrke je dalje usklaivanje zakonske regulative u sektoru tran-sporta i poboljanje kapaciteta za njeno sprovoenje. Potrebno je takoe podrati jaanje regionalne saradnje u skladu sa prioritetima Transpor-tne opservatorije za jugoistonu Evropu (SEETO), podsticati transport odrivog karaktera i pruiti doprinos reformi eleznice.

Oekivani rezultati su: usklaivanje zakonske regulative u oblasti tran-sporta sa pravnim tekovinama EU i ojaan institucionalni okvir i admi-nistrativni kapacitet za njeno sprovoenje; poboljana putna i elezni-ka infrastruktura mree SEETO (Transportna opservatorija jugoistone Evrope), naroito koridori X i XI; poboljani uslovi za plovidbu na koridoru VII u skladu sa standardima Dunavske komisije; poboljan intermodalni transport; proces reforme eleznice sproveden u skladu sa paketima EU eleznica.

22

Podrka e biti pruena kroz tvining, tehniku pomo, pozive za dostav-ljanje predloga projekata, nabavku opreme i investicije. Dalje finansira-nje, ukljuujui kombinovanje zajmova meunarodnih finansijskih in-stitucija i IPA grantova, predvieno je kroz Investicioni okvir za Zapadni Balkan (WBIF), koji IPA fondove koristi iz IPA viekorisnikog programa. Akcije koje su neophodne za sprovoenje projekata od zajednikog in-teresa mogu biti podrane i kroz inicijativu Povezujemo Evropu (eng. Connecting Europe Facility), iji su prioriteti u sektoru transporta, poput boljih prekograninih veza, odrive i efikasne eleznike mree i opti-mizacije integracije i interkonekcije razliitih vidova transporta, u sagla-snosti sa prioritetima pomoi za Srbiju.

Sektor Energetika

U ovom sektoru podrka EU e biti namenjena poveanju energetske efikasnosti i konkurentnosti trita energije u Srbiji, poveanju sigurno-sti snabdevanja i razvoju obnovljivih izvora energije.

Oekivani rezultati su sledei: potpuno sprovoenje drugog nacional-nog akcionog plana za energetsku efikasnost; potpuna liberalizacija energetskog trita; poveano korienje obnovljivih izvora na 27% do 2020. godine; poveana sigurnost snabdevanja.

Pomo e se pruati u vidu tvininga, tehnike pomoi, nabavke opreme i investicija. S obzirom da investicione potrebe energetskog sektora u Sr-biji znatno prevazilaze dostupne nacionalne i IPA fondove, dalje finan-siranje, ukljuujui kombinovanje zajmova meunarodnih finansijskih institucija i IPA grantova, oekuje se kroz Investicioni okvir za Zapadni Balkan (WBIF), koji IPA fondove koristi iz IPA viekorisnikog programa.



Vodi kroz

IPAII Sektor konkurentnost i inovacije

Inovacije, povean nivo konkurentnosti, podrka investicijama, poveanje produktivnosti i zatite potroaa bie kljuni za podizanje nivoa ekonom-skog razvoja i ivotnog standarda. EU podrka e biti namenjena pobolj-anju ukupnog poslovnog okruenja, strukturnim reformskim procesima, unapreenju istraivanja i razvoja i podrci malim i srednjim preduzeima.

Oekivani rezultati su: poboljan ukupni poslovni ambijent kroz upro-avanje regulatornog okvira i usklaivanje zakonske regulative sa pravnim tekovinama EU; poboljan ekonomski ambijent kroz sprovo-enje programa strukturnih reformi, posebno u delu koji se odnosi na restrukturiranje javnih preduzea; smanjena digitalna nejednakost u Srbiji i digitalni jaz u odnosu na EU u skladu sa strategijom razvoja i-rokopojasnog pristupa; povean kvalitet i kvantitet javnih i privatnih istraivanja i inovacija tako da omogui vei doprinos ekonomskom razvoju; poboljano funkcionisanje poslovnog sektora, naroito malih i srednjih preduzea, izmeu ostalog i kroz pristup finansiranju.

Pomo e biti pruena kroz tvining, tehniku pomo, nabavku opreme i investicije, mogue i kroz pozive za dostavljanje predloga projekata i di-rektne grantove relevantnim nacionalnim institucijama. Moe se razmo-triti i sektorska budetska podrka, naroito za proces strukturnih reformi koji je u toku, ukoliko Srbija ispuni potrebne preduslove. Kroz Investicioni okvir za Zapadni Balkan (WBIF) i inicijativu Razvoj preduzea i inovacije (eng. Enterprise Development and Innovation Facility EDIF) mogu se fi-nansirati specifini infrastrukturni projekti u ovom sektoru. IPA se moe koristiti i za finansiranje uea u EU programima Horizont 2020 (eng. Horizont 2020), KOZME (eng. COSME) i Potroa (eng. Consumer). Kao i u sluaju sektora transporta, akcije koje su neophodne za sprovoenje projekata od zajednikog interesa mogu biti podrane i kroz inicijativu Povezujemo Evropu, iji su prioriteti kada je re o telekomunikacionim mreama u saglasnosti sa prioritetima pomoi za Srbiju u ovom sektoru.

24

1.3 Zapoljavanje, socijalne politike, obrazovanje, unapreenje ravnopravnosti polova i razvoj ljudskih resursa

Sektor Obrazovanje, zapoljavanje i socijalna politika

Cilj je pruiti podrku reformi obrazovanja i obuke u skladu sa zahtevi-ma trita rada, reformi zapoljavanja i politika socijalne zatite, kao i socijalnoj inkluziji najranjivijih grupa. Podrka e se takoe pruiti zati-ti potroaa i zdravlja u skladu sa zahtevima EU.

Oekivani rezultati su: usklaivanje zakonske regulative sa pravnim tekovinama EU i ojaan institucionalni okvir i administrativni kapaci-tet za njeno sprovoenje; poveanje inkluzivnog rasta kroz sprovoenje Programa reforme politike zapoljavanja i socijalne politike; jaanje so-cijalnog dijaloga; reforma sistema obrazovanja i obuke koja je prilago-ena potrebama trita rada u Srbiji; bolje usmeravanje i primenjivanje aktivnih politika trita rada; poveanje socijalne inkluzije najranjivijih grupa, naroito osoba sa invaliditetom, ena, dece i Roma, koje prate si-stemska reenja u obrazovanju, zdravstvu, stambenom zbrinjavanju, zapoljavanju i brizi o deci.

Podrka e se pruati kroz tvining, tehniku pomo, nabavku opreme i manje investicije, mogue i kroz pozive za dostavljanje predloga proje-kata i direktne grantove relevantnim nacionalnim institucijama. Sektor-ska budetska podrka moe se razmotriti od 2015, posebno za sprovo-enje strategije koja se odnosi na Rome, ukoliko Srbija ispuni potrebne preduslove za budetsku pomo. IPA se moe koristiti i za finansiranje uea u EU programima Erazmus+ (eng. Erasmus+), Zapoljavanje i socijalne inovacije (eng. Employment and Social Innovation) i Zdravlje za razvoj (eng. Health for Growth).



Vodi kroz

IPAII 1.4 . Poljoprivreda i ruralni razvoj

Sektor Poljoprivreda i ruralni razvoj

EU e podrati usklaivanje poljoprivredne politike u Srbiji sa Zajedni-kom poljoprivrednom politikom. Cilj je doprineti konkurentnom, odri-vom i efikasnom sektoru poljoprivrede, odrati ruralne zajednice, po-boljati bezbednost hrane, veterinarske i fitosanitarne politike i zdravlje biljaka i ivotinja.

Oekivani rezultati su: postepeno usklaivanje poljoprivredne politike u Srbiji sa pravnim tekovinama EU, ukljuujui formiranje struktura i si-stema neophodnih za uspostavljanje Zajednike poljoprivredne politike (eng. Common Agricultural Policy); poveanje konkurentnosti poljopri-vrednog sektora Srbije kroz modernizaciju postrojenja za proizvodnju i preradu hrane kako bi odgovorila standardima zatite ivotne sredine i bezbednosti hrane; uravnoteen teritorijalni razvoj ruralnih podruja, ukljuujui diversifikaciju ekonomskih aktivnosti i investicija u ruralnu infrastrukturu; poboljanje bezbednosti hrane u skladu sa standardima EU; primena veterinarskih i fitosanitarnih usluga i kontrola u skladu sa zahtevima EU; poboljanje zdravlja ivotinja kroz iskorenjivanje i/ili bo-lju kontrolu bruceloze, leukoze goveda i tuberkuloze, besnila i klasine svinjske kuge.

