Vers un programme canadien d'écologisation de la fiscalité : les premiers pas

© Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, 2002

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Vedette principale au titre: Vers un programme canadien d’écologisation de la fiscalité : les premiers pas

Publ. aussi en anglais sous le titre: Toward a Canadianagenda for ecological fiscal reform.

Comprend des références bibliographiques.

ISBN 1-894737-28-8

1. Taxe écologique-Canada. 2. Taxe écologique-Canada-Cas, Études de. 3. Politique fiscale-Canada. 4. Développement durable-Politique gouvernementale-Canada. I. Stratos Inc. II. Table ronde nationale surl’environnement et l’économie (Canada)

HJ5375.Z73T6814 2002 336.1’6 C2002-901262-7

Ce livre est imprimé sur papier répondant au Choixenvironnemental (20 % de fibre postconsommation,encre végétale).

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie344, rue Slater, bureau 200Ottawa (Ontario)Canada K1R 7Y3Tél. : (613) 992-7189Téléc. : (613) 992-7385Courriel : [email protected] : http://www.nrtee-trnee.ca

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Prix : 14,95 $ plus frais d’expédition et taxes

Les opinions exprimées dans cette étude n’appartiennentqu’à leurs auteurs et ne représentent pas forcément laposition de la Table ronde nationale sur l’environnementet l’économie.

Vers un programmecanadien d’écologisationde la fiscalité :les premiers pas

Mandat

Vers un programme canadien d’écologisation de la fiscalité i

TRNEE

Les travaux de la TRNEE ont pour principal dessein d’améliorer la qualité de l’élaboration de poli-tiques environnementales et économiques enfournissant aux décideurs l’information nécessairepour qu’ils puissent effectuer des choix éclairés quipermettront d’assurer un avenir viable pour le Canada.La TRNEE tente de remplir son mandat comme suit :

� en indiquant aux décideurs et aux leaders d’opi-nion le meilleur moyen d’intégrer lesconsidérations économiques et environnementalesdans la prise de décisions;

� en sollicitant activement l’opinion des inter-venants qui sont directement touchés par unproblème et en offrant un lieu de rencontre neutreoù ils peuvent tenter de résoudre les problèmes etsurmonter les obstacles qui entravent ledéveloppement durable;

� en analysant les faits et tendances de l’environ-nement et de l’économie dans le but de définir leschangements qui favoriseront le développementdurable au Canada;

La Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) a été

créée pour jouer un rôle catalyseur dans la définition, l’interprétation et la promotion, pour tous

les secteurs de la société canadienne de même que pour toutes les régions du pays, des principes et

de la pratique du développement durable. Cet organisme a pour rôle particulier de définir les prob-

lèmes qui ont des conséquences à la fois environnementales et économiques, d’analyser ces con-

séquences, et de tenter de définir des mesures qui permettront de trouver un juste équilibre entre

la prospérité économique et la protection de l’environnement.

� en recourant aux résultats de la recherche et del’analyse, en particulier des consultations àl’échelle nationale, pour tirer des conclusionsquant à l’état du débat sur l’environnement et l’é-conomie.

Les rapports de la nouvelle série de la TRNEE «L’État du débat » présentent une synthèse des résultatsdes consultations menées auprès des intervenants surles débouchés qui pourraient s’offrir au dévelop-pement durable. Ils présentent également de manièresommaire l’ampleur du consensus et les motifs dedivergence. Ils étudient en outre les conséquences del’action ou de l’inaction, et préconisent des mesuresprécises que certains intervenants peuvent prendrepour promouvoir le développement durable.

Liste des membres

Vers un programme canadien d’écologisation de la fiscalité iii

TRNEE

Président Stuart L. SmithPrésidentENSYN Technologies Inc.

Vice-présidentePatricia McCunn-MillerDirectrice des affaires environnementales et règlementairesPanCanadian Energy Limited

Vice-présidentKen OgilvieDirecteur généralPollution Probe Foundation

Harinder P. S. AhluwaliaPrésident-directeur généralSystèmes Info-Électroniques Inc. (IES)

Paul G. AntlePrésident-directeur généralIsland Waste Management Inc.

Jean BélangerOttawa, Ontario

Lise BrousseauLa Prairie, Québec

Patrick CarsonNobleton, Ontario

Douglas B. DeaconPropriétaireTrailside Café and AdventuresCharlottetown

Terry DuguidPrésidentManitoba Clean Environment Commission

Sam Hamad, ing.Vice-président, IndustrieRoche Ltée, Groupe conseil

Michael HarcourtAssocié principalSustainable Development Research InstituteUniversity of British Columbia

Raymond E. IvanyPrésidentNova Scotia Community College

William H. JohnstoneMoose Jaw, Saskatchewan

Cindy Kenny-GildayConseillère principaleAffaires communautairesDiavik Diamond Mines

Cristina MarquesCo-propriétaire et promotrice de constructionsDreamcoast Homes

Joseph O’NeillHanwell, Nouveau-Brunswick

Angus RossPrésidentL & A Concepts

John WiebePrésident-directeur généralGLOBE Foundation of Canada et Président-directeur généralFondation Asie Pacifique du Canada

Judy G. WilliamsAssociéeMacKenzie Fujisawa

Président-directeur généralDavid J. McGuinty

Comité des instruments économiques

Vers un programme canadien d’écologisation de la fiscalitéiv

Jean BélangerPrésident

Patricia McCunn-MillerDirectrice générale, Affaires environnementales etréglementairesPanCanadian Petroleum

Ken OgilvieDirecteur généralPollution Probe

Angus RossPrésidentL & A Concepts

John DillonVice-président, conseiller stratégique et juridique,Conseil canadien des chefs d’entreprises

Membre du personnel :Alexander WoodConseiller en politiques

TRNEE

Vers un programme canadien d’écologisation de la fiscalité v

Table des matières

Résumé ...............................................................................................................................................vii

1 Introduction ....................................................................................................................................1

2 Historique .......................................................................................................................................3

2.1 Repenser les outils essentiels de développement durable ...................................................................3

2.2 Qu’est-ce que l’écologisation de la fiscalité? ....................................................................................5

2.3 Écologisation de la fiscalité : expérience étrangère...........................................................................7

2.4 Écologisation de la fiscalité : expérience canadienne ........................................................................9

3 Pourquoi et quand utiliser l’EF?.......................................................................................................11

3.1 Principes de base .......................................................................................................................11

3.2 Définition du contexte................................................................................................................113.2.1 Quel est l’objectif ou le but environnemental poursuivi?.........................................................123.2.2 Quel rôle l’instrument politique joue-t-il et quel instrument est le plus apte à le remplir? ............12

3.3 À quels types d’enjeu s’applique l’EF?............................................................................................12

3.4 Quels instruments d’EF peuvent être utilisés? .................................................................................13

4 Études de cas.................................................................................................................................15

4.1 Leçons à tirer des études de cas...................................................................................................164.1.1 L’EF a un rôle à jouer au Canada et elle n’est appropriée que dans le cadre de l’enjeu

de mise en œuvre du développement durable .......................................................................164.1.2 L’EF offrirait de nombreux avantages et de nouvelles perspectives. ...........................................164.1.3 L’EF est une approche nouvelle dont la réussite suppose un leadership, une ouverture

d’esprit, de nouveaux acteurs et l’acquisition de nouvelles connaissances ..................................164.1.4 L’EF exigerait une large intégration entre les disciplines, les ministères, l’industrie et

les divers intervenants......................................................................................................174.1.5 Bien qu’il faille privilégier des objectifs clairs en matière de politiques, il est souhaitable

d’envisager les options d’EF à une étape précoce de la définition d’options de gestion.................174.1.6 Les options d’EF devraient être évaluées selon le même processus que celui utilisé

pour n’importe quel autre outil politique .............................................................................184.1.7 Les défis propres au Canada devraient être intégrés dans la conception d’une

EF dès le départ. .............................................................................................................194.1.8 Les aspects liés au financement et aux recettes doivent être pris en compte

et communiqués..............................................................................................................204.1.9 Des données pertinentes sont nécessaires aux fins d’analyse, de modélisation,

de surveillance, d’évaluation, d’examen et d’amélioration continue ..........................................20

Table des matières

Vers un programme canadien d’écologisation de la fiscalitévi

Table des matières

4.1.10 Les éléments essentiels d’une conception valable d’EF............................................................21

4.2 Résumé de l’étude de cas sur les paysages agricoles........................................................................214.2.1 Définition de l’enjeu ........................................................................................................214.2.2 Objectif du Groupe de travail.............................................................................................214.2.3 Méthodologie du Groupe de travail .....................................................................................224.2.4 Résumé des recherches .....................................................................................................22

4.3 Résumé de l’étude de cas sur l’assainissement du transport ..............................................................314.3.1 Objectif .........................................................................................................................314.3.2 Méthodologie..................................................................................................................324.3.3 Contexte ........................................................................................................................324.3.4 Résumé des recherches et des discussions ............................................................................324.3.5 Sujets d’entente et de désaccord ........................................................................................384.3.6 Principales observations ...................................................................................................39

4.4 Résumé sur les substances chimiques préoccupantes .......................................................................404.4.1 Énoncé de la question......................................................................................................414.4.2 Objectif .........................................................................................................................414.4.3 Approche proposée ..........................................................................................................414.4.4 Considérations ................................................................................................................41

5 Orientations futures d’une écologisation de la fiscalité ....................................................................43

5.1 Orientations générales d’une EF au Canada.....................................................................................43

5.2 Recommandations sur les travaux futurs de la TRNEE relatifs à une EF ...............................................44

Annexe A : Le Programme d’EF DE LA TRNEE : objectifs et processus........................................................47

Annexe B : Composition du groupe consultatif d’experts et des groupes de travail....................................49

Groupe consultatif d’experts ..............................................................................................................49

Groupe de travail sur les paysages agricoles.........................................................................................52

Groupe de travail sur l’assainissement du transport ...............................................................................52

Groupe de travail sur les substances chimiques préoccupantes................................................................53

Annexe C : réunions dans le cadre du programme d’EF ............................................................................55

Bibliographie.......................................................................................................................................57

Résumé

Vers un programme canadien d’écologisation de la fiscalité vii

� les approches contraignantes qui définissent desnormes minimales;

� l’affectation des deniers publics à la recherche ainsiqu’aux infrastructures et aux services publicscomme les transports en commun, la gestion desdéchets, l’eau et le traitement des eaux usées;

� la pression du public et celle des pairs pour s’as-surer d’une ligne de conduite responsable etvolontaire sur le plan de l’environnement.

Ces approches ont permis de résoudre les pro-blèmes environnementaux les plus souples. Ceux quidemeurent sont d’une plus grande complexité en rai-son, notamment, des sources diffuses de pollution, desmatériaux et des procédés qui font partie intégrantedes systèmes actuels de production industrielle, desactivités encouragées par une culture de consom-mation et des problèmes interreliés qui nécessitent descompromis difficiles. Selon une prise de conscienceémergente, les outils politiques du passé sont maladaptés pour résoudre ces problèmes plus complexes.Les mesures réglementaires contraignantes s’avèrenttrop rigides, la capacité des pouvoirs publics est tropfaible et l’on souhaite des politiques efficaces et réellessusceptibles de stimuler l’innovation. Une nouvellepanoplie d’instruments politiques s’avère nécessaire.

L’écologisation de la fiscalité (EF) est un nouvel

Au cours de la décennie qui a suivi le Sommet de Rio de 1992 sur l’envi-

ronnement et le développement, la protection de l’environnement est devenue une question domi-

nante et une valeur fondamentale pour les Canadiens — le public, les entreprises et les pouvoirs

publics à tous les niveaux. En revanche, les progrès ont été moindres en ce qui concerne la mise en

œuvre de politiques gouvernementales favorables à la transition vers des formes durables de

développement. Dans le passé, la société a utilisé principalement trois approches pour résoudre les

problèmes environnementaux :

instrument politique qui ne peut être utilisé que dansle cadre d’objectifs de développement durable. Il s’agitd’une stratégie qui réoriente la fiscalité et les pro-grammes de dépenses publiques pour établir un jeuintégré d’incitatifs de façon à appuyer les objectifs dedéveloppement durable. Les initiatives d’EF et lespolitiques formelles d’autres pays sont souventdésignées comme des modèles politiques environ-nementaux novateurs et des exemples d’harmonisationdes objectifs environnementaux et économiques.Cependant, dans quelle mesure l’EF a-t-elle réussi àtenir ses promesses sur le plan théorique selonlesquelles elle serait un outil politique efficace sur leplan environnemental, en plus d’être souple etrentable? L’approche d’EF est-elle applicable auCanada? S’adapte-t-elle aux cadres économique et juri-dictionnel de notre nation, à la dynamique desdifférents intervenants, ainsi qu’au contexte des poli-tiques fiscale et environnementale? A-t-elle dupotentiel et dans l’affirmative, quelles modificationsdevrait-on lui apporter et de quelle manière? Existe-t-ilune volonté publique et politique en faveur d’une EF?

Le Programme d’EF de la Table ronde nationalesur l’environnement et l’économie (TRNEE) a été misen place afin de mieux saisir les principaux défis et lespossibilités que présente l’EF et d’étudier sous tous lesaspects les perspectives qu’elle offre pour le Canada.

Vers un programme canadien d’écologisation de la fiscalitéviii

Résumé

La Phase 1 du Programme a porté sur l’expérienceinternationale en matière d’EF; on y a entrepris troisétudes de cas sur l’application éventuelle d’une EFdans le contexte canadien. Cette approche vise àaméliorer les connaissances sur l’utilité d’une stratégied’EF et à favoriser une meilleure compréhension decelle-ci. En outre, cette approche délaisse les discus-sions théoriques au profit d’une évaluation des aspectsde politique pratiques liés à l’application d’une EF,comme le processus de conception des instruments,l’intégration à d’autres outils politiques afin de créerune série de mesures, les besoins en termes d’analyse etles différentes options de conception des mesures.

Trois études de cas ont été menées, dont les sujetsd’analyse ont été choisis afin d’illustrer et d’étudiersous tous leurs aspects les enjeux liés à la mise enœuvre d’une EF. Ces études sont:

� Les paysages agricoles : comment réorienter la fis-calité et les programmes de dépenses. Elle a pourobjectif d’établir la faisabilité de la réorientationde la fiscalité et des programmes de dépensespubliques (au niveau des gouvernements fédéral,provinciaux ou municipaux) qui aideraient lesexploitants agricoles canadiens à satisfaire auxbesoins de protection de l’environnement et deréduction de la pollution provenant des terresagricoles. Trois programmes ont fait l’objet derecherches : les plans agro-environnementaux(PAE), les crédits d’impôt foncier municipal pourla conservation des terres des exploitations agri-coles et les programmes de conservation ducouvert végétal.

� L’assainissement du transport : comment ajouteraux règlements. L’objectif est de favoriser l’utilisa-tion de carburants et de moteurs moins polluantsafin d’accélérer la transition vers un assainissementdu transport dans les secteurs du transport demarchandises utilisant le diesel et des transportsen commun.

� Les substances chimiques préoccupantes : com-ment appuyer des programmes volontaires.L’orientation que va prendre cette étude de cas esten cours d’élaboration. Il s’agit d’évaluer l’intérêtd’utiliser une série d’instruments fiscaux pour

arriver plus efficacement à un niveau approprié degestion environnementale des substances chi-miques par le biais d’une approche globale.

Ces études de cas ont permis de dégager un cer-tain nombre d’enseignements permettant deconstruire un cadre pour une EF, y compris desprincipes directeurs susceptibles d’être appliqués à unéventail élargi de questions de développement durable.Les recherches ont permis d’en arriver à la conclusionque l’EF est un outil digne d’intérêt qui devrait êtreenvisagé chaque fois que des options politiques sontévaluées pour atteindre un nouvel objectif ou un butparticulier sur le plan de l’environnement. L’intérêt del’EF est plus particulièrement évident lorsqu’il s’agit dedépasser un simple objectif d’amélioration environ-nemental pour atteindre un objectif de développementdurable et arriver à des changements positifs enmatière d’écoefficacité, de compétitivité commerciale,d’innovation et d’emploi. À la différence de l’approcheplus traditionnelle des instruments économiques, l’EFest une stratégie qui utilise plusieurs instruments quise complètent, stratégie qui opère à long terme. Lesoptions d’EF devraient être évaluées comme faisantpartie d’une panoplie de mesures destinées à résoudreune question, y compris les mesures réglementaires etles mesures volontaires. La combinaison idéale d’outilspolitiques sera établie au cas par cas. L’EF peut avoirun rôle à jouer en elle-même ou peut être conjuguéeavec d’autres instruments politiques.

Les études de cas ont permis de dégager des con-clusions générales sur les principaux débouchés et défisprésentés par la mise en œuvre d’une EF au Canada.On peut résumer ces leçons de la manière suivante :

� L’EF peut jouer un rôle au Canada et elle n’estpertinente que pour faire face au défi que présentela mise en œuvre du développement durable.

� L’EF peut présenter de nombreux avantages parrapport aux instruments politiques traditionnels etlaisse entrevoir de nouvelles perspectives.

� L’EF étant une nouvelle approche, il faudra unedirection, une ouverture d’esprit, de nouveauxacteurs et de nouvelles connaissances pour l’utili-ser avec succès.

Vers un programme canadien d’écologisation de la fiscalité ix

Résumé

� L’EF nécessitera une large intégration interdisci-plinaire et une collaboration étroite entre lesdifférents ministères, l’industrie et les divers inter-venants.

� Bien qu’il faille privilégier des objectifs politiquesclairs, il vaut mieux envisager les options d’EF auxpremiers stades de la définition d’options de ges-tion.

� Les options d’EF devraient être évaluées selon lemême processus utilisé pour les autres outils poli-tiques.

� Les défis propres au Canada doivent être pris encompte dès le départ dans la conception d’une EF.

� Les aspects liés au financement et aux recettesdoivent être pris en compte et communiqués.

� L’analyse, la modélisation, la surveillance, l’évalua-tion, l’examen et l’amélioration continue doiventtous être fondés sur des données valables.

� Une bonne conception d’EF dépend d’un certainnombre d’éléments critiques.

En examinant les orientations futures, le pro-gramme de la TRNEE a recommandé une approcheconcertée afin de réaliser pleinement le potentiel offertpar l’EF au Canada. Une stratégie s’étendant sur unepériode de trois à cinq ans est essentielle pour mieuxsensibiliser et familiariser les pouvoirs publics, l’indus-trie, les organisations environnementales nongouvernementales, les experts techniques et la sociétécivile au sens large, à la solution offerte par l’EF, etmieux la comprendre.

Il faudra des indices d’un leadership fortprovenant des principaux décideurs pour convaincreles intervenants et les conseillers politiques gouverne-mentaux que l’EF présente un nouvel intérêt pour lespouvoirs publics et que les efforts consacrés à l’étuded’approches innovatrices, équilibrées et bien penséesen matière d’EF, présentent des chances d’être con-crétisés. Les signes d’un tel leadership pourraientprovenir d’un mandat formel, d’un cadre ou d’unbudget qui ressemble à celui utilisé dans le cadre dulancement de l’Initiative des indicateurs de dévelop-pement durable en l’an 2000.

Il existe un besoin réel d’agrandir le cercle des per-sonnes qui possèdent de l’expérience en matièred’approches d’EF et d’analyse pratique de sa mise enœuvre. Le Programme d’EF de la TRNEE a entreprisce processus important en sensibilisant les acteurs depremier plan et les décideurs, en augmentant leursconnaissances et en gagnant leur confiance. Ce travailpeut être poursuivi en proposant les recommandationsdes études de cas menées à bien jusqu’à présent,lorsque cela s’avère approprié, en facilitant d’autresétudes de cas et en offrant à ceux qui ont travaillé surl’EF la possibilité de partager leurs travaux et de lesfaire examiner par des pairs, notamment :

� La TRNEE devrait présenter ses conclusions tirées del’étude de cas sur les paysages agricoles aux instancespolitiques supérieures d’Agroalimentaire Canada,d’Environnement Canada et de Finances Canada.

� La TRNEE devrait mener à bien l’étude de cas surles substances chimiques préoccupantes conformé-ment à la Loi canadienne sur la protection del’environnement (LCPE).

� La TRNEE devrait examiner davantage les possi-bilités offertes par une expérimentation pousséedes domaines reliés à l’assainissement du trans-port.

� La TRNEE devrait faire prendre conscience del’utilité de la notion d’EF pour deux programmesimportants de la TRNEE : le Programme de via-bilité écologique urbaine et la Conservation dupatrimoine naturel.

� La TRNEE devrait examiner en détail la collabo-ration entre le programme d’EF et l’Initiative desindicateurs de développement durable et de l’envi-ronnement.

� La TRNEE devrait susciter davantage l’appui etl’engagement des intervenants et promouvoir lacause d’une EF par l’entremise d’un forum annuelsur le sujet.

Toward A Canadian Agenda for Ecological Fiscal Reform 1

Introduction1

Bon nombre de ces propositions ont porté fruit,entres autres, efficacité énergétique, énergie renouve-lable, donation de terres écosensibles ainsi que lesindicateurs de développement durable.

En 2000, la TRNEE a divisé ses travaux sur lesinstruments économiques en deux volets. Un volet derecherche maintenant appelé Écologisation du budgetfédéral qui vise à définir les initiatives budgétaires dis-crètes découlant des recommandations d’autresprogrammes de la TRNEE, par exemple, le dévelop-pement des ressources non renouvelables dans le Nord,les friches industrielles, la santé et l’environnement. Lesecond volet de recherche devrait étudier sous tous sesaspects les perspectives offertes par une approcheélargie et plus intégrée, l’écologisation de la fiscalité.L’orientation plus complexe et plus ambitieuse de ceprogramme est examinée sur une période de deux àtrois ans, indépendamment de l’urgence du cycled’élaboration du budget fédéral annuel.

Les initiatives d’EF et les politiques formelles adop-tées dans d’autres pays sont souvent désignées commedes modèles d’action environnementale innovatrice etde progrès dans le domaine de l’harmonisation desobjectifs environnementaux et économiques. Mais dansquelle mesure l’EF a-t-elle rempli ses promesses sur leplan théorique, voulant qu’elle soit un outil politiqueefficace, souple et rentable sur le plan environne-

Le Programme d’écologisation de la fiscalité (EF) de la Table ronde

nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) est le fruit de nom-

breuses années de travail sur des mesures budgétaires isolées. À la suite de la

parution en 1994 du rapport du Groupe de travail sur les instruments

économiques et les mesures dissuasives à de saines pratiques environnemen-

tales, la TRNEE a formé le Comité des instruments économiques qui, depuis, a

présenté un certain nombre de recommandations pour le budget fédéral

annuel en matière de développement durable.

Vers un programme canadien d’écologisation de la fiscalité2

Introduction

mental? L’approche d’EF est-elle applicable auCanada? S’adapte-t-elle aux cadres économique et juri-dictionnel de notre nation, à la dynamique desdifférents groupes d’intérêt, ainsi qu’au contexte poli-tique fiscal et environnemental? A-t-elle du potentiel etdans l’affirmative, quelles modifications devrait-on luiapporter et de quelle manière? Existe-t-il une volontépublique et politique en faveur d’une EF?

L’objectif du Programme d’EF de la TRNEE estd’obtenir un meilleur aperçu des principaux défis etdébouchés que présente l’EF, et d’étudier le potentielqu’elle offre au Canada. Le Programme comprend l’exa-men de l’expérience des pays étrangers en matièred’EF, ainsi que trois études de cas : les paysages agri-coles, l’assainissement du transport diesel et lessubstances chimiques préoccupantes. Cette approche apour objectif :

� d’examiner la mise en œuvre d’une EF parti-culièrement dans le contexte canadien;

� d’élargir les connaissances de base sur l’utilitéd’une stratégie d’EF et d’en améliorer la com-préhension;

� de dépasser les discussions théoriques afin d’éva-luer les aspects politiques pratiques liés à la mise enœuvre de l’EF, notamment le processus de concep-tion d’un instrument, l’intégration à d’autres outilspolitiques afin de créer une série de mesures, lesbesoins en analyse et les différentes options deconception des mesures;

� de tirer les leçons des études de cas afin de cons-truire un cadre pour l’EF, y compris de définir lesprincipes directeurs à appliquer à un éventail élargide questions de développement durable;

� d’établir des recommandations particulièresdécoulant des études de cas pour que les pouvoirspublics les prennent en compte dans leurs budgetsde 2002. (Ce dernier point a été accueilli commeun objectif secondaire, sinon essentiel.)

Ce rapport résume les leçons et les recom-mandations qui découlent de la Phase 1 duProgramme d’écologisation de la fiscalité qui s’est étendue sur la période allant du mois de juin 2000 aumois d’octobre 2001.

Vers un programme canadien d’écologisation de la fiscalité 3

On peut se féliciter des succès remportés à denombreux égards sur le plan environnemental —notamment l’abandon graduel des destructeurs

d’ozone, l’expansion des zones protégées, l’utilisationcroissante d’énergies renouvelables et l’adoptiongénéralisée de systèmes de gestionenvironnementale —toutefois ces succès sont quelquepeu assombris par des échecs environnementaux denature permanente. Chaque été, la pollution de l’airest la cause de milliers de décès prématurés et d’unplus grand nombre encore de maladies. Les approchesde lutte antipollution qui s’attaquent aux produitschimiques pris isolément sont incapables de suivrel’évolution des découvertes scientifiques qui font étatdes répercussions de plus en plus subtiles sur la santéhumaine, de ces produits, notamment les effets desperturbateurs endocriniens. L’habitat de grande valeursur le plan écologique a été fragmenté et perdu, et laliste des espèces en péril ne cesse de grandir. Desespèces entières de poissons ont été décimées. Lesémissions de gaz à effets de serre augmentent et la ten-dance au réchauffement de la planète a déjà desrépercussions sur les communautés et les écosystèmesde l’Arctique. En outre, les modestes progrès réalisés,notamment, en matière d’efficacité énergétique, sonttrop souvent freinés par le rythme de l’expansionéconomique.

Historique22.1 Repenser les outils essentiels de développement durable

Au cours de la décennie qui a suivi le Sommet de Rio de 1992 sur l’envi-

ronnement et le développement, la protection de l’environnement est devenue

une question dominante et une valeur fondamentale pour les Canadiens — le

public, les entreprises et les pouvoirs publics à tous les niveaux. En revanche,

les progrès ont été moindres en ce qui concerne la mise en œuvre de politiques

gouvernementales favorables à la transition vers des formes durables de

développement.


Historique

Ces échecs révèlent une faille plus importante despolitiques gouvernementales. En effet, le dévelop-pement durable demeure une lutte ardue en raison dela discordance entre l’objectif et le contexte danslequel nous prenons les décisions quotidiennes. La dis-cordance est exprimée chaque jour — dans la décisiond’un individu d’acheter un véhicule loisir travail aulieu d’un véhicule hybride, par exemple; dans la déci-sion prise par une usine d’utiliser du charbon commenouvelle source d’énergie; ou encore dans la décisiond’un gouvernement d’autoriser l’urbanisation crois-sante de terres agricoles de grande valeur. Il est évidentque si les choix en faveur du développement durabledoivent demeurer logiques, de nouvelles approchessont nécessaires.

Dans le passé, la société a utilisé surtout troisapproches pour résoudre les problèmes environ-nementaux :

� les approches contraignantes qui définissent desnormes minimales;

� l’affectation des deniers publics à la recherche ainsiqu’aux infrastructures et aux services publicscomme les transports publics, la gestion desdéchets, l’eau et le traitement des eaux usées;

� la pression du public et celle des pairs pour s’as-surer d’une ligne de conduite responsable etvolontaire sur le plan de l’environnement.

Ces approches ont permis de résoudre les pro-blèmes environnementaux les plus souples. Ceux quidemeurent sont d’une plus grande complexité en rai-son, notamment, des sources diffuses de pollution, desmatériaux et des procédés qui font partie intégrantedes systèmes actuels de production industrielle, desactivités encouragées par une culture de consom-mation et des problèmes interreliés qui nécessitent descompromis difficiles. Sur le plan de l’agriculture, uneligne de conduite qui maximise les avantages nets desindividus peut entrer en conflit avec une ligne de con-duite qui privilégie les avantages nets pour lacollectivité. Selon une prise de conscience émergente,les outils politiques du passé sont mal adaptés pourrésoudre ces problèmes plus complexes. Les mesuresréglementaires contraignantes s’avèrent trop rigides, lacapacité des pouvoirs publics est trop faible et on

souhaite des politiques efficaces et réelles susceptibles destimuler l’innovation. Une nouvelle panoplie d’instru-ments politiques s’avère nécessaire. Le rapport del’Organisation de coopération et de développementéconomiques (OCDE) intitulé Les Perspectives de l’en-vironnement, publié récemment, sur la manière de faireface aux défis environnementaux dans les 20 prochainesannées, en est arrivé à la conclusion suivante :

Il est souvent difficile de créer au moyen d’un seulinstrument les incitations adéquates en faveur d’une réduc-tion totale de l’utilisation des ressources, de la pollution oude la production de déchets. En règle générale, il est au con-traire nécessaire de recourir à un assortiment d’instrumentspolitiques. Celui proposé ici combine un cadre réglemen-taire solide et divers autres instruments, tels que desmécanismes de tarification améliorés propres à influencerle comportement des consommateurs et des producteurs, desaccords volontaires, des permis négociables, des éco-éti-quettes et des incitations basées sur l’information, desrèglements concernant l’utilisation des taxes et la fourni-ture d’infrastructures. Les Perspectives recommandentnotamment la suppression des subventions préjudiciables àl’environnement et un recours plus systématique aux éco-taxes, aux redevances et à d’autres instrumentséconomiques pour assurer les bons prix1.

Le ministre de l’Environnement du Canada areconnu la nécessité d’élargir l’éventail des outils uti-lisés pour gérer le développement durable sur le planenvironnemental :

Le dernier élément (de la nouvelle structure de gestionde l’environnement) peut-être le plus important se veut unrecours élargi et plus sophistiqué aux incitations com-merciales et aux stimulants afin de promouvoir ledéveloppement durable. Il est temps de se pencher sérieuse-ment sur la nécessité de faire concorder les signauxéconomiques et les récompenses financières avec les objectifsenvironnementaux. Pour commencer, les gouvernementsdoivent faire disparaître les règlements et les subventionsqui nuisent à l’environnement. [...] Nous pouvons ensuitelier la fiscalité à la performance environnementale. Bonnombre d’autres pays le font déjà. Les nouvelles écotaxespourraient être sans incidences sur les recettes et accompa-

1 Organisation de coopération et de développement économiques,« Les Perspectives de l’environnement de l’OCDE », Paris : 2001, p.26.


Historique

gnées de réductions d’autres formes d’impôt, sans viserinjustement des régions ou des industries particulières.Mais nous pouvons et nous devons revoir le plus tôt pos-sible notre assiette fiscale pour qu’elle reflète notre coûtenvironnemental2.

Cet alignement des signaux économiques et desrécompenses financières sur les objectifs environ-nementaux est connue au Canada sous le nomd’écologisation de la fiscalité ou EF.

Le vif intérêt suscité par l’EF vient à un moment oùle système économico-budgétaire canadien dans sonensemble est en pleine réforme. Le contexte politique etcelui des politiques gouvernementales sont éminem-ment favorables à des réductions d’impôt; le tauxd’imposition et les contributions de sécurité sociale sontréduits dans la plupart des juridictions canadiennes.Chaque gouvernement est ainsi forcé d’effectuer uneanalyse coût-efficacité et d’examiner les économiesadministratives de ses politiques et de ses programmes.Parallèlement, le gouvernement fédéral s’est montré dis-posé à avoir recours au système économico-budgétairecomme principal outil d’appui à certains objectifs poli-tiques, en particulier les objectifs politiques sociauxcomme la réduction de la pauvreté et l’apprentissagecontinu. En théorie, une EF bien conçue est susceptiblede profiter à chaque contribuable.

2.2 Qu’est-ce que l’écologisation de lafiscalité?La TRNEE définit l’écologisation de la fiscalité de lamanière suivante :

Une stratégie qui permet de réorienter la fiscalité et lesprogrammes de dépenses publiques d’un gouvernementpour instaurer une série d’incitatifs intégrés favorables à latransition vers le développement durable.

La TRNEE a choisi d’étudier l’écologisation de lafiscalité plutôt que la réforme fiscale écologique (EF),ou l’approche du redéploiement fiscal implanté dansde nombreux pays européens3. L’EF est une approche

élargie, qui a recours à des séries d’instruments quifont partie d’un programme complet, et qui com-prend de multiples outils politiques fiscaux outre lesimpôts et les allégements fiscaux. L’EF implique :

� la réorientation ou l’introduction de nouveauximpôts ou de mesures d’allégement fiscal;

� la réorientation ou l’introduction de dépensespubliques ciblées précisément, notamment lesdépenses de programmes gouvernementaux ciblés,les marchés publics, les subventions en espèces etles octrois;

� d’autres instruments économiques comme les per-mis échangeables, les redevances d’émission depermis et les frais d’utilisation.

En ayant recours à ce vaste éventail d’outils, l’EFoffre plus de chances de concevoir des séries demesures « bénéfiques à tous ». Ces outils ont tous pourbut d’inciter les producteurs et les consom-mateurs àmodifier leurs décisions et leur comportement – soit eninternalisant les coûts environnementaux ou enrécompensant les pratiques plus durables.

La fiscalité et les dépenses publiques ont été uti-lisées par le passé au Canada à l’appui de mesures dedéveloppement durable environnementales. À titred’exemple, on peut citer le financement du Plan vert,le recours à des taxes d’accise sélectives sur l’essence auplomb et l’essence sans plomb, des incitatifs fiscaux enfaveur des donations de terres écosensibles ainsi que leFonds d’appui technologique au développementdurable. L’EF se distingue de ces mesures discrètes àde nombreux égards :

� L’EF fait délibérément partie d’une panoplied’outils politiques destinés à s’attaquer aux pro-blèmes de développement durable sur le planenvironnemental et venant appuyer et compléter lesoutils réglementaires, volontaires et d’information.

� À la différence des mesures budgétaires prises parle passé, qui ont souvent été des initiatives isolées,l’EF suppose une stratégie délibérée d’utiliser lafiscalité, les dépenses publiques et d’autres instru-ments économiques comme partie intégrante d’unprogramme ou d’une série de mesures qui con-stitue un ensemble d’incitatifs venant appuyer uneaction en faveur de l’environnement.

2 Hon. David Anderson, ministre de l’Environnement. « Le défienvironnemental du 21e siècle — Notes d’allocution à la Plénièred’ouverture de Globe 2000 », Vancouver : Mars 2000.

3 La réforme fiscale écologique consiste à réaffecter les impôts auxsources de pollution ou d’énergie, et de réduire d’autant les taxes quicréent des distorsions comme celles sur la main-d’œuvre ou le capital.


Historique

� L’EF comprend, outre l’introduction de nouvellesmesures fiscales, l’étude de l’influence du cadre fis-cal actuel sur les objectifs politiques dedéveloppement durable, ce qui suppose uneapproche cohérente et systémique en matière deconception d’une politique budgétaire et la priseen compte des questions liées au développementdurable dans la politique budgétaire générale.

� Parallèlement, en utilisant des outils fiscaux plutôtque réglementaires ou volontaires, l’EF fait uneplus grande place aux questions économiques etsociales au stade de la formulation des politiquesenvironnementales. En effet, elle suppose unchangement de pensée, de la protection de l’environnement vers le développement durable, etune plus grande intégration des politiques.

� Souvent, sans que cela soit automatique, l’EFimplique « un recyclage des recettes ». L’idée n’estpas de faire de l’EF une source nouvelle et dif-férentielle de recettes pour les pouvoirs publics,mais plutôt de changer la provenance de celles-ci.Lorsque de nouvelles taxes ou de nouvelles rede-vances sont introduites, les revenus sont utilisés del’une des deux manières suivantes : pour réduire lefardeau fiscal général qui pèse sur l’économie parle biais de réductions d’autres impôts (par exem-ple, sur le travail, le revenu ou l’investissement) oupour fournir des incitatifs fiscaux ou financer desprogrammes qui permettent de modifier les com-portements de la même manière que l’objectifpoursuivi par la taxe ou la redevance.

En s’intéressant à l’EF, la TRNEE répond à unbesoin de nouvelles approches et de plus grande inté-gration des politiques en matière de développementdurable. Ce besoin a été identifié en avril 2000,lorsque 26 sous-ministres et sous-ministres adjointsont rencontré 40 chefs et dirigeants provenant d’unlarge éventail d’organisations du secteur privé et d’or-ganismes à but non lucratif dans le cadre du Forumdes dirigeants sur le développement durable organisépar la TRNEE. Une conclusion importante de cetterencontre était que le manque d’intégration entre lessecteurs et les différents ministères constituait un freinréel à la mise en œuvre du développement durable au

Canada. Le groupe a déclaré qu’on pouvait arriver àun processus décisionnel plus intégré en développant eten utilisant de nouveaux outils qui tiennent compte desrépercussions à long terme pour la prise de décision. Lesparticipants ont désigné tout spécialement les écartspolitiques en matière d’instruments destinés à inter-naliser les coûts environnementaux et ceux desincitatifs destinés à encourager le développementdurable. Ils ont aussi approuvé la poursuite de gainsen matière d’écoefficacité, résultat inhérent à de nom-breuses mesures d’EF4.

L’EF est destinée à être utilisée dans le cadre d’unesérie de mesures qui comprend aussi des instrumentsréglementaires, d’information et volontaires. La com-binaison idéale de politiques sera établie en fonctionde la question traitée. Les critères de détermination decette panoplie comprennent l’efficacité, l’efficience, leseffets distributifs, la souplesse et le caractère acceptablede la série d’instruments sur le plan politique. Il arriveque les approches contraignantes ne suffisent pas àrépondre à un enjeu environnemental et que l’EF cons-titue une approche rentable et flexible. Dans ce cas,l’EF est utilisée de manière isolée. Par exemple, le sys-tème « plafond et échange » relatif aux émissions desgaz à effet de serre, l’approvisionnement en énergieécologique gouvernemental conjugué aux incitatifs fis-caux pour le développement d’énergies renouvelableset le changement dans l’affectation des subventions àl’agriculture. Dans ces cas, l’EF fonctionne mieuxlorsqu’elle est accompagnée d’initiatives volontaires etde programmes d’information qui en expliquent lebien-fondé et qui fournissent de l’information sur uneligne de conduite durable adoptée en réponse à l’inci-tatif. L’EF elle-même suppose souvent que lalégislation définisse un mandat juridique pour sa miseen œuvre.

L’EF, les approches contraignantes et les pro-grammes volontaires peuvent aussi être conçus pours’appuyer les uns les autres, les mesures d’EF visantparticulièrement des niches ignorées par les autres outils politiques. Par exemple, l’EF peut servir àencourager la participation à des programmes volon-

4 Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, « Le Forumdes leaders sur le développement durable : document de discussion. »,Ottawa : 4 avril 2000.


Historique

taires, de la façon indiquée dans la section 4 qui portesur les plans agro-environnementaux. Elle peut aussivenir appuyer des initiatives réglementaires, comme audébut des années 1990, lorsqu’une taxe d’accise sélec-tive sur les carburants avait servi à encouragerl’utilisation d’essence sans plomb avant même qu’uneréglementation n’ait été adoptée à ce sujet.

L’EF ainsi que les outils volontaires et de régle-mentation doivent tous être accompagnés d’un cadreinstitutionnel de manière à ce que les agences gou-vernementales, les ministères et leur personnel soientrenseignés sur le développement durable et possèdentles pouvoirs nécessaires pour poursuivre cet objectif.Cet appui institutionnel et cette compétence peuventprendre la forme d’une formation interne, d’une légis-lation exigeant la prise en compte des incidences surl’environnement du processus décisionnel et desmécanismes de responsabilité comme le Commissaireà l’environnement et au développement durable. (Voirl’illustration 1)

Illustration 1: Intégration de l’EF à lapanoplie d’instruments

premiers, notamment la Finlande, la Norvège, laSuède, le Danemark et les Pays-Bas, à mettre en placedes réformes fiscales vertes entre 1988 et 1992. Denouvelles taxes sur la pollution (surtout mais pasuniquement sur le charbon, les carburants ou des taxessur l’énergie) ont été introduites et parallèlement, l’im-pôt sur le revenu créant des écarts et les contributionsde sécurité sociale ont été réduits. Une deuxièmevague de réformes fiscales vertes a commencé après1996, avec l’Autriche, le Royaume-Uni, l’Italie,l’Allemagne, la France et la Belgique qui ont lancé desinitiatives importantes. L’ampleur des recettes fiscalestotales ainsi collectées au titre de l’EF demeure engénéral modeste : de 0,1 % pour l’Italie, 0,5 % pourles Pays-Bas et 1 % pour l’Allemagne en 1999, ellepasse à 2,4 % pour la Suède. Le chef de file est leDanemark dont plus de 6 % des recettes fiscalesprovient des écotaxes5.

L’objectif principal de la réforme fiscale écologiqueen Europe visait à protéger l’environnement, mais lespouvoirs publics se sont aussi intéressés à ses objectifssecondaires. On peut citer notamment la diminutiondu chômage par une réduction de la taxe sur le travailet l’amélioration de la compétitivité de l’économie àtravers des améliorations écoefficaces. Des recherchesthéoriques récentes ont montré qu’un dividendeemploi peut être obtenu, à la seule condition de rem-plir un certain nombre de conditions restrictives.Jusqu’à présent, peu d’évaluations ex post de ces redé-ploiements fiscaux ont été menées6.

À l’instar de nombreuses mesures politiques gou-vernementales, l’introduction d’une réforme fiscaleécologique a fait l’objet d’une polémique. En 2000,confronté à une farouche opposition des entreprises detransport et à une augmentation des prix du carbu-rant, le gouvernement britannique a abandonné saproposition « d’indexation de la taxe sur les carburants

Mesure volontaire ou d’information

Approche contraignante

Écologisation de la fiscalité

Appui et capacitédes institutions

2.3 Écologisation de la fiscalité : expérience étrangère Les pays européens se sont bien plus affairés à mettreen œuvre une EF que le Canada ou même les États-Unis. La « Réforme fiscale » verte jouit d’une grandepopularité en Europe. Les pays nordiques ont été les

5 Comité des politiques d’environnement, « Les taxes liées àl’environnement dans les pays de l’OCDE : problèmes et stratégies »,Direction de l’environnement, Organisation de coopération dedéveloppement économiques Paris : mars 2001, p. 34.

6 A. Majocchi, “ Greening Tax Mixes in OCDE Countries : APreliminary Assessment. ”, Direction de l’environment, ,Organisation de coopération de développement économiques Paris :2000.


Historique

été suivie pour financer l’agriculture en Europe a con-duit à des débats au sein de l’Organisation mondialedu commerce. Ces expériences illustrent les défis queprésente l’EF sur le plan politique.

Les États-Unis ont eu activement recours à desapproches de protection de l’environnement fondéesur les mécanismes du marché. Toutefois, à la dif-férence de la stratégie européenne globale de réformefiscale, ils se sont contentés d’instruments financiersdestinés à inciter les pollueurs à réduire les risquespour la santé et l’environnement posés par leurs infra-structures, leurs procédés ou leurs produits. LesÉtats-Unis utilisent des redevances, des droits et destaxes sur la pollution ; des formules de dépôt-rem-boursement ; des permis négociables ; des subventionsde lutte antipollution comme des subventions, desemprunts à faible taux d’intérêt, un traitement fiscalfavorable et des pratiques préférentielles d’achatspublics de produits ; une législation prévoyant uneindemnisation des dommages causés à l’environ-nement ainsi que la divulgation de renseignements etles programmes volontaires. Un récent rapport publiépar la EPA américaine conclut ce qui suit :

[Traduction] Ces incitatifs constituent certainementune méthode nouvelle et unique de gérer l’environnementaux États-Unis. À de nombreux égards, ces incitatifs ontdes effets bénéfiques sur la santé et l’environnement, au-delà de ce qu’il normalement possible d’obtenir au moyend’une réglementation traditionnelle et il arrive qu’ils peu-vent être appliqués à des situations où la réglementation n’apas de prise… De nombreux incitatifs économiques susci-tent un changement technologique ou un contrôle de lapollution innovateur parce que les sources de pollution peu-vent faire des profits en trouvant des solutions améliorées etmeilleur marché pour réduire leurs émissions... D’unemanière générale, il est évident que les incitatifséconomiques permettent un certain degré de contrôle de lapollution, tout en permettant de faire des économies subs-tantielles9.

Ces expériences européenne et américaine con-stituent une bonne illustration du réel potentiel offert

7 À noter cependant que le budget français pour 2001 comprend denombreuses mesures d’écologisation de la fiscalité.

8 Comité des politiques d’environnement, « Les taxes liées àl’environnement dans les pays de l’OCDE : problèmes et stratégies »,op.cit.

9 National Centre for Environmental Economics, “The United StatesExperience with Economic Incentives for Protecting theEnvironment”, EPA-240-R-01-001. Office of Policy, Economics, andInnovation, EPA américaine, Washington : janvier 2001.

routiers » qui augmentait de 6 % par an les droitsd’accise sur les carburants. En raison de la hausse desprix mondiaux du pétrole depuis 1999, le gouverne-ment italien a reporté la réforme fiscale écologique. EnFrance, une importante restructuration des taxes et desredevances environnementales a été adoptée parl’Assemblée nationale en 1999, mais elle a été par lasuite jugée contraire à la Constitution7. Lors d’unréférendum qui a eu lieu en septembre 2000, l’élec-torat suisse a rejeté deux propositions de réformesfiscales vertes8. L’approche multi-fonctionnelle qui a

Expérience des pays étrangers enmatière d'EF : enjeux de conception etde mise en œuvre

� Enjeux de conceptionCompétenceHarmonisation avec d'autres initiatives politiquesCaractère acceptable pour les intervenantsEffets redistributifsCiblage prudentEfficacité environnementaleEffets des incitatifsEfficienceSimplicité administrativeConsidérations d'ordre budgétaire

� Enjeux de mise en œuvreStratégie de transitionRythme de mise en œuvre

� Autres effetsEmploiInnovationCompétitivité-- Barg, Brown, Guertin and Troutt, "Issues Relating toEcological Fiscal Reform", International Institute forSustainable Development, Winnipeg : Mai 2001.

Expérience au niveau international


Historique

par l’EF comme outil politique de développementdurable efficace. Cependant, les expériences d’autrespays ne sont pas automatiquement applicables auCanada. Il est ainsi essentiel d’étudier les considéra-tions pratiques de l’application de l’EFparticulièrement à notre contexte. Tant les expériencesinternationales réussies que celles qui le sont moinsconstituent une bonne occasion de déterminer si unepolitique d’EF peut être mise en œuvre et de quellemanière. Quelle a été l’expérience sur le plan politiquede l’introduction de l’EF et de son implantationgraduelle? Quels enjeux de mise en œuvre ont pu êtredégagés? Quelles sont les options de conception quiont été utilisées pour régler les enjeux de mise enœuvre? Dans quelle mesure l’EF a-t-elle rempli sapromesse, sur le plan théorique, d’être un outil depolitique souple et efficace, tant du point de vue del’environnement que par rapport à ses coûts?

recours à un système d’allocation échangeable pouréliminer le bromométhane (un destructeur d’ozone) eta fait l’expérience de projets comme le Projet piloted’échange de réductions des émissions de gaz à effet deserre (PÉRÉG) et le Projet pilote d’échange de réduc-tions d’émissions (PERE). On a également eu recoursà un certain nombre d’incitatifs fiscaux d’inspirationenvironnementale, y compris les taxes d’accise sélec-tives sur l’essence au plomb et sans plomb, lesexemptions de taxe d’accise pour les carburants deremplacement comme l’éthanol, les mesures destinéesà mettre sur un pied d’égalité l’énergie classique etl’énergie renouvelable, ainsi que les avantages fiscauxliés aux donations de terres éco-sensibles. Les pro-grammes de dépenses et les subventions visant laprotection de l’environnement ont été le plus souventappliqués, à commencer par le Plan vert de trois mil-liards de dollars en 1990, les politiquesd’approvisionnement vertes, les subventions et lesprêts pour la recherche et le développement de diver-ses technologies durables ainsi qu’un éventail de fondspour appuyer les programmes d’éducation et d’action.L’exercice d’examen des programmes du milieu desannées 1990 a conduit à la disparition de nombreusessubventions pour des mégaprojets dans les domainesde l’agriculture et de l’énergie ayant des effets néfastessur l’environnement, en dépit du fait que cet exerciceétait commandé par des impératifs de réduction dudéficit plutôt que de protection de l’environnement.

Il existe aussi des exemples d’EF au niveau desprovinces et des municipalités au Canada, bien qu’ilssoient rarement expressément présentés sous ce titre10.En 1999, le gouvernement de la Colombie-Britannique de l’époque a lancé la Green EconomyInitiative (Initiative d’économie verte), y compris unredéploiement fiscal, en faveur de l’environnement.Un premier projet pilote a été mis sur pied pour aiderl’industrie du bois de sciage à se débarrasser des

Information complémentaire sur l'é-cologisation de la fiscalitéLes documents suivants de la TRNEE sontdisponibles :

� Analysis of Ecological Fiscal Reform Activityin Canada

� Analysis of U.S. Ecological Fiscal ReformActivity

� Background Paper on Ecological FiscalReform Activities in Europe

� Issues Relating to Ecological Fiscal Reform

Documents d’information

2.4 Écologisation de la fiscalité : expérience canadienneAu Canada, dans l’ensemble, l’utilisation limitée d’in-struments économiques a reproduit le modèleaméricain d’approches reposant sur les mécanismes dumarché, destinées à la protection de l’environnement,plutôt que la stratégie du redéploiement fiscal sansincidence sur les recettes visant un double-dividendequi prévaut en Europe. Le gouvernement fédéral a eu

10 Pour une énumération partielle et une description de ces exemples,voir S. Barg, A. Boame, L. Brown, L. DeRiviere, E. Troutt, D.Wranik-Lohrenz, and M. Roy, “Analysis of Ecological Fiscal ReformActivity in Canada”, International Institute for SustainableDevelopment. Document de préparation à la réunion du Programmed’écologisation de la fiscalité de la TRNEE, 26 et 27 juin 2000,Ottawa.


Historique

derniers fours wigwam existants et des silos non modi-fiés avant l’entrée en vigueur d’une réglementationprévoyant leur élimination progressive pour la fin de2004. Les frais de permis ont été augmentés et lesrecettes ont été recyclées vers les entreprises au moyende dégrèvements sur les investissements dans desprocédés offrant une alternative à valeur ajoutée à lacombustion de déchets de bois ou dans la recherchesur de telles solutions de rechange11. Le gouvernementde l’Ontario lance actuellement un système d’Échangede crédits d’émission pour les polluants précurseurs dusmog. Certaines municipalités octroient des allége-ments fiscaux afin d’appuyer les objectifs deconservation, par exemple, la ville de Burlingtonaccorde un allègement fiscal pour l’entretien des terresà bois. De nombreux gouvernements provinciaux ontrecours à des instruments économiques pour la gestionenvironnementale des produits. Ils comprennent desformules de dépôt-remboursement pour les con-tenants de boissons et des redevances préliminaires dedisposition des pneus et des huiles usées. Toutefois, lesrecettes provenant de certains de ces instrumentscomme la taxe sur les pneus en Ontario, n’ont pas été

recyclées vers des objectifs environnementaux, ce qui acontribué au scepticisme de l’opinion publique et àune résistance à l’utilisation de ces instrumentséconomiques aux fins de protection de l’environ-nement.

En dépit des exemples précités, l’expérience cana-dienne en matière d’EF demeure limitée. Une Étudeéconomique récente du Canada effectuée par l’OCDEa évalué les politiques canadiennes de développementdurable et est arrivée à la conclusion suivante :

…Les possibilités de lutte contre la pollution à faiblecoût sont rares et on ne saurait attendre d’une stratégie s’ap-puyant sur les seuls accords volontaires qu’elle remédietotalement aux coûts externes de la pollution. Il faut doncdévelopper l’utilisation des instruments économiques(notamment les redevances pour les émissions et déchetstoxiques et les redevances d’élimination des produits con-tenant des substances toxiques) afin de renforcer le principepollueur/payeur12.

Cette lacune constitue la raison d’être du pro-gramme d’EF de la TRNEE, qui examine lesperspectives offertes par une EF au Canada.

11 K. Baker, BC Green Economy Secretariat, “Tax Shifting in B.C.”,présentation au Groupe consultatif d’experts du Programmed’écologisation de la fiscalité de la TRNEE, 12 février 2001. À noterque le Green Economy Secretariat a été démantelé en septembre2001 et l’état des futures initiatives de redéploiement fiscal demeureincertain.

12 Organisation de coopération de développement économiques« Études économiques de l’OCDE 1999/2000 : Canada », Paris :2000, p. 21.


3.1 Principes de baseL’EF est un outil qui mérite d’être examiné chaquefois qu’on évalue es options politiques destinées àatteindre un nouvel objectif ou but environnemental.L’EF est particulièrement attrayant lorsqu’il s’agit dedépasser un objectif d’amélioration de l’environ-nement pour atteindre un objectif de développementdurable et d’arriver à des changements positifs enmatière d’écoefficacité, de compétitivité commerciale,d’innovation et d’emploi.

L’EF se distingue de l’approche plus traditionnelledes instruments économiques en ce qu’elle est unestratégie (qui a recours à plusieurs instruments complé-mentaires) qui vise le long terme. On devrait évaluer lesoptions d’EF dans le cadre d’une série de mesures des-tinées à régler un enjeu, au rang desquelles figurent laréglementation et les mesures volontaires. La panoplieidéale d’outils politiques sera établie au cas par cas. L’EFpeut avoir un rôle à jouer de manière isolée ou en com-binaison avec d’autres instruments politiques. Denombreux critères et principes sur la façon de mettre enœuvre l’EF sont semblables à ceux requis pour l’applica-tion de n’importe quel autre instrument politique et lesoptions d’EF devraient être évaluées et élaborées selonun processus d’égale rigueur.

3.2 Définition du contexteLes moyens d’action ou la combinaison de moyens àutiliser ne devraient être examinés qu’une fois que lesdécisions fondamentales à propos du contexte de miseen œuvre ont été prises. Ainsi, il faut d’abord établir

Pourquoi et quand utiliser l’EF?3Le texte qui suit a pour objectif de guider les décideurs sur la façon de

choisir les enjeux propres à l’EF, la façon d’analyser et de mettre en œuvre les

mesures d’EF.


Pourqui et quand utiliser l’EF?

l’objectif ou le but environnemental à poursuivre et lerôle que doit jouer le moyen d’action.

3.2.1 Quel est l’objectif ou le but environ-nemental poursuivi?L’utilisation d’un nouveau moyen d’action passed’abord par l’identification, par le biais d’unedémarche scientifique objective, d’une menace à l’en-vironnement qu’il faut contrer. On établit ensuite unobjectif ou un but environnemental, en prenant encompte des facteurs comme la certitude scientifique,l’effets des seuils, l’échelle de l’impact sur l’environ-nement, le type de danger et le consensus social. Cesfacteurs aideront à déterminer s’il convient d’établir :

� un objectif d’orientation (par exemple, augmenterl’utilisation de matières recyclées ou encourager laconservation du couvert végétal sur les terres agri-coles, ou

� un but absolu, axé sur une cible (par exemple,limiter la concentration de 2,5 PM à 30 mg/m3,24 heures en moyenne, d’ici l’année 2010, enfonction d’une mesure annuelle du milieuambiant fixée au 98e percentile, prise sur troisannées consécutives, conformément à la normepancanadienne),

� une approche hybride qui établit une cible mini-male mais incite à dépasser la cible au fil du temps.

3.2.2 Quel rôle doit jouer le moyen d’ac-tion et quel moyen est le plus apte à leremplir?Une fois l’objectif ou le but établi, il faut décider desrôles que doivent jouer les moyens d’action. S’agit-ilde progresser vers un objectif d’orientation? Dans l’af-firmative, des moyens volontaires ou certains moyensfiscaux seraient plus adaptés. Si par contre, le moyend’action doit atteindre une cible absolue, alors uneapproche réglementaire ou un moyen fiscal de « pla-fond et échange » sera plus indiqué. Une approchehybride consisterait à utiliser des approches contra-ignantes pour atteindre la cible minimale et desmoyens fiscaux ou volontaires afin d’encourager àdépasser la simple conformité à la cible prescrite.

Plusieurs instruments politiques destinés à remplirles rôles souhaités peuvent être identifiés. Dans ce cas,d’autres contraintes devraient être prises en comptedans la décision. Par exemple, la compétitivité et leseffets distributifs constituent toujours des préoccupa-tions. Ainsi, les instruments d’EF sont susceptibles deremplir l’objectif ou le but environnemental demanière plus souple et efficace sur le plan économiquequ’une approche traditionnelle. Des facteurs commeceux-ci auront une influence sur le choix final dumoyen ou de la panoplie de moyens.

3.3 À quels types d’enjeu s’appliquel’EF? L’EF peut être appliquée à une série d’enjeux environ-nementaux et peut jouer des rôles divers dans le cadred’une panoplie de moyens d’action. Si elle est conçuede manière créative, l’EF peut répondre à presque tousles enjeux sur le plan politique. Cependant, l’EF sem-ble particulièrement bien adaptée aux enjeuxenvironnementaux pour lesquels :

� une certaine souplesse est acceptée dans la réponsedes acteurs individuels, puisque chaque partiedéterminera sa propre réponse à donner au signal

Comment choisir un moyen d'actionqui réponde à un objectif ou un butenvironnemental?

� Quelle est la panoplie de moyens pouvantêtre utilisés directement afin d'atteindreune cible donnée?

� Quels sont les enjeux soulevés par le choixd’instruments politiques? Le choix d’instru-ments peut-il servir à faire tomber lesobstacles à la progression pour atteindreles cibles environnementales choisies?

� Existe-t-il des moyens ou des mesures d'at-ténuation qui pourraient résoudre lesproblèmes éventuels posés par le choix demoyens?

Question à débattre



13 Par exemple, une réglementation qui obligerait les consommateurs àretourner les contenants de boissons ne pourrait sans doute pas êtreappliquée et serait inefficace. Si la source de la menace àl’environnement est si envahissante et générale qu’il est impossible deconcevoir une approche contraignante, par exemple dans le cas desémissions de dioxyde de carbone provenant de la combustion decarburants fossiles, la réglementation s’avérerait inefficace. Il arriveaussi que l’approche soit peu pratique sur les plans politique et social,par exemple si le fardeau économique de la conformité est supportépar des groupes à faibles revenus ou par un groupe politiquementpuissant comme le secteur agricole.

du marché. Ainsi, l’EF utilisée de manière isoléen’est pas adaptée aux enjeux pour lesquels tous lesacteurs doivent respecter un seuil de conformitéminimum;

� une limite est difficile à évaluer ou à établir(comme en matière d’écoefficacité), mais l’orienta-tion que doit prendre le progrès est connue ethautement souhaitable, et l’EF est en mesure defournir des incitatifs à une amélioration continue;

� lorsqu’une approche contraignante est déjà enplace, mais qu’on souhaite aller au-delà de la sim-ple conformité à celle-ci, avant l’échéance prévue,ou pour appuyer l’étape transitoire qui mène à laconformité;

� lorsqu’il est connu que l’approche contraignanten’est pas efficace ou est peu pratique13, et que lesseules options sont l’EF ou les moyens volontaires;

� lorsqu’un moyen volontaire est en place mais qu’ilfaut davantage encourager la participation;

� lorsqu’on vise à appuyer l’étape transitoire de con-formité et de ligne de conduite, et qu’on s’attend àce qu’une fois cette étape passée, le moyen d’ac-tion devient inutile et pourrait être démantelé;

� lorsque l’on vise un changement radical de com-portement à long terme et que pour y arriver onutilise les signaux du marché afin de modifier l’in-formation sur laquelle est fondée la décisiond’adopter un comportement en particulier.

3.4 Quels instruments d’EF peuvent êtreutilisés? La liste des instruments possibles d’EF est longue. Ilssont regroupés de manière logique en trois catégoriesgénérales.

Les instruments reposant sur les mécanismes dumarché ou instruments économiques s’attaquentdirectement au prix payé par un producteur ou unconsommateur pour un produit ou service, ainsi qu’àune ligne de conduite ou à une activité. Il s’agitnotamment :

� des instruments internalisant les coûts ou pro-duisant des recettes, comme les taxes, lesredevances, les frais d’utilisation et les formulesdépôt-remboursement;

� des subventions, comme les subventions enespèces, les incitatifs fiscaux, les crédits et autressubventions;

� de l’élimination de subventions ou de leur réaffec-tation;

� des programmes d’assurance et des exigences;

� des réductions d’impôt, comme la réduction oul’élimination d’impôts comme les gains en capitalet l’impôt foncier municipal;

� de la création de marchés, comme la création d’unbien ou d’un service échangeable, et d’un marchédans lequel ce bien ou ce service peut êtreéchangé;

� du marquage écologique ou de la certification.

Les dépenses directes de programmes ont une inci-dence sur les options de mesures d’atténuation ou deprévention, la sensibilisation et les marchés. Il s’agitnotamment :

� des programmes de recherche, de développementet de commercialisation;

� des transferts de paiements conçus pour desbesoins environnementaux précis;

� des approvisionnements verts;

� des programmes d’information, d’éducation et desensibilisation.

L’appui et la compétence institutionnels compren-nent :

� la réunion de données et leur analyse;

� les outils d’évaluation et de surveillance des inci-dences sur l’environnement;



� les programmes d’information, d’éducation et desensibilisation internes au gouvernement.

Le choix d’un instrument ou d’une panoplie d’instruments à partir de cette liste dépendra dechaque cas particulier. Les options devraient être évaluées au moyen du même processus et des critèresutilisés normalement pour n’importe quel autremoyen d’action, y compris les facteurs suivants :

� la faisabilité technique;

� l’efficacité probable en termes d’environnement;

� la disponibilité de données à des fins d’analyse;

� le caractère acceptable de l’instrument pour lesintervenants;

� la compétence;

� l’harmonisation avec d’autres initiatives politiques;

� les effets distributifs;

� les incidences sur la compétitivité;

� l’efficacité et le rapport coût-efficacité;

� la simplicité administrative et la faisabilité poli-tique;

� le caractère exhaustif de la couverture d’un secteurà l’autre, par exemple, du secteur privé au secteurMush (municipalités, universités, écoles et hôpi-taux);

� la précision du ciblage du signal;

� la mise en place du marché (structure, taille, délaiaccordé à l’industrie et acteurs);

� les incidences sur le plan fiscal, y compris l’équili-bre entre les recettes et les éléments de dépenses.

Ces critères sont semblables à ceux utilisés pourévaluer les instruments traditionnels volontaires etd’approche contraignante. On aurait tendance à s’at-tarder un peu plus longtemps sur les incidencesfiscales lorsque des instruments d’EF sont évalués, carla nature de l’instrument est telle que les recettes et leséléments de dépenses sont éventuellement plus impor-tants que pour d’autres outils politiques.

Lorsque l’on identifie des problèmes au cours duprocessus d’évaluation, il peut s’avérer possible de lesatténuer. L’expérience passée en matière d’instrumentsd’EF a démontré que de nombreuses préoccupationspossibles (par exemple, en ce qui a trait à la compéti-tivité, aux effets distributifs ou aux incidences de latransition) peuvent être atténuées au moyen d’uneconception spécifique de l’instrument d’EF.


� Les paysages agricoles. Cette étude de cas illustrela réorientation des programmes de fiscalité et dedépenses publiques. Elle a pour objectif d’établirla faisabilité de la réorientation de la fiscalité et desprogrammes de dépenses publiques (fédérales,provinciales ou municipales) qui aident lesexploitants agricoles canadiens à satisfaire auxbesoins de protection de l’environnement et deréduction de la pollution provenant des terresagricoles.

� L’assainissement du transport. Cette étude de casmontre le caractère complémentaire de certainesréglementations. Elle a pour objectif de favoriserl’utilisation de carburants et de moteurs moinspolluants afin d’accélérer la transition vers unassainissement du transport dans les secteurs dutransport de marchandises utilisant le diesel et destransports en commun.

� Les substances chimiques préoccupantes. Cetteétude de cas est une illustration de la manièredont on fait soutenir les programmes volontaires.Elle a pour objectif d’évaluer l’intérêt d’utiliserune série d’instruments fiscaux pour arriver plusefficacement à un niveau approprié de gestionenvironnementale des substances chimiques par lebiais d’une approche globale.

Outre les résumés, les rapports complets dechaque groupe de travail ainsi que l’analyseéconomique menée par des experts indépendants sontdisponibles.

Études de cas4Voici une description des leçons d’ordre général tirées des travaux sur les

études de cas qu’a menés le Groupe consultatif d’experts et le Groupe de

travail, accompagnée d’un résumé de chaque étude de cas. Ces études de cas

ont été choisies pour illustrer les défis propres à la mise en œuvre d’une EF. Il

s’agit des études suivantes :


Études de cas

4.1 Leçons à tirer des études de casAu début de la première phase du Programme d’EF dela TRNEE, les participants ont voulu mieux compren-dre les principaux défis et débouchés que présentel’EF, et étudier le potentiel qu’elle offre au Canada.Les leçons tirées peuvent être réunies dans les conclu-sions générales suivantes :

4.4.1 L’EF a un rôle à jouer au Canada et elle n’est appropriée que dans le cadrede l’enjeu de mise en œuvre dudéveloppement durableL’EF a un rôle à jouer au Canada. Ce rôle va dépendrede l’enjeu précis examiné et des autres outils qui ontaussi été appliqués à cet enjeu. L’EF est une approcheplus large que celle des instruments économiques etqu’une réforme fiscale, d’où son caractère original.L’éventail d’instruments disponibles fournit de nom-breuses options et occasions de réunir une séried’instruments qui viennent s’appuyer, qui sont favorables à l’environnement et qui augmentent lespossibilités d’actions volontaires ou qui viennent com-pléter les approches réglementaires.

L’EF est un outil spécialement approprié dans lecadre du développement durable. Ce domaine poli-tique affecte, d’une manière complexe, de nombreuxagents dans la société. L’EF est un outil d’intégration,qui s’adapte plus facilement à la complexité dudéveloppement durable que les autres outils politiques.Elle est aussi susceptible d’être améliorée en perma-nence et ouvre la voie au développement durable.

4.1.2 L’EF offrirait de nombreux avantageset de nouvelles perspectivesL’EF présente certains avantages par rapport à l’ap-proche contraignante. Elle s’adapte mieux à uneapproche d’amélioration continue. Les signaux dumarché qui sont envoyés peuvent être tout de suiteadaptés, que ce soit parce que la surveillance de cessignaux identifie le besoin de modifier le signal afind’atteindre l’objectif visé ou parce que l’objectif lui-même a été modifié avec le temps. Elle permet aussidavantage de souplesse et d’équité parce que les partiespeuvent elles-mêmes choisir leur réponse. À la dif-

férence de la réglementation, l’EF n’a pas besoin d’êtreconçue autour du principe du « plus petit dénomina-teur commun ».

L’EF offre aussi de nouvelles possibilités àexploiter, parce qu’elle peut occuper des « créneaux »que les autres outils politiques ne sont pas en mesured’occuper. Par exemple, l’EF peut favoriser l’atteintede cibles établies par une réglementation. L’EF peutaussi augmenter l’efficacité des programmes volon-taires en offrant des incitatifs à la participation ou enenvoyant de nouveaux « renseignements » auxdécideurs sous forme de signaux de prix. Les partici-pants de l’industrie au Groupe consultatif d’expertsont estimé que l’accent en matière d’EF sur l’utilisa-tion de séries de mesures — que ce soient des mesurescomplémentaires à des mesures réglementaires, volon-taires et fiscales, ou des séries de mesures fiscalesseules — permettrait aux entreprises de mieux se con-former à leurs obligations tant sur le planenvironnemental que fiscal.

4.1.3 L’EF est une approche nouvelle dontla réussite suppose un leadership, uneouverture d’esprit, de nouveaux acteurs etl’acquisition de nouvelles connaissancesAlors que les instruments économiques ont fait l’objetde multiples discussions et ont été appliqués depuis denombreuses années, l’EF demeure une nouvelleapproche. Pour qu’elle soit mise en œuvre avec succès,il faut une ouverture d’esprit au changement, l’engage-ment de nouveaux acteurs ayant des connaissancesnouvelles et des acteurs existants qui eux-mêmesacquièrent de nouvelles connaissances. La mise enplace de l’EF exigera l’engagement de hauts fonction-naires et de dirigeants du secteur privé et desorganisations non gouvernementales qui possèdentsuffisamment d’autorité pour prendre des risques,éliminer les obstacles et mandater l’adoption d’ap-proches innovatrices.

L’EF nous force à penser « en dehors des sentiersbattus » — au-delà du contexte familier et confortablede la réglementation actuelle, de la mentalité axée surl’idée de conformité et des instruments fiscaux. Toutchangement est appelé à être contesté et certaines par-ties seront hostiles. Par conséquent, la mise en place


Études de cas

d’une EF doit être envisagée sous l’angle d’un proces-sus conscient de gestion du changement. Pour faireaccepter l’EF, il faut prendre le temps d’instaurer uneconfiance en cette approche et d’en améliorer la com-préhension. Pour ce faire, des forums comme laTRNEE où l’on peut discuter de l’EF dans un « envi-ronnement tranquille » et identifier les intérêts et lesperspectives partagées par les participants constituentune aide précieuse.

La compréhension des possibilités offertes par uneEF est nouvelle au Canada. Les décideurs, les inter-venants et le public manquent de connaissancesprécises sur l’éventail d’instruments d’EF et leur fonc-tionnement. On s’inquiète à propos de la faisabilité del’EF, de ses incidences sur le plan des recettes gou-vernementales, des coûts supplémentaires pour lesproducteurs et les fabricants, des fardeaux adminis-tratifs et d’autres facteurs reliés. Par conséquent, deschangements seront nécessaires parmi les acteursengagés dans le processus d’élaboration politique — ilfaut une nouvelle combinaison composée d’expertsspécialisés dans certains enjeux, d’experts politiquestraditionnels, d’économistes et d’experts en instru-ments économiques, qui puissent se réunir et étudierensemble de nouvelles solutions et approches créatives.

La simple communication entre les nouveauxgroupes d’experts et l’établissement d’un langage com-mun créeront certaines difficultés. Par exemple, il estdifficile de discuter de l’utilisation d’un nouvel instru-ment fiscal à une époque où le credo répandu est« nous refusons tout nouvel impôt ». La communica-tion et la sensibilisation sont essentielles. Le temps estvenu d’améliorer la compréhension des incitatifs d’EFet de les mettre en place.

4.1.4 L’EF exigerait une large intégrationentre les disciplines, les ministères, l’industrie et les divers intervenantsUne utilisation répandue de l’EF entraînera une véri-table métamorphose. Elle constituera un défi pourtout le monde, parce qu’elle suppose l’intégration de lascience, de l’économie et de la conception politique.De nouvelles formes de collaboration horizontale entreles ministères, dans les différents secteurs de l’industrieet parmi les divers intervenants seront nécessaires, tout

comme l’évolution de nouveaux champs de compé-tences et de nouveaux profils de postes au sein de tousles intervenants.

Le gouvernement sera confronté à un défi parti-culier. La responsabilité politique et la surveillance desinstruments d’EF axés sur des taxes sont partagéesentre les ministères responsables et le ministère desFinances, ce qui suppose une collaboration intermi-nistérielle et l’assurance parmi tous les acteurs quecette collaboration existera. Il s’agit d’une différenceimportante par rapport aux outils traditionnels deréglementation ou de programmes volontaires, quihabituellement relèvent du ministère responsable concerné. Les ministères responsables ont normale-ment compétence en matière d’instruments, commeles frais de permis, les amendes et les programmes dedépenses, dont l’utilisation est rarement contestée.Leur utilisation dans un contexte intégré d’EF supposeéventuellement une coordination entre deux ou troispaliers de gouvernement et entre les ministères d’unmême gouvernement. Une EF réussie exige un degréde collaboration sans précédent, d’où l’importance del’appui et de la compétence institutionnelles qui per-mettent de véhiculer l’information sur l’activité dedéveloppement durable entre tous les ministères et dedonner le feu vert à des activités de développementdurable.

4.1.5 Bien qu’il faille privilégier desobjectifs en matière de politiques clairs, ilest souhaitable d’envisager les optionsd’EF à une étape précoce de la définitiond’options de gestionL’EF ne devrait pas être la raison d’être de la mise enplace d’objectifs et de buts environnementaux — elle nedoit pas devenir une « solution en quête d’unproblème ». Avant même d’envisager une option précisede gestion ou une série d’instruments, y compris l’EF, ilconvient d’établir un besoin scientifique et des objectifsen matière de politiques bien définis. Il est évident quede nombreux enjeux donnent lieu à des objectifs con-currents entre les ministères fédéraux et entre lesdifférents paliers de gouvernement. Les études de cassur les paysages agricoles et l’assainissement du transportont toutes deux eu à faire face à ces objectifs opposés.


Études de cas

L’EF devrait faire partie de la panoplie d’outilspolitiques examinée au tout début des discussions surles options de gestion. On devrait se concentrer sur lefait de savoir comment rendre l’ensemble de la série demesures plus efficace tant sur le plan des coûts que del’environnement. L’EF peut avoir un rôle à jouer, demanière isolée ou en combinaison avec d’autresmoyens d’action et la panoplie de mesures qui serafinalement adoptée peut ne pas inclure d’instrumentsd’EF.

Plus le cadre stratégique a été défini, plus restreintsera le rôle éventuel joué par l’EF. Prenons par exem-ple, la question des substances chimiquespréoccupantes, pour laquelle le gouvernement etd’autres intervenants commencent seulement à définirun cadre stratégique. Cette question est celle qui offrele plus de chances de mener un examen de l’utilisationdes stratégies d’EF sans interposition de la part descadres stratégiques existants ou de différentes positionssur le sujet. À l’opposé, la question de l’assainissementdu transport possède un cadre clairement établi et lerégime réglementaire est déjà énoncé. On a relevé peude possibilités pour l’EF dans cette étude de cas, cequi signifie que l’EF ne devrait pas être utilisée commeun complément à des politiques établies.

Les études de cas ont relevé deux questions liéesau rôle que doit jouer l’EF. La première a trait aubesoin de déterminer si l’EF entend cibler les leadersou les retardataires, ou les deux à la fois. Une stratégiede leadership dirigerait l’EF sur les nouveaux acteursdans le but de faire avancer la courbe de la confor-mité. Du point de vue de la conception, dans le cadrede cette stratégie, les incitatifs ne seraient pas offerts àtout le monde. Une stratégie visant les retardatairesoffrirait des incitatifs supplémentaires à ceux quirespectent peu la politique, dans le but de les faireprogresser vers le haut la courbe de la conformité,mais elle ne présenterait que peu d’avantages pour lesnouveaux acteurs. On peut aussi imaginer unestratégie qui combinerait les deux approches. Le choixentre ces approches va dépendre du rôle qui a étéétabli pour l’EF dans le cadre plus large des moyensd’action.

La seconde question concerne le compromis quidoit être fait entre appliquer un instrument d’EF à

une question environnementale ciblée et bien définieou maintenir l’ampleur du champ d’application del’EF qui est l’un de ses points forts éventuels. Parexemple, le Groupe de travail sur l’assainissement dutransport a spécifiquement étudié la façon de réduireles émissions provenant des camions diesel lourds etdu transport en autobus (le secteur et la question choi-sis établissaient un parallèle avec le cadre réglementairequi doit entrer en vigueur). Toutefois, certainsoutils — comme les taxes sélectives sur lecarburant — pourraient être appliqués à tous les car-burants de manière plus large dans le cadre du secteurdes produits pétroliers dans son ensemble. D’autresoutils semblaient fonctionner mieux s’ils étaientappliqués d’un secteur à l’autre (par exemple, la miseau rebut de véhicules financée par l’industrie privéequi recherche des crédits de réduction d’émissions).Un grand nombre de questions sont intimement liées,de sorte qu’il est souvent difficile de juger où poser leslimites. Il peut s’avérer plus facile de se concentrer surun élément ou sur un secteur en particulier, mais cetteapproche étroite mène à des instruments fiscaux à effetuniques plutôt qu’à une approche d’EF intégrée. Envisant large, on est capable de considérer les princi-pales interactions, mais on introduit aussi unecomplexité et des dérapages peuvent surgir.

4.1.6 Les options d’EF devraient être évaluées selon le même processus quecelui utilisé pour n’importe quel autreoutil politiquesL’élaboration d’instruments d’EF bien conçus et efficaces suit les mêmes exigences que n’importe quelautre instrument politique : un appui large de lasociété pour l’action en question, un objectif clair, undélai suffisant et des ressources analytiques appropriéesainsi que des consultations ouvertes avec les groupesd’intérêt. Le processus d’analyse et d’élaboration del’EF devrait ressembler à celui utilisé en matière deréglementation ou de programmes volontaires.L’obstacle à surmonter ne devrait être ni plus grand, niplus petit.

Lorsqu’on travaille à des mesures politiques dontla mise en place dépend du budget fédéral, il est trèstentant de viser une soumission au prochain budget.


Études de cas

Cette tendance était visible dans les efforts du Groupeconsultatif d’experts, qui a commencé avec le mandatd’étendre ses travaux sur une plus longue période maisqui a fini éventuellement par viser des échéances pluscourtes de manière à définir des soumissions possiblespour le Budget 2002. Cette propension à travaillerdans le cadre du cycle du Budget mène à deséchéances de 12 mois au maximum. Il s’agit d’une dif-férence importante comparé aux délais en vigueurpour l’élaboration d’options de réglementation (undélai de 36 mois en vertu de la LCPE) et la plupartdes programmes volontaires. Pour élaborer des instru-ments d’EF avec un niveau d’étude, de consultation etd’efficacité qui soit équivalent à ceux de l’élaborationd’outils de réglementation ou de gestion de pro-grammes volontaires, et afin d’atteindre un processussimilaire de définition d’objectif, d’analyse des mesureset de peaufinage de la conception, des délais pluslongs que le cycle budgétaire traditionnel s’avèrentnécessaires.

Parce qu’elle est nouvelle et mal connue, l’EF peutrencontrer plus d’obstacles que les autres moyens d’ac-tion. On peut exiger à son sujet davantage d’analyses,la nécessité de démontrer l’existence d’un consensusdes intervenants, ou encore un niveau d’efficacité surle plan de l’environnement et par rapport aux coûtsplus sévère que ce qui est demandé pour les autresmoyens d’action. Toutefois nous acceptons déjàfréquemment la nécessité d’adopter une action régle-mentaire même en l’absence d’une informationparfaite ou d’un véritable consensus. Par conséquent,l’EF peut être mise en œuvre en suivant le modèle del’amélioration continue, au moyen de projets pilotescomportant des mécanismes clairs de contrôle périodique, d’évaluation et d’amendement. Cetteapproche « d’apprentissage par la pratique » peut conduire à surmonter les obstacles auxquels doit faireface un nouvel instrument.

4.1.7 Les défis propres au Canadadevraient être intégrés dans la conceptiond’une EF dès le départLa situation du Canada peut être un obstacle à l’EFou même source de perspectives uniques. Les études

de cas ont révélé des facteurs qui peuvent faire paraîtrel’utilisation de l’EF au Canada comme un défi, en cequi a trait à certains enjeux et à certains secteurs.

Un défi soulevé par l’étude de cas sur les paysagesagricoles est la nécessité d’une coordination et d’uneentente entre les différents paliers de gouvernement,en particulier pour les enjeux de compétence partagée.Les responsabilités liées à la gestion d’un enjeu peu-vent être divisées en fonction de la compétencebudgétaire, créant ainsi un obstacle à l’utilisation del’EF. Les différences d’opinion entre le fédéral et lesprovinces à propos de la conception de programmes etdes exigences liées au financement peuvent rendrel’entente sur l’ensemble des mesures d’EF difficile.

La diversité du contexte canadien rend laborieusela conception d’approches d’EF qui s’appliquent àtoutes les situations. Le Canada est constitué de nom-breuses régions, provinces/territoires qui comportentdes différences substantielles en termes d’écosystèmes,de contextes politiques, de philosophies et d’approchesréglementaires et fiscales, et de cultures politiques. Cecontexte constitue un défi unique aux initiativesnationales d’EF. Il se peut qu’il soit nécessaire d’offrirles programmes d’EF dans un cadre général tout enconservant un objectif spécifique, et qu’il faille négocier leur mise en œuvre, région par région, d’unemanière particularisée.

Un autre défi révélé par l’étude de cas sur l’as-sainissement du transport réside dans la taille et lastructure de certains marchés canadiens. Pour certainesmarchandises, le Canada ne représente qu’une petitepartie du marché continental et, par conséquent, il setrouve dans une situation où il doit davantage subir lespolitiques que les concevoir. Dans des situations où iln’existe que peu d’acteurs sur le marché canadien et oùil existe seulement quelques sources régionales d’impacts sur l’environnement, les instruments quiont été largement utilisés aux États-Unis, commel’échange de droits, s’avèrent plus difficiles à utiliser.

Enfin, le gouvernement fédéral est très préoccupépar le précédent établi par une nouvelle mesure fiscale,qu’il soit écologique ou autre; cela peut constituer unobstacle à l’innovation dans le cadre d’une EF.


Études de cas

4.1.8 Les aspects liés au financement etaux recettes doivent être pris en compteet communiquésDans les autres juridictions, le Programme d’EF a sou-vent été mis en œuvre selon un modèle sans incidencesur les recettes. Une telle approche a été rendue néces-saire en raison de la réaction souvent hostile auxinstruments fiscaux, en particulier dans le contextenord-américain où les nouveaux impôts ne sont pas lesbienvenus et où l’on souhaite même des réductionsd’impôts, Ce qui s’est reflété dans le Programme d’EFqui a éprouvé des difficultés lorsqu’il a fallu s’entendresur de nouvelles redevances et de nouveaux impôts.Les programmes fondés sur les dépenses publiquessont plus séduisants pour le public et les intervenants,mais plus difficiles à vendre aux pouvoirs publics.

Quelles sont les conséquences pour la neutralitéfiscale des initiatives canadiennes d’EF? Est-elle réalisable? La neutralité fiscale peut être mise en œuvreau moyen de plusieurs approches, prises isolément oucombinées. Elle peut être réalisée par l’entremise de :

� réformes fiscales, où chaque recette fiscale est recy-clée de manière que l’individu ne sera pas pénaliséd’avoir entrepris l’action en faveur de la protectionde l’environnement désirée;

� réformes de subventions, où les enveloppes desubventions existantes sont réorientées pourfinancer des initiatives centrées sur l’écologie;

� réformes des dépenses publiques, où de nouvellesdépenses prévues dans un domaine réduisent lebesoin de dépenses dans un autre.

Le Groupe consultatif d’experts sur l’EF a estiméque la neutralité fiscale qui est fondée exclusivementsur un modèle de redéploiement fiscal risque dedevenir une échappatoire. Les nouvelles taxes ont unrôle à jouer dans le cadre d’une EF, lorsqu’elles sontdestinées à modifier le comportement, mais une nou-velle recette fiscale devrait être recyclée et la nouvelletaxe devrait être clairement liée à l’objectif environ-nemental désiré. Cependant, l’EF a un domained’application plus large que la réforme fiscale, et lesprogrammes financés à même les dépenses publiquesont un rôle à jouer, en particulier lorsqu’ils n’ont pas

d’incidence sur les besoins du gouvernement enrecettes ou permettent de réduire ceux-ci. Il est essentiel que les aspects liés au financement et auxrecettes d’une initiative d’EF soient pris en compte etcommuniqués au public et aux intervenants.

4.1.9 Des données pertinentes sont néces-saires aux fins d’analyse, de modélisation,de surveillance, d’évaluation, d’examen etd’amélioration continueL’erreur commise par les pays européens de ne pasmener assez d’examens a posteriori des programmesd’EF ne devrait pas être répétée au Canada. Les initia-tives d’EF doivent être appuyées d’un investissementstratégique dans les domaines scientifique,économique et d’examen de programme.

Actuellement, il existe peu de données deréférence touchant la plupart des enjeux environ-nementaux, l’information de nature économique estinsuffisante, et les résultats et débouchés sont peu sur-veillés. Dans les deux études de cas, la possibilitéd’entreprendre une analyse économique a étérestreinte en raison du manque des données néces-saires et de la difficulté d’accéder aux donnéesexistantes. Cependant, le manque de données ne doitpas être aveuglément utilisé comme excuse à l’inac-tion. Il faut davantage de recherches sur le type et laquantité de données pour mener à bien une bonneanalyse. À cet égard, il peut être utile de savoir quellesdonnées sont utilisées aux États-Unis. Il est vital queles aspects scientifiques et économiques soient intégrésà l’analyse et à l’examen d’une initiative d’EF.

Surveillance, évaluation et examen sont tous deséléments essentiels à la mise en œuvre d’une EFfondée sur un modèle d’amélioration continue, où lesprogrammes pourraient être mis en place avec l’inten-tion claire dès le départ d’évaluer leur efficacité. Lasurveillance doit viser les résultats présents sur l’envi-ronnement ainsi que les aspects économiques. Cesenquêtes pourraient ensuite être utilisées pour rectifierou ajuster avec précision les programmes afin qu’ilssoient plus efficaces et efficients pour atteindre lescibles visées (par ex. la qualité de l’eau). Les incidencessur les plans économique et écologique qui n’auraientpas été prévues, qu’elles soient positives ou négatives,


Études de cas

seraient aussi saisies. Ce qui peut s’avérer difficile sil’EF n’est qu’un outil parmi d’autres dans une série demesures, y compris des approches contraignantes etvolontaires. L’analyse devrait alors porter sur la sériecomplète des instruments.

4.1.10 Les éléments essentiels d’une conception valable d’EF Une bonne conception d’EF dépend de la présenced’un certain nombre d’éléments essentiels. La rechercheeffectuée dans le cadre des études de cas suggère que ceséléments comprennent (sans y être limités) une connais-sance exhaustive de l’état de la technologie et despossibilités réelles disponibles pour atténuer ou empê-cher une incidence écologique, ainsi que del’organisation du marché et du contexte politique danslesquels les instruments d’EF seraient implantés. Larecherche mentionne aussi les stratégies de transition, lacapacité d’exécution, la construction de partenariats etl’utilisation de programmes de communication et desensibilisation du public. Il ne faut pas perdre de vue lasimplicité de conception et d’administration. Il peutarriver que les programmes soient conçus en fonctiondes contextes politiques régionaux et des philosophies,qui peuvent varier beaucoup à travers le pays.

L’étude de cas sur les paysages agricoles suggèreque le succès dépend de l’engagement des intervenantsconcernés et de la capacité à s’occuper de leurs préoccupations pratiques. Des groupes d’intérêt peuvent être formés en démontrant comment lesapproches d’EF peuvent être plus avantageuses qu’avecles approches contraignantes traditionnelles.

4.2 Résumé de l’étude de cas sur lespaysages agricoles

4.2.1 Définition de l’enjeuL’EF pourrait s’appliquer dans le cadre des paysagesagricoles, afin d’encourager la gestion de terresécologiquement saines et la lutte contre la pollution.L’effet visé à long terme est de favoriser l’intégritéécologique des paysages agricoles — où l’eau saine, lessols sains et la biodiversité sont préservés. Cet objectifexige la collaboration des propriétaires fonciers privés.

Des incitatifs sont nécessaires dans la mesure oùl’on ne peut s’attendre à ce que les propriétaires fonciersprivés supportent en entier la charge financièreinhérente à la création et à la conservation de biens col-lectifs comme les services écologiques. Cependant, lespratiques agricoles doivent aussi être menées dans unbut de développement durable, ce qui suppose desinvestissements privés et des modifications de procédésqui sont répercutés dans les coûts de production. Ledéfi consiste à concevoir un programme d’incitatifsapproprié. L’expérience actuelle est assez diverse, commele montrent certains cas d’espèces aux États-Unis, enEurope, en Nouvelle-Zélande et dans plusieurs régionsagricoles canadiennes. La réalité est toutefois plus com-plexe. Les différentes conceptions sur les plans politiqueet administratifs peuvent présider au choix des instru-ments. Il existe de nombreux types de paysagesagricoles, de nombreuses aspirations différentes de lapart des exploitants agricoles et une grande variété debesoins écologiques. En outre, fait important, de nom-breuses options sont disponibles.

4.2.2 Objectif du Groupe de travailL’objectif poursuivi par le Groupe de travail sur lespaysages agricoles était :

Établir la faisabilité de la réorientation des pro-grammes fiscaux de dépenses publiques (au niveau des

Information complémentaire à proposde l'étude de cas sur les paysagesagricoles

Les documents de référence suivants de laTRNEE sont disponibles :

� Ecological Fiscal Reform and AgriculturalLandscapes

� Environmental Farm Plans and EcologicalFiscal Reform

� Property Tax Credits for Conservation

� Conservation Cover Incentive Program CaseStudies



Études de cas

gouvernements fédéral, provinciaux et municipaux) quiaideraient les exploitants agricoles canadiens à satisfaireaux besoins de conservation de l’environnement et àréduire la pollution provenant des terres agricoles.

4.2.3 Méthodologie du Groupe de travailL’étude de cas a suivi trois champs d’enquête :

� l’examen des efforts existants en Amérique duNord, en Europe et ailleurs comme en Nouvelle-Zélande, dont certains éléments ont été résumésdans le présent rapport;

� l’identification des besoins analytiques, y comprisl’analyse économique, les examens de modélisa-tion et autres études requises pour présenter l’EFdans des termes qui sont pertinents pour lesdécideurs au niveau du gouvernement fédéral etdes autres gouvernements;

� l’étude détaillée des trois approches, à partir desinitiatives et des données canadiennes. Ces troisapproches sont résumées dans ce rapport et letexte complet des études est disponible en annexe.

Ces trois approches de mise en œuvre des élé-ments d’une EF à des fins de protection del’environnement dans le contexte des régions agricolesmontrent qu’on fera très probablement appel à unesérie d’instruments pour atteindre les résultatssouhaités. Les deux premiers exemples, l’élaborationde Plans agro-environnementaux (PAE) et le Créditd’impôt foncier municipal (CIFM) visant les terres pro-tégées, sont tirés d’initiatives existantes entreprisesrécemment à titre de programmes pilotes régionaux,mais qui pourraient être appliquées à l’échellenationale. Le troisième exemple est une analyseéconomique qui pourrait servir à la conception dedivers Programmes de conservation d’un couvert végétal(PCCV). Cet exemple est le premier au Canada àexaminer de manière rigoureuse les avantages sociauxnets pour qu’il y aurait à étendre la conservation ducouvert végétal en fonction de l’information recueillierelative aux bassins-versants.

Les PAE sont un exemple de programmes dedépenses conçus pour favoriser la sensibilisation et l’éduca-tion des exploitants agricoles individuels et des groupes

d’exploitants. Ils visent à modifier leur ligne de con-duite, dans un but de santé écologique et deprotection de l’environnement par rapport auxexploitations agricoles. Le CIFM est un crédit d’impôtà l’intention des exploitants agricoles basé sur la portionde leurs terres réservée à la conservation. L’exemple desPCCV peut servir comme fondement d’analyse à laconception de subventions et de mesures de soutien à laconservation et aux intrants environnementaux, et auxprogrammes de conservation du couvert végétal. Ils com-prennent la protection des terres riveraines, laprotection et la réhabilitation des terres humides et laconversion de terres cultivées ayant une grande valeurdu point de vue écologique en terres de végétation decouvre-sol qui ne sont pas utilisées pour l’agriculture(aussi appelées « retraits de terres »), ainsi que des ini-tiatives plus générales visant la réduction des récoltesannuelles.

4.2.4 Résumé des recherches4.2.4.1 Plan agro-environnemental (PAE) Au début des années 1990, les organisations agricoleset les pouvoirs publics ont commencé à s’interrogersur les nouvelles méthodes qui pourraient aider lesexploitants agricoles à prendre conscience de l’inci-dence de leurs activités sur l’environnement. C’est enOntario et au Québec que l’on trouve les programmesde PAE les plus sophistiqués. Chaque modèle est assezdifférent et est fondé sur des guides de Plan agro-envi-ronnemental et des processus d’inspectionprofessionnelle en Ontario et sur les clubs consultatifsagro-environnementaux au Québec. Il existe actuel-lement sept différentes versions de PAE au Canada,sans compter celles qui sont en cours d’élaboration.Les PAE reposent sur l’action volontaire et allient l’é-ducation à l’action au bénéfice de la santé, de la sécuritéet de l’environnement, tant sur les lieux mêmes del’exploitation agricole qu’à l’extérieur de celle-ci. Laplanification agro-environnementale permet d’identi-fier les risques environnementaux ainsi que lesobligations, les forces et les biens ayant un impact surles activités des exploitants agricoles ainsi que les con-ditions qui prévalent sur le site même de l’exploitationagricole et en dehors de celui-ci, sur le plan de l’envi-


Études de cas

ronnement. À partir de cette analyse, les exploitantsagricoles peuvent signaler des sujets de préoccupationet indiquer les améliorations possibles. La planificationagro-environnementale sensibilise les exploitants agri-coles aux réglementations applicables à leurexploitation.

Les programmes du Québec et de l’Ontarioutilisent les incitatifs de manière assez différente. Lesavantages privés qui découlent du respect du pro-gramme sont délivrés sous condition de participationau programme et sous la forme de versements enespèces ou de redevances. En Ontario, la somme de1 500 $ est versée aux participants. Les exploitantsagricoles reçoivent cette somme après qu’ils ont com-mencé à mettre en œuvre leurs plans agro-environnementaux pour les aider à couvrir les coûts.Au Québec, les « clubs » agricoles québécois fontpayer 500 $ par an à leurs membres en échange d’in-formation et d’assistance privée (25 heures) dont lavaleur du marché dépasse largement les 500 $. La dif-férence en espèces entre les incitatifs (un paiement de1 500 $ contre 500 $ de droits) reflète peut-être la dif-férence dans l’évaluation des avantages privésdécoulant du programme. Les producteurs ontariensne sont pas soumis à une obligation réglementaire dese soumettre à un PAE et n’ont pas à se conformer àdes exigences particulières de gestion de l’environ-nement. Par conséquent, les avantages privés duprogramme proviennent de la valeur de l’informationfournie qui permet de réduire les coûts de productionet d’améliorer les relations à l’intérieur de la com-munauté agricole. Au Québec, on l’a noté, lesexploitants agricoles reçoivent une assistance technique.Il s’agit là d’un avantage qui devrait intéresser tout particulièrement les éleveurs de bovins qui sont soumisà des réglementations en matière d’utilisation du fumier.

Un certain nombre de facteurs influencent la par-ticipation au programme. Parmi les plus importants,citons :

� il s’agit d’une initiative volontaire dictée par lesproducteurs agricoles;

� la confidentialité rassure les exploitants agricolesqu’ils ne seront pas désavantagés sur le plan de lacompétitivité par rapport aux autres exploitants

agricoles ou que les pouvoirs publics ne leurimposeront pas d’amendes ni d’autres mesuresréglementaires;

� les incitatifs sont suffisants pour soutenir l’intérêtdes exploitants agricoles;

� la reconnaissance d’une diligence raisonnable quipeut s’avérer utile par la suite pour obtenir desprêts;

� la constatation que des améliorations environ-nementales réelles apportées à l’exploitationagricole peuvent en améliorer la rentabilité;

� la constatation que l’adoption de pratiquesécologiques favorise l’accès aux marchés et améliorel’image de l’exploitant;

� l’accès à l’information ayant trait aux technologieset pratiques agricoles nouvelles et novatricesprésente des avantages sur le plan de l’apprentissage.

Un PAE sert entre autres à favoriser la sensibilisa-tion en matière d’environnement et à mettre en valeurla compétence au sein de la communauté agricole,mais il peut aussi aller au-delà de la satisfaction de cesbesoins importants. Malheureusement, une lacunefondamentale de ces programmes est le manque desurveillance systématique des impacts sur l’environ-nement. Par exemple, la qualité de l’eau s’est-elleréellement améliorée? Selon une enquête menée parl’Université de Guelph auprès d’exploitants agricoles,les principaux enjeux environnementaux soulevés parles exploitants agricoles étaient, dans l’ordre, lesrisques pour la santé de la famille de l’exploitationagricole, les risques pour la santé des sols et les risquespour la qualité de l’eau. L’incitatif de 1 500 $ permet-tait un investissement privé très substantiel.

Les plans agro-environnementaux peuvent êtreadaptés à chaque type d’exploitation agricole et à lagéographie particulière des exploitations agricolescanadiennes. La marge de manœuvre est considérableen matière de conception. Ils peuvent être combinés àd’autres approches d’incitatifs comme les prix d’excel-lence et l’interaction avec le groupe. Ils peuvent aussirenforcer d’autres programmes fondés sur des incitatifsou des programmes créés par une réglementation. Lesprogrammes volontaires qui sont dirigés par des


Études de cas

organisations agricoles et dictés par des considérationsprovinciales sont ceux qui semblent recevoir le plusd’appui. Bien que les provinces du Centre et de l’Estsoient celles qui ont manifesté le plus grand intérêt,un programme national qui prendrait ces points enconsidération présente des possibilités réelles. En juin2001, les ministres de l’agriculture canadiens se sontentendus pour travailler à un plan d’ensemble visant àaccélérer l’action en faveur de la protection de l’envi-ronnement, qui s’appliquerait à toutes les exploitationsagricoles canadiennes. Cette décision offre une perspective intéressante pour la mise en place de PAEà l’échelle nationale.

4.2.4.2 Crédit d’impôt foncier municipal pour laconservation des terres d’une exploitation agricoleUn crédit d’impôt foncier municipal (CIFM) peutencourager la conservation de diverses utilisations dusol. Il existe des exemples divers, notamment auxÉtats-Unis. Cette étude de cas a examiné un projetpilote mené au Manitoba. Les effets incitatifs desimpôts fonciers dépendent de différents éléments : siles taux par mille varient en fonction des caractéris-tiques de l’utilisation du sol, si les propriétairesfonciers connaissent le fonctionnement de la variationdes taux et de n’importe quelle autre caractéristiquepropre au régime d’impôt foncier. Si la valeur impo-sable suppose que la terre est utilisée à des fins deproduction et que le taux d’imposition est uniformequelque soit le type d’utilisation du sol, l’incitatif seraclairement d’utiliser la terre à des fins de productionagricole (c.-à-d. récoltes et élevage de bétail). Une terrenon utilisée — ou celle réservée à la conservation,conformément à une interprétation stricte de lanotion de conservation, soit une utilisation autre qu’a-gricole — ne produira aucun revenu pour l’exploitantagricole, tout en restant soumise à l’impôt foncier. Unexploitant agricole soucieux de maximiser ses bénéficeset de réduire ses coûts au minimum, ne mettra decôté, aux fins de conservation de l’environnement, queles terres dont le développement agricole génère pourlui des pertes nettes.

Lorsqu’une municipalité rurale octroie un créditd’impôt qui permet de réduire l’impôt foncier pourchaque acre ou hectare de terre réservé à la conserva-

tion de l’environnement, les exploitants agricolesseront davantage encouragés à mettre de côté des ter-res ayant une faible valeur marchande. Le créditd’impôt est un impôt négatif et à ce titre, il permet derécompenser le propriétaire foncier qui réserve des ter-res à la conservation de l’environnement. L’incitatifaura plus d’effet sur les terres pour lesquelles le coût derenonciation sera le plus faible — c.-à-d. celles dont lavaleur productive est moindre.

Un projet pilote s’étendant sur une période detrois ans dans deux municipalités rurales au Manitobaa permis d’octroyer un impôt foncier municipal d’undollar par acre aux propriétaires fonciers qui avaientadopté les pratiques prescrites d’utilisation des solsécologiquement viables. Le projet est financé parCanards Illimités Canada, l’Administration du rétablis-sement agricole des Prairies et la Northwest SoilManagement Assocation. Les deux municipalitésapportent un appui non financier. La participation estvolontaire. Les terres admissibles au crédit d’impôtsont celles réservées à des initiatives de conservationcomme les terres réservées au fourrage cultive, lesprairies naturelles, les zones humides, les zones tam-pon riveraines (lorsque les arbres et l’herbe sont situésà 100 mètres d’une voie navigable) et les terres cul-tivées chaque année dont le couvert est constitué d’unminimum de 40 % de paille.

Le montant du crédit d’impôt a été établi en fonc-tion de deux facteurs : la somme d’un dollar par acrereprésentait l’impôt foncier payé en moyenne auManitoba pour les zones humides et les boisés deferme; on a estimé qu’un montant inférieur ne constituerait pas un incitatif suffisant pour encouragerles exploitants agricoles à s’inscrire au programme. Ilest clair que le crédit d’impôt ne suffit pas à dédom-mager les propriétaires pour l’ensemble des servicesécologiques tirés de leurs terres, mais il constitue unepetite compensation pour le fait de permettre à lasociété de tirer parti de la conservation des terres. Lespromoteurs du programme ont aussi souligné savaleur éducative : les exploitants agricoles sont infor-més de la nécessité d’avoir recours à des pratiques deconservation sur leurs terres et du fait que la sociétévalorise ces pratiques.


Études de cas

Les propriétaires fonciers doivent faire unedemande de crédit d’impôt chaque printemps, enindiquant les terres qui leur paraissent admissibles aucrédit. Le personnel de la municipalité rurale les aide àpréparer leur demande. L’imagerie satellitaire confirmel’utilisation des sols selon la catégorie de conservationpropre à chaque candidat. Une inspection du sol d’unpetit pourcentage de chaque zone de la municipalitérurale aide à vérifier que l’exploitant agricole se con-forme au programme. Les crédits d’impôt sont versés àceux qui s’y conforment, chaque automne, aumoment où les impôts viennent à échéance. En 2000,le programme a permis de protéger environ 31 % dela base géographique, y compris 6 538 acres de zoneshumides, 15 116 acres de terres soumises à un travailde conservation du sol et 39 334 acres consacrés aufourrage cultivé, aux prairies naturelles et aux zonesriveraines. En moyenne, le crédit d’impôt rapportait261 $, chaque exploitant agricole recevant entre undollar et 1 628 $. Selon une évaluation du programmeeffectuée par la poste, 86 % des participants esti-maient que le programme en valait la peine et 88 %étaient d’accord que le régime d’impôt foncier procu-rait un réel dédommagement. Le coût total duprogramme en 1999 s’élevait à 75 787 $ dont environ61 000 $ de crédits d’impôt. Le solde représentait lescoûts administratifs, y compris les frais liés à l’analysepar satellite, à la publicité et aux communications, à lamain-d’œuvre, aux voyages ainsi qu’au traitement et àl’évaluation des programmes.

La valeur du programme devrait être établie prin-cipalement en fonction de la valeur actuelle desavantages collectifs et des coûts sociaux — c.-à-d. lesavantages pour la société découlant du programme.Les avantages collectifs liés à l’application d’un CIFMcomprennent les améliorations à la qualité de l’environ-nement. Il s’agit notamment :

� de la préservation de la qualité des sols et de laréduction de l’érosion;

� des améliorations apportées à la qualité de l’eaupotable ou utilisée à des fins récréatives;

� de la réduction des inondations;

� de l’augmentation des zones humides et de leurentretien;

� de la protection de la qualité de l’air (piégeage ducarbone);

� de la conservation des écosystèmes des zonesriveraines et des bénéfices inhérents;

� de la conservation de la biodiversité;

� de l’aménagement de l’habitat de la faune pour lesespèces aquatiques et terrestres;

� des économies d’énergie.

Les avantages collectifs comprennent aussi laréduction des dépenses publiques liées aux infrastructuresdestinées à la protection de l’environnement, entre autres :

� une nécessité moins grande de retirer le limon desvoies navigables;

� une baisse des coûts d’épuration de l’eau;

� une baisse des dépenses liées à la lutte contre lesinondations;

� une baisse de l’érosion, moins de réparations auxponceaux et aux embranchements;

� une réduction de l’engorgement des drains.

Ces avantages n’ont pas été quantifiés, mais onpeut raisonnablement affirmer que les économies endépenses publiques pourraient atteindre au moins undollar par acre. Par conséquent, le programme est autofinancé parce qu’il permet aux municipalités deréaliser des économies. Avec le temps, les améliora-tions apportées à la qualité de l’environnementpourraient aussi améliorer la productivité des terres enraison d’une plus faible érosion des sols, par exemple.La valeur des terres pourrait ainsi augmenter et à sontour générer davantage d’impôts fonciers qui seraientalors réinvestis dans des biens et des services collectifs.Le CIFM pourrait même conduire à une plus grandediversification de l’économie locale en raison des perspectives offertes par plus d’activités récréatives surles terres réservées, l’augmentation du tourisme, lesdifférentes combinaisons de cultures, etc. Le bien-êtredes résidents s’en trouverait amélioré.

Au titre des coûts pour la collectivité (soit lesmunicipalités) on pourrait citer :

� une diminution des recettes;


Études de cas

� une augmentation des coûts administratifs (autresque ceux liés au recouvrement normal des impôtsfonciers);

� les coûts d’évaluation de l’efficacité du programmeà remplir ses objectifs de protection de l’environ-nement.

Un autre enjeu réside dans le fait de savoir quimesurera les avantages et les coûts sociaux liés au pro-gramme : la municipalité, la province ou le fédéral?On aurait normalement tendance à penser que cedevrait être l’autorité compétente qui prend les déci-sions, en l’occurrence, la municipalité. Or, dans le casdes CIFM, les avantages sur le plan de l’environ-nement peuvent s’étendre au-delà du territoire de lamunicipalité. Ainsi, certains coûts liés au programmepourraient logiquement être assumés par les gouverne-ments des deux paliers supérieurs de compétence.

Les leçons tirées de l’initiative manitobaine mon-trent que le succès du programme est dû à plusieursfacteurs, dont :

� l’appui d’une grande diversité de parties intéressées, ycompris les pouvoirs publics locaux;

� le fait qu’il s’agit d’un programme volontaire;

� les crédits d’impôt peuvent faire à moins de zéro lesimpôts fonciers d’un propriétaire;

� l’examen annuel, qui permet une utilisationréversible des terres et des rentrées d’argent auxexploitants agricoles pour chaque année de partici-pation;

� le niveau relativement faible de la superficie en acresexigée pour participer au programme;

� la simplicité d’administration, les exigences d’ad-missibilité étant peu nombreuses et moinscomplexes;

� la sensibilisation du public et un climat politiquefavorable, sans que l’on croit que le programmeconstitue une subvention injustifiée, mais simple-ment un paiement qui reconnaît les avantagescollectifs découlant de la conservation de terresappartenant à des propriétaires privés;

� une conception de programme qui n’a aucune chancede provoquer une réaction du point de vue du com-merce international;

� une structure qui est adaptée au contexte local etqui est plus souple qu’un programme à « tailleunique »;

� un programme isolé qui n’oblige pas les pro-priétaires fonciers à participer à d’autres programmes, mais qui peut être tout de suite intégré aux autres initiatives de conservation.

À l’examen de certains CIFM appliqués enAmérique du Nord, les défis présentés par ces instru-ments incluent:

� un financement durable du programme, étantdonné que le crédit d’impôt a un impact sur lesrecettes de la municipalité;

� des taux de participation faibles et une méconnais-sance du programme en raison de facteurs commela superficie en acres couverte, une publicité et descommunications insuffisantes, des exigences d’ad-missibilité qui coûtent trop cher et sont tropcomplexes pour que le propriétaire foncier puisses’y conformer et une conception de programmequi n’est pas bien ciblée sur des objectifs environ-nementaux clairs;

� une difficulté à mesurer les avantages environnemen-taux;

� un doute sur la réelle nécessité du crédit d’impôt(c.-à-d. si, en l’absence d’incitatif, les propriétairesfonciers auraient pris les mêmes mesures);

� la difficulté de fixer le crédit d’impôt à un tauxapproprié — s’il est trop bas, la participation serafaible, s’il est trop élevé, il donne aux propriétairesfonciers des loyers non nécessaires;

� l’intégration aux autres programmes pour éviter lecumul d’avantages.

À ce sujet, si plus d’un programmes sont appliquésde manière simultanée dans une même région, il fautveiller à ce que le propriétaire foncier ne reçoive pasdeux fois le même versement pour les mêmes activités,à moins que cela soit le but (peut-être de sources definancement différentes).


Études de cas

En résumé, le CIFM est une politique fondée surdes incitatifs, qui mérite d’être poursuivie — etappliquée au-delà du cadre strict des programmespilotes — comme l’un des instruments possibles d’EFconçus pour améliorer la qualité de l’environnement.Un CIFM donne aux activités de conservation quisont valorisées par la société, mais qui ne sont paséchangées sur les marchés traditionnels, une valeur quis’apparente à une valeur marchande. Le propriétairefoncier reçoit le « prix » (crédit d’impôt) par unité deterre si les activités de conservation prescrites sontentreprises et ce prix est équivalent aux revenus mar-ginaux de la terre pour toute autre utilisation. Bienqu’il s’agisse normalement d’un incitatif modeste, ilvéhicule l’idée aux propriétaires fonciers qu’il faut valoriser les avantages environnementaux qui n’ont pasde valeur marchande. Les programmes qui possèdentdes exigences claires d’admissibilité, de faibles coûts deconformité et une certaine souplesse dans le choix desterres à réserver (en n’exigeant que des niveaux mini-maux de superficie en acres) sont le plus susceptiblesd’attirer les participants et de procurer des avantagesenvironnementaux. Les défis majeurs résident dans lefinancement du crédit d’impôt et dans la mesure desbénéfices nets découlant des programmes de manière às’assurer qu’ils améliorent vraiment la qualité de l’envi-ronnement.

4.2.4.3 Programme de conservation du couvertvégétal (PCCV)L’année dernière, Canards Illimités Canada a proposéun programme national de conservation du couvertvégétal. Les terres visées seraient celles qui pos-séderaient une valeur de conservation, à l’instar decelles identifiées pour les zones riveraines ou les terreshumides. Un PCCV prévoit l’arrêt permanent oupour un certain nombre d’années, de l’utilisation agri-cole de ces terres. Les incitatifs économiques destinés àencourager la conversion de ces terres fournit unmoyen d’action qui facilite l’investissement publicdans les décisions privées d’utilisation des terres, afind’assurer que le paysage agricole fournisse un éventailde biens et de services valorisés par la société.

Ces économies environnementales externes viseraient un certain nombre de facteurs associés à

l’amélioration de la qualité de l’eau, y compris :

� une baisse des coûts d’épuration de l’eau;

� une baisse des coûts du dragage effectué pourretirer les sédiments des canaux d’adduction et desinfrastructures d’emmagasinage de l’eau;

� une augmentation des possibilités d’activitésrécréatives (y compris la pêche et la nage).

À titre d’autres économies externes on pourraitciter :

� une plus grand utilisation des terres par la faune;

� la biodiversité;

� la gestion des espèces en péril;

� la valeur esthétique;

� la hausse du piégeage du carbone et la baisse desémissions nettes de gaz à effet de serre;

� une atténuation des inondations.

Les coûts externes d’un programme de conserva-tion du couvert végétal pourraient comprendre lescoûts additionnels associés à la réalisation des incitatifsde conversion des terres et le dédommagement requispour compenser la déprédation accrue des récoltes parla faune.

Par hypothèse, si le propriétaire foncier décide deréserver une parcelle de terres à la conservation ducouvert végétal, les bénéfices privés (y compris l’inci-tatif économique fourni par l’institution responsabledu programme) sont supérieurs aux coûts privés associés à la conversion de la terre. Par conséquent, enne quantifiant que les avantages externes et les coûtsassociés à la conversion de la terre, on facilite le calculdes avantages externes net (ou les coûts) du pro-gramme. Les trois bassins fluviaux ou bassins-versantschoisis pour l’étude de cas sont : le bassin fluvial de laUpper Assiniboine en Saskatchewan et au Manitoba, :le bassin-versant de la rivière Grand près de Guelph enOntario et le bassin-versant du Mill River à l’Ouest del’île-du-Prince-Édouard. Ces sites ont été choisis parcequ’ils représentent des paysages agricoles dans desrégions différentes et parce qu’il existe des donnéesraisonnables sur chacun.


Études de cas

En dépit de certains problèmes liés aux données,l’étude révèle une constante selon laquelle un pro-gramme de conservation produit des avantagesexternes nets substantiels. Dans le cas de la rivièreGrand, la meilleure estimation donnait des avantagesexternes nets de 195 $ par hectare, par année (soit de79 à 342 $). Dans le cas de la Upper AssiniboineRiver, ils atteignaient 29 à 106 $, l’estimation la plusprobable étant de 65 $ par hectare, par année. Le MillRiver se situe entre les deux (de 69 à 236 $, l’estima-tion la plus probable étant 142 $ par hectare, parannée). Dans le cas de la Upper Assiniboine River, ona pu établir les impacts optimaux du programme aumoyen d’une réponse de l’offre fondée sur les taux delocation connus. Le tableau 1 montre les valeurs cal-culées des avantages externes et les impacts financiersoptimaux du programme. L’information relative auxdeux autres bassins-versants est fournie dans le rapportprincipal.

Les avantages externes dans ce dernier cas et celuide la rivière Grand révèlent une tendance similaire.Les avantages externes les plus importants proviennentd’une combinaison du piégeage du carbone et de laréduction des émissions de gaz à effet de serre.Toutefois, le principal avantage externe suivant estconstitué par des économies de paiements du gou-vernement parce que la terre réservée ne fait plusl’objet d’une production agricole. Dans le cas de la rivière Grand, les chiffres sont bien supérieurs (46 $comparé à 12 $). En outre, dans ce dernier cas, ilexiste des avantages additionnels comme la réductionde phosphore (23,50 $), la pêche récréative (26 $) etla valeur attachée à une utilisation élevée par la faunesans consommation. Tous ces facteurs contribuent àl’avantage externe net le plus élevé provenant d’unprogramme de conservation du couvert végétal danscette rivière, qui s’écoule dans des zones où la densitéde la population humaine est relativement élevée.

La contribution majeure de cette étude réside dansle niveau élevé et la qualité de l’information compilée.Une analyse économique comme celle-ci est sansprécédent. En outre, l’analyse n’est pas fondée sur desimples suppositions. Les chiffres ont été rigoureuse-ment établis à partir de la meilleure information denature économique et écologique qui soit. Ils démon-

trent de manière irréfutable qu’un programme de con-servation du couvert végétal présenterait de très bonsavantages pour la société dans divers contextes debassins-versants représentant des situations environ-nementales et régionales différentes partout auCanada. Pour chaque cas, les chiffres compilésreprésentent une situation de bassin-versant« moyenne » — une situation de référence. Si l’onvoulait raffiner l’analyse, il serait possible d’examinerles avantages découlant de types particuliers de pro-grammes de conservation du couvert végétal, parexemple, ceux s’appliquant aux zones riveraines. Cetteanalyse poussée exigerait plus d’information à proposdes impacts particuliers des différents types de couvertvégétal des rives et des bassins-versants sur des facteurscomme le piégeage des sédiments par la végétationriveraine, l’élimination des nutriments, l’intensifica-tion de la production piscicole. Dans chaque cas,l’information devrait être traduite en termes d’impactséconomiques.

Les trois bassins-versants ont été choisis parcequ’ils représentaient des régions agricoles différentes etpar conséquent, des climats, des activités agricoles etdes pratiques agricoles de nature variée. L’informationpourrait être raffinée avec le temps et jusqu’à présent,l’analyse a révélé un certain nombre de lacunes statis-tiques. À elle seule, cette « lacune » peut ajouter de lavaleur parce qu’elle souligne les besoins en recherche.Nos connaissances s’en trouveraient grandementenrichies si l’on pouvait compiler davantage d’infor-mation qui soit meilleure sur ces trois rivières, plutôtque de reprendre l’exercice à un niveau superficielpour d’autres bassins.

4.2.4.4 Défis et perspectives — la voie du progrèsIl est certain que les initiatives d’EF peuvent être misesen œuvre avec succès et contribuent à aider la société àpréserver et à fournir des services écologiques dans lespaysages agricoles. Le succès va dépendre de l’engage-ment d’une partie substantielle des exploitantsagricoles d’une région donnée. Pour ce faire, il faudraajuster les incitatifs, prendre en compte l’incidenced’enjeux comme l’observance intégrale et arriver àcomprendre les objectifs précis à atteindre. Les pointsforts irréfutables des exemples étudiés sont que ces


Études de cas

Tableau 1Estimations des économies externes découlant d'un programme de conservation du couvert végétal dansle bassin de la Upper Assiniboine River, dans l'Est de la Saskatchewan et dans l'Ouest du Manitoba

Haut Meilleure estimation Bas

Avantages externes $/hectare/annéeÉconomies en sorties de fonds du gouvernement 19,25 12,83 6,42Économies de primes d'assurance-récolte 5,27 3,51 1,76 Qualité de l'eau - Sédiments 9,34 4,62 1,34Activités récréatives sur l'eau 1,37 0,91 0,46 Érosion éolienne 4,01 2,67 1,34Modification des émissions de GES 14,07 9,38 4,69Piégeage du carbone 29,40 19,60 9,80 Faune - utilisation avec consommation 19,11 10,71 5,36 Faune - utilisation sans consommation 6,45 4,16 2,08

Économies brutes 108,25 68,39 33,23

Coûts administratifs du programme (1,04) (2,08) (3,12)Dédommagement pour déprédation (0,32) (0,64) (0,96)

Économies externes nettes 106,89 65,67 29,15

Réponse de l'offreHectares pour paiement 35 $/hectare 25 000 12 000 6 000

Impacts optimaux du programmeTerres soumises au programme (hectare) 76 350 22 515 4 996Avantages externes brutes $8 264 888 $1 539 830 $166 002Coûts du programme $8 240 465 $1 525 420 $161 205Coûts administratifs $79 404 $46 832 $15 588Versements aux producteurs $8 161 052 $1 478 588 $145 617Coûts pour les producteurs $4 080 526 $739 294 $72 808Gains pour les producteurs $4 080 526 $739 294 $72 808

Profit global $4 080 526 $739 294 $72 808

programmes sont volontaires et sont susceptibles degénérer des économies pour la société et les pouvoirspublics. Ils montrent que chaque palier de gouverne-ment peut jouer un rôle dans l’EF dans le cadre despaysages agricoles même si, dans chaque cas, leur par-ticipation n’est pas toujours nécessaire.

L’éventail d’instruments disponibles présente denombreuses options et possibilités dans le but de réunir des séries d’instruments qui se renforcentmutuellement, offrent davantage de perspectives à uneaction volontaire de gestion de l’environnement et

confèrent un fondement à la notion d’un éventuel« marquage écologique » de l’agriculture canadienne. Ildoit y avoir une progression entre la sensibilisation etl’acquisition de connaissance, la mise en œuvre et uneévaluation appropriée des résultats (notamment, uneamélioration des conditions ambiantes dans lesbassins-versants et les paysages agricoles). Les plansagro-environnementaux peuvent devancer l’action enfaveur de la protection de l’environnement — en four-nissant les connaissances de base et en provoquant despetites initiatives à l’échelle de l’exploitation agricole.


Études de cas

Le crédit d’impôt foncier municipal montre quemême un incitatif modeste peut aider à encourager età renforcer une ligne de conduite visant la conserva-tion de l’environnement. Les PAE et les CIFM sontcomplémentaires, puisque les premiers aideraient lespropriétaires fonciers à déterminer quelle terre devraitêtre réservée et les municipalités pourraient êtreenclines à octroyer un CIFM à ceux qui participentdéjà à un PAE. L’analyse économique des avantagesexternes peut servir non seulement à la conception desPCCV mais aussi à une série d’autres objets, y com-pris le contrôle qui consiste à déterminer quelles terressont le plus intéressantes du point de vue de la conser-vation de l’environnement ou à établir quelles terresdoivent faire l’objet d’incitatifs comme le crédit d’im-pôt foncier municipal.

L’étude a identifié les facteurs de premier plan quiinfluencent la participation au programme. Il estessentiel de se souvenir qu’une taille unique ne va pasà tout le monde. Les différentes contributions et con-ceptions au niveau provincial, la souplesse desconceptions établies avec la participation des secteursagricoles et des groupes régionaux particuliers, la sim-plicité de la mise en œuvre des mesures et des règlesadministratives (même si cela appauvrit le ciblage austade initial) ainsi que les faibles coûts administratifssont les éléments clés de la réussite d’un programme.Il faut étudier la manière d’ajuster l’EF aux différentesrégions, en particulier lorsque plusieurs initiatives sesuperposent aux approches réglementaires existantescomme le zonage. Une approche « particularisée »peut s’avérer intéressante pour les producteurs agri-coles qui se heurtent à une diversité de programmes etde préoccupations d’ordre réglementaire. Le niveau departicipation requis pour assurer le succès est incer-tain. L’augmentation du nombre des participantsfavorisera la notion d’amélioration continue.

Un investissement stratégique dans le domaine scientifique et dans celui de l’évaluation des program-mes est essentiel au renforcement des diversesinitiatives d’EF. Il est difficile d’isoler la valeur dechaque programme lorsqu’il faut plusieurs program-mes pour provoquer des changements, de sorte que lascience doit contribuer à de nombreux égards àl’analyse économique. Ce point a été amplement

démontré par l’analyse des économies externes nettesrelative aux bassins-versants. Il reste des années de travail, parti-culièrement en ce qui concerne les activités ciblées, comme les initiatives de conservationdes zones riveraines, mais cela ne doit pas empêcherl’élaboration et la mise en œuvre de programmes incitatifs, si, dès le départ, l’engagement est pris de lesévaluer au moyen de méthodes de surveillance scientifiques rigoureuses. La société sera ainsi renseignée, à peu de frais, sur les conditions ambianteset sur l’écodynamisme des paysages agricoles.

Les objectifs d’une EF dans le cadre des paysagesagricoles doivent être centrés sur les économies nettesou les effets externes positifs pour la société de la miseen valeur de l’intégrité écologique et de son maintien.Des avantages individuels peuvent aussi être dégagés,mais il n’est pas nécessaire que la société paie poureux. Dans la conception des programmes, la neutralitéfiscale peut constituer un objectif, mais il convient dene pas oublier qu’ils ne sont réellement neutres dupoint de fiscal que lorsque les activités de conservationconstituent des économies de coûts pour le gouverne-ment dans la mesure où ils atténuent la dégradationde l’environnement. Il est important d’être en mesurede montrer aussi clairement que possible que les résul-tats reflètent réellement un niveau positif d’avantagescollectifs qui soit rentable. La manifestation des avan-tages doit être facilement comprise par diversindividus et organisations, y compris les producteurs,les intervenants et les décideurs. L’omission de le fairemettrait en péril des initiatives bien planifiées.Souvent, des partenariats peuvent générer et utiliser lesconnaissances d’une manière créative —l’apprentissagepar la pratique, comme indiqué plus haut.

Une EF relative aux paysages agricoles sera miseen place seulement dans la mesure où il existe unedemande visant à faire progresser les programmes, par-fois en dépit des obstacles qui privilégient un statuquo. Une partie de la demande émanera d’accordsmultilatéraux, tels les accords sur le changement cli-matique, là où existe un intérêt pour le piégeage ducarbone et proviendra également d’initiatives volon-taires comme la certification de production verte àl’échelle nationale ou internationale. À défaut d’avan-tages collectifs nets qui soient bien articulés et


Études de cas

14 « Adoption de mesures sur les véhicules, les moteurs et les carburantspour assainir l’air et protéger la santé humaine », EnvironnementCanada, à l’adresse suivante : www.ec.gc.ca/air/taking-action_f.shtmlhttp://www.ec.gc.ca/air/taking-action_e.shtml

susceptibles d’être vérifiés par un examen des résultats,les approches d’EF (qui offrent aux exploitants agri-coles des options souples) n’atteindront pas leur pleinpotentiel.

Les recommandations suivantes sont proposéespour effectuer un suivi de ce rapport :

� La TRNEE devrait poursuivre l’examen en détailde l’EF, en s’efforçant d’améliorer la compréhen-sion des perspectives offertes par son éventuelleapplication au secteur de l’agriculture et en pro-posant des recommandations précises auxgouvernements fédéral et provinciaux quiaideraient la conception et la mise en applicationde ces initiatives.

� Les ministères fédéraux sous l’égide d’AAC,devraient élaborer un plan de« marquage écologique » de l’agriculture cana-dienne au niveau national ou international quiintégreraient complètement l’EF ainsi que des initiatives volontaires pouvant être mises en placepar le biais de la gérance des exploitants agricoles.

� L’engagement ministériel de juin 2001 d’accélérerle rythme de l’amélioration des pratiques environ-nementales sur les exploitations agricoles devraitêtre tenu en élargissant les programmes fondés,entre autres, sur les trois exemples d’EF fournisdans ce rapport.

� La conservation hautement prioritaire du couvertvégétal et des initiatives environnementalesdevraient être élaborées à l’aide de l’analyse éco-logico-économique des bassins-versants présentésici. (Par exemple, en concevant un programmepour améliorer la qualité des eaux de ruissellementprovenant d’une exploitation agricole.)

� Les gouvernements fédéral et provinciaux devraients’engager à réunir et à partager l’information surl’efficacité des initiatives d’EF et des indicateurs desuccès, ainsi qu’à élaborer des mécanismes qui per-mettent d’utiliser cette information pour concevoirdes initiatives d’EF complémentaires qui s’appuientsur des séries d’instruments.

� Les organisations agricoles devraient être davan-tage impliquées dans la conception, la promotion

et la mise en œuvre des initiatives d’EF, tout parti-culièrement en devenant des partenaires actifsdans l’élaboration d’approches régionales et secto-rielles.

4.3 Résumé de l’étude de cas sur l’assainissement du transport

4.3.1 ObjectifLe Groupe de travail sur l’assainissement du transportavait le mandat suivant :

Concevoir des instruments fiscaux destinés à favoriserl’utilisation de carburants et de moteurs moins polluantsdans le but d’accélérer la transition à l’assainissement dutransport dans les secteurs du transport de marchandises etdes transports en commun à moteur diesel.

Au cours du projet, le mandat a été quelque peuélargi pour inclure les camions hors route et le diesel.En particulier, le Groupe de travail s’est penché sur lesmesures d’EF qui pourraient venir compléter laDéclaration d’intention sur les véhicules, les moteurset les carburants, de février 2001, prise en vertu de laLoi canadienne sur la protection de l’environnement,concernant les gros camions et autobus et le diesel.14

Information complémentaire à proposde l'étude de cas sur l'assainissementdu transport

Les documents de référence suivants de laTRNEE sont disponibles :

� Cleaner Transportation and Ecological FiscalReform: Working Group Report

� Fiscal Instruments for Diesel EmissionReduction: A Preliminary Analysis



Études de cas

4.3.2 MéthodologieLe Groupe de travail a identifié les techniques possibles de réduction des émissions provenant dutransport par camion et du transport en commun àmoteur diesel, ainsi que les obstacles à ces différentestechniques et les mesures fiscales « straw dog » envisagées pour des recherches futures. Il a défini quatre objectifs et leurs options sur le plan fiscal, auxfins de conception et de recherches approfondies. Il amené les recherches suivantes :

� la recherche bibliographique parue sur les expériences relatives à l’instrument dans d’autrespays développés;

� la réunion de données sur l’efficacité et les coûtsde l’instrument dans le contexte canadien;

� l’examen de conceptions de rechange de l’instru-ment;

� l’étude des problèmes de mise en œuvre qui pour-raient survenir au Canada;

� l’examen des effets distributifs de l’instrument surles intervenants directement concernés, y comprisles entreprises de camionnage, les expéditeurs, lesclients, les fabricants de moteurs et l’industriepétrolière.

Aucune analyse quantitative n’a été faite en raisondu délai, du budget et des données disponibles.L’analyse a donc été descriptive et a porté essentiel-lement sur les enjeux de conception, les problèmes liés àla mise en œuvre, les leçons à tirer de mesures sem-blables appliquées ailleurs, ainsi que sur une évaluationplus subjective des coûts et des effets relatifs.

Le Groupe de travail a pris connaissance du rap-port du consultant. Il a ensuite établi des conclusionssur les mesures et les leçons à tirer de l’étude de cas ence qui a trait aux perspectives offertes par la mise enœuvre d’une EF au Canada. Ces conclusions figurentdans la dernière partie de cette section.

4.3.3 ContexteLes États-Unis ont proposé une réglementation sur lesvéhicules routiers diesel lourds qui permettrait uneréduction substantielle des émissions de particules

(MP) dès le modèle de l’année 2007 et l’entrée envigueur graduelle de réductions substantielles desémissions d’oxydes d’azote (NOx) et d’hydrocarburesnon méthanique (HCNM) entre 2007 et 2009. Aucours de cette période, la moitié des moteurs vendusdevront être conformes à la norme de 2007 sur leNOx et le HCNM (Phase II complétée), l’autremoitié pouvant respecter les normes antérieures et lanorme de 2007 sur le MP (Phase II MP). Les moteursconformes aux normes du programme « Phase II »fonctionneront avec un carburant contenant moins de15 ppm de soufre (c.-à-d., du carburant diesel à faibleteneur en soufre, de sorte qu’en 2006, une limite de15 ppm sera imposée sur la concentration en soufredu carburant diesel routier. Le Canada a annoncé qu’ilavait l’intention de suivre ces normes, sans préciser s’ilappliquera la règle des 50 % de parts de marché entre2007 et 2009.

4.3.4 Résumé des recherches et des discussions15

Les instruments choisis pour l’étude étaient de deuxordres : ceux visant les moteurs et ceux visant les car-burants. Les gaz d’échappement des véhicules et desmoteurs dépendent de la conception technologiquedes véhicules et des moteurs, ainsi que des propriétésdes carburants. Dans certains cas, les systèmes antipol-lution des véhicules ne peuvent fonctionneradéquatement sans les carburants appropriés. C’estpourquoi les carburants et les émanations des moteursont été considérés comme formant un tout, à l’instarde l’approche suivie pour la LCPE. Pour les moteurs,il fallait accélérer l’adoption d’une nouvelle générationde moteurs propres et de techniques d’adaptationantipollution et encourager l’élimination des moteursplus polluants. Les mesures suivantes ont étéanalysées :

� une DAA (déduction pour amortissementaccéléré) qui s’appliquerait aux moteurs moinspolluants et aux techniques d’adaptation antipol-

15 Pour un rapport complet des recherches, voir Dewees ConsultingLimited, “ Fiscal Instruments for Diesel Emission Reduction: APreliminary Analysis ”, Rapport du Groupe de travail surl’assainissement du transport, TRNEE, Toronto : 1er octobre 2001.


Études de cas

lution, un droit ou rabais visant les nouveauxvéhicules, ou un crédit d’impôt pour les moteursmoins polluants et les techniques d’adaptationantipollution;

� des instruments fiscaux pour accélérer l’élimina-tion des véhicules plus anciens.

En ce qui concerne les carburants, il s’agissait d’ac-célérer la pénétration du carburant diesel à faibleteneur en soufre. Les deux approches qui ont fait l’ob-jet d’un examen sont :

� un impôt sur la teneur en soufre des carburantsdiesel,

� une DAA visant la modernisation des raffineries etdes infrastructures pour assurer un approvision-nement en diesel moins polluant.

Ces instruments fiscaux modifient les prix aprèsimpôt des moteurs, des dispositifs d’adaptationantipollution et des carburants pour l’acheteur,encourageant un changement de comportement.L’efficacité de l’instrument dépend de la réaction desacheteurs (entreprises de camionnage) et des vendeurs(fabricants de véhicules et raffineries de carburants)aux changements de prix, laquelle est fonction de lastructure du marché. Le marché canadien pour les

camions et les moteurs de camions n’occupant que10 % du marché nord américain, les marchés sontintégrés et l’industrie est raisonnablement compétitive.Par conséquent, les prix devraient être comparablesdans les deux pays et refléter les coûts de productionen l’absence de réglementation. Cependant, la régle-mentation de lutte contre les émissions envisagée aurapour effet de modifier certains prix de manière signi-ficative.

4.3.4.1 Encourager l’achat de moteurs de typePhase II MP avant 2007Pour stimuler la production et les ventes de moteursde type Phase II MP avant 2007, le Canada auraitbesoin d’un incitatif fiscal supérieur ou égal aux coûtssupplémentaires encourus pour la fabrication. Selonles estimations actuelles, ces coûts se situent entre1 100 $ environ pour un camion léger et plus de1 700 $ pour un autobus urbain. Si le carburant dieselà faible teneur en soufre exigé pour les moteurs detype Phase II MP est plus cher que le carburant dieselordinaire, l’incitatif fiscal visant à inciter les camion-neurs à acheter ces moteurs devrait se situer entre1 350 $ et 3 660 $. Si l’on veut sérieusement encou-rager la vente hâtive de ces moteurs au Canada, il

Tableau 2

Sommaire de l'évaluation des instruments

Objectif Instruments privilégiés - Par ordre d'importanceAccélérer la Phase II MP avant 2007 1. Droit ou rabais - efficace, sans incidence sur les recettes

2. Crédit d'impôt - coûteux, exclut le secteur sans but lucratif3. DAA - coûteuse, exclut le secteur sans but lucratif, imprécise

Augmenter les ventes de la Phase II, 1. Droit ou rabais - efficace, sans incidence sur les recettesentre 2007 et 2009 2. Crédit d'impôt - très coûteux, exclut le secteur sans but lucratif

3. DAA - très coûteuse exclut le secteur sans but lucratif, imprécise

Encourager l'utilisation de véhicules 1. Droit ou rabais - efficace, sans incidence sur les recetteshors route moins polluants 2. Crédit d'impôt - efficace mais coûteux

3. DAA - coûteuse, imprécise

Encourager l'adaptation antipollution 1. Subvention ou rabais - efficace, coûeux

Encourager la mise au rebut 1. Subvention - efficace, coûteuse2. Frais d'inscription - problématique

Accélérer l'utilisation de carburant diesel 1. Écart fiscalà faible teneur en soufre


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faudra prévoir un incitatif fiscal substantiel. Il seraitaussi utile qu’il soit accompagné d’un autre incitatiffiscal afin d’éliminer toute pénalité sur le plan des prixqui serait liée à l’utilisation de ce carburant.

On ne sait pas si la production de moteurs de typePhase II MP pourrait être avancée avant les échéancesréglementaires. Il conviendrait d’allouer un tempssuffisant pour tester la fiabilité de ces moteurs sur laroute en plus des délais nécessaires pour en assurer laproduction. Il s’agit d’un élément important. Aucuninstrument fiscal ne peut fonctionner si l’on n’est pasen mesure de fournir des moteurs prêts à être com-mercialisés.

L’utilisation des véhicules et des moteurs de typePhase II complétée suppose l’accès au carburant dieselà faible teneur en soufre. Certaines activités, comme leservice de transport urbain ou les activités hors route,qui ont lieu dans un espace géographique limité,pourraient faire appel à des véhicules et des moteursmoins polluants aussi longtemps que le carburant estdisponible au niveau régional ou local. D’autres activités, comme le camionnage à longue distance,exigeraient un approvisionnement de grands territoireset parfois aux Etats-Unis, ce qui pourrait constituer unobstacle majeur dans la mesure où l’approvision-nement ne deviendra obligatoire en vertu de laréglementation qu’en 2006.

4.3.4.2 Augmenter les ventes des moteurs de typePhase II complétée, au-delà de l’exigence de 50 %,entre 2007 et 2009Lorsque les fabricants devront se conformer auxnormes de la Phase II complétée, visant la moitié desmoteurs qu’ils commercialisent, ils devront ne pas leurattribuer un prix supérieur à celui des moteurs de typePhase II MP, sous peine de ne pas pouvoir les vendre.Par conséquent, les fabricants réaliseront des profitsimportants sur les moteurs de type Phase II MP et defaibles profits voire des pertes, sur les moteurs de typePhase II complétée, entre 2007 et 2009. Si le Canadan’adopte pas d’exigence relative à la part de marchésemblable à celle des États-Unis, peu de moteursPhase II complétée seront commercialisés dans ce payset plus de moteurs Phase II PM à fort taux d’émissiony seront vendus. Par conséquent, on peut présumer

que le Canada va adopter l’exigence des 50 % de partsde marché, tout comme aux États-Unis.

Il sera plus difficile d’augmenter les ventes desmoteurs de type Phase II complétée, entre 2007 et2009, parce que les fabricants seront déjà soumis àl’exigence des 50 % de parts de marché. S’ils n’arriventpas à approvisionner la moitié du marché en moteursde type Phase II complétée en 2007, aucun instru-ment fiscal ne pourra augmenter leurs ventes auCanada. En cas d’excédent de la capacité liée de laPhase II complétée, un incitatif fiscal qui s’ap-pliquerait au prix du véhicule ne serait pas suffisant àencourager les fabricants à augmenter leur productionde moteurs de type Phase II complétée, à moins qu’ilcouvre entièrement les coûts associés à ce moteurcomparé à un moteur de type Phase II PM. Selon desestimations de coûts récentes, l’incitatif devrait valoirentre 2 000 $ pour un camion léger et 3 200 $ pourun camion lourd, et ce dans l’hypothèse où le carbu-rant diesel à faible teneur en soufre serait le seulcarburant routier disponible ou que le prix de ce car-burant ne serait pas plus élevé que le carburant diesel àplus haute teneur en soufre également disponible.Cependant, en présence d’une capacité de productionsuffisante des fabricants, un instrument fiscal qui cou-vrirait un montant supérieur à ces coûts pourrait faireaugmenter de façon importante la proportion demoteurs de type Phase II complétée, vendus sur lemarché canadien.

Le coût pour le Trésor public fédéral d’un instru-ment fiscal relatif à la période antérieure à 2007 seraproportionnel au nombre de véhicules vendus fonc-tionnant avec des moteurs de type Phase II PM;celui-ci sera donc modeste sauf si le programme con-naît un succès important. Entre 2007 et 2009,l’instrument sera appliqué à tous les moteurs de typePhase II complétée vendus et la moitié des moteursdevront être conformes à cette norme. Par conséquent,le coût fiscal de la politique pour la période s’étendantde 2007 à 2009 est susceptible de s’élever à près de100 millions de dollars par an, même si le programmene réussit pas du tout à accroître la part de marché au-delà des 50 %, à moins que l’instrument soit sansincidence sur les recettes.


Études de cas

À l’examen des instruments fiscaux particuliersenvisagés pour atteindre les objectifs énoncés plus haut,il est peu vraisemblable qu’une taxe d’accise fédéralepourrait être réduite pour avoir cet effet. La TPS neconvient pas, parce que les entreprises de camionnageréclament leur TPS au moyen d’un crédit de taxe sur lesintrants et que le secteur sans but lucratif (soit lesmunicipalités, les universités, les écoles et les hôpitaux)ne paie qu’une partie de la TPS. Un nouvel impôt surles véhicules à fort taux d’émission serait possible d’unpoint de vue administratif, quoique plus délicat sur leplan politique. Un droit ou rabais supposerait la créa-tion d’un nouvel impôt, mais au moins les impôts surles véhicules à fort taux d’émission seraient contre-balancés par des rabais sur les véhicules à faible tauxd’émission, de sorte qu’il pourrait être conçu commen’ayant aucune incidence sur les recettes. Le droit ourabais pourrait être établi de manière précise afin deréaliser l’incitatif souhaité pour un certain nombre detypes de véhicules. Un crédit d’impôt sur le revenufonctionnerait bien pour les nouveaux achats devéhicules et pourrait être conçu pour correspondre àl’incitatif requis pour les différents types de véhicules,mais il n’aurait aucun impact sur le secteur sans butlucratif (municipalités, universités, écoles et hôpitaux).Une déduction pour amortissement accéléré (DAA)serait faisable, mais difficile à adapter à l’incitatifsouhaité pour les différents types de véhicules et ne s’ap-pliquerait pas au secteur sans but lucratif (municipalités,universités, écoles et hôpitaux). La rigidité de la DAAfait qu’elle apparaît moins attrayante qu’un crédit d’im-pôt. Le crédit d’impôt sur le revenu et la DAA sonttous deux des dépenses fiscales à l’état pur, et elles nesont pas sans incidence sur les recettes. Des subventionssont aussi envisageables. Elles pourraient s’appliquer à lafois au secteur privé et au secteur sans but lucratif, etpourraient être ajustées aussi précisément qu’un créditd’impôt. Les crédits pour réduction d’émission peuventêtre adaptés de manière précise et ne sont envisageablesque dans les juridictions où le marché est dynamique;ils ne peuvent donc pas s’appliquer partout au Canada.Par conséquent, le droit ou rabais semble être l’instru-ment à privilégier, devant les subventions, les créditsd’impôt et la DAA, les crédits pour réduction d’émis-sion venant en dernier.

Les discussions ont porté sur le défi que représentela conception d’un instrument fiscal qui encourageraitla vente de moteurs de type Phase II complétée, au-delàdu seuil des 50 % imposé par règlement. Il s’agissait desavoir comment éviter la « manne » que représente lasituation dans laquelle les acheteurs des moteurs faisantpartie des 50 % de parts de marché seraient, par règle-ment, admissibles à se prévaloir d’un incitatif qui a étéétabli pour encourager les acheteurs à acquérir desmoteurs qui se situent au-delà de ce seuil. Une optionenvisagée serait d’instaurer un crédit d’impôt dont l’im-portance serait estimée de manière rétroactive enfonction de l’augmentation des ventes au-delà du seuilde 50 % atteint pour l’ensemble du marché. Cetteapproche a été critiquée parce qu’elle n’était pas enmesure de fournir aux consommateurs une idée exactede l’importance de l’incitatif qu’ils obtiendraient et quedès lors, elle perdrait une grande partie de sa valeur inci-tative. Une autre option était de faire remonterl’incitatif le long de la chaîne d’approvisionnement, del’acheteur au point de fabrication ou au point de vente.Un incitatif qui viserait un fabricant ou un vendeurpourrait être conçu de manière à s’appliquer en fonc-tion d’un montant correspondant au volume des ventesdu fabricant qui ont dépassé le seuil des 50 % prévu parrèglement. Malheureusement, le Groupe de travail surl’assainissement du transport n’a pas eu le temps d’examiner cette idée en détail.

La majorité des opérateurs dans le secteur ducamionnage sont de petites entreprises et des entreprisesfamiliales, dont la rentabilité est très faible. Par con-séquent, il est essentiel de veiller à ce que tous lesinstruments d’EF soient à la fois efficaces et équitableslorsqu’ils sont appliqués à de petites entreprises.

4.3.4.3 Encourager l’adaptation antipollution etaccélérer la mise au rebutLes moteurs diesel lourds actuels sont bien moins polluants que les moteurs construits il y a une dizained’années, et les moteurs de 2007 seront encore pluspropres. Les émanations des vieux moteurs représententune proportion accrue des émissions provenant de latotalité des véhicules. Ce problème peut être résolu parla mise en place de dispositifs antipollution sur les vieuxmoteurs et en encourageant la mise au rebut.


Études de cas

Certains instruments fiscaux visant à encouragerl’achat de véhicules neufs sont moins efficaces pourl’adaptation antipollution. Il n’existe aucune taxe d’ac-cise fédérale à réduire et même s’il en existait, elle nepourrait rendre l’adaptation antipollutionéconomique. Un droit ou rabais semble inapplicableaux coûts liés à l’adaptation des moteurs. Une nou-velle taxe d’accise ne saurait encourager l’achat dedispositifs d’adaptation. Les crédits d’impôt pourraients’avérer utiles pour les propriétaires privés, mais paspour le secteur sans but lucratif (municipalités, univer-sités, écoles et hôpitaux). Des frais d’inscriptionannuels ou un impôt pourrait servir à encouragerl’adaptation antipollution, mais le montant de la taxedevrait être important et un système fédéral d’inscrip-tion au rôle d’imposition serait difficile à administrerau Canada. Les subventions et les rabais ont réussiailleurs à encourager l’adaptation antipollution etpourraient fonctionner ici, mais elles ne sont pas sansincidences sur les recettes. Un programme de subven-tion semble donc la meilleure solution, car il seraitsusceptible d’intéresser les propriétaires de tous lestypes de véhicules et il pourrait être conçu de manièreà fournir un incitatif qui soit ajusté aux différentescatégories de véhicules et années de modèles.

La mise au rebut des véhicules les plus anciens etles plus polluants peut-être une méthode rentable deréduire les émissions. Le principal instrument propre àencourager la mise au rebut des véhicules anciens estle programme de « rachat ». Aux États-Unis, les pro-grammes de rachat d’automobiles ont permis demettre au rebut des dizaines de milliers de véhicules,bien que les chiffres soient bien inférieurs pour le pro-gramme “ Scrap-It ” en Colombie-Britannique. Lesentreprises désireuses de créer des crédits de réductiond’émissions pour leurs sources d’émissions fixes ontinstauré un bon nombre des programmes américains,bien que quelques-uns aient été financés par des fondspublics. Un programme de rachat pour les camionspourrait fonctionner, mais il serait utile de mener uneétude approfondie et mettre en place un programmepilote avant de lancer une telle initiative. Des fraisd’inscription fondés sur l’année du modèle pourraientaussi encourager la mise au rebut des plus anciensvéhicules, mais on possède peu d’expérience de cet

instrument et il serait difficile à instaurer au niveaufédéral au Canada.

La conclusion des discussions est que les instru-ments qui encouragent l’adaptation antipollution et lamise au rebut sont ceux qui sont les plus prometteurspour la réduction des émissions des moteurs lourds etdes camions diesel lourds. Du point de vue de l’a-cheteur, la prévision d’une augmentation égale du prixdes nouveaux véhicules entre 2007 et 2009 (conclu-sion de l’étude économique mentionnée plus haut)peut pousser l’acheteur à décider de ne pas acheter unnouveau camion. Par conséquent, un instrument d’EFqui encouragerait la mise au rebut est une composanteessentielle d’un programme d’ensemble visant lesvéhicules et les moteurs diesel lourds moins polluants.Les véhicules qui sont admissibles aux programmespilotes de mise au rebut sont en général ceux qui ontéchoué aux contrôles provinciaux des émanations. Unprogramme fédéral pourrait accepter plus de véhicules,afin d’accélérer la transition vers l’utilisation devéhicules et de moteurs diesel lourds moins polluants.Une analyse coûts-avantages des programmes d’adap-tation antipollution et de mise au rebut accéléréedevrait comprendre, outre les avantages sur le plan dela qualité de l’air, une évaluation des avantages pour lasanté et des incidences sur les émissions de gaz à effetde serre.

Bien que l’analyse du Groupe de travail ait étémenée dans une perspective nationale, envisager lesquestions de qualité de l’air du point de vue de lasanté à l’échelle d’une région pourrait conduire à met-tre davantage l’accent sur des instruments d’EF plusspécifiques. Lorsqu’il existe des « zones importantes »de pollution au niveau régional ou local, des pro-grammes de subventions ou de dépenses publiquesplus coûteux, comme la mise au rebut et l’adaptationantipollution pourraient être envisagés dans la per-spective d’une mise en œuvre ciblée. Ils pourraientfaire partie d’un programme régional qui com-prendrait également des améliorations au système detransports en commun. Les politiques provinciales surl’air pur renferment aussi des aspects de politiquerégionale. Par exemple, dans certaines parties du pays,notamment au Sud de l’Ontario, des crédits de réduc-tion d’émissions sont en place. Ils permettent aux


Études de cas

entreprises privées de participer au financement desprogrammes d’adaptation antipollution et de mise aurebut. On peut également citer l’exemple des pro-grammes pilotes de mise au rebut de laColombie-Britannique. Un programme nationald’adaptation antipollution ou de mise au rebut devraitinclure une sorte de clause d’équivalence afin de per-mettre aux programmes existants au niveau provincialou municipal de se substituer au programme national.

4.3.4.4 Accélérer la demande et l’offre de carbu-rant diesel à faible teneur en soufreOn prévoyait que le Canada adopterait une réglemen-tation exigeant que le carburant diesel routier vendu àpartir de septembre 2006 ne contiendrait pas plus de15 ppm de soufre, exigence qui toucherait égalementles petites raffineries. Dans ce cas, l’instrument fiscalviserait à encourager l’introduction de ce carburantdiesel à faible teneur en soufre avant 2006, ou à pro-mouvoir la réduction de la concentration en soufredans les carburants autres que les carburants dieselroutiers. Dans un certain nombre de pays, les taxesdifférentielles sur le diesel qui augmentent le coût ducarburant à haute teneur en soufre par rapport au car-burant à faible teneur en soufre ont été jugées efficaces.Toutefois, le rythme auquel l’industrie a répondu à detelles mesures en Europe et en Asie n’est pas très pertinent pour le Canada, en raison de la situation différente qui prévaut là-bas quant au raffinage et autransport de marchandises. En effet, ces pays peuventfaire passer d’un pays à l’autre du carburant à faibleteneur en soufre beaucoup plus facilement qu’enAmérique du Nord. On est arrivé à la conclusionqu’une augmentation de la taxe sur le carburant dieselroutier qui contient plus de 15 ppm de soufre pourraitfaire avancer la date d’introduction de ce carburant.Cette mesure pourrait être accompagnée d’une réduc-tion temporaire de la taxe sur le carburant diesel àfaible teneur en soufre afin de maintenir une neutra-lité fiscale. Dans le cas du carburant diesel pour lesactivités hors route, sa teneur en soufre devrait diminuer lorsque le carburant diesel à faible teneur ensoufre deviendra obligatoire. Car certaines entreprisesestimeront peu économique de devoir assurer l’ap-provisionnement de deux types de carburant à tous les

points de vente. D’autres réductions pourraient êtreréalisées en appliquant une taxe au carburant dieselutilisé pour des activités hors route dont la teneur ensoufre se situe au-delà des limites fixées, peut-être à50, à 100 ou même à 500 ppm. Il peut être avan-tageux de conserver une plus haute teneur en soufrepour le carburant hors route par rapport au carburantroutier, parce que cela permettrait de réaliser deséconomies de coûts importantes sans trop de pertes enbénéfices. Une réglementation américaine sur le car-burant diesel hors route devrait être présentée vers lafin de 2001, ce qui devrait influencer les plans d’ac-tion au Canada.

L’application d’une déduction pour amortissementaccéléré visant à accélérer ou à augmenter la réductionde la teneur en soufre dans les carburants serait proba-blement inefficace et pourrait s’avérer complexe àadministrer. Les discussions sur l’accélération de lademande en carburant à faible teneur en soufre ontporté plus précisément sur les enjeux logistiquesinhérents à un approvisionnement hâtif. Comme il aété signalé plus haut, le succès d’une introduction surle marché de moteurs moins polluants réside essentiellement dans la certitude d’un approvision-nement en carburant approprié.

L’approvisionnement hâtif en carburant diesel àfaible teneur en soufre rencontrer deux obstacles.D’une part, au Canada, la majorité du carburant estdistribué au moyen du réseau commun de pipelines.Ces pipelines ne sont pas en mesure de distribuer ducarburant diesel à faible teneur en soufre à travers lesystème en même temps que le carburant diesel à plushaute teneur en soufre, sans contamination de l’un parl’autre. Cependant, dans certaines régions du pays,notamment au Canada atlantique, le carburant estégalement distribué à travers un réseau de pipelinesprivé ou par camion. Par conséquent, le carburantdiesel à faible teneur en soufre peut être distribuéavant l’échéance de 2006, mais en quantités limitées etseulement dans certaines régions. D’autre part,l’échéance de 2006 pour l’approvisionnement du car-burant diesel à faible teneur en soufre entrera envigueur au Canada au même moment qu’aux États-Unis, ce qui suppose la modification de 194 raffineriessur le continent — soit 18 au Canada et 176 aux


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États-Unis. Ces mises à niveau exigent le même volume de main-d’œuvre que l’expansion des sitesd’exploitation des sables bitumeux et des sites en mer.Une pénurie de main-d’œuvre existe déjà dans cesecteur sur le continent. L’échéance de 2006 mettra lesraffineries canadiennes en concurrence avec les raffineries américaines, les projets des sables bitumeuxet la production pétrolière en mer. Les membres duGroupe de travail divergeaient d’opinion sur le fait desavoir s’il serait réaliste de s’attendre à ce que les raffineries canadiennes avancent leurs dates de débutdes travaux de mise à niveau afin de permettre unapprovisionnement hâtif du carburant diesel à faibleteneur en soufre en réaction à un signal du marché.Pour certains, cela ne semblait pas possible, alors qued’autres estimaient qu’un instrument visant à encourager l’étalement dans le temps de la mise àniveau des raffineries serait profitable.

Les arguments contre une discrimination dans l’impôt résident dans le fait qu’une telle mesure irait àl’encontre de l’approche réglementaire en une étapeprivilégiée par l’industrie au Canada. Ce système obligetous les raffineurs à respecter la même norme à la mêmedate, à la différence du système américain. Des préoc-cupations relatives à la distribution et à la capacité deréaliser les mises à niveau des raffineries expliquentpourquoi l’industrie canadienne du raffinage a privilégiél’approche en une étape. Selon un autre argument, ilserait impossible d’adapter la taxe de manière précise enfonction des niveaux exacts en soufre contenu dans lediesel. La taxe pourrait être conçue de manière à viserles carburants qui possèdent une concentration desoufre supérieure à 15 ppm et ceux dont la concentra-tion se trouve en deçà de ce niveau. Toutefois, la teneuren soufre des carburants diesel varie considérablementlorsqu’elle est supérieure à 15 ppm. Elle dépend en effetdes raffineries, des saisons et des lots. Concevoir unetaxe qui prenne en compte ces différents niveaux deconcentration serait complexe sur le plan administratif.

Les arguments en faveur d’une discrimination dansl’impôt s’attardent aux raisons pour lesquelles ilfaudrait fournir des incitatifs pour un approvision-nement hâtif en carburant diesel à faible teneur ensoufre. Ils sont essentiellement les suivants : des avan-tages anticipés pour la santé dus aux réductions dans

la teneur en sulfate des particules émises; des signauxau marché que les entreprises qui passent à une pro-duction anticipée de carburant diesel à faible teneuren soufre seront récompensées; un approvisionnementhâtif rend possible une adaptation antipollution plusagressive des camions lourds et des autobus, et permetune utilisation anticipée de véhicules à faible tauxd’émission; des incitatifs à une construction anticipéed’infrastructures de production du carburant diesel àfaible teneur en soufre encourage l’étalement de laconstruction avant l’échéance de 2006.

À moins d’être bien conçue, une taxe différentiellepourrait simplement amener les fournisseurs de carbu-rant à transmettre les écarts de prix auxconsommateurs, niant par là même tout écart de prixaprès taxe à la pompe. Ce scénario est plausiblepuisque les conducteurs des véhicules du type Phase IIsont « prisonniers » de leur besoin en carburant dieselà faible teneur en soufre qu’ils doivent se procurer quelque soit le prix. Le prix au détail du carburant serafixé par le marché du carburant, lequel est hautementcompétitif, selon de nombreux facteurs, l’impôt étantun facteur parmi d’autres. Par conséquent, on ne peutprédire avec certitude l’influence qu’aura une taxe dif-férentielle sur le prix final à la pompe.

4.3.5 Sujets d’entente et de désaccordLe Groupe de travail a convenu que les instrumentsd’EF suivants feraient l’objet d’une analyse pluspoussée :

� un instrument comme le crédit d’impôt ou undroit ou un rabais, afin d’encourager les ventes demoteurs de type Phase II complétée, au-delà desseuils prescrits avant 2009. Pour des raisons fis-cales et politiques, l’instrument devrait être conçude manière à éviter la « manne » que représententles moteurs de type Phase II exigés par la loi pourla période allant de 2007 à 2009;

� un programme de subvention pour l’adaptationantipollution des véhicules;

� un programme de rachat afin d’accélérer la miseau rebut des camions lourds et des autobus pluspolluants.


Études de cas

Tous ces instruments devraient être conçus pourêtre efficaces et équitables pour le grand nombre depetits opérateurs dans l’industrie du camionnage.

Le Groupe de travail n’a pas été en mesure de s’entendre sur la recommandation concernant l’utilisation d’une taxe différentielle permettant d’accélérer l’approvisionnement et la demande de carburant diesel à faible teneur en soufre avant 2006.

4.3.5 Principales observationsLe Groupe de travail est arrivé à la conclusion que lestrois facteurs contextuels clés suivants avaient uneinfluence déterminante sur l’applicabilité « concrète »des instruments examinés :

� En fonction des enjeux et des secteurs, il peuts’avérer plus difficile d’utiliser une EF au Canadaqu’aux États-Unis. La nature continentale de l’in-dustrie de fabrication des moteurs et des camions,combinée à la taille relativement modeste dumarché canadien, laissent peu de place à une poli-tique canadienne autonome. Dans ce domaine,nous sommes dans une position où nous subissonsles politiques. Compte tenu du plus petit nombred’acteurs sur le marché canadien et du plus petitnombre de sources régionales d’incidences envi-ronnementales, certains instruments économiquesqui sont utilisés aux États-Unis dans le cadre duprogramme sur l’air pur (comme l’étalement, lecumul et l’échange) sont moins pertinents dans lecontexte canadien.

� Dans le contexte particulier d’un marché haute-ment compétitif et d’une exigence réglementaireselon laquelle 50 % des moteurs vendus devrontêtre conformes à la norme établie par la Phase IIcomplétée pendant la période s’étendant de 2007à 2009, le marché tendra à faire disparaître toutedifférence de prix entre les moteurs traditionnelset les moteurs de type Phase II complétée, et àmaintenir leur production au seuil des 50 %. Pourêtre efficace, un instrument économique devraitenvoyer un signal qui serait supérieur aux coûtsadditionnels encourus pour la fabrication desmoteurs de type Phase II complétée. Pour êtreéquitable, l’instrument économique devrait

vraisemblablement s’appliquer à tous les achats demoteurs de type Phase II complétée, pas seule-ment à ceux qui se situent au delà du quota de50 %, puisque ces derniers ne seraient pas êtreidentifiés immédiatement. Dans cette perspective,le programme commence à s’avérer très coûteux.

� En admettant ces problèmes résolus, les obstaclesd’ordre technologique, comme l’état d’avancementdes technologies ou les délais nécessaires poureffectuer des essais sur route et produire les nou-velles gammes de moteurs ou pour assurerl’approvisionnement en carburant diesel à faibleteneur en soufre, peuvent freiner la réaction dumarché. L’étude de cas du Groupe de travail amontré que la technologie liée aux véhicules esttributaire de celle liée aux carburants. Cela ne sertà rien d’accélérer la production de véhicules moinspolluants si les carburants moins polluants ne sontpas disponibles. Selon une estimation de l’EPAaméricaine, pour éviter l’utilisation d’une essencecontre-indiquée dans les nouveaux moteurs, le car-burant diesel à faible teneur en soufre doit êtredisponible sur le marché à 80 %.

Ces facteurs « concrets » ont une forte influencesur l’effectivité des outils d’EF.

Alors que le mandat du Groupe de travail sur l’as-sainissement du transport, centré sur un secteur, apermis l’étude approfondie des caractéristiques dumarché et des aspects technologiques, l’examen de cer-taines mesures de plus large portée a été négligé. Parexemple, le Groupe de travail s’est penché sur la façonde réduire les émissions provenant des camions lourdset des autobus de transport. Toutefois, les outilscomme les taxes différentielles sur le carburant pour-raient s’appliquer de manière plus large à tous lescarburants dans le cadre du secteur des produitspétroliers. D’autres outils, comme la mise au rebut devéhicules financée par l’industrie privée cherchant àaccumuler des crédits de réduction d’émissions peu-vent très bien fonctionner d’un secteur à l’autre.L’étude de cas a révélé qu’il était important d’examineren détail à quel endroit dans la chaîne d’approvision-nement il est plus efficace de cibler l’instrument d’EF.Dans le cas d’un marché comportant peu d’acteurs,


Études de cas

quoique des acteurs importants, les fabricants demoteurs et les raffineurs de carburants sont en mesurede décider quels produits fournir. La demandeprovenant d’acheteurs individuels, ces derniers ne sontpas en position de susciter les changements. L’enjeupour l’analyse et la conception d’une EF est de main-tenir une application aussi large que possible desinstruments disponibles.

Les caractéristiques du marché ont aussi uneimportance. On doit veiller à ce que les carburants desubstitution les plus proches soient aussi disponibles,en particulier lorsque les mesures fiscales envisagéesont pour objectif d’encourager ou de découragerl’achat d’une catégorie de biens. Il faut observer lesconditions de l’offre et de la demande. À titre d’exem-ple, on peut citer le cas des taxes différentielles sur lescarburants à faible teneur en soufre par rapport auxcarburants à haute teneur en soufre. Si un nombre relativement peu élevé de personnes conduisent desvéhicules qui fonctionnent avec un carburant à faibleteneur en soufre, le conducteur type ne fera pas la dif-férence entre les deux types de carburants. Ainsi, peuimporte le régime fiscal, les consommateurs ne permettront pas que les différences de prix entre lesdeux types de carburants demeurent. En prenant pourhypothèse des structures de coûts différentes, cela sig-nifie que les deux carburants ne coexisteront pas sur lemarché.

L’analyse économique a révélé que la toile de fonddes réglementations existantes ou envisagées ont uneinfluence significative sur l’efficacité des mesures d’EF.Par conséquent, ces mesures devraient être conçues demanière à prendre en compte les caractéristiques con-nues des réglementations à l’étude et à êtrecompatibles avec elles. Certaines options d’EF se sontrévélées difficiles à mettre en place avant les réglemen-tations qui doivent entrer en vigueur en 2006 et 2007.Il faudra donc allouer un long délai si l’on veut utiliserl’EF pour accélérer l’effet d’entraînement — soitdépasser la simple conformité. L’EF doit donc êtreenvisagée au tout début des discussions du décideurrelatives aux options de gestion.

L’examen du rôle éventuel qu’une EF pourraitjouer à titre de complément aux réglementations

aurait pu être différent si le cadre réglementaire n’avaitpas déjà été influencé en grande partie et, en fait, déjàdéfini, par des initiatives américaines. Dans le casd’une question pour laquelle le Canada était enmesure de faire preuve de plus d’indépendance poli-tique et dans l’hypothèse où les options de gestionrestaient encore à élaborer, on aurait pu trouver à l’EFplus de débouchés comme substitut à certains aspectsde la réglementation. Par exemple, l’EF aurait-elle puconstituer un substitut à l’exigence des 50 % de ventesdes moteurs de type Phase II complétée pendant lapériode allant de 2007 à 2009? Aurait-on pu le faired’une manière qui aurait permis d’éviter l’apparenterigidité de ce seuil des 50 % et créer des incitatifs auxaméliorations continues au-delà de ces 50 %?

Les mesures d’EF pourraient aussi utilement con-tinuer à avoir un effet d’entraînement même si la toilede fond réglementaire s’estompe. Une conception« qui tolérerait les erreurs » pourrait prendre encompte le fait que les cibles fixées par règlement pour-raient être différées ou annulées (bien sûr, une EFréussie pourrait avoir le même effet, en rendant inutilela cible fixée par règlement).

4.4 Résumé sur les substances chimiquespréoccupantesRemarque : L’orientation de cette étude de cas estactuellement en cours d’élaboration.

À la différence des deux études de cas sur l’EFexposées plus haut —toutes les deux en étaient à unstade relativement avancé en matière de définition desenjeux, des mesures possibles (comme des procéduresréglementaires) et des instruments disponibles — laquestion des substances chimiques préoccupantes liéeà la LCPE est à un état embryonnaire d’élaboration.C’est pourquoi la définition des objectifs de cetteétude de cas a été plus difficile mais elle a contribué àlaisser une plus grande marge de manœuvre à l’examen complet d’une série d’instruments fiscaux.En réalité, le fait d’incorporer les outils d’EF à cetteétape préliminaire de discussion sur l’application de laLCPE pourrait constituer une occasion idéale d’examiner en détail les applications pratiques d’uneapproche d’EF.


Études de cas

4.4.1 Énoncé de la question Sur le plan de l’environnement, certaines substancessoulèveraient des inquiétudes en raison du manqued’adaptation de la gestion de l’environnement aux différents stades de leur cycle de vie. Des inquiétudespeuvent survenir, notamment, en raison des émissionsprovenant des processus de fabrication (des substanceselles-mêmes ou des sous-produits non envisagés), oude leur utilisation dans des processus industriels sub-séquents, de leur éventuelle consommation ou de leurélimination. Bien que les approches réglementairesprises en vertu de la LCPE peuvent atténuer avec succès les incidences sur l’environnement résultant desémissions en établissant des plans de gestion, cesprocessus seraient longs et nécessiteraient beaucoup deressources en raison de la nécessité de prendre desdécisions sur chacun des produits chimiques.

4.4.2 Objectif Le Groupe de travail sur les substances chimiquespréoccupantes a défini son objectif de la manière suivante :

Évaluer les perspectives offertes par l’utilisation deséries d’instruments fiscaux de manière plus efficace afind’arriver à un niveau de gestion environnementale appropriée des produits chimiques au moyen d’uneapproche globale.

4.4.3 Approche proposée La question des substances chimiques préoccupantesconstitue à la fois une occasion à exploiter et un problème dans le cadre d’une étude de cas sur l’EF. Eneffet, parce que cette question en est aux premièresétapes de définition par les pouvoirs publics et lesautres intervenants, elle constitue une excellente occasion d’étudier l’utilisation des stratégies d’EF sansque l’analyse soit gênée par les différents cadres politiques existants ou par des positions de principe.Par contre, il semble que tous les intervenants n’ontpas sur cette question la même compréhension del’ampleur et de la portée du problème.

L’approche choisie pour cette étude de cas permetl’examen le plus général des perspectives offertes parles instruments d’EF applicables. Il s’agit d’utiliser une

matrice-cadre destinée à élaborer un tableau completdes enjeux et des perspectives liés à l’utilisation d’instruments d’EF dans le but de résoudre les problèmes de gestion liés aux substances chimiquespréoccupantes. Cette matrice est conçue en fonctiondes étapes de gestion du cycle de vie d’une part, et desinstruments économiques qui pourraient être appliquéspour résoudre les problèmes de gestion, d’autre part.Bien que, dans cette étude, l’accent soit mis sur lesinstruments fiscaux du type échange de droits d’émission, programmes incitatifs ou traitement fiscal,le rôle d’autres instruments comme les programmesvolontaires et les engagements sera également envisagé.Dans l’ensemble, il s’agira d’établir des approches innovatrices et nouvelles à la solution des problèmes degestion identifiés dans la matrice.

Afin d’avoir le plus tôt possible une idée des applications pratiques des instruments économiques, onétudiera également, de manière concomitante, le stadede l’élimination finale du cycle de vie. En particulier,cette étude examinera la question de savoir comment lesinstruments économiques pourraient aider à gérerl’élimination des déchets dangereux. Cette rechercheserait menée de la même manière que l’approchematrice décrite plus haut, mais l’accent serait mis sur unexamen en détail de la manière dont les instruments fis-caux et autres mesures envisageables s’appliquent à cettequestion précise. Ce champ d’investigation plus étroitva permettre de faire l’essai des conclusions plus largestirées de la matrice. Elle permettra aussi au groupe detirer des conclusions sur les applications pratiques d’uneEF dans ce domaine à un stade précoce. L’approcheétendue de la matrice, décrite plus haut, et l’accent plusrestreint mis sur les déchets dangereux, sont conçuspour se compléter mutuellement et venir renforcer lecontenu de l’étude de cas.

4.4.4 ConsidérationsLe Groupe de travail a identifié les éléments suivants àconsidérer dans le cadre d’une utilisation éventuelled’une EF pour la gestion des substances chimiquespréoccupantes :

� Les instruments économiques devraient être exa-minés de manière isolée ou comme complément à


Études de cas

d’autres instruments, y compris aux mesuresvolontaires. Lorsque les instruments sont conçuspour venir appuyer et rehausser les efforts volon-taires de l’industrie, il faut veiller à ce que lesmesures prises sur une base volontaire et demanière anticipée ne soient pas pénalisées par lesincitatifs octroyés aux concurrents pour leursactions subséquentes.

� Il convient de se souvenir que toutes les sub-stances n’ont pas les mêmes incidences surl’environnement. La nécessité de créer des dif-férences dans les incitatifs et des contraintes quipuissent refléter ce large éventail d’incidences doitêtre prise en compte. Ce faisant, il faudra exam-iner dans quelle mesure le niveau d’évaluation des risques requis serait incompatibleavec l’idée d’un processus rationnel.

� L’éventail des instruments envisagés devrait comprendre à la fois des incitatifs pour accélérerles réactions et des contraintes pour empêcher lesincidences négatives. Les approches à base d’incitatifs uniquement pourraient aussi être considérées. Il faudrait conduire une analyse desperspectives offertes par l’échange de droitsd’émission.

� Certains projets industriels sont entrepris unique-ment pour atteindre un objectif environnemental,alors que d’autres sont par nature plus étendus etintègrent des objectifs à la fois économiques etenvironnementaux (comme la construction d’unenouvelle usine qui intègre des améliorations envi-ronnementales dans sa conception de base). Ilconviendra d’analyser comment des instrumentspourraient s’appliquer à ces grands projets.

� Les instruments devraient être conçus de manièreglobale, plutôt que viser des produits chimiquesen particulier. Cependant, aux fins de l’analyse, ilpeut s’avérer nécessaire d’étudier des plus petitsgroupes de produits chimiques, voire des produitschimiques en particulier comme le mercure,pourvu que les résultats puissent être intégrés àune approche globale.

� Chaque élément d’analyse pourrait faire l’objetd’un sous-groupe, à l’instar du processus suivi parle Groupe de travail sur les paysages agricoles. Unréseau approprié d’intervenants concernés pourraitainsi être formé pour chaque élément, en collaboration avec des experts politiques etéconomiques. Le groupe combiné pourrait ensuitetirer des conclusions générales.


Une stratégie s’étendant sur une période de trois àcinq ans est requise pour mieux faire comprendre l’ap-proche d’EF, sensibiliser à cette notion et sefamiliariser avec elle, et faire mieux connaître cetteapproche d’EF par les pouvoirs publics, l’industrie, lesONG environnementales, les experts techniques et lasociété civile en général.

Il faudra des indices de leadership fort provenantsdes principaux décideurs pour convaincre les inter-venants et de conseillers politiques gouvernementauxque l’EF présente un nouvel intérêt pour les pouvoirspublics et que les efforts consacrées à l’étude d’ap-proches innovatrices, équilibrées et bien pensées serontbein accueillis et qu’ils auronts de grandes chancesd’être concrétisés.

En finançant l’Initiative d’indicateurs dedéveloppement durable de la TRNEE, dans le cadrede son Budget pour l’an 2000, le gouvernementfédéral a indiqué qu’il assumait une direction impor-tante. En effet, le gouvernement fédéral a émis unedéclaration d’intérêt, il a demandé aux ministresresponsables de s’engager, il a fixé un délai de trois anspour les recherches et l’élaboration de propositions, ila octroyé un budget permettant d’entreprendre denouvelles recherches et a engagé la participationdirecte de plusieurs ministères dans le projet. Il fautun mandat, un cadre et un budget similaires si l’onveut faire progresser le dossier de l’EF.

Il existe un besoin réel d’agrandir le cercle des per-sonnes qui possèdent une expérience en matière

Orientations futures d’uneécologisation de la fiscalité

55.1 Orientations générales d’une EF au Canada

L’EF a un rôle à jouer au Canada et elle offre de nombreux avantages et

possibilités. Afin de concrétiser pleinement les perspectives qu’elle présente,

une approche concertée s’avère nécessaire.


Orientations futures

d’approches d’EF et d’analyse de sa mise en œuvre. LeProgramme d’EF de la TRNEE a entrepris ce proces-sus important en sensibilisant les acteurs de premierplan et les décideurs, en augmentant leurs connais-sances et en gagnant leur confiance. Il faudradavantage recourir à cette compétence.

5.2 Recommandations sur les travauxfuturs de la TRNEE relatifs à une EFLa TRNEE devrait continuer ses travaux importantssur les perspectives offertes par une EF au Canada.Pour ce faire, elle peut proposer les recommandationsdes études de cas menée à bien jusqu’à ce jour (lorsquecela s’avère approprié), faciliter d’autres études de caset offrir à ceux qui ont travaillé sur une l’EF la possi-bilité de partager leurs travaux et de les faire examinerpar des pairs, notamment :

La TRNEE devrait présenter ses conclusions tiréesde l’étude de cas sur les paysages agricoles auxinstances politiques supérieures d’agro-alimen-taire Canada, d’Environnement Canada et deFinances Canada.

L’objectif d’une telle présentation serait de sol-liciter l’appui du gouvernement pour poursuivre ledossier d’une manière coordonnée. D’autres élémentspourraient être ajoutés aux travaux existants, mais cesderniers sont suffisamment avancés pour que l’onpuisse passer à la conception même des instruments età la définition des coûts. Ce travail pourrait être effec-tué par les ministères concernés. La TRNEE pourraitdemander à Finances Canada, dans l’exposé budgé-taire, d’émettre une déclaration exprimant son intérêtà examiner une proposition finale sur ce sujet.

La TRNEE devrait examiner davantage les possibil-ités offertes par une expérimentation poussée dansles domaines liés à l’assainissement du transport.

L’étude de cas traitant de la teneur en soufre dudiesel a été grandement limitée par le faitqu’Environnement Canada avait déjà décidé d’adopterune approche réglementaire au problème pour la période allant de 2006 à 2009. Ainsi, il ne restait passuffisamment de temps pour mettre en place d’autresmesures fiscales de manière à modifier les échéances et

la portée des mesures. Toutefois, deux autres questionsintéressantes ont été soulevées en raison du fait quel’analyse et la définition des options en étaient à unstade plus précoce d’élaboration et offraient un champd’examen plus large. Ces questions sont :

� la réduction ou l’élimination de la teneur ensoufre ou en autres contaminants du mazoutlourd. Comme elle se trouve au fond du baril,cette coupe de raffinerie absorbe la majorité dusoufre et elle sera éventuellement ciblée un jour,parce qu’elle est utilisée par des infrastructuresindustrielles lourdes et contribue aussi à la détério-ration de l’air pur;

� la mise en place de nouvelles technologies de con-ception des moteurs, y compris les modèleshybrides fonctionnant à l’électricité et les piles àcombustible. De nombreuses recherches ont lieudans ce domaine, mais le problème de la pénétra-tion du marché demeure.

Il est recommandé que cette étude de cas soitmenée en partenariat avec les ministères fédérauximpliqués dans ces deux domaines particuliers.

La TRNEE devrait mener à bien l’étude de cas surles substances chimiques préoccupantes en vertude la LCPE.

Cette étude de cas constitue une excellente occa-sion d’intégrer réellement le mode de pensée de l’EFau processus d’examen initial d’une question et per-met une comparaison avec une approche plusréglementaire. Elle rend possible un examen approfon-di d’un plus grand éventail d’instrumentsenvisageables. Elle comporte des perspectives parti-culières d’actions dans un domaine spécifique etfournit davantage d’expériences pour mettre à l’essaila notion d’EF et élaborer sur les leçons tirées desétudes de cas sur les paysages agricoles et l’assainisse-ment du transport.

La TRNEE devrait faire prendre conscience del’utilité de la notion d’EF pour deux programmesimportants de la TRNEE.

Le programme de viabilité écologique urbaine etcelui de conservation du patrimoine naturel envisagentd’examiner l’application d’une approche d’EF à la


Orientations futures

résolution coordonnée de questions identifiéesultérieurement.

La TRNEE devrait examiner en détail la collabo-ration entre le programme d’EF et l’Initiative desindicateurs de développement durable et de l’en-vironnement (IDDE).

Le programme d’EF et l’initiative IDDE sont tousdeux des programmes complets et intégrateurs traitantd’approches novatrices au développement durable. Ils’agit d’une occasion unique pour la TRNEE d’examiner en détail les perspectives offertes par lepartage des recherches et la combinaison d’initiativesentre ces programmes.

La TRNEE devrait susciter davantage l’appui etl’engagement des intervenants, et promouvoir lacause d’une EF par l’entremise d’un forum annuelsur le sujet.

Il existe un besoin criant de réunir une base cri-tique d’analystes et de décideurs dans le domaine del’EF. À cet égard, une initiative importante seraitéventuellement d’organiser et de tenir une série deconférences de la TRNEE sur l’EF. Elles seraientorganisées avec la collaboration d’autres organisationsactives dans les domaines de la recherche sur l’EF et desa mise en œuvre. Elles pourraient avoir lieu sur unebase annuelle pendant une période de trois à cinqannées et serviraient de forum où l’on pourrait com-parer les travaux et les expériences afin de faire avancerles connaissances sur l’EF. Un forum comme celui-ciplacerait la TRNEE dans une position centrale (quilui conférerait une visibilité) relativement à ce nouveaudomaine.


� d’examiner la mise en œuvre d’une EF partic-ulièrement dans le contexte canadien;

� d’élargir les connaissances de base sur l’utilitéd’une stratégie d’EF et d’en améliorer la com-préhension;

� de dépasser les discussions théoriques afin d’éva-luer les aspects politiques pratiques liés à la miseen œuvre de l’EF, notamment le processus de conception d’un instrument, l’intégration àd’autres outils politiques afin de créer une série demesures, les besoins en analyse et les différentesoptions de conception des mesures;

� de tirer les leçons des études de cas afin de construire un cadre pour l’EF, y compris de définirles principes directeurs à appliquer à un éventailplus large de questions de développement durable;

� d’établir des recommandations particulièresdécoulant des études de cas pour que les pouvoirspublics les prennent en compte dans leurs budgetsde 2002. Ce dernier point a été accueilli commeun objectif secondaire, sinon essentiel.

À cette fin, un Groupe consultatif d’experts de 40personnes a été créé. Il était composé de représentantsde haut niveau de l’industrie, d’organisations non gouvernementales et des gouvernements fédéral etprovinciaux. Son mandat était de guider l’établis-

Annexe A : Le Programme d’EF dela TRNEE : objectifs et processus

L’objectif du Programme d’EF de la TRNEE est d’obtenir un meilleur aperçu

des principaux défis et débouchés que présente l’EF, et d’étudier le potentiel

qu’elle offre au Canada. Le Programme comprend l’examen de l’expérience des

pays étrangers en matière d’EF, ainsi que trois études de cas : les paysages

agricoles, l’assainissement du transport et les substances chimiques préoccu-

pantes. Cette approche a pour objectif :


Annexe A

sement d’un cadre permettant de choisir les politiqueset les mesures, définir les enjeux clés et les objectifs desétudes de cas et informer de façon régulière lesGroupes de travail concernés. Les trois Groupes detravail étaient composés également de représentants del’industrie, des gouvernements fédéral et provinciauxet d’ONG, mais possédant cette fois une expertiseparticulière sur une question. Ces groupes devaientsélectionner la série d’instruments fiscaux susceptiblesd’atteindre l’objectif fixé par le Groupe consultatifd’experts, analyser les enjeux soulevés par le choixd’instruments et envisager la modification des instru-ments et des actions de manière à vaincre les obstacleséventuellement soulevés par ce choix. Des conseillerstechniques ont prêté main forte au Groupe consultatifd’experts et aux Groupes de travail; le personnel de laTRNEE a fournit des service de direction du pro-gramme et une assistance administrative.

L’examen d’une EF a été mené en six étapes :

� établir le champ d’application de l’EF envisagée;

� identifier les enjeux possibles liés à l’EF;

� identifier les instruments fiscaux envisageables;

� mener une analyse économique et politique, desinstruments fiscaux envisageables;

� établir les recommandations des experts et desintervenants sur la panoplie d’instruments fiscaux;

� tirer les leçons pour une application générale etdéterminer les principes directeurs d’une telleapplication.

Ce programme visant principalement à en apprendre davantage sur une éventuelle EF auCanada, l’obtention d’un consensus n’était pas unobjectif essentiel. Lorsqu’il y avait des différencesd’opinions, elles ont été décrites et enregistrées.


Annexe B : Composition du groupe consultatif d’experts et desgroupes de travail

Groupe consultatif d’experts

� Mark Anielski, directeur, Pembina Institute forAppropriate Development

� Elizabeth Atkinson, consultante principale, MarbekResource Consultants Ltd.

� Ken Baker, sous-ministre adjoint, Green EconomySecretariat de la Colombie-Britannique

� Stephan Barg, conseiller adjoint et principal de pro-gramme, International Institute for SustainableDevelopment

� Gilles Beaudet, Fondation québecoise de l’environ-nement

� Jerry Beausoleil, directeur général, Direction généralede la politique stratégique, Industrie Canada

� Jean Bélanger, membre de la TRNEE et président,Comité des instruments économiques

� Jack Belletrutti, vice-président, Institut canadien desproduits pétroliers

� Steve Blight, chef de projet, Affaires économiques etréglementaires, Environnement Canada

� Mark Bowlby, économiste, Ressources, énergie etenvironnement, Finances Canada

Remarque : Ces listes comportent les noms des personnes qui ont assisté à une ouplusieurs réunions d’un groupe donné dans le cadre du Programme d’écologisation de lafiscalité (EF) à titre de « membre » d’un groupe ou de « remplaçant » représentant uneorganisation. La première phase du Programme d’EF ayant été menée entre les mois dejuin 2000 et décembre 2001; certains titres des participants peuvent avoir changé depuisou ils peuvent avoir changé d’organisation.

Les conclusions dont il est fait état dans ce rapport sont le fruit d’un effort collectifdes participants au programme d’écologisation de la fiscalité. Elles ne reflètent pas néces-sairement les opinions personnelles des individus dans la liste ci-dessous, ni les vues desorganisations respectives auxquelles ces individus appartiennent.


Annexe B

� Lise Brousseau, membre de la TRNEE

� Stephanie Cairns, consultante en stratégies et gestionenvironnementales, Stratos Inc.

� Jim Campbell, directeur, Division de l’analyseéconomique et fiscale, Secteur de l’énergie, Ressourcesnaturelles Canada

� Krista Campbell, Ressources, énergie et environ-nement, Finances Canada

� Daniel Cayen, directeur, Direction des partenariatsenvironnementaux, ministère de l’Environnement etde l’Énergie, gouvernement de l’Ontario

� Nathalie Chalifour, conseillère principale,Commerce, investissement et politiques, Fonds mon-dial pour la nature

� Mike Cleland, vice-président principal, Associationcanadienne de l’électricité

� Fiona Cook, vice-présidente, Commerce international et relations gouvernementales,Association canadienne des produits forestiers

� John Dillon, vice-président, Environnement et con-seiller juridique, Conseil canadien des chefsd’entreprise

� Richard Dixon, Policy Secretariat, AlbertaEnvironment

� Stephen Dobson, Spécialiste de l’analyseéconomique, Alberta Environment

� Dan Goldberger, conseiller principal, Finances,Association canadienne de l’électricité

� Peter Globensky, directeur général, Conseil canadiendes ministres de l’environnement

� David Goffin, secrétaire-trésorier et vice-président,Affaires économiques et commerciales, Associationcanadienne des fabricants de produits chimiques

� Frédéric Guay, Analyses économiques, ministère del’Environnement du Québec

� Martin Green, directeur, Politique des cadreséconomiques, Industrie Canada

� Chantal Guertin, économiste en énergie,International Institute for Sustainable Development

� Brian Guthrie, directeur, Service de gestion de l’in-novation et du savoir, Conference Board du Canada

� Arlin Hackman, vice-président, Conservation, Fondsmondial pour la nature Canada

� Arthur Hanson, membre d’honneur et scientifiqueprincipal, International Institute for SustainableDevelopment (IISD) ; conseiller stratégique,Programme d’EF

� Michael Harcourt, membre de la TRNEE, associéprincipal, Sustainable Development ResearchInstitute

� Doug Horswill, vice-président, Environnement etaffaires publiques, Cominco Limited

� Allan Howatson, chargé de recherche principal,Programme de recherche sur l’entreprise et l’environ-nement, Conference Board du Canada

� Rick Hyndman, conseiller principal en politiques,Changement climatique, Canadian Association ofPetroleum Producers

� Colin Isaacs, président, Contemporary InformationAnalysis Ltd.

� Michael Kelly, directeur du développement durable,TransAlta Corporation

� Sue Kirby, sous-ministre adjointe associée, Secteur del’énergie, Ressources naturelles Canada

� Eric Leviten, recherchiste principal, CaledonInstitute of Social Policy

� Luis Leigh, directeur intérimaire, Économie environnementale, Environnement Canada

� Ingrid Liepa, conseiller juridique principal en environnement, TransAlta Corporation

� Gordon Lloyd, vice-président, Affaires techniques,Association canadienne des fabricants de produitschimiques

� Barry McFarlane, économiste consultant, gouvernement de l’Ontario

� Kerry Mattila, vice-président, Institut canadien desproduits pétroliers


Annexe B

� Elizabeth May, directrice générale, Sierra Club duCanada

� Stephen McClellan, directeur général, Affaireséconomiques et réglementaires, EnvironnementCanada

� Margaret McCuaig-Johnston, directrice générale,Direction du développement économique et desfinances intégrées, Finances Canada

� Patricia McCunn-Miller, directeur général, Affairesréglementaires et environnementales, PanCanadianEnergy Limited

� David J. McGuinty, président-directeur général,TRNEE

� Robert McLean, directeur, Conservation de lafaune, Service canadien de la faune, EnvironnementCanada

� Jack Mintz, président-directeur général, InstitutC.D. Howe

� Bob Mitchell, vice-président, Climate ChangeCentral

� Ronald Nielsen, directeur, Affaires environnemen-tales et viabilité, Alcan Inc.

� Gene Nyberg, secrétaire général et directeur desopérations, TRNEE

� Kenneth B. Ogilvie, membre de la TRNEE etdirecteur général, Pollution Probe Foundation

� Nancy Olewiler, Départment des scienceséconomiques, Simon Fraser University

� David Parker, directeur, Affaires réglementaires etpubliques, Cominco Limited

� Dan Paszkowski, vice-président, L’Associationminière du Canada

� David Pollock, directeur général, Pembina Institutefor Appropriate Development

� Hugh Porteous, directeur, Recherche et affairesgénérales, Alcan Inc.

� Arthur R. Price, président-directeur général, AxiaNet Media Corporation

� Gilles Rhéaume, vice-président, Conference Boarddu Canada

� Chris Rolfe, conseiller du personnel, West CoastEnvironmental Law

� Sara Rose-Carswell, conseillère en politiques,Programme d’EF, TRNEE

� Angus Ross, membre de la TRNEE et président,L&A Concepts

� Jack H. Ruitenbeek, H.J. Ruitenbeek ResourceConsulting Limited

� Kai Schlegelmilch, consultant, Protection de lanature et sécurité nucléaire, ministère fédéral del’Environnement, Allemagne

� Stuart L. Smith, président, TRNEE

� Amy Taylor, recherchiste principale, PembinaInstitute for Appropriate Development

� Lee Thiessen, directeur, Section de la planificationet évaluation, Ministry of Environment de laColombie-Britannique, Lands & Parks

� Joe Thwaites, président, Taylor Munro EnergySystems Inc.

� Glen Toner, facilitateur pour un programme d’EF,professeur, département de l’environnement, CarletonUniversity

� Sherri Torjman, vice-président, Caledon Institute ofSocial Policy

� Alexandre Turgeon, premier vice-président, Vivre enVille

� Barry Turner, directeur des relations gouvernemen-tales, Canards Illimités Canada

� Thomas Van Camp, analyste principal de la poli-tique, Politiques des cadres économiques, IndustrieCanada

� Peter Victor, doyen, faculté des études environ-nementales, Université York

� Hassan Yussef, vice-président exécutif, Congrès dutravail du Canada


Annexe B

Groupe de travail sur les paysages agricoles

� Gilles Beaudet, Fondation québécoise de l’environ-nement


� Kenneth Belcher, professeur adjoint, Centre forStudies in Agriculture, Law and the Environment,Department of Agricultural Economics, University ofSaskatchewan


� Richard Dixon, Policy Secretariat, AlbertaEnvironment

� Bob Dobson, exploitant agricole, Conservation,Cobden, Ontario

� Jan Dyer, directeur général adjoint, Agriculture etAgroalimentaire Canada (AAFC)(Remplaçants AAFC : Jackie Holden, Élaboration des politiques intersecto-riellesAsim Maqbool, économiste recherchisteRoger Martini, économiste, Projets spéciaux)

� Brian Gray, directeur des programmes de conserva-tion, Canards Illimités Canada

� Frédéric Guay, Analyses économiques, ministère del’Environnement du Québec

� Arthur Hanson, membre d’honneur et scientifiqueprincipal, International Institute for SustainableDevelopment (IISD); conseiller stratégique,Programme d’EF

� Jennifer Higginson, analyste des politiques,Fédération canadienne de l’agriculture (FCA)(Remplaçante FAC : Nicole Howe, analyste despolitiques)

� William Johnstone, membre de la TRNEE, MooseJaw, Saskatchewan

� Robert McLean, directeur, Conservation de lafaune, Service canadien de la faune, EnvironnementCanada

� Nancy Olewiler, départment des scienceséconomiques, Simon Fraser University

� Sara Rose-Carswell, conseillère en politiques,Programme d’EF, TRNEE

� Thomas Shenstone, chef, Agriculture et pêcheries,Finances Canada(Remplaçants, Finances Canada :Shamika Sirimanne, économiste principal, Divisionde la politique de développement économiqueKrista Campbell, Ressources, énergie et environ-nement)

Experts ayant effectué une présentation :

� David Armitage, chercheur principal, Fédération del’agriculture de l’Ontario

� Geri Kamenz, président, Environnement, Fédérationcanadienne de l’agriculture (FCA)

� Alexandra Leroux, agente de développement, Clubs-conseils en agro-environnement

� Robert Stephenson, directeur, Conservation andEnvironmental Programs, United States Departmentof Agriculture

Groupe de travail sur l’assainissement dutransport



� Eric Boudreault, Politiques des carburants, Divisiondu pétrole, Ressources naturelles Canada

� David Bradley, président-directeur général, Alliancecanadienne du camionnage

� Stephanie Cairns, consultante en politique environ-nementale, Stratos Inc.

� Donald Dewees, Département des scienceséconomiques, University of Toronto

� Richard Gilbert, directeur de la recherche, Le Centrepour un transport durable


Annexe B

� Michael Hanrahan, Services juridiques, Irving OilInc.

� Sue Kirby, sous-ministre adjointe associée, Secteur del’énergie, Ressources naturelles Canada

� Ron Lennox, vice-président, Affaires réglementaires,Alliance canadienne du camionnage

� Bob Lyman, directeur principal, Division du pét-role, Ressources naturelles Canada

� Kerry Mattila, vice-président, Institut canadien desproduits pétroliers

� Steve McCauley, directeur, Pétrole, gaz et énergie,Environnement Canada

� Mark Nantais, président, Association canadienne desconstructeurs de véhicules

� Kenneth Ogilvie, membre de la TRNEE etdirecteur général, Pollution Probe Foundation

� Beatrice Olivastri, présidente-directrice générale, LesAmi(e)s de la terre

� Finn Poschmann, analyste des politiques principal,Institut C.D. Howe

� Peter Reilly-Roe, adjoint au directeur, Énergie reliéeau transport, Ressources naturelles Canada

� Sara Rose-Carswell, conseillère en politiques,TRNEE

� Angus Ross, membre de la TRNEE et président,L&A Concepts

� Helen Ryan, conseillère principale, Instrumentsécologiques, Environnement Canada

� Amelia Shaw, directrice des Affaires publiques,Association canadienne du transport urbain

� Mark Tushingham, sous-chef par intérim,Opérations de raffinage, Pétrole, gaz et énergie,Environnement Canada

Groupe de travail sur les substances chimiques préoccupantes

� John Arseneau, directeur général, Prévention de lapollution par des toxiques, Protection de l’environ-nement, Environnement Canada


� David Bennett, directeur national, Comité de l’en-vironnement, Congrès du travail du Canada

� Ed Berry, vice-président, Association canadienne desmanufacturiers de spécialités chimiques

� Mark Bowlby, économiste, Ressources, énergie etenvironnement, Finances Canada

� Kevin Brady, consultant, Five Winds International

� Daniel Cayen, directeur, Direction des partenariatsenvironnementaux, ministère de l’Environnement etde l’Énergie, gouvernement de l’Ontario

� Michael Cloghesy, président, Centre patronal del’environnement du Québec

� Rick Findlay, directeur, Bureau d’Ottawa, PollutionProbe Foundation

� Barry Lacombe, président, Association canadiennedes producteurs d’acier

� Justyna Laurie-Lean, vice-président, L’Associationminière du Canada

� Gordon Lloyd, vice-président, Affaires techniques,Association canadienne des fabricants de produitschimiques

� Stephen McClellan, directeur général, Affaireséconomiques et réglementaires, EnvironnementCanada

� Patrick O’Neill, conseiller principal de la politique,Bureau du directeur exécutif, Ressources naturellesCanada

� Sara Rose-Carswell, conseillère en politiques,TRNEE


Annexe B

� Jackie Scott, chef de projet, Politique de santé etd’environnement, Division de la politique desmarchés intérieurs et internationaux, Ressourcesnaturelles Canada

� Mimi Singh, directrice, Environnement, santé etsécurité, Association canadienne de l’industrie desplastiques

� Dean Stinson O’Gorman, économiste principal,Économie environnementale, EnvironnementCanada

� Val Traversy, directeur général et gestionnaire,Analyses et stratégies industrielles, Industrie Canada


Annexe C : Réunions dans lecadre du programme d’EF

1. Groupe d’experts, Ottawa, juin 2000

� Bâtir une base de connaissances communes :expériences des pays étrangers et théorie de l’EF

� Identification préliminaire des enjeux clés et desperspectives offertes par l’EF au Canada

� Approbation du calendrier du programme et d’unprocessus à suivre

2. Groupe d’experts, Vancouver, décembre 2000

� Élaboration d’un processus de sélection permet-tant de cibler les questions pertinentes à une EF

� Établissement préliminaire de la portée des étudesde cas envisagées

� Identification d’une série d’instruments fiscaux àutiliser dans le cadre d’une EF

3. Groupe d’experts, Ottawa, février 2001

� Session d’information sur les aspects écologiques,technologiques et politiques entourant les étudesde cas envisagées.

� Application du processus de sélection arrêté endécembre, afin de choisir trois études de casdéfinir les objectifs politiques respectifs et le man-dat pour chacune.

4. Groupes de travail sur les études de cas, demars à juin 2001

� Raffinement de l’objectif des politiques

� Identification des approches, des perspectivesoffertes, des obstacles posés à l’objectif politique

� Identification du programme des instruments fis-caux aux fins d’analyse économique


Annexe C

5. Groupe consultatif d’experts, Ottawa, juin2001

� Compte-rendu aux groupes de travail sur les pro-grès accomplis jusqu’à présent

� Discussion préliminaire sur les observations et lesleçons relatives à la mise en œuvre d’une EF auCanada

6. Groupes de travail sur les études de cas, de juinà novembre 2001

� Analyse économique indépendante de la séried’instruments fiscaux

� Identification des observations et des leçons tiréesdes études de cas

� Approbation du rapport du groupe de travail, ycompris les recommandations sur la série d’instru-ments fiscaux à utiliser relativement aux questionsétudiées

7. Groupe consultatif d’expert, Ottawa, octobre2001

� Approbation des principes directeurs et du cadretirés des études de cas

� Conclusions sur les observations et les leçons rela-tives à l’application d’une EF au Canada

� Approbation du Rapport sur la Phase I


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