USAID PROJEKAT ZA BOLJE USLOVE

POSLOVANJA

PUN NAZIV STUDIJE: PRIRUČNIK ZA PRIMENU METODOLOGIJE ZA

ANALIZU DOBIJENE VREDNOSTI U ODNOSU NA ULOŢENA SREDSTVA

(VALUE-FOR-MONEY) U JAVNO-PRIVATNOM PARTNERSTVU I

KONCESIJAMA

AUTOR: PROF. DR SC. SAŠA MARENJAK

DATUM : 22.04.2013.

Izrada ovog izveštaja omogućena je uz pomoć američkog naroda preko Američke agencije za meĎunarodni

razvoj (USAID). Autor je u potpunosti odgovoran za sadrţaj ove publikacije, koji ne mora nuţno odraţavati

stavove USAID-a ili vlade Sjedinjenih Američkih Drţava.

USAID PROJEKAT ZA BOLJE USLOVE

POSLOVANJA

IZVEŠTAJ: PRIRUČNIK ZA PRIMENU METODOLOGIJE ZA ANALIZU

DOBIJENE VREDNOSTI U ODNOSU NA ULOŢENA SREDSTVA

(VALUE-FOR-MONEY) U JAVNO-PRIVATNOM PARTNERSTVU I

KONCESIJAMA

Izveštaj pripremio: Prof. dr Saša Marenjak

Izveštaj predat:

USAID Serbia

Broj ugovora:

169-C-00-11-00001-0

3

Priručnik za primenu Metodologije za analizu dobijene

vrednosti u odnosu na uložena sredstva (value-for-money) u

javno-privatnom partnerstvu i koncesijama

Prof. dr Saša Marenjak

Beograd, 22.04.2012.

4

SADRŽAJ

1. UVOD .......................................................................................................................................... 7

2. PREGLED LITERATURE, TEORIJE I PRAKSE IZRAČUNA VFM ...................................................... 11

2.1. Pregled teorije vrijednosti za novac ......................................................................................... 11

2.2. Pregled prakse izračuna vrijednosti za novac.........................................................................14

2.2.1. Velika Britanija ............................................................................................................... 14

2.2.2. Kanada ........................................................................................................................... 18

2.2.3. Australija ........................................................................................................................ 19

2.2.4. Novi Zeland .................................................................................................................... 22

2.2.5. Južnoafrička Republika .................................................................................................. 23

2.2.6. Irska ............................................................................................................................... 25

2.2.7. Republika Hrvatska ........................................................................................................ 26

3. KOMPARATIVNI PREGLED METODA IZRAČUNA VfM .............................................................. 30

4. SMJERNICE ZA RAZVOJ METODE IZRAČUNA VfM .................................................................... 32

5. KOMPARATOR TROŠKOVA JAVNOG SEKTORA ......................................................................... 35

5.1. Komparator troškova javnog sektora - opdenito ...................................................................35

5.2. Oblik Komparatora (PSC) ........................................................................................................39

5.3. Pregled ....................................................................................................................................40

5.4. Osnovni kapitalni troškovi ......................................................................................................41

5.5. Osnovni operativni troškovi ...................................................................................................43

5.6. Prihodi trede strane ................................................................................................................47

5.7. Vrijednost imovine .................................................................................................................48

5.8. Matrica rizika ..........................................................................................................................48

5.9. Diskontirani tok novca ............................................................................................................49

5.10. Novčani tok sadrži ..................................................................................................................52

5.11. Financijski tok .........................................................................................................................53

5

5.12. Ekonomski tok ........................................................................................................................54

5.13. Analiza osjetljivosti .................................................................................................................57

5.14. Dodaci .....................................................................................................................................57

6. ANALIZA RIZIKA ........................................................................................................................ 59

6.1. Prijenos rizika u JPP projektima..............................................................................................59

6.2. Matrica rizika ..........................................................................................................................62

6.3. Identifikacija rizika ..................................................................................................................63

6.4. Kvantifikacija posljedica rizika ................................................................................................64

6.5. Procjena vjerojatnosti rizika ...................................................................................................66

6.6. Analiza osjetljivosti .................................................................................................................68

6.7. Alokacija rizika ........................................................................................................................69

6.8. Zadržani rizici ..........................................................................................................................72

7. KRATKI PRIMJER PSC-a ............................................................................................................. 74

8. PRIMJER ANALIZE KOMPARATORA – PRIMJER IZ PRAKSE ....................................................... 82

8.1. Kapitalni troškovi ....................................................................................................................82

8.2. Pojednostavljeni Primjer – Izračun naknade po tradicionalnom modelu ..............................84

8.3. Izračun naknade po JPP modelu .............................................................................................86

8.4. Izvori financiranja ...................................................................................................................88

8.5. Račun dobiti i gubitka .............................................................................................................89

8.6. Financijski tok .........................................................................................................................90

8.7. Ekonomski tok ........................................................................................................................91

8.8. Koeficijent pokrida ..................................................................................................................92

8.9. Zaključak ekonomsko-financijske analize Primjera iz Prakse .................................................93

9. PRIMJER UKUPNIH ŽIVOTNIH TROŠKOVA – JPP UGOVOR – 25 GODINA ................................. 94

10. IZRAČUN VRIJEDNOSTI ZA NOVAC – Skradeni primjer ............................................................. 96

11. PRILOZI ..................................................................................................................................... 99

12. PRIMJERI USPOREDBE TROŠKOVA KOD DBFO PROJEKATA U CESTOGRADNJI....................... 101

6

13. ZAKLJUČAK.............................................................................................................................. 108

14. POPIS SLIKA ............................................................................................................................ 109

15. POPIS TABLICA ........................................................................................................................ 110

16. LITERATURA ............................................................................................................................ 111

7

1. UVOD

Razmjena adekvatne vrijednosti (robe, usluge ili radova) za novac fundament je

svakog racionalnog i efikasnog ponašanja. Racionalno ponašanje osoba u privatnom i

civilnom sektoru osnovna je pretpostavka stvaranja dodane vrijednosti (profita ili

dohotka). Takvo ponašanje društveno je odgovorno i ekonomski racionalno primijeniti i

u javnom sektoru.

Javne investicije su važan segment stvaranja društvenog proizvoda i blagostanja.

Na vrijednost društvenog proizvoda i postignutog stupnja blagostanja ne utječe samo čin

investiranja nego i njegova kvaliteta koja se primarno identificira kroz efikasnost i

efektivnost isporuke javnih investicija. U primjeni načela efikasnosti i efektivnosti

posebnu ulogu ima postupak ocijene modela ili načina isporuke investicije. Privatni

sektor dugo primjenjuje analitički postupak ocijene da li se investicija više isplati

isporučiti autonomno (preuzimajući sve ili pretežito sve rizike koji proizlaze iz

investiranja) ili se više isplati kupiti uslugu od trećih osoba (unajmiti predmet

investicije). Takav princip dobro je primijeniti i u javnom sektoru, a poznat je kao make-

or-buy decision. (Skelcher, 2005).

Postupak izračuna vrijednosti za novac (VfM ) upravo je primjena tog analitičkog

postupka u okviru kojega se nastoji analitičkim kvantitativnim putem ustvrditi da li je

poreznim obveznicima od veće koristi primijeniti tradicionalni model investiranja u

kojemu se javno tijelo pojavljuje u ulozi investitora preuzimajući pritom sve ili pretežito

sve rizike javne investicije, ili im se više isplati kupovati uslugu od ponuditelja iz

privatnog sektora prenoseći (alocirajući) većinu rizika na njega u kojem slučaju se radi o

javno-privatnom partnerstvu (JPP). Dakle, u osnovi ideje maksimizacije dobivene

vrijednosti za plaćeni javni novac je prijenos izvornih rizika javne investicije na

privatnog partnera.

8

„Javno privatno partnerstvo je partnerstvo između javnog i privatnog sektora

koje ima za cilj dostaviti uslugu koju tradicionalno osigurava javni sektor“ (European

Commission, 2003).

Javni sektor javlja se u ulozi naručitelja koji ima za cilj osigurati dostavu javne

usluge korisniku, dok se privatni sektor javlja u ulozi izvršitelja i ima za cilj pružiti JPP

ugovorom definirane usluge naručitelju (Marenjak S. i dr., 2007).

U Velikoj Britaniji 1992. godine predstavljen je novi model JPP-a za dostavu

nekomercijalnih javnih usluga poznat po nazivu Privatna Financijska Inicijativa (PFI)

(Confederation of British Industry, 2007).

Ugovorni oblik JPP-a pod nazivom PFI koristi se kod projekata koji imaju za cilj

omogućiti pružanje određene javne usluge koja nije tržišno mjerljiva i isplativa po

kriteriju ostvarenja profita za privatni sektor (npr. javno školstvo ili javno zdravstvo), a

u tome slučaju naručitelj plaća izvršitelju pružanje javne usluge tijekom ugovornog

perioda (National Audit Office, 2009).

Etape životnog vijeka JPP projekta načelno obuhvaćaju etapu analiziranja

izvodljivosti projekta, etapu ustupanja radova i etapu upravljanja ugovorom

(projektiranje, građenje, održavanje i uporaba) (HM Treasury, 2003).

Ne postoje provedena opsežna znanstvena istraživanja o mjerenju uspjeha JPP

projekata za naručitelja, ali je prepoznato da u JPP projektima različiti projektni

sudionici usvajaju različite kriterije uspjeha te da pojedini projektni sudionici zasnivaju

9

vlastite kriterije za ocjenu uspjeha ovisno o ostvarenju individualnih ciljeva povezanih

sa njihovom ulogom u realizaciji projekta umjesto uporabe uobičajenih kriterija uspjeha.

Za naručitelja JPP projekt je uspješan ako dostavi vrijednost za novac te obuhvaća

troškovnu učinkovitost, pouzdanu i pravovremenu uslugu po ugovorenim cijenama i po

ugovorenoj kvaliteti, kako je definirano u JPP ugovorima (National Audit Office, 2001),

(HM Treasury, 2003), (Marenjak S., 2004), (House of Lords, 2010).

Iz navedenog se nameću i osnovni pojmovi usko povezani s principom izračuna

vrijednosti za novac:

- usporedba načina isporuke javne investicije;

- izračun koristi i troškova;

- identifikacija i kvantifikacija rizika projekta;

- alokacija rizika projekta;

- nadzor provedbe projekta.

Pod usporedbom načina isporuke javne investicije razumije se postupak analize

tradicionalnog i JPP modela. U tom smislu vrijednost za novac se računa uvijek na

temelju usporedbe učinka pojedinog modela isporuke javne investicije. Svaki model

producira koristi i troškove pri čemu se kao osnovna korist razumije uspjeh u isporuci

standarda javne usluge koje obvezno definira javni partner za ukupno ugovorno

razdoblje, a pod troškovima se razumiju ukupni životni troškovi javne investicije (WLC ).

10

Budući da se svaka, ne samo javna investicija nego investicija općenito, sastoji od

brojnih rizika, u postupku utvrđivanja vrijednosti za novac svi se rizici moraju

identificirati i opisati, a analizu rizika potrebno je zaključiti kvantitativnim iskazom

svakog pojedinog rizika. Naposljetku, identificirani i kvantificirani rizici se dijele između

partnera pri čemu se pojedini rizici u cijelosti prenose na javnog partnera, pojedini u

cijelosti na privatnog dok se pojedini rizici dijele između partnera.

Iako je suradnja javnog i privatnog sektora poznata odavno u prošlosti, pojam

javno-privatnog partnerstva razvija se od početka devedesetih godina prošlog stoljeća

(Juričić, 2011).

Upravo je imperativ izračuna vrijednosti za novac njegova osnovna karakteristika

i identifikacijski kriterij u odnosu na ostale modele suradnje javnog i privatnog sektora.

Različite zemlje različito tumače fenomen modela javno-privatnog partnerstva i praksa

još nije iznjedrila jedinstvenu definiciju. Međutim, praksa brojnih zemalja s iskustvom u

primjeni JPP modela ide u smjeru tvrdnje da je projekt javno-privatnog partnerstva onaj

projekt kod kojega je izračunata i dokazana vrijednost za novac.

Ova metodologija primjenjuje se na javno-privatno partnerstvo koje za predmet

ima osiguravanje financiranja, izgradnje, rekonstrukcije, upravljanja ili održavanja

infrastrukturnih i drugih objekata od javnog značaja i pružanja usluga od javnog značaja.

11

2. PREGLED LITERATURE, TEORIJE I PRAKSE IZRAČUNA VFM

2.1. Pregled teorije vrijednosti za novac

Osnova metodologije koja se koristi u izračunu vrijednosti za novac temelji se na usporedbi

troškova investicijskih alternativa. U tom smislu, kada se govori o javno-privatnom

partnerstvu, uspoređuje se efektivnost ukupnih životnih troškova investicijskih alternativa.

Dakle, radi se o namjeri da se odabere ona investicijska alternativa koja je troškovno

efektivnija (Beckers, Klat, 2007). Nadalje, investicijske alternative najmanje se svode na

tradicionalni model (model u kojemu je javno tijelo investitor koji preuzima sve rizike koji

proizlaze iz izgradnje i eksploatacije), te JPP model (model u kojemu se određeni rizici

prenose na investitora iz privatnog sektora).

Kod tradicionalnog modela javno tijelo proizvodi sve uvjete za isporuku javne građevine i

javne usluge. Kod JPP modela javno tijelo kupuje uslugu od investitora iz privatnog sektora.

Ona investicijska alternativa koja je troškovno efektivnija maksimizira korist javnog tijela, tj.

posljedično, korist poreznih obveznika iz razloga što posredstvom izabrane troškovno

efektivnije alternative postiže se jednaka korist (određeni standard javne usluge) za manje

pladenog novca (manje ukupne životne troškove).

Hunson i Skjutar (2010) ističu tri osnovna područja iz kojih proizlaze temeljni čimbenici

vrijednosti za novac: procjena vrijednosti, procedura i sistemski uvjeti. Procjena vrijednosti

odnosi se na tehnička rješenja, vrijeme procjene, rizici, troškovi i koristi. Procedura je

određena izvedivošdu projekta specifikacijom izlaznih karakteristika projekta,

konkurencijom, ugovorima i odnosom sudionika u projektu. U okviru sistemskih uvjeta

prepoznaju se politička podrška, sustav priručnika za provedbu projekata te zrelost privatnog

sektora za isporuku projekata.

12

Beckers i Klatt (2007) navode da se postizanje vrijednosti za novac temelji na

pretpostavkama vezanim uz projekte manje kompleksnosti s parametrima koje je mogude

predvidjeti s više pouzdanosti. Kod takvih projekata mogude je s vedom pouzdanošdu postidi

vrijednost za novac iz razloga što se kod projekata u okviru tih okolnosti postiže veda

efikasnost alokacije rizika, ugovori su jednostavniji, javno tijelo je kompetentnije i pouzdanije

u pripremi projekta, jednostavniji i pouzdaniji je proces odabira privatnog partnera

(postupak javne nabave).

Akintoye (2003) naglašava da je alokacija rizika s javnog na privatnog partnera ključna u

postizanju vrijednosti za novac. Međutim, u procesu alokacije rizika potrebno je voditi

računa o volumenu alociranih rizika. Naime, ukoliko se ne prenese dovoljan volumen rizika,

zadržani rizici na strani javnog partnera rezultirat de neiskorištenim potencijalom konačno

ostvarene vrijednosti za novac dok de preveliki volumen prenesenih rizika rezultirati

dodatnim naknadama za pokride rizika od strane privatnog partnera. To sve vodi do zaključka

da je u postupku pripreme projekta potrebno posvetiti naročitu pažnju optimalnoj alokaciji

rizika. Optimalna alokacija rizika predstavlja:

- alokaciju onih rizika na privatnog partnera kojim on najbolje upravlja pri čemu se

vrijednost za novac povedava zbog manje zaračunate naknade javnom partneru;

- zadržavanje onih rizika na strani javnog partnera kojim on objektivno efikasnije

upravlja i/ili onih rizika na koje privatni partner objektivno ne može utjecati.

Optimalna alokacija rizika i maksimizacija vrijednosti za novac može se prikazati

grafikonom 1.

13

Slika 1: Optimalna alokacija rizika u funkciji maksimizacije vrijednosti za novac

Izvor: Preuređeno prema Akintoye, Beck, Hardcastle, 2003.

Yescombe (2007) naglašava da unatoč složenom postupku identifikacije i kvantifikacije rizika

projekta, alokacija rizika je ključni proces postizanja vrijednosti za novac. Alokacija rizika na

privatnog partnera koji efikasnije i efektivnije upravlja njima rezultira smanjenjem troškova

za javnog partnera. U tom smislu alokacija rizika u najvedoj mjeri utječe na vrijednost za

novac. Vrijednost za novac ne temelji se najmanjim troškovima građenja ved na najmanjim

ukupnim životnim troškovima i to je osnovna razlika u odnosu na pristup tradicionalnog

modela. Nadalje, potrebno je definirati standarde javne usluge koji uz najmanje ukupne

životne troškove postižu najvedu vrijednost za novac. Alokacija rizika na privatnog partnera

osnova je i za bilančnu evidenciju u poslovnim knjigama javnog partnera. Ukoliko nije

ostvarena zadovoljavajuda alokacija temeljnih rizika na privatnog partnera, transakcija se ne

može knjižiti vanbilančno. Ovaj kriterij je i jedan od najvedih poticaja javnog partnera da

predano, profesionalno i odgovorno provede postupak identifikacije, kvantifikacije i alokacije

rizika projekta.

Zona maksimizirane

VfM

Zona optimalno alociranih

rizika

Vrijednost za novac

Preneseni rizici

14

2.2. Pregled prakse izračuna vrijednosti za novac

2.2.1. Velika Britanija

Intenzitet potražnje i kvaliteta javnih usluga neprekidno raste i razvija se. Cilj je isporučiti

vedu kvalitetu (vrijednost) javnih usluga za manji volumen utrošenih javnih novaca (NAO).

Ispunjenje tog cilja mogude je kroz:

- krade razdoblje pripreme i isporuke;

- intenzivnije korštenje novih tehnologija;

- uključivanje privatnog sektora u financiranju i isporuci javnih usluga;

- povedanje dostupnosti javnih usluga;

- isporuku više povezanih javnih usluga odjednom.

Svrha postizanja navedenog cilja primjenom nabrojanih metoda je efikasno trošenje novca

poreznih obveznika. U tom smislu potrebno je težiti da se definirani standard javne usluge

isporuči uz najmanju cijenu.

Međutim, posebno se ističe (HM Treasury, 2006) da vrijednost za novac ne predstavlja izbor

javne usluge temeljen na najmanjoj cijeni građenja ved proces koji rezultira definiranim

standardima javne usluge i najmanjim ukupnim životnim troškovima nakon alokacije dijela

rizika sa javnog na privatnog partnera. U tom smislu je neophodno provesti usporednu

analizu različitih opcija isporuke javne usluge, ali uvijek temeljenu na jasno definiranim

standardima, tj. tzv. izlaznim karakteristikama (specifikacijama) projekta. To znači da se

tradicionalni model isporuke uvijek uspoređuje sa JPP modelom isporuke te da se odluka o

modelu isporuke uvijek mora temeljiti na izračunatoj vrijednosti za novac; odabire se onaj

model isporuke koji dokazuje vedu vrijednost za novac.

Faktori koji utječu na stvaranje vrijednosti za novac su slijededi:

1. Optimalna alokacija rizika;

2. Usmjerenost na ukupne životne troškove;

15

3. Sustavni pristup planiranju i projektiranju;

4. Primjena kriterija izlaznih karakteristika projekta;

5. Utvrđivanje jasnih odgovornosti za preuzete rizike;

6. Jasni mehanizmi izmjena i dopuna ugovora;

7. Transparentna i poticajna javna nabava;

8. Jasni ugovori;

9. Potrebne vještine i znanja oba partnera u pripremi i provedbi projekta;

10. Razumni troškovi pripreme projekta.

Kod tradicionalnog modela svi rizici su na strani javnog partnera. Svaku materijalizaciju rizika

pladaju porezni obveznici. S obzirom na znanja i vještine u upravljanju pojedinim rizicima

jednog javnog projekta, novčani izraz materijaliziranih rizika bit de vedi ili manji. Opravdano

je i razumno pretpostaviti da privatni sektor bolje upravlja pojedinim specifičnim rizicima

ponajviše vezanih uz držanje javne građevine u raspoloživom stanju. Zbog te pretpostavke

pojedini rizici projekta se alociraju na javnog partnera pretpostavljajudi da de vrijednost

pladene naknade za preuzete rizike biti manja od očekivane vrijednosti materijaliziranih

rizika.

Osnova izračuna vrijednosti za novac je usporedba ukupnih životnih troškova pojedinih

modela isporuke javne građevine i javne usluge. Za razliku od tradicionalnog modela

isporuke javne građevine kod kojega je javno tijelo usmjereno na ulazne karakteristike

projekta i troškove izgradnje javne građevine zanemarujudi pritom i troškove koji nastaju u

dugom razdoblju eksploatacije, kod JPP modela u izračun se uzimaju troškovi građenja, ali i

ukupni operativni troškovi u ukupnom životnom vijeku javne građevine, primjerice, 30

godina. Ovo je važan faktor postizanja vrijednosti za novac iz razloga što se kod pristupa

ukupnih životnih troškova nastoji minimizirati ukupne troškove optimizacijom troškova

građenja i njihovom implikacijom na operativne troškove u razdoblju eksploatacije.

16

Posebno velik utjecaj na postizanje očekivane vrijednosti za novac ima kvaliteta planiranja

javnog projekta i projektiranja javne građevine s obzirom na vrstu i volumen javnih usluga

koje de se posredstvom nje isporučivati.

Za razliku od tradicionalnog modela kod kojega je javno tijelo usmjereno na ulazne

karakteristike projekta (karakteristike građevine), kod JPP-a se vrijednost za novac postiže

usmjerenošdu na izlazne karakteristike projekta (karakteristike usluge). U domeni javnog

partnera je odgovornost za definiranje izlaznih karakteristika dok je u domeni privatnog

partnera odgovornost za projektiranje takve građevine kojom de isporučivati izlazne

karakteristike uz najmanje troškove.

Nakon definiranja rizika koji se alociraju na privatnog partnera i cijene koju javni partner

plada za alocirane rizike, taj odnos nije više mogude mijenjati. U tom smislu ugovorom je

potrebno osigurati stvarnu odgovornost privatnog partnera za preuzete rizike.

Da bi se osiguralo očuvanje postignute vrijednosti za novac potrebno je osigurati i kriterije na

temelju kojih de se modi provoditi fleksibilne izmjene i dopune sklopljenog ugovora. U tom

smislu potrebno je osigurati i mehanizme za provedbu izmjena specifikacija usluge u smislu

dopuna ili izmjena zbog promijenjenih okolnosti koje mogu nastati u ugovornom razdoblju u

slučaju, primjerice, zastarijevanja i izmjena primijenjene tehnologije.

Pored navedenih osnovnih faktora koji utječu na vrijednost za novac, navode se i ostali, ne

manje važni faktori poput:

- JPP-om se postiže veda troškovna efikasnost prijenosom rizika, ali s druge strane

smanjuje se i fleksibilnost u izmjenama prvotno definiranih standarda javne usluge.

Zbog toga javno tijelo mora odgovorno i sustavno definirati one standarde javne

usluge koji de biti održivi u dugom ugovornom razdoblju;

17

- Prije no što se projekti predstave tržištu potrebno ih je dobro pripremiti. Slabo

pripremljeni projekti rezultiraju povedanim troškovima i odgađanjima u fazi javne

nabave te se time smanjuje mogudi potencijal postignute vrijednosti za novac;

- Jedan od osobito važnih radnji u postupku pripreme projekta je i izračun sposobnosti

pladanja javnog tijela dugoročno preuzetih obveza po projektu. S time u svezi je i

definiranje standarda javne usluge. Potrebno je tržištu prezentirati da de se definirani

standardi modi pladati u ugovorenom razdoblju.

Proces utvrđivanja vrijednosti za novac u Velikoj Britaniji podijeljen je na slijedede razine:

1. Pripremne radnje;

2. Razina 1: Definiranje investicijskog programa

3. Razina 2: Definiranje projekta

4. Razina 3: Javna nabava.

U okviru pripremnih radnji razmatraju se opdeniti gabariti za investiranje poput

identifikacije različitih investicijskih alternativa, prioriteti u investiranju i to kako na razini

centralne tako i na razini lokalne vlasti te se skiciraju karakteristike investicija koje bi

mogle biti pogodne za javno-privatno partnerstvo.

U okviru prve razine definiraju se investicijski programi. Pod programom se

podrazumijeva skup individualnih projekata sličnih ciljeva i karakteristika čijom se

provedbom osiguravaju određeni javni ciljevi. U okviru programa identificiraju se projekti

koji bi mogli biti pogodni za isporuku po JPP modelu.

U okviru druge razine pažnja se pridaje konkretnom projektu. U okviru ove razine

definiraju se faktori koji utječu na vrijednost za novac te se primjenjuju kvalitativne i

kvantitativne metode za njen izračun. Ukoliko je izračunato da se primjenom JPP-a može

osigurati vrijednost za novac, nastavlja se s tredom razinom, razinom javne nabave, a u

slučaju da se procijeni nemogudnost postizanja vrijednosti za novac, odustaje se od

isporuke po JPP modelu.

18

U pripremi i planiranju u okviru prve i druge razine pripreme programa i projekata

posebno se uzimaju u obzir slijededi kriteriji:

1. Izvedivost – da li postoje posebni razlozi zbog kojih bi se usluga isporučivala

tradicionalnim modelom umjesto JPP modelom. U slučaju JPP modela isporuke,

utvrđuje se razina standarda i izlaznih specifikacija te alokacija rizika;

2. Poželjnost – procjenjuju se koristi koje bi se postigle različitim modelima nabave.

Procjenjuje se da li bi se vede koristi postigle transferom rizika kod JPP opcije ili bi se

vede koristi postigle tradicionalnim modelom zbog eventualno niže cijene izvora

financiranja;

3. Provedivost – procjenjuje se da li postoji interes tržišta, da li postoji potreban stupanj

znanja i vještina na strani javnog i privatnog sektora u provedbi programa i projekta,

sklonost preuzimanju rizika, ograničenjima kreditora i slično.

2.2.2. Kanada

Postizanje vrijednosti za novac u Kanadi definirano je dvjema razinama (Government of

Canada, 2011). Prva razina odnosi se na sustav javnih politika u postupcima upravljanja

javnim novcem, a druga razina na proces pripreme individualnih projekata. Nakon što je u

okviru prve razine identificiran projekt koji ima obilježja projekta u javno-privatnom

partnerstvu odabir modela isporuke temelji se na izračunu vrijednosti za novac.

Izračun vrijednosti za novac temelji se na usporedbi rizično usklađenih troškova različitih

investicijskih opcija. Vrijednost za novac u Kanadi predstavlja interaktivni proces koji se

temelji na slijededim fazama:

19

1. utvrđivanje preliminarne vrijednosti za novac u razdoblju ranog planiranja. Ovaj

stupanj se temelji na usporedbi različitih mogudih investicijskih opcija te se izlučuje

prihvatljiva opcija;

2. preliminarna vrijednost se upotpunjuje sa dodatnim i preciznijim podacima s ciljem

utvrđivanja najprihvatljivije opcije;

3. najprihvatljivija opcija prolazi postupak javnog nadmetanja;

4. konačna vrijednost za novac utvrđuje se po završetku postupka javnog nadmetanja.

Ovdje je važno skrenuti pozornost na postupak stalnog poboljšavanja projektnih

pretpostavki. Poboljšavanje projektnih pretpostavki na temelju novih podataka, informacija i

saznanja temelj su ostvarivanja konačne najvede vrijednosti za novac. U postupku analize

vrijednosti za novac JPP opcija uspoređuje se sa PSC (tradicionalnom) opcijom. JPP opcija

naziva se još i tzv. ''skrivenom ponudom'' (engl. shadow bid).

Često puta se ističe da se proces utvrđivanja vrijednosti za novac temelji na usporedbi dvaju

novčanih tokova. Prvi novčani tok predstavlja analizu troškova i novčanog toka tradicionalne

opcije isporuke javne građevine koji predstavlja PSC. Drugi novčani tok, koji se uspoređuje sa

ovim prvim, je projekcija novčanog toka JPP opcije, tzv. skrivene ponude, kod koje se

procjenjuju učinci, troškovi i koristi privatnog partnera.

2.2.3. Australija

Ukoliko se na strani ponude pojavi više ponuditelja iz privatnog sektora, ovakva konkurencija

osigurat de okolnosti za postizanje najmanje cijene (Partnerships Victoria, 2001). Međutim,

bez obzira na ovu činjenicu, potrebno je prirediti očekivanu vrijednost ponude (tzv.

Preliminary Bid Offer, Expected Bid Offer) te ju usporediti sa troškovima tradicionalnog

modela isporuke (PSC ili Traditional Option). Usporedbom ova dva troška dobije se očekivana

vrijednost za novac. Konačnom ponudom utvrđuje se konačna ili stvarna vrijednost za novac.

20

Vrijednosti u PSC-u i PPP opciji iskazuju se u obliku sadašnje vrijednosti ukupnih životnih

troškova gdje se za postupak diskontiranja primjenjuje diskontna stopa.

Vrijednost za novac može se postidi pomodu:

1. osiguranja primjerene konkurencije u postupku nadmetanja;

2. usmjerenja na kvalitetu usluge;

3. poticanjem inovativnih tehničkih i tehnoloških rješenja;

4. poticanjem principa podijeljenih koristi;

5. stvaranjem dugoročnih partnerstva koji osiguravaju sigurnost troškova za javnog i

sigurnost prihoda za privatnog partnera.

U postupku izračuna konačne vrijednosti za novac, faktori koji određuju konačnu vrijednost

za novac mogu se podijeliti u dvije osnovne skupine:

a) kvalitativni faktori;

b) kvantitativni faktori.

Kvalitativni faktori važni su u postupku ocijene kada pojedine vrijednosti nije mogude

precizno vrijednosno odrediti. To su faktori poput:

- materijalni troškovi i njihovi rizici koje nije mogude predstaviti brojčanom vrijednošdu

na prihvatljivom stupnju pouzdanosti;

- identitet, kreditnu sposobnost i reference ponuditelja koji uključuju sve članove

konzorcija i kreditora(e);

- razlike u razini isporučenih usluga koje ne mogu biti egzaktno brojčano iskazane;

- širih društvenih koristi koje proizlaze ili mogu proizadi iz javnog projekta;

- preciznost, točnost, pouzdanost i sveobuhvatnost podataka i informacija koje se

koriste u komparatoru troškova javnoga sektora.

21

Kvantitativni faktori odnose se na vrijednosti troškova i njihovih rizika kao što su:

- projektiranje;

- izgradnja;

- održavanje;

- zamjena istrošenih materijala;

- operativni troškovi.

Također, kao važni faktori vrijednosti za novac ističu se i:

- stupanj prenesenih rizika na privatnog partnera;

- sveukupnost obuhvata ukupnih životnih troškova uključujudi i isporuku usluge;

- stupanj inovativnih rješenja, kako u dijelu projektiranja i građenja, tako i u dijelu

isporuke javne usluge;

- stupanj komercijalizacije javne građevine i kapacitet ostvarivanja prihoda od tredih

osoba;

Praksa JPP-a u Australiji utvrdila je i osnovne karakteristike projekata i tržišta koji

predstavljaju najvedi potencijal za ostvarivanje vrijednosti za novac od kojih se mogu

istaknuti slijededi:

- vrijednost investicije najmanje 10 miliuna dolara;

- trajanje ugovora 30 godina i više;

- jasno definirane i mjerljive izlazne specifikacije projekta;

- sposobnost jasnog i značajnog prijenosa rizika na privatnog partnera;

- složenost projekta s predloženim inovativnim rješenjima;

- prisutnost privatnih partnera na tržištu sposobnih za provedbu složenog postupka

javnog odabira, tj. subjekata koji imaju dovoljne vještine za pripremu i provedbu

projekta.

22

2.2.4. Novi Zeland

U Novom Zelandu (NZ Transport Agency's, 2009) se kao moguda značenja pojma vrijednosti

za novac ističu:

- najbolja opcija pladanja javnog novca za nabavu javne infrastrukture;

- najbolji učinak troškova vlasništva;

- najbolji odnos ukupnih životnih troškova i kvalitete javne usluge.

Navedeni pojmovi zasnovani su na poznatim konceptima vrijednosti za novac poput:

- koristi koje nastaju uvođenjem nadmetanja povezani su s postupkom javne nabave;

- isključivo troškovi građenja nemaju utjecaja na vrijednost za novac;

- na vrijednost za novac utječu procijene vezane uz ekonomske, društvene i ekološke

faktore.

U postupku utvrđivanja vrijednosti za novac u računicu se uzimaju financijski i nefinancijski

parametri. Financijski parametri odnose se na prihode, troškove, izvore financiranja i slično

doku se nefinancijski parametri odnose na kvalitetu (ponuđača ili usluge), utjecaj na širu

društvenu zajednicu i okoliš, inovativnost projektnog rješenja, ukupni životni obuhvat

projekta, stupanj i primjena dodatne edukacije i obrazovanja radnika utjecaj na zdravlje i

sigurnost i slično.

Temelj postizanja vrijednosti za novac su jasno definirane izlazne specifikacije projekta u fazi

pripreme projekta i kontrola vrednovanja izlaznih specifikacija u fazi evaluacija ponude.

Proces utvrđivanja vrijednosti za novac uključuje slijedede:

1. analiza mogudih modela nabave;

2. optimizacija ukupnih životnih troškova projekta;

3. odabir optimalnog postupka javne nabave;

4. optimalna alokacija rizika;

5. aktivno sudjelovanje u postupku ugovaranja;

6. nadzor provedbe ugovora / projekta.

23

Vrijednost za novac postiže se primjerenom i obuhvatnom primjenom svih navedenih

postupaka.

2.2.5. Južnoafrička Republika

Proces isporuke JPP projekata u Južnoafričkoj Republici (South Africa National Treasury,

2004) određen je s osam faza:

- analiza potreba koja uključuje definiranu strategiju javnih investicija, proračunska

ograničenja te spisak pojedinačnih projekata;

- analizu investicijskih alternativa;

- analizu projekata (zakonsku i prostornu);

- analizu koristi koja uključuje analizu vrijednosti za novac i sposobnost pladanja;

- ekonomsko vrednovanje projekta;

- plan nabave;

- analizu izvedivosti te,

- reviziju analize izvedivosti.

Posebno se ističe da se u postupku analize očekivane vrijednosti za novac može utvrditi kako

konkretan projekt producira vrijednost za novac, ali da to nije dovoljan uvjet za odluku o

isporuci projekta po JPP modelu. Ovoj analizi prethodi analiza sposobnosti pladanja javnog

tijela u slučaju preuzimanja dugoročnih obveza po osnovi konkretnog projekta. U tom smislu

VfM analiza i analiza sposobnosti pladanja su u neraskidivoj vezi.

Postupak izračuna vrijednosti za novac proizlazi iz usporedbe ukupnih životnih troškova

tradicionalne opcije isporuke (PSC) i očekivane JPP opcije (PPP). Razlika sadašnje vrijednosti

ukupnih životnih troškova *PV (PSC) – PV(PPP)] predstavlja vrijednost za novac. Elementi

obuhvata za izračun prikazani su u tablici 1:

24

110Tablica 1: Postupak izračuna vrijednosti za novac

Opis PSC PPP

Zakonski, financijski, komercijalni, društveni i

institucionalni čimbenici – opcije

Troškovi

Ostale pretpostavke modela (inflacija, kamatna

stopa, porezne stope, stope amortizacije i slično)

Izvori financiranja

Državne ili druge subvencije

Sadašnja vrijednost troškova PSC PPP-ref

Rizici RA RA

Sadašnja vrijednost rizično usklađenih troškova RAPSC RAPPP-ref

Izvor: South Africa National Treasury, PPP Unit, 2004.

Legenda: PSC – Public Sector Comparator; PPP-ref – Reference value of PPP options; RA –

Risk Adjusted; RAPSC – Risk Adjusted Public Sector Comparator; RAPPP-ref – Risk Adjusted

PPP-reference Option.

Odluka o pokretanju postupka nabave, tj. odabira privatnog partnera započinje se ukoliko su

zadovoljena slijededa dva kriterija:

1. postoji opravdana i analitički utemeljena pretpostavka da je JPP opcija bolja (jeftinija)

za javno tijelo u odnosu na tradicionalnu opciju (ostvaruje se vrijednost za novac) i

dokazana je sposobnost pladanja javnog tijela.

25

2.2.6. Irska

U Irskoj proces utvrđivanja vrijednosti za novac predstavlja sveobuhvatni postupak isporuke

javnih projekata bez obzira na model isporuke (Comphphairtiocht, 2007, October). Javno

tijelo koje pokrede postupak javne investicije odgovorno je za izračun vrijednosti za novac.

Do konačne vrijednosti za novac dolazi se kroz četiri formalna VfM testa. Svaka razina VfM

testa razlikuje se s obzirom na kvalitetu informacija s kojima se raspolaže o projektu.

Usko povezani postupak sa postupkom utvrđivanja vrijednosti za novac je i postupak

utvrđivanja sposobnosti pladanja javnog tijela za isporučene usluge koje proizlaze iz javnog

projekta (engl. affordability). Proces utvrđivanja sposobnosti pladanja nezavisan je proces u

okviru kojega se procjenjuju proračunske sposobnosti, tj. kapacitet proračuna javnog tijela –

pokretača javne investicije, u preuzimanju dugoročnih obveza po osnovi pladanja koja

proizlaze iz projekta.

U praksi se može naidi na situaciju u kojoj se može utvrditi vrijednost za novac, ali naknadu

koja proizlazi iz ukupnih životnih troškova nije mogude pladati. Iz tog razloga je proces

utvrđivanja sposobnosti pladanja usko i neraskidivo povezan sa procesom izračuna

vrijednosti za novac.

Kao što je naprijed u tekstu navedeno, u Irskoj se provodi četiri stupnja utvrđivanja

vrijednosti za novac:

1. Prvi stupanj usmjeren je na pretežito kvalitativnu ocjenu u okviru koje se utvrđuje da

li je projekt dovoljno kapitalno velik (prema irskom iskustvu to bi bila vrijednost veda

od 20 mln €), da li postoji jasan potencijal za prijenos rizika na privatnog partnera, da

li postoji potencijal za jasnu strukturu izlaznih karakteristika projekta (specifikacija),

te da li postoji potencijal ostvarivanja prihoda od tredih osoba u svrhu dodatne

komercijalizacije.

26

2. Drugi stupanj usmjeren je na prikupljanje kvantitativnih podataka potrebnih za izradu

troškova javnog sektora (PSC) koji se ovdje naziva Public Sector Benchmark (PSB).

Elementi koji su se procjenjivali u prvom stupnju kvantitativno, ovdje se kvantificiraju.

Na ovom stupnju se utvrđuje i potencijalna vrijednost ukupnih životnih troškova JPP

opcije te se na temelju komparacije PSB-a i JPP-a utvrđuje potencijalna ili očekivana

vrijednost za novac.

3. Tredi stupanj utvrđivanja vrijednosti za novac predstavlja postupak nabave i

selektiranja najviše ponude te ocjenu da li se najvišom ponudom ostvaruje vrijednost

za novac.

4. Četvrti i posljednji stupanj utvrđivanja vrijednosti za novac odnosi se na rezultate

provedenog pregovaračkog postupka iz razloga što se u tom postupku pojedine

pretpostavke i rješenja iz prethodnih stupnjeva mogu dodatno valorizirati.

2.2.7. Republika Hrvatska

U Republici Hrvatskoj izračun vrijednosti za novac predstavlja primarni postupak utvrđivanja

opravdanosti primjene JPP modela (Agencija za javno-privatno partnerstvo, 2012a).

Razumijevanje vrijednosti za novac je od posebnog značaja javnom menadžmentu za

donošenje efikasnih odluka o izboru modela isporuke javnih investicija. Postupak izračuna

vrijednosti za novac predstavlja sustavni i cjelokupni analitički alat kojim je mogude

procijeniti da li je konkretnu javnu investiciju (građevinu) opravdano isporučiti po

tradicionalnom (proračunskom) modelu i time preuzeti sve investicijske rizike ili dio rizika

prenijeti na privatnog partnera i pladati naknadu za preuzete rizike u kojem slučaju se radi o

JPP modelu.

Bitno je da se u postupku pripreme investicije ne preferira određeni model isporuke

javne građevine ved se naglasak daje postupku izračuna vrijednosti za novac na temelju

kojega se donosi odluka o modelu isporuke javne građevine.

Uredbom o provedbi projekata javno-privatnog partnerstva (NN 88/12) definirano je da

vrijednost za novac predstavlja pozitivnu razliku između:

27

- sadašnje vrijednosti ukupnih životnih troškova po tradicionalnom (proračunskom)

modelu u cjelokupnom ugovornom razdoblju iskazanih u komparatoru troškova

javnog sektora (PSC)

i

- sadašnje vrijednosti ukupnih životnih troškova u jednakom ugovornom razdoblju u

slučaju realizacije projekta po modelu javno-privatnog partnerstva.

Iz navedene definicije proizlazi da se primjenjuje princip usporedbe ukupnih životnih

troškova, a ne princip ukupnih kapitalnih troškova. Pritom je potrebno skrenuti

pozornost da Hrvatska ukupne životne troškove posebno definira Uredbom (NN

88/12, 2012) kao ukupne troškove javne građevine koji uključuju:

- troškove izgradnje javne građevine;

- troškove održavanja i zamjene istrošenih materijala i opreme;

- kvantificirane rizike;

- (po potrebi) troškove uporabe građevine (npr. troškove energenata, čišdenja,

sigurnosti i dr.).

- prihode od tredih osoba (komercijalne prihode).

U izračunu ukupnih životnih troškova nisu uključeni troškovi financiranja ved se isti računaju

u okviru naknada koje bi javni partner pladao ukoliko bi primijenio tradicionalni model

(pladanje iz proračuna za pokride ukupnih životnih troškova javne građevine po

tradicionalnom modelu koji se financira zaduživanjem) i ukoliko bi pladao takvu naknadu

privatnom partneru kada bi primjenio JPP model. Razlog takvom pristupu je namjera da se u

postupku usporedbe ukupnih životnih troškova bez troškova financiranja ustvrdi stvarna

efikasnost modela koja nastaje zbog prijenosa rizika sa javnog na privatnog partnera. U tom

smislu, u postupku utvrđivanja vrijednosti za novac, javnom je partneru važna informacija o

koristi koja nastaje prijenosom rizika, tj. efikasnosti i efektivnosti upravljanja javnom

građevinom bez obzira na izvore financiranja.

Međutim, krajnji cilj koji se želi postidi jest smanjenje pladanja iz proračuna javnog partnera

sa ciljem povedanja efikasnosti korištenja novca poreznih obveznika. Zbog toga je, uz izračun

28

vrijednosti za novac, obvezno provesti i izračun ukupnih pladanja iz proračuna, tj. procijeniti

razliku naknada koje bi se pladale u slučaju primjene tradicionalnog i JPP modela.

U postupku evaluacije ponuda privatnih partnera važno je istaknuti i to da se privatni partner

odabire na temelju kriterija ekonomski najpovoljnije ponude od čega su obvezni kriteriji

upravo sadašnje vrijednosti ukupnih životnih troškova i naknade. Te kriterije javno tijelo

mora obvezno uključiti u ukupne kriterije ekonomski najpovoljnije ponde.

Zakonom o proračunu u svim državama uobičajeno je da su utvrđeni zakonski limiti

zaduživanja Jedinica Lokalne Samouprave i JPP naknada. Međutim, preuzimanje dugoročnih

obveza do zakonom dozvoljenih limita različito de utjecati na financijsku stabilnost Jedinica

Lokalne Samouprave. Zbog toga je od osobitog značaja utvrditi ekonomski (stvarni) kapacitet

preuzimanja dugoročnih obveza predstavnika Javnog sektora. Mogudi primjer je izrada

priručnika za „Utvrđivanje sposobnosti pladanja JLPRS u projektima javno-privatnog

partnerstva“ (AJPP, 2012b.) Na primjer u Hrvatskoj je Zakonom o proračunu (NN 87/08)

određen tzv. zakonski limit pladanja naknade po osnovi JPP projekata, Agencija za javno-

privatno partnerstvo je priručnikom (Agencija za javno-privatno partnerstvo, 2012b) ukazala

na značaj utvrđivanja stvarne sposobnosti preuzimanja dugoročnih obveza jedinica lokalne i

područne (regionalne) samouprave, tj. utvrđivanja stvarnog ili ekonomskog kapaciteta

preuzimanja dugoročnih obveza bez obzira radi li se o primjeni tradicionalnog modela

(zaduživanje u okviru kojega se plada anuitet) ili JPP modela (u okviru kojega se plada JPP

naknada).

Ovaj postupak predstavlja sveobuhvatnu analizu koja u obzir uzima:

- pretpostavke vezane uz gospodarske pokazatelje (mekroekonomski pokazatelji,

struktura lokalnog gospodarstva i perspektive razvoja, dinamiku budučih proračunskih

prihoda, potrebe za subvencijama);

- pretpostavke vezane za političke faktre (prostorni i ekonomski planovi, planovi novih

investicija u javne građevine, plan rashoda u socijalne, sportske, kulturne i druge

programe, promijene poreznih zakona u nadležnosti centralne države i JLP(R)S);

- ostale pretpostavke bududeg poslovanja (organizacija JLP(R)S, odnosi sa poduzedima

u vlasništvu JLP(R)S, i slično).

29

S obzirom na potencijalni rizik smanjenja prvotno utvrđene vrijednosti za novac

dodatcima sklopljenog ugovora o javno-privatnom partnerstvu,

Zakonom o javno-privatnom partnerstvu (NN 78/12) propisano je da se svaka izmjena i

dopuna ugovora mora dostaviti Agenciji na suglasnost. Na takav se način provodi efikasan

sustav očuvanja vrijednosti za novac u ukupnom ugovornom razdoblju kao i zaštita javnih

tijela i poreznih obveznika.

Zaduživanje lokalne vlasti u Rep. Srbiji, uključujudi dugoročno zaduživanje lokalne vlasti,

uređuje zakonom kojim se uređuje javni dug - Zakon o javnom dugu ("Službeni glasnik RS",

br. 61/2005, 107/2009 i 78/2011) - čl. 33-38, kao i drugim budžetskim i fiskalnim propisima.

30

3. KOMPARATIVNI PREGLED METODA IZRAČUNA VfM

Sve zemlje u okviru kojih je analizirana praksa metodologije izračuna vrijednosti za novac

primjenjuju isti ili sličan postupak pripreme projekta koji pretendira biti projekt u javno-

privatnom partnerstvu. Štoviše, metodologija izračuna vrijednosti za novac primjenjuje se

kod svih analiziranih zemalja na sve javne investicije bez obzira na krajnji cilj isporuke

projekta kao JPP projekta.

Postupci kod svih zemalja temelje se na:

- izračunu sposobnosti pladanja;

- izradi programa javnih investicija;

- izboru projekta;

- izračunu vrijednosti za novac;

- javnoj nabavi te,

- nadzoru provedbe projekta.

Izračun sposobnosti pladanja predstavlja propisani metodološki postupak u okviru kojega

svako javno tijelo izračunava svoj kapacitet preuzimanja dugoročnih obveza bez obzira radi

li se u naravi o pladanju anuiteta (tradicionalni model) ili JPP naknade (JPP model). Radi se o

usklađivanju proračunskih prihoda i rashoda koji proizlaze iz osnova provođenja pojedinih

politika sve kako bi se utvrdio tzv. ekonomski dužnički kapacitet za preuzimanje dugoročnih

fiksnih obveza pladanja.

31

U postupku strateškog planiranja, javno tijelo utvrđuje koje su mu sve javne građevine

potrebne dugoročno za provedbu zacrtane strategije upravljanja ukupnim gospodarstvom

zajednice. Takvu strategiju dobro je podvrgnuti javnoj raspravi kako bi se utvrdila izloženost

predložene strategije političkom riziku. Ukoliko zajednica prihvati program, tada i svi

pojedinačni projekti koji proizlaze iz programa nede biti izloženi političkom riziku.

Iz prihvadenog programa, ovisno o faktorima u konkretnom razdoblju, izlučuju se konkretni

projekti nad kojima se provodi detaljna analiza provedbe. U postupku analize provedbe

primjenjuje se metodologija izračuna vrijednosti za novac te izvodljivosti i mogudnosti

financiranja. Isporuka svake javne investicije mora prodi primjereni postupak javne nabave

kako bi se primjenom mehanizma konkurencije izabrao onaj ponuditelj koji de određeni

standard javne usluge isporučiti za najmanji novac.

U dugom razdoblju eksploatacije javne građevine posredstvom koje se isporučuju javne

usluge, potrebno je nadzirati da li se standard isporučuje na način kako je to određeno

ugovorom. Također, postupak nadzora odnosi se i na analizu i odobravanje prijedloga

izmjena i dopuna ugovora.

Potrebno je istaknuti i to da pojedine zemlje ograničavaju i samu vrijednost investicije

(Velika Britanija na 10 miliuna funti, Irska na 20 miliuna eura, Kanada na 10 miliuna dolara).

32

4. SMJERNICE ZA RAZVOJ METODE IZRAČUNA VfM

Izračun vrijednosti za novac standard je svake suvremene države koja za cilj ima model

upravljanja javnim dobrima na način da se određeni standard javne usluge isporuči njegovim

korisnicima uz najmanju cijenu. To je princip maksimizacije koristi poreznih obveznika i

korisnika javnih usluga. Izračun vrijednosti za novac, prema tome, kategorički je princip koji

se, uz ostalo, primjenjuje i na javne investicije.

Smisao izračuna vrijednosti za novac kod primjene JPP modela temelji se na postavljenoj

hipotezi da je privatna isporuka javnih usluga efikasnija i jeftinija za porezne obveznike od

tradicionalne, proračunske isporuke. Dakle radi se o dilemi da li javnu građevinu izgraditi

samostalno ili ju unajmiti.

Postavljena hipoteza mora se i dokazati, a postupak dokazivanja temelji se na usporedbi

ukupnih životnih troškova tradicionalne i JPP opcije.

Međutim, navedena usporedba ukupnih životnih troškova modela investiranja (opcija) je cilj

do kojega treba dodi sustavnim metodološkim postupkom koji osim usporedbe troškova

podrazumijeva također i: analizu sposobnosti pladanja, strateško planiranje, izbor projekta,

postupak javne nabave te nadzor projekta u fazi uporabe.

Taj postupak može se ilustrirati shemom broj 1.

33

Slika 2: Proces utvrđivanja vrijednosti za novac

Izvor: Autor.

Cilj utvrđivanja sposobnosti pladanja je izračunati slobodni novčani tok koji nastaje nakon

provedbe svih javnih politika, a koji de predstavljati izvor za pladanje dugoročno preuzetih

obveza po osnovi JPP naknade.

Strateškim planiranjem utvrđuje se program isporuke sveukupnih javnih građevina potrebnih

za provedbu ukupno zacrtanih javnih politika. Iz programa se, ovisno o potrebama i

mogudnostima, izdvajaju projekti koji se u danom razdoblju isporučuju.

U okviru ovog koraka uspoređuju se tradicionalna opcija isporuke javne građevine i JPP

opcija. Usporedbom ukupnih životnih troškova utvrđuje se koja opcija (model isporuke)

rezultira najmanjim ukupnim životnim troškovima.

Sposobnost pladanja

Strateško planiranje

Izbor i analiza

projekta

Javna nabava

Nadzor provedbe

Kapacitet preuzimanja dugoročnih obveza Sposobnost

pladanja javnih

tijela;

Sposobnost

pladanja

krajnjih

korisnika.

Sveobuhvatno planiranje resursa za provedbu javnih politika posebno u segmentu isporuke javnih

građevina.

Odabir i provedba pojedinačnih projekata definiranih u programu – strategiji.

Provedba postupka javne nabave s ciljem odabira najpovoljnijeg privatnog partnera.

Nadzor provedbe ugovorenih prava i obveza. Odobravanje izmjena i dopuna osnovnog JPP ugovora.

34

Ukoliko su ukupni životni troškovi JPP opcije manji, tada JPP opcija stvara vrijednost za novac

(uštedu). Bududi da se navedena usporedba temelji na hipotetičkoj projekciji očekivanih

troškova, tu je hipotezu potrebno provjeriti u praksi. Zbog toga se provodi postupak javne

nabave s ciljem odabira privatnog partnera koji de isporuku standarda javne usluge preuzeti

uz najmanje troškove.

Nakon što je odabran privatni partner, sklopljen JPP ugovor i započeta faza uporabe javne

građevine (eksploatacije), zbog dugog ugovorenog razdoblja razumno je očekivati određene

izmjene i dopune ugovora. U tom procesu potrebno je nadzirati provedbu i odobravati

opravdane izmjene i dopune.

Analiza vrednosti koja se dobija u odnosu na uložena sredstva obavezno se sprovodi

kod JPP bez elemenata koncesije, ali je potrebno da se ista koristi i kod JPP sa elementima

koncesije, gde se ovaj metodološki postupak sadrži u studiji opravdanosti, koju izrađuje

javno telo.

35

5. KOMPARATOR TROŠKOVA JAVNOG SEKTORA

5.1. Komparator troškova javnog sektora - opdenito

“Komparator troškova javnog sektora (PSC) upotrebljava javno tijelo kako bi donijelo

odluke testiranjem dali privatna ulaganja nude vrijednost za novac u usporedbi s

najefikasnijim oblikom javne nabave” (European Investment Bank, 2005).

Komparator troškova javnog sektora predstavlja proceduru pomodu koje Investitor

uspoređuje ukupne životne troškove građevina koje planira realizirati putem javno privatnog

partnerstva u odnosu na tradicionalan način koji koristi javni sektor (European Investment

Bank, 2005).

Komparator troškova javnog sektora pruža mjerilo za procjenu vrijednosti za novac u

okviru alternativnih ponuda.

Kod Komparator troškova javnog sektora veliku ulogu ima adekvatna analiza ukupnih

životnih troškova te alokacija rizika, između javnog i privatnog sektora.

Sve donedavno sva pažnja naručitelja, arhitekata i izvršitelja radova bila je usmjerena

smanjivanju građevinskih troškova, a malo je sudionika posvedivalo pažnju smanjivanju

troškova održavanja i uporabe građevina ili još važnije, smanjenju ukupnih životnih troškova

građevina (UŽT) (Marenjak S., El-Haram M., Horner R.M.W, 2002).

Povedani interes i sve vede značenje planiranja i kontro¬le ukupnih životnih troškova

proizlazi iz sve vede popularnosti Design, Build, Finance, and Operate (DBFO), Public Private

Partnership (PPP), Private Finance Initiative (PFI) te Prime Contracting (PC), kao novih načina

ustupanja i ugovaranja radova (Egan, 1998). Sve tvrtke koje su uključene u ovakve tipove

ugovora mora¬ju preuzeti odgovornost za održavanje i uporabu građevina na dugo

vremensko razdoblje te stoga traže točnu procjenu ukupnog vlasništva izgrađenih građevina.

Dosadašnja su istraživanja (Clift, 1999) pokazala da je princip UŽT-a dobro

demonstriran u teoriji, ali postoje teškode pri upotrebi u praksi. Jedna od glav¬nih prepreka

za uspješnu primjenu u praksi jest nedos¬tatak korisnih, pouzdanih i konzistentnih podataka

neo¬phodnih za procjenu ukupnih životnih troškova građevina (El-Haram, M.; Horner, R. M.

36

W., 1998). Tamo gdje podaci i postoje, ili su nekonzistentni, ili su u takvu obliku koji ne

omogudava efikasnu analizu UŽT-a (Marenjak S., El-Haram M., Horner R.M.W, 2002).

Nedostatak podataka djelomično se može objasniti i zbog činjenice da ne postoje

prihvatljivi standardi u graditeljstvu koji propisuju način prikupljanja potrebnih podataka i

njihovu analizu radi planiranja UŽT-a (Construction Productivity Network, 2002).

Nekoliko struktura baza podataka je predloženo, kao npr. “engl. building maintenance

cost information service data” (Building Maintenance Information, 1992), te PSA “troškovi

pri uporabi objekata” (Department of the Environment,1991) , no niti jedna nije generalno

prihvadena u graditeljstvu. Bez razvoja strukture, koja de obuhvatiti sve podatke za procjenu

i analizu ukupnih troškova projekata, nemoguda je i efikasna povratna veza (engl. feedback)

između tima odgo¬vornog za upravljanje održavanjem i uporabom izgrađe¬nih ili

renoviranih objekata i tima odgovornog za plani¬ranje i projektiranje građevina (Marenjak S.,

El-Haram M., Horner R.M.W, 2002).

Novi međunarodni standard za procjenu ukupnih troško¬va, u svim životnim etapama

projekata, prema međuna¬rodnom standardu ISO/BS 15686, dio 1. – Service Life Planing

(BS/ISO Standard 15686 , 2000), definira procjenu ukupnih troškova projekata kao:

„Tehniku koja omogudava komparativnu procjenu troškova tijekom specificiranog

vremenskog trajanja, uzimajudi u obzir sve relevantne faktore koji utječu i na inicijalne

kapitalne i na budude troškove uporabe izgrađenih građevina“.

Procjena ukupnih životnih troškova služi za ekonomsku i inže¬njersku procjenu pri

izboru alternativnih arhitektonskih rješenja, uspoređujudi sve značajne opcije projektiranja,

građenja, održavanja i uporabe objekata tijekom zadano¬ga vremenskog razdoblja.

Faze razvoja analize komparatora troškova javnog sektora uključuju slijedede kategorije

koje se trebaju detaljno analizirati:

• Kapitalni troškovi

• Operativni troškovi

• Projekcije prihoda

37

• Vrijednost imovine

• Matrica alokacije rizika

• Analiza osjetljivosti

• Diskontirani tok novca

• Usporedba alternativnih varijanti.

Slika : PSC i VFM

Rizik koji

preuzima

javni

sektor

Osnovni troškovi

Kompetativna

neutralnost

Rizik koji

preuzima

privatni sektor

Rizik koji

preuzima

javni

sektor

Trošak usluge

Ušteda

Diskontrana vrijednost troškova

PSC JPP

Slika 3. PSC i VfM, Izvor: D.Grimsey, M.K.Lewis (2005).

38

Vidljivo je iz gore priložene slike da je vrlo velika važnost na definiranju matrice rizika i

kvantifikaciji rizika:

identifikacija rizika koji su uključeni u projektu;

procjena utjecaja tih rizika;

procjena vjerojatnosti pojave takvih rizika; i

izračun financijskog utjecaja i raspona mogudih ishoda.

Analiza osjetljivosti omoguduje procjenama da budu od utjecaja i vjerojatnosti pojedinih

rizika

Slika 4. Prikaz kvantificirane Vrijednosti za Novac, Izvor: K. Anastasi, 2009.

Gore prikazana slika definira dje je kvantificirana vrijednost za novac, kada se na razini

tendera kvantificiraju svi ukupni životni troškovi i rizici te se izračuna njihova sadašnja

vrijednost (PV).

39

Vidljivo je da glavna ušteda kod PPP opcije proizlazi iz transfera dijela rizika na privatnu

stranu u JPP ugovoru, ukoliko se to tako i dogodi, nakon usvajanja dobijene obvezujude

ponude bududeg privatnog partnera.

Nakon dobijenih ponuda analizira se kvalitativna (npr. ekološki značaj, mogude razine

energetske učinkovitosti i sl.) i kvantitativna VFM iz ponuda te se uspoređuje s PSC-om i

između ostalih ponuđača. Stoga je izuzetno bitno prikazati detaljan VFM, koji mora biti

procijenjen u studiji opravdanosti (ovisno o terminu korištenom u lokalnom zakonodavstvu,

koji definira obavezu za javni sector, u nekim državam se ta studija zove I studija izvedivosti),

prije početka postupka javne nabave.

Analiza diskontiranog toka novca ima također veliku važnost za procjenu ukupnih

životnih troškova, a koja ovisi o odabranoj vrijednosti diskontne stope. Različite zemlje

primijenjuju različite diskontne stope, ali vedina se slaže da je kod razvijenih zemalja

potrebno primijeniti njenu manju vrijednost dok je kod zemalja u razvoju potrebna veda

vrijednost dikontne stope. U Europskoj uniji prihvaden je stav da njena vrijednost ovisi o

dugoročnoj stopi rasta gospodarstva, a njeni parametri ovise o stopa rasta javnih rashoda,

elastičnosti potražnje te o stopi vremenske preferencije novca (EU Regional Policy, 2008).

5.2. Oblik Komparatora (PSC)

Komparator ne mora imati fiksni format, bududi da svaki PSC mora odražavati

određene relevantne aspekte projekta. Međutim, posebno iskustvo sugerira da je PSC

dokumentacija sastavljena od :

40

Pregled projekta (overview)

Procjena osnovnih troškova nabave koja uključuje:

Kapitalne troškove, npr. građenja, upravljanja projektima (unutarnje upravljanje i

usluge konzultanata), profesionalne naknade i troškove namještaja i opreme;

Procjenu Operativnih troškova;

Izvješde o poduzetom pristupu u odnosu na prihod trede strane;

Poglavlje koje se bavi poduzetim pristupom na vrijednost imovine na

prijenos, raspolaganje i prestanak ugovora;

Matricu rizika koja prikazuje različite izvore rizika, njihove troškove,

vjerojatnost njihovog nastanka i posljedice za projekt ;

Diskontirani tok novca pokazuje projicirane troškove (osnovnu javnu nabavu i

rizike) diskontirnena sadašnju vrijednost projekta;.

Analizu osjetljivosti, pokazuje posljedice različitih ključnih pretpostavi; i

Dodatke (priloge komparatora).

5.3. Pregled

Kratki pregled bi trebao uključivati kratki opis ovlaštenja, kontekst, ciljeve i opseg

projekta, uključujudi izlazne specifikacije, kao i opis identifikacije, ustava i odgovornosti i

tehničke uloge u timu klijenta. Također može uključivati nacrt rada programa i raspored za

izradu PSC-a.

Opseg pojedinosti treba uključivati koja je imovina ili poslovanje uključeno, koji su

prijelazni dogovori, uključujude i potrebne usluge i koje je predloženo vrijeme projekta.

41

Također bi trebalo uključivati pojedinosti svih poznatih ograničenja ili zabrana koje bi

pomogli u procjenama rizika.

Sve varijacije iz djelokruga JPP ponuda (npr. zahtjev za cijenu nove značajke ne pruža se

putem klasične javne nabave kao dodatak) moraju biti identificirane i objašnjene.

Svaki komparator trebalo bi završiti sažetkom svih relevantnih informacija neophodnih

za usvajanje osnovnih izlaznih i izračunatih vrijednosti.

5.4. Osnovni kapitalni troškovi

Ovo poglavlje treba sadržavati sažetak procjena osnovnih kapitalnih troškova imovine,

u naravi zgrade, potrebnih za projekt, uključujudi bilo koji naknadni trošak potreban za

pretvorbu postojede imovine u onu određenu ciljem projekta. Uz predviđene troškove

izgradnje, ovo poglavlje obvezno mora sadržavati i ukupne životne troškove održavanja

imovine u vrijednosti potrebnoj da zadovolji izlazne specifikacije. Na primjer, u projektima s

imovinom postoji mogudnost potrebe za zamjenom lifta, novih instalacija itd. i u

informatičkim projektima različiti tipovi opreme mogu imati različit vijek trajanja. JPP javna

nabava može povedati ili rezultirati smanjenjem sljededih područja:

troškovi obuke;

preveliki troškovi;

centralno kupljeni materijali;

indirektni troškovi tima koji upravlja projektom;

profesionalne naknade; i

bududi administrativni troškovi javne nabave.

Procjena troškova treba odražavati kompletne troškove potrebnih resursa projekta.

Konkretno, oni trebaju uključivati mogude troškove sve imovine koju klijent posjeduje i koja

42

de se koristiti u projektu. Ako se imovina može prodati ili koristiti u druge svrhe, onda

uporaba imovine ima mogudi trošak.

Ne treba zaboraviti popis svih pretpostavki i izvora informacija, posebno se odnosi na

trošak i vrijeme rashoda. Ponekad je PSC napravljen na pretpostavci da de veliki građevinski

radovi biti odgođeni zbog ograničenja na dostupnost javnog kapitala. Ovaj pristup nije

preporučljiv jer sve navedene pretpostavke su ne povjerljive i nedavna povijest, posebno u

zdravstvenom sektoru, pokazala je da razina javnog kapitala može biti promjenjiva, čak i

tijekom relativno kratkog razdoblja. Ako postoji sumnja o dostupnosti javnog kapitala,

analizu osjetljivosti treba provesti kako bi se kvantificirao utjecaj kašnjenja građevinskih

radova. Međutim, pretpostavke o početku, završetku i ako je mogude fazama građevinskih

radova trebaju odražavati ono što bi se moglo realno očekivati u javnom sektoru, a ne nužno

da odgovaraju ponudama ponuđača.

Tehnike pretpostavljene u procjenjivanju kapitalnih troškova trebaju odražavati

nedavnu stvarnu praksu u javnom sektoru koristedi postojede planove ili vjerojatni pristup

(troškovi se ne bi trebali mijenjati u tijeku natječaja da bi udovoljili prijedlozima ponuđača).

Treba priznati da se to može razviti tijekom vremena i klijenti koji su uključeni u niz sličnih

javnih nabava ne trebaju automatski pretpostaviti da de pretpostavke korištene u

prethodnom PSC ostati iste.

Ponekad se pretpostavke trebaju izmijeniti da bi odražavale promijene u klasičnom

postupku javne nabave. Na primjer, 1995 godine kad se provodila javna nabava za Bridgend

i Fazakerley zatvore, služba zatvora pretpostavila je da de tehnike građenja biti prema

sistemskom dizajnu zatvora 1990 godina. 1997 godine kad se izrađivao PSC za Agecroft

zatvor, procjene troškova izgradnje temeljene su na najnovijem programu modularnih

betonskih blokova., koji je predstavljen 1995 godine, da bi se ubrzala izrada i smanjili

prekomjerni troškovi.

Pretpostavke vezane na prekoračenje troškova ili vremena obično trebaju odražavati

nedavna iskustva tradicionalne javne nabave. Međutim, odluka se mora primijeniti na

procjenu važnosti tih iskustava. Veličina i složenost projekta ima izravan utjecaj na rizik

kašnjenja i bilo bi pogrešno primijeniti podatke u PSC sa manjih projekata za vede projekte.

43

Puno se iskustava može navesti vezanih za prekoračenje troškova na vedim projektima.

Vremenska kašnjenja također pokazuju neku korelaciju s veličinom projekta.

5.5. Osnovni operativni troškovi

Ovo poglavlje treba sadržavati procjene troškova pružanja usluga navedenih u javnoj

nabavi, u navedenom razdoblju. Točan trošak varirati de prema elementima usluga; nije

praktično navesti univerzalan popis usluga. Međutim, usluge koje moraju biti uključene su:

trošak osoblja, uključujudi bruto obveze

trošak sirovina i potrošni materijali

popravci i održavanje, ako se nisu naveli pod kapitalnim troškovima

opdi administrativni troškovi povezani s upravljanjem sa projektom i

imovinom kroz životni vijek projekta. Oni mogu biti znatno vedi u JPP opciji na

velikim projektima;

premija osiguranja ili slično

troškovi upravljanja. Oni se trebaju dodati u troškove JPP-a, ali s obzirom na

prenesenu odgovornost u JPP, navedeni trošak de biti niži u sklopu JPP-a; i

doprinosi.

44

Na slijededoj slici prikazane su razine strukture baze podataka za izračun ukupnih životnih

troškova projekata.

Slika 5. : Nivoi strukture za procjenu ukupnih troškova projekata

Izvor: Marenjak S., El-Haram M., Horner R.M.W, 2002).

Promatrajudi hijerarhiju strukture podataka od vrha prema dnu, vide se sljededi nivoi: nivo

projekta, nivo etape projekta, nivo kategorije projekta, nivo graditeljskih elemenata, te nivo

aktivnosti potrebnih za izvedbu graditeljskih elemenata.

U troškove upravljanja, održavanja i uporabe građevina (engl. Facility Management costs)

ubrajaju se svi troškovi potrebni za uporabu, održavanje i logističku potporu građevine,

tijekom cijelog njezina vijeka uporabe, i indirektni troškovi potrebni za upravljanje ovom

etapom.

Primjer strukture troškova upravljanja uporabe i održavanja građevina prikazan je na

slijededoj Slici 6.

NIVO 1: Projekt

NIVO 2: Etape

NIVO 3: Kategorije

NIVO 4: Elementi

NIVO 5: Aktivnost

IZV

OR

I PO

DA

TAK

A

45

Slika 6.: Primjer strukture troškova upravljanja uporabe i održavanja građevina

(engl. Facility Management Costs)

Izvor: Marenjak S., El-Haram M., Horner R.M.W, 2002

46

Slika 7.: Primjer strukture troškova održavanja i zamjene istrošenih elemenata

građevina

Izvor: Marenjak S., El-Haram M., Horner R.M.W, 2002.

Trošak pojedinih stavki, kao što su čišdenje može se procijeniti iz usporedbe s drugim

operativnim područjima. Na primjer, određene usluge obično de imati ''peer'' usluge u

drugim područjima kojima se može pristupiti i pružiti niz usporednih podataka troškova.

47

Kako JPP javna nabava obično uključuje dugoročni ugovor, učinak inflacije na

operativne troškove tokom ugovora može biti značajan. Međutim, za usporedbu PSC-a svi se

troškovi trebaju izraziti u cijenama bazne godine, odnosno učinak očekivane budude inflacije

treba se isključiti. Dodatak se treba navesti samo za očekivane promjene u relativnim ili

stvarnim cijenama, odnosno gdje očekuje da de cijena pojedinog ulaznog podatka rasti brže

od prosječne razine cijene. Međutim, prognoze promjena u cijenama moraju se temeljiti na

pouzdanim izvorima sa zabilješkama točnih prognoza. Ako dobre prognoze nisu dostupne,

najbolje je pretpostaviti konstantnu cijenu i izvesti analizu osjetljivosti da bi se razumjele

promjene u unosu ključnih cijena.

Prognoze očekivanih operativnih troškova PSC-a trebaju odražavati i razumno

predvidjeti poboljšanja u pružanju usluga ili učinkovitost štednje u javnom sektoru koja se

može postidi tijekom trajanja projekta (npr. zbog efekta ''učenja'' ili predvidivih tehničkih

napredaka). Izvođenje ovog procesa procjene, u svezi s potrebama da bi se osiguralo da

troškovi izgradnje odražavaju najviši nivo današnje prakse, osigurati de da PSC održava

najbolju stvarnu vrijednost za novac koju može isporučiti metoda tradicionalne javne

nabave.

5.6. Prihodi trede strane

Predviđanje potencijalnog prihoda trede strane može biti osobito teško s aspekta PSC-

a, posebno tamo gdje je malo ili nimalo dostupnih povijesnih podataka. Dvije ključne

varijable, cijena i količina trebaju se identificirati zasebno, ali njihov međusobni odnos (ili

krivulja potražnje) se treba predvidjeti.

Prilikom procjene prodajnih cijenapotrebno je u obzir uzeti i cijene alternativnih usluga

ili proizvoda. Bududi da je procjena potražnje za proizvodima ili uslugama složen i relativno

skup posao, korisno je angažirati savjetnika specijalistu za procjenu specifičnih rizika

potražnje i ocjeniti da li su troškovi angažiranja savjetnika opravdani u pogledu potencijalnih

koristi preciznije procjene.

48

5.7. Vrijednost imovine

Neki JPP projekti uključuju racionalizirano korištenje postojede imovine i naknadno

odlaganje viška sredstava. Treba obratiti pozornost na takav način korištenja imovine pod

tradicionalnom javnom nabavom pri izradi PSC-a. Mogudnost odlaganja primitaka svakako ne

treba zanemariti , ali procjene primitaka moraju biti popradene pouzdanim procjenama. Ovo

je još jedno područje gdje treba uzeti u obzir stručnog savjetnika.

Također treba razmotriti vrijednost imovine nastale tijekom projekta, na kraju

procjenjivanog razdoblja. Ispravno postupanje u okviru PSC-a ovisit de o dogovorima koji su

uključeni u alternativnu JPP javnu nabavu. To može značiti da se pojedini dijelovi PSC-a ne

mogu dovršiti dok se alternativni dogovori (JPP ) ne okončaju.

Ako na kraju izrade JPP ugovora javni sektor ne prihvati sredstva ili ih samo nominalno

razmotri, tada je ekonomski učinak takav da dobavljač ostvaruje povrat na svoju početnu

investiciju kroz usluge naplate tijekom razdoblja pružanja usluga.

Ako pri završetku izrade JPP ugovora, javni sektor ima mogudnost platiti iznos jednak

tržišnoj vrijednosti na kraju ugovora, kako bi zadržao imovinu, ili ne platiti i odustati od

imovine, onda ista ostaje u vlasništvu izvršitelja. U ovom slučaju nije potrebna odbitak

rezidualne vrijednosti od NSV-a od usluga pladanja za izračunavanje NSV usluga primljenih

pod JPP. Međutim, za izračun PSC-a odbitak je potreban kako bi se izbjeglo prekoračenje

troškova usluga (inače PSC de predstavljati trošak usluge za X godina + trošak imovine za Y

godina uz preostale ekonomski isplative X godina usluga).

Gdje se zahtijevaju procjene rezidualne vrijednosti mora se paziti kako je osigurana

vrijednost u skladu s razinom održavanja preuzetom u operativnim troškovima.

5.8. Matrica rizika

Analiza rizika i izrada matrice rizika objašnjena je u poglavlju 6.

Primjer matrice rizika je u dodatku, u poglavlju 11.

49

5.9. Diskontirani tok novca

Diskontirane je postupak u okviru kojega se projekcije vrijednosti iskazane u

komparatoru svode na izvještajni dan investiranja. Postupkom diskontiranja moraju biti

obuhvadene sve osnovne i rizično usklađene vrijednosti troškova. Vrijednost koja se dobije

postupkom diskontiranja naziva se sadašnja vrijednost ili SV (engl. Present Value – PV)1.

Diskontiranje je ključni proces u procjenama projekta. Diskontiranjem se postiže učinak

izjednačavanja utjecaja različitih vrijednosti pojedinih financijskih kategorija u različitim

razdobljima njihovih nastanka u životnom vijeku projekta.Diskontirana vrijednost ukazuje na

odnosvrijednosti bududih novčanih tokova sa njihovim današnjim vrijednostima. U slučaju

PSC-a, NSV je zapravo stavka sadašnje vrijednosti troška.

Diskontiranje je posebno važno za postupak usporedbe učinaka kod tradicionalnog

(PSC) i JPP modela. Ovo je važno iz razloga jer su tokovi novca PSC-a i JPP-a različiti.

Izračun NSV iz diskontiranog toka novca sadržava složenu strukturu informacija iz

različitih izvora svedenu na jednu vrijednost. U tom postupku naručitelj (klijent) je izložen

riziku. Isto otvara prostor za niz greški koje se mogu pojaviti, praksa je to pokazala, u

slijededim slučajevima:

Računalne pogreške zbog netočnih formula u tablicama;

Pogrešan izračun NSV zbog pogrešnih datuma;

Ključne pretpostavke na temelju kojih se predviđaju određene financijske

kategorije nisu u logičnoj vezi sa svojim izvornim podacima, i

Pogreške primjenjujudi ažurirane informacije koje mogu rezultirati

nedosljednosti između sažetka podataka i popratnih podataka koje su

korištene.

1 Često puta se u praksi navodi da se postupkom diskontiranja dobiva neto sadašnja vrijednost (NSV) (eng. Net

Present Value – NPV). Na ovu različitu praksu potrebno je skrenuti pozornost zbog jasnijeg razumijevanja:

ukoliko se diskontiraju posebno kategorije troškova i prihoda, tada se radi o sadašnjoj vrijednosti, a ukoliko se

diskontira razlika izmeĎu ulaganja i budućih troškova, s jedne strane i prihoda s druge, tada se radi o neto

sadašnjoj vrijednosti koja kao izlaznu vrijednost daje vrijednost učinka koristi (ili štete) od investicije (Juričić,

2012; Juričić, 2011, Juričić, Veljković, 2001).

50

Klijent treba biti svjestan, i o tome uvijek voditi računa prilikom pripreme projekta, da uvijek

postoji rizik od pogrešaka prilikom planiranja, i sti u vezi izradom komparatora, ali ključno je

to da tim rizikom treba upravljati i minimalizirati ga u najvedoj mogudoj mjeri.

Tehnike koje pomažu spriječiti greške uključuju:

Osigurati jasan revizijski trag i veu iz izračuna NSV za nediskontirani tok novca

sa osnovnim pretpostavkama, računajudi tok novca za PSC sa vidljivim

tragovima pretpostavki. To de pomodi recenzentu identificirati

nekonzistentnost ili neke druge pogreške.

Diskontni faktor korišten za tok novca trebao bi biti jasno i transparentno

prikazan kako bi se smanjila mogudnost nejasnoda vezanih uz osnovne

datume za diskontiranje toka novca; i

Financijski podaci trebali bi, koliko je to mogude, biti jednostavni kako bi se

smanjio rizik od aritmetičke pogreške i netočnosti.

Bitno je naglasiti da mora biti razvidno da li je NSV iskazana kao:

- NSV prije poreza na dobit po stalnim cijenama i uz diskontnu stopu koju je odredio

naručitelj u izradi komparatora; ili

- NSV poslije poreza na dobit po stalnim cijenama i uz diskontnu stopu koju je odredio

naručitelj u izradi komparatora.

Diskontni faktori računaju se po obrascu:

1/(1+realna diskontna stopa)^n,

gdje n predstavlja godinu u kojoj se iskazuje vrijednost. Sadašnja vrijednost pojedine

financijske kategorije računa se kao umnožak vrijednosti te financijske kategorije

(korist, trošak, razlika) i diskontnog faktora iste poslovne godine.

U slučaju lokalne samouprave izbor ispravne diskontne stope može biti složeniji jer

lokalne vlasti imaju vedi broj izvora financiranja i nede nužno smatrati određeni postotak kao

51

razumnu aproksimaciju njihovih kapitalnih troškova. U tom smislu lokalne vlasti mogu

provesti postupak analize osjetljivosti na diskontnu stopu za vlastite svrhe.

Za period 2007-2013. godine Evropska komisija preporučila je upotrebu diskontne

stope za tzv. nekohezijske zemlje u visini od 5,5% i tzv. kohezijske zemlje od 3,5% (EU

Regional policy, 2008.)

Agencija za JPP Rep. Hrvatske je za potrebe diskontovanja novčanih tokova u

projektima javno-privatnog partnerstva objavila diskontnu stopu od 5,5% godišnje

(http://www.ajpp.hr/naslovnica/projekti-jpp-a/diskontna-stopa.aspx). Takođe, AJPP

obrađuje materiju diskontovanja i diskontne stope u svom priručniku:

http://www.ajpp.hr/media/25195/p1%20diskontiranje%20i%20diskontna%20stopa%20-

%201.pdf ).

U vezi sa ovim pitanjem, Yescombe navodi da diskontnu stopu koja se koristi pri

izračunu čine dva elementa:

- opšta vremenska vrednost novca (tj. ona povezana sa kamatnim stopama na

finansijskom tržištu) i

- premija za rizik svojstven samoj investiciji.

U vreme primene Zajedničke metodoogije za ocenjivanje društvene i ekonomske

opravdanosti investicija i efikasnosti investiranja u SFRJ prihvatana je donja granica od 8%, a

gornja granica do 18%.

Ponekad se predlaže da rizik pridružen pojedinom projektu opravda drugačiju

diskontnu stopu. Pristup koji se predlaže ovdje je da se prilagodi tok novca da odražava rizik i

zadrži realnu diskontnu stopu.

Realna diskontna stopa, za razliku od nominalne, je stopa u kojoj učinci inflacije nisu

uključeni.

Tok novca se može zaokružiti prije diskontiranja sve dok se zaokruživanjem materijalno

ne utječe na ukupnu NSV.

http://www.ajpp.hr/media/25195/p1%20diskontiranje%20i%20diskontna%20stopa%20-%201.pdfhttp://www.ajpp.hr/media/25195/p1%20diskontiranje%20i%20diskontna%20stopa%20-%201.pdf

52

Izvješde o novčanom toku prikazuje tri tipa aktivnosti: poslovnu aktivnost, investicijsku

aktivnosti i financijsku aktivnost (Chang, Chen, 2001).

• Poslovna aktivnost obuhvada:

o Primici: operativne prihode i razvoj zemljišta,

o Izdaci: troškovi uporabe i održavanje, , autorska prava i poreze.

• Investicijska aktivnost uključuje gotove sve izdatke koji uzrokuju odljeve novca u što

se ubrajaju troškovi građenja, nabava strojeva i opreme i zamjena strojeva i opreme. U

primitke se ubrajaju prodaja strojeva i opreme.

• Financijska aktivnost uključuje priljeve i odljeve po osnovi kratkoročnih i dugoročnih

zajmova te izdatke po osnovi isplate dividendi ili učešda u dobiti.

Cilj izvješda o novčanom toku jest da se prikažu potrebe za novcem (deficit) i raspored

viška novca (suficit) u svakom trenutku tijekom razmatranog vremenskog razdoblja (Chang,

Chen, 2001). Ukoliko se u pojedinom trenutku pojave potrebe za novcem za koje nije

osiguran dostatan iznos novca potrebno je poduzeti mjere kako bi se osigurao novac za

podmirenje deficita.

5.10. Novčani tok sadrži

• Izdatke

• Primitke

• Neto novčani tok

U investicijskim analizama koriste se dvije metode za ocjenu opravdanosti projekta i to:

• Financijski tok za ocjenu likvidnosti projekta i

• Ekonomski tok za ocjenu ekonomske isplativosti projekta – profitabilnosti.

53

5.11. Financijski tok

Financijski tok izrađuje se u tabličnom obliku gdje reci označuju strukturu financijskih

tokova, a stupci pojedina razdoblja u vijeku projekta ili dinamiku financijskih tokova u

vremenu. Ovisno o izlaznim vrijednostima koje se žele dobiti, odnosno o cilju analize,

financijski tok izrađuje se na osnovi stalnih ili tekudih cijena te odnosnih deviznih tečajeva

ukoliko su u projekciji zastupljeni novčani tokovi različitih valuta. Struktura financijskih

tokova sastoji se od tri temeljne grupe stavaka (Bendekovid i drugi, 1993), (Batarelo i drugi,

1994), (Bendekovid i drugi, 2007):

o primici

o izdaci

o neto novčani tok

Financijski potencijal podrazumijeva raspoloživa sredstva pladanja u vijeku

investicijskog projekta (Bendekovid i drugi, 1993). Veličina financijskog potencijala projekta

ovisi o priljevu i odljevu financijskih sredstava u pojedinom razdoblju vijeka projekta, tj. ovisi

o financijskim tokovima investicijskog projekta.

Primici u financijskom toku su svi priljevi financijskih sredstava u projekt, a uključuju

slijedede temeljne stavke (Bendekovid i drugi, 1993), (Batarelo i drugi, 1994):

• ukupni prihod

• izvori financiranja (vlastita i tuđa)

• ostatak vrijednosti projekta (uključuje preostalu vrijednost osnovnih sredstava,

obrtnih sredstava i rezervi)

Izdaci u financijskom toku su oni poslovni događaji koji smanjuju financijski potencijal

projekta, tj. svi odljevi financijskih sredstava iz investicijskog projekta bez obzira o kojem je

obliku sredstva pladanja riječ, te bez obzira na vlasništvo nad tim sredstvima (Bendekovid i

drugi, 1993), (Batarelo i drugi, 1994):

54

• Dio izdataka rezultat je investiranja u cilju proizvodnje (ulaganja u investicije i

troškovi vezani uz investicije) koji djeluju istovremeno na smanjenje i ekonomskog i

financijskog potencijala investicijskog projekta:

o troškovi osnovnih sredstava (bez amortizacije), obrtnih sredstava, materijalni

troškovi, bruto plade i sl.

o ostalo

• Dio izdataka posljedica je korištenja financijskog potencijala koji nije stvoren unutar

investicijskog projekta, pa isti označuju povrat prethodno primljenih financijskih sredstava

što znači da smanj