Pomo e se pruiti kroz, s jedne strane, izgradnju institucija i kapacite-ta, i s druge, sedmogodinji program ruralnog razvoja (IPARD). IPARD e pruiti investicionu podrku namenjenu jaanju konkurentnosti sektora proizvodnje i prerade hrane, koja e pomoi postepenom prilagoavanju standardima EU u oblastima higijene, bezbednosti hrane, veterine i za-tite ivotne sredine, kao i diversifikacije ruralne ekonomije. Kroz IPARD se moe podrati i uspostavljanje proizvoakih grupa, ruralna infra-struktura, obuka, ukljuujui i savetodavne slube, agro-ekoloke she-me, kao i lokalne inicijative. IPARD e takoe jaati kapacitete relevan-

26

tnih struktura za upravljanje EU fondovima kako bi efikasno upravljale i sprovodile program u skladu sa zahtevima EU. Vie detalja o IPARD-u moete proitati u poglavlju 4.

1.5 Regionalna i teritorijalna saradnja

U novom budetskom periodu 20142020. IPA II e nastaviti da prua podrku programima i merama regionalne i teritorijalne saradnje i to pre svega kroz podrku programima prekogranine saradnje, kao i kroz mere koje ukljuuje vie zemalja (tzv. Viekorisniku IPA II). U novom budetskom periodu 20142020. IPA II e nastaviti da prua podrku programima prekogranine saradnje izmeu zemalja kandidata i po-tencijalnih kandidata, kao i izmeu njih i drava lanica EU sa kojima se granie. Pored toga, IPA II e podrati uee zemalja kandidata i po-tencijalnih kandidata u programima transnacionalne i meuregionalne saradnje sa zemljama lanicama EU, kao i u programima prekograni-ne saradnje u okviru Instrumenta evropskog susedstva (ENI). Uee u programima prekogranine saradnje i u programima transnacionalne i meuregionalne saradnje sa zemljama lanicama EU dobar je nain pripreme za lanstvo u EU i upravljanje strukturnim fondovima. U slu-aju zemalja Zapadnog Balkana, programi prekogranie saradnje imaju veliku ulogu u podsticanju pomirenja.

to se tie uea zemalja korisnica IPA II u transnacionalnim programi-ma saradnje u okviru cilja ERDF transnacionalne saradnje, IPA II korisni-ci imaju pravo da uestvuju u etiri programa : program Dunav, Jadran-sko-jonski program, program Mediteran i program Balkan Mediteran. Geografski opseg Dunavskog i Jadransko-jonskog transnacionalnog programa odgovara teritoriji na koju se odnose odgovarajue makrore-gionalne strategije EU. Prema pravilima Evropskih strukturnih i inve-sticionih fondova 20142020, ovi programi e podrati implementaciju



Vodi kroz

IPAII strategija navedenih makroregionalnih strategija, ukljuujui i njihove upravljake strukture.

Programi saradnje izmeu zemalja koje koriste IPA za period 20142020. bie usmereni na drutveno-ekonomski razvoj u pograninim podruji-ma, pri emu najvaniji delovi ostaju akcije ljudi ljudima, razvoj ljudskih resursa i deljenje informacija.

Pomo e primarno biti obezbeena kroz bespovratna sredstva (gran-tove), a mogu se finansirati i investicije u zavisnosti od ciljeva pojedi-nih programa. Takoe e biti pruena tehnika pomo institucijama ukljuenim u sprovoenje programa. Iskustva iz prethodnog program-skog perioda 20072013. pokazuju da mnogi odobreni strateki projekti, ukljuujui ulaganje u infrastrukturu, zbog ogranienog kapaciteta ko-risnika da realizuju investicione projekte jo uvek se ne sprovode. Da bi se ubudue predupredile ovakve situacije, razmatra se uvoenje inten-zivnije tehnike podrke korisnicima.

Vie detalja o regionalnoj i teritorijalnoj saradnji moete proitati u po-glavlju 3.


Vodi kroz

IPAII 2. Programiranje pomoi u okviru IPA II

Programiranje IPA II (u daljem tekstu: programiranje) predstavlja sloen proces identifikacije potreba, odnosno prioritetnih ciljeva unutar pojedi-nanih sektora, definisanje aktivnosti, procedura, kao i vremenskih ro-kova u postupku pripreme i selekcije predloga projekata koji treba da doprinesu realizaciji utvrenih ciljeva.

Ovaj postupak se odvija kroz sveobuhvatan konsultativni proces u koji su aktivno ukljueni svi ovlaeni predlagai projekata, Evropska ko-misija, bilateralni i multilateralni donatori, predstavnici organizacija gra-anskog drutva, kao i jedinice lokalne samouprave. Navedeni akteri aktivno uestvuju u svim fazama programiranja, poev od: 1) procesa identifikovanja dugoronih i srednjoronih sektorskih ciljeva, 2) preko prioritizacije dugoronih i srednjoronih sektorskih ciljeva u vidu for-mulisanja odreenih sektorskih mera, i 3) operacionalizacije srednjoro-nih sektorskih mera u vidu pripreme predloga projekata za finansiranje iz godinje alokacije.

Strateki osnov ili okvir za programiranje IPA ine dve vrste stratekih dokumenata:

Nacionalna planska dokumenta (npr. dokument Potrebe Republike Srbije za meunarodnom razvojnom pomoi u periodu 20142017, sa projekcijama do 2020. godine, Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina EU (20142018), sektorske strategije, i dr.) i

30

Strateka planska dokumenta Evropske unije (npr. Strategija o proirenju6, Indikativni strateki dokument za Srbiju 20142020, Godinji izvetaji Evropske komisije o napretku Srbije, i dr.)

Faza identifikovanja dugoronih i srednjoronih sektorskih ciljeva obuhvata pripremu Indikativnog stratekog dokumenta za Srbiju 20142020. S druge strane, na dravi korisnici IPA je da obezbedi odgovarajui strateki okvir koji e predstavljati osnovu za pripremu Stratekog do-kumenta. U sluaju Republike Srbije takav dokument je Potrebe Repu-blike Srbije za meunarodnom pomoi u periodu 2014 2017, sa projek-cijama do 2020. godine. Oba dokumenta sadre prioritetne dugorone i srednjorone ciljeve koji su za pojedinane sektore definisani u konsul-tativnom postupku sektorskih radnih grupa, bilateralnih donatora, pred-stavnika organizacija graanskog drutva i organa lokalne samoupra-ve. Pored toga, ovi dokumenti obrauju i oekivane mere za sprovoenje prioritetnih ciljeva. Njihova izrada je zasnovana i na prethodno sprove-denoj oceni efekata projekata iz prethodnog budetskog perioda koja je sprovedena tokom 2012. i 2013. godine7. Sprovoenje ove faze poinje pre poetka IPA budetskog perioda (u periodu 20122014. godine).

Faza prioritizacije dugoronih i srednjoronih sektorskih ciljeva obu-hvata izradu sektorskih planskih dokumenata za svaki od utvrenih sektora. Sektorski planski dokumenti se pripremaju za period 20142017. godine, nakon toga za period 20172020. godine, i definiu sektorske pri-oritete i akcije za njihovo sprovoenje. Pored toga, sektorski planski do-kumenti definiu i institucionalni okvir za programiranje i sprovoenje projekata i indikativne alokacije sredstava. Ova faza se sprovodi godi-nu dana pre poetka IPA budetskog ciklusa i prve godine budetskog

6 Dokument koji utvruje dugorone ciljeve zemlje za koju je dokument pripremljen i koji su podrani kroz fondove EU.

7 Videti na: http://www.evropa.gov.rs/Evropa/PublicSite/Documents.aspx (DokumentiEvaluacije)

2. Programiranje pomoi u okviru IPA II

http://www.evropa.gov.rs/Evropa/PublicSite/Documents.aspx%20%28Dokumenti%E2%86%92Evaluacije%29


Vodi kroz

IPAII ciklusa (20132014. godina) i zatim se ponavlja na polovini budetskog perioda (20172018. godina). Sektorski planski dokument za poljoprivre-du i ruralni razvoj trebalo bi da obuhvati i IPARD mere koje se detaljnije razrauju u IPARD programu. Kada su u pitanju programi prekogranine i teritorijalne saradnje, ova faza podrazumeva izradu Operativnih pro-grama za svaki od programa posebno i to za period 20142020.

Faza operacionalizacije srednjoronih sektorskih mera obuhvata pri-premu predloga projekata (tzv. Akcionih dokumenata) za finansiranje iz godinje alokacije. Formulacija predloga projekata se vri na sektor-skoj osnovi, pri emu su kljuni partneri ovlaeni predlagai projeka-ta, odnosno, ministarstva i posebne organizacije osnovane Zakonom o ministarstvima, slube Vlade, Narodna banka Srbije i Narodna skupti-na. Ministarstva su u obavezi da obezbede koordinaciju i konsultacije sa svim zainteresovanim stranama (organizacijama, institucijama, javnim preduzeima, organizacijama civilnog drutva) u okviru njihove nadle-nosti, kao i da formalno odobre predloge projekata koje iniciraju zain-teresovane strane. Faza formulacije predloga projekata obino poinje poetkom kalendarske godine i traje do kraja iste kalendarske godine. Bitno je napomenuti da formulacija nacrta predloga projekata u tekuoj programskoj godini obuhvata projekte iji se poetak realizacije oekuje tokom naredne dve godine8.

8 U izuzetnim sluajevima, u zavisnosti od hitnosti/ prioritetnosti, pripremljenosti projektne dokumentacije, kao i mogunosti da se donatorska sredstva obezbede i budu brzo raspoloiva za finansiranje tih projekata, ovaj proces moe obuhvatiti i projekte ija e realizacija otpoeti tokom tekue programske godine.

32

Na Grafikonu 2 prikazana je hijerarhija IPA programskih dokumenata:

indikativni strateki

dokument 2014-2020

Sektorski planski

dokument 2014-2017

godinji akcioni

dokumenti

Sve tri navedene kljune faze tokom procesa programiranja IPA obu-hvataju mnoge operativne korake, kao to su organizovanje tehnikih sastanaka, obuka dravnih slubenika, ocena kvaliteta dokumenata i njihovo unapreivanje, itd.

Nacionalni IPA koordinator, odnosno Sektor za planiranje, programira-nje, praenje i izvetavanje o sredstvima EU i razvojnoj pomoi Vladine Kancelarije za evropske integracije, u svojstvu tehnikog sekretarijata nacionalnog IPA koordinatora, organizuje i sprovodi proces programira-nja. Proces programiranja regulisan je odgovarajuim akcionim planom. U ovom procesu Sektor deluje kao centralna institucija za komunikaciju i koordinaciju prema EK i sarauje sa nadlenim ministarstvima i dru-gim zainteresovanim stranama u identifikaciji i utvrivanju prioriteta, kao i formulisanju predloga projekata tokom procesa programiranja.

Ovlaeni predlagai projekata su resorna ministarstva i posebne orga-nizacije9, slube Vlade, Narodna skuptina i Narodna banka Srbije. Uloga ovlaenih predlagaa projekata, prevashodno, preko svojih predstav-nika u sektorskim radnim grupama, usmerena je na utvrivanje priori-teta za finansiranje iz IPA u ciklusu programiranja, formulisanje nacrta

9 Prema Zakonu o ministarstvima.



Vodi kroz

IPAII predloga projekata u zahtevanom formatu, njihovo unoenje u ISDA-KON IS10, aktivno uee na konsultativnim sektorskim sastancima, kao i obezbeivanje koordinacije i ukljuivanja svih relevantnih institucija u okviru svojih nadlenosti u proces programiranja.

Potencijalni predlozi projekata nezavisnih dravnih institucija koje su odgovorne Narodnoj skuptini se pripremaju u konsultacijama sa NI-PAK tehnikim sekretarijatom.

Uee ostalih dravnih institucija, javnih preduzea, organa lokalne samouprave i AP Vojvodine u procesu programiranja meunarodne po-moi koordiniraju nadlena resorna ministarstva, a njihova uloga pre-vashodno podrazumeva definisanje prioritetnih predloga projekata za finansiranje iz meunarodne pomoi, pripremanje projektnih predloga i njihov unos u ISDAKON IS, u dogovoru sa predstavnicima resornih mi-nistarstava.

Kancelarija za evropske integracije obezbeuje odgovarajue uee organizacija graanskog drutva u procesu programiranja kroz SEKO mehanizam11. U radu sektorskih radnih grupa jedinice lokalnih samou-prava predstavljene su kroz Stalnu konferenciju gradova i optina.

Predstavnici razvojnih partnera, odnosno donatorske zajednice, ue-stvuju u procesu programiranja obezbeivanjem podataka o oekivanoj pomoi u narednom srednjoronom periodu, kao i procedurama, pravili-ma i prioritetnim oblastima njihovih projekata, mogunou za koordi-naciju i komplementarnost sa IPA projektima.

10 Videti na: www.evropa.gov.rs

11 Videti: www.cdspredlaze.org.rs

34

Imajui u vidu komplikovan proces programiranja i veliki broj instituci-ja i zainteresovanih strana ukljuenih u ovaj proces12, u cilju efikasnog i koordiniranog procesa programiranja IPA, formirano je 10 sektorskih radnih grupa (u daljem tekstu: radne grupe):

Sektorska radna grupa za pravdu; Sektorska radna grupa za unutranje poslove; Sektorska radna grupa za reformu javne uprave; Sektorska radna grupa za konkurentnost; Sektorska radna grupa za ljudske resurse i drutveni razvoj; Sektorska radna grupa za saobraaj; Sektorska radna grupa za energetiku; Sektorska radna grupa za ivotnu sredinu i klimatske promene; Sektorska radna grupa za poljoprivredu i ruralni razvoj; Sektorska radna grupa za graansko drutvo, medije i kulturu.

Zadaci radnih grupa su: davanje preporuka o dugoronim i srednjoro-nim prioritetima, prioritetima za godinje programiranje IPA, identifika-cija predloga projekata u toku programiranja IPA, identifikovanje nedo-stataka i problema tokom procesa programiranja IPA i predlaganje mera nadlenoj/im institucijama za njihovo otklanjanje, razmatranje mogu-nosti za nacionalno sufinansiranje predloenih projekata, analiza pro-jekata u procesu realizacije i njihove povezanosti sa ranije odobrenim projektima i projektima koji se predlau za realizaciju u budunosti itd. U radu radnih grupa uestvuju svi dravni organi ije nadlenosti su u vezi sa odreenim sektorom, kao i organizacije civilnog drutva koje su predstavljene kroz SEKO mehanizam, jedinice lokalne samouprave koje predstavlja Stalna konferencija gradova i optina i AP Vojvodina.

12 U radu sektorskih radnih grupa uestvuju ministarstva, agencije, slube, civilno drutvo, SKGO koji predstavlja jedinice lokalnih samouprava, donatori, itd.



Vodi kroz

IPAII Tabela 2: Kalendar procesa programiranja

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Indikativni strateki dokument za Srbiju

Sektorski dokumenti

Sektorski dokumenti

Akcio-ni dok.

Ak-cioni dok.

Ak-cioni dok.

Ak-cioni dok.

Ak-cioni dok.

Ak-cioni dok.

Ak-cioni dok.

CBC Operativni programi

IPARD program13

1 3 Proces programiranja se zavrava potpisivanjem finansijskih sporazuma. Nakon potpisivanja finansijskih sporazuma poinje faza ugovaranja proje-kata i njihovog sprovoenja (u sluaju programa prekogranine saradnje i IPARD programa poinje raspisivanje poziva koje se ponavlja u odreenim vremenskim intervalima tokom budetskog perioda). Ugovaranje projeka-ta vri Organ za ugovaranje (Sektor za ugovaranje i finansiranje programa finansiranih iz sredstava EU14, Ministarstva finansija, a u sluaju IPARD pro-grama Uprava za agrarna plaanja15 i u sluaju programa prekogranine sa-radnje sa dravama lanicama Upravljako telo programa) i moe da traje do tri godine od momenta potpisivanja Finansijskog sporazuma. Sredstva koja ne budu ugovorena u navedenom periodu ostaju neiskoriena. Du-ina trajanja pojedinanih projekata utvruje se u procesu programiranja.

13 Usvajanje IPARD programa zavisi od prenosa nadlenosti za indirektno upravljanje IPARD sredstvima, tako da se kalendar aktivnosti moe pomeriti u zavisnosti od momenta prenosa nadlenosti.

14 Videti: http://www.cfcu.gov.rs/

15 Videti: http://uap.gov.rs/

http://www.cfcu.gov.rs/http://uap.gov.rs/

36

2.1 Uee civilnog drutva u programiranju IPA

Kancelarija za evropske integracije Vlade Reprublike Srbije je u martu 2011. uspostavila konsultativni mehanizam sa organizacijama civilnog drutva i ukljuila ih u odreivanje nacionalnih prioriteta za finansiranje iz IPA i druge meunarodne razvojne pomoi u razliitim oblastima, kao i praenje njihove primene. Konsultativni mehanizam poznat je pod nazivom SEKO mehanizam zbog kljunih subjekata mehanizma Sektorskih organiza-cija civilnog drutva (SEKO). SEKO su odabrani konzorcijumi organizacija civilnog drutva od minimum tri, a maksimalno pet organizacija od kojih je jedna vodea, dok je oko svakog konzorcijuma formirana mrea OCD.

Svaka SEKO predstavlja jedan sektor. U prethodnom periodu bilo je de-finisano sedam sektora: vladavina prava; reforma dravne uprave; gra-ansko drutvo, mediji i kultura; razvoj ljudskih resursa; poljoprivreda i ruralni razvoj; ivotna sredina i energetika; konkurentnost. Mehanizam je zamiljen kao etapni proces konsultacija u kojima predstavnici SEKO obavljaju konsultacije unutar sopstvenih mrea u vezi sa predlozima projekata za IPA, bilateralnu pomo i druge izvore meunarodne razvoj-ne pomoi. Kancelarija za evropske integracije je od programiranja IPA 2013 ukljuila SEKO u proces programiranja od faze identifikacije pro-jektnih ideja, u vidu organizovanja sastanaka sektorskih radnih grupa u kojima uestvuju predstavnici resornih ministarstava i SEKO, ime je predstavnicima SEKO omogueno i iznoenje projektnih ideja.

Uprkos nesumnjivom kvalitativnom skoku koji je donelo uspostavljanje prvog formalnog mehanizma saradnje sa civilnim drutvom u oblasti programiranja meunarodne pomoi, kvalitet konsultacija je ipak ostao ogranien. Razlozi za to svakako, izmeu ostalog, lee u nedovoljno de-finisanom kalendaru programiranja, potom kratkim vremenskim peri-odima za izvoenje konsultacija, nedostatku kapaciteta OCD ukljuenih u SEKO mehanizam, nepromenljivou strukture SEKO, a delom i u od-sustvu komunikacije sa resornim ministarstvima.



Vodi kroz

IPAII U julu 2014. godine otvoren je novi poziv Kancelarije za evropske inte-gracije organizacijama civilnog drutva za prijavu za odabir SEKO, koji bi trebalo da omogui unapreenje funkcionisanja SEKO mehanizma i uklanjanje uoenih nedostataka. Mandat SEKO mehanizma je najpre jasnije definisan i precizirane su aktivnosti u okviru oblasti planiranja, programiranja, praenja i izvetavanja o meunarodnoj pomoi, sa po-sebnim fokusom na razvojnu pomo EU, u kojima SEKO uestvuju. Ta-koe je predviena izrada detaljnog godinjeg kalendara aktivnosti koji pokriva celokupni mandat SEKO mehanizma istovremeno sa godinjim kalendarom aktivnosti za programiranje, praenje i izvetavanje o sred-stvima EU i razvojnoj pomoi Republici Srbiji.

Sektori i tematske oblasti su definisani u skladu sa Nacionalnim stra-tekim dokumentom Nacionalni prioriteti za meunarodnu pomo za period 20142017. godine sa projekcijama do 2020. godine. Broj sektora je povean na devet i to: (1) pravda, (2) unutranji poslovi, (3) reforma javne uprave, (4) konkurentnost, (5) energetika, (6) ivotna sredina i klimatske promene, (7) saobraaj, (8) ljudski resursi i drutveni razvoj, (9) poljopri-vreda i ruralni razvoj, dok tri tematske oblasti (kultura, mediji i civilno drutvo) zajedno ine jedan SEKO sektor. Novina novog poziva za odabir SEKO je i uvoenje sistema stepenovanja uea organizacija lanica odreene SEKO mree (podela lanova SEKO mrea na aktivne uesnike i posmatrae), kao i uspostavljanje Saveta SEKO mehanizma. Pored toga, SEKO su u obavezi da na osnovu godinjeg indikativnog kalendara Kan-celarije za evropske integracije izrauju godinje programe rada. Vie o aktivnostima SEKO organizacija videti na http://www.cdspredlaze.org.rs/

http://www.cdspredlaze.org.rs/

38

2.2 Sektorski pristup kao metod programiranja IPA u periodu 20142020.

U periodu 20072010. godina Evropska komisija je sprovela nekoliko evaluacija prve IPA komponente i one su ukazale na nedostatak stra-tekog usmerenja pojedinanih projekata, kao i na nedostatak u posti-zanju oekivanih rezultata. Utvreno je da je prva IPA komponenta bila sainjena od pojedinanih projekata koji su pripremani na godinjem nivou i u pojedinim sluajevima su se razlikovali od onoga to su radile vlade tokom odreene godine. Pored toga, veina projekata je targetirala specifine probleme i bila je izraena od strane male grupe strunjaka u okviru odreene institucije, a ciljevi i rezultati formulisani u okviru IPA projekata esto nisu imali pokazatelje na osnovu kojih bi se utvrdi-la njihova ostvarenost. Zbog ovih nalaza Evropska komisija podrala je korienje sektorskog pristupa u planiranju pretpristupnog instrumenta IPA i koordinaciji pomoi za period 20142020.

Sektorski pristup planiranju moemo okarakterisati kao proces usme-ren na razvoj usaglaenih sektorskih politika i strategija, proces koji de-finie nain zajednikog rada vlade, donatora i drugih kljunih aktera u okviru odreenog sektora u cilju postizanja znaajnijih, odrivih i opiplji-vih rezultata. On predstavlja praktian pristup planiranju i upravljanju, koji jaa veze izmeu sektorskih politika, budeta, aktivnosti i rezultata. U praksi sektorski pristup podrazumeva:

Definisane nacionalne politike/strategije za svaki od definisanih sek-tora;

Jasno definisan i funkcionalan institucionalni okvir sa vodeom in-stitucijom na nivou sektora;

Uspostavljen mehanizam koordinacije nacionalnih institucija i dona-tora;



Vodi kroz

IPAII Postojanje srednjorone budetske perspektive i povezanost prior-

iteta sa izvorima finansiranja; Uspostavljen mehanizam praenja sprovoenja sektorskih strategija

i projekata, kao i ocenjivanja njihove uspenosti; Efikasan, efektivan i transparentan sistem javnih finansija i posto-

janje projektovanog makrofinansijskog okvira u kom e sektorske politike biti sprovoene kao dva uslova koji su naroito bitni u sluaju budetske pomoi.

Procena da neki od ovih uslova nisu u potpunosti ispunjeni ne bi trebalo po automatizmu da ukae da sektorski pristup nije mogue uspostaviti. Naprotiv, ovakva procena bi ukazala u kom pravcu je potrebno usmeriti izgradnju kapaciteta u cilju uvoenja sektorskog pristupa. Prva tri uslo-va ine minimum kako bi se zakljuilo da li je odreeni sektor na putu uvoenja sektorskog pristupa.

Da bi uopte govorili o sektorskom pristupu, prvi korak je definisanje sektora. Sektor se moe definisati kao jasno zaokruena oblast javne politike koja se odnosi na odreen broj srodnih izazova koji se targetiraju koristei odreene ljudske i finansijske resurse pod nadlenou odree-nih dravnih organa. Glavni kriterijumi za identifikovanje sektora su:

Znaaj sektora za pristupanje EU (npr. kriterijumi iz Kopehagena, Na-cionalni plan za usklaivanje sa pravnim tekovinama EU, Izvetaj o napretku), odnosno za nacionalni drutveno-ekonomski razvoj;

Sektor bi trebalo da bude dovoljno irok da bi se osiguralo dava-nje znaajnog doprinosa pristupanju EU, odnosno drutveno-eko-nomskim razvojnim ciljevima, dok bi u isto vreme, trebalo da bude dovoljno uzak da obezbedi fokus viegodinjeg finansiranja i da odri institucionalnu koherentnost (ograniavanjem broja i opse-ga institucija i oblasti koje su ukljuene);

Sektor treba da ima jasno uspostavljen institucionalni okvir, in-stitucionalno vostvo i odgovornosti, idealno bi trebalo da bude jedna rukovodea nacionalna institucija;

40

Sektor treba da ima jasnu vezu sa izvorima finansiranja iz naci-onalnog budeta i njegovim planiranjem.

Sektori definisani u dokumentu Nacionalni prioriteti za meunarodnu pomo za period 20142017, sa projekcijama do 2020. godine, koji je Vla-da usvojila 8. novembra 2013. godine na predlog Kancelarije za evropske integracije, ispunjavaju navedene kriterijume. Ti sektori su: 1. pravda, 2. unutranji poslovi, 3. reforma javne uprave, 4. konkurentnost, 5. ivotna sredina i klimatske promene, 6. energetika, 7. saobraaj, 8. ljudski resursi i socijalna inkluzija i 9. poljoprivreda i ruralni razvoj. Pored devet sekto-ra, dokument obrauje i tri tematske oblasti: a) civilno drutvo, b) kultu-ra i c) mediji. Kao multidisciplinarna pitanja definisani su regionalni/lokalni razvoj i suzbijanje diskriminacije16. U skladu sa zahtevima sek-torskog pristupa, za svaki od navedenih sektora neophodno je definisati strateki okvir, institucionalni okvir, vodeu instituciju i koordinacione mehanizme za sprovoenje stratekog okvira, mehanizme koordinaci-je donatorskih aktivnosti, vezu sa srednjoronim planiranjem budeta i mehanizme praenja sprovoenja sektorske politike i ocenjivanje efe-kata mera koje se sprovode. Navedena sektorska podela prihvaena je i u okviru Indikativnog stratekog dokumenta za Srbiju 20142020, s tim to su nazivi sektora neto drugaiji.

S druge strane, Uputstvo za izradu programskog budeta17 definie 24 sektora. Odreen broj ovih sektora ispunjava uslove sektorskog pristupa (npr. zatita ivotne sredine, energetika, mineralne sirovine i rudarstvo), dok se za veinu njih uoava pravac definisanja prema sastavu Vlade, odnosno pojedinanim ministarstvima. Ali isto tako bitno je da ovaj do-kument prepoznaje sektorski pristup na nivou razvojne pomoi i pra-

16 Vlada Republike Srbije, Nacionalni prioriteti za meunarodnu pomo za period 20142017, sa projekcijama do 2020. godine, 2013, str. 10.

17 Ministarstvo finansija, Uputstvo o programskom budetu, 2014, str. 32.



Vodi kroz

IPAII vi paralelu sa sektorima definisanim u okviru dokumenta Nacionalni prioriteti za meunarodnu pomo za period 20142017, sa projekcijama do 2020. godine i na odreen nain ukazuje na meusobno povezane pojedinane sektore programskog budeta.

Realno je oekivati da e se struktura sektora razlikovati od zemlje do zemlje korisnice IPA II, kao i da e nivo ispunjenosti uslova za sektorski pristup biti razliit od zemlje do zemlje pre svega zato to se zemlje ra-zlikuju po svojoj veliini, drutveno-ekonomskom razvoju, pripremama za lanstvo u EU. Isto tako, realno je oekivati da e odreene specifine potrebe u vezi sa pravnim tekovinama EU zahtevati tehniku pomo u vidu pojedinanih projekata.

Oekuje se da sektorski pristup unapredi proces programiranja i sprovo-enja IPA tako to e ojaati vlasnitvo nad procesom programiranja i logikom intervencije i dodatno unaprediti efekte IPA projekata. Sektorski pristup dobija na znaaju pogotovo u uslovima ogranienih finansijskih sredstava kao posledice visoke zaduenosti i povlaenja odreenih do-natora sa Zapadnog Balkana, te samim tim oekivanja da zemlje urade vie sa manje finansijskih sredstava. Oekuje se da sektorski pristup naroito obezbedi jae veze izmeu politike proirenja i finansijske po-moi EU, dodatno fokusira IPA sredstva i predupredi liste elja u vidu pojedinanih projekata slinih tema, omogui jasnu prioritizaciju i redo-sled projekata za dui vremenski period, ostvari vee efekte i rezultate i pomogne izgradnji kapaciteta administracije u oblastima na kojima po-iva sektorski pristup, kao to su a) razvoj politika i strateko planiranje, b) koordinacija i sprovoenje strategija i programa, c) planiranje budeta i upravljanje javnim finansijama, d) praenje i ocenjivanje i e) koordinacija donatorskih aktivnosti.

42

2.3 Budetska pomo

Budetska pomo je oblik finansijske pomoi EU kroz IPA II. Budetska po-mo podrazumeva dijalog o politikama, transfer sredstava na raun drave korisnika budetske pomoi, procenu uinka i izgradnju kapaciteta. Prema OECD/DAC standardima, budetskom pomoi upravlja drava koja dobija ovu vrstu sredstava, pri tome koristei sopstveni sistem javnih finansija, javnih nabavki, raunovodstva i sopstvene procedure. U skladu sa lanom 4 Uredbe o optim pravilima i procedurama za sprovoenje instrumenata EU za finansiranje spoljnih aktivnosti, budetska pomo moe biti opta i sektorska. U najkraim crtama, opta budetska pomo podrazumeva di-jalog o pitanjima od opteg znaaja i fokus na horizontalne teme, dok sek-torska budetska pomo podrazumeva dijalog o pitanjima od znaaja za odreen sektor i fokus na teme od znaaja za odreen sektor.

Ne postoji unapred definisan iznos IPA sredstava koji e biti utroen u vidu budetske pomoi, niti postoji pravilo da e sve drave korisnice IPA sredstava koristiti budetsku pomo. Budetska pomo se moe opredeliti samo za one sektore koji su definisani u Strategiji za odreenu dravu (eng. Indicative Strategy Paper). Ovaj oblik finansijske pomoi ne predstavlja dodatna finansijska sredstva pored ve opredeljenih IPA sredstava za svaku od drava, ve se iz godinje IPA alokacije odreuje koliko e sredstava biti utroeno u vidu budetske pomoi. Da bi Evrop-ska komisija donela odluku o dodeli budetske pomoi potrebno je da utvrdi spremnost drave koja je podnela zahtev za budetskom pomoi da sprovodi reformske aktivnosti, naroito ispunjava kriterijume iz Ko-penhagena, da proceni ispunjenost merila i proceni rizike, kao i mogue mere za njihovo otklanjanje.

Merila koja moraju da se ispune su: Stabilan makroekonomski okvir, koji podrazumeva kredibilan i

relevantan program koji obezbeuje makroekonomsku stabilnost;



Vodi kroz

IPAII Dobro upravljanje javnim finansijama, koje podrazumeva posto-

janje kredibilnog i relevantnog programa za unapreenje siste-ma javnih finansija;

Transparentnost u nadgledanju budeta; Postojanje sektorskih politika, koji podrazumeva kredibilne i re-

levantne sektorske strategije koje su usklaene sa strategijom proirenja EU i koja podravaju ciljeve za ostvarenje pametnog, odrivog i inkluzivnog rasta, kao i demokratskog upravljanja.

Navedena merila moraju biti ispunjena u trenutku odobrenja programa budetske pomoi, kao i tokom sprovoenja programa budetske pomo-i. S tim u vezi, vrie se procena ispunjenosti merila u trenutku pripre-me programa budetske pomoi, tako i tokom sprovoenja. Procena re-levantnosti, tokom pripreme programa budetske pomoi, podrazume-va utvrivanje nivoa do kog su kljuni problemi i nedostaci adresirani u sektorskim strategijama kako bi se ostvarili ciljevi odreene politike. Procena kredibilnosti, tokom pripreme programa budetske pomoi, po-drazumeva kvalitet procesa reformi u vidu dinamike sprovoenja, insti-tucionalnog okvira, pozitivan bilans ostvarenih rezultata i politike volje za reformama. Procena u toku sprovoenja usmerena je na napredak u sprovoenju politika i strategija meren odreenim pokazateljima.

Pre nego to se donese odluka o budetskoj pomoi neophodno je utvrditi razliite vrste rizika, kao to su politiki, makroekonomski, razvojni, rizi-ci koji se odnose na upravljanje javnim finansijama i korupciju/prevare, a koji mogu da utiu na ve pomenuta merila i na samo sprovoenje budetske pomoi. U zavisnosti od nivoa rizika (nizak, srednji, znaajan, visok) neophodno je definisati odreene mere za upravljanje rizicima.

U samom sreditu budetske pomoi je utvrivanje uslova za isplatu budetske pomoi i njihovih pokazatelja, kao i uspostavljanje sistema praenja ispunjenosti pokazatelja. Budetska pomo e se isplaivati u tranama nakon ispunjenja utvrenih uslova kako bi se omoguilo da

44

se dodatno podstakne napredak u sprovoenju dogovorenih aktivnosti za ispunjenje uslova i jasna dinamika isplate sredstava i njihova pred-vidljivost. Prilikom definisanja pokazatelja kojima e se meriti ispunje-nost uslova vodie se rauna o:

Koherentnosti izmeu ciljeva, problema i definisanih pokazatelja; Kombinaciji indikatora, sa veim naglaskom na pokazatelje is-

hoda (outcome indicators); Ogranienju broja pokazatelja, odnosno odreivanje maksimalno

osam indikatora po trani, kako bi se obezbedio fokus aktivnosti; Pouzdanim izvorima verifikacije.

Iz programa IPA 2009 Srbija je iskoristila 100 miliona evra u vidu opte budetske pomoi u cilju otklanjanja posledica globalne finansijske kri-ze i manjka u budetu. Navedena sredstva isplaena su u dve trane od po 50 miliona evra, uz prethodno ispunjenje odreenih optih i posebnih uslova definisanih Finansijskim sporazumom. Opti uslovi su se prime-njivali tokom itavog trajanja programa podrke, dok su se posebni uslo-vi odnosili za svaku od trana posebno.

Meutim, izvetaj o oceni meunarodne razvojne pomoi zapaa da dok Srbija ne uspostavi u potpunosti programski budet, koji omoguava jasnu i transparentnu vezu izmeu budetskih davanja i ishoda koju je mogue utvrditi i pratiti, bilo kakav sistem sektorske budetske podrke je preran18. U sluaju Srbije pripreme za uspostavljanje programskog budeta jo uvek su u poetnoj fazi, to predstavlja dodatno ogranienje za budetsku po-mo. Prva godina primene programskog budeta e biti 2015, ali je realno oekivati da e rezultati u poetnom periodu biti ogranieni i aktivnosti biti usmerene za unapreenje kapaciteta dravnih organa.

18 Kancelarija za evropske integracije, Evaluacija efektivnosti i efikasnosti meunarodne razvojne pomoi u Republici Srbiji po sektorima, 2013, str. 85.



Vodi kroz

IPAII I pored oigledne razlike izmeu opte i sektorske budetske pomoi, neka pitanja ostaju nerazjanjena bez obzira na vrstu budetske pomo-i. Ostaje nerazjanjeno u kojoj meri su sektorska ministarstva ukljue-na, svesna i odgovorna u odnosu na korienje IPA budetske pomoi. Budetska pomo nesumljivo doprinosi ostvarenju odreenih ciljeva na nivou sektora, ali, kako e ta sredstva biti pomeana sa dravnim budetima, izuzetno teko je utvrditi dodatu vrednost IPA sredstava. Po-sledice troenja sredstava na ovaj nain mogu biti smanjena transpa-rentnost i vidljivost IPA sredstava i verovatno uspostavljanje dodatnih mehanizama meuinstitucionalne koordinacije, dodatnih procedura i mehanizama neophodnih za sprovoenje budetske pomoi. Uspostav-ljanje dodatnih mehanizama e dodatno iskomplikovati ve kompliko-van institucionalni okvir i procedure.

Isto tako, budetska pomo nije nain korienja sredstava EU po prije-mu u lanstvo u EU, niti se budetska pomo planira i sprovodi na nain kako se sprovode fondovi EU koji su dostupni dravama lanicama EU. Iz tog razloga, ne moe se oekivati da e korienje budetske pomoi izgraditi kapacitete neophodne za uspeno korienje EU fondova na-kon prijema u EU. Samim tim, postavlja se pitanje funkcionalnosti i ne-ophodnosti postojanja organa koji su uspostavljeni u okviru decentrali-zovanog upravljanja IPA sredstvima, kao osnove za budue upravljanje EU fondovima nakon prijema u EU.

46

2.4 Metodologija za selekciju i prioritizaciju infrastrukturnih projekata

Vaan problem koji su ustanovili Kancelarija za evropske integracije i Delegacija EU jeste da se malo panje obraa na strateki znaaj projeka-ta, odnosno na njihov potencijalni doprinos ostvarenju stratekih ciljeva, kao i da se esto prilikom procene spremnosti projekta ne uzima u obzir kvalitet i dovrenost planske i projektne dokumentacije. Neodgovaraju-a i nepotpuna dokumentacija znaajan je inilac u kanjenju potpune pripreme infrastrukturnih projekata u Republici Srbiji, to dovodi do ka-njenja tenderskih postupaka, naknadnog sporog sprovoenja i slabe ap-sorpcije raspoloivih sredstava. S obzirom da trokovi pripreme velikih infrastrukturnih projekata mogu da predstavljaju ak 10% ukupne vred-nosti projekta, selekcija projekata sa neodgovarajuom dokumentacijom takoe dovodi do neefikasne i nedelotvorne upotrebe budeta za tehni-ku pomo. Za problem slabog kvaliteta dokumentacije vezan je i problem slabih kapaciteta resornih ministarstava i javnih komunalnih preduzea za praenje pripreme i sprovoenja infrastrukturnih projekata.

S tim u vezi, usvajanjem dokumenta Nacionalni prioriteti za meuna-rodnu pomo 20142017, sa projekcijama do 2020. godine kao sastavni deo ovog dokumenta usvojena je Metodologija za selekciju i prioritiza-ciju infrastrukturnih projekata. Svrha ove metodologija je da uspostavi standardizovan i objektivan mehanizam identifikacije, strateke proce-ne, selekcije i prioritizacije infrastrukturnih projekata koji e se finan-sirati iz sredstava meunarodne razvojne pomoi. Oekuje se da ova metodologija bude i osnova za finansiranje infrastrukturnih projekata iz drugih izvora finansiranja, a pre svega dravnog budeta. Metodologija predstavlja osnovu za uspean proces programiranja IPA tokom kojeg se vri odabir projekata za finansiranje i utvruje finansijska konstruk-cija za finansiranje pojedinanih projekata i usmeravanje raspoloivih



Vodi kroz

IPAII sredstava na strateki znaajne infrastrukturne projekte, odnosno one projekte koji e najvie doprineti (uticati) ostvarenju nacionalnih strate-kih ciljeva. Potrebno je napomenuti da e utvrivanje strateki znaaj-nih projekata predstavljati vaan element u uspenom usvajanju sek-torskog pristupa u okviru IPA II.

Kriterijumi za prioritizaciju su razvijeni odvojeno za sledee sektore i podsektore: energetika, saobraaj, ivotna sredina (upravljanje otpa-dom, voda/otpadne vode), i poslovna infrastruktura (industrijske zone, poslovni parkovi, inkubatori). Metodologija se zasniva na dve celine, procenu strateke relevantnosti i procenu nedostataka projekata, koje sadre meusobno povezane korake, i to:

Korak 1: Na osnovu razliitih strategija i akcionih planova i SLAP baze podataka19, resorna ministarstva identifikuju razliite infrastrukturne projekte.

Korak 2: Kako bi se ustanovio minimalan stepen informacija potrebnih za proces prioritizacije, projekti se rezimiraju na standardizovanom Obrascu za identifikaciju projekta. Navedeni obrazac je razvijen za svaki od sekto-ra i sadri tri skupa osnovnih informacija: a) opte podatke i informacije, ukljuujui informacije o institucionalnoj postavci sektora i vlasnitvu nad politikama/strategijama; b) kvalifikovanost usklaenost projekata sa politikama EU IPA prioriteti/Strategija EU za dravu korisnika opti nacionalni strateki okvir pojedinane sektorske strategije; c) pitanja za ocenu strateke relevantnosti zasnovana na kriterijumima za strateku relevantnost dogovorenim sa ministarstvima, i na osnovu kojih se pro-jekti ocenjuju tokom narednog koraka u procesu prioritizacije.

Koraci 3 i 4: ira lista projekata ocenjuje se u pogledu strateke relevan-tnosti (korak 3) i formira se ua lista projekata (korak 4).

19 Videti na: http://www.slap.skgo.org/

http://www.slap.skgo.org/

48

Razvijeni su specifini kriterijumi za strateku relevantnost (uz odgo-varajua pitanja) za ocenjivanje procenjene strateke relevantnosti/uti-caja predloenih projekata, a informacije i podaci dostavljeni u obrascu iz koraka 2 koristie se za ocenu strateke relevantnosti identifikova-nih projekata. Kriterijumi za strateku relevantnost prate glavne aspek-te relevantnosti projekata za svaki od sektora/podsektora: Saobraaj: a) inioci potranje/ponude i polazita/odredita, b) odnos sa drugim ko-ridorima/trasama za saobraaj, c) bezbednost u saobraaju i sigurnost transporta i d) potencijal za rast (izvoz/uvoz), sistemi ekonomije i sektori na koje utie projekat; Energetika: a) razvoj odrivih izvora energije, b) unapreenje konkurentnosti, c) drutveni uticaj i d) uticaj u pogledu eko-nomije i zapoljavanja; ivotna sredina: voda/otpadne vode: a) izgradnja i unapreenje postrojenja za preiavanje otpadnih voda i proirenje sistema za prikupljanje otpadnih voda, b) izgradnja postrojenja za pre-radu vode i sistema za vodosnabdevanje i c) unapreenje adekvatnih ni-voa zatite od poplava; ivotna sredina: komunalni otpad: a) integrisano upravljanje otpadom, b) smanjenje negativnog uticaja otpada na ivotnu sredinu i zdravlje ljudi, c) uticaj na lokalni razvoj i d) uticaj na ivotnu sre-dinu i stanovnitvo; Poslovna infrastruktura (razvie se za industrijske zone, tehnoloke parkove, turistiku infrastrukturu i poslovne inkubato-re): a) potranja izvoznog trita i potranja privatnog sektora, b) rezultati i finansijska odrivost i c) projektni partneri i stvaranje radnih mesta.

Potrebno je uzeti u obzir da e se svaki od ovih kriterijuma za sve sek-tore/podsektore ocenjivati po specifinim pitanjima relevantnim za od-govarajue oblasti. Ocenu strateke relevantnosti projekata vre NIPAK tehniki sekretarijat i nadlena ministarstva u formatu sektorske radne grupe.

Korak 5: Analiza procene nedostataka kako bi se dalje proverio obuhvat projekta, analizirale alternativne opcije i korienje tehnikih, institucio-nalnih, finansijskih, i kriterijuma ivotne sredine.



Vodi kroz

IPAII U ovom koraku od predlagaa projekata na uoj listi zahteva se da dosta-ve dodatne detaljne informacije o infrastrukturnim projektima putem specifinih Upitnika za procenu nedostataka (po sektoru i podsektoru) i da za NIPAK tehniki sekretarijat obezbedi svu postojeu projektnu do-kumentaciju. Proces tehnike ocene koordinie NIPAK tehniki sekreta-rijat (podran kroz tehniku pomo i u bliskoj saradnji sa strunjacima iz resornih ministarstava, javnim komunalnim preduzeima, itd.) predu-zimajui detaljnu i potpunu analizu nedostataka svih projekata na uoj listi putem analize popunjenih upitnika o proceni nedostataka i odgo-varajue tehnike dokumentacije, ukljuujui: a) identifikaciju projekata (ciljeve, tip ulaganja, utvrivanje opcija), b) tehniku zrelost (prostorno planiranje + tehnika dokumentacija), c) institucionalnu spremnost (in-stitucionalni okvir i kapacitete), d) finansijsku/ekonomsku zrelost (pokri-venost trokova pristupanost) i e) drutvenu/ekoloku zrelost (proce-nu uticaja ivotne sredine, drutveno/ekoloki uticaji).

Korak 6: Formira se konana lista prioritetnih projekata, a projekti se, u zavisnosti od spremnosti, klasifikuju u etiri grupe.

Analiza procene nedostataka se predstavlja putem konanog Izveta-ja o proceni nedostataka ukljuujui rezultate i preporuke za odabrane projekte. Po osnovu ovih izvetaja o proceni nedostataka projekti se dele u etiri grupe u skladu sa stepenom spremnosti i predlau se u obliku: a) spreman za raspisivanje tenderske procedure za izvoenje radova, b) spreman za pripremu nedostajue tehnike dokumentacije, c) potrebno reiti manje nedostatke pre pripreme tehnike dokumentacije i d) po-trebno reiti znaajne nedostatke pre pripreme.

Ovakav redosled koraka bi trebalo da funkcionie kao filter kvaliteta kojim se ira lista potencijalnih projekata postepeno skrauje, ime se osigurava da se za punu pripremu biraju samo strateki projekti. Ovo bi, zauzvrat, trebalo da jasno utvrdi (ne)spremnost projekata, redosled koraka da bi projekat postao spreman za sprovoenje i smanji obim problema prilikom sprovoenja.

50

Grafikon 3: Metodologija za prioritizaciju infrastrukturnih projekata

1. identifikovanje liste relevantnih infrastrukturnih projekata sprovode resorna ministarstva na osnovu razliitih strategija, akcionih planova i SLaP baze podataka korak 1

2. Formiranje ire liste potencijalnih stratekih projekata popunjavanjem obrazaca za identifikaciju projekata. obrazac se popunjava, a resorna ministarstva ga podnose NiPak tehnikom sekretarijatu unoenjem u bazu podataka ISDACON korak 2

3. Procena strateke relevantnosti (korak filtriranja) korak 3

4. Ua lista relevantnih projekata korak 4

6. konana lista prioritizovanih projekata (unosi se u ISDACON) - korak 6

Priprema projekata u skladu sa propisima republike Srbije i procedurama eU

5. analiza procene nedostataka korak 5: identifikacija projekta (ciljevi, vrste ulaganja,

utvrivanje opcija) Tehniki elementi (prostorno planiranje + tehnika

dokumentacija) Spremnost institucija (institucionalni okvir i

kapaciteti) Finansijski/ekonomski elementi (pokrivanje trokova

pristupanost) drutveni/ekoloki elementi (procena uticaja na

ivotnu sredinu, socio/ekoloki uticaj)

- Obrazac za identifikaciju projekata - korak (2)

- Kriterijumi ocene strateke relevantnosti zasnovani na OIP - korak (3)

- Upitnik o pro-ceni nedosta-taka/ Izvetaj o proceni ne-dostataka

- Upitnik + projektna do-kumentacija daju podatke za korak (5)



Vodi kroz

IPAII 3. Specifinosti oblasti Regionalna i

teritorijalna saradnja u okviru IPA II

Programi prekogranine saradnje Evropske unije predstavljaju instru-ment Evropske unije namenjen unapreenju dobrosusedskih odnosa i promociji prekogranine saradnje unutar i van njenih granica. Cilj pre-kogranine saradnje je da promovie dobrosusedske odnose i kroz za-jednike lokalne i regionalne inicijative podstie drutveno-ekonomski razvoj u pograninim podrujima izmeu susednih zemalja. IPA progra-mi prekogranine saradnje u budetskom periodu 20142020. moraju biti u skladu sa optim tematskim prioritetima definisanim u strate-kim dokumentima za zemlju korisnicu pretpristupne pomoi, kao i u odgovarajuim strategijama o teritorijalnoj saradnji vie zemalja. U no-vom budetskom periodu 20142020. sredstva e biti usmeravana na jedan od sledeih oblika prekogranine saradnje:

Prekogranina saradnja izmeu jedne ili vie drava lanica EU i jedne ili vie IPA II korisnika;

Prekogranina saradnja izmeu dve ili vie IPA II korisnica po-moi;

Prekogranina saradnja izmeu IPA II korisnica i zemlje korisni-ce Instrumenta Evropskog susedstva (ENI).

52

3.1 Tematski prioriteti pomoi za oblast teritorijalne saradnje

Pomo u oblasti teritorijalne saradnje za prekograninu saradnju u no-vom budetskom periodu moe, prema Uredbi o uspostavljanju IPA II, biti usmerena na sledee tematske prioritete:

(a) Promovisanje zapoljavanja, mobilnost radne snage, i socijalnu, i kulturnu ukljuenost preko granica putem: integrisanja preko-graninih trita rada, ukljuujui i prekograninu mobilnost; zajednike lokalne inicijative za zapoljavanje; informacione i sa-vetodavne usluge i zajednika obuka; ravnopravnost polova; jed-nake mogunosti; integracija zajednica imigranata i ugroenih grupa; ulaganje u javne slube za zapoljavanje; podrka investi-cijama u oblast javnog zdravlja i socijalnih usluga;

(b) Zatitu ivotne sredine i promovisanja prilagoavanja i ublaa-vanje posledica klimatskih promena, spreavanje i upravljanje rizikom kroz: zajednike akcije za zatitu ivotne sredine; promo-visanje odrivog korienja prirodnih resursa, unapreenje efika-snosti resursa, obnovljivih izvora energije i prelazak na odrivu ekonomiju sa manjom upotrebom fosilnih goriva; promovisanje investiranja za reavanje specifinih rizika, osiguravanje bez-bednosti od katastrofa i razvoj sistema upravljanja katastrofama i spremnost u vanrednim situacijama;

(c) Promovisanje odrivog transporta i poboljanje javnih infra-struktura kroz: smanjenje izolovanosti kroz poboljani pristup transportnim, informacionim i komunikacionim mreama i uslugama, kao i investiranje u prekogranine sisteme i objekte za snabdevanje vodom, preiavanje otpadnih voda, snabdeva-nje energijom;

(d) Podsticanje turizma i kulturnog i prirodnog naslea;(e) Ulaganje u mlade, obrazovanje i vetine kroz, izmeu ostalog,

3. Specifinosti oblasti Regionalna i teritorijalna saradnja u okviru IPA II


Vodi kroz

IPAII razvoj i sprovoenje zajednikog obrazovanja, struno osposo-bljavanje, obrazovne eme i razvoj infrastrukture za zajednike aktivnosti mladih;

(f) Promovisanje lokalnog i regionalnog upravljanja i unapreenje kapaciteta za planiranje i administrativnih kapaciteta lokalnih i regionalnih vlasti;

(g) Poveanje konkurentnosti, poslovnog okruenja i razvoj malih i srednjih preduzea, trgovine i investicija kroz, izmeu ostalog, promociju i podrku preduzetnitvu, posebno malih i srednjih preduzea, kao i razvoj lokalnih prekograninih trita i interna-cionalizaciju poslovanja;

(h) Jaanje istraivanja, tehnolokog razvoja, inovacija i informacio-ne i komunikacione tehnologije kroz, izmeu ostalog, promociju razmene ljudskih resursa i infrastrukture za istraivanje i tehno-loki razvoj;

Sredstva iz IPA II namenjena oblasti regionalne i teritorijalne saradnje mogu po potrebi biti koriena i za finansiranje uee zemalja kori-snica u transnacionalnim i meuregionalnim programima saradnje u okviru cilja ERDF Evropska teritorijalna saradnja, i u programima pre-kogranine saradnje u okviru ENI. U tim sluajevima, obim pomoi utvr-uje se u skladu sa regulatornim okvirom koji definie funkiconisanje ERDF ili ENI.

Prilikom izrade operativnih programa za svaki program prekogranine saradnje bira se maksimum 4 tematska prioriteta na osnovu principa i prioriteta navedenih u indikativnim stratekim dokumentima za zemlje uesnice i stratekom dokumentu za vie zemalja. Tematski prioriteti za svaki program prekogranine saradnje se definiu kroz dogovor izme-u zemalja uesnica za svaku granicu ili grupu granica, dok Evropska komisija procenjuje konzistentnost programa prekogranine saradnje Uredbom o uspostavljanju. IPA II odobrava finalni Operativni program prekogranine saradnje za period od sedam godina.

54

Inicijalni korak u pripremi programa prekogranine saradnje je pripre-ma Programa saradnje, koja postavlja tematske prioritete za korienje sredstava iz IPA II za period 20142020. Program saradnje obuhvata ana-lizu oblast prekogranine saradnje i identifikovanih potreba na osnovu kojih se biraju tematski prioriteti za tu oblast prekogranine saradnje. Program takoe ukljuuje mogue kljune planirane akcije, iznose alo-ciranih sredstava, kao i mehanizme implementacije programa.

Svaki program prekogranine saradnje obuhvata i odreeni budet za aktivnosti tehnike pomoi, ukljuujui pripremu, upravljanje, praenje, evaluaciju, informisanje, komunikacije, umreavanja, reavanje albi, ak-tivnosti kontrole i revizije koje se odnose na sprovoenje programa i ak-tivnosti za jaanje administrativnih kapaciteta za sprovoenje programa. Sredstva iz IPA II mogu takoe da se koriste od strane zemalja uesnica za podrku merama za smanjenje administrativnog optereenja za kraj-nje korisnike programa, ukljuujui i elektronske sisteme razmene po-dataka, kao i aktivnosti za jaanje kapaciteta i razmene najboljih praksi u upravljanju i korienju pomoi pretpristupnih fondova IPA izmeu administracija i krajnjih korisnika programa u zemljama uesnicama.

3.2 Prekogranina saradnja izmeu zemalja lanica EU i korisnica IPA II

Kao to je ve navedeno u novom budetskom periodu 20142020, je-dan od oblika prekogranine saradnje na koji e sredstva biti usmerava-na jeste prekogranina saradnja izmeu jedne ili vie drava lanica EU i jedne ili vie IPA II korisnika. Uee drava lanica EU u programu pre-kogranine saradnje, posebno drava lanica u kojoj se nalazi ovlae-no telo za upravljanje programom je regulisano pravilima Uredbe koja

3. Specifinosti oblasti Regionalna i teritorijalna saradnja u okviru IPA II


Vodi kroz

IPAII definie ciljeve Evropske teritorijalne saradnje (Uredba (EU) br 1303/2013 i Uredba (EU) br 1299/2013 Evropskog parlamenta i Saveta). Prilikom pri-preme operativnih programa prekogranine saradnje, zemlje uesnice definiu prioritete na osnovu navedene liste prioritetnih oblasti u zavi-snosti od stanja i potreba pograninih regija na koje se program saradnje odnosi. Kod sprovoenja programa prekogranine saradnje izmeu ze-malja lanica EU i korisnica IPA II e se primenjivati sistem zajednikog upravljanja programom (shared management). U praktinom smislu, to znai da su drave lanice EU i Evropska komisija odgovorne za uprav-ljanje i kontrolu programa, a upravljako telo i telo zadueno za reviziju nalaze se u zemlji lanici EU.

Jedno od tela koja se formiraju nakon odobrenja operativnog programa prekogranine saradnje jeste Zajedniki odbor za praenje (Joint Moni-toring Commitee-JMC) koga ine predstavnici Evropske komisije, Naci-onalnog IPA koordinatora i drugih relevantnih nacionalnih institucija i organa zemlje korisnice IPA II i drave lanice EU ko