USTAVNO PREURE—EWE SAVEZNE REPUBLIKE JUGOSLAVIJE · Na zahtev predsednika Savezne Republike Jugoslavije Vo-jislava Koıtunice, troŁlana ekspertska grupa pozvana je da poseti Jugoslaviju

USTAVNO PREUREĐEWESAVEZNE REPUBLIKE

JUGOSLAVIJE

Ronald L. VotsTomas Flajner

Hans-Peter Šnajder

Centar za liberalno-demokratske studije

Roland L. Vots, Tomas Flajner i Hans-Peter Šnajder

USTAVNO PREUREĐEWESAVEZNE REPUBLIKE JUGOSLAVIJE

IzdavačCentar za liberalno-demokratske studije

UrednikDragor Hiber

Za izdavačaZoran Vacić

Likovni urednikZoran M. Blagojević

ŠtampaGoragraf, Beograd

Tiraž500 primeraka

ISBN 86-83557-02-2

Beograd, 2002.

CIP – Katalogizacija u publikacijiNarodna biblioteka Srbije, Beograd

342.4(497.1)

VOTS, Ronald. L.Ustavno preuređewe Savezne Republike Jugoslavije / Ronald L.

Vots, Tomas Flajner, Hans-Peter Šnajder. – Beograd : Centar zaliberalno-demokratske studije, 2002 (Beograd : Goragraf). – 91 str. :24 cm.

Tiraž 500. – Str. 9-11: Reč unapred / Slobodan Samarxić. – Napomene ibibliografske reference uz tekst.

ISBN 86-83557-02-02

1. Ustavnost – Jugoslavija (SR)

COBISS-ID = 96993804

Ustavno preuređeweSavezne Republike Jugoslavije

izveštaj Ekspertske grupe

30. novembar 2001.

EKSPERTSKA GRUPA

Profesor Ronald L. Vots (Ronald L. Watts)Institut za međuvladine odnoseKraqičin univerzitet, Kanada

Profesor Tomas Flajner (Thomas Fleiner)Institut za federalizamUniverzitet u Friburu, Švajcarska

Profesor Hans-Peter Šnajder (Hans-Peter Schneider)Institut za istraživawe federalizmaUniverzitet u Hanoveru, Nemačka

Štampawe ove publikacije omogućila jeFondacija Fridrih Ebert

Sadržaj

Reč unapred 9

1. UVOD 131.1. Mandat 131.2. Plan zadataka 131.3. Poseta za utvrđivawe čiwenica 141.4. Glavni argument našeg izveštaja 151.5. Struktura izveštaja 17

2. STAWE USTAVNE POLITIKE 192.1. Definisawe problema 192.1.1. Opšti deo 192.1.1. Specifični pravni problemi 202.2. Kako rešiti probleme? 212.2.1. Preuređewe federacije? 222.2.2. Procedure za osnivawe saveza 232.2.2.1. Status predloženog Sporazuma o savezu 232.2.2.2. Strane u proceduri i strane u konfederaciji 242.2.3. Raspad Jugoslavije 25

3. USTAVNI OKVIR I ZAHTEVI 273.1. Postojeći ustavni okvir 273.1.1. Istorijski razvoj SRJ 273.1.2. Crnogorski zahtev za pravo na samoopredeqewe 293.2. Ustavni zahtevi 323.2.1. Na saveznom nivou 323.2.2. Na nivou republika, naročito Crne Gore 343.2.2.1. Procedura od vrha naniže ili od dna naviše? 343.2.2.2. U vezi sa Crnom Gorom 353.3. Ustavni legitimitet 36

4. OCENA REŠEWA KOJA NUDE UČESNICI 394.1. Predlozi 394.1.1. Zvanični predlozi 394.1.1.1. DOS/„Zajedno za Jugoslaviju” 394.1.1.2. Predlog za Savez Vlade Crne Gore 414.1.2. Nezvanični predlozi 454.1.2.1. Beogradski centar za qudska prava 454.1.2.2. Centar za liberalno-demokratske studije 474.2. Analize zvaničnih predloga 494.2.1. Pojedinačne analize 494.2.2. Poređewe 514.2.3. Kompatibilnost sa ustavnom praksom 51

5. KRITERIJUMI ZA PREPORUKE 535.1. Dobro upravqawe 535.1.1. Koncept dobrog upravqawa 535.1.2. Posledice na institucije vlasti u SRJ 545.2. Vladavina prava 565.2.1. Legalnost i legitimnost za tranziciju 565.2.2. U vezi sa novim ustavnim aranžmanima 575.3. Demokratija 575.3.1. Referendum u Crnoj Gori 575.3.1.1. Jasna većina 595.3.1.2. Efekti referenduma 605.3.1.3. Crnogorci s prebivalištem van Crne Gore 615.3.1.4 Jasna pitawa 615.3.2 Neki opšti principi koje je potrebno primeniti 625.3.2.1. Zainteresovani građani 625.3.2.2. Procedura za utvrđivawe jasne voqe građana 635.4. Diverzitet i legitimnost 635.4.1. Mawine 635.4.2. Država – nacija 645.4.3. Sanxak 655.4.4. Većine 665.4.5. Sredstva i instrumenti koje bi trebalo razmotriti 665.4.5.1. Donošewe odluka 675.4.5.2. Institucije 695.4.5.3. Autonomija 695.5. Uslovi ekonomskog razvoja 705.6. Uslovi za članstvo u Evropskoj uniji i Savetu Evrope 715.6.1. Saopštewa Evropske unije 715.6.1.1. Savet za opšta pitawa 715.6.1.2. Sven-Olof Peterson, šef političke trojke 725.6.1.3. Ana Lind, ministar inostranih poslova Švedske 735.6.1.4. Stalni savet 735.6.2. Saopštewa Saveta Evrope 745.6.2.1. Komitet Ministara 745.6.2.2. Izveštaj o usklađenosti sa pravnim standardima 745.6.2.3. Preliminarni izveštaj Venecijanske komisije 755.6.3. Politička očekivawa 765.6.3.1. Strukturni uslovi 765.6.3.2. Institucionalni uslovi 775.6.3.3. Proceduralni uslovi 775.6.3.4. Otvoren i demokratski proces 78

6. PREPORUKE 796.1. Opšte proceduralne preporuke 796.2. Posebne proceduralne preporuke 816.3. Suštinske preporuke 836.4. Zakqučna preporuka 91

Reč unapred

Studija koja je pred čitaocem predstavqa doprinos trieminentna svetska stručwaka iz oblasti federalzma iustavnog prava razumevawu osnovnog problema pred kojimse naša država nalazi. Studija je sačiwena na podsticajpredsednika SR Jugoslavije Vojislava Koštunice i uz fi-nansijsku pomoć vlada domicilnih država tri autora –Švajcarske, Kanade i SR Nemačke.

Kriza SR Jugoslavije već duže vreme okupira pažwuevropskih političara. Od petog oktobra 2000. godine znat-no više nego pre. Otkako se dogodila promena režima u Sr-biji pitawe opstanka zajedničke države Srbije i Crne Goreimalo je naglu evoluciju, od negativnog ka afirmativnomstavu evropskih i svih drugih zainteresovanih političkihdelatnika. Svoj pozitivan pristup federalnom rešewukrize u međuvremenu su iskazali Evropska unija, OEBS, Sa-vet Evrope i sve uticajne države Evrope i sveta. Sijaset iz-java, deklaracija i analiza u korist održawa zajedničke dr-žave govore u najmawu ruku o tome da su stavovi Evrope isveta prema pitawu o opstanku države dijametralno suprot-ni onima koji su preovladavali pre deset godina kada je pro-šla federacija bila u stawu unutrašweg kolapsa.

Kao i tada, i sada evropski i svetski politički učesnicipristupaju ovom problemu polazeći od dobro promišqe-nih sopstvenih interesa. Tu, razume se, nema ničeg spornogma kakav konkretan stav zauzimala ova ili ona zemqa, ovaili ona međunarodna organizacija. Ovog puta pretežno gle-dawe na problem ide na ruku ideji o održawu i reformifederacije, i svi oni koji se unutar naše zemqe zalažu zafederaciju mogu biti politički zadovoqni. I obratno,što se sve jasnije reflektuje u stavovima crnogorskih zva-ničnika. Tako se određenom političkom inercijom argu-mentacija za zajedničku državu sa unutrašwih pomera ka

9

spoqnim, pre svega «evropskim» razlozima za očuvawe ipreuređewe federacije. Argument, ukrako, izgleda ovako:ako je za Evropu dobro, dobro je i za nas, tj. za Srbiju i CrnuGoru u zajedničkoj državi.

Analize koje su pravqene u okviru evropskih organizaci-ja o ovim problemima, kao što su izveštaji specijalizova-nih tela Saveta Evrope – Venecijanska komisija i OEBS-a –Odbor za demokratiju i qudska prava, jesu po svom karakte-ru ekspertske analize, ali wihov politički okvir zadat jepolitikom koju vode ove organizacije prema SR Jugoslavi-ji. I ma koliko zastupnici federacije kod nas bili zado-voqni ovim analizama, treba uvek imati u vidu da ovakvidokumenti po prirodi stvari neće ulaziti u najdubqe raz-loge konstituisawa jedne države, pa i federacije, koji mo-raju proizilaziti pre svega iz unutrašwih odnosa, kako izekonomskih, tehnoloških i komunikacijskih, tako i iz po-litičkih, istorijskih i socijalnih.

Analiza koju su ponudili Vots, Flajner i Šnajder nijesamo ekspertska u uobičajenom smislu reči, već je naučnaanaliza u klasičnom smislu, a to znači analiza koja nemaunapred zadat politički okvir niti ciq prema kome binaštimavala svoju argumentaciju i dokaze. U podlozi ovograda stoje ne samo sistematično izučena materija i razgo-vori koji su obavqeni sa svim relevantnim političkimakterima u zemqi, već i ogromna akademska reputacija au-tora stečena wihovim višedecenijskim naučnim i pedago-škim radom, kao i stručnim angažovawem na rešavawudelikatnih ustavnih i političkih problema današwihsloženih država, od Kanade i Švajcarske do Južne Afrikei Kipra. To što su autori u zakquku podržali federalnioblik rešavawa državne krize SR Jugoslavije izraz je wi-hovog generalnog stava o tome da federalizam jeste u stawuda ponudi odgovarajući balans jedinstva i razlika, ravno-pravnosti i funkcionalnosti, načela vladavine prava ipolitičkog konsenzusa, ali je i rezultat wihovog princi-pijelnog i čiweničnog uvida u stawe problema kada je rečo odnosima Srbije i Crne Gore. Oni su stoga pružili ičitav niz korisnih preporuka o mehanizmima postizawafederalne ravnoteže u konkrenom slučaju dvočlane fede-racije.

U sadašwem trenutku, kada politički interesi i strastičesto zamagquju racionalno tragawe za izlazom iz postojeće

10 Ustavno preuređewe Savezne Republike Jugoslavije

krize, pogotovo u Crnoj Gori, studija ova tri danas vero-vatno najveća poznavaoca federalizma od neprocewive jekoristi za boqe razumevawe ovog problema, ali i za racio-nalno tražewe izlaza iz sadašweg prividnog političkogbezizlaza.

Slobodan Samarxić

11Rč unapred

Beograd, 28. januara 2002.

1. Uvod

1.1. MANDAT

Na zahtev predsednika Savezne Republike Jugoslavije Vo-jislava Koštunice, tročlana ekspertska grupa pozvana je daposeti Jugoslaviju da bi procenila predloge za ustavno pre-uređewe Savezne Republike Jugoslavije. Članovi ekspertskegrupe bili su profesor doktor Tomas Flajner iz Institutaza federalizam Univerziteta u Friburu, u Švajcarskoj,profesor doktor Hans-Peter Šnajder iz Instituta za is-traživawe federalizma Univerziteta u Hanoveru (Nemač-ka) i profesor Ronald L. Vots iz Instituta za međuvladineodnose Kraqičinog univerziteta u Kanadi.

1.2. PLAN ZADATAKA

Posetiti Jugoslaviju, sastati se sa predstavnicima raz-ličitih vlada da bi se stekao uvid u političke orijentaci-je u Srbiji i Crnoj Gori, procenilo stawe ustavne politi-ke u vezi sa ustavnim preuređewem Savezne Republike Jugo-slavije i identifikovala moguća rešewa;

Analizirati i oceniti zvanična dokumenta koja se odno-se na ustavno preuređewe Savezne Republike Jugoslavije –Zajedničku platformu Demokratske opozicije Srbije(DOS) i koalicije „Zajedno za Jugoslaviju”, usvojenu septem-bra 2001. godine i Platformu Vlade Republike Crne Goreza pregovore sa Vladom Srbije o novim odnosima izmeđudve države iz decembra 2000. godine, kao i dopunska doku-menta i ostale nezvanične predloge;

Na osnovu razgovora sa političkim vlastima i analizedokumenata u kojima se predlozi iznose, kao i na osnovu sop-stvenog međunarodnog iskustva i stučnog znawa, sačiniti,

13

sa profesionalno i politički neutralne tačke gledišta,izveštaj koji će obuhvatiti nalaze, definisane kriteriju-me, procenu rešewa koja su predložili politički učesni-ci i preporuke vezane za proceduralna i suštinska pita-wa, ukqučujući i moguće preporuke za pogodnija rešewa de-mokratskog karaktera;

Podneti izveštaj predsedniku Savezne Republike Jugo-slavije i vladama Savezne Republike Jugoslavije, Crne Gorei Srbije do 30. novembra 2001. godine. Izveštaj će biti pu-blikovan u celosti.

1.3. POSETA ZA UTVRĐIVAWE ČIWENICA

Ekspertska grupa posetila je Saveznu Republiku Jugosla-viju u periodu od 30. septembra do 5. oktobra 2001. godine. UBeogradu, grupa se sastala sa predstavnicima saveznih vla-sti: predsednikom SRJ Vojislavom Koštunicom, gospodi-nom Miroqubom Labusom (ministrom za ekonomske odnosesa inostranstvom), gospodinom Dragoqubom Mićunovićem(predsednikom Veća građana), gospodinom Srđom Božovi-ćem (predsednikom Veća republika), gospodinom SavomMarkovićem (specijalnim savetnikom predsednika Save-zne vlade), gospodinom Slobodanom Samarxićem i gospo-đom Qiqanom Nedeqković (savetnicima predsednika Ko-štunice). U Beogradu smo se, takođe, susreli sa gospodinomMilom Đukanovićem (predsednikom Crne Gore), gospodi-nom Filipom Vujanovićem (predsednikom Vlade Crne Go-re), gospođom Vesnom Perović (predsednikom skupštineCrne Gore) i sa delegacijom koalicije „Zajedno za Jugosla-viju” koju su činili gospodin Predrag Bulatović (predsed-nik Socijalističke narodne partije), gospodin DraganŠoć (predsednikom Narodne partije) i gospodin BožidarBojović (predsednik Srpske narodne partije). Tokom svojeposete, uživali smo punu saradwu i dobili svu potrebnupomoć od strane sve tri vlade.

Tokom naše posete, niz dokumenata dat nam je na razma-trawe: važeći Ustav Savezne Republike Jugoslavije (usvojen1992. godine) i potowi amandmani, važeći Ustav RepublikeSrbije (usvojen 1990. godine), važeći Ustav Republike CrneGore (usvojen 1992. godine), Zajednička platforma za ustav-no preuređewe Savezne Republike Jugoslavije Demokratske


opozicije Srbije i crnogorske koalicije „Zajedno za Jugo-slaviju”, koju je Vlada Savezne Republike Jugoslavije usvoji-la na sednici 30. avgusta 2001. godine, Platforma Vlade Cr-ne Gore za pregovore sa Vladom Republike Srbije o novimodnosima između dve države (decembar, 2000. godine), Osno-ve definisawa novih odnosa između Crne Gore i Srbije(Vlada Crne Gore, avgust 1999. godine), Ustavna reforma uSrbiji i Jugoslaviji, dokument koji sadrži predloge neza-visne grupe eksperata (Lidija Basta Flajner, Vladimir Đe-rić, Marijana Pajvančić, Dragoqub Popović, Zorica Rado-vić i Slobodan Samarxić), koga je Beogradski centar zaqudska prava objavio 2001. godine, a koji ukqučuje Predlogza novi ustav Srbije, Predlog za zajedničku državu Crne Go-re i Srbije i alternativni Predlog za državni savez CrneGore i Srbije, Predlog za ustavno preuređewe Savezne Repu-blike Jugoslavije (Vojislav Koštunica, januara 2001. godi-ne), Savez Srbije i Crne Gore: Predlog za preuređewe SRJ(Boško Mijatović, Dragoqub Popović i Slobodan Samar-xić, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd,2000. godine).

Imali smo, takođe, prilike da pročitamo Preliminar-ni izveštaj o ustavnoj situaciji, koji je delegacija Veneci-janske komisije objavila 19-20. oktobra, 2001. godine.1

Ova je delegacija posetila Jugoslaviju u isto vreme kad imi i ispostavilo se da je wihova procena ustavne situacijeu zemqi, sadržana u Preliminarnom izveštaju, umnogomeslična našoj. Takođe smo uzeli u obzir Komentare na nacrtZakona o referendumu o državnom statusu Republike CrneGore Kancelarije za demokratske institucije i qudska pra-va Organizacije za evropsku bezbednost i saradwu (Varša-va, 5. novembra 2001. godine).

1.4. GLAVNI ARGUMENT NAŠEG IZVEŠTAJA

Preovlađujuće je mišqewe da je Ustav SRJ široko ospo-ravan, pri čemu postoji saglasje svih strana da je preuređe-we federacije potrebno. Status quo je neodrživ. Trenutno, uCrnoj Gori se svega tri savezne funkcije – odbrana, kon-trola avionskog saobraćaja i izdavawe pasoša – efikasno

15Uvod

1 http:www.venice.coe.int/site/interface/francais.htm .

sprovode, dok se u Srbiji savezne i republičke funkcijeumnogome poklapaju.

Oba zvanična predloga za reforme ukqučuju opsežno pre-uređewe federacije. Predlog koji su dali DOS i koalicija„Zajedno za Jugoslaviju” u formi zajedničke platforme, ko-ju je Savezna vlada usvojila 30. avgusta 2001. godine, predvi-đa znatno decentralizovaniju federaciju od sadašwe.Funkcije savezne države bile bi ograničene, uglavnom kon-centrisane na spoqnu politiku, odbranu, zajedničko trži-šte i saobraćaj, dok bi postojala dvodoma savezna skupšti-na, s paritetnim sastavom u Veću republika, kao i garanci-je osnovnih prava i sloboda građana i zaštita posebnihprava nacionalnih i etničkih mawina, savezni sud i om-budsman. Federacija bi ostala jedinstven subjekat međuna-rodnog prava. Predlog koji je dala Vlada Crne Gore predvi-đa labav konfederalni savez između Crne Gore i Srbije, ukome bi odbrana, spoqna politika i obezbeđewe zajednič-kog tržišta i valute bili odgovornosti saveza, pri čemubi države članice bile nezavisne s međunarodnog stanovi-šta, dok bi funkcija saveza bila ograničena na koordina-ciju, uz paritet država članica, što bi bilo svojstvo svihzajedničkih institucija saveza.

Oba predloga smo sagledali u svetlu istorijskih, socijal-nih, ekonomskih i političkih zbivawa, kao i mnoštvadrugih nezvaničnih predloga koji su nam dati na uvid. Tosmo učinili uzimajući u obzir sledeće kriterijume: (1)uslove dobrog upravqawa (good governance), (2) očuvawepravne države, (3) promovisawe demokratskih procesa, (4)priznavawe i ozakowewe unutrašweg diverziteta, (5) stva-rawe uslova za ekonomski razvoj i dobrobit građana i (6)stvarawe uslova za olakšan prijem u Evropsku uniju i Sa-vet Evrope.

U svetlu ovih kriterijuma i na osnovu našeg iskustva satakvim institucijama na drugim mestima, mišqewa smo daje zvanični predlog Vlade Crne Gore o savezu Crne Gore iSrbije, ukoliko ne bude suštinski modifikovan u skladu sanezvaničnim predlogom saveza koji je dao Beogradski centarza qudska prava 2001. godine, prilično mawkav po većinigore navedenih kriterijuma, a naročito imajući u vidu de-lotvorno upravqawe i izglede za pridruživawe EvropskojUniji. Zvanični predlog DOS-a i koalicije „Zajedno za Ju-goslaviju” boqe zadovoqava date kriterijume ali, po našem


mišqewu, i on zahteva niz modifikacija da bi se osiguralodelotvorno upravqawe i obezbedila efikasna zaštita zaCrnu Goru kao znatno maweg partnera u federaciji.

Važna tema, koja se provlači kroz čitav ovaj izveštaj, je-ste naglašen značaj kako demokratskih procesa koji zahte-vaju konsensuz na širokoj osnovi, tako i legalnosti tokomprocesa promena, ukoliko se želi da rešewe ima i unutra-šwu i međunarodnu legitimnost. Da bi se ta legalnost i le-gitimnost obezbedili, svaka promena u statusu Crne Gorezahtevaće ne samo referendum u toj republici, već i zva-nične ustavne promene važećih ustava Crne Gore i SRJ. Po-red toga, da bi stekao i međunarodni legitimitet, referen-dum u Crnoj Gori bi trebalo da bude zasnovan na jasnom pi-tawu i podržan od strane jasne većine građana Crne Gore.Što se drugog zahteva tiče, većina onih koji glasaju bila binedovoqna. Potrebno je da postoji makar apsolutna većinaglasača koji žive u Crnoj Gori.

Ustavna neizvesnost svakako ne ide u prilog ekonomskomrazvoju. Stoga apelujemo na sve tri vlade u Jugoslaviji da od-mah, bez odlagawa, počnu da rade na ustavnom preuređewu.

1.5. STRUKTURA IZVEŠTAJA

Naš izveštaj sastoji se od šest delova. Posle uvoda, deoII bavi se analizom trenutnog stawa ustavne politike u Ju-goslaviji. U delu III, analizira se postojeći ustavni okviri zahtevi za legalnošću i legitimnošću u bilo kom proce-su promene. U delu IV, procewujemo alternativna zvaničnarešewa koja su predložena i definišemo korisne elemen-te iz nezvaničnih predloga. U delu V, definisali smo kri-terijume na osnovu kojih smo došli do preporuka. Ove pre-poruke klasifikovane su pod četiri naslova: (1) Opšteproceduralne preporuke (Preporuke 1-5); (2) Posebne pro-ceduralne preporuke, primewive na četiri moguće gene-ralne alternative (Preporuke 6-9); (3) Suštinske prepo-ruke primewive na četiri generalne alternative (Prepo-ruke 10-14); (4) Zakqučna preporuka vezana za urgentnu po-trebu delovawa (Preporuka 15).

17Uvod

2. Stawe ustavne politike

2.1. DEFINISAWE PROBLEMA

2.1.1. Opšti deo

Glavni problem leži u čiwenici da se nijedan ustav (nisavezni niti ijedan od republičkih) ne smatra legitim-nim. Važnije od toga je, međutim, da se ovim postavqa pita-we opstanka države kao takve. Niko ne može da zna u kojojće državi živeti u bliskoj budućnosti, gde će biti držav-ne granice, kakva će biti vlada ili demokratija u kojoj ćemoći da učestvuje. Pasoši i državqanstvo su u pitawu, kaoi valuta i obligaciono pravo. Kakvi će biti porezi i zakoju državu će biti korišćeni? Građani koji pripadaju ne-koj od mawina u obe republike možda se, čak, plaše da će,odjednom, postati stranci u svojoj nekadašwoj matičnojdržavi i kao takvi diskriminisani ograničenim pristu-pom radu, svojini i demokratiji.

Pod znakom pitawa je, međutim, ne samo budući statussvakog pojedinca kao građanina, već i procedure koje će sta-novništvu i političkim liderima omogućiti da nađu iz-laz iz ćorsokaka. Koje političko telo ili organ može le-galno i legitimno inicirati bilo koju proceduru? Ko ćekoga prestavqati u pregovorima? Koji će autoritet donetikonačnu odluku o tome koja procedura jeste legitimna?

Sva ova otvorena pitawa stvaraju nepodnošqivu neizve-snost za svakog građanina, za potencijalne investitore, zadonatore, za susedne zemqe i za međunarodne organizacije(poput Saveta Evrope i Evropske unije čiji bi član Jugosla-vija želela da postane). Sve to ima pogubne efekte na pri-vredu, socijalno blagostawe i sigurnost, kao i političkustabilnost. Svaki političar može zloupotrebiti svoj po-ložaj i, u bilo kom trenutku, koji proceni kao adekvatan za

19

svoje interese, može dovesti u pitawe legitimitet bilokog organa vlasti, procedure ili, čak, demokratskog proce-sa. Odgovornost je svih političara da nastoje da ovu neizve-snost eliminišu što je moguće pre, tako što će postićineku vrstu konsenzusa o pravilima kojih će se svi pridrža-vati u rešavawu ovih pitawa.

2.1.2. Specifični pravni problemi

Bezbroj je problema koje će biti potrebno rešavati uslučaju raspada federacije, jednostranog otcepqewa CrneGore, uspostavqawa saveza sa konfederalnim elementimaili preuređewa federacije.Ovde samo navodimo neke odtih problema, ne baveći se wima detaqno.

U sledećim odeqcima navodimo glavna pitawa koja će,prema našim procenama, biti potrebno rešavati.

– Da li, sa stanovišta međunarodnog prava, pravo na jed-nostranu secesiju, zasnovano na pravu na samooprede-qewe, postoji?

– Da li odluka Badenterove komisije i daqe važi za CrnuGoru?

– Da li bi crnogorski predlog o savezu nezavisnih drža-va trebalo sprovesti decentralizacijom od vrha nani-že, ili agregacijom jedinica odozdo naviše posle kon-senzusa o raspadu Jugoslavije, nakon koga bi uslediokonsenzus dve nezavisne republike o stvarawu saveza?

– Da li bi ovim bio zanemaren savezni ustav, a novi savezbio zasnovan na pravu na samoopredewewe Crne Gore iSrbije?

– Šta bi ostalo od saveznog nivoa u slučaju jednostranesecesije?

– Ako bi se Jugoslavija podelila, ko bi nasledio wen ka-pital i dugove?

– Ili bi federaciju, možda, trebalo pretvoriti u unitar-nu državu, koju bi apsorbovao Ustav Republike Srbije?

Kako bi trebalo organizovati i sprovesti referendum uskladu sa tradicionalnim demokratskim pravilima:

– Koje je to jasno pitawe?– Kako izbeći sugestivna pitawa?– Koja je to jasna većina „građana” prema članu 2 Ustava

Crne Gore?– Šta je to pravedna demokratska procedura?


– Kakve pozicije zastupaju tri države (Crna Gora, Srbi-ja i federacija) u vezi sa referendumskom procedurom?

– Kako obezbediti objektivne informacije za one kojiglasaju na referendumu i kako obezbediti jednaku za-stupqenost različitih predlagača u proceduri?

– Kako u referendumskoj proceduri obezbediti neutral-nost države?

– Da li se od vlasti zahteva da glasačima daju nepristra-sne informacije?

– Šta bi trebalo da sadrži sporazum, koji bi bio rezul-tat pregovora i odnosio se na prelazni period?

Prema Ustavu Republike Crne Gore:– Da li je referendum dovoqan ili tek obavezan početni

korak, za kojim bi trebalo da usledi zvanična promenaustava?

– Da li reč „građani” u članu 2 Ustava Republike Crne Gorepretpostavqa apsolutnu većinu građana s pravom glasa?

– Član 1 Ustava Republike Crne Gore: da li bi ga trebalopromeniti pre, posle ili u vreme referenduma?

2.2. KAKO BI OVI PROBLEMI MOGLI BITI REŠENI?

Po našem mišqewu, postojeći pravni i ustavni temeqifederacije i republika morali bi biti suštinski prei-spitani da bi se uspostavio legitimitet u pogledu velikogdela društva, da bi se omogućilo članstvo u Savetu Evropei Evropskoj uniji, primenila qudska prava, zaštitile ma-wine i rekonstruisala savezna ravnoteža.

Savezni ustav, u suštini, nema legitimitet iz sledećihrazloga:

– Ustav Republike Srbije nikada nije prilagođen novomsaveznom ustavu;

– Član 135, stav 2 Ustava Republike Srbije dozvoqavaovoj republici da, pod određenim okolnostima, ne is-puwava svoje savezne obaveze ukoliko je to u suprotno-sti sa wenim osnovnim interesima;2

21Stawe ustavne politike

2 „Kad se aktima organa federacije ili aktima organa druge republike,protivno pravima i dužnostima koje ona ima po Ustavu SocijalističkeFederativne Republike Jugoslavije, narušava ravnopravnost RepublikeSrbije ili se na drugi način ugrožavaju weni interesi, a pri tome nijeobezbeđena kompenzacija, republički organi donose akte radi zaštiteinteresa Republike Srbije.”

– Crna Gora nikada nije prihvatila amandmane na UstavSRJ, naročito one koji se odnose na izbor predsednikai predstavnika republika;

– Od 1997. godine, vlasti u Crnoj Gori odbijaju da prime-wuju savezne zakone u Crnoj Gori;

– Ustav ne daje jasnu podelu vlasti između republika ifederacije, što za posledicu ima preklapawe ovla-šćewa;3

– Ustav gotovo da ne poseduje instrumente za ostvariva-we zaštite qudskih i mawinskih prava u okviru repu-blika članica.

Ustavni amandmani su hitno potrebni ne samo na save-znom, već i na republičkom nivou. Ustav Republike Srbijepotrebno je prilagoditi federaciji, jer on mora garanto-vati qudska prava na ustavnom nivou4, ustanoviti jasnu po-delu vlasti, ograničiti pravo predsednika da proglasivanredno stawe i da garantuje neka osnovna prava, takođe usituaciji neposredne ratne opasnosti. Konačno, mora seobezbediti konzistentnost između preambule (…državasrpskog naroda i drugih naroda i narodnosti…) i člana 1(…demokratska država svih građana).

Očigledno je da će Jugoslavija biti suočena sa teškimizazovima u svom nastojawu da utvrdi legitimne procedureza preuređewe federacije, uspostavqawe nove konfedera-cije ili raspada postojeće savezne države.

2.2.1. Preuređewe federacije?

Mišqewa smo da je najočigledniji pravni put koji bitrebalo slediti preuređewe federacije u skladu sa proce-durom za donošewe ustavnih amandmana predviđenih Usta-vom SRJ iz 1992. godine.

Moguće su dve alternativne procedure. Novi ustav bi mo-gao biti donet u skladu sa postojećim procedurama za pro-mene Ustava SRJ navedenim u članovima 139-142.


3 Član 7 (nadležnosti republika članica u međunarodnim odnosima) i član77 (nadležnosti federacije).

4 Član 12: Slobode i prava ostvaruju se, a dužnosti se ispuwavaju an osnovuUstava, osim kad je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivawepojedinih sloboda i prava utvrđuju zakonom.” Tako, način uživawapojedinih sloboda i prava može biti određen zakonom ukoliko se tosmatra neophodnim za wihovu primenu.

Druga mogućnost je da se najpre izmeni postojeći ustav uskladu sa sopstvenom procedurom za donošewe ustavnihamandmana da bi se promenila postojeća i usvojila novaprocedura za promenu ustava, koja bi bila podržana kon-senzusom različitih političkih aktera. Ta nova procedurabi mogla obezbediti izbor ustavotvorne skupštine, uz po-sebne odredbe kojima bi se poštovali interesi RepublikeCrne Gore i mawina.

Imajući u vidu polemike vezane za legitimitet postoje-ćeg ustava i čiwenicu da su sadašwi članovi skupštine izCrne Gore izabrani na izborima koje je vladajuća partijabojkotovala, druga alternativa jeste privlačna, ali bi seproces većawa mogao odužiti.

2.2.2. Procedura za uspostavqawe saveza

2.2.2.1. Status predloženog Sporazuma o savezu

Alternativa stvarawa državnog saveza nije opcija kojupreporučujemo (vidi Preporuku br. 11). Međutim, u anali-zama koje slede, mi naprosto, preispitujemo pravne proce-duralne probleme vezane za primenu ove alternative. Ocenadva suštinska predloga za stvarawe saveza ( Platforma cr-nogroske vlade i predlog Ekspertske komisije Beogradskogcentra za qudska prava) biće data u delu IV.

Prema crnogorskoj platformi, usvojenoj 2000. godine,savez bi bio stvoren međunarodnim sporazumom između dvesuverene članice saveza. „Crna Gora i Srbija će biti među-narodno priznate države.” Na taj način, ugovor o savezu bipostao pravno vaqan pošto ga ratifikuju države članice.Pošto je Ugovor o Evropskoj uniji ugovor u međunarodno-pravnom smislu, Sporazum o savezu između Srbije i CrneGore bi bio zakqučen na sličan način, u skladu sa međuna-rodnim pravom.

Analiza Predloga za državni savez Crne Gore i SrbijeBeogradskog centra za qudska prava, zamaglila je odgovor napitawe da li bi to trebalo učiniti međunarodnim sporazu-mom kojim se stvara konfederacija ili bi to trebalo da bu-de vrlo decentralizovano ustrojstvo saveza država, kojeproističe iz decentralizacije postojeće federacije. Ia-ko u svom uvodu gospodin Popović državni savez smatra


međunarodnim sporazumom5, postoji nekoliko elemenatakoji sugerišu da bi to bio decentralizovaniji poredak:

– U članu 1, nosioci suverenosti nisu republike već gra-đani Crne Gore i Srbije.

– Savezna skupština ima demokratski legitimitet, dokSavezna vlada nije odgovorna državama članicama većSaveznoj skupštini (član 17).

– Izvršavawe saveznih zakona povereno je saveznoj vla-di, koja ovu funkciju može preneti ili republikamaili nekoj posebnoj agenciji.

– Od državnog saveza zahteva se ne samo da poštuje qud-ska prava, već i da ih štiti. Ovim se podrazumeva na-delžnost da se građani štite od voqe wihove vlade ida se takva odluka može sprovesti i protiv voqe repu-bličke vlade.

– Državni savez će raspolagati jedinstvenim oružanimsnagama, voditi zajedničku spoqnu politiku, predsta-vqati jedinstveno monetarno područje i zajedničkiubirati porez.

Ovi elementi govore u prilog ustavnosti. Međutim, uko-liko međunarodna zajednica prizna obe države članice kaosuverene subjekte međunarodnog prava i koncipira držav-ni savez kao međunarodnu organizaciju, onda bi se savez ute-meqen na voqi država članica, od kojih je svaka međuna-rodno priznata, i daqe mogao smatrati savezom stvorenimna osnovu međunarodnog sporazuma, donekle sličan Evrop-skoj uniji, koju Ustavni sud Nemačke definiše kao savezdržava (Staatenverbund).

2.2.2.2. Strane u proceduri i strane u konfederaciji

Ukoliko bi krajwi ciq rekonstruisawa savezne ravnote-že bio Sporazum o savezu, osnovna procedura, kojom bi seona regulisala, ponovo bi bila zasnovana na postojećimustavima. Međutim, moguće su dve različite procedure: prvabi bila raspad Jugoslavije obostranom secesijom, za kojimbi usledilo zakqučivawe međunarodnog sporazuma izmeđusuverenih članica. Wen nedostatak jeste značajna pravna ne-sigurnost za sve građane tokom prelaznog perioda.


5 „Dva suverena subjekat zakqučuju akt kojim se osniva savez i taj akt je usonovi sporazum.” Tačka 2 Obrazložewa predloga

Druga alternativa, koja jeste pravno nejasnija, ali biobezbedila više legitimiteta i, verovatno, mawe nesigur-nosti, bila bi istovremena odluka o obnovi suverenitetarepublika i sporazumu kojim se uspostavqa državni savez.Na taj način, ukoliko postoji jasna zajednička voqa da se za-kquči sporazum o državnom savezu, političke vlasti Jugo-slavije, Srbije i Crne Gore bi trebalo, na osnovu postoje-ćih ustava i uz primenu procedura koje regulišu promeneustava, da se istovremeno saglase da proglase suverenitet inezavisnost i prihvate sporazum. Ova procedura trebalobi da bude zasnovana na proceduri kojom se regulišu ustav-ne promene, a koju sadrže oba ustava, ukqučujući član 2Ustava Crne Gore, u vezi sa promenom statusa zemqe, i član133 Ustava Srbije.

Naš je zakqučak, međutim, da bi problemi vezani za obeove alternativne procedure doveli do ogromne neizvesno-sti i da bi državni savez, kao konačno rešewe kojim bi seprevazišao postojeći zastoj, trebalo izbeći kao ciq svihstrana.

2.2.3. Raspad Jugoslavije

Ukoliko svi značajni politički akteri postignu kon-senzus o raspadu Jugoslavije, odluka o tome trebalo bi da bu-de zajednička odluka republika s jedne strane i saveznih in-stitucija s druge. Wu bi trebalo doneti u proceduri kojomse reguliše izmena saveznog ustava, pri čemu bi, takođe,trebalo poštovati procedure za ustavne promene predvi-đene ustavima dve republike. S druge strane, takva odlukamože se doneti samo pošto se konsenzusom odluči o svimvažnim elementima tranzicije od federacije ka dve odvo-jene, nezavisne republike. Možda će, isto tako, biti neop-hodno istovremeno zakqučiti sporazum kojim bi se reguli-sala sva pitawa tranzicije u smislu pravnih posledica, akoji bi, takođe, ukqučio i pitawa svojine, kapitala i dugo-va Jugoslavije i republika.


3. Ustavni okvir i zahtevi

3.1. POSTOJEĆI USTAVNI OKVIR

3.1.1. Istorijski razvoj SRJ

Savezna Republika Jugoslavije postoji od 1992. Ona je nabrzinu osnovana kao federacija naslednica bivše Jugosla-vije. Međunarodno je priznata kao suverena država članicaUjediwenih nacija i naslednica bivše Socijalističke Fe-derativne Republike Jugoslavije. Savezna Republika Jugo-slavija svedena je na „okrwenu” federaciju, jer su se četiribivše jugoslovenske republike (Slovenija, Hrvatska, Bosnai Hercegovina i Makedonija) otcepile i postale nezavisnesuverene države. U surovim ratovima koji su usledili poraspadu bivše Jugoslavije, hiqade qudi izgubilo je život,svojinu i dom.

Pravno gledano, međunarodna zajednica priznala je ras-pad bivše Jugoslavije, posle savetodavnih odlukaBadinterove arbitražne komisije 1992. godine. Komisija jeodlučila da ukoliko glavni organi federacije više nefunkcionišu, ta je država u raspadu i, kao rezultat toga,svaka wena jedinica može legalno koristiti svoje origi-nerno pravo na jednostrano samoopredeqewe i uspostavitinovu suverenu državu iz te „nedržavne” situacije. Ovo jed-nostrano pravo na samoopredeqewe bilo je, međutim, ogra-ničeno na teritoriju federalne jedinice. Wega nisu mogleostvariti mawine koje žive na wenoj teritoriji.

Prema Badinterovoj komisiji,6 republike, kao članicesavezne države koja više nije bila u stawu da ostvarujesopstveno jedinstvo, imale su, po međunarodnom pravu,

27

6 Vidi mišqewe 1 http://www.ejil.org/journal/Vol3/No1/art13.html.

jednostrano pravo, zasnovano na principu samoopredeqe-wa, da formiraju novu državu, u skladu sa međunarodnimpravom. Ovo pravo da osnuju novu suverenu državu kao su-bjekt međunarodne zajednice bilo je, međutim, ograničenoza one republike određene granicama federacije u raspa-du. Međunarodno priznato pravo na samoopredeqewe je zamawine u okviru teritorijalnih granica republika ogra-ničeno na unutrašwu autonomiju, ali ono mawinama nedozvoqava da osnuju nezavisnu državu. Prema tome, u skla-du sa odlukama Badinterove komisije i međunarodnimpravom, samo jedinice savezne države, ukoliko je saveznadržava u procesu razdvajawa, imaju pravo da budu rekon-struisane kao suverene države. Isto tako, premaBadinteru, samo je savezna država, za razliku od unitarne,podložna razdvajawu. U tom slučaju, samo federalne jedi-nice kao takve imaju izvorno pravo na samoopredeqewe, uskladu sa međunarodnim pravom.

Nova jugoslovenska federacija, koju su činile dve preo-stale republike, Srbija i Crna Gora, osnovana je 1992. godi-ne. Međutim, albanska mawina u kosovskom regionu Repu-blike Srbije (koji ima status autonomne pokrajine, premaUstavu iz 1974. godine), a koja je bojkotovala referendum zanovi ustav, nastavila je da traži pravo na samoopredeqewe,a time i mogućnost da osnuje nezavisnu državu, kao i drugečetiri republike. Kosovo je uživalo široku autonomijukao pokrajina Republike Srbije, prema Ustavu SFRJ iz1974. godine. Međutim, međunarodna zajednica nije prizna-la pravo Kosova na samoopredeqewe.

Ipak, međunarodna zajednica je, u nameri da zaštiti al-bansku mawinu na Kosovu, intervenisala bombardovawemJugoslavije 1999. godine. Danas je Kosovo pod upravom Uje-diwenih nacija, a bezbednost pokrajine štite NATO snage(KFOR) i ruski vojnici. Teritorijom Kosova upravqajuUjediwene nacije u skladu sa Rezolucijom 1244 Saveta bez-bednosti, koja kaže:

„…10. Ovlašćuje Generalnog sekretara da, uz pomoć re-levantnih međunarodnih organizacija, uspostavi međuna-rodno civilno prisustvo na Kosovu, kako bi se obezbedi-la privremena uprava za Kosovo, pod kojom će narod Koso-va moći da uživa suštinsku autonomiju u okviru SavezneRepublike Jugoslavije i koje će obezbediti prelaznu admi-nistraciju i, pri tom, uspostaviti i nadgledati razvoj


privremenih demokratskih institucija samouprave, kakobi se obezbedili uslovi za miran i normalan život svihstanovnika Kosova.”

Na taj način, teritorija pokrajine Kosovo je, za sada, is-kqučena iz bilo kakvog ustavnog preuređewa Savezne Repu-blike Jugoslavije ili Republike Srbije. Ova neizvesnost jeveliki teret za svako ustavotvorno telo.

3.1.2. Crnogorski zahtev za pravo na samoopredeqewe

Savezna Republika Jugoslavija, osnovana 1992. godine, sa-stoji se od dve republike, čija se geografska veličina ibroj stanovnika bitno razlikuju. Crna Gora, u poređewu saSrbijom je mawi parner, čini jednu petnaestinu populaci-je i površine Srbije. 1999. godine, Crna Gora je imala651.000 stanovnika, a Srbija 9.978.000.7 Prema publikacijikoju je Međunarodni monetarni fond objavio na Internetu,bruto društveni proizvod Srbije bio je dvadeset jedna mi-lijarda maraka 2001. godine, dok je crnogorski bio mili-jardu i po maraka.8

Od 1999. godine, Republika Crna Gora tvrdi da ima „neo-tuđivo pravo na samoopredeqewe, zasnovano na wenomistorijskom i vekovnom suverenitetu, verifikovanom od-lukama Ujediwenih nacija i Badinterove komisije”. Naosnovu toga, Vlada Republike Crne Gore dala je, avgusta1999. godine, predlog za nove odnose između Crne Gore iSrbije. Decembra 2000. godine, ova platforma modifiko-vana je novim predlogom da bi Srbija i Crna Gora trebaloda budu nezavisne suverene države ujediwene konfederal-nim državnim savezom.

U skladu sa ovom platformom, Republika Crna Goraosporava legitimitet savezne države i saveznih institu-cija, kao i saveznog ustava. Navodeći savetodavnu odlukuBadinterove komisije, Crna Gora traži pravo na samoo-predeqewe, a samim tim i pravo da osnuje sopstvenu repu-bliku, poput ostalih republika – Slovenije, Hrvatske,Bosne i Hercegovine i Makedonije. Dok se odluka

29Ustavni okvir i zahtevi

7 Statistički godišwak, 2001 (Savezna Republika Jugoslavija, Saveznizavod za statistiku), Beograd, 2001.

8 IMF Country Report No 01/176, oktobar 2001. Savezna Republika Jugoslavija,Tabela 7c, Srbija: Fiskalne operacije republičke vlade (1997-2001) iFiskalne operacije Republike Crne Gore 2000-2001. )

Badinterove komisije odnosi na jugoslovenski ustav iz1974. godine, zahtev Crne Gore odnosi se na Ustav SRJ iz1992. Crna Gora tvrdi da ima neotuđivo pravo na samoo-predeqewe i da je federacija izgubila svoj legitimitet uodnosu na Crnu Goru jer nije poštovala wena osnovnaprava.

Iako se Crna Gora pridružila novostvorenoj SRJ 1992.godine, posle referenduma na kome je takva odluka dobilapodršku ubedqive većine građana, crnogorski lideri kojizastupaju ideju otcepqewa tvrde da „pravo”, koje jeBadinterova arbitražna komisija dala svim republikamabivše Jugoslavije nije iscrpqeno, već da je i daqe na snaziuprkos referendumskoj odluci da se ostane u Jugoslaviji ičiwenici da je federacija funkcionisala gotovo deset go-dina. Zastupnici ovakvog stava

– osporavaju demokratsku referendumsku proceduru iz1992. godine, tvrdeći da su građani bili primorani daglasaju za novu federaciju;

– da je federacija bila nefunkcionalna i– da je diskriminisala maweg partnera.Oni, takođe, tvrde da je zbog relativno nezavisnog eko-

nomskog sistema Crne Gore i uvođewa nemačke marke kaozvanične valute, ova republika postala de facto nezavisna ida se, iz tog razloga, Crna Gora ne može vratiti u čvršćifederalni okvir.

To što je jedna federalna jedinica jednostrano usvojilavalutu druge zemqe pokreće pitawe wene odgovornosti zadeo duga savezne države u očima poverenika. U svakom dru-gom slučaju secesije, prihvatawe odgovornosti za deo dugafederacije od strane država naslednica, neizbežno je bilorezultat mučnih pregovora.

Mišqewa smo da iako postoje čvrsti argumenti za ospo-ravawe vaqanosti Badinterove odluke, koja, zapravo, na me-đunarodnom nivou deklasifikuje savezne države u „unitar-ne države nižeg reda”, nema razloga da se ova odluka nanovorazmatra. Međutim, složili smo se da ako je pravo republi-ka na samoopredeqewe i postojalo posle odluke bazirane naUstavu SFRJ iz 1974. godine, ono je iscrpqeno kada je novisavezni ustav usvojen 1992. godine.

U vezi sa argumentom da parcijalna secesija i nezavi-snost de facto postoje, ovo ne može biti bazirano na unila-teralnom pravu na samoopredeqewe.


De facto nelegalno otcpeqewe, sa stanovišta međunarod-nog prava, ne može podržati legalno pravo na samooprede-qewe. 9 Iako deo vlasti tvrdi da je, istorijski gledano, Cr-na Gora bila ugwetavana od strane Miloševićevog režima,tako nešto se ne pripisuje režimu sadašweg predsednika.Naprotiv, iako je legitimitet promene ustava za predsed-ničke izbore jula 2000. godine snažno osporavan, demo-kratski legitimitet novog predsednika zasnovan je na tomešto je on izabran glasovima iz čitave federacije, uprkospreporuci crnogroskih vlasti svojim građanima da bojko-tuju izbore.

Crna Gora jeste učestvovala u procesu stvarawa Saveznogustava 1992. godine i usvojila ga je ubedqivom većinom.Član 1 tog ustava jasno kaže: „Crna Gora je članica SavezneRepublike Jugoslavije”.

Danas, Vlada Crne Gore tvrdi da amandman na Ustav SRJ,usvojen jula 2000. godine, kojim je izmewena procedura iz-bora predsednika SRJ tako da ga više ne bira parlament,već narod, nije usvojen od strane legitimnih predstavnikaCrne Gore i da je, stoga, nevažeći. (Pred izbore za članoveSavezne skupštine 1997. godine, vladajuća partija u CrnojGori preporučila je svojim građanima da savezne izborebojkotuju.) Na taj način, crnogorska vlada osporila je legi-timitet Savezne skupštine i svih wenih pravnih akata.Kao posledica toga, ona ne priznaje ni izabranog predsed-nika Jugoslavije niti druge savezne organe.

Tokom rata protiv Jugoslavije, crnogorska vlada je ini-cirala sopstvene zakone da bi u okviru Crne Gore razvilaneophodne elemente za nezavisnost i suverenitet. Uvela jesopstvenu valutu, nemačku marku i carinske tarife. Ona,takođe, tvrdi da ima liberalniji ekonomski sistem i višiživotni standard nego Srbija. Danas, jedino su odbrana i


9 Pravo na secesiju ostvarivo je jedino po principu samoopredeqewa narodau okviru međunarodnog prava, gde se „narodom” upravqa kao delomkolonijalnog carstva; gde je „narod” izložen stranom pokoravawu,dominaciji ili eksploataciji; i, moguće, gde je „narodu” uskraćenouživawe prava na samoopredeqewe u državi čiji je deo. U drugimokolnostima, od naroda se očekuje da ostvare samoopredeqewe u okviruwihove države. Država, čija vlada predstavqa u celini narod ili narodekoji žive na wenoj teritoriji, na bazi ravnopravnosti i bez diskrimacije,i koja poštuje principe samoopredeqawa u svojim internim aranžmanima,ima, prema međunarodnom pravu, pravo da ostvaruje svoj teritorijalniintegritet i da on bude priznat od strane drugih država. (Odluka Vrhovnogsuda Kanade: Reference Re the Secession of Quebec (1998) 2 S.C.R. 217).

kontrola vazdušnog saobraćaja funkcije koje savezna drža-va sprovodi u Crnoj Gori.

Politika koja je za ciq imala nezavisnost i suverenitetCrne Gore podržana je i nekim aktivnostima međunarodnezajednice. Ipak, posle demokratskih predsedničkih izbora5. oktobra 2000. godine, međunarodna zajednica nije pri-znala Crnu Goru kao nezavisnu državu. Priznala je jedinoSRJ kao suverenu članicu međunarodne zajednice.

Pored toga, Crna Gora je nastavila da, u mnogim aspekti-ma, de facto prihvata nadležnosti savezne države kao legi-timne. Na primer, Crna Gora dobija međunarodne grantoveodobrene Jugoslaviji preko jugoslovenske centralne banke.Doduše, međunarodna zajednica zaista i daje pomoć CrnojGori po principu jedne desetine. Svi građani, ukqučujućii vlasti Crne Gore, koriste pasoše SRJ. Vojska, osporavanakao nelegitimna, nedavno je dobila zahtev da zaštiti gra-đane na teritoriji Crne Gore pošto su dve osobe ubijene uselima u blizini granice s Kosovom.

S druge strane, Crna Gora poreze i prihode od carina neprosleđuje saveznoj državi. Ona primewuje sopstveni sistemcarinskih tarifa, različit od jugoslovenskog. Na taj način,savezne institucije, ukqučujući tu administraciju, vojsku iparlament, plaćaju iskqučivo poreski obveznici iz Srbije.

3.2. USTAVNI ZAHTEVI

3.2.1. Na saveznom nivou

Za vreme Miloševićevog režima, Crna Gora se jedno-strano iskqučila iz finansijske unije SRJ. Odlučila je dauvede nemačku marku kao jedino sredstvo plaćawa u CrnojGori, uspostavila sopstveni sistem carina i tarifa i od-bila da učestvuje u troškovima koje SRJ ima u pružawuusluga od značaja za celu zemqu, a naročito u finansirawuadministracije i vojske. Jednostrano uvođewe strane valutebilo je moguće jer Crna Gora kao takva nije odgovorna za du-gove SRJ. Pravno gledano, SRJ je odgovorna svojim međuna-rodnim kreditorima. Na taj način, Crna Gora, za sada, nedeli teret dugova federacije.

Takva jednostrana, de facto parcijalna secesija bila je,neosporno, kršewe samog principa federalne lojalnosti


(Bundestreue, prema nemačkoj ustavnoj teoriji). Sada se tomože samo retroaktivno opravdati kao čin otpora totali-tarnom režimu Slobodana Miloševića.

Jula 2000. godine, Milošević je izmenio sistem predsed-ničkih izbora. Međutim, ishod izbora bio je neočekivan zamnoge posmatrače. Građani Srbije shvatili su da im izboridaju šansu i iskoristili su svoje glasačko pravo kao pravoda se odupru totalitarnom režimu i izabrali zajedničkogopozicionog kandidata, Vojislava Koštunicu. Za razlikuod nekih građana Crne Gore, mnogi nisu bojkotovali izbo-re, već iskoristili pruženu im šansu da sruše režim. Ta-ko su, „mirnom” revolucijom, građani Srbije i Crne Goreoborili totalitarni režim i, demokratskim glasawem,izabrali novog predsednika.

To je bio početak novog, demokratskog razvoja u Jugosla-viji i Srbiji. Danas je jedino SRJ međunarodno priznatadržava i, kao takva, ona je suvereni nosilac prava i dužno-sti u odnosu na međunarodnu zajednicu. Crnogorska vlada,međutim, ne priznaje predsednika SRJ, jer su, po wenom mi-šqewu, izbori organizovani na osnovu nelegitimnogustavnog amandmana.

Po našem mišqewu, međutim, bilo bi apsurdno progla-siti izbore za predsednika SRJ nelegalnim, jer bi jedinimogući ishod bio ponovno dovođewe Miloševića na vlast.

Dakle, iz ovog političkog i pravnog ćorsokaka moguće jeizaći na razuman način samo ako obe strane prevaziđu svojupreokupiranost istorijom i prihvate da je ono što je či-weno u prošlosti, ukqučujući i izbore koje jedna od stranasmatra nelegalnim i nelegitimnim, opravdano samo naosnovu prava na otpor totalitarnom režimu. Pravna drža-va i demokratija mogu biti ponovno uspostavqene samo ako,tokom prelaznog perioda, sve strane pristanu da nelegalnepostupke u prošlosti opravdaju pravom na otpor da biobezbedile demokratsku budućnost, i dogovore se da će po-štovati postojeću ustavnu strukturu dok ne definišusmernice za proceduru koja će se primewivati u usposta-vqawu novog, legitimnog političkog ustrojstva. Tako, pro-cedurom za rešavawe ovog konflikta, trebalo bi da ruko-vode odnosne odredbe postojećih ustava, ukqučujući i sveistorijske amandmane. Svesni smo, međutim, da bi se proce-dure izmene tih ustava mogle smatrati nelegitimnim, po-što favorizuju većinu. Mišqewa smo, takođe, da bi uz


primenu postojećih pravnih procedura, glavni akteri uprocesu najpre morali da postignu politički konsenzus, aonda ga primene pridržavajući se postojećih zakonskihprocedura za ustavne promene. Pozitivno pravo trebalo bidopuniti političkim legitimitetom.

3.2.2. Na nivou republika, naročito Crne Gore

Kakvo god bilo konačno rešewe – nova federacija, kon-federalni savez ili raspad federacije – fundamentalnapromena ustavnih osnova neophodna je ne samo na saveznom,već i na republičkom nivou.

Ako je rešewe preuređena federacija, ustavi dve repu-blike bi morali da budu usklađeni sa novim konceptom fe-deracije, koji će izmeniti podelu vlasti, proizvesti novesavezne organe, primewivati qudska i mawinska prava itako daqe. Ustavi republika će, isto tako, morati da uzmu uobzir ovo novo savezno ustrojstvo kada se radi o wihovomsopstvenom legitimitetu.

3.2.2.1. Procedura od vrha naniže ili od dna naviše?

Osnovno pitawe, međutim, jeste šta je na prvom mestu –savezni ili republički ustav? U istoriji je nepoznat modelfederacije koja je rekonstruisala svoj legitimitet raspa-dom, posle koga bi usledila procedura od dna naviše. Švaj-carski i američki modeli jasno pokazuju da procedura „odvrha naniže” garantuje veću stabilnost u neizvesnom pre-laznom periodu nego procedura „od dna naviše”. U slučajuJugoslavije, najveći izazov predstavqa pitawe države na sa-veznom nivou i zahtev Crne Gore da dobije međunarodnopriznawe. Čim se postigne konsenzus za novi federalniaranžman, međunarodni kredibilitet, a s wim i ekonomskastabilnost, omogućiće zemqi, kao i wenim republikama, danapreduju i u političkom i u ekonomskom smislu. Stogasmo mišqewa da bi o svim važnim spornim pitawima tre-balo pregovarati i rešiti ih najpre na saveznom nivou.

Kada se radi o Ustavu Republike Srbije, mora se imati naumu da je on usvojen 1990. godine, znači pre važećeg saveznogustava. Ustav Republike Srbije proglašen je dok je Ustav iz1974. godine još uvek bio na snazi i predvideo, članom 135,pravo na otpor zloupotrebi vlasti u okviru stare federacije.


Iako naš mandat ne ukqučuje analizu srpskog ustava, podr-žavamo izuzetan predlog novog ustava republike, koji je većsačinila nezavisna grupa eksperata Beogradskog centra zaqudska prava. Taj je predlog, u svom preliminarnom izve-štaju, usvojila i Venecijanska komisija, kao najkvalitet-niji do sada, preporučivši ga kao model za sve druge ustave.

3.2.2.2. U vezi sa Crnom Gorom

Član 1 Ustava Republike Crne GoreVezano za uslov legalnosti, Crna Gora mora poštovati

član 1 svog ustava, u kome se kaže da je Crna Gora deo SRJ.Sledsveno tome, svaka odluka Crne Gore da se otcepi iliosnuje konfederalni savez, zahteva promenu člana 1 Ustava.10

Član 2 Ustava Republike Crne GorePrema članu 2 Ustava Republike Crne Gore, svaka prome-

na wenog statusa zahteva prethodno sproveden referendumgrađana. Mišqewa smo da reč „građani” i značaj takve od-luke zahteva, što ćemo objasniti kasnije, bar apsolutnu ve-ćinu građana s pravom glasa. Prema crnogorskom ustavu, zasvaku promenu ustava moraju se pitati građani na prethod-no sprovedenom ustavu.11

Članovi 117, 118 i 119 – promena Ustava Republike Crne GorePosle odluke građana na referendumu, Skupština se mo-

ra pridržavati procedure za promenu Ustava. Ustavnipredlog zahteva dvotrećinsku većinu. Međutim, pošto jeovo bitna promena, trebalo bi poštovati proceduru pred-viđenu članom 119. Prema članu 119, Skupština se raspu-šta, a nova saziva u roku od 90 dana. Nova Skupština ondaodlučuje dvotrećinskom većinom svih poslanika. 12


10 U članu 1 se kaže: Crna Gora je demokratska, socijalna i ekološka država.Crna Gora je republika. Crna Gora je članica Savezne Republike Jugoslavije.

11 Postoji određena nejasnoća u vezi sa prevodom ove odredbe na engleskijezik. Objavqeni prevod na engleski ne sadrži reč „prethodno”. Nas je,međutim, savetnik saveznog ministra pravde obavestio da se u ispravnom,originalnom i važećem tekstu jasno zahteva prethodno sprovedenireferendum, koji prethodi bilo kojoj odluci o promeni ustava. Uporedi saIzveštajem Venecijanske komisije broj 15, fusnota 2

12 Član 117: Predlog za promenu: Predlog za promenu Ustava može podnetinajmawe deset hiqada birača, najmawe 25 poslanika, predsednik Republikei Vlada. Predlog za promenu Ustava sadrži odredbe čije se promene traže iobrazložewe. O predlogu za promenu Ustava odlučuje Skupštinadvotrećinskom većinom svih poslanika. Ako predlog za promenu Ustavanije usvojen, isti predlog ne može se ponoviti pre isteka jedne godine oddana kada je predlog odbijen.

3.3. USTAVNI LEGITIMITET

Stvarawe novog ustava ne može biti svedeno na jednosta-van, tehnički proces kojim rukovode stručwaci za ustavnopravo. Stvarawe ustava je prvenstveno politički proces,koji mora, samim procesom i rezultatima koje ostvari, uje-diniti različite sukobqene političke i kulturne zajedni-ce u jednu političku zajednicu, čije će jedinstvo održatizajednička država osnovana zajedničkim ustavom.

Da citiramo autore predloga novog ustava Srbije iz Beo-gradskog centra za qudska prava: „Demokratska rekonstitu-cija Srbije moguća je samo kao demokratska integracija mul-tikultune i multiethičke Srbije. Stoga su slobodarska dr-žavna tradicija srpskoga naroda i ravnopravnost svih naro-da u Srbiji podjednako odlučujući za legitimitet i stabil-nost Srbije. Predlog se zalaže za konačan raskid sa načelometnonacionalne države većinske nacije u kojoj ‘mawine uži-vaju sva prava’, i određuje Srbiju kao ‘multikulturnu demo-kratsku državu svih građana i svih naroda koji u woj žive”.13

Naša komisija može samo potvrditi ove napomene. Nijesamo Republika Srbija multikulturna država, već je to iRepublika Crna Gora. Shodno tome, i federacija kao takvabiće multikulturna država, koju ne određuju samo Srbi iCrnogorci, već i nekoliko drugih etničkih grupa koje ži-ve u granicama federacije. Imajući ovo u vidu, principiutvrđeni u ovim napomenama ne odnose se samo na Srbiju iCrnu Goru, već i na čitavu jugoslovensku federaciju. Poredtoga, Venecijanska komisija sugerisala je da su delovi ovogpredloga za novi ustav Srbije „podjednako pogodni i kaodelovi novog saveznog ustava”.14


Član 118: Amandmani: Promena Ustava vrši se amandmanima na Ustav.Skupština utvrđuje nacrt amandmana na Ustav. O promeni UstavaSkupština odlučuje dvotrećinskom većinom svih poslanika.

Član 119: Bitne promene i novi ustav: Ako se predlog za promenu Ustavaodnosi na odredbe o državnom statusu i obliku vladavine, ako se wimasužavaju slobode i prava ili ako se predlaže donošewe novog ustava,danom usvajawa predloga Skupština se raspušta, a nova Skupština sazivau roku od 90 dana od dana kad je predlog usvojen. Nova Skupština odlučujedvotrećinskom većinom svih poslanika samo o onim promenama Ustavakoje sadrži usvojeni predlog, odnosno o usvojenom predlogu za donošewenovog ustava.

13 Uvodne napomene Predloga za novi ustav Srbije, Lidija Basta-Flajner,direktor Nezavisne grupe eksperata, Ustavna rešewa za Srbiju iJugoslaviju, predlozi nezavisne grupe eksperata, Beograd, 2001. str. 12.

14 Izveštaj Venecijanske komisije broj 39.

Novi savezni ustav bi trebalo da utvrdi vrednosti kojesu zajedničke i koje mogu da ujedine ne samo Srbe i Crno-gorce, već i sve ostale mawine koje žive u granicama Jugo-slavije. Imajući u vidu ovaj nezamewivi i fundamentalniciq multikulturne države, sama čiwenica da je situacijana Kosovu i daqe neizvesna, stvara gotovo nepremostivuprepreku u procesu stvarawa ustava u drugim delovima Jugo-slavije. (Iako Kosovo ne spada u mandat našeg tima, mi, na-prosto, ne možemo ignorisati ovu suštinsku preprekuustavotvornom procesu.)

Zajedničkoj državi potreban je zajednički legitimitet,zasnovan na zajedničkim vrednostima koje mogu integrisa-ti različitosti u zajedničkoj državi. Jedini način da setaj legitimitet ostvari jeste da se većina fragmentisaneustavotvorne vlasti („pouvoir constituant”) zastupa i uje-dini putem zajedničkih vrednosti. Te vrednosti mogu datitakav rezultat samo ako, u okviru ovog fragmentisanog dru-štva, sve relevantne, različite grupe sarađuju na utvrđiva-wu zajedničkih vrednosti. Ukoliko bitne mawine imajuosećaj da je ustav sačiwen u suprotnosti sa wihovim bazič-nim interesima, federaciji će, u wihovim očima, uvek ne-dostajati legitimitet.

Moramo biti svesni da je potreba za legitimitetom, kojiće biti vezivno tkivo društva, podjednako važna bez obzi-ra na to da li je rešewe federacija, konfederalni savezili raspad na odvojene države. U svakom slučaju, rezultira-juće države činiće ne samo Srbi i Crnogorci, već i drugemawine. Shodno tome, čini se da koje se god rešewe budepostiglo, ono će dobiti legitimitet samo ako je čitav po-litički proces sveobuhvatan i ako omogućava konsenzusrazličitih zajednica.


4. Ocena rešewa koja nude učesnici

4.1. PREDLOZI

4.1.1. Zvanični predlozi

4.1.1.1. DOS/„Zajedno za Jugoslaviju” (septembar 2001. godine)

Koalicija Demokratske opozicije Srbije (DOS) i „Zajed-no za Jugoslaviju” objavila je septembra 2001. godine pred-loge za novo ustavno ustrojstvo SRJ pod naslovom „Polazneosnove zajedničke platforme o ustavnom preuređewu Save-zne Republike Jugoslavije”.

Novim ustavnim uređewem na osnovama suverene voqegrađana Crne Gore i Srbije, državna zajednica trebalo bida stekne trajne i legitimne temeqe budućeg zajedničkogživota. Time se uspostavqa federativna i demokratska za-jednica i stvaraju uslovi za ostvarivawe sloboda i pravagrađana, za pouzdanu zaštitu nacionalnih mawina i ravno-pravnost dve države članice. Novo ustavno uređewe, omo-gućiće, takođe, sve preduslove za ulazak državne zajednice uregionalne i evropske integracione procese.

Državna zajednica Crne Gore i Srbije bila bi zasnovanana sledećim legitimacionim načelima:

– suverenoj voqi građana Srbije i Crne Gore,– istorijskoj državnoj tradiciji Srbije i Crne Gore,– vekovnim kulturnim, političkim i ekonomskim veza-

ma Crne Gore i Srbije,– opredeqewu građana da utemeqe državnu zajednicu na

načelima vladavine prava u kojoj će se postojano šti-titi osnovna prava i slobode, prava nacionalnih i et-ničkih zajednica i vršiti vlast ograničena pravnimnačelima i pravilima,

– opredeqewu Crne Gore i Srbije da se skladnim delova-wem državne zajednice ostvari puna međunarodna

39

afirmacija i državne zajednice i država članica, atime i efikasan ulazak u savremene regionalne ievropske integracione procese.

Državna zajednica imaće oblik federacije sastavqene oddve države članice koje imaju status federalnih jedinica.Polazeći od ovih legitimacionih osnova treba ustanovitidelatan ustavni sistem državne zajednice na dobrobit ikorist svih wenih građana.

Nadležnosti državne zajednice bile bi sledeće:– jemstva osnovnih prava i sloboda građana i zaštita

posebnih prava pripadnika nacionalnih i etničkihzajednica,

– jedinstvena spoqna politika i ustavom utvrđena mo-gućnost država članica da ostvaruju posebnu međuna-rodnu saradwu,

– jedinstven odbrambeni sistem i kontrola granica dr-žavne zajednica, uz parlamentarnu kontrolu odbrambe-nih snaga,

– jedinstveno tržište, carinski, monetarni i spoqno-trgovinski sistem zajednice,

– saobraćaj i veze u skladu sa sistemom odbrane međuna-rodnim konvencijama.

Državna zajednica imala bi sledeće ustanove:– Savezna skupština, koju bi činila dva doma: Veće dr-

žava članica, koje ima podjednak broj poslanika iz fe-deralnih jedinica i Veće građana, koga čine predstav-nici građana državne zajednice.

– Predsednik republike, koji predstavqa državnu zajed-nicu u zemqi i inostranstvu. Bira ga i opoziva Save-zna skupština. Predsednik republike može se opozva-ti samo na osnovu mišqewa Saveznog suda o tome da jeprekršio ustav.

– Savezna vlada kao nosilac izvršne vlasti u državnojzajednici. Sastoji se od predsednika i ministara, kojiresorno pokrivaju nadležnosti federacije.

– Savezni sud, koji objediwava ustavnosudsku i redovnusudsku funkciju. On vrši ustavnosudsku kontroluustavnosti i zakonitosti i odlučuje o vanrednim prav-nim sredstvima kada se iscrpu sva pravna sredstva usudskim sistemima država članica.

– Narodna banka, koja obezbeđuje funkcionisawe jedin-stvenog monetarnog sistema.


– Ombudsman za zaštitu osnovnih prava građana i poseb-nih prava pripadnika nacionalnih i etničkih zajed-nica.

Nadležnosti državne zajednice dele se na iskqučive imešovite. Iskqučive nadležnosti u potpunosti ostvarujuustanove državne zajednice. U oblasti mešovitih nadle-žnosti Savezna skupština donosi osnove sistema, a skup-štine država članica vrše dodatnu regulaciju određenematerije. U tom slučaju sve odluke sprovode izvršni iupravni organi država članica.

Iskqučive savezne nadležnosti su:– spoqna politika– jedinstvena odbrana i kontrola granica– monetarni sistem– carinski sistem– obligaciono pravo, hartije od vrednosti, sudski i

upravni postupak.Mešovite nadležnosti su:– osnovna prava i slobode i zaštita nacionalnih i et-

ničkih zajednica u skladu sa međunarodnim standardima– svojinski odnosi– poreski sistem– bankarski sistem– spoqnotrgovinski sistem– saobraćaj i veze– penzijsko osigurawe i osigurawe imovine i lica.U domenu svojih samostalnih nadležnosti države člani-

ce mogu saglasno da uređuju oblasti od zajedničkog interesabez posredovawa organa državne zajednice.

Za promenu ustavnih odredaba koje uređuju nadležnostidržavne zajednice, sastav i način birawa saveznih ustano-va potrebna je saglasnost država članica. Za ostale ustavneodredbe neophodna je dvotrećinska većina svih poslanika uoba doma Savezne skupštine.

4.1.1.2. Predlog Vlade Crne Gore o državnoj zajednici(decembar 2000. godine)

Decembra 2000. godine, Vlada Crne Gore predstavila jesvoju „Platformu za pregovore sa Vladom Republike Srbijeo novim odnosima između dve države”. Glavni argumenti ipredlozi izneti su kako sledi:

41Ocena rešewa koje nude učesnici

Polazeći od istorijske i vekovne državnosti Crne Gore,neotuđivog prava Crne Gore na samoopredeqewe verifiko-vanog odlukama Ujediwenih nacija i Badinterove komisijei utvrđenog Ustavom Crne Gore iz 1992. godine: GrađaniCrne Gore su se odlučili da sa Srbijom formiraju zajed-ničku državu – SRJ. Građani Crne Gore su želeli i očeki-vali da SRJ bude demokratska državna zajednica ravnoprav-nih republika i ravnopravnih građana. Međutim, tokompostojawa SRJ došlo je do zloupotrebe organa i instituci-ja SRJ koji su rezultirali nedemokratskim odnosima i gru-bim narušavawem ustavnih principa o ravnopravnostirepublika i građana na štetu Crne Gore.

Zato je nužno definisawe odnosa Crne Gore i Srbije nanovim osnovama. Čiwenica da Ustav Srbije nije usaglasensa Ustavom SRJ, niti se to pokušalo, dodatno usložwavapolitičke uslove za preuređewe odnosa Crne Gore i Srbije.Ti odnosi jedino se mogu zasnivati na:

– Istorijskom, državnom, nacionalnom i kulturnomidentitetu dve države i dva naroda i suverenom pravugrađana i jedne i druge države da samostalno odlučuju osvojoj sudbini.

– Poslove saveza Crne Gore i Srbije u zajedničkom inte-resu poveravaju savezu vršeći ih ravnopravno i jedna-ko kontrolisano.

– Na toj osnovi Crna Gora nudi Platformu za razgovor obudućnosti saveza koji treba da se formira na zajed-ničkom interesu dve države, zasnovanom na istorij-skim i kulturnim realnostima.

Polazište za novi savez Crne Gore i Srbije je u neotuđi-vom pravu wenih građana da suvereno odlučuju o svojoj dr-žavnoj i nacionalnoj sudbini. Jedino to može biti osnovaza utvrđivawe zajedničkog interesa saveza Crne Gore i Sr-bije. Time se stvaraju uslovi za prevazilažewe blokada uwihovim međusobnim odnosima.

– Crna Gora i Srbija biće nezavisne i međunarodno pri-znate države.

– Nezavisnost Crne Gore i Srbije utvrdiće se na refe-rendumu wihovih građana kojima pripada suverenopravo da odrede sudbinu svoje države.

– Nezavisne i međunarodno priznate Crna Gora i Srbijaće konstituisati savez dve države referendumskim iz-jašwavawem wihovih građana.


– Crna Gora i Srbija udružuju se u savez svesne zajednič-kog interesa i korisnosti takvog udruživawa, gradećipotrebnu strukturu u woj na principima i odnosimakoji su im prihvatqivi.

– U tom savezu građani, wihova udružewa, preduzeća iustanove, treba da imaju široku mogućnost ostvariva-wa svojih interesa i potreba. Umesto piramide hijera-hijski raspoređenih državnih organa, koji se birokra-tizuju i otuđuju, novi model saveza Crne Gore i Srbijetreba da obezbedi odlučivawe na jasnim i lako prime-wivim pravilima ponašawa država.

– Crna Gora i Srbija, nezavisne jedna od druge u pitawi-ma svoje državne i nacionalne suverenosti, u ostvare-wu svojih zajedničkih interesa, treba da funkcionišuuz odsustvo centralizacije.

– Za savez Crne Gore i Srbije jedino je prihvatqiva kon-cepcija koja u osnovu stavqa ustavni položaj država,kao izvornih nosilaca suverenosti, koje poveravaju deosvojih nadležnosti i to onih koje se mogu u savezu rav-nopravno, racionalno i realno ostvarivati.

Savet Crne Gore i Srbije trebalo bi zasnovati na slede-ćim principima:

– Ravnopravnost u savezu država.– Svaka država samostalno i suvereno vrši sve državne

poslove u okviru svoje nadležnosti.– Savez vrši samo one poslove koji su mu povereni.– Nadležnosti saveza se restriktivno tumače.– Nadležnosti saveza, po pravilu, izvršavaju organi dr-

žava članica, a izuzetno organi saveza.– Organi saveza konstituišu se po principu pariteta i

konsenzualnog odlučivawa.– Otvoreno društvo.– Poštovawe međunarodnih standarda, qudskih prava i

sloboda, ukqučujući i posebna prava mawinskih naroda.– Tržišna ekonomija sa dominacijom privatne svojine

i slobodnim preduzetništvom.– Vladavina prava i pravna država.– Ustavnost i zakonitost Crne Gore i Srbije.Nadležnosti saveza bile bi znatno uže od sadašwe nadle-

žnosti SRJ. Time se reducira prostor mogućih nesporazuma isukoba i istovremeno izražava novi karakter saveza.

Savez bi vršio poslove:


– Odbrane i spoqne bezbednosti saveza.– Spoqne politike saveza.– Obezbeđewa zajedničkog tržišta i konvertibilne

valute. Poslovi iz nadležnosti saveza ostvarivali bi se preko

Skupštine saveza i Saveta ministara.1. Skupština saveza Skupština saveza bi bila jednodom-

na i poslanici bi bili birani na paritetnoj osnovi uokviru iskqučive zakonodavne nadležnosti država člani-ca. Poslanici bi bili u obavezi da obaveštavaju Skupšti-nu svoje države članice o utvrđenom dnevnom redu. Pred-sednik Skupštine i potpredsednik moraju biti iz razli-čitih država članica, a mewaće se svake dve godine u okvi-ru četvorogodišweg mandata. Država članica preko svojeSkupštine imala bi pravo da pokrene poseban postupak za-štite u odnosu na akte iz nadležnosti Skupštine saveza.2. Predsednik saveza Predsednik saveza predstavqa savez.Predsednika saveza bira i razrešava Skupština saveza, uzprethodnu saglasnost skupština država članica. Predsed-nik saveza i predsednik Saveta ministara moraju biti izrazličitih država članica, i predstavqati većinske par-tije ili koalicije tih država članica.

– Na zahtev članova Vlade iz Socijaldemokratske parti-je, Vlada je konstatovala stav te partije da postojawepredsednika saveza nije u skladu sa karakterom savezanezavisnih i međunarodno priznatih država Crne Go-re i Srbije.

3. Savet ministara saveza Savet ministara saveza obavqapoverene izvršne poslove u okviru nadležnosti saveza iima predsednika i jednog potpredsednika kao i ministrainostranih poslova, odbrane, finansija i ministra za eko-nomske odnose. Potpredsednik Saveta ministara mora bi-ti iz druge države članice u odnosu na predsednika, a zame-nici ministara iz druge države članice u odnosu na mini-stre. Država članica preko svoje Vlade imala bi pravo dapokrene poseban postupak zaštite u odnosu na akte iz nad-ležnosti Saveta ministara.

U sferi ekonomskih odnosa savez će imati:– (1) zajedinčko tržište, (2) jedinstveno carinsko pod-

ručje, (3) zajedničku konvertibilnu valutu. Uprkos za-jedničkonm valutnom sistemu, svaka država članicaimala bi sopstvenu centralnu banku.


4.1.2. Nezvanični predlozi

4.1.2.1. Beogradski centar za qudska prava

Nezavisna grupa stručwaka za ustavno pravo (Lidija Ba-sta-Flajner, Vladimi Đerić, Marijana Pajvaničić, Drago-qub Popović, Zorica Radović i Slobodan Samarxić) dalisu dva alternativna ustavna predloga za odnose između CrneGore i Srbije, koje je 2001. godine objavio Beogradski cen-tar za qudska prava.

Prvi predlog, pod naslovom „Predlog za zajedničku drža-vu Crne Gore i Srbije” (str. 71-82), koncentrisan je na stva-rawe legitimacijskih osnova za preuređenu federaciju.Ovim se predlogom nastoji poštovati i izraziti višestra-na kompleksnost federacije, na način koji će obezbediti lo-jalnost političkih faktora zajedničke države. Predlog serazlikuje od važećeg Ustava SRJ utoliko što naglašava re-zidualnu vlast država članica i pricip supsidijarnosti upodeli vlasti između federacije i republika i što nastojida savezni zakoni, u najvećoj mogućoj meri, imaju formuokvirnih zakona, dok bi wihova primena, u oblastima auto-nomne jurisdikcije, bila ostavqena republikama i što pod-stiče direktnu saradwu između republika u oblastima auto-nomne jurisdikcije. Ovim se predlogom savezna jurisdikci-ja ograničava na: (1) minimalne nadležnosti bez kojih drža-va ne bi mogla da funkcioniše i (2) one koje su neophodne zaSRJ da bi mogla da se ukquči u različite integracione pro-cese u Evropi. Predložena je dvodoma savezna skupština,kao prava ravnoteža između federalnih i demokratskihprincipa, čija je svriha zadovoqavawe potreba političkogučešća, ravnopravnosti država članica i efikasnosti pro-cesa odlučivawa. Predlaže se i niz drugih mehanizama, kojiza ciq imaju uspostavqawe ravnoteže, ukqučujući i naizme-nični izbor predsednika saveza i predsednika Savezne skup-štine – jednom iz Crne Gore, jednom iz Srbije,15 pravilo pa-riteta u sastavu Visokog suda državnog saveza i zahtev da je zapromene ustava neophodna dvotrećinska većina u oba doma.

Alternativni predlog je „Predlog sa državni savez CrneGore i Srbije” (str. 83-89). Ovaj konfederalni projekat za


15 Ovde bismo primetili da, iako to Ustav ne zahteva, redovna je praksa uKanadi, već više od 50 godina, da glavne političke lidere biranaizmenično iz engleskog i francuskog govornog područja.

ustrojstvo saveza Crne Gore i Srbije polazi od stanovištada postoje dva suverena subjekta, Crna Gora i Srbija, i da su,u oba slučaja, građani dve republike nosioci suvereniteta.Zbot toga građani nepostredno, dakle vršeći svoja suverenaovlašćewa, a ne preko predstavnika odlučuju o osnivawudržavnog saveza.

Dva suverena subjekta zakqučuju akt kojim se osniva dr-žavni savez i taj akt je u osnovi sporazum. Subjekti kojisporazum zakquče moraju ga se i pridržavati i ovo konsti-tutivno načelo treba naročito da dođe do izražaja kod pi-tawa o ustavnoj reviziji, odnosno izmeni konfederalnogakta. kOnfederalni akt zbog svoje prirode nosi naziv spo-razuma. Zato se predlaže da ustav uzme oblik i ime Konfe-deralnog sporazuma.

Konfederalnim sporazumom stvara se, sa stanovišta me-đunarodnog prava, jedinstven subjekt, koji je član međuna-rodnih organizacija. Ovo ne sprečava Crnu Goru i Srbijuda i kao takve, tj. pojedinačno, postignu članstvo u onimmeđunarodnim organizacijama koje takvo članstvo prizna-ju i dopuštaju.

Prema predlogu, državni savez Crne Gore i Srbije imaobi vrlo ograničene nadležnosti. Nadležnosti državnogsaveza proističu iz samog sporazuma. Te nadležnosti suprenete nadležnosti dvaju suvereniteta. Državni savez ne-ma originernih nadležnosti. Svakako, prenete nadležno-sti se ne mogu jednostrano vratiti u originerno stawe. Zato je neophodna legalna revizija Konfederalnog sporazuma.

Nadležnosti državnog saveza Crne Gore i Srbije svodi-le bi se na sledeće četiri oblasti:

– zaštitu qudskih prava (1);– odbranu i pograničnu policiju (2)– spoqnu politiku i međunarodne odnose (3);– ekonomska pitawa vezana za obezbeđewe jedinstvenog tr-

žišta, međunarodnog saobraćaja i životne sredine (4); Dok stavke (1) i (4) predstavqaju jednu vrstu neophodnog

jedinstva za svaku zajednicu koja ima ambiciju da u doglednovreme postane član Evropske unije, (2) i (3) proističu kakoiz samog oblika Konfederalnog sporazuma, tako i iz razlo-ga racionalnog postupawa i uređewa. Ovo posledwe se na-ročito odnosi na stavku (2).

Organizacija vlasti na konfederalnom nivou bi bilavrlo jednostavna.


– Jednodoma Savezna skupština imala bi nejednak brojposlanika iz dveju republika koje imaju veoma nesra-zmeran broj stanovnika, ali s naročitim postupkomdonnošewa odluka putem postizawa većine od petosmina, što će pružiti obezbeđewe svakom od dva kon-federalna subjekta da mawinsko raspoložewe u toj je-dinici ne može preovladati na konfederalnom nivou.

– Drugi organ bi bila Savezna vlada, sastavqena od četi-ri ministra, od kojih bi po dva bila iz Crne Gore iSrbije. Savezna vlada bi bila kolegijalni šef države,kao takva bi nastupala u međunarodnim odnosima iimala bi predsednika, koji bi istovremeno bio pred-sednik Konfederacije. Predsednika bi birala samaSavezna vlada na rok od gorinu vlada, jedanput iz CrneGore, jedanput iz Srbije, s tim što ista ličnost ne bimogla dva puta zaredom da bude predsednik Konfedera-cije.

– Treći organ bi bio Visoki sud državnog saveza, sasta-vqen od osam sudija, po četiri iz Crne Gore i Srbije.

– Revizija Konfederalnog sporazuma bi se mogla izvr-šiti samo na isti način na koji je Sporazum sklopqen.Ovde unekoliko dolazi do izražaja stara privatno-pravna ideja o paralelizmu formi za sklapawe i raski-dawe jednog pravnog akta.

4.1.2.2. Centar za liberalno-demokratske studije

2000. godine, još jedna grupa eksperata za ustavno pravoiz Centra za liberalno-demokratske studije iz Beograda(Boško Mijatović, Dragoqub Popović i Slobodan Samar-xić) iznela je slične predloge za ustavnu rekonstrukcijuSRJ, pod naslovom „Zajednica Srbije i Crne Gore”.

Grupa je, takođe, predložila „državnu zajednicu” CrneGore i Srbije, ali kao „minimalnu federaciju”, zasnovanuna sledećim načelima:

– minimalna i efikasna vlada– načelo supsidijarnosti– konsitucionalno načelo – koje uravnotežava federal-

no načelo (ravnopravnost članica) sa demokratskim(jednakost građana);

– načelo saradwe u državnoj zajednici– načelo podele vlasti na saveznom nivou


– demokratska procedure donošewa saveznog ustava.Ovi osnovni principi trebalo bi da zadovoqe dva bitna

uslova: ravnopravnost članica i funkcionalnost državnezajednice. Državna zajednica nema političke svrhe ukoli-ko se podjednako ne zadovoqe oba uslova. Obrisi ispuweno-sti oba uslova moći će da se posmatraju i konkretnije ocenetek u institucionalnom mehanizmu novog ustava koji rebada operacionalizuje osnovna načela.

Savez bi raspolaga sledećim nadležnostima:– zaštita prava i sloboda građana, ukqučujući i prava

etničkih (mawinskih) grupa i zajednica;– međunarodni odnosi i spoqna politika;– narodna odbrana;– osnovi privrednog sistema radi zaštite jedinstvenog

tržišta.Sistem vlasti državne zajednice zasnivaće se na načelu

podele vlasti između sledećih institucija:– Savezna skupština se sastoji iz dva doma (Veće repu-

blika i Veće građana) i ona je glavno predstavničko izakonodavno telo državne zajednice. Ona donosi zako-ne i druge savezne odluke, kontroliše savezni buxet irad Savezne vlade, bira i razrešava Predsednika Repu-blike i ratifikuje međunarodne ugovore.

– Predsednik Republike će predstavqati državnu zajed-nicu u zemqi i inostranstvu. Wegove/wene dužnostibiće slične onima definisanim sadašwim UstavomSRJ.

– Savezna vlada predstavqa kqučni organ izvršne vla-sti i treba je organizovati po kancelarskom principu.Osnovni zadatak Vlade je da utvrđuje i vodi unutrašwui spoqnu politiku, predlaže i sprovodi savezne zako-ne i druge odluke. Vršeći te poslove, ona je dužna dasarađuje sa organima izvršne vlasti u republikama.

– Sudski organi državne zajednice su Savezni visokisud i Savezni ustavni sud.

Autori predloga priznaju da je realizacija ideje „mini-malne federacije” (modela zajedničkih fukcija, ostvarqivu postojećim socijalnim, ekonomskim i političkim okol-nostima), i stvarawe državne zajednice iz dve jedinice ne-jednake po veličini, broju stanovnika i ekonomskim kapa-citetima, a koje žele da zadrže značajnu političku i naci-onalnu autonomiju, vrlo težak zadatak.


4.2. ANALIZA ZVANIČNIH PREDLOGA

4.2.1. Pojedinačna analiza

Predlog „zajedničke države” Demokratske opozicije Sr-bije i koalicije „Zajedno za Jugoslaviju” baziran je na kon-ceptu federalizma. Wime se priznaje postojawe dve „suve-rene” države, Crne Gore i Srbije, poštuju wihove posebneistorijske tradicije i, s druge strane, priznaju jake poli-tičke, kulturne, verske i ekonomske veze među wima. Drža-ve članice imale bi status „federalnih jedinica”, tj. repu-blika, koje se smatraju sposobnim da „ostvare punu međuna-rodnu afirmaciju… skladnim delovawem državne zajedni-ce”. Osnovne nadležnosti zajedničke države, koje ukqučujuspoqnu politiku, odbranu, carine, hartije od vrednosti,sudski i upravni postupak, prilično su uske i mawe negoone predviđene važećim Ustavom SRJ, ali ipak dovoqne zadelotvornu i funkcionalnu vladu na saveznom nivou. Jedi-no što zahteva pojašwewe jeste značewe „mešovitih save-znih nadležnosti”. Trebalo bi odlučiti da li su to „konku-rentske nadležnosti” ili oblasti „okvirnog zakonodav-stva” zajedničke države. Druga mogućnost se čini priklad-nijom.

Crnogorski predlog, koji je Vlada Crne Gore iznela 2000.godine, o „savezu” Crne Gore i Srbije, govori u prilog vrlolabavog konfederalnog sistema. Pretpostavqa se da bi ovedržave trebalo da budu „nezavisne” jedna od druge i „među-narodno priznate”. Savez bi bio konstituisan iskqučivoreferendumom građana dve odvojene države i imao prenetenadležnosti.Uprkos razlici u veličini, broju stanovnikai ekonomskoj snazi, obe države u savezu sarađivaće na osno-vama ravnopravnosti i konsenzualnog odlučivawa. Nekoli-cina nadležnosti koje bi imao savez sastoje se od pitawaodbrane, spoqne politike i obzbeđewa zajedničkog trži-šta i valute. Vlada saveza vezana je odlukama konstitutiv-nih država; wihove vlade imale bi pravo da pokrenu pose-ban postupak zaštite u odnosu na akte iz nadležnosti Sa-veta ministara. U stvari, ovaj tip saveza je ekstremno laba-va konfederacija, jer bi vlada tog saveza bila isuviše sla-ba da bi radila vaqano i delotvorno.

Dva predloga koje je objavio Beogradski centar za qudskaprava 2001. godine služe kao korisna dopuna i modifikacija


oba zvanična predloga. U glavnim crtama, wihov predlog za„Zajedničku državu Crne Gore i Srbije” umnogome je sličanpredlogu DOS-a i koalicije „Zajedno za Jugoslaviju” za preu-ređenu federaciju, ali predlozi Beogradskog centra za qud-ska prava stavqaju značajan naglasak na potrebu zadovoqewakompleksnih interesa u okviru SRJ, zasnovanih na princi-pima inkluzivnosti, ravnoteže i izvodqivog procesa odlu-čivawa. Imajući na umu da je su zvanični predlozi DOS-a ikoalicije „Zajedno za Jugoslaviju” dati u formi nacrta, uko-liko se odluči da se ide u pravcu preuređene federacije, to-kom procesa utvrđivawa detaqa potrebno je imati u viduprincipe i sugestije navedene u predlozima Beogradskog cen-tra za qudska prava.

Alternativni predlog Beogradskog centra za qudska pra-va za „Državni savez Crne Gore i Srbije” daje izvodqivijioblik konfederalnog saveza od vrlo labavog konfederalnogaranžmana koji je predložila crnogorska vlada 2000. godi-ne. Centar za qudska prava preporučuje konfederaciju sanekim federalnim karakteristikama i elementima. Tako,poput Evropske unije, to bi bio hibrid konfederalnih ifederalnih elemenata. I u ovom predlogu, nova država, ko-ju čine Crna Gora i Srbija kao suverene članice, zove se„savez”, ali bi osnivački konfederalni akt ovog saveza, za-snovan na bilaternoj odluci dva naroda, bio koncipirankao „ustavni” ugovor (Konfederalni sporazum), a sam savezbi bio jedini subjekt međunarodnog prava. Iako bi ovaj sa-vez isto mogao imati vrlo ograničene prenete nadležno-sti, wegova ovlašćewa ne mogu se vratiti jednostranim od-lukama država članica. Skupština saveza je jednodomiparlament. Najvažnije za koherentnost ovog saveza jeste we-gova nadležnost za zaštitiu qudskih i građanskih prava, sVisokim sudom koji bi imao funkciju kontrole. Sličnošvajcarskom modelu konfederacije, ovaj koncept pokušavada uspostavi prihvatqivu ravnotežu između principa rav-nopravnosti i principa funkcionalnosti.

Predlog Centra za liberalno-demokratske sudije za „dr-žavni savez” Crne Gore i Srbije je, u suštini, zasnovan nakonceptu „minimalne federacije”, kao i zvanični predlogDOS-a i koalicije „Zajedno za Jugoslaviju” i prvi predlogkoji je dao Beogradski centar za qudska prava. Državni sa-vez imao bi ustav koji raspoređuje i dodequje nadležnosti ifunkcije federaciji i dvema državama članicama. Savezna


skupština bi se sastojala od dva doma – Veća građana i Većarepublika. Poseban Visoki sud federacije bi štitio qud-ska i mawinska prava. U mnogim aspektima, ovaj predlog jesličan predlogu DOS-a i koalicije „Zajedno za Jugoslaviju”za preuređenu federaciju, ali se on detaqnije bavi mnogimaspektima, koji su svakako vredni pažwe.

4.2.2. Poređewe

Poređewem ovih različitih koncepata, postaje jasno dasu zvanični predlog DOS-a i koalicije „Zajedno za Jugosla-viju” iz 2001. godine, prva alternativa koju je dao Beograd-ski centar za qudska prava 2001. godine, predlog Centra zaliberalno-demokratske studije iz 2000. godine, kao i„Predlog za ustavno preuređewe Savezne Republike Jugosla-vije” Vojislava Koštunice iz januara 2001. godine, sličniutoliko što zastupaju relativno decentralizovanije save-zno ustrojstvo, dvodomu skupštinu i parlamentarni izvr-šni sistem vlasti.

Razlikuju se u detaqima i naglasku na različita pitawa.U dopuni zvaničnih predloga, koji su još uvek u formi na-crta, pitawa pokrenuta u nezvaničnim predlozima trebalobi pažqivo razmotriti. Mi smo to učinili u našim pre-porukama (vidi Preporuku br. 13).

Alternativni predlog Beogradskog centra za qudska pra-va od ove godine je, zapravo, hibrid konfederalnih i fede-ralnih elemenata, kombinacija koja se može pokazati izvo-dqivom u slučaju odluke da je sporazum o preuređewu fede-racije nemoguće postići. Za razliku od toga, crnogorskipredlog ne zadovoqava kriterijume funkcionalnog konfe-deralnog sistema zbog kontradiktornosti u konceptu idrugih praktičnih prepreka efikasnoj politici na obanivoa upravqawa. Pored toga, samo ova četiri mawe-više„federalna” modela garantuju opstanak SRJ kao suverene dr-žave u sasvim novom ustavnom okružewu i ispuwavaju zah-teve Evropske unije i Saveta Evrope.

4.2.3. Kompatibilnost sa ustavnom praksom

Predlog DOS-a i Koalicije „Zajedno za Jugoslaviju” idva predloga Beogradskog centra za qudska prava izvedenisu iz postojećih ustava SRJ, Crne Gore i Srbije. Wima se


onemogućavaju jednostrani akti i ukqučuje procedura zausvajawe novih ustava, koji bi bili zasnovani na načelulegalnosti i stvorili demokratski legitimitet. PredlogVlade Crne Gore vodi disfunkcionalnom savezu i raspaduSRJ nelegalnim jednostranim referendumom, što je u su-protnosti sa odredbama koje regulišu promenu statusa re-publike (član 2, stav 4, članovi 118 i 119 Ustava Republi-ke Crne Gore iz 1992. godine). Ovaj predlog ne donosi nilegitimitet ni funkcionalni odnos između Crne Gore iSrbije.


5. Kriterijumi za preporuke

5.1. DOBRO UPRAVQAWE

5.1.1. Koncept „dobrog upravqawa”

Upravqawe se može smatrati vršewem ekonomske, poli-tičke ili administrativne vlasti u bavqewu pitawima ze-mqe na svim nivoima. Ono se sastoji od mehanizama, proce-sa i institucija preko kojih građani i grupe artikulišusvoje intrese, uživaju svoja legalna prava, ispuwavaju svojeobaveze i usklađuju razlike. Dobro upravqawe je, izmeđuostalog, participatorno, transparentno i odgovorno. Onoje, takođe, delotvorno i ravnopravno. I promoviše pravnudržavu. Dobrim upravqawem se obezbeđuje da su politički,socijalni i ekonomski prioriteti zasnovani na širokomkonsenzusu u društvu i da se glas najsiromašnijih i naju-groženijih čuje u procesu odlučivawa o raspodeli razvoj-nih resursa.

Upravqawe ima tri grane: ekonomsku, političku i admi-nistrativnu.

Ekonomsko upravqawe ukqučuje procese odlučivawa kojiimaju uticaja na ekonomske aktivnosti zemqe i wen odnossa drugim privredama. Sasvim su jasne wegove implikacijena pravednost, siromaštvo i kvalitet života. Političkoupravqawe je proces odlučivawa radi formulisawa poli-tike. Administrativno upravqawe je sistem wene prime-ne. Ukqučujući sve tri grane, dobro upravqawe definišeprocese i strukture koji upravqaju političkim i socijal-no-ekonomskim odnosima. Upravqawe ukqučuje državu,ali je i prevazilazi, jer ukqučuje i privatni sektor i orga-nizacije civilnog društva. Šta čini državu predmet ješiroke rasprave. Ovde, država je definisana tako daukqučuje institucije političke i institucije javnog

53

sektora. Primaran interes jeste u tome koliko je državaefikasna u zadovoqavawu potreba naroda. Privatni sek-tor obuhvata privatna preduzeća (porizvodna, trgovinska,bankarska, zadruge i slično), kao i neformalni sektor natržištu.

Civilno društvo, smešteno između pojedinca i države,sastoji se od pojedinaca i grupa (organizovanih i neorga-nizovanih), koji interreaguju socijalno, politički i eko-nomski i wime upravqaju formalna i neformalna pravilai zakoni. Organizacije civilnog društva čini mnoštvoudružewa oko kojih se društvo organizuje na dobrovoqnojosnovi. Ona obuhvataju sindikate, nevladine organizacije,grupe okupqene na bazi pola, jezika, kulture ili vere, do-brotvorne ustanove, poslovna udružewa, društvene isportske klubove, zadruge i organizacije koje se bave razvo-jem zajednice, organizacije za zaštitu životne sredine,profesionalna udružewa, akademske i strateške institu-cije i medije. Ovde spadaju i političke partije, mada se onenalaze na granici između civilnog društva i države uko-liko su predstavqene u skupštini.

5.1.2. Posledice za institucije vlasti u SRJ

Jugoslovenske institucije vlasti u ove tri oblasti(država, civilno društvo i privatni sektor) morajubiti osmišqene tako da doprinose održivom razvojuqudskih resursa tako što će uspostaviti političke,pravne, ekonomske i socijalne preduslove za smawewesiromaštva, otvarawe radnih mesta, zaštitu životnesredine i unapređewe položaja žena. Mnogo toga je na-pisano o karakteristikama efikasnog upravqawa, uspe-šnim preduzećima i delotvornim organizacijama ci-vilnog društva, ali karatkeristike dobrog upravqawa,definisane u odnosu na društvo, ostaju nejasne. Koje suto karakteristike:

– Učešće – Svi muškarci i žene bi trebalo da imaju reču procesu odlučivawa, bilo direktno bilo preko legi-timnih posredničkih institucija koje predstavqajuwihove interese. Tako široko učešće gradi se na slo-bodi udruživawa i govora, kao i sposobnost konstruk-tivnog učešća.


– Vladavina prava – Pravni okviri bi trebalo da budupravedni i nepristrasno usvojeni, naročito zakoni oqudskim pravima.

– Transparentnost – Transparentnost je zasnovana naslobodnom protoku informacija. Procesi, insti-tucije i informacije su potpuno dostupne onimakojih se tiču, pri čemu se obezbeđuje dovoqno in-formacija da bi se oni shvatili i pratili. Slobodamedija mora biti garantovana i van uticaja držav-nih vlasti.

– Dispozitivnost – institucije i procesi moraju nasto-jati da odgovore na potrebe svih zainteresovanih.

– Konsenzualna orijentacija – Dobrim upravqawem seusklađuju različiti interesi da bi se postigao širokkonsezus o onome što je u interesu grupe i, kada je mogu-će, o politici i procedurama.

– Pravednost – Svi muškarci i žene imaju priliku dapoboqšaju ili održe svoje blagostawe.

– Delotvornost i efikasnost – Procesi i institucijedaju rezultate kojima se zadovoqavaju potrebe, najade-kvatnijim korišćewem resursa.

– Odgovornost – Donosioci odluka u vladi, privatnomsektoru i organizacijama civilnog društva odgovor-ni su javnosti, kao i zainteresovanim institucional-nim akterima.

– Strateška vizija – Rukovodstvo i javnost trebalo bida imaju široku i dugoročnu viziju dobrog upravqawai razvoja qudskih resursa, kao i osećaj za ono što je zatakav razvoj neophodno. Postoji, takođe, i dobra per-cepcija istorijskih, kulturnih i socijalnih komplek-snosti na kojima je ta vizija zasnovana.

Usko međusobno povezane, ove suštinske karakteristikejačaju jedna drugu i ne mogu postojati nezavisno. Na primer,pristup informacijama znači i veću transparentnost, ši-re učešće i delotvornije odlučivawe. Široko učešće do-prinosi i razmeni informacija, neophodnoj za delotvornoodlučivawe i legitimnosti odluka. Legitimnost, zauzvrat,čini efikasnijom primenu i podstiče šire učešće. Istotako, reaktivne insstitucije moraju biti transparentne ifunkcionisati u skladu sa vladavinom prava da bi bilepravedne.

55Kriterijumi za preporuke

5.2. VLADAVINA PRAVA

5.2.1. Legalnost i letigimnost tranzicije

Princip vladavine prava jeste da vlade budu ograničene za-konom, vođene pravnim instrumentima, odgovorne pred zako-nom, a zaštita qudskih prava garantovana zakonom. Procedu-re moraju biti regulisane odnosnim ustavnim pravilima, ko-ja garantuju da će ih se sve političke snage pridržavati.

U sadašwem ustavnom konfliktu u odnosu između saveznedržave s jedne i republika Srbije i Crne Gore s druge stra-ne, gotovo svi akteri, makar delimično, osporavaju legiti-mitet nekog od ovih ustava. Neki osporavaju legitimitetsaveznog ustava ili nekog od wegovih amandmana, neki pak,legitimitet Ustava Republike Srbije, a drugi legitimitetUstava Crne Gore, kao dela savezne države za koju tvrde dapravno ne postoji.

Svi ti argumenti, kojima se osporava legitimitet i le-galnost ovih ustava i nekih ustavnih amandmana, donekle suopravdani. Ali, ako bi se argument vladavine prava shvatiobukvalno, ne bi bilo ustava na saveznom ili republičkomnivou koji bi prošao na strogom ispitu vladavine prava.Isto tako, ne bi bilo nijednog legalnog instrumenta zaograničewe političke i pravne vlasti političkih aktera.Logična posledica bila bi – anarhija.

Postoji samo jedan način da se ona izbegne, a to je da se uograničenom vremenskom periodu prihvate svi postojećiustavi kao osnove za neophodne ustavne procedure. Po na-šem mišqewu, jedini izlaz iz ćorsokaka je da se odmah le-galno prihvate svi ti ustavi, bez potpunog ili delimičnogosporavawa wihovog legitimiteta. Ovim b i se obezbedilopolazište za ostvarewe samog principa vladavine prava –ograničavawe vlasti zakonom i sprečavawe anarhije.

Ako bi svi prihvatili legalitet postojećih pravnih in-strumenata kao osnovnih zakona na putu postizawa neophod-nog konsenzusa (umesto da raspravqaju o wihovoj legitimno-sti), to bi svakako omogućilo napredak u procesu konačnogpomirewa suprostavqenih stavova. Podršku za to nalazimou doktorskoj tezi Maje Hertih,16 koja je ispitivala proces


16 Maya Hertig, Die Auflosung der Tschchoslowakei: Analzse einer friedlichenStaatsteilung, Diss Freiburg 2001.

raspada Savezne Republike Čehoslovačke. Ona je došla do za-kqučka da je glavna potvrda za tvrdwu da se saglasnost o ras-padu može postići mirnom i nenasilnom procedurom čiwe-nica da su se svi akteri, iako su osporavali legitimitetustava, složili da prihvate wegovu legalnost, bar u prela-znom periodu, da bi omogućili nastavak pregovora.

5.2.2. U vezi sa novim ustavnim aranžmanima

Kakvi god konačni ustavni aranžmani bili, suštinskiprincipi vladavine prava moraju biti primeweni. Refe-rendumi i većinski principi ne mogu „nadvladati” vlada-vinu prava. Delatnosti vlade takođe moraju biti ograniče-ne zakonom.

U našem izveštaju, vladavinom prava ćemo se baviti is-kqučivo u okviru wenih efekata na federalno ili konfe-deralno rešewe. U slučaju federalnog rešewa, konstitu-tivne republike takođe moraju biti ograničene vladavi-nom prava. Na taj način bi federacija ili konfederacijaobezbedila zajednički sud koji će garantovati da svi pro-pisi republika u suprotnosti sa federacijom ili konfe-deracijom budu poništeni, i da savezno, odnosno konfede-ralno „pravo” bude iznad domaćih zakona država članica,kao, na primer, u Evropskoj uniji. Ovde bi trebalo ukquči-ti mehanizme i procese koji bi obezbedili mirno rešava-we konflikta između republika i vlade federalne ilikonfederalne zajednice. Vladavina prava, takođe, znači ida ustavni aranžmani moraju garantovati da će qudska pra-va biti efikasno zaštićena kada se radi o mawinama u re-publikama.

5.3. DEMOKRATIJA

5.3.1. Referendum u Crnoj Gori

Desetog oktobra, posle naše posete Jugoslaviji, nacrtZakona o referendumu o državnom statusu Republike CrneGore podnet je kao lex specialis na postojeći Zakon o re-ferendumu, usvojen 19. februara 2001. godine. U napomena-ma koje slede uzima se u obzir ovaj novi amandman i, naro-čito, komentari Kancelarije za demokratske institucije i


qudska prava (ODIHR) Organizacije za evropsku bezbed-nost i saradwu.17

Vezano za princip demokratije, takođe podsećamo na iz-veštaj Venecijanske komisije i Komentare ODIHR-a i iz-nosimo uopštena razmatrawa u vezi sa demokratskim pro-cedurama za otcepqewe. Kada se radi o predloženom refe-rendumu u Crnoj Gori, sporna su sledeća pitawa:

– Kakvi su efekti referenduma?– Kakva je većina potrebna na referendumu?– Da li bi crnogorski građani koji žive van Crne Gore,

u Srbiji ili, čak, van Jugoslavije, trebalo da glasaju?– Kakvo bi pitawe trebalo postaviti na referendumu?– Konačno, imajući u vidu švajcarsko iskustvo u ovoj vr-

sti referenduma, da li bi i ovde trebalo da postoje ga-rancije u proceduri koje će obezbediti utvrđivawe ja-sne voqe građana?

Većinu ovih pitawa već je obradila Venecijanska komi-sija. Weni zakqučci bili su sledeći:

– Bilo bi uputno da Zakon o referendumu o statusu zemqesadrži poseban zahtev koji se odnosi na precizno utvr-đenu potrebnu većinu;18

– U slučaju pozitivnog ishoda, odluka doneta na referen-dumu za nezavisnost morala bi da bude potvrđena dvo-trećinskom većinom u Skupštini Crne Gore;

– Potpuno je u skladu sa međunarodnim standardima daZakon o referendumu zahteva da glasači moraju imatiprebivalište u Crnoj Gori.19

Pošto smo mi, u principu, saglasni sa argumentima i za-kqučcima Venecijanske komisije, ovde ćemo izneti samoneke dopunske komentare.


17 Komentari na nacrt Zakona o referendumu o državnom statusu Crne Gore,Kancelarija za demokratske institucije i qudska prava Organizacije zaevropsku bezbednost i saradwu, u Varšavi, 2. novembra 2001. godine.

18 Komentari ODIHR-a: „ODIHR insistira u stavu IIIB Ocene od 6. jula da jepotrebno uvesti kvalifikovanu ili ojačanu većinu da bi rezultatreferenduma bio validan: „Međunarodni zakoni i obaveze OEBS-a, koji susadržani u Kopenhagenskom dokumentu, ne ukqučuju standarde vezane za ovopitawe. Međutim, najboqa međunarodna praksa u sprovođewu referendumau sličnim situacijama pokazuje da je požeqan neki nivo ojačane ilikvalifikovane većine da bi ishod referenduma bio teže osporiv, astabilnost očuvana. Pored toga, zahtev za kvalifikovanom većinomsmawuje mogućnost ponavqawa referenduma po istom pitawu, kao rezultatmawih promena u raspoložewu javnosti.”

19 Izveštaj Venecijanske komisije broj 28.

5.3.1.1. Jasna većina

Član 2 Ustava Republike Crne Gore kaže da je za svaku pro-menu statusa republike potrebno da se prethodno utvrdi vo-qa građana na referendumu. Prema tekstu ovog člana, voqugrađana može predstavqati samo većina građana koji odluču-ju. Član 2 ovog ustava sadrži proceduru za inicirawe pro-mene statusa ove republike. Tako suštinski važan statusmože se promeniti samo ako je takva odluka podržana jasnomvećinom. Crnogorski Zakon o referendumu, koji je još uvekna snazi, ne bavi se posebno takvim, referendumima utvrđe-nim ustavom. Samim tim, pošto je takav referendum od naj-veće važnosti, reč „građani” u članu 2 crnogorskog ustavamora biti protumačena kao zahtev da najmawe 50% ukupnogbiračkog tela mora pozitivno glasati na referendumu da bise inicirala promena. Kada se radi o nacrtu zakona o refe-rendumu o otcepqewu od 5. oktobra, smatramo da ovaj nacrtnije ispoštovao tekst člana 2 Ustava Republike Crne Gorekoji se odnosi na „građane”, niti međunarodne pravne usloverazrađene u Vrhovnom sudu Kanade u slučaju Kvebeka. 20

„Jasna većina” za otcepqewe u referendumu o otcepqewutakođe se zahteva u odluci Vrhovnog suda Kanade.21 U poto-wem Zakonu o jasnosti (Clarity Act), koji je usvojio kanadskiparlament kao rezultat odluke Vrhovnog suda, na bilo komreferendumu o otcepqewu, Dowi dom parlamenta moraće dauzme u obzir broj validnih glasova, procenat građana s pra-vom glasa i svako drugo pitawe. „U razmatrawu da li posto-ji jasno izražena voqa jasne većine stanovništva nekeprovincije da ona prestane da bude deo Kanade, Dowi domuzima u obzir stavove svih političkih partija predstavqe-nih u skupštini date provincije, čija je vlada predložilareferendum o otcepqewu, sve zvanične izjave i odluke vla-de ili skupštine bilo koje provincije na teritoriji Ka-nade, sve zvanične izjave i odluke Senata, sve zvanične izja-ve i odluke predstavnika starosedelaca Kanade, naročito


20 Jasna većina glasova u Kvebeku, po jasnom pitawu, u prilog secesiji daćedemokratski legitimitet inicijativi za secesiju, koju će svi učesnici uKonfederaciji morati da priznaju. (Vrhovni sud Kanade, referenca:Secesija Kvebeka (1988) 2. S.C.R. 217)

21 Ti principi moraju podržati naše sveukupno poštovawe ustavnih pravai obaveza koji će početi da deluju ukoliko jasna većina građana Kvebekaglasa, po jasnom pitawu, u prilog otcepqewu.” (Op. cit).

onih u provinciji čija je vlada predložila referendum ootcepqewu, i sve druge stavove koje smatra relevantim.”22

Imajući u vidu ova pitawa i zakqučke Venecijanske ko-misije, mišqewa smo da bi savezna država mogla da uzme uobzir referendum kao inicijativu za otvarawe pregovora ootcepqewu samo ako makar apsolutna većina građana s pra-vom glasa glasa u prilog otcepqewa.

5.3.1.2. Efekti referenduma

U Crnoj GoriOčigledno je da referendum kao takav nema, sam po sebi,

ustavotvornu snagu, što se odnosi i na Crnu Goru. Referen-dum može biti prvi korak ka mogućim ustavnim amandma-nima. Argument da je voqa naroda važnija od voqe parla-menta previđa zahtev ustavnog prava da je parlament taj ko-ji donosi konačnu odluku onda kada su sve posledice vezaneza otcepqewe poznate. Ako analiziramo nekoliko secesio-nističkih referenduma u Švajcarskoj, gde su građani naj-pre morali da glasaju da bi inicirali proceduru, a onda dabi konačno ratifikovali otcepqewe kao legalno rešewe,videćemo da su ove dve odluke imale različite efekte na na-rod i, otud, različite posledice. Glasači su drugačije gla-sali na drugom referendumu, jer su spoznali posledice icenu koju je potrebno platiti tek u konačnoj odluci o otce-pqewu. Ustav Republike Crne Gore ne predviđa drugi refe-rendum, već da se skupštinska procedura za usvajawe ustav-nih amandmana sprovede do kraja. I tek u ovoj, konačnoj fa-zi, skupština će imati sve važne i relevantne informa-cije. Shodno tome, referendum, sam po sebi, ne poništavaniti čini mawe neophodnom parlamentarnu proceduruusvajawa ustavnih amandmana. Kao posledica toga, premacrnogorskom ustavu, kompletna amandmanska proceduramora biti ispoštovana.

U JugoslavijiU skladu sa odlukom Vrhovnog suda Kanade, ne postoji među-

narodno priznato pravo na jednostrano otcepqewe, zasnovano


22 „a) utvrđivawe većine validnih glasova u prilog opcije otcepqewa; b)procenat građana s pravom glasa koji glasaju na referendumu; c) sva drugapitawa ili okolnosti koje smatra relevantim.” (Kanada, Clarity Act 2000, C26).

iskqučivo na referendumu u okviru jedne federalne jedinice,a na bazi principa samoopredeqewa. Shodno tome, ako se re-ferendum ipak održi u jednoj konstitutivnoj jedinici i akovećina građana glasa za otcepqewe, jedini efekat takvog refe-renduma biće to što će inicirati pregovore o mogućnostimirnog otcepqewa na saveznom nivou. U tim pregovorima mo-raju se uzeti u obzir interesi preostale republike, mawina uCrnoj Gori, pravne posledice koje će pretrpeti građani u Cr-noj Gori i drugde u Jugoslaviji i, naravno, finansijske i imo-vinske implikacije.

5.3.1.3. Crnogorski građani koji žive van Crne Gore

Referendum zasnovan na ustavu trebalo bi da se pridrža-va opštih principa koji se u Crnoj Gori primewuju na iz-borima i referendumima. Tako, jedino građani sa prebiva-lištem u Crnoj Gori imali bi pravo da glasaju. Promenaovog principa nalagala bi poseban ustavni mandat, koji bi,prema članu 2 Ustava Republike Crne Gore, morao bitiusvojen pre referenduma.

5.3.1.4. Jasna pitawa

Vrhovni sud Kanade, u svojoj odluci o pitawu prava najednostrano otcepqewe Kvebeka, naglašava da pitawe o ko-me građani odlučuju mora biti jasno.23 Ova odluka kanad-skog suda donekle važi i za Crnu Goru, jer je wena odluka opravu na jednostrano otcepqewe zasnovana ne samo na doma-ćem kanadskom pravu, već i na međunarodnom pravu.

Uz to, primetili bismo da svaka zemqa, koja ima iskustva udirektnoj demokratiji, zahteva da se na referendumima po-stavqaju jasna pitawa. Ciq referenduma mora biti da utvr-di jasno izraženu voqu građana. Pitawe nije jasno ukoliko jejedino što sadrži otvoren mandat za pregovore ili ukolikozamagquje predmet spora.24 Sa stanovišta švajcarske tra-dicije, pitawe je nejasno ukoliko pokriva dva različita


23 „Ti principi moraju podržati naše sveukupno poštovawe ustavnihprava i obaveza koji će početi da deluju ukoliko jasna većina građanaKvebeka glasa, po jasnom pitawu, u prilog otcepqewu.”

24 „(4) U svrhu pododeqka 3, jasno izražena voqa stanovništva nekeprovincije da ona više ne bi trebalo da bude deo Kanade ne može bitirezultat

predmeta, koja zahtevaju različita mišqewa glasača, a na ko-je se mora odgovoriti jednim glasom. Konačno, neophodno jeda pitawa sadrže samo ona pitawa o kojima mogu odlučitirepublika i federacija putem pregovora. Na primer, građa-ni ne mogu odlučivati o tome da li će nezavisna republikabiti međunarodno priznata. Samo međunarodna zajednicamože doneti odluku o tome. Prema tome, građanima se ne mo-že postaviti pitawe da li su za nezavisnu i „međunarodnopriznatu” Crnu Goru, kako je predloženo novim amandma-nom na Zakon o referendumu od 5. oktobra 2001. godine. Ovajamandman, međutim, Skupština Crne Gore nije usvojila.

5.3.2. Neki opšti principi koje bi trebalo primeniti

5.3.2.1. Zainteresovani građani25

Odluka građana Crne Gore da se otcepe tiče se, pre svega,wih samih. Prema tome, građani moraju da odluče na referen-dumu da li će inicirati pregovore o raspadu federacije safederacijom i Republikom Srbijom. Demokratski posmatra-no, međutim, građani Crne Gore ne mogu samostalno i jedno-strano doneti konačnu i pravno vaqanu odluku. Oni su deo za-jedničke savezne države kojoj duguju lojalnost. Oni su stradalizajedno sa svim građanima Jugoslavije od 1992. godine naovamo.Federacije je i pakt solidarnosti, a principi demokratijenalaži da svi delovi federacije budu ukqučeni u tako kruci-jalne odluke od kojih zavisi budućnost i status federacije.


a/referendumskog pitawa koje je usredsređeno samo na mandat zapregovore i čija svrha nije da utvrdi direktan izraz voqe stanovništvadate provincije da li bi ona trebalo da prestane da bude deo Kanade; ili

b/referendumskog pitawa koje ouhvata i druge mogućnosti, poredotcepqewa date provincije od Kanade, poput ekonomskih i političkiharanžmana sa Kanadom, koje čine nejasnim direktno izražavawe voqestanovništva date provincije o tome da li bi ona trebalo da prestane dabude deo Kanade.” (Kanada, Clarity Act 2000, poglavqe 26).

25 „Demokratija je, međutim, više od proste vladavine većine. Ustavna pravnanauka pokazuje da demokratija postoji u širem kontekstu ustavnih vrednosti.Od nastanka Konfederacije, narod koji živi u provincijama i teritorijamastvorio je bliske veze međuzavisnosti (ekonomske, društvene, političke ikulturne), zasnovane na zajedničkim vrednostima koje obuhvataju federalizam,demokratiju, konstitucionalizam, vladavinu prava i poštovawe mawina.Demokratska odluka građana Kvebeka o otcepqewu ugrozila bi te odnose. Ustavštiti i garantuje red i stabilnost i, prema tome,, otcepqewe provincije„prema Ustavu” ne može se postići jednostrano, odnosno, bez principijelnihpregovora sa ostalim članicama Konfederacije, a u postojećem ustavnomokviru.” (Vrhovni sud Kanade, Op.cit.)

5.3.2.2. Procedura za utvrđivawe jasne voqe građana

Odluke građana moraju izraziti jasnu voqu suverena. Dabi se postigla takva, jasna voqa, procedura za demokratskireferendum mora biti zasnovana na nekim osnovnim demo-kratskim pravilima koja se primewuju na referendumima udemokratskim zemqama:

Država koja organizuje referendum mora da da nepri-strasne informacije ili da pozove obe strane da glasače, uime države, obaveste o posledicama pozitivnog ili nega-tivnog ishoda referenduma.

Država se mora uzdržati od pristrasnih intervencija uraspravi.

Ona ne bi trebalo da finansira referendumsku kampawujedne strane. U Švajcarskoj je savezni vrhovni sud poni-štio referendum Laufentala jer je kanton Bern interve-nisao sa preteranom i tajnom finansijskom podrškomprotivnicima otcepqewa.26

Ova obaveza neutralnosti ograničava ne samo saveznu, veći republičku vladu. Republička vlada mora se pridržavatiprincipa dvostruke lojalnostu. U skladu sa principom fe-deralne lojalnosti, ona mora biti lojalna federaciji (ne-mački princip Bundestreue) i mora biti lojalna građanima.Sve dok je voqa građana nejasna, ona im mora pružati objek-tivne i nepristrasne informacije. Ona ne može favorizo-vati kampawu za ili protiv jedne strane u referendumu. Lo-jalnost prema građanima znači da ustavne grane vlasti kaotakve ne smeju uticati na voqu građana posebnom, pristra-snom kampawom. Ovo ne znači da političke partije, kao ta-kve, i wihovi predstavnici ne smeju učestvovati u kampawi.

5.4. DIVERZITET I LEGITIMNOST

5.4.1. Mawine27

Zaštita mawina se često zastupa kao pitawe koje bi tre-balo posmatrati „iskqučivo” sa stanovišta individual-nih qudskih prava. Kada su zemqe suočene sa imigrantima


26 Odluka Saveznog suda Švajcarske, 20. decembra 1988. godine, BGE 114, 427.27 Vidi 3.3. Ustavna legitimnost

iz inostranstva, one mogu pitawe wihovih prava svesti naindividualna qudska prava. Međutim, kada su zemqe, poputSRJ, suočene sa zajednicima koje su tradicijom, istorijom izajedničkom kulturom integrisane u tu oblast i teritorijuna kojoj žive, neophodno je zauzeti ozbiqan i daleko funda-mentalniji pristup mawinskim pravima. Značajne mawinezahtevaju da budu poštovane kao zajednice i da im se omogu-ći da zaštite i unaprede svoju kulturu za buduće generacije.Na ustavnom nivou, wima je potrebno dati status učesnika ustvarawu države i ustava da bi, i u očima mawina, politič-ki autoritet države stekao legitimitet. Da bi bile pošto-vane kao zajednica, mawine moraju uživati autonomiju inadležnosti u vladi, kao i kolektivna prava koja se tiču je-zika, vere, obrazovawa i kulture.

Mislimo da je, u tom smislu, dobar model već spomenutipredlog za novi ustav Srbije Beogradskog centra za qudskaprava, koji sadrži nekoliko odredbi kojima se mawinamagarantuju ta opšta kolektivna i individualna prava:

Preambula:„Polazeći od državne tradicije srpskoga naroda, zajed-

ničkog života i ravnopravnosti svih naroda u Srbiji…”Deo I:„Republika Srbija je multikulturna demokratska država

svih građana i svih naroda koji u woj žive…”Glava III – Posebna prava pripadnika nacionalnih ma-

wina i obaveze Republike Srbije:„Pripadnici nacionalnih mawina imaju posebna prava,

koja ostvaruju pojedinačno ili u zajednici s drugima.”„Obaveza je Republike Srbije da, gde god je to potrebno,

usvaja odgovarajuće mere za unapređewe pune i efektivneravnopravnosti između pripadnika nacionalne mawine ionih koji pripadaju većini, u svim oblastima ekonomskog,socijalnog, političkog i kulturnog života.”

5.4.2. Država-nacija

Srbija i Crna Gora su republike sa nekoliko različitihkulturnih zajednica. Prema tome, pitawe mawina mora serešavati ne samo na novu republika, već i na nivou zajed-ničke države. Kada se radi o zajedničkoj državi, postojijoš jedan problem s kojim se suočavamo, a to je nasleđe biv-še Jugoslavije. Razlog za stvarawe države koja bi obuhvatila


sve slovenske narode na jugu Balkana bila je čiwenica danije bilo teritorije dovoqno jasne da bi mogla biti datajednom narodu kao suverena država. Shodno tome, međuna-rodna zajednica podržala je zajedničku državu svih južno-slovenskih naroda koji su živeli na toj teritoriji da biizbegla nasilno stvarawe države od strane naroda koji bisprovodili etničko čišćewe na teritoriji na kojoj činevećinu.

Danas je SRJ preostala federacija u kojoj žive dva naroda:Srbi i Crnogorci. Ukoliko savezna država opstane, obanaroda imaće svoje republike. Međutim, ako se dve državerazdvoje, svaka preostala republika moraće da zadovoqi po-trebe članova bivših konstitutivnih naroda kao novihmawinskih naroda koji nisu iskqučeni iz državqanstva.Ako se Srbi u Crnoj Gori i Crnogorci u Srbiji probude unovoj državi kao stranci, konflikti su, čini se, neizbe-žni. A istorija je pokazala da takvo rešewe gotovo uvekima vrlo visoku cenu.

U svojoj odluci o otcepqewu, Vrhovni sud Kanade nagla-sio je da se u pregovorima koji bi doveli do konačnog otce-pqewa, a koji bi usledili posle referenduma o otcepqewu,posebna pažwa mora obratiti na prava različitih mawi-na.28 Prema tome, pregovori o raspadu moraju biti usred-sređeni na mawine u obe republike. Te mawine, koje bi pro-izvelo stvarawe dve nove države, bili bi Srbi u Crnoj Go-ri i Crnogorci u Srbiji.

5.4.3. Sanxak29

Takozvana sanxačka oblast zavređuje posebnu pažwu. Da-nas je Sanxak region koji je podeqen administrativnomgranicom između Srbije i Crne Gore. Prema posledwem po-pisu, Muslimani čine većinu u ovoj oblasti. U ratovimakoji su doveli do raspada bivše Jugoslavije, ova je oblastbila indirektno, ali ipak snažno, angažovana zbog geo-grafske blizine Bosni i Hercegovini i Kosovu.


28 U pregovorima se mora obratiti pažwa na interese drugih provincija,savezne vlade i Kvebeka, kao i na prava Kanađana u Kvebeku i van wega i,naročito, prava mawina.

29 Ne bavimo se regionima sa posebnom istorijom u Srbiji, poput Vojvodinei Kosova. Pomiwemo samo specifičan slučaj oblasti Novog Pazara, podimenom Sanxak, pošto se ova teritorija istorijski nalazi unutar Srbijei Crne Gore.

Sanxak je turska reč za oblast. Granice regiona pod ime-nom Sanxak nalaze se unutar Srbije i Crne Gore, i on danasčini direktnu geografsku vezu između dve republike. Rani-je je to bila oblast Novog Pazara. Berlinskim ugovorom,30

kojim su Srbija i Crna Gora priznate kao države Evropskezajednice s ograničenom autonomijom, oblast Novog Paza-ra, koja je odvajala Crnu Goru i Srbiju, ostala je pod tur-skom upravom. U prvom balkanskom ratu, jedan wen deoosvojili su Srbi, a drugi Crnogorci. Na taj način, ni cr-nogorska kraqevina ni Srbi nikada nisu imali suvereni-tet nad kompletnom teritorijom sadašwih srpskih i cr-nogroskih delova Sanxaka. Upravo su ove oblasti najdužena Balkanu ostale pod turskom vlašću, sve do 1912. godine.Na taj način, u ovoj oblasti smo suočeni sa izvestnim isto-rijskim identitetom, koji bi obuhvatao i Crnu Goru i Sr-biju. Ova izuzetna qudska situacija morala bi biti uzeta uobzir u pregovorima o preuređewu ili raspadu jugosloven-ske situacije.

5.4.4. Većine

Ako multikulturna država mora da garantuje mir međuwenim različitim zajednicama, ona, takođe, mora imati uvidu i interese većina. Mawine ne mogu prenaglašavatisvoj položaj i zabrawivati uvažavawe suštinskih intere-sa većine. U stvarawu novih ustavnih aranžmana, ovi su-štinski interesi većina u federaciji i dvema republika-ma moraju se uzeti u obzir. I zajednička država dve repu-blike i same republike moraju steći legitimetit u očimavelike većine društva, odnosno, i većinskih i mawinskihzajednica.

5.4.5. Sredstva i instrumenti koje je potrebno uzeti urazmatrawe:

Multikulturalnost je ustavni izazov, koji zahteva razli-čita sredstva i instrumente da bi se stekla legitimnost iuspostavila lojalnost, da bi se rešavali konflikti između


30 Članom 25 Berlinskog ugovora iz 1878. godine oblast Novog Pazaraiskqučuje se iz teritorije Bosne i Hercegovine, pod austrougarskomvlašću.

različitih zajednica, ojačao identitet i ravnopravnost inegovao postojeći diverzitet. Ta se sredstva tiču institu-cija i procesa donošewa odluka (podela vlasti) u odnosu naustavotvornost, zakone, upravu i sudstvo. Koncepti autono-mije i decentralizacije moraju biti primeweni. I, konač-no, moraju biti obezbeđene procedure za rešavawe konfli-kata koje imaju kredibilitet pravednosti. Time se jača po-litičko okružewe koje dopušta razumne kompromise. Poza-bavićemo se nekolicinom primera koji mogu poslužiti kaovrsta indikacije onoga što bi trebalo uzeti u obzir za bu-duću federaciju.

5.4.5.1. Donošewe odluka

U vezi sa procesima donošewa odluka, naša je pažwausredsređena na ustavni nivo, uz napomenu da se neki odovih metoda mogu smatrati prikladnim i za redovno zako-nodavstvo.

Na ustavotvornom nivou, moramo razlučiti sredstva iinstrumente koje bi trebalo uzeti u obzir u stvarawu ustava(pouvoir constitutant) i u novim ustavnim institucijama(skupština, izvršna vlast, šef države – ustavni nosio-ci vlasti – pouvoir constitue). Pored toga, mora se imati uvidu da su neophodni mehanizmi za zaštitu mawina, wihovrazvoj, za podsticawe wihove integracije i rešavawe kon-flikata između zajednica.

Aktuelni ustavotvorni proces mora biti u skladu sapravnim pravilima za stvarawe novog ustava koje predviđapostojeći Ustav SRJ. Poštovawem legalnosti stiče se i le-gitimitet. Imajući ovo u vidu, različite strane će moratida traže neformalnu potvrdu (podela vlasti) različitihmawina da bi dobile neophodni legitimitet. Značajne ma-wine moraju se uzimati ozbiqno na državotvornom nivou.Wima se mora pružiti mogućnost da se identifikuju sa no-vim ustavom kao svojom pravom državom i ustavom, ubeđe-wem koje bi delili sa drugim zajednicama. Očigledno je daće takva ustavotvorna procedura zahtevati kompromise nasvim nivoima zainteresovanih zajednica.

Novi ustav će morati da predvidi proceduru za ustavnepromene koja iskqučuje mogućnost da većina ugrožava su-štinske interese mawina. On može ukqučiti neke proce-dure zvowave na uzbunu (alarm-bell procedure), poput onih


koje se primewuju u belgijskoj federacji31 ili u skladu sapredlozima Sporazuma iz Rambujea, kojima se štite vital-ni interesi mawina.32 Važne za usklađivawe interesa ve-ćine i mawina jesu i „odredbe o neprihvatawu” poput onihkoje se primewuju u Kanadi.33

Konačno, mogu se uzeti u obzir i takvi mehanizmi direkt-ne demokratije kakvi su referendumi i inicijative. Iako jedirektna demokratija orijentisana na većinu, ona ima i zna-čajan destimulativni efekat, jer podstiče političku elituda traži konsenzus. Švajcarsko iskustvo pokazuje da ukoli-ko politička elita ne postigne konsenzus, narod obično


31 Belgijski Ustav, član 54 (grupni veto, procedura zvowave na uzbunu):(1) S izuzetkom buxeta i zakona koji zahtevaju specijalnu većinu,

opravdanim predlogom, koga potpisuju najmawe tri četvrtine članovajedne od jezičkih grupa i koji je uveden posle predstavqawa izveštaja a prekonačnog glasawa na javnoj sednici, može se utvrditi da su odredbe nacrtazakona ili predloga takve prirode da ozbiqno štete odnosima izmeđuzajednica.

(2) U ovom slučaju, parlamentarna procedura se suspenduje a predlogupućuje Savetu ministara koji, u roku od trideset dana, daje opravdanepreporuke po predlogu i poziva nadležni Dom da da svoje mišqewe o timpreporukama ili nacrtu zakona ili predlogu koji se, po potrebi, revidira.

Član 99 (Sastav vlade):(1) Savet ministara sastoji se od ne više od 15 članova.(2) Uz mogući izuzetak predsednika vlade, Savet ministara ima

podjednak broj članova iz francuskog i holandskog govornog područja. 32 Sporazum iz Rambujea 1 Ustav: član 2: Generalna skupština. Sledeća

procedura biće primewena u slučaju predloga po stavu 7: Članovi kojiulažu žalbu vezanu za vitalne interese opravdaće svoj predlog. Predlagačizakona imaće priliku da odgovore na predlog. Članovi koji ulažu žalbuće, u roku od jednog dana, imenovati posrednika po svom izboru, koji ćepomoći da se postigne dogovor sa predlagačima zakona. Ukoliko seposredovawem ne postigne sporazum u roku od sedam dana, predmet možeući u proceduru obavezujućeg odlučivawa. Odluku će doneti komisija kojučine tri člana Skupštine: jedan Albanac i jedan Srbin, koje će imenovatidelegacije wihovih nacionalnih zajednica, i treći član, koji će bititreće nacionalnosti i koga će, u roku od dva dana, imenovati konsenzusomPredsedništvo Skupštine. Žalba vezana za vitalne interese bićepodržana ukoliko predloženi zakoni ugrožava fundamentalna ustavnaprava zajednice, dopunska prava izneta u članu 7 ili princip jednakogtretmana. Ukoliko se žalba odbije, osporeni zakon će stupiti na snagu.

33 Primeri „odredbi o neprihvatawu” u kanadskom ustavu iz 1982. godine jesuglave 38 (3) i 40, kojima se provincijama dozvoqava da ne prihvate ustavneamandmane. Pored redovnog zakonodavstva u Kanadi postoji i niz savezniharanžmana za smawewe poreza za provincije koje nisu prihvatile savezneprograme za socijalnu pomoć, omladinske dodatke i slično, kao i odredbekoje se odnose na sprovođewe nekih programa u provincijama (studentskihkredita, na primer), gde postoje aranžmani neprihvatawa za provincije.

Još jedan interesantan kanadski predlog, koji, na kraju, ipak nijeratifikovan, bio je ugovor „Ugovor iz Mič Lejka” iz 1987. god., gde se, uglavi 7, kaže: „Vlada Kanade će obezbediti razumnu kompenzaciju za vladuprovincije koja odluči da ne učestvuje u nacionalnom programu podeletroškova, koji je utvrdila Vlada Kanade…”

odbija wene predloge na potowem referendumu. Na taj način,destimulativni karakter direktne demokratije može pod-staći razvoj demokratije zasnovane na konsenzusu, a ovo sepokazalo kao odličan instrument u rešavawu konflikata.

5.4.5.2. Institucije

Pored uspostavqawa dvodomne skupštine, najveće izazo-ve sadrži uspostavqawe institucija šefa države i izvr-šne vlasti. Izvršna vlast mora biti efikasna i morapromovisati ekonomski i politički razvoj, istovremenointegrišući različite zajednice. Švajcarski model, sakolegijalnom egzekutivom i šefom države od sedam člano-va saveta sa ograničenim mandatime, gde svakog pojedinač-no biraju dva doma na zajedničkoj sednici, i rotacionimmestom šefa države, jeste savršena kombinacija efika-snosti i konsenzualne politike. Ovaj sistem, međutim, mo-ra ukqučuti i kontrolu i ravnotežu među ovlašćewimatri grane vlasti (checks and balances) i izražavawe voqegrađana putem regularnih referednuma i inicijativa.

Posebnu pažwu, takođe, trebalo bi obratiti i na izbor-ni sisem. Izborni sistem mora proizvesti efikasno pred-stavqawe u skupštini različitih socijalnih tendencija umultikulturnom društvu. Da bi se ovaj ciq postigao, morase uspostaviti delikatna ravnoteža između proporcional-nog izbornog sistema i izbornih jedinica koje su dovoqnomale da garantuju legitimno predstavqawe, ali i dovoqnovelike da različitim zajednicama daju šansu da na najboqinačin budu predstavqene u skupštini.

5.4.5.3. Autonomija

Autonomija je glavni mehanizam za jačawe identiteta iočekivawa prosperitetnog kulturnog i ekonomskog razvojaneke zajednice kao dela multikulturne zajedničke države.Federacije omogućuju široku teritorijalnu i ličnu auto-nomiju u kombinaciji sa podelom vlasti različitih poli-tičkih entiteta. Asimetrična multikulturna društva ra-štrkana po čitavoj toj teritoriji zahtevaju dodatnu auto-nomiju na opštinskom nivou, kao i autonomiju zasnovanuna kolektivnim pravima, poput one preporučene u Predlo-gu za novi ustav Srbije Beogradskog centra za qudska prava.


5.5. USLOVI ZA EKONOMSKI RAZVOJ

U svetu je široko prihvaćen stav da ustavna i političkastabilnost, uz vladavinu prava, predstavqaju važne predu-slove za lokalni ekonomski razvoj, kao i podsticaj za spoq-nu trgovinu i strane investicije. Stoga nije čudo da ustav-na neizvesnost i zastoj u rešavawu odnosa između Crne Go-re i SRJ usporavaju ekonomski i industrijski razvoj, sni-žavaju životni standard građawa i dovode do visoke neza-poslenosti, značajne neravnoteže između izvoza i uvoza,kao i slabih stranih investicija kako u Srbiju tako i u Cr-nu Goru.

U takvoj situaciji, teret koji nosi Crna Gora dodatno jeotežan naporima da se održi kvazi-nezavisna vlada i ad-ministrativna mašinerija koja bi odgovarala daleko većojzemqi, veličine Austrije, na primer, ali sa mawe od700.000 stanovnika i sa bruto društvenim proizvodom odoko 1.100 dolara po glavi stanovnika. Rezultat toga je ozbi-qan buxetski deficit, koji pokriva međunarodna zajedni-ca, ponajviše Sjediwene Američke Države. Pošto je dugo-ročno samofinansirawe Crne Gore, za sada, neizvodqivo,opstanak Crne Gore u finansijskom smislu zahteva opsežnereforme, koje bi se kretale u pravcu mikro-država poputLinheštajna, San Marina ili Malte ili čvršće integra-cije u reformisanu federaciju.

Kako u predlogu crnogorske vlade, tako i u predloguDOS-a i koalicije „Zajedno za Jugoslaviju” za preuređewefederacije naglašava se potreba za zajedničkim tržištemi valutom, ali se ovi predlozi razlikuju u načinu na koji bioni bili koordinisani ili integrisani. U tom kontekstu,vaqa napomenuti da postojeća iskustva pokazuju da su fede-racije ili kvazi-federalni hibridi (kakva je Evropskaunija) efikasnije u ostvarivawu ekonomskog rasta nego la-bave konfederalne zajednice, za kakvu se zalaže Vlada CrneGore. Štaviše, relativna prednost koju ekonomska efika-snost federacija ima nad drugim oblicima sistema vlastiprivukla je pažwu naučnika.34

Značaj ovog kriterijuma, tj. olakšavawa ekonomskograzvoja, u proceni alternativnih predloga za preuređewe


34 Vidi, na primer, U. Wachendorfer-Schmidt, Federalism and PoliticalPerformance, 2000 (Federalizam i politički učinak).

federacije, naglašen je i u novijim analizama javnogmwewa, poput one koju je Institut G17 sproveo u septem-bru 2001. godine.

Ispostavilo se da je dve trećine građana obuhvaćenih an-ketom nezadovoqno svojim načinom života. Ova su ispiti-vawa takođe pokazala da su iskorewavawe siromaštva i ve-će plate, nisko na listi pitawa od javnog interesa 1990. go-dine, sada na vrhu spiska.35

5.6. USLOVI ZA ČLANSTVO U EVROPSKOJ UNIJII SAVETU EVROPE

5.6.1. Saopštewa Evropske unije

Kada se radi o političkim i ustavnim uslovima za budu-ći prijem SRJ u Evropsku uniju, zvanične izjave nekih vode-ćih tela Unije vrlo su jasne i precizne.

5.6.1.1. Savet za opšta pitawa

Najvažnija odluka po ovom pitawu doneta je 22. januara2001. godine, kada je Savez za opšta pitawa Evropske unijeobjavio svoje „Zakqučke o SRJ/Srbiji”:

„Politika demokratskih i ekonomskih reformi, pomire-we i regionalna saradwa približiće Saveznu Republiku Jugo-slaviju Evropskoj Uniji, putem Procesa stabilizacije i aso-cijacije, u skladu sa zakqučcima Saveta iz maja 1999. godine.

U tom ciqu, Savet naglašava potrebu da SRJ, poput osta-lih država regiona, zadovoqi kriterijume predviđene re-gionalnim pristupom Evropske unije, koji je Savet pri-hvatio 1997. godine na osnovu obaveza koje su prihvatiliučesnici Zagrebačkog samita, a koje se tiču poštovawa de-mokratskih principa, qudskih prava i vladavine prava,pune saradwe sa Haškim tribunalom, poštovawa i zašti-te mawina, reformi tržišne privrede, regionalne sarad-we i ispuwewa obaveza predviđenih Dejtonskim sporazu-mom i Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti Ujediwenihnacija.


35 V.I.P. Daily News Report, 22. oktobar 2001. str. 5 .

Savet podseća na značajne političke i finansijske napo-re koje je Evropska unija već uložila da bi podstakla konso-lidovawe demokratije i reformi u SRJ. Kao još jedan znaksvoje podrške, EU je odlučila da svoju ministarsku trojkupošaqe u Beograd početkom februara.

Savet apeluje na vlasti kako u Beogradu tako i u Podgori-ci da postignu saglasnost o otvorenom i demokratskomprocesu, u okviru savezne države i da donesu odluku o no-vom ustavnom aranžmanu o odnosima između članica fede-racije, koji bi bio prihvatqiv za sve strane. Savet pozdra-vqa spremnost predsednika Koštunice da u postizawu ovogciqa ima konstruktivnu ulogu. Savet naglašava da je vrlovažno izbeći svako jednostrano delovawe koje bi moglougroziti pregovarački proces i obezbediti demokratskilegitimitet wegovog ishoda. Savet ponovo potvrđuje svojeuverewe da svaki ponovni pregovori o odnosima u federa-ciji moraju biti u aglasju sa stabilnošću SRJ i regional-nom stabilnošću Jugoistočne Evrope.”

5.6.1.2. Sven-Olof Peterson, šef političke trojke

Posle razgovora političke trojke Evropske unije (koju sučinili ministar inostranih poslova Ana Lind, generalnisekretar Sekretarijata Evropskog saveta i Visoki pred-stavnik Evropske unije za zajedničku spoqnu i politikubezbednosti Havijer Solana i komesar Evropske unije za od-nose sa inostranstvom Kris Paten) u Beogradu i Podgori-ci, gospodin Sven-Olof Peterson, visoki zvaničnikšvedskog Ministarstva inostranih poslova i šef delega-cije, dao je sledeću izjavu 9. februara 2001. godine:

„Ono što želimo je otvoren, demokratski proces kojivodi novom ustavnom aranžmanu prihvatqivom za sve stra-ne. Očekujemo da Beograd i Podgorica pregovaraju u dobrojveri i poverewu i verujemo da će strane obzebediti demo-kratski legitimitet ishodu pregovora. Nepožeqno je svakojednostrano delovawe koje bi moglo da ugrozi ovaj proces.

U ponovnim pregovorima o odnosima u federaciji, morase imati u vidu unutrašwa stabilnost SRJ i regionalnastabilnost Jugoistočne Evrope.

Pored toga, očekujemo da se mediji u Crnoj Gori i Srbijiovim pitawem bave detaqno i nepristrasno i da će obezbe-diti da građani Crne Gore i Srbije čuju sva gledišta u ovoj


važnoj debati. U pitawu je wihova budućnost i oni imajupravo da dobiju sve informacije o posledicama svakog vidadelovawa.”

5.6.1.3. Ministar inostranih poslova Švedske Ana Lind

Ovom saopštewu prethodilo je šire saopštewe šved-skog ministra inostranih poslova Ane Lind, 8. februara2001. godine, u kome se detaqnije iznose očekivawa Evrop-ske unije:

„Evropska unija je novim vlastima u Beogradu jasno izne-la svoja očekivawa. Postoji potreba za sveobuhvatnim pro-gramom reformi koji će vratiti Jugoslaviju u Evropu; po-trebno je oživeti privredu, povući restriktivne zakone izgodina Miloševićevog pogrešnog upravqawa zemqom iosloboditi kosovske Albance ostale političke zatvoreni-ke. U tom kontekstu izrazili smo i naše očekivawe da ćezemqa ostvariti punu saradwu sa međunarodnim sudom zaratne zločine. Proces je počeo. Sada bismo želei da vidi-mo brze, konkretne rezultate te saradwe.”

5.6.1.4. Stalni savet

Ovi stavovi ponovo su potvrđeni u još dve izjave Stal-nog saveta Evropske unije. Prvo saopštewe dato je 19. jula2001. godine:

„Posle formirawa nove vlade u Crnoj Gori, Evropskaunija naglašava značaj brzog uspostavqawa dijaloga izmeđuPodgorice i Beograda o budućem ustavnom aranžmanu kojibi bio prihvatqiv za sve i u skladu sa regionalnom i unu-trašwom stabilnošću.”

Drugo saopštewe objavqeno je 13. septembra 2001. godine:„Takođe podstičemo kreativnu raspravu između vlasti u

SRJ, Srbiji i Crnoj Gori o wihovim budućim odnosima.Pozdravqamo nedavno objavqeni predlog Demokratske opo-zicije Srbije da se ti odnosi redefinišu i ohrabrujemovlasti u Podgorici da pregovaraju na konstruktivan način.Očekujemo da će bilo koje rešewe o kojem Beograd i Podgo-rica postignu dogovor imati pun demokratski legitimi-tet. Verujemo da su novi odnosi između dve republike uokviru jedinstvene savezne države najboqi način da se oču-va regionalna stabilnost.”


Evropska unija tako odlučno i snažno insistira na reše-wu u okviru savezne države, odnosno zajedničkom krovu nadCrnom Gorom i Srbijom, da je ono, čak, ukqučeno u listuPrioriteta Evropske unije, objavqenoj na 56-oj plenarnojsednici Generalne skupštine Ujediwenih nacija: „Evropskaunija podržava demokratsku Crnu Goru u demokratskoj Jugo-slaviji; ona podstiče na što skoriji nastavak dijaloga izme-đu novih vlasti u Podgorici i Beogradu u ciqu redifinisa-wa wihovih odnosa dogovorom prihvatqivim za sve strane.”

5.6.2. Izjave Saveta Evrope

Na sličan način, Savet Evrope i wegovi zvaničnici po-kušavaju da ocene i ispitaju pravnu i ustavnu situaciju uSRJ, imajući u vidu buduće članstvo federacije.

5.6.2.1. Komitet ministara

Posle 109-te sednice Komiteta ministara u Strazburu,sedmog i osmog novembra 2001. godine, predsedavajućiErnst Valš, Ministar inostranih poslova Linheštajna, usvome Zakqučku rekao je, između ostalog, i sledeće:

„Konačno, 109-ta sednica dala je priliku ministrima danaprave pregled važnih zbivawa u Savetu Evrope posledwihmeseci. Ministri su naročito pozdravili napredak koji su,na putu pridruživawa Savetu Evrope, postigle Bosna i Her-cegovina i SRJ, s nadom da će one zadovoqiti sve kriterijumekoje je potrebno zadovoqiti da bi se ove dve zemqe pridruži-le Savetu, svaka prema svojim zaslugama i u skladu sa utvrđe-nim procedurama i kriterijumima koji se odnose na sve.”

5.6.2.2. Izveštaj o usklađenosti sa pravnim standardima

Ipak, izveštaj o usklađenoti pravnog sistema u SRJ sastandardima Saveta Evrope, koji su 7. novembra 2001. godineobjavili bivši predsednik Evropskog suda za qudska pravaRudolf Bernhart iz Nemačke i bivši sudija istog suda, Ra-imo Pekanen iz Finske, kaže da „pravno sistem u Jugoslavi-ji, u ovoj fazi, nije u skladu sa standardima Saveta Evrope”.

Vezano za prijavu za članstvo SRJ od 9. novembra 2000. godi-ne, autori, međutim, veruju da „postoje osnove i potencijal zaispuwewe uslova vezanih za demokratiju, vladavinu prava i


qudska prava. Imajući u vidu postojeću voqu i sposobnost dase sprovedu programi koji ukqučuju nove zakone, institucio-nalne promene i druge reforme, može se očekivati da će SRJ, udoglednoj budućnosti, zadovoqiti standarde Saveta Evrope”.

U izveštaju se naglašava da se primewuje vrlo opsežanprogram reformi, mada je tempo kojim se on primewuje pre-više spor, što autori prevashodno pripisuju unutrašwimpolitičkim problema. Kada se radi o demokratiji, u izve-štaju se napomiwe da su „institucije zakonodavstva i egze-kutive osnovane putem demokratskih izbora i da postoji vi-šepartijski sistem kao i razvijena struktura redovnih su-dova. Međutim, ustavna kriza i politički problemi u odni-sma između Srbije i Crne Gore stvaraju ozbiqne problemekoji se moraju rešavati što je pre moguće. Veliki deo prav-nog okvira koji reguliše rad državnih institucija je za-stareo u pojedinim oblastima, a naročito u sferi nezavi-snosti sudova, i tu su potrebne hitne i radikalne reforme”.

Vladavina prava sastavni je deo ustava SRJ, Srbije i CrneGore, a SRJ ima dobro razvijen pravni sistem. Međutim, auto-ri napomiwu da postoji „visok nivo pravne nesigurnosti,kao posledica neusklađenosti zakona”. Problemi na koje uka-zuju leže u sferama primene presuda, reforme policije ipridržavawa pravosudnih odluka državnih vlasti. Premaizveštaju, važeći ustavi garantuju većinu osnovnih pravakoje štiti Evropska konvencija o qudskim pravima i weniprotokoli. Međutim, smatra se da je ta zaštita nedovoqna upojedinim oblastima, koje obuhvataju lišavawe slobode, gra-đanske i krivične procedure, mawinska prava, sloboda izra-žavawa i medija i sloboda udruživawa. Konačno, potpunoukidawe smrtne kazne i puna saradwa sa Haškim tribunalomjesu oblasti gde je potrebno delovati odmah, kažu izvestioci.

5.6.2.3. Preliminarni izveštaj Venecijanske komisije

U međuvremenu, Venecijanska komisija je usvojila preli-minarni izveštaj o ustavnoj situaciji u SRJ na svojoj 48-ojplenarnoj sednici u Veneciji, 19-20. oktobra 2001. godine.Izveštaj je baziran na komentarima Žerara Batlinera(Linheštajn), Xefrija Xovela (Velika Britanija) i KarlaTuorija (Finska).

U zakqučcima izveštaja naglašava se značaj otvorenihustavnih pitawa:


„Komisiju brine nedostatak čvrstih ustavnih temeqa,što ometa neophodne demokratske reforme na svim nivoi-ma i stvara atmosferu nesigurnosti. Komisija poziva vla-sti da otpočnu zvanične aktivnosti na novim ustavimašto je pre moguće, imajući u vidu korisne postojeće nacrte,naročito onaj koji je sačinio Beogradski centar za qudskaprava. Što se tiče budućeg statusa Crne Gore, ona je mi-šqewa da rešavawe ovog pitawa iskqučivo putem refe-renduma stvara probleme u smislu legalnosti i legitimi-teta takvog rešewa. Komisija stoga apeluje na zaintereso-vane strane da pokušaju da usaglase zajednički predlog pu-tem pregovora sprovedenih u dobroj veri, a koji bi onda mo-gao biti podnet na narodni referendum i potvrđen rele-vantim odlukama.”

Ovom se izjavom jasno stavqa na znawe da je jedan odosnovnih preduslova za prijem SRJ u Savet Evrope rešava-we wenih unutrašwih ustavnih problema.

5.6.3. Politička očekivawa

Sumirawem sadržaja citiranih izjava i doukumenata, do-lazi se do zakqučka da će sledeći uslovi biti najznačajnijiu pogledu mogućeg pridruživawa ili prijema SRJ i wenihregiona u Evropsku uniju i Savet Evrope.

5.6.3.1. Strukturni uslovi

U svim gore navedenim izjavama naglašava se potreba zanovim ustavnim aranžmanom u odnosima SRJ i wene dve sa-stavne jedinice – Crne Gore i Srbije (ukqučujući i Autonom-nu Pokrajinu Kosovo). Ovaj aranžman vodio bi novim ili re-vidiranim ustavima na nivou federacije i država članica.

Buduće odnose između Republike Crne Gore i RepublikeSrbije trebalo bi utemeqiti na saveznom okviru. Evropskaunija i Savet Evrope odbili su sve predloge za bilo koju vr-stu konfederalne strukture. Zahtev za takozvanim „fede-ralnim krovom” nezamewiv je i neosporiv. On, takođe,ukqučuje i očuvawe ili rekonstrukciju obnovqene i re-formisane SRJ kao suverene države.

Novi ustavni aranžmani koji se tiču ponovo uspostavqe-ne federacije moraju biti prihvatqivi za sve strane i po-litičke pokrete ukqučene u taj proces. Stoga su neophodni


kompromisi, kao i duh voqe za zajednički život u multiet-ničkom društvu, a ne podela na neprijateqski nastojene ma-wine sa neizvesnom budućnošću.

Rezultati pregovora o odnosima u saveznoj državi izmeđuwenih komponenti i sa samom federacijom moraju biti uskladu sa međunarodnom stabilnošću SRJ i regionalnomstabilnošću Jugoistočne Evrope.

Novi odnosi između Crne Gore i Srbije u okviru zajednič-ke savezne države jesu najboqi način da se očuva i ojača regio-nalna stabilnost. Iz tog razloga, Evropska unija i Savet Evro-pe podržavaju demokratsku Crnu Goru i demokratsku Srbijukao dva ravnopravna dela demokratske savezne Jugoslavije.

5.6.3.2. Institucionalni uslovi

Zakonodavne i izvršne institucije, iako formirane pu-tem demokratskih izbora, umnogome trpe zbog zastarelogpravnog okvira koji te institucije reguliše. Oblast kojaviše od ostalih zahteva hitne reforme i promene zakonajeste nezavisnost sudstva.

Evropska unija i Savet Evrope u doglednoj budućnostiočekuju efikasne korake i aktivnosti kojima će se snizitivisok nivo pravne nesigurnosti, koju, pre svega, izaziva ne-usklađenost zakona i mawkavosti u wihovoj primeni.

Drugi ustavni i administrativni problemi koji morajubiti rešeni jesu primena presuda, reforma policije iprihvatawe sudskih odluka od strane državnih vlasti.

Garancije za qudska i građanska prava predviđene ustavi-ma moraju biti u potpunosti primewene u kqučnim obla-stima poput slobode medija i slobode udruživawa. Zaštitaovih prava smatra se nedovoqnom kada se radi o lišavawuslobode, građanskoj i krivičnoj proceduri, mawinskimpravima, ukidawu smrtne kazne i, nikako mawe važnoj sa-radwi sa Haškim tribunalom.

5.6.3.3. Proceduralni uslovi

Evropska unija i Savet Evrope zahtevaju pregovaračkiproces u dobroj veri i poverewu ili pregovore u dobroj vo-qi u bliskoj budućnosti. Oni insistiraju da rezultati buduprihvatqivi za sve strane i odbijaju svako jednostrano de-lovawe koje može ugroziti čitav pregovarački proces.


Rad na novim ustavima trebalo bi da otpočne što je premoguće. Venecijanska komisija Saveta Evrope posebno spomi-we Platformu Demokratske opozicije Srbije, koju pozdra-vqa i Evropska unija, i predloge Beogradskog centra za qud-ska prava kao adekvatne i korisne nacrte za buduće ustave.

Na kraju procesa, zajednički predlog za novo ustavno uređe-we SRJ, kao rezultat pregovora u dobroj veri, trebalo bi datina narodni referendum i potvrditi odlukama tri skupštine.

5.6.3.4. Otvoren i demokratski proces

Glavni preduslov evropskih organizacija, koji je važanne samo za buduće članstvo SRJ, veći za ekonomsku saradwu ifinansijsku podršku, jeste snažan zahtev za otvorenim idemokratskim političkim procesom.

To ukqučuje poštovawe demokratskih principa, qud-skih prava, vladavine prava, zaštite mawina, pomirewe,ekonomske reforme i regionalnu saradwu. Sveobuhvatnireformski program za sve delove SRJ, zasnovan na demo-kratskim vrednostima, trebalo bi da čitavu federacijupribliži evropskim zajednicama.

U svim izjavama naglašava se suštinska svrha i ciq ovogprocesa, a to je da se osigura ustavni legalitet i demokrat-ska legitimnost wegovog ishoda. Rešewa koja postignu stra-ne u tom procesu moraju biti ne samo pravno u skladu sa po-stojećim ustavima, već i zasnovana na odlukama narodai/ili skupština donetih dovoqnom većinom, koja će oprav-dati fundamentalne promene u novom ustavnom sistemu SRJ.

S ove tačke gledišta, plan sadašwe crnogorske vlade daorganizuje referendum o nezavisnosti republike (i, kaoposledica toga, raspadu SRJ) u suprotnosti je sa uslovimaEvropske unije i Saveta Evrope s tri aspekta: prvo, to jeosporavano jednostrano delovawe; drugo, u suprotnosti je saprincipom legaliteta, jer član 2, stav 4 Ustava Crne Gorepredviđa da prethodno sprovedeni referendum otvori pro-ceduru za promenu Ustava u smislu članova 118 i 119 u smi-slu promene statusa dvotrećinskom većinom u Skupštini;treće, on ne daje dovoqan legitimitet time što ograničavauspeh inicjative na podršku proste većine, sa obavezuju-ćim efektima na kasnije odluke Skupštine. Iz ovih razlo-ga, evropski organi nikada neće prihvatiti ovu politikudestabilizacije.


6. Preporuke

Naše preporuke usredsređene su na četiri moguća reše-wa: (1) raspad federacije zarad stvarawa dve nezavisne dr-žave, Srbije i Crne Gore, koje su subjekti međunarodnogprava, (2) predlog za konfederalnu zajednicu Crne Gore iSrbije Vlade Republike Crne Gore iz decembra 2000. godi-ne, (3) predlog za ustavno preuređewe Savezne Republike Ju-goslavije iznet u Zajedničkoj platformi Demokratske opo-zicije Srbije i koalicije „Zajedno za Jugoslaviju”, koja jeobjavqena septembra 2001. godine i moguće varijante ovogpristupa i (4) ustavni status quo.

Naše preporuke klasifikovane su u četiri odeqka: (1)Opšte proceduralne preporuke koje se odnose na sve četi-ri alternative, (2) Posebne proceduralne preporuke koje seodnose na svaku od alternativa, (3) Suštinske preporukekoje se tiču struktura, institucija, procesa i požeqnostičetiri alternative i (4) Konačna zakqučna preporuka.

6.1. OPŠTE PROCEDURALNE PREPORUKE

1. Kriterijumi za procenu alternativnih rešewa

Preporučujemo da se u proceni alternativnih rešewaprimene kriterijumi navedeni u Delu 5 ovog izveštaja.To su: olakšavawe dobrog upravqawa u smislu delotvorno-sti, odgovornosti i dispozitivnosti, ponovnog usposta-vqawa vladavine prava i pravnog legitimiteta, olakšava-we otvorenih i demokratskih procesa, obezbeđewe diverzi-teta i legitimnosti specifičnih interesa Crne Gore iSrbije i interesa mawina u okviru ovih država, olakšava-we ekonomskog razvoja širom Crne Gore i Srbije i, kao po-sebno važno, uspostavqawe uslova za pristup članstvuEvropske unije i Saveta Evrope.

79

2. Značaj konsenzusa i demokratije

Preporučujemo da svako rešewe bude zasnovano na kon-senzusu kao rezultatu pregovora tri vlade i skupštine,koji će se postići na otvoren i demokratski način, a nejednostranim delovawem neke od vlada. Ovo je od suštin-skog značaja kako za unutrašwi tako i za međunarodni legi-timitet svakog rešewa koje se postigne.

3. Ustavni legalitet i vladavina prava.

Preporučujemo da proces kojim se postižu ustavna re-šewa bude u skladu sa postojećim ustavima i vladinomprava. Ovaj legalitet je od najvećeg značaja za unutrašwu ispoqnu legitimnost svakog rešewa koje se postigne. U su-protnom, svako rešewe koje se postigne, iako zasnovano nakonsenzusu, uvek će biti predmet potoweg osporavawa po-što nije postignuto na legitiman način.

4. Stvarawe podsticaja i destimulansa

Preporučujemo da u razmatrawu ili kreirawu svihstruktura i institucija one budu ocewivane ne samo usmislu samih struktura i elemenata koji ih čine, već usmislu podsticaja i destimulansa koje proizvode za po-towe političko delovawe i ponašawe. Ustavi nisu ciqsam po sebi. Oni jesu važni jer indukuju i usmeravaju na-čin na koji građani i političari deluju u utvrđivawu po-litike.

Funkcija ustava ne može se svesti na davawe statusakonstitutivnim elementima, već on mora i ustanovitiprocese za delotvorno definisawe politike. Jedan odprimera je i način na koji je u Švajcarskoj ustavna od-redba za zakonske referendume nagnala političke par-tije da u okviru Savezne skupštine postignu konsenzusda bi minimalizovali rizik koji referendumski iza-zov predstavqa za wihove zakone. Drugi primer jeste na-čin na koji je postojawe nemačkog Bundesrata (drugogdoma koga čine predstavnici pokrajinskih vlada) pod-staklo Saveznu vladu da uzme u obzir interese pokraji-na, a pokrajinske vlade da podrrže interese federacijekao celine.


5. Razmatrawe speifičnih okolnosti u Srbiji i CrnojGori

Preporučujemo da u usvajawu institucionalnog reše-wa, posebne okolnosti u Srbiji i Crnoj Gori budu uzete uobzir. Ne postoji idealna forma države, saveza ili fede-racije. To su pragmatični instrumenti kojima se postižedobrobit građana. Stoga, ustavi i institucije moraju bitiprilagođeni specifičnim okolnostima u datoj zemqi. Tu-đi modeli mogu biti od pomoći, ali su modifikacije ta-kvih modela i inovacija koje će ih učiniti primewivim uspecifičnoj situaciji u Jugoslaviji, Crnoj Gori i Srbiji,jesu od suštinskog značaja.

6.2. POSEBNE PROCEDURALNE PREPORUKE

6. Procedure u slučaju raspada SRJ

Preporučujemo da u slučaju raspada SRJ procedure koje seprimewuju moraju biti demokratske i pravno zasnovane.Da bi bila pravno legitimna, procedura mora uzeti u obzirpravne zahteve navedene u poglavqima III i 5.2. ovog izve-štaja. Adekvatna procedura ukqučivala bi inicijalni kon-sultativni referendum u skladu sa članom 2, stavom 4 po-stojećeg Ustava Republike Crne Gore ili, u slučaju Srbije, sačlanom 2, stavom 2 Ustava Republike Srbije. Crnogorski Za-kon o referendumu, koji je stupio na snagu 3. februara 2001.godine, u članu 37 odnosi se na odluke donete većinom glaso-va građana koji glasaju, pod pretpostavkom da je većina ukup-nog broja građana s pravom glasa glasala.36. Međutim, član 2Ustava Crne Gore, koji ima prvenstvo nad ovim zakonom,zahteva da o svakoj promeni statusa zemqe „odlučuju građa-ni”, što mi tumačimo tako da je ono što je neophodno veći-na građana, tj. građana s pravom glasa i prebivalištem u Cr-noj Gori, a ne samo većina onih koji glasaju.

Naglašavamo da je odluka Vrhovnog suda Kanade da su „ja-sno pitawe” i „jasna većina” nepohodni da bi referendum ootcepqewu bio međunarodno priznat sa stanovišta među-narodnog prava. Pored toga, u doluci se naglašava da je ta-kav referendum, sam po sebi, nedovoqan, sa stanovišta me-đunarodnog prava, za međunarodno priznavawe jednostranog

81Preporuke

otcepqewa. Posle referenduma, sa jasnom većinom u prilogotcepqewu, kao odgovor na jasno pitawe, morao bi usleditisporazum kao rezultat pregovora o promeni saveznog ustava.Ako ovo primenimo na SRJ, to bi značilo da u slučaju raspa-da savezne drđave, rezultat referenduma bi mogao biti pri-mewen samo potowim delovawem u skladu sa proceduramanavedenim u članovima 140, 141 i 142 važećeg Ustava SRJ. Tobi, takođe, nalagalo i promenu članova 1 i 2 Ustava Crne Go-re, u skladu sa procedurom navedenom u članovima 118 i 119.Potpuno je jasno da bi rezultat referenduma, iako neopho-dan preduslov, bio, smao po sebi, nedovoqan za međunarodnopriznavawe jednostranog otcepqewa. Uz to, tekst referen-dumskog pitawa koji sugeriše da će međunarodno priznaweautomatski uslediti zavaralo bi glasače. Napomiwemo, ta-kođe, da je Badinterova odluka o statusu SRJ doneta pre usva-jawa sadašweg Ustava SRJ 1992. godine i da se, stoga, ne možeprimeniti na wen status.

7. Procedure u slučaju uspostavqawa konfederalne za-jednice

Preporučujemo da u slučaju uspostavqawa Zajednice Cr-ne Gore i Srbije, prema predlogu Vlade Crne Gore od de-cembra 2000. godine, neophodna procedura bude ili :

raspad postojeće SRJ, pri čemu bi se u potpunosti i usvim aspektima primewivala procedura navedena u gorenavedenoj Preporuci br. 6, posle čega bi usledili pregovo-ri između vlada Crne Gore i Srbije, koje bi postigle dogo-vor o novoj strukturi i ratifikovale je putem procesa na-vedenih u članovima 118 i 119 Ustava Republike Crne Gorei članovima 132, 133 i 134 Ustava Republike Srbije,

ili alternativna procedura, kojom bi se ustrojstvo SRJ iz-

menilo procedurama predviđenim članovima 140,141 i142 Ustava SRJ i izmenili članovi 1 i 2 Ustava RepublikeCrne Gore primenom člana 119.

Jedna od ove dve procedure bila bi neophodna da bi Savezstekao pravni legitimitet kakav međunarodno priznawenalaže.


36 Skupština Crne Gore još uvek nije usvojila predloženi amandman na ovajzakon.

8. Procedura za preuređewe Savezne Republike Jugoslavije

Preporučujemo da procedura neophodna za ustavno preu-ređewe SRJ, za koje se zalažu Demokratska opozicija Sr-bije i koalicija „Zajedno za Jugoslaviju”, ukquči pregovo-re između vlada Crne Gore, Srbije i SRJ, posle kojih biusledila primena ustavom predviđene procedure za pro-menu ustava, navedena u članovima 140,141 i 142 UstavaSRJ iz 1992. godine i potowih amandmana. Konsenzualnisporazum tri vlade ispunio bi uslov političkog legiti-miteta, dok bi ratifikacija, u kojoj bi se primewivalazvanična procedura promene ustava, ispunila uslov legi-timnosti u smislu legaliteta.

9. Procedura u slučaju održavawa ustavnog statusa quo

Održavawe ustavnog statusa quo ne zahteva pravne pro-mene, ali je zbog postojećeg osporavawa wegovog politič-kog legitimiteta, potrebno preduzeti korake za ponovnouspostavqawe tog legitimiteta putem pregovora i dogo-vora vlada SRJ, Srbije i Crne Gore. U svojoj sadašwojformi, neprimewivawe kompletnih odredbi Ustava SRJdovelo je do de facto nefukncionalne federacije i krizepolitičkog legitimiteta. U kontekstu osporenog legiti-miteta važećeg Ustava SRJ, delotvornost se može ostvari-ti samo ako se tri vlade saglase da će raditi zajedno naostvarewu kooperativnog konsenzusa zasnovanog na demo-kratiji kojim će je podržati.

6.3. SUŠTINSKE PREPORUKE

10. Izbegavawe raspada zajedničke države

Preporučujemo da bi raspad zajedničke države zaradstvarawa dve nezavisne države, Crne Gore i Srbije, koje supredmet međunarodnog prava, trebalo izbeći. Ovo prepo-ručujemo i zbog toga što bi rezultirajuće prednosti bileznačajno prevaziđene nedostacima u smislu ekonomskograzvoja i ispuwavawa uslova za pridruživawe Evropskojuniji. Dve mawe nezavisne države, pod uslovom da su osnova-ne u skladu sa procedurama navedenim u Preporuci 6, imale

83Preporuke

bi izvesne prednosti. Mawe i, samim tim, mawe kompliko-vane političke države mogu olakšati demokratske procesei adekvatan odgovor vlasti, izbeći probleme u balansirawuinteresa Srbije i Crne Gore pri odnosu broja stanovnika od15:1, kao i probleme u usklađivawu različitih tarifnihnivoa, valuta i ekonomskih sistema. S druge strane, javilibi se ozbiqni problemi u ispuwavawu tri od kriterijumanavedenih u Preporuci 6. Prvo, imajući u vidu oštrinu po-dele po ovom pitawu u Crnoj Gori, biće teško uspostavitikoheziju neophodnu za delotvornu nezavisnu vladu, pri čemupostoji realna šansa da to može proizvesti ozbiqnu unu-trašwu nestabilnost u Crnoj Gori.

Ekonomski razvoj će najverovatnije biti ometen destimu-lansima za investicije, dok će u sve globalizovanijom me-đunarodnoj privredi, za male države biti gotovo nemogućeda na wene izazove adekvatno odgovore. I, što je najbitnije,ovo bi svelo na minimum šanse obe države za pridruživa-we Evropskoj uniji. Evropska unija je sve mawe voqna daprimi male, siromašne države, i vrlo je jasno stavila naznawe, što smo i mi naveli u poglavqu 5.6 ovog izveštaja,da će, za potrebe pridruživawa, zahtevati zajedničku jugo-slovensku državu. Izbor dve nezavisne države, kao poli-tičko rešewe, imaće, dugoročno posmatrano, vrlo visokuekonomsku cenu.

11. Problemi Predloga za konfederalnu zajednicu

Preporučujemo da Predlog za zajednicu Crne Gore iSrbije, iznet u Platformi Vlade Crne Gore decembra2000. godine, ili bilo koja slična varijanta ovog pred-loga, bude odbijena. Ukoliko konfederalno rešewe bu-de prihvaćeno, da bi bilo delotvorno ono mora ukquči-ti sve karakteristike nezvaničnog alternativnogpredloga za Zajednicu Crne Gore i Srbije Beogradskogcentra za qudska prava. Dok predlog crnogorske vladeobezbeđuje fasadu za kooperativno delovawe, pri čemuCrna Gora zadržava svoju de facto nezavisnu ulogu, onomalo prednosti koje bi dobila biće umnogome prevaziđe-ne kompleksnošću aranžmana u procesu odlučivawa, ko-jima će se regulisati ograničene oblasti pod zajednič-kom jurisdikcijom. Iako se često tvrdi da će nova zajed-nica biti stvorena po ugledu na model Evropske unije,


zajednica koju crnogorska vlada predlaže u svojoj zvanič-noj platformi, biće, zapravo, daleko slabija od Evropskeunije, u kojoj su nadležnosti za ekonomsko usklađivawepostale, u praksi, vrlo široke. Princip rotacije funk-cija i odgovornosti bio bi daleko ekstenzivniji nego uEvropskoj uniji, pri čemu bi joj nedostajalo svojstvo pro-tivteže koje ima stalna Komisija koja u Evropskoj unijivrši funkciju kreirawa politike i kontinuiteta. Tako-đe bi joj nedostajao i kvalifikovani glasački obrazac,kakav postoji u Savetu i kojim se, do izvesne mere, pri-znaju razlike u veličini konstitutivnih država. Istotako, ne postoji ništa slično Evropskom sudu, odgovor-nim za primenu odluka. Drugim rečima, predlogom sestvara nešto poput složenog automobila kome nedostajeefikasan motor. To bi bila repriza situacije u kojoj su senašla kratkotrajna Zapadnoindijska federacija u perio-du između 1958. i 1962. godine. Iako je, tehnički, to bilafedeacija, zajedničke nadležnosti bile su tako slabe, dasu države članice shvatile da novonastali problemiumnogome prevalizaze prednosti takvog saveza, te su ga ve-će države članice vrlo brzo napustile. Zvaničnim pred-logom crnogorske vlade dobija se vrlo malo, i to po cenuznačajne kompleksnosti i ograničewa u smislu sprovođe-wa mogućih inicijativa konstitutivnih jedinica. Te-ško da ovaj aranžman donosi neke prednosti Srbiji (pa,čak i Crnoj Gori) u poređewu sa punom nezavisnošću.Naročito je značajno insistrirawe u ovom predlogu naučešću država članica kao posebnih entiteta u međuna-rodnim telima poput Evropske unije, što će, svakako,otežati pridruživawe Evropskoj uniji.

U savremenom svetu, konfederalni sistemi naišli su naprilično dobar odziv, upravo zbog zaštite koju potenci-jalno pružaju suverenitetu država članica. U praksi, među-tim, postoji svega nekolicina stabilnih konfederalnihsistema, pri čemu oni koji se sastoje od samo dve jediniceneizbežno vode u ćorsokak. U fedeacijama, građani direkt-no biraju centalne institucije, što im daje veći demokrat-ski legitimitet i omogućava da deluju odlučnije. Jedini za-ista uspešan konfederalni sistem u savremenom svetu jesteEvropska unija, ali većina tog uspeha potiče iz čiweniceda je ona, zapravo, hibrid konfederalnih i federalnih in-stitucija, pre nego čista konfederacija.

85Preporuke

Iako ne postoji međunarodni dokaz koji sugeriše da sudvočlane konfederacije delotvornije nego dvočlane fedea-cije, ako se ipak odluči da se krene od nekog oblika predlogaza konfederalnu zajednicu, mišqewa smo da bi on, kao apso-lutni minimum, morao da ukquči sve karakteristike alter-nativnog Predloga za državni savez Crne Gore i Srbije Beo-gradskog centra za qudska prava. Kqučne karakteristike togpredloga (vidi 4.1.2.1.) su, da bi konfederalna zajednica Cr-ne Gore i Srbije bila smatrana jedinstvenim subjektom u me-đunarodnoj zajednici i da bi, za potrebe pridruživawaEvropskoj uniji, imala nadležnosti koje bi se svodile nasledeće četiri oblasti: zaštitu qudskih prava, odbranu,spoqnu politiku i jedinstveno tržište. Wene nadležnostiukqučivale bi i nametawe i prikupqawe poreza na dodatuvrednost, postojala bi jednodoma skupština od osamdesetjednog člana, dok se pri raspodeli mesta vodi računa o razli-ci u veličini država članica, a odluke se donose putem po-stizawa većine od pet osmina, čime se obezbeđuje da svako ve-ćinsko glasawe ukqučuje većinu iz svake države članice.Primena zakona državnog saveza povereno je Saveznoj vladi,koja bi sve odluke donosila zajednički, kao jedinstveno teloi postojao bi Visoki sud državnog saveza. Ovim bi se izbegleneki nedostaci predloga crnogorske vlade i ispunio mini-malni uslov za delotvoran konfedealni savez.

12. Zajednička država sa organičenim nadležnostima

Preporučujemo da dogovor o nekom obliku ograničenezajedničke države, u skladu sa predlogom za ustavnim pre-uređewem SRJ, iznetom u okviru Zajedničke platformeDOS-a i koalicije „Zajedno za Jugoslaviju”, uz dogovor odaqim modifikacijama, koji bi bio rezultat pregovora(vidi Preporuku 13) trebalo da bude prihvaćen kao po-žeqni ciq. Ovim se predviđa funkcionalna federacija,decentralizovanija nego postojeća savezna država, sa mini-malnim funkcijama, neophodnim za zajedničko i delotvor-no rešavawe pitawa od zajedničkog interesa i saradwu iz-među saveznih i republičkih organa u procesima odlučiva-wa i sprovođewu zajedničkih funkcija, dok bi sve ostalenadležnosti bile date republikama. Ona bi morala bitizasnovana na principima ravnopravnosti federalnih je-dinica i funkcionalnosti federacije kao celine.


U vezi sa kriterijumima navedenim u Preporuci br. 1,ova alternativa ima najviše šansi da postigne, na uravno-težen način, ispuwewe svih kriterijuma, a svakako je onakoja će ponajpre olakšati punopravno i što skorije član-stvo u Evropskoj uniji, što je vrlo bitno. U poređewu sastatusom quo statusa savezne države, ovim se predlogompriznaje potreba za suženim opsegom saveznih nadležno-sti. Iskustvo drugih federacija (i, potrebno je naglasiti,konfederacija) zaista pokazuje da federacije sa samo dvačlana i one sa radikalnim varijacijama u veličini konsti-tutivnih jedinica imaju velikih problema. Stoga će bitipotrebno razviti posebne institucije ili procedure, kojeće ukqučiti neke konfederalne elemente, da bi se oni re-šavali. Ove i neke druge predložene modifikacije pred-lozima DOS-a i koalicije „Zajedno za Jugoslaviju” navedenesu u Preporuci br. 13 u daqem tekstu.

13. Moguće modifikacije predloga za zajedničku drža-vu sa ograničenim ovlašćewima

Preporučujemo da bi trebalo razmotriti i dogovoritimodifikacije ustavnog preuređewa koje su DOS i koali-cija „Zajedno za Jugoslaviju” predložili u svojoj plat-formi septembra 2001. godine da bi se obezbedilo efika-sno funkcionisawe preuređene zajedničke države.

Neke od naših preporuka su, naprosto, elaborirawe de-lova u kojima se u zvaničnim predlozima ne ulazi u detaqe,a neke, pak, predlozi modifikacija kojima će se poboqša-ti efikasnost. U tim se preporukama uzimaju u obzir razli-čiti dokumenti i predlozi poput predloga Beogradskogcentra za qudska prava iz 2001. godine, predsednika Koštu-nice (januar 2000. godine), Centra za liberalno-demokrat-ske studije (Beograd, 2000. godine) i neki delovi predlogacrnogorske vlade (decembar 2000. godine), kao i naša isku-stva i poznavawe federalnih i konfederalnih političkihsistema širom sveta. U svakom rešewu neophodno je posti-ći ravnotežu između dovoqne zaštite većine, s jedne stra-ne, i minimalizovawa nezadovoqstva mawine s druge. Ima-jući u vidu postojeću neravnotežu u broju stanovnika, veli-čini i ekonomskoj moći Srbije i Crne Gore, federacijakoju bi činile samo dve članice mogala bi imati i neka po-sebna svojstva. Modifikacije koje predlažemo, za potrebu

87Preporuke

razmatrawa, odnose se na šest širokih oblasti navedenihu daqem tekstu:

(1) Predlažemo neke konfederalne i zaštitne klauzulekoje bi trebalo da zaštite Crnu Goru kao znatno mawu dr-žavu članicu. U Predlogu crnogorske vlade (decembar2000. god.) u Delu V, tačkama 1 i 3 (stav 3 u oba slučaja) kažese da bi svaka država članica imala pravo da pokrene pose-ban postupak zaštite u odnosu na akte iz nadležnostiSkupštine ili Saveta ministara.

Već postoje presedani za takve aranžmane, kojima se izbe-gava apsolutni veto i zastoj, kakva je, na primer, „procedu-ra zvowave na uzbunu” u belgijskoj federaciju, kojom sepredlogom dve trećine članova jedne jezičke grupe u Save-znom skupštinskom domu upozorava da predloženi zakon-ski predlog ozbiqno ugrožava dobre odnose između dve naj-veće zajednice. Ovo vodi suspenziji uobičajene parlamen-tarne procedure i uvođewu nove kojom se problem rešava.Donekle sličan po funkciji je član 2, stavovi 7 i 8 Spora-zuma iz Rambujea (18. mart 1999. godine). Ovi su primerinavedeni u delu 5.4.6.1. našeg izveštaja. Preporučujemo dase ustanovi neka takva „procedura zvowave na uzbunu”, ko-jom će se zaštiti interesi Crne Gore, kao znatno mawegpartnera. Takođe predlažemo da kanadski presedan, koji, upojedinim slučajevima, dozvoqava „neprihvatawe”, takođebude uzet u obzir. Ovo je takođe navedeno u delu 5.4.6.1. na-šeg izveštaja.

(2) Da bi se zaštitile mawine u svakoj republici, kolek-tivna prava etničkih mawinskih grupa trebalo bi, takođe,ukqučiti u garancije osnovnih prava u saveznom ustavu.

(3) Finansijski aranžmani u okviru preuređene federa-cije takođe moraju biti razjašweni. U zvaničnom predlo-gu DOS-a i koalicije „Zajedno za Jugoslaviju” malo toga jeprecizirano osim da će poreski sistem biti pod mešovi-tom nadležnošću. To potencijalno dopušta Saveznoj vla-di da reguliše čitav okvir poreskog sistema. Iskustvo udrugim federacijama sugeriše da su finansijski aran-žmani uvek sporni i da, stoga, postoji potreba za pojašwe-wem i preciznošću, ukqučujući obezbeđivawe kako eks-kluzivne tako i zajedničke nadležnosti oporezivawa,transfere ujednačavawa i mehanizme za redovno prilagođava-we finansijskih aranžmana. Raspodela finansijskih resur-sa bitna je iz dva razloga: prvo, ti resursi ili omogućavaju


vlastima da sprovode svoje zakonodavne i izvršne funk-cije koje po ustavu imaju, ili ih u tome ograničavaju i, dru-go, nadležnost nad oporezivawem i troškovima je sama posebi važan instrument za uticaj na privredu i weno regu-lisawe. U vezi sa predloženim zakonodavnim nadležno-stima, ekskluzivni prihod Savezne vlade može proistećiiz carina i poreza na dodatu vrednost. Neke nezavisne po-reske nadležnosti trebalo bi definisati i za republike.Svaka republika bi, u principu, trebalo da ima pravo nauvođewe poreza dovoqnih za vršewe wenih ustavnih du-žnosti. Preostale poreze bi, onda, trebalo staviti u kate-goriju mešovitih nadležnosti, ali većinom ostavqewerepublikama (vidi, na primer, predlog Centra za liberal-no-demokratske studije, strane 20-22). Većina federacijasmatrala je da je najpožeqnije rešewe da uspostavi sistemtransfera za ujednačavawe da bi svojim članicama obezbe-dile dovoqno prihoda da bi one, s druge strane, mogle dapruže srazmeran nivo javnih usluga na srazmernom nivouoporezivawa. Uvođewe ovog principa u ustav je vrlo po-žeqno, mada bi u intresu buduće fleksibilnosti bilo bo-qe da detaqne formule za izračunavawe tih transfera nebudu ukqučene u ustav. Sve fedracije dele mišqewe da sefinansijski aranžmani moraju redovno revidirati, jer seprihod od određenih poreza i troškovi vremenom mewaju.Zbog toga su vrlo požeqni mehanizmi za periodičnu modi-fikaciju finansijskih aranžmana, na primer, periodič-ne nezavisne finansijske komisije koje predviđaju ustaviAustralije, Indije i Južne Afrike.

(4) U zajedničkoj platformi DOS-a i koalicije „Zajednoza Jugoslaviju” (septembar 2001. godine) jasno se kaže da na-čin izbora poslanika u Veće republika jeste nadležnost re-publika članica. Iako je ovakav stav sasvim razuman, onmože dovesti do značajnih razlika u načinu wihovog izbo-ra. U drugim predlozima se sugeriše da je požeqnije dabroj predstavnika svake republike članice bude proporci-onalan broju predstavnika izabranih u republičke skup-štine. Takva mogućnost požeqna je ukoliko predstavniciu Veću republika predstavqaju čitav spektar javnog mwewau republikama. Izbor Veća republika mogao bi se organizo-vati posle svakih izbora u republikama članicama, s timda bi postojeći poslanici zadržavaju svoje funkcije do iz-bora wihovih naslednika posle narednih izbora, tako da

89Preporuke

nema perioda u kome je republika članica bez predstavni-ka. Trebalo bi, takođe, pojasniti da li članovi saveznog Ve-ća republika mogu istovremeno biti članovi skupštineili vlade svoje republike.

(5) Imajući u vidu predlog za dvodomu Saveznu skupštinu,koju bi činilo Veće republika, koje predstavqa republike, iVeće građana, kojim se izražava demokratski princip pre-stavqawem građana zajedničke države, potrebno je precizi-rati odredbe za rešavawe mogućih zastoja u radu između dvaveća. Konačno, da bi se zadovoqio i savezni i demokratskiprincip, zakone bi trebalo usvajati većinom u oba doma. Me-đutim, mehanizmi i procedure za pokušaje prevazilažewazastoja u radu omogućiće efikasnost. Primer za to su posred-ničke komisije koje postoje u nekim federacijama.

(6) Ono što takođe zahteva pojašwewe jeste odnos vlada iSavezne skupštine. Platforma DOS-a i koalicije „Zajednoza Jugoslaviju” kaže da nepoverewe predsedniku Savezne vla-de izglasavaju oba veća Skupštine. Nije jasno da li ovo moraimati formu konstruktivnog izglasavawa poverewa. To bibilo požeqno rešewe. Ne kaže se, takođe, da li se glasaweobavqa odvojeno u oba veća ili se o izglasavawu u jednom ve-ću odlučuje na zajedničkoj sednici. Drugi pristup jeste ime-novawe kolegijalnog šefa države sa ograničenim manda-tom, po ugledu na švajcarski model, koji predlaže Beograd-ski centar za qudska prava, ali bismo mi ukazali na to da jedelotvornost tog institucionalnog modela u Švajcarskojupotpuwena priokom primenom referenduma o zakonima.Tako radikalno odstupawe od sadašwih procesa u Jugosla-viji moglo bi stvoriti daleko više problema nego što bimoglo da reši. Potrebno je, međutim, primetiti da se si-stem direktne demokratije pokazao kao osnovni instrumentu rešavawu konflikata i zaštiti mawina u Švajcarskoj.

14. Potreba za promenom ustavnog statusa quo

Preporučujemo da Saveznu Republiku Jugoslaviju, u sada-šwem ustavnom obliku, ne bi trebalo održavati bez su-štinskih promena. Iako priznata od strane međunarodnezajednice, sadašwa SRJ ima ozbiqnih mana. Wen ustavni le-gitimitet je osporen, wen ustav ne pruža dovoqnu zaštitumawinama, dok ona sama ne obezbeđuje dovoqno osnova za eko-nomske reforme. Rezultat toga je politička nestabilnost,


široko de facto ignorisawe ustavnih odredbi, nedovoqnoinvesticija i ograničen ekonomski razvoj. Stoga ona presta-vqa slabu osnovu za pripreme za članstvo u Evropskoj uniji.Shodno tome, status quo je neodrživ i jasna je potreba zaustavnim preuređewem.

6.4. ZAKQUČNA PREPORUKA

15. Hitna potreba za delovawem

Preporučujemo da, imajući u vidu neophodnost i potre-bu da se izbegne daqe odlagawe ustavnog preuređewa, pred-sednik SRJ preuzme inicijativu za osnivawe Predsed-ničke komisije, koja bi široko predstavqala glavne in-terese i političkog i civilnog društva u Jugoslaviji,odnosno, kako u Crnoj Gori tako i u Srbiji, i koja bi tra-gala za konsenzusom za procedure kojima bi se prevazišlipostojeći ustavni problemi što je pre moguće.

Politička nesigurnost i moguća nestabilnost destimu-lišuće deluju na investicije i inostranu pomoć i postajuglavna prepreka ekonomskim reformama i razvoju. Nepre-kidna odlagawa u otklawawu političke nesigurnosti imaozbiqne posledice na dobrobit građana i u Srbiji i u Cr-noj Gori. Mišqewa smo, stoga, da je od suštinskog značajada se ustavna situacija razreši bez odlagawa.

91Preporuke

Documents

USTAVNO PREURE—EWE SAVEZNE REPUBLIKE JUGOSLAVIJE · Na zahtev predsednika Savezne Republike Jugoslavije Vo-jislava Koıtunice, troŁlana ekspertska grupa pozvana je da poseti Jugoslaviju