UNIVERSITATEA SPIRU HARET · 273 I.Deleanu - Drept constitutional si institutii politice, II, Ed.Fundatiei Chemarea, iasi, 1992, p.187 - C:\Documents and Settings\spiru haret\Desktop\materiale

$Page 1: UNIVERSITATEA SPIRU HARET · 273 I.Deleanu - Drept constitutional si institutii politice, II, Ed.Fundatiei Chemarea, iasi, 1992, p.187 - C:\Documents and Settings\spiru haret\Desktop\materiale$
UNIVERSITATEA SPIRU HARET

FACULTATEA DE ȘTIINȚE JURIDICE ECONOMICE ȘI ADMINISTRATIVE

CRAIOVA

SINTEZA CURS

DREPT ADMINISTRATIV II

- C:\Documents and Settings\spiru haret\Desktop\materiale didactice Administratie publica\NOTE DE CURS FAC DE DREPT CRAIOVA\AN I\CURS DE DREPT ADMINISTRATIV ultim.rtf - 14/01/14 2:01:19 188

CAPITOLUL VII ACTUL ADMINISTRATIV

SECŢIUNEA 1 Consideraţii generale În categoria formelor concrete prin care se realizează administraţia publică,

teoria şi practica administrativă recunoaşte existenţa a două mari categorii, cu

deosebire de nuanţă, de la un autor la altul272

:

o categorie în care intră formele de activitate producătoare de efecte

juridice, în care regăsim actele administrative, contractele administrative,

actele civile de dreptul muncii şi faptele juridice materiale;

a doua categorie o reprezintă formele de activitate care nu produc efecte

juridice proprii, în care includem operaţiunile tehnico-administrative şi

actele exclusiv politice.

Întrucât analiza actului administrativ, ca formă principală de activitate, va fi

examinată pe larg în cuprinsul acestui capitol, vom face câteva precizări cu privire la

aceasta a doua categorie de forme de concretizare a administraţiei publice, respectiv

a actelor neproducătoare de efecte juridice.

a) Cu privire la actele exclusiv politice, acestea sunt manifestări de voinţă ale

autorităţii administrative făcute fără scopul de a produce efecte juridice, ceea ce, pe

cale de consecinţă, presupune că nu sunt susceptibili de a fi aduse la îndeplinire în

cazul nerespectării lor prin forţă de constrângere a statului.

Din punct de vedere terminologic, aceste acte poartă denumiri diferite,

precum: declaraţii, apeluri, moţiuni, mesaje, scrisori, declaraţii-apel, etc., în funcţie

de obiectul actului, de destinatarul acestuia, sau de scopul urmărit.

După cum s-a reţinut în literatura de specialitate, “esenţial pentru aceste acte

este că ele nu produc efecte juridice. Ele au o rezonanţă şi eventual un rezultat

exclusiv politic“273

.

Asemenea acte sunt emanaţia autorităţilor administraţiei publice cu

competenţă materială generală sau specială în politica generală a statului (Guvernul,

Ministerul Afacerilor Externe ).

Aceste acte nu se confundă cu actele cu caracter mixt politico-juridic (ex.

tratatul de drept internaţional ) care au nu numai consecinţe politice, ci şi juridice ,

272

P.Negulescu - opcit - p.282 - urm.

Anibal Teodorescu - opcit p.376 - urm

E.D.Tarangul - opcit p.443-urm

T.Draganu-Actele de administratie, Ed.Stiintifica Bucuresti, 1959, p.3-17

I.Iovanas - Drept administrativ, Ed. Servo Sat, 1997,p.9-urm.

R.Narcisa Petrescu - opcit, p.169

C.Manda- opcit, p.238-urm.

A.Iorgovan - opcit, p.273-urm 273

I.Deleanu - Drept constitutional si institutii politice, II, Ed.Fundatiei Chemarea, iasi, 1992, p.187


fiind manifestări de voinţă bi sau multilaterale, născând drepturi şi obligaţii în

sarcina ambelor părţi.

b) Cât priveşte operaţiunile tehnico-administrative, diversitatea acestora nu

poate fi avută în vedere într-o privire de ansamblu raportată la conţinutul acestora;

raportată însă la momentul emiterii actului administrativ pe care-l determină,

condiţionează sau la a cărui adoptare concură, sunt cunoscute trei mari categorii:

anterioare, concomitente şi posterioare.

Operaţiile tehnico-administrative, am precizat că nu produc efecte juridice

proprii, dar ele au importanţă în elaborarea actului administrativ .

Astfel, unele dintre acestea condiţionează legalitatea actului, altele eficienţa

acestora, după cum, în condiţiile legii, pot condiţiona legalitatea actului

administrativ.

Pe lângă aceste operaţiuni, autorităţile administrative săvârşesc şi alte

operaţiuni cu caracter direct productiv sau material, indispensabile pentru procesul

de elaborare a actului administrativ sau a organizării administraţiei ( ex. culegerea,

prelucrarea, transmiterea, conservarea datelor, a informaţiilor, elaborare, rapoarte,

referate, proiecte, dări de seamă, evidenţa şi gestiunea bunurilor, etc.).

Alte operaţiuni materiale sunt strâns legate de emiterea actului administrativ,

cum ar fi: motivarea, dacă nu este o condiţie de legalitate, semnarea, sigilarea, etc.

Cele mai numeroase sunt operaţiunile materiale posterioare actului

administrativ care ţin de executarea actului, indiferent că se prezintă în forma unui

act juridic cum ar fi: sechestru, vânzarea silită, etc., sau este fără relevanţă

economică, producătoare de valoare - cum ar fi : acţiunile organizatorice, culturale,

instructiv-educative (predarea cursurilor de cadrele didactice, activităţile de

secretariat) sau chiar faptele direct productive de bunuri materiale.

Privite din această perspectivă, aceste acte şi fapte materiale, din punct de

vedere al ştiinţei dreptului administrativ şi al ştiinţei administraţiei, nu reprezintă

acea activitate concretă de executare a legii, care reprezintă conţinutul administraţiei

publice, incluzând atât activitatea juridică, de executare, producătoare sau nu de

valoare.

Atât operaţiile tehnico-administrative, cât şi cele tehnico-materiale au două

trăsături comune şi anume:

sunt fapte materiale neproducătoare de efecte juridice;

intervin, de regulă, în legătură cu emiterea şi executarea actelor juridice

emise de organele administraţiei publice.

Trăsăturile specifice ce deosebesc cele două categorii de operaţiuni sunt

determinate de natura intrinsecă a acestor operaţii tehnico-administrative de putere:

sunt săvârşite numai de organele administraţiei publice locale;

sunt operaţiuni care produc efecte juridice în toate fazele procesului

administrativ;

sunt o formă concretă de realizare a administraţiei publice;

sunt reglementate în principal de dreptul administrativ;

Deosebit de acestea, operaţiile tehnico-productive:

sunt fapte prin care se produc bunuri materiale, altele decât cele specifice

serviciului public;


sunt specifice tuturor organelor administraţiei publice locale, indiferent de

forma de organizare - S.C., S.R.L., R.A.;

sunt strâns legate de operaţiile tehnico-administrative şi de actele juridice

ale organelor administraţiei de stat, fiind indisolubil legate de acestea .

SECŢIUNEA 2 Actul administrativ

2.1.Noţiune - trăsături Aminteam în deschiderea acestui capitol, că cea mai importantă formă de

manifestare a administraţiei publice se concretizează în actul administrativ.

Fără a încerca o abordare comparativă a definiţiilor formulate în literatura

română sau străină de specialitate a actului administrativ, vom reţine cu caracter de

concluzie că opiniile diferite sunt rezultanta criteriului sau a sensului material

formal sau funcţional274

, din care a fost abordată analiza acestei noţiuni, sau raportat

la structura şi regimul juridic aplicabil actului administrativ.

Pornind de la sensul formal şi material al actului administrativ, vom defini

actul administrativ ca fiind principala formă juridică a activităţii autorităţilor

administraţiei publice, care exprimă ( reprezintă ) o manifestare de voinţă, făcută cu

scopul de a naşte , modifica sau stinge raporturi de drept administrativ, pe baza şi în

vederea executării legii.

Definiţia de mai sus permite identificarea principalelor trăsături şi

caracteristici ale actului administrativ.

1. Actul administrativ este un act juridic

În teoria generală a actului juridic, acesta este definit ca raport de voinţă făcut

cu scopul naşterii, modificării sau stingerii rapoartelor juridice, a căror realizare este

garantată prin forţa de constrângere a statului . Pornind de la această definiţie, vom

reţine că actul administrativ este o specie a actului juridic, ceea ce presupune

îndeplinirea de către acesta a tuturor elementelor esenţiale şi constitutive ale unui act

juridic şi anume: subiectul, obiectul, cauza (motivul ) şi, scopul actului.

Pornind de la elementele de conţinut ale actului juridic, se impune a avea în

vedere nuanţele specifice pe care acestea le îmbracă în materia actului administrativ.

Astfel, privitor la manifestarea de voinţă:

a) nu orice manifestare de voinţă trebuie să fie aptă de a produce efecte

juridice proprii astfel, ea nu este un act juridic, ci o simplă operaţiune

tehnico-administrativă sau materială (ex. avizul);

b) manifestarea de voinţă pentru a naşte efecte juridice trebuie să fie

declarată, manifestare ce presupune de regulă să îmbrace forma scrisă. Aceasta

274

Andre Lombardere, Jean Claude Venezia, Y. Goudement - Traite de droit administratif, I LGDJ - Paris 1996, p.575

- urm

Jean Rivera - Jean Waline - Droit administratif 1998 - Dalloz - Paris, p.95-urm.

T.Dryanu-opcit.1996, p.274

Ioan Alexandru - Drept administrativ, Ed. Omia, Bucuresti, 1999, p.417 - urm.

Rodica Petrescu - opcit., p.178


permite pe de o parte cunoaşterea de către cei căreia i se adresează actul,

posibilitatea de a urmări respectarea sa şi în caz contrar intervenţia forţei de

constrângere. Faptul că manifestarea de voinţă este deliberată, prefigurând scopul

actului, înseamnă că ea este şi autonomă, expresie a unei autorităţi cu competenţă

proprie;

c) de asemenea, fiind un act juridic, manifestarea de voinţă trebuie să fie

neviciată.

Cât priveşte viciile de consimţământ ce afectează actul administrativ, practica

şi literatura de specialitate, au recunoscut existenţa erorii, vicleniei şi a fraudei de

lege (mai puţin existenţa ca vicii proprii acestuia, şi pe cale de consecinţă, au fost

reţinute drept cauze ce conduc la desfiinţarea actului ( violenţa, constrângerea).

Obiectul actului administrativ, ca oricare act juridic, îl reprezintă un raport

juridic pe care îl generează, adică conduita, acţiunea asupra căreia sunt îndreptate

drepturile şi obligaţiile participanţilor la raportul juridic

De asemenea, obiectul actului administrativ este unic, având la bază un singur

motiv atunci când el cuprinde o singură manifestare de voinţă. Obiectul actului

administrativ este strict determinat de lege sau alte acte normative, fiind impus sau

stabilit de organul emitent cu caracter obligatoriu.

Cauza actului administrativ sau motivul acestuia, este totdeauna licită şi

morală, în deplină concordanţă cu prevederile legale, în a căror executare se emite

sau adoptă actul.

Totalitatea motivelor care stau la baza unui act juridic, constituie motivaţia

acestuia, iar motivarea reprezintă acţiunea de arătare a motivelor actului. Motivele

sunt de fapt - fiind cele care justifică adoptarea unui act juridic şi de drept - care se

referă la temeiul legal ce justifică adoptarea actului.

Lipsa motivelor, conduce la inexistenţa actului, în timp ce caracterul nelegal

al acestora, abrogă anularea actului administrativ.

Ultimul element al actului administrativ, subiectul emitent este în cazul

actului administrativ o autoritate publică, uninominală sau cu caracter colectiv cu

atribuţii de putere publică, ce realizează activităţi de organizare a executării şi

executarea în concret a legii.

2. Altă trăsătură a actului administrativ o reprezintă aceea că actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă. Această trăsătură le

deosebeşte de alte categorii de acte juridice emise de autorităţile administrative, şi

mai cu seamă, de categoria operaţiunilor tehnico-administrative.

Cu privire la această trăsătură, câteva aspecte au prezentat interes pentru

literatura şi practica de specialitate, ele fiind de natură şi nuanţă, tocmai caracterul

unilateral al voinţei manifestate în actul administrativ. Amintim în acest sens:

a) cu privire la actul administrativ emis în comun - prin participarea mai

multor autorităţi ale administraţiei publice sau între o autoritate a administraţiei

publice şi o organizaţie nestatală;

Într-o primă situaţie, chiar dacă la baza emiterii actului stă consensul, acordul

mai multor autorităţi , acestea emană o singură voinţă juridică care imprimă actului

administrativ un caracter unilateral şi nu contractual. De asemenea, actele

administrative adoptate sau emise “cu acordul“ sau “pe baza autorizării“ altei


autorităţi, nu schimbă caracterul unilateral al actului, de vreme ce aceste acorduri au

caracterul unor acte prealabile sau în condiţiile legii, au semnificaţia unui “aviz

conform”.

b) cu privire la actul denumit în practica administrativă “colectiv“ care este

“un act juridic plurilateral, în care voinţele ce concurează la formarea lui au

acelaşi obiect şi acelaşi scop, acordul între aceste voinţe se realizează prin

majoritate sau unanimitate de voturi”. Aşadar, sunt acte ce emană de la organele

colegiale.

Fără nici-o excepţie, aceste acte sunt la rândul lor cu caracter unilateral,

întrucât, ceea ce determină caracterul actului nu este un număr de persoane care

participă la adoptarea sa, ci faptul că aceştia (ex. consilierii locali) potrivit

cvorumului legal, acţionează în vederea realizării competenţei autorităţii

administrative 275

.

c) legat de caracterul unilateral al actului administrativ se ridică şi problema

actelor administrative emise la cererea prealabilă (ex. cerere pentru elaborarea

autorizaţiilor).

Şi în această situaţie, cererea nu schimbă caracterul unilateral al actului

administrativ, întrucât emiterea, adoptarea acestuia nu este rezultatul unui acord de

voinţă, ci determinantă este voinţa autorităţii emitente.

Cererea prealabilă poate fi cel mult o condiţie procedurală în emiterea,

adoptarea actului administrativ, în sens contrar, actul administrativ nu ar putea fi

revocat decât cu acordul solicitantului.

De asemenea, într-o atare situaţie decurg şi următoarele consecinţe practice:

actul administrativ începe să-şi producă efecte faţă de beneficiar, din

momentul comunicării sale şi nu de la realizarea eventualului acord de

voinţă;

renunţarea de către beneficiar la executarea actului administrativ, nu

produce efecte asupra valabilităţii acestuia. Actul încetează a-şi mai

produce efecte juridice doar din momentul revocării unilaterale a acestuia,

de către organul emitent.

3.Altă trăsătură a actului administrativ este aceea că este emis în temeiul şi pentru realizarea puterii publice. Această trăsătură deosebeşte actul administrativ de alte categorii de acte

juridice cu caracter unilateral, ele fiind expresia manifestării de voinţă a unei

autorităţi administrative, în calitatea sa de subiect de drept, investit cu exerciţiul

autorităţilor publice.

Aşadar, actele administrative sunt acte emise, adoptate în regim de putere

publică.

Din această trăsătură, vom reţine două consecinţe practice care, de altfel, sunt

tratate de numeroşi autori de specialitate, ca trăsături distincte276

ale actului

administrativ :

275

A.Iorgovan - opcit, p.281-282 276

R.Petrescu - opcit, p.181

M.Preda - opcit, p.101

I.Iovănăs - opcit. P.78


a) caracterul obligatoriu al actului administrativ;

b) exercitarea din oficiu actului administrativ.

Din punct de vedere al caracterului obligatoriu, reţinem că aceasta trebuie

făcută sub trei aspecte:

obligativitatea actului administrativ pentru organul emitent presupune că

acesta să-şi respecte propriul act pe întreaga durată a valabilităţii sale, în

măsura emiterii de acte individuale, acestea trebuie să fie conform cu

propriile acte normative, iar în măsura în care actul se adresează sau

produce efecte chiar cu privire la emitent, acesta este ţinut să-l respecte în

dublă calitate: de emitent şi de subiect obligat la executare;

obligativitatea trebuie raportată şi la subiectul de drept a căror activitate

intră sub incidenţa prevederilor actului administrativ, indiferent că aceştia

sunt subordonaţi sau nu emitentului acestuia sau persoane private,

organizaţii nestatale, etc. (ex. în materie contractuală).

În această situaţie, izvorul obligaţiei îl reprezintă forţa juridică a actului pe

care legea i-l conferă.

obligativitatea poate fi raportată şi la organele superioare emitentului.

În această situaţie este relevant a avea în vedere natura actului administrativ

normativ sau individual.

Astfel, în temeiul unui act administrativ normativ emis în condiţiile legii,

organul supraordonat este ţinut la rândul său de respectarea acestuia. Dacă însă

competenţa emiterii unor asemenea acte aparţine organului superior, cel inferior este

obligat a emite sau adopta în condiţiile legii, actele sale, în conformitate cu actele

normative ale organului supraordonat.

Obligaţia de conformitate, cât şi principiul forţei juridice a actului, permite în

condiţiile legii, anularea sau revocarea acestora de către organul superior, după cum

există şi categoriile de acte administrative care nu pot fi anulate sau revocate de

acestea ( ex. actele administrative irevocabile ).

Privitor la caracterul executiv al actului administrativ, regula în materia

acestor acte juridice este executarea lor “ex. oficio“ fără respectarea unor formalităţi

sau a altei autorităţii pentru punerea lor în aplicare, de vreme ce prin această formă,

se realizează organizarea executării şi executarea în concret a legii.

Aşadar, declanşarea forţei de constrângere statale pentru neexecutarea unui

act administrativ, nu necesită îndeplinirea altei autorităţi.

De la această regulă, există excepţii (în materia autorizării construcţiilor)

prevăzute de lege, în care măsura administrativă este amânată sau executarea sa se

suspendă până la epuizarea unor căi legale, obligatorii de parcurs (ex. desfiinţarea

construcţiilor efectuate fără autorizaţie, se dispune de către instituţia de judecată,

dacă contravenientul nu a procedat conform procesului verbal la oprirea executării

lucrării sau la desfiinţarea construcţiei nelegale

4. O altă trăsătură a actului administrativ strâns legată de principiul legalităţii este acela de a fi emis pe baza şi în vederea executării legii. Această trăsătură îşi are izvorul în forţa juridică a actelor juridice şi a

normelor juridice în general, faţă de ierarhia emitentului sau de poziţia acestuia în

sistemul autorităţilor statale.


În sprijinul acestei trăsături, actul administrativ trebuie să fie emis sau adoptat

conform legii, pe baza şi în executarea legii (art.107 (2) din Constituţie) şi nu poate

contraveni acesteia.

Supremaţia Constituţiei în sistemul normativ românesc conduce la concluzia

conformării actului administrativ emis cu actele normative, cu forţă juridică

superioară, respectiv Constituţia, Decretul prezidenţial, ordonanţa de guvern,

hotărârea de guvern, ordine, instrucţiuni, hotărârea consiliului local, dispoziţia

primarului.

5. O altă trăsătură are în vedere regimul juridic specific aplicabil acestora, ceea ce presupune reguli distincte privind forma, procedura de emitere,

condiţiile de valabilitate ale actului administrativ şi de control, supuse unui regim

legal determinat.

Printr-o sinteză a trăsăturilor mai sus expuse, cea mai “ simplă “ definiţie a

actului administrativ care să înglobeze, este aceea că actul administrativ este acel

act juridic unilateral de putere publică, obligatoriu şi executoriu, prin care se

organizează executarea sau se execută în concret legea şi celelalte acte ale organelor

statului.

SECŢIUNEA 3 Privire comparativă între actul administrativ şi alte categorii de acte

juridice A. Actul administrativ - lege (ca act al Parlamentului)

Atât actul administrativ, cât şi legea, sunt acte unilaterale . Din punct de

vedere al existenţei lor juridice, cât şi al regimului juridic aplicabil, acestea sunt

diferite. Astfel :

1. întrucât aceasta este adoptată de puterea legiuitoare existentă la un moment

dat, actul administrativ este adoptat de puterea executivă şi derivă din lege,

punând-o în executare. Aşadar, actul administrativ este subordonat legii, iar prin

forma de control asupra executării sale , se asigură legalitatea sa;

2. legea este în toate cazurile un act normativ cu caracter de generalitate, în

timp ce actul administrativ este un act individual, iar când are caracter normativ,

sfera sa de aplicare este mai restrânsă decât a legii;

3. fiind un act al Parlamentului, legea poate fi suspendată, modificată sau

abrogată numai de către organul emitent (Parlament), în timp ce actul administrativ

poate fi suspendat, modificat sau abrogat atât de organele emitente, de organul

ierarhic superior, cât şi de organul judecătoresc în condiţiile legii.

B. Actul administrativ şi hotărârea judecătorească

1. Ambele acte sunt unilaterale, dar în timp ce hotărârea judecătorească, este

un act juridic prin care se realizează puterea judecătorească, prin actul administrativ

se realizează puterea executivă. Actul administrativ organizează executarea legii, în

timp ce hotărârea judecătorească soluţionează litigii, sancţionând încălcarea legii.


2. Actul administrativ poate avea caracter normativ, în timp ce hotărârea

judecătorească este un act individual, care produce efecte juridice, în anumite cazuri

precis determinate.

3. Actul administrativ este adoptat cu respectarea procedurii administrative,

în baza principiului necontradictorialităţii şi a sesizării din oficiu, în timp ce,

hotărârea judecătorească se emite după procedura civilă/penală, în baza principiului

contradictorialităţii şi a sesizării de către petiţionar (la cerere).

4. Actul administrativ este în principiu revocabil, fie de către organul emitent,

fie de organul superior, în timp ce hotărârea judecătorească nu este revocabilă.

C. Actul administrativ şi contractul 1. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă, în timp ce

contractul reprezintă un acord de voinţă a două sau mai multe părţi;

2. Actul administrativ este executoriu din oficiu, în timp ce contractul nu se

poate executa din oficiu, în sensul că în caz de neînţelegere a părţilor , acestea pot

cere soluţionarea pe cale judecătorească;

3. În caz de neexecutare a contractului prin nerespectarea clauzelor sale,

intervine sancţiunea civilă, în timp ce actul administrativ, odată emis, are în general

caracter obligatoriu, putând fi executat şi prin alte acţiuni, decât cele civile;

4. Actele administrative sunt supuse regimului de drept public, respectiv

regimul de drept administrativ, atât la aplicare, la emitere cât şi la control, în timp ce

contractelor li se aplică regimul juridic civil de drept privat.

SECŢIUNEA 4 Clasificarea actelor administrative Actele administrative se pot clasifica în mai multe categorii, funcţie de mai

multe criterii. Precizăm că în literatura de specialitate, cei mai mulţi autori au

procedat la o clasificare multiplă, prin dezvoltarea criteriilor de bază, respectiv

introducerea numărului manifestărilor de voinţă ale organului emitent.

Din dorinţa de a avea o privire mai exhaustivă asupra teoriei actului

administrativ şi o înţelegere temeinică a elementelor de conţinut, am sintetizat mai

multe criterii de clasificare a actelor administrative, utilă mai cu seamă în activitatea

practică a viitorilor absolvenţi:

I. după întinderea efectelor produse: 1. acte administrative normative;

2. acte administrative individuale.

1.Actele administrative normative conţin reguli generale abstracte şi

impersonale de conduită, care se aplică pentru orice situaţii particulare ce intră sub

incidenţa sa şi al căror efecte nu încetează printr-unul sau mai multe acte de aplicare.

Ele poartă denumiri ca: ordin, regulament. Aceste acte pot cuprinde norme juridice

onerative, prohibitive, permisive.

2. Actele administrative individuale se caracterizează prin aceea că produc

efecte juridice numai cu privire la un subiect determinat şi îşi epuizează conţinutul

printr-un act de executare (uno ictu).


Aceste acte se pot clasifica în mai multe subcategorii:

acte prin care se stabilesc drepturile şi obligaţiile determinate pentru

subiectul destinatar (ex. procesul verbal de sancţiuni contravenţionale);

acte individuale care conferă un anumit statut personal beneficiarului (ex.

diploma);

acte administrative de sancţionare (sancţiuni, contravenţii);

acte administrative jurisdicţionale se caracterizează prin următoarele

trăsături specifice:

soluţionează litigii;

sunt emise după o procedură bazată pe contradictoriabilitate;

organul emitent se bucură de independenţă în soluţionarea cauzei

atât faţă de părţi, cât şi faţă de orice persoană sau organ;

se bucură de autoritatea lucrului judecat;

trebuie motivate.

Deşi sunt mult asemănătoare hotărârilor judecătoreşti, se deosebesc de

acestea, întrucât ele emană de la o autoritate a administraţiei publice, pot fi atacate

cu recurs după epuizarea căilor administrative jurisdicţionale conform, Legii

nr.29/1990, sau pe căile prevăzute de legea specială şi de emitent, de regulă, după o

procedură mai simplificată decât cea judecătorească.

Importanţa acestei distincţii, între actele administrative normative şi actele

administrative individuale, este determinată de consecinţele actului în sine. Astfel,

actele administrative normative sunt de aplicare repetată şi nu-şi epuizează efectele

printr-un act de executare ca actul administrativ individual.

Actul administrativ individual se emite în conformitate cu actul administrativ

normativ. Actul administrativ normativ nu formează obiectul controlului

jurisdicţional, ca în cazul actului administrativ individual. Aceste acte

administrative normative şi individuale se pot subclasifica în acte administrative

nejurisdicţionale şi acte jurisdicţionale.

II. după conduita subiectului: actele administrative onerative;

actele administrative prohibitive;

actele administrative permisive.

Actele administrative onerative obligă subiectele de drept cărora li se

adresează la o anumită prestaţie.

Actele administrative prohibitive prescriu interzicerea unor acte subiectului

destinatar.

Actele administrative permisive fără a obliga sau interzice o anumită

activitate, lasă o anumită libertate de conduită subiectelor. Actele administrative

prohibitive şi permisive se pot clasifica în:

normative şi individuale

III. după natura efectelor produse:277 acte administrative prin care se acordă drepturile;

acte administrative care constată existenţa unui drept;

277

Mihai Oroveanu - Introducere în stiinta adminsitratiei de stat, Editura Enciclopedia, Bucuresti, 1975, p.85


acte administrative care suprimă un drept.

IV. după situaţiile juridice generate: actele administrative constitutive;

actele administrative declarative.

Actele administrative constitutive sunt cele prin care se nasc, modifică sau

desfiinţează situaţiile juridice noi, creând drepturi şi obligaţii pentru viitor, în timp

ce actele administrative declarative se mărginesc să constate o situaţie preexistentă

emiterii actului. Importanţa acestei distincţii, constă în aceea că actele declarative

produc efecte juridice anterior adoptării lor, din momentul când faptul juridic

constatat prin act s-a produs. Actul administrativ generează prin el însuşi raportul

juridic şi produce efecte juridice numai din momentul emiterii pentru viitor.

V. în raport de organele administraţiei publice care le emit, actele administrative sunt:

hotărârile şi ordonanţele Guvernului;

instrucţiunile şi ordinele, ca acte administrative ale miniştrilor şi

conducătorilor organelor centrale ale administraţiei publice;

decizii, hotărâri şi dispoziţii ca acte ale organelor administraţiei publice

locale;

actele administrative ale serviciilor descentralizate ale organelor centrale

ale administraţiei publice ( decizii ). Aceste acte administrative se mai pot

clasifica şi din punct de vedere al poziţiei organului emitent în ierarhia

sistem.

VI. după competenţa materială a emitentului : acte administrative cu caracter general (decrete prezidenţiale, hotărâri de

guvern, ordonanţe de guvern, hotărâri consiliul local);

acte administrative de specialitate (ordine, instrucţiuni).

VII. după subiectul cărora li se adresează: acte administrative interne, de natură a produce efecte juridice în interiorul

administraţiei publice;

acte administrative de administraţie externe, produc efecte în afara

organelor administraţiei publice.

VIII. după conţinutul material: acte administrative patrimoniale (oneroase);

acte administrative nepatrimoniale.

IX. după procedura de elaborare/emitere: acte administrative emise din oficiu,

acte administrative emise la cerere.

X. după modul de aducere la cunoştinţă:

acte administrative notificate;

acte administrative publicate.

XI. după gradul de complexitate acte administrative elaborat după o procură administrativă simplă;

acte administratve elaborate după o procură complexă.

XII. după forma exterioară:

acte administrative emise în formă scrisă;


acte administrative fără această formă.

SECŢIUNEA 5 Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative

În categoria condiţiilor de valabilitate ale actelor administrative, vom întâlni

atât condiţii de legalitate, cât şi de oportunitate. Deosebirea de fond între aceste două

categorii de condiţii o întâlnim mai cu seamă în faza încetării efectelor juridice ale

unui act administrativ, afectat de una sau alta dintre acestea. Astfel, în timp ce

nelegalitatea atrage anularea sau revocarea actului, neoportunitatea conduce la

revocare sau abrogarea actului.

Condiţiile de legalitate pe care un act administrativ trebuie să le îndeplinească

pentru a produce efecte juridice sunt:

1. actul administrativ emis de o autoritate competentă, în limitele competenţei

sale;

2. conţinutul actului administrativ să fie conform Constituţiei şi celorlalte acte

normative în vigoare;

3. actul administrativ să fie emis în forma stabilită de lege;

4. actul administrativ să corespundă scopului urmărit de lege.

Privite în ansamblu, toate aceste condiţii, ne conduc la ceea ce reprezintă

administraţia publică, o executare în concret a legii, de autorităţi determinate de

lege, în limita competenţei lor, în conformitate cu Constituţia şi celelalte acte

normative cu forţă juridică superioară, materializată în cea mai importantă formă de

manifestare a acesteia, actul administrativ.

A. Condiţii de legalitate privind emiterea actului administrativ de către organul competent

Într-o formă generică, legalitatea actelor administrative presupune

conformitatea acestora cu Constituţia, cu legea ca act al Parlamentului şi cu toate

celelalte acte normative cu forţă juridică superioară.

Aşadar, pentru examinarea corectă a acestei condiţii, vom avea în vedere două

noţiuni indispensabile, anume: competenţa şi capacitatea emitentului.

În dreptul administrativ, prin competenţă înţelegem ansamblul drepturilor şi

obligaţiilor ce revin unei autorităţi a administraţiei publice sau unui funcţionar

public, acordate de lege în limitele cărora acestea pot emite acte administrative.278

Dat fiind caracterul legal al competenţei autorităţii administraţiei publice, este

de la sine înţeles că încălcarea acestor reguli, atrage ilegalitatea actului emis, o

ilegalitate de ordine publică, ce poate fi invocată oricând, de oricine, în orice

moment al fazei procedurale şi chiar de judecător din oficiu.

278

a se vedea definitia

T.Dryan - opcit, p.108

A.Iorgovan - opcit, vol.II, p.50-urm.

Narcisa Petrescu - opcit, p.33

I.Iovănas - opcit - p.35-urm.

M.Preda - opcit - p.105


De asemenea, normele privind competenţa sunt de strictă interpretare şi

aplicare. Competenţa este deci ansamblul de atribuţii cu care este investită o

autoritate a administraţiei publice, prerogative care nu au un caracter facultativ, ci

obligatoriu, fiind opozabile “erga omnes“.

Competenţa autorităţilor administraţiei publice poate fi: materială, personală,

teritorială şi temporală.

a) competenţa materială (rotione materiale) desemnează sfera atribuţiilor

unui organ administrativ. Ea este determinată fie prin legi organice, fie prin legi

speciale.

După criteriul competenţei materiale, organele administraţiei publice se pot

clasifica în:

organe cu competenţă generală (vezi Guvernul, autorităţile locale);

organe cu competenţă specială sau de specialitate (ministere, inspectorate

şcolare).

b) competenţa teritorială (rotione loci) desemnează limita în spaţiu, în care

îşi exercită atribuţiile autorităţilor administraţiei publice. Acest spaţiu, poate fi

întreg teritoriul ţării sau limitat la unitatea administrativ teritorială. Această

competenţă teritorială este legală, fiind determinată prin lege, în limita sa

exercitându-şi atribuţiile fiecare autoritate.

Funcţie de criteriul competenţei teritoriale, autorităţile administraţiei publice

se clasifică în autorităţi:

centrale ( ce-şi exercită atribuţii pe întreg teritoriul ţării ) - ex. Guvern,

ministere

locale care-şi exercită atribuţiile în limita unei unităţi administrativ

teritoriale (consiliul local, primar).

Există însă şi alte organe administrative care nu-şi exercită atribuţii într-un

spaţiu, într-un teritoriu determinat. Astfel, pentru regiile autonome şi instituţiile de

stat, factorul spaţial este relevant pentru determinarea sediului acesteia. După cum,

în afara criteriului teritorial, pentru determinarea competenţei unui organ

administrativ, vom regăsi şi alţi factori de referinţă.

Astfel competenţa în materia stabilirii şi sancţionării contravenţiilor, este

determinată de locul săvârşirii faptei, sau competenţa stabilirii impozitului pentru

imobile o are organul administrativ din unitatea administrativ teritorială în care este

situat bunul impozabil, etc.

c) competenţa personală desemnează sfera atribuţiilor conferite unei

persoane ce ocupă o funcţie publică. În determinarea competenţei personale în

practică se pot întâlni şi situaţii când determinarea acesteia este dată de calitatea

specială a subiectului de drept, spre exemplificare, în materie contravenţională, dacă

contravenientul este un militar în termen, agentul constatator nu va aplica sancţiuni

administrative, ci trimite procesul verbal de constatare la unitatea militară, unde

contravenientul îşi satisface serviciul militar, contravenientul fiind acela care aplică

sancţiunea.

d) competenţa temporală (raţione temporis) desemnează limitele în timp, în

care o autoritate administrativă îşi poate exercita prerogativele.


Competenţa temporală nu intră în conflict cu caracterul permanent al

administraţiei publice, privită la activităţile de satisfacere a intereselor colective,

numai că există autorităţi publice eligibile, care-şi exercită atribuţiile legale, decât în

perioada pentru care au fost alese (ex. consiliul local, primar - 4 ani).

Totodată, competenţa temporală nu trebuie confundată cu caracterul temporal

al unor acte emise de autorităţile administraţiei publice, deci cu efectele în timp ale

actelor administrative. Înţelegerea corectă a noţiunii de competenţă se face printr-o

privire comparativă cu o altă noţiune de bază din teoria dreptului, şi anume,

capacitatea.

Capacitatea, în mod generic, este o categorie juridică ce desemnează

posibilitatea (aptitudinea) unei persoane sau colectivităţi de a fi titular de drepturi şi

obligaţii în raporturile juridice.

În dreptul administrativ, această capacitate reflectă posibilitatea de a participa

ca subiect autonom în raport de dreptul administrativ.

Spre deosebire de dreptul civil, unde există o reglementare unitară a

capacităţii juridice (Decretul nr.31/1954) , în dreptul administrativ, o asemenea

reglementare nu există, ceea ce presupune ca în fiecare caz, în parte, când examinăm

o autoritate administrativă , trebuie să analizăm dacă legea organică de înfiinţare şi

alte reglementări incidente îi conferă sau nu, posibilitatea de a intra în nume propriu

în raporturi administrative.

Capacitatea nu trebuie însă confundată nici cu competenţa.

Astfel:

în timp ce capacitatea de drept administrativ este proprie numai

autorităţilor administrative (organelor), competenţa aparţine atât autorităţilor, cât şi

structurilor lor organizatorice cât şi funcţionarilor publici;

în timp ce atribuţiile ce alcătuiesc competenţele se pot transmite în vederea

exercitării altor compartimente sau funcţionarilor, capacitatea nu poate fi transmisă

(ex. atribuţiile primarului, în materia stării civile - funcţia de delegat ofiţer de stare

civilă).

Pe linia definirii corecte a competenţei, după delimitarea acesteia de

capacitate, trebuie să amintim caracteristicile acesteia şi anume:

1. competenţa autorităţilor administraţiei publice este legală, prestabilită de

lege, ceea ce presupune că titularul acesteia (organ, structură sau compartiment) nu

poate renunţa la aceasta, sau să o tranzacţioneze, încredinţeze altei autorităţi sau

persoane.

Asigurarea continuităţii administraţiei publice şi a caracterului continuu şi

permanent al acestei activităţi, au condus la recunoaşterea legală a anumitor

modalităţi (sau excepţii de la regulă) de “transmitere” a exerciţiului atribuţiilor şi

anume:

a) repartizarea/încredinţarea, împuternicirea de atribuţii - un organ colectiv

poate stabili atribuţii ce se vor exercita în intervalul dintre şedinţele acestuia, cât şi

permanent, de anumiţi membrii ai săi sau funcţionari publici;

Delegarea de atribuţii, în condiţiile legii, constă în desemnarea de către o

autoritate, a altui organ sau persoane care să exercite anumite atribuţii ce revin

titularului de drept (primarul deleagă exercitarea atribuţiilor de stare civilă,


viceprimarului sau secretarului). Spre deosebire de situaţia repartizărilor de atribuţii,

când un ansamblu de atribuţii al organului colegial nu se pot transmite unei singure

persoane, în cazul delegării, acestea se transmit în totalitate.

De asemenea, dacă în cazul repartizării de atribuţii aceasta decurge din

necesitatea asigurării funcţionării unei autorităţi, nefiind necesară o prevedere

expresă a legii, delegarea are caracter excepţional şi trebuie încuviinţată de lege.

b) suplinirea/înlocuirea unor funcţionari publici împiedicaţi să-şi exercite

atribuţiile, constă deci, în înlocuirea titularului funcţiei, cu o altă persoană, pe durata

determinată.

Sunt situaţii determinate prin lege când operează suplinirea de drept (ex.

ministrul, prefectul, primarul sunt înlocuiţi de adjunctul acestora subprefect,

viceprimar, pe perioada absenţei), după cum în alte situaţii, desemnarea

înlocuitorului este la latitudinea titularului funcţiei.

În literatura de specialitate, se reţine şi situaţia “interimatului“ şi respectiv

“interimarul“ care este o persoană provizoriu însărcinată să înlocuiască titularul, fie

pe perioada de absenţă, fie între încetarea mandatului şi preluarea funcţiei de către

succesor, pe o perioadă relativ scurtă de timp279

.

Deosebirea dintre ultimele două excepţii, suplinire şi delegare, vizează sfera

atribuţiilor transmise.

Astfel, în cazul suplinirii, acest transfer se referă la toate atribuţiile titularului

competent, în timp ce în cazul delegării, transferul are în vedere numai anumite (nu

toate) atribuţii, pentru care titularul delegării este ţinut să dea socoteală, titularului

competenţei care-i poate ratifica sau nu actele emise.

În literatura de specialitate, regăsim şi o altă noţiune legată de competenţă şi

regăsită în activitatea autorităţilor administrative, şi anume, concursul de

competenţă, în forma directă sau indirectă.

Concursul de competenţă, în formă directă, există atunci când un act

administrativ este emis prin acordul mai multor autorităţi ale administraţiei publice,

din domenii sau ramuri diferite.

Concursul de competenţă, în formă indirectă, îmbracă modalitatea avizului

conform, prin care se exprimă un punct de vedere al unui organ cu caracter

obligatoriu pentru cel care emite acte administrative, sub forma aprobării ulterioare,

respectiv prealabile.

Personal, apreciez că o examinare corectă a conţinutului şi efectelor noţiunii

de concurs de competenţă, ne conduce la procedura de adaptare a actelor

administrative şi condiţiile de formă ale acesteia, ceea ce nu necesită examinarea la

excepţiile de competenţă din această secţiune.

2. competenţa autorităţii administraţiei publice are caracter obligatoriu.

Aceasta presupune că, fiind stabilite prin lege, atribuţiile acestor autorităţi

trebuie realizate în conformitate cu legea, executarea lor, neavând un caracter

facultativ.

279

Andre Lanbadire, Jean Claude Venezia, Yves Goudement - p.670


Sancţiunea emiterii sau adoptării unui act într-o materie sau domeniu, în care

autoritatea nu era abilitată să-l emită, conduce la sancţiunea nelegalităţii actului,

care nu poate fi acoperită prin confirmare.

3. competenţa autorităţii administraţiei publice are de regulă, un caracter

permanent, ceea ce presupune exercitarea acesteia în mod continuu.

Aceasta se reflectă în materia adoptării emiterii actului administrativ, în

capacitatea emiterii acestora, ori de câte ori sunt întrunite condiţiile legale.

B. O altă condiţie de valabilitate (legalitate) a actului administrativ o reprezintă conformitatea acestuia cu conţinutul Constituţiei, al legii ca act al Parlamentului şi al altor acte cu forţă juridică superioară. Conformitatea cu conţinutul legii, trebuie examinată prin puterea structurii

trihotomice a normei juridice280

.

Din această perspectivă, distingem următoarele aspecte ale conţinutului

actului administrativ:

1. în raport cu ipoteza normei juridice, emitentul actului administrativ,

trebuie să se supună următoarelor condiţii legale:

să emită un act administrativ pe care legea îl dispune în exercitarea

competenţelor sale, cu respectarea condiţiilor de fapt şi de drept;

să nu emită un act administrativ în lipsa condiţiilor de fapt ce l-ar

determina;

să aprecieze în funcţie de existenţa sau inexistenţa condiţiilor de fapt,

asupra obligaţiei de a emite actul.

Din această perspectivă, vom observa că cele mai multe consecinţe ale

nerespectării elementelor de mai sus, conduc la încadrarea legii, şi ca atare, la un

refuz nejustificat al autorităţii de a emite un act administrativ, refuz cenzurabil pe

calea acţiunii în contencios administrativ (Legea nr.554/2004). În egală măsură şi

“excesul de putere” şi respectiv, de depăşire al competenţei prin emiterea unui act

administrativ, în lipsa îndeplinirii condiţiilor de fapt, conduce la sancţionarea actului

cu nelegalitatea sa.

2. în raport cu dispoziţia normelor juridice, putem întâlni situaţii când, în

condiţiile stabilirii condiţiilor de fapt, se face o aplicare greşită a acesteia, cu ocazia

emiterii sau adoptării actului administrativ.

Această situaţie este în mod uzual întâlnită, inclusiv în activitatea autorităţilor

administraţiei publice locale, când în adoptarea unui act, acestea fac o aplicare

greşită a legii, urmare a interpretării incorecte, din lipsa profesionaliştilor, în

structura funcţională a acestora (vezi secretar comună, care poate fi în condiţiile

legii şi fără studii juridice) sau aplicarea unei prevederi legale, în lipsa competenţei

autorităţii.

Toate aceste situaţii conduc la constatarea nelegalităţii actului administrativ

pe calea controlului de tutelă exercitat de prefect, sau în cazul nereformării actului în

desfiinţarea, anularea acestuia pe calea acţiunii în contencios administrativ,

exercitată de acesta. Evitarea intrării în circuitul civil a unui act administrativ

280

T.Dyan - Actele de drept administrativ, p.138 - urm.


nelegal, este asigurată prin norma legală care dispune ca actul contestat este

suspendat de drept.

3. în raport cu sancţiunea normelor juridice, sunt situaţii când prin actul

administrativ se stabilesc alte sancţiuni decât cele prevăzute de lege, ceea ce

conduce, indubitabil la ilegalitatea actului administrativ (a se vedea materia

contravenţională).

Spuneam la începutul acestei secţiuni, că această condiţie a conformităţii,

presupune obligaţia generală de a emite aceste acte în concordanţă cu conţinutul

Constituţiei, legea fundamentală, dar presupune şi obligaţia de a corespunde cu

actele juridice normative cu forţă juridică superioară.

Această trăsătură a conformităţii actului rezidă din prezumţia de legalitate a

actului administrativ, care este şi temeiul regimului juridic administrativ al acestor

acte.281

Profesorul Iorgovan completează chiar că “prezumţia de legalitate asociată

cu prezumţia de autenticitate şi prezumţia de veridicitate, constituie fundamentul

teoretic atât, al efectelor în regim de putere ale actului administrativ, cât şi al

obligaţiei sale de executare.”

Aşadar, tocmai legalitatea şi oportunitatea actului administrativ sunt

condiţiile pentru executarea din oficiu a actelor administrative. Pe cale de

consecinţă, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care-l ocupă

autoritatea emitentă în structura administraţiei publice.

Reamintindu-ne izvoarele administraţiei, ierarhizate tot funcţie de forţa

juridică a actului, determinată de poziţia emitentului, în structura organizării statale,

vom reţine cu caracter de regulă, că fiecare din acestea sunt la rândul lor conforme

cu actele emise de autorităţi supraordonate, sau care emit acte cu forţă juridică

superioară.

Spre pildă, Constituţia este legea fundamentală şi ca atare principiul

supremaţiei sale declarat este asigurat de normele juridice cuprinse în această lege,

însă ca act al Parlamentului, singura autoritate legiuitoare în diferite materii este

totdeauna conform cu norma constituţională, în timp ce hotărârile guvernului,

ordonanţele de urgenţă sunt ca şi instrucţiunile, ordinele miniştrilor sunt conforme

Constituţiei, legii şi cu celelalte acte emise în executarea sa.

3. O altă condiţie de valabilitate a actului administrativ o reprezintă emiterea acestuia în forma şi cu prevederile stabilite de lege.

Ca o garanţie a respectării principiului legalităţii, actul administrativ îmbracă

de regulă forma scrisă, dar el poate îmbrăca şi forma orală (avertisment).

Forma scrisă este o condiţie necesară şi dacă avem în vedere următoarele

consecinţe practice:

cunoaşterea conţinutului său de către titular sau beneficiar;

posibilitatea dovedirii sale în caz de litigii sub aspectul existenţei efectelor

sale;

pentru executarea dreptului de control, din punct de vedere al respectării

condiţiei de legalitate.

281

A.Iorgovan - opcit, p.314 - urm.


Condiţiile de formă ale actului administrativ îmbracă două aspecte:

condiţii de formă exterioară - generic denumită forma scrisă a actului, a

cărei nerespectare atrage anulabilitatea actului sau nulitatea sa în condiţiile

legii;

condiţii de ordin tehnic sub aspectul procedurilor de îndeplinit pentru

“forma” validă a acestuia, care nu atrag întotdeauna anulabilitatea actului

în caz de nerespectare.

Dacă avem în vedere clasificarea actului administrativ după natura efectelor

sale în normative şi individuale, trebuie să reţinem că, pentru actele normative,

condiţia formei scrise este o condiţie de “ad validitatem“ şi nu “ad probationem“ de

vreme ce legea leagă producerea efectelor sale, de publicarea lor.

În acest sens, vom aminti prevederile art.10 din Constituţie, potrivit cărora

hotărârea Guvernului şi ordonanţa Guvernului se publică în Monitorul Oficial .

Nepublicarea atrage sancţiunea inexistenţei sale.

În literatura de specialitate, ca şi în practică, se recunoaşte şi forma orală a

actului administrativ, dar numai pentru actul administrativ individual. Cel mai

elocvent exemplu, ca acte administrative individuale, pot apărea fie în forma orală ,

fie în forma scrisă, îl reprezintă prevederile Ordonanţei Guvernului nr.2/2001,

modificată şi aprobată prin Legea nr.180/2002, privind stabilirea şi sancţionarea

contravenţiilor, care prevede că avertismentul se aplică oral. Dar, acelaşi act

normativ, condiţionează valabilitatea actului administrativ individual de forma

scrisă, respectiv încheierea procesului verbal de stabilire şi constatare a

contravenţiei.

Reţinem de asemenea că actul administrativ jurisdicţional nu se adoptă decât

în forma scrisă .

Dacă privim actul administrativ sub aspectul formei exterioare a acestuia, nu

trebuie neglijat că în această categorie, vom regăsi şi condiţiile redactării sale în

limba română 282

, cât şi motivarea283

acestuia.

De altfel, în practică, motivarea actului administrativ permite efectuarea unui

control mai eficient asupra conţinutului actului administrativ, şi chiar constatarea

încălcării condiţiilor de legalitate, cu ocazia aplicării prevederilor legale în mod

concret (a se vedea neconformitatea actului administrativ, raportată la dispoziţia

normelor juridice).

În sensul celor de mai sus, precizăm că în sistemul francez, forma actului este

o condiţie generală de valabilitate a acestuia. Astfel, autori consacraţi menţionează

că “toate actele administrativ trebuie să fie motivate, adică justificate raţiunile de

fapt şi de drept care au stat la baza emiterii sau adoptării lor. Dacă vorbim despre

motivarea actelor administrative, ne referim la existenţa unei obligaţii pentru

administraţie, de a face cunoscute în decizie, aceste raţiuni“284

.

Sub al doilea aspect al formei actului administrativ, vom avea în vedere de

fapt, formele procedurale de elaborare a unui act administrativ, care sunt sau nu

282

Legea nr.215/2001 - art.17,43 al;in3,etc 283

R.N.Petrescu - opcit, p.270

V.Vedinas - Dreptul administrativ si institutiile politoco-administrative, p.97 284

Ch. Debbasch - opcit, p.262


obligatorii tuturor categoriilor de acte administrative, în funcţie de prevederile

legale, în materia în care actul este emis/adoptat.

Formele procedurale de elaborare a actului administrativ se pot clasifica,

funcţie de mai multe criterii:

1. În raport cu momentul emiterii actului, acestea sunt:

forme procedurale anterioare emiterii actului;

forme procedurale concomitente emiterii actului;

forme procedurale posterioare(ulterioare) emiterii actului.

2. În raport cu consecinţele juridice pe care le produc, aceste forme

procedurale se clasifică în:

forme procedurale ce produc efecte prin ele însele;

forme procedurale care determină sau condiţionează legalitatea

actului administrativ;

forme procedurale care nu afectează legalitatea actului

administrativ.

a) Formele procedurale anterioare emiterii actului sunt operaţiuni care

premerg elaborării actului administrativ, pregătesc actul, dar care nu produc efecte

juridice ele însele. În această categorie regăsim: referatele, studiile, statisticile,

rapoartele, informările, dările de seamă, iniţiativa, propunerile, anchetele, procesele

verbale, avizele, acordurile, etc.

De asemenea, la emiterea actului administrativ nu trebuie neglijată

respectarea condiţiilor de tehnică juridică prevăzute de Hotărârea Guvernului

nr.555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea

proiectelor de acte normative spre adoptare şi Legea nr.24/2000 privind normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Din sinteza de mai sus, vom observa ca forme procedurale: obligativitatea

grupării normelor juridice, prezentarea formală a actului cu principalele sale

componente: titlul actului, formula introductivă, preambulul, partea dispozitivă,

formula de atestare a legalităţii adoptării sau emiterii actului, semnătura

reprezentantului legal al emitentului, număr, data actului285

Din categoria formei procedurale anterioare, cele mai importante sunt: avizul

şi acordul.

a) Avizele sunt opinii pe care autoritatea administraţiei publice emitente le

solicită altei autorităţi publice sau persoane, în vederea emiterii, adoptării unui act

administrativ.

Avizele pot fi:

facultative când autoritatea emitentă are latitudinea să le ceară sau nu altei

autorităţi, iar dacă le-a cerut nu este ţinută să se conformeze acesteia;

Un asemenea aviz nu condiţionează legalitatea actului administrativ.

consultative în cazul în care autoritatea emitentă este obligată să le ceară

altei autorităţi stabilite de lege, dar nu este obligată să se conformeze acestora (ex.

avizul financiar contabil; în Legea nr.50/1991 se vorbeşte de avizul pe care consiliul

judeţean îl solicită primarului pentru investiţiile aprobate de Guvern pentru lucrările

285

I.Vaida - Manual de legistică formală - Lumina Lex 2000, p.89-urm


publice, art.95 din Constituţie, la suspendarea din funcţie a Preşedintelui României,

se cere consultarea Curţii Constituţionale; art.144 lit. f, h; art.90, referendumul

organizat de Preşedinte după consultarea Parlamentului);

conforme pe care autoritatea emitentă are obligaţia legală, nu numai să le

ceară, dar şi să se conformeze acestora (ex. certificatul de urbanism elaborat potrivit

Legii nr.50/1991).

De reţinut că, deşi emitentul este ţinut să respecte conţinutul avizului, acesta

nu poate fi obligat să emită actul, dacă nu este de acord cu avizul comunicat.

Aşadar, avizul conform nu este un act administrativ, ceea ce rezultă din lipsa

caracterului său executoriu. Deşi este o manifestare unilaterală de voinţă care

condiţionează emiterea unui act, avizul nu este un act administrativ, ci o operaţiune

administrativă, neproducând efecte juridice prin el însuşi. Avizele pot proveni de la

o autoritate subordonată , situată pe acelaşi nivel cu emitentul, sau la un nivel

superior.

b) Acordul reprezintă consimţământul (acceptul) pe care o autoritate publică

îl dă pentru emiterea unui act administrativ de către o altă autoritate. De această dată,

emitentul nu se mai află în situaţia de a opta dacă ţine seama sau nu de opinia altui

organ. Acordul reprezintă o condiţie pentru emiterea actului, a validităţii acestuia.

Acordul, ca şi avizul, nu produce efecte juridice prin el însuşi, ci condiţionează

emiterea actului administrativ. Acordul poate fi concomitent, prealabil sau posterior

emiterii actului.

Acordul prealabil nu presupune acoperirea eventualelor vicii ale actului

administrativ la care se referă, ceea ce face ca într-o eventuală acţiune în contencios

administrativ, împotriva actului administrativ, pârâtul să fie emitentul actului şi

nicidecum autoritatea emitentă a acordului (care este o operaţiune administrativă).

De asemenea, între acordul prealabil şi avizul facultativ sau consultativ, există

deosebiri din punct de vedere al poziţiei, faţă de conţinutul acestor operaţiuni.

Astfel, dacă în cazul avizului, emitentul poate adopta chiar măsuri contrare

opiniei din aviz, în cazul acordului prealabil, acest lucru nu este posibil, de vreme ce

legea este aceea care stipulează consimţământul altei autorităţi.

În privinţa acordului prealabil şi avizului conform, deşi sunt mult

asemănătoare, trebuie să reţinem că avizul reprezintă un act pregătitor ce precede

actul administrativ, producător de efecte juridice, în cazul acordului prealabil,

efectul juridic apare ca o consecinţă a manifestărilor de voinţă, a două sau mai multe

autorităţi.

Acordul, ca o condiţie a valabilităţii actului administrativ, este opera unei

autorităţi ierarhice superioare sau cel puţin egală emitentului.

În categoria formelor procedurale prealabile, aminteam că intră şi

propunerile, rapoartele, referatele şi alte acte de iniţiere a emiterii actului

administrativ (ex. proiectele de hotărâre ale consiliului local pot fi propuse de primar

sau consilieri, rapoarte de specialitate ale compartimentelor din aparatul propriu al

consiliului local, indiferent de denumirea pe care aceste acte de iniţiere a emiterii

unor acte administrative, o poartă acestea sunt simple operaţiuni

tehnico-administrative ce preced elaborarea unui act juridic.


În această categorie de forme procedurale, trebuie amintite că, în privinţa

actelor administrativ jurisdicţionale, acestea condiţionează legalitatea actului.

Prin aceste forme procedurale de cercetare sau anchetă, se urmăreşte

determinarea corectă a stării de fapt, în raport cu care se emite actul (ex. audieri,

martori, experţi, etc.).

b) Formele procedurale concomitente sunt acelea care trebuiesc respectate

în momentul manifestării de voinţă producătoare de efecte juridice. În această

categorie, vom reţine cvorumul, majoritatea necesară pentru adoptarea actului,

motivarea, semnarea actului.

-cvorumul reprezintă numărul de membri raportat la totalul membrilor unei

autorităţi colegiale, care trebuie să fie prezent pentru ca deliberările acestuia să fie

valabile.

Normele legale ce reglementează cvorumul, au caracter obligatoriu, fiind de

strictă interpretare, şi cărora autoritatea trebuie să li se conformeze.

-majoritatea necesară pentru adoptarea unui act, are în vedere în fapt,

numărul de membrii care trebuie să voteze pentru ca actul să fie valabil şi

obligatoriu.

Potrivit prevederilor legale, majoritatea poate fi: absolută, simplă şi calificată.

Majoritatea absolută reprezintă un număr mai mare decât 1/2 din numărul

total al membrilor ce alcătuiesc autoritatea (ex. art.46(2) din Legea nr.215/2001

"Hotărârile privind contractarea de împrumuturi, in condiţiile legii, administrarea

domeniului public si privat al comunei sau al oraşului, participarea la programe de

dezvoltare judeţeana, regionala, zonala sau de cooperare transfrontalieră,

organizarea si dezvoltarea urbanistica a localităţilor si amenajarea teritoriului,

precum si cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu

organizaţii neguvernamentale, cu persoane juridice romane sau străine se adopta cu

votul a cel puţin doua treimi din numărul consilierilor in funcţie").

Majoritatea simplă (relativă) reprezintă adoptarea actului cu votul

majorităţii autorităţii prezenţi la şedinţă, care de fapt este 1/2 + 1 din numărul

membrilor prezenţi (" Hotărârile privind bugetul local, precum si cele prin care se

stabilesc impozite si taxe locale se adopta cu votul majorităţii consilierilor in funcţie

").

Majoritatea calificată reprezintă adoptarea unui act cu votul a 2/3 din

numărul membrilor ce alcătuiesc autoritatea.

Cvorumul nu se confundă cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act

administrativ , primul referindu-se la numărul necesar pentru o autoritate colegială

pentru a lucra valabil, în timp ce a doua noţiune are în vedere numărul de membrii

necesari pentru ca un act administrativ să fie adoptat valabil.

Semnarea şi contrasemnarea unui act administrativ este stipulată de

Constituţie şi alte legi, hotărâri de Guvern.

În art.107(4) din Constituţie se precizează că “ hotărârea de guvern adoptată

de Guvern, se semnează de primul ministru şi se contrasemnează de miniştrii care

au obligaţia punerii lor în executare”, iar în art.26(4) din Hotărârea Guvernului

nr.555/2001 “ordinele şi instrucţiunile se semnează numai de către conducătorii

autorităţilor publice emitente“.


În art.137(2) din Legea nr.215/2001, se stipulează că ordinele prefectului care

stabilesc măsuri cu caracter tehnic şi de specialitate sunt emise după consultarea

organelor sau serviciilor de specialitate şi sunt contrasemnate de conducătorii

acestora.

În cazul actelor administrative aparţinând sau emise de autorităţi unipersonale

(ex. primar), pentru care legea cere forma scrisă , nesemnarea reprezintă o încetare a

unei condiţii de valabilitate .

În literatură, sunt autori care examinează această formă procedurală ca o

condiţie posterioară adoptării actului286

.

Motivarea am definit-o la condiţiile prealabile actului . În dreptul românesc,

această obligaţie a motivării există pentru actele administrative normative,

materializată sub forma notei de fundamentare sau a expunerii de motive, conform

Hotărârea Guvernului nr.555/2001, art.6(1)287

, cât şi pentru actele administrative

jurisdicţionale.

În doctrină, se precizează că obligaţia motivării rezultă din lege şi dacă acesta

nu a fost motivat de emitent, actul este considerat ca nelegal din punct de vedere al

procedurii de elaborare şi trebuie considerat nul.

În situaţia însă în care, actul deşi motivat, dar considerentele sale sunt în

contradicţie cu legea în vigoare, actul administrativ emis cu respectarea condiţiei de

formă, trebuie considerat nelegal din punct de vedere al conţinutului şi scopului său.

c) Forme procedurale ulterioare (posterioare) emiterii actelor administrative

În această categorie, vom regăsi: aprobarea, confirmarea, comunicarea,

publicarea, datarea şi semnarea.

În literatura de specialitate, aprobarea a fost definită de prof. T. Drăganu288

ca “o manifestare de voinţă a unui organ superior prin care acesta se declară de

acord cu un act emis de un organ inferior, care fără această manifestare de voinţă

posterioară nu ar produce efecte juridice, conform legii“.

Aşadar, această aprobare nu modifică, sau adaugă la efectele juridice ale

actului emis, numai că nu se poate proceda la exercitarea acesteia, fără aprobarea

agentului superior. Din acest motiv, aprobarea nu poate acoperi viciile actului

aprobat şi nici nu obligă emitentul la executarea actului aprobat.

Ca o consecinţă a efectelor recunoscute acordului posterior, reţinem că actul

poate fi revocat de emitent fără aprobare.

Confirmarea capătă în dreptul administrativ mai multe accepţiuni, şi anume:

aprobarea dată de o autoritate administrativă superioară, conform legii, în

lipsa căreia actul administrativ nu poate fi pus în executare;

comunicarea către cel interesat, că emitentul unui act îşi menţine punctul de

vedere exprimat anterior.

286

N.Popa - Teoria generala a dreptului, Bucuresti, 1992, p.147 287

I.Iovănas - opcit, p.47

Victor Dan Zlotescu - Introducere în logistica optimală. Tehnică legislativă. Ed. Oscar Print, Bucuresti, 1996, p.75 288

T.Draganu - opcit, p.136-urm.


Confirmarea într-o atare situaţie, nu produce nici-un efect juridic, dar în

măsura în care acoperă un viciu al actului emis anterior, ea reprezintă un act

administrativ distinct de cel confirmat.

ca formă procedurală de care se leagă producerea de efecte juridice prin

imposibilitatea punerii sale în executare. Asemenea acte se întâlnesc mai

cu seamă în elaborarea actului administrativ atributive de statut personal

(ex. hotărârea comisiei superioare de diplome, care poate consolida

hotărârea comisiei de doctorat)

3) comunicarea actului administrativ este operaţiunea prin care emitentul

aduce la cunoştinţa celui interesat, a destinatarului actului administrativ, fie direct

sau prin afişare. Comunicarea este o formă procedurală specifică actelor

administrative individuale, în timp ce publicarea reprezintă operaţiunea de aducere

la cunoştinţa cetăţenilor a actelor normative. Această operaţiune se poate realiza prin

mijloace precum afişarea, semnalizarea, publicarea prin mijloace de difuzare, etc.

Atât comunicarea, cât şi publicarea sunt condiţii procedurale posterioare, care

condiţionează legalitatea actelor administrative.

De altfel, în privinţa actelor administrative normative, chiar în art.107(4) din

Constituţie se stabileşte că „nepublicarea hotărârii de guvern, sau ordonanţei de

guvern atrage inexistenţa acestora, ca o consecinţă a principiului general de drept

“nemo censetur ignorare legem“.

În acelaşi sens, dispoziţiile Legii nr.215/2001, modificată şi completată prin

Legea nr.286/2006, art.50 alin.1, stabileşte că “hotărârile normative devin

obligatorii de la data aducerii lor la cunoştinţă publică“.

Datarea, semnarea, contrasemnarea anumitor acte normative Spre pildă, art.107(4) din Constituţie prevede că “hotărârile şi ordonanţele

adoptate de guvern se semnează de prim ministru şi se contrasemnează de miniştrii

care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial”.

Dacă în privinţa datării şi semnării actului acestea se pot explica ca operaţiuni

menite a stabili competenţa emitentului la data adoptării actului, în privinţa

contrasemnării, aceasta poate avea semnificaţii diferite.

Astfel, contrasemnătura miniştrilor pe hotărâri de guvern, ordonanţe de

guvern, are semnificaţia determinării competenţei în exercitarea actului şi a stabilirii

răspunderii pentru executarea sa.

Cât priveşte contrasemnătura secretarului unei unităţi administrativ teritoriale

pe actele autorităţii administraţiei publice locale, aceasta are semnificarea achiesării

sale la conţinutul actului, sub aspectul condiţiilor de legalitate şi conformitate al

acestuia.

4. O altă condiţie de valabilitate a actului administrativ o reprezintă aceea că prin conţinutul său acesta să corespundă scopului urmărit de lege

În literatura de specialitate, această condiţie este definită prin noţiunea de

oportunitatea actului administrativ prin care se înţelege realizarea sarcinilor şi

atribuţiilor legale în termeni optimi, cu cheltuieli minime, dar cu eficienţă maximă,

prin alegerea celor mai elocvente mijloace de realizare a scopului legii.


Ca atare, pentru ca un act administrativ să fie actual şi oportun, el trebuie să

reflecte concordanţa dintre cadrul şi limita legii. Oportunitatea reprezintă dreptul de

apreciere al autorităţii administrative în cursul executării legii, prin care se asigură

exercitarea atribuţiilor sale legale. Limitele dreptului de apreciere este dat de lege, în

temeiul căreia se adoptă, emite actul administrativ, şi pe cale de consecinţă, un act

oportun dar ilegal, nu este valabil.

Oportunitatea permite autorităţii administrative alegerea soluţiei adecvate,

dar acest drept de apreciere nu este un drept discreţionar, ci acesta corespunde

întotdeauna scopului legal.

Aprecierea oportunităţii unui act administrativ, presupune raportarea la mai

multe criterii, funcţie de relaţiile sociale reglementate, printre care amintim:

criteriul momentului adoptării actului administrativ. Din acest

punct de vedere, când legiuitorul lasă la latitudinea emitentului momentul adoptării

actului administrativ, există posibilitatea unei corecte aprecieri şi adoptări la

momentul potrivit, ceea ce conduce la un act oportun, dar şi prematur sau tardiv,

când actul va fi apreciat ca inoportun;

criteriul locului şi al condiţiilor în care urmează a se aplica actul.

Acest criteriu permite o eficacitate sporită a actului administrativ, fiecare

colectivitate are particularităţile sale în momentul emiterii, dar fără a se absolutiza

condiţiile reale în detrimentul celor legale;

criteriul mijloacelor materiale şi umane pe care le presupune actul

administrativ şi durata de timp pe care o reclamă aplicarea sa;

În administraţie, criteriul timpului prezintă o importanţă deosebită în

aplicarea oportunităţii actului administrativ, ca şi eficienţa, rapiditatea adoptării şi

executării sale, în finalitatea determinată.

criteriul conformităţii cu condiţiile generale de dezvoltare materială,

socială şi culturală. Aceasta presupune adoptarea unor acte administrative raportate

la condiţiile sau posibilitatea de realizare existente la un moment dat şi nu în condiţii

irealizabile, care fac actul inoportun;

criteriul conformităţii cu scopul legii. Un asemenea criteriu este relevant

în condiţiile în care, conţinutul legii este relativ determinat, ceea ce impune ca la

emiterea sau adoptarea actului administrativ, să ţii cont nu numai la formularea

conţinutului legii, ci şi la scopul urmărit de legiuitor. Acest criteriu permite în

practică revocarea propriului act, când emitentul constată o greşeală în aplicarea

legii, prin emiterea unui act ilegal sau inoportun.

Oportunitatea unui act administrativ poate fi apreciată atât în momentul

emiterii actului, cât şi ulterior, în sensul că un act oportun la data adoptării, pe

parcurs devine inoportun. De aceea, revocarea acestuia poate avea efecte ex. tunc ,

când actul a fost inoportun în momentul emiterii sale, sau ex. nunc, când el produce

efecte numai pentru viitor (inoportunitatea survine ulterior).

În concluzie, urmează a mai reţine că, în timp ce oportunitatea, ca şi

legalitatea, pot fi verificate atât de emitent, cât şi de organul superior, cu dreptul, în

condiţiile legii de a revoca sau anula actul ilegal sau inoportun, instanţele

judecătoreşti nu pot constata decât legalitatea actelor administrative.


SECŢIUNEA 6 Efectele juridice ale actelor administrative

6.1. - Forţa juridică a actului administrativ şi regimul juridic aplicabil actului administrativ

Din definiţia actului administrativ, ştim că acesta este un act juridic, o

manifestare de voinţă făcută cu scopul de a naşte, modifica sau stinge raporturi

juridice de drept administrativ.

În literatura de specialitate, forţa juridică a actului administrativ este dată

tocmai de caracterul de autoritate (putere) publică al actului sau aşa cum este

cunoscut de prezumţia de legalitate 289

a actului administrativ.

Această prezumţie este relativă (juris tantum) şi nu absolută (juris et de jure)

care fără a fi prevăzută în mod expres, este dedusă din interpretarea coroborată a

prevederilor art.1 alin.3, art.16, 21, 31, 48, 51, 54, 99, art.107, 120(2) şi 122(4) din

Constituţie.

Această prezumţie poartă numele în literatura franceză de ”prezumţie de

conformitate cu dreptul“.290

La rândul său, prezumţia de legalitate presupune prezumţia de autenticitate,

potrivit căreia actul emană în mod real, de la cel ce declară că l-a emis, şi prezumţia

de veridicitate, potrivit căreia actul reflectă în mod real ceea ce a stabilit autoritatea

emitentă.291

Precizăm de asemenea că, de regulă, forţa juridică a unui act administrativ

este dată de locul pe care îl ocupă emitentul în sistemul organizării administraţiei

publice şi natura acestui organ.

Astfel, dintre actele guvernului: hotărâri, ordonanţe de guvern şi ale primului

ministrului: decizii, forţa juridică a acestora este diferită, cea mai mare putere (forţă

juridică) având-o ordonanţele, apoi hotărârile de guvern şi ultimele, deciziile

primului ministru.

Actele administrative, fiind acte administrative emise în realizarea puterii

publice, sunt din punct de vedere al regimului juridic aplicabil executării din oficiu

(executarea ex officio), iar în cazul neexecutării de bună voie, prin intervenţia forţei

de constrângere a statului, fără a fi necesară investirea actului cu titlu executoriu.

Dat fiind caracterul obligatoriu şi executoriu al actului administrativ, efectele

acestuia se produc fără a mai fi necesar consimţământul destinatarului său.

Beneficiind de cele trei prezumţii: de legalitate, veridicitate şi autenticitate,

actul administrativ are forţa probantă a unui act autentic, ceea ce presupune, pe cale

de consecinţă că, înlăturarea efectelor sale, nu se poate face decât prin înscrierea în

fals.

289

R.Ionescu - opcit, p.252-253

A.Iorgovan - opcit, vol.III, p.63 -urm. 290

J.Rivera, j.Waline - opcit, p.107

j. Schwarze - Dr. adtif. europeen 291

A.Iorgovan - opcit - vol.I


Practica şi teoria administrativă au recunoscut şi acceptat şi excepţia de la

regula executării din oficiu a actului administrativ, cu privire la acele acte

administrative care dau naştere la raporturi de dreptul civil, muncii, etc.

6.2. Momentul începerii, producerii şi încetării efectelor juridice ale actelor administrative

În legislaţia română, efectele actului se produc, de regulă din momentul

comunicării actului individual, şi respectiv al publicării celui normativ, tocmai ca o

garanţie că, pentru a fi executat, actul trebuie să fie cunoscut, iar pentru emitent

acesta este ţinut de obligaţia de a lua măsuri pentru executarea acestuia.

De altfel, prezumţia de legalitate ce operează în privinţa actului administrativ,

se reflectă în regimul juridic al actului administrativ, ceea ce presupune obligaţia

pentru emitent, din momentul adoptării actului, de a-l aduce la cunoştinţă celor

interesaţi şi de a nu-l revoca decât în condiţiile legii.

De reţinut de asemenea că, în principiu, actele administrative produc efecte

pentru viitor, fiind active şi nu retroactive.

De la regula că actele administrative produc efecte din momentul publicării

sau al comunicării, există şi excepţii:

1) acte cu caracter retroactiv:

actele declarative de drepturi;

acte administrative cu caracter jurisdicţional; acte administrative date în executarea unei hotărâri judecătoreşti; acte administrative cu efecte retroactive stabilite expres de lege; acte recognitive prin care se constată existenţa unor drepturi şi obligaţii ce

au luat naştere prin fapte juridice, anterioare emiterii lor, dar produc efecte

din momentul producerii acestora (ex. certificat de stare civilă). 2) acte administrative care produc efecte la o dată ulterioară publicării,

comunicării, în condiţiile legii, prin voinţa emitentului, sau funcţie de natura actului

(ex. actele administrative supuse aprobării sau confirmării).

Actele administrative, funcţie de natura lor, produc efecte juridice specifice

dreptului administrativ, dar şi altor ramuri de drept.

Astfel, actele normative dau naştere nu numai unor raporturi de drept

administrativ, ci şi din alte ramuri de drept, în timp ce, actele administrative

individuale, caracterizate printr-un singur act de executare (de regulă produce numai

efecte specifice dreptului administrativ).

Efectele actelor administrative se produc între momentul intrării în vigoare a

acestuia, ceea ce coincide cu publicarea sau comunicarea acestuia şi momentul

scoaterii lor din vigoare, survenite din mai multe cauze:

dispusă de organul emitent,

dispusă de organul ierarhic superior; hotărâtă de instanţa de judecată. Încetarea efectelor actelor administrative, se poate produce şi datorită unor

fapte materiale, de producerea cărora legea leagă asemenea efecte.


În toate cazurile însă, încetarea efectelor actelor administrative are loc prin

acte juridice de putere, în caz contrar, renunţarea beneficiarului actului de a-l

executa ar conduce la concluzia că are drept consecinţă, încetarea efectelor actului.

Această interpretare nu poate fi admisă, dacă avem în vedere că actul

administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă a autorităţii emitente,

independentă de voinţa destinatarului. Într-o atare situaţie, a renunţării la beneficiul

unui act administrativ, pentru ca acesta să înceteze a mai produce efecte juridice, se

impune a fi revocat de emitent sau de un organ superior.

Aşadar, încetarea efectelor unui act administrativ poate fi urmarea mai multor

cauze obiective.

În principiu actele administrative produc efecte până în momentul scoaterii

lor din vigoare, prin suspendare, retractare, revocare, anulare.

1. Suspendarea actului administrativ este o operaţiune juridică ce

determină întreruperea (încetarea) temporară a efectelor actului administrativ, ca o

garanţie a asigurării legalităţii acestuia, ori de câte ori există un dubiu cu privire la

legalitatea sau oportunitatea actului.

În cazul certitudinii privind nelegalitatea actului administrativ, intervine

încetarea definitivă a acestui act prin revocare, anulare, abrogare.

Suspendarea poate fi dispusă printr-un act juridic ( ex. în temeiul Legii

nr.29/1990 al contenciosului administrativ art.9 - “suspendarea se dispune de

instanţa de judecată, în cazuri bine justificate şi pentru a preveni producerea unei

pagube iminente“.

De asemenea, suspendarea prin act juridic poate fi dispusă atât de organul

emitent, cât şi de organul superior, care are şi drept de revocare, în temeiul

principiului “qui potest majus, potest et minus“.

Din cele prezentate mai sus, deducem că suspendarea este o întrerupere

temporară a producerii de efecte juridice, ale unui act ce a fost în vigoare, sau o

amânare temporară a producerii acestora, ceea ce echivalează cu intrarea în vigoare

ulterioară momentului emiterii actului.

Ca operaţiune juridică, suspendarea actului administrativ este necesară din

raţiuni practice, motivată de mai multe cauze, precum:

contestarea legalităţii actului de o persoană interesată;

schimbarea condiţiilor de fapt avute în vedere la momentul adoptării, după

emiterea sa, de natură a pune în discuţie oportunitatea actului;

sancţionarea persoanei fizice pentru săvârşirea unei abateri administrative;

pentru elemente de siguranţă în aplicarea actului emis, când sunt dubii în

privinţa legalităţii sale.

Indiferent de raţiunile care se au în vedere la suspendarea actului de către

emitent, de drept, de către organul superior sau instanţa de judecată, aceasta nu este

o modalitate eficientă de îndreptare a unui act administrativ, sau de înlăturare a unor

efecte nelegale, motiv pentru care nici nu este recomandabil a fi transformată ca o

regulă în activitatea de administraţie curentă.

Specific dreptului administrativ, şi mai cu seamă regimului juridic al actului

administrativ este revocabilitatea acestuia, operaţiune prin care emitentul sau

organul superior scoate din vigoare un act administrativ, pentru motive de ilegalitate


sau inoportunitate. Cauzele de revocare pot fi anterioare, concomitente sau

posterioare emiterii actului administrativ.

Revocarea reprezintă acea operaţiune juridică prin care organul emitent sau

cel ierarhic superior, desfiinţează sau scoate din vigoare un act administrativ.

Consacrarea revocabilităţii la nivel de principiu pentru actele administrative,

derivă din specificul şi raţiunea de a fi a administraţiei publice .

De vreme ce această măsură a îndeplinirii actului sau desfiinţării sale este la

îndemâna justiţiei (potrivit Legii nr.554/2004) pe calea contenciosului

administrativ, cu atât mai mult ea trebuie recunoscută ca măsură la îndemâna

emitentului.

Literatura de specialitate a admis în mod constant existenta principiului

revocabilităţii actului administrativ, deşi există autori care examinează revocarea ca

pe un caz particular al nulităţii.

Cauza revocării, retractării, poate fi atât ilegalitatea, cât şi inoportunitatea

actului administrativ, acestea putând fi anterioare, concomitente sau posterioare

emiterii actului.

În cazul în care cauza de revocare, retractare este anterioară sau concomitentă

emiterii actului, revocarea va avea efect “ex tunc”, iar dacă aceasta este ulterioară,

produce efecte ”ex nunc".

Urmare a faptului că această măsură survine de regulă ulterior adoptării

actului, când deja a dat naştere unor raporturi juridice, de altă natură decât

administrativă, revocarea, retractarea trebuie să fie bine motivată, dispusă printr-un

act juridic cu forţă juridică egală cu cel propus a se revoca (“contrarius actus“), cu

respectarea aceloraşi condiţii de fond şi de formă, şi lăsând posibilitatea unei acţiuni

contencioase, împotriva acestei operaţiuni.

De reţinut de asemenea că, dreptul de revocare, retractare, presupune dreptul

de reformare şi dreptul de instrucţiune (de a da îndrumări obligatorii), această ultimă

variantă, găsindu-şi aplicarea când organul superior are competenţa de a revoca acte

administrative de competenţa exclusivă a organelor subordonate.

Un caz practic al acestei teze, o vom întâlni în materia controlului de

legalitate, exercitat de prefect asupra actelor administrative emise de autorităţile

locale, când în exercitarea tutelei administrative pentru motive de nelegalitate,

prefectul poate propune reformarea actului în vederea restabilirii ordinii de drept

încălcate sau, în caz de menţinere a actului de către emitent, poate promova o acţiune

în contencios împotriva actului administrativ considerat nelegal.

Deşi a fost considerată o specie a nulităţii, revocarea se deosebeşte de anulare

(nulitate) prin următoarele elemente:

revocarea intervine atât pentru ilegalitate, cât şi pentru inoportunitate, în

timp ce anularea intervine numai pentru motive de ilegalitate a actului;

revocarea se dispune numai de către organul emitent şi cel superior,

anularea poate fi dispusă de organul superior şi de instanţa de judecată.

Ori de câte ori revocarea este dispusă de organul emitent, aceasta poartă

numele de retractare.

Revocarea se deosebeşte de asemenea şi de suspendare, astfel:


în timp ce revocarea determină încetarea definitivă a efectelor actului

administrativ, suspendarea este o încetare temporară, o amânare a efectelor

actului;

suspendarea se dispune ori de câte ori sunt deosebiri cu privire la legalitatea

sau oportunitatea unui act administrativ, în timp ce revocarea presupune

certitudinea că actul este ilegal sau inoportun

revocarea, după cum am precizat, este regula în materia actelor

administrative, în timp ce suspendarea se dispune în cazuri excepţionale.

Revocarea se deosebeşte totodată şi de abrogare:

abrogarea se dispune de organul emitent, organul superior sau prin lege, în

mod expres sau tacit, cu privire la actele normative, în timp ce revocarea poate

avea ca obiect atât acte normative, cât şi individuale;

efectele revocării sunt atât "ex tunc", cât şi "ex nunc", în timp ce efectele

abrogării sunt numai "ex nunc".

Deşi principiul consacrat în dreptul nostru este revocabilitatea actului

administrativ, se cunosc de asemenea şi excepţii, când actele administrative sunt

irevocabile. Irevocabilitatea însă o regăsim numai cu privire la actele administrative

individuale, actele normative, fiind, fără excepţie, revocabile.

În categoria excepţii de la principiul revocabilităţii actelor administrative

regăsim:

- acte administrative declarate de lege irevocabile;

- acte administrative jurisdicţionale;

- acte administrative de sancţionare, ca formă a răspunderii administrative;

- acte administrative pe baza cărora s-au născut raporturi juridice civile, de

muncă, procesuale;

- acte administrative care au dat naştere la drepturi subiective garantate de

lege sub aspectul stabilităţii lor;

- acte administrative ce au fost executate material;

- acte administrative emise ca urmare a existenţei unor contracte civile292

.

Dacă în privinţa primei categorii nu se impun alte precizări, în privinţa actelor

administrative jurisdicţionale, trebuie reţinut că prin aplicarea acestui principiu, de

fapt, se asigură stabilitatea actului, prin care fie se soluţionează un litigiu sau actul

administrativ a dat naştere unor raporturi juridice civile de dreptul muncii, etc., a

căror stabilitate trebuie asigurată odată intrate în circuitul civil. Aceeaşi explicaţie se

justifică şi pentru actele prin care se atribuie un statut personal (certificat de naştere,

buletin de identitate, diplomă de absolvire, etc.) pentru a nu mai intra în detalii

privind actul administrativ al cărui conţinut se realizează ("una ictu") printr-o

singură operaţiune, acţiune dintr-o dată sau chiar în mai multe operaţiuni

determinate, întrucât prin revocare nu se poate restabili situaţia materială anterioară.

În privinţa actelor administrative în materie contravenţională, în conformitate

cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, devenită Legea nr.180/2002

acestea nu pot fi revocate nici de emitent, nici de organul superior în cursul

292

A.Iorgovan - opcit, vol.II, p83


procedurii administrative, ci numai anulate de instanţa de judecată, când legalitatea

lor poate fi atacată pe calea plângerii, în termenul prevăzut de lege.

În literatura juridică, ca şi în practica judecătorească, s-a ridicat problema

valabilităţii actelor administrative irevocabile obţinute prin manevre frauduloase.293

Într-o atare situaţie, vom distinge următoarele situaţii:

pentru actele administrative realizate material nu se mai poate pune

problema revocabilităţii;

pentru actele administrative jurisdicţionale, care se bucură de autoritatea

lucrului judecat, ilegalitatea se poate constata doar prin căile de atac

prevăzute de lege, a căror epuizare nu mai permite anularea lor. Actul

eventual fals, prin care instanţa a fost indusă în eroare, poate fi atacat doar

pe căile de atac extraordinare, specifice activităţii jurisdicţionale;

pentru toate celelalte acte administrative, atât practica, cât şi literatura, au

concluzionat că actul obţinut prin manevre frauduloase poate fi revocat.

3. Anularea şi inexistenţa actului administrativ Un act administrativ ilegal poate fi anulat fie de organele superioare ale

administraţiei publice, fie de instanţa de judecată.

Temeiul acestui drept de anulare îşi are izvorul în prima situaţie, în conţinutul

dreptului de control general al organului ierarhic, fără a impune o reglementare

expresă a acestuia, cât şi în prevederile art.21 coroborat cu art.52 din Constituţie,

potrivit cărora “Persoana vătămata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim,

de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in

termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului

pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.”

Indiferent însă de organul care dispune anularea actului administrativ, aceasta

nu poate fi decât consecinţa unor cauze anterioare sau concomitente emiterii sale.

Este greu de conceput că un act legal în momentul emiterii să devină ulterior,

ilegal.

Anularea, are de regulă caracter retroactiv, ştergând toate efectele sale, ca şi

când nu a existat.

O problemă de practică care a fost amplu abordată în lucrări de specialitate

este distincţia dintre cele două feluri de nulităţi, absolută şi relativă, specifică

dreptului civil.

Dacă pornim de la noţiunea din dreptul civil, unde distincţia dintre cele două

feluri ale nulităţii se face după interesul ocrotit de norma încălcată prin actul ilegal,

distingem un regim juridic diferit:

după criteriul: cine o poate invoca (nulitatea absolută se invocă de oricine şi

chiar din oficiu, de organul competent, în timp ce nulitatea relativă poate fi

invocată numai de persoana ocrotită prin norma încălcată);

termenul în care poate fi invocată (nulitatea absolută este imprescriptibilă,

în timp ce nulitatea relativă se invocă într-un termen legal de prescripţie);

293

T.Dyanu - Actele de drept administrativ, opcit, p.243-245

I.Santai - opcit, p.119-120

R.N. Petrescu -opcit, P.119


în privinţa acoperirii cauzei de nulitate, (nulitatea relativă poate fi

confirmată de cel lezat, în timp ce nulităţile absolute nu pot fi confirmate).

Pornind de la aceste aspecte ale nulităţii, vom constata că distincţia între

nulitatea absolută şi relativă a unui act administrativ nu prezintă importanţă

teoretică, ea neproducând consecinţe practice şi într-un caz şi în altul, organul

superior putând din oficiu să anuleze actul ilegal

De asemenea, în dreptul administrativ este admisibilă confirmarea actelor

lovite de nulitate, fie absolută, fie relativă.

Dacă actul administrativ este supus controlului judecătoresc, deosebirea

dintre cele două nulităţi capătă de asemenea aplicaţii diferite faţă de dreptul civil.

Nulitatea relativă nu poate fi invocată decât de partea vătămată printr-un act

ilegal, iar dacă este invocată nulitatea absolută se poate face dreptul din oficiu.

Din punct de vedere al termenului în care se poate introduce acţiunea nu

există însă deosebiri între cele două categorii de nulităţi (Legea nr.554/2004 prevede

în art. 1 - termenul de 30 de zile), iar în cazul invocării pe calea excepţiei de

ilegalitate în termen de 3 ani, conform Decretului nr.167/1958, dacă se pretind doar

despăgubiri şi oricând în cauzele penale).

Referitor la confirmarea nulităţii, aceasta nu poate surveni în cursul

soluţionării cauzei.

Aşadar, în cazul constatării nulităţii de către instanţa de judecată, distincţia

între cele două forme ale sale, constă doar în subiectul care o poate invoca.

În practică, tocmai din considerentele mai sus expuse, vom întâlni din punct

de vedere al terminologiei, atât noţiunea de nulitate, cât şi de anulabilitate, după cum

în texte de lege vom întâlni proceduri administrative speciale şi o determinare a

cauzelor de nulitate în mod punctual.

În acest sens, amintim prevederile art.16 din Ordonanţa Guvernului

nr.2/2001aprobată prin Legea nr.180/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului

nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor care stipulează că procesul

verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu un număr de

menţiuni, iar în art.17 în lipsa acestora se prevede că atrag nulitatea procesului verbal.

O asemenea reglementare expresă este de natură a permite deosebirea între

nulitatea absolută şi relativă, între nulitate şi anulabilitate, după cum se încalcă o

condiţie de legalitate de mai mare sau mai mică importanţă, dar aceasta nu prezintă

nici-o relevanţă practică, ceea ce nu permite să susţinem teoria “unicităţii nulităţii“.

Trebuie reţinut, de asemenea, în materia nulităţii actului administrativ, că

anularea acestuia, are drept consecinţă nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare

care au fost condiţionate, sub aspectul condiţiilor de legalitate294

, de existenţa

acestui act administrativ .

Totodată, însă, trebuie avut în vedere că anularea unui act administrativ

normativ nu atrage de la sine nulitatea actelor administrative individuale emise în

baza sa, după cum abrogarea unei legi nu conduce la anularea actului administrativ

emis în baza acesteia.

294

A.Iorgovan - opcit, vol.II,p.80


Profesorul R. Ionescu precizează că “numai în cazul condiţiei actului

administrativ normativ sau cel individual ar veni expres sau implicit în contradicţie

cu situaţia de drept creată prin abrogarea legii sau anularea actului administrativ

normativ pe baza căruia a fost emis, acel act administrativ devine ilegal şi ca atare

este nul“.

4. În privinţa inexistenţei actului administrativ, trebuie spus că această teorie

a fost poate mult susţinută de teoreticieni în perioada postbelică.

În fapt, prin inexistenţa unui act administrativ, înţelegem situaţia în care un

act administrativ se prezintă în mod evident ilegal, neoferind nici-o aparenţă de

legalitate.

Când prezumţia de legalitate nu poate opera, ca urmare a unei încălcări

flagrante, evidente a legii, actul administrativ este lovit de o sancţiune mai gravă

decât nulitatea, numită inexistentă.

Dacă în materia nulităţii, distincţia de factură civilistă între absolută şi relativă

nu prezintă relevanţă pentru dreptul administrativ, în privinţa inexistenţei situaţia se

schimbă.

În dreptul administrativ, în cazul actelor inexistente, oricine poate refuza

executarea lor.

Importanţa examinării practice a inexistenţei actului administrativ este

evidentă, ea putând conduce la invocarea sa în faţa oricărei instanţe, nu numai a celei

de contencios administrativ, dacă autorităţile publice refuză să-şi îndeplinească

obligaţia de a constata inexistenţa.

De altfel, prof. Paul Negulescu preciza că “actele inexistente nu mai au nevoie

de nici o constatare”.295

În susţinerea acestei teze, putem aduce un argument de text, prevederile art.99

alin.1 şi art.104 alin 4 din Constituţie care consacră că instituţia de ordin

constituţional inexistenţa pentru decretele Preşedintelui României, cât şi pentru

hotărârile de guvern şi ordonanţele de guvern, în cazul nepublicării acestora.

5. Fapte materiale care determină încetarea efectelor actelor administrative

Pe lângă cauzele de încetare ale actelor administrative examinate anterior,

care necesită o manifestare de voinţă determinată conform legii, există şi fapte

juridice materiale care prin ele însele determină încetarea efectelor actelor

administrative.

Dintre aceste fapte juridice, materiale, amintim moartea subiectului de drept,

scurgerea timpului, executarea materială a acţiunii prevăzută în actul administrativ.

Astfel, în cazul decesului contravenientului, sancţiunea nu se mai poate

aplica, iar dacă a fost aplicată, nu se mai poate executa.

În privinţa scurgerii timpului, pentru actul normativ temporar, încetarea

efectelor este determinată de împlinirea timpului prevăzut de aceasta. (ex.

Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, percepţia aplicării şi executării sancţiunii ).

În privinţa faptelor materiale de executare care duc la stingerea efectelor

actului administrativ, trebuie reţinut că nu orice act de executare conduce la

295

P.Negulescu - opcit, p.425


încetarea efectelor actului administrativ (ex. exercitarea profesiei pe baza diplomei),

ci numai atunci când executarea se înfăptuieşte printr-unul sau printr-un număr

determinat de fapte materiale, putem spune că încetează efectele juridice prin acte de

executare.

SECŢIUNEA 7 Rectificarea şi reconstituirea actelor de stare civilă

Am enumerat în acest capitol numeroase cauze care pot conduce la încetarea,

suspendarea sau înlăturarea efectelor unui act administrativ.

O privire specială, se impune a acorda actelor de stare civilă, ce intră în

competenţa autorităţilor administraţie publice locale, potrivit Legii nr.119/1996 cu

privire la actele de stare civila, modificată şi completată.

În principiu, din punct de vedere terminologic, rectificarea este o îndreptare a

actului administrativ, pe care o poate dispune inclusiv prefectul, în exercitarea

dreptului de tutelă administrativă cu privire la actele emise de autorităţile emise de

autorităţile administraţiei publice locale.

Cu toate acestea, prin derogare de la principiile generale ale revocării actului

administrativ nelegal, sau pentru întocmirea sa necorespunzătoare, Legea

nr.119/1996, modificată şi completată, stabileşte reguli speciale.

1.Astfel, rectificarea actelor de stare civilă (naştere, căsătorie, deces)

constă în îndreptarea erorilor ce se pot săvârşi în aceste acte, pe baza unei hotărâri

judecătoreşti.

Aşadar, autoritatea locală emitentă nu poate proceda la revocarea actului şi

eliberarea altuia, ci numai instanţa de drept comun poate dispune, prin hotărâre

judecătorească rectificarea unui act de stare civilă.

De reţinut de asemenea că între acţiunea în rectificare a certificatului şi

acţiunea de rectificare a înscrisurilor din registrele de stare civilă, nu există

similitudine.

Aşadar, îndreptarea erorilor (greşelilor), completarea actului, anularea

acestuia sau suprimarea unui enunţ în actul de stare civilă, nu se face decât în temeiul

unei hotărâri judecătoreşti.

Indiferent de cauza care determină rectificarea actului de stare civilă,

certificatele eliberate sunt originale, înlocuind certificatele pierdute, distruse,

deteriorate sau anulate.

Chiar dacă legiuitorul, în Legea nr.119/1996 stabileşte în competenţa

instanţelor de drept comun, competenţa de a soluţiona acţiunile în rectificarea

actelor de stare civilă, refuzul nejustificat al organului administrativ de a rectifica un

act de stare civilă, este supus dreptului comun al contenciosului administrativ

(Legea nr.554/2004).

2. Diferit de rectificare, reconstituirea actelor administrative este o

operaţiune care, în principiu, nu poate avea ca obiect un act de autoritate.

Legea nr.119/1996 prevede condiţiile în care, în materia actelor de stare civilă

se poate cere reconstituirea acestora, şi anume:


- când registrele de stare civilă au fost distruse sau pierdute în totalitate sau în

parte;

- când actul a fost întocmit în străinătate şi nu poate fi procurat certificatul sau

extrasul de pe acest act. A doua variantă a reconstituirii, o reprezintă procedura întocmirii ulterioare a

actului de stare civilă, pe care legea o reglementează în două variante:

- când întocmirea actului de naştere sau de deces a fost omisă, deşi au fost

depuse actele necesare întocmirii acestuia;

- când întocmirea actului de căsătorie a fost omisă, deşi a fost luat

consimţământul ambilor soţi de către ofiţerul de stare civilă.

Procedura de soluţionare a cererii este necontencioasă în faza depunerii

cererii de reconstituire sau întocmire ulterioară, fiind soluţionată de autoritatea

administraţiei publice locale, respectiv primarul, de la locul de domiciliu al

persoanei, sau în competenţa căruia intră întocmirea actului de stare civilă, în termen

de 30 de zile, prin dispoziţia motivată.

Inconsecvent, legiuitorul prevede însă calea de atac împotriva dispoziţiei

primarului a se exercita la instanţa de drept comun (judecătoria în a cărei rază

teritorială se află sediul autorităţii competente), şi nu instanţa de contencios

administrativ , dispoziţia fiind un act administrativ de autoritate.

CAPITOLUL VIII ALTE FORME DE ACTIVITATE ALE ADMINSITRAŢIEI

PUBLICE

SECŢIUNEA 1

La începutul capitolului privind formele de activitate ale administraţiei

publice, aminteam că cea mai importantă dintre acestea este actul administrativ.

Pe lângă acte administrative, autorităţile administrative emit şi alte categorii de acte

administrative producătoare de efecte juridice - dintre care cele mai importante sunt:

1. Actele administrative jurisdicţionale

Principalele trăsături ale acestor acte, care le deosebesc de actele

administrative “obişnuite“ sunt următoarele:

- actele administrative jurisdicţionale, au ca obiect soluţionarea unor litigii

(fie născute între persoane fizice sau persoana fizică pe de o parte şi administraţia

publică pe de altă parte, fie între organele administraţiei publice);


- la elaborarea actului administrativ jurisdicţional îşi face aplicarea principiul

contradictorialităţii;

- actul administrativ jurisdicţional trebuie să fie motivat;

- actul administrativ jurisdicţional se bucură de autoritatea ( puterea ) lucrului

judecat.

De reţinut că actul administrativ jurisdicţional se deosebeşte de o hotărâre

judecătorească prin aceea că:

- este emis de o autoritate administrativă, şi nu de instanţa de judecată,

indiferent că această autoritate se numeşte colegiu, secţie, cameră jurisdicţională,

etc.

- procedura adoptării actului administrativ jurisdicţional este mai simplificată

faţă de procedura de judecată a instanţelor.

Potrivit legislaţiei în vigoare, putem identifica următoarele categorii de acte

jurisdicţionale:

- actele de soluţionare a unor litigii, ce au ca izvor pagubele produse în dauna

patrimoniului Forţelor Armate (Decretul nr.207/1996);

- actele comisiilor de soluţionare a contestaţiilor privind brevetele de invenţii

şi inovaţii (Legea nr.64/1991); - hotărârile comisiei pentru soluţionarea litigiilor privind mărcile de fabrică de

comerţ şi de serviciu (Legea nr.28/1967); - hotărârile Curţii de Conturi în exercitarea atribuţiilor jurisdicţionale (colegii,

secţii civile - Legea nr.94/1992); - hotărârile comisiei judeţene pentru soluţionarea contestaţiei privind cererile

de reconstituire şi constituire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor

(Legea nr.18/1991). Cu privire la aceste categorii de acte, legea stabileşte procedura specială de

adoptare, comunicare sau constatare.

2. Actele civile ale administraţiei publice În această categorie de acte, regăsim materializată capacitatea şi calitatea de

persoană juridică a autorităţilor administraţiei publice (potrivit art.35 din Decretul

nr.31/1954) .

Important de reţinut cu privire la această categorie de acte este tocmai regimul

juridic aplicabil, raportat la natura actului , competenţa emitentului şi natura juridică

a obiectului contractului.

Nu de puţine ori, în practică, confuzia dintre actele civile şi cele

administrative, conduc la greşita investire a instanţelor de judecată cu soluţionarea

unor cauze deduse judecăţii.

3. Actele de dreptul muncii sunt specifice faţă de calitatea de salariat a unor

lucrători din administraţia publică şi care privesc remunerarea, sancţionarea,

promovarea sau schimbarea locului de muncă.

De reţinut şi privitor la această categorie de acte, confuzia frecventă făcută de

instanţele de judecată chiar după apariţia Legii nr.188/1999 privind statutul

funcţionarului public, potrivit căreia, toate litigiile privind raporturile de serviciu

erau soluţionate potrivit legislaţiei muncii.


4. Fapte juridice materiale Ca noţiune, literatura de specialitate a consacrat noţiunea de fapte juridice

materiale pentru a deosebi aceste fapte, atât de actul administrativ care este o

manifestare de voinţă făcută cu scopul de a naşte, modifica sau stinge raporturi de

drept administrativ, chiar şi faţă de operaţiunile administrative materiale , care nu

sunt producătoare de efecte juridice.

Asemenea fapte materiale pot naşte prin ele însele efecte juridice numai dacă

legea prezumă aceste efecte.

În literatura de specialitate, prof. I. Iovănaş 296

face chiar o clasificare a

acestor fapte juridice materiale, după două criterii:

1. criteriul conformităţii sau neconformităţii lor cu legea, potrivit căruia

întâlnim fapte materiale:

- licite (permise de lege), în sensul că nu vin în contradicţie cu interesele

generale;

- ilicite (ex. contravenţia). 2. criteriul conduitei subiectului potrivit căruia faptele pot fi:

- comisive, care presupun o conduită activă (ex. construirea fără autorizaţie a

unui imobil);

- omisive, conduita pasivă (ex. neînregistrarea unei persoane cu dreptul de vot

în liste electorale);

- comisiv-omisive, când subiectul săvârşeşte fapta, dar incomplet sau incorect

(ex. un cetăţean este trecut în liste electorale , dar în circumscripţia unei persoane cu

drept de vot în liste electorale).

SECŢIUNEA 2 Contractul administrativ în dreptul românesc şi comparat

Teoria contractului administrativ, nu este o teorie de dată recentă, ci ea a fost

tratată în literatura de specialitate a perioadei interbelice de toţi autorii de drept

administrativ, sub influenţa autorilor francezi şi a practicii Consiliului de Stat

francez, care a conturat în fapt conceptele generale.

Cel mai cunoscut autor francez este G. Jeze297

, care a impus în literatura de

specialitate necesitatea deosebirii dintre contractele administrative şi cele de drept

civil.

Sub această influenţă, literatura română de specialitate nu putea să nu trateze

această noţiune, cu atât mai mult, cu cât ea era foarte strâns legată de alte noţiuni

clasice de drept administrativ şi anume serviciul public, interesul public.

Literatura noastră interbelică era împărţită în a recunoaşte sau nu teoria

controlului administrativ.298

296

I.Iovănaş - opcit., p.87

I.. Santai- Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol/II - Sibiu, 1993, p.140, 141 297

G.Jeze - Les principes generale de droit administratif,1926

- Cons de droit public, Teorie generale de contrats de l’administration, Paris, 1933 298

C. Rarincescu - Contenciosul administrativ, Ed. Alcalay, Bucureşti, 1936, p.201-următoarele


Autori precum Paul Negulescu şi Anibal Teodorescu 299

, care deşi nu au

susţinut în totalitate teoria contractului administrativ au “susţinut că regimul

concesiunii nu transforma serviciul public în afacere privată“.

Din sinteza teoriilor susţinute în această perioadă, putem reţine că, în

categoria contractelor administrative, se cuprindeau contractele încheiate de

administraţie cu un particular, privitor la organizarea şi funcţionarea serviciilor

publice. Un asemenea contract, cuprinde pe lângă participarea particularului la

funcţionarea serviciului public şi unele clauze speciale exorbitante de drept comun,

ceea ce nu permitea o încadrare a acestor contracte în nici-una din categoriile

consacrate de contractele civile, comerciale, uzuale.

Preocuparea pentru tratarea acestei noţiuni este constantă pentru toţi autorii

marcanţi din această perioadă istorică, care au abordat în mod critic teoria

contractului administrativ.300

Doctrina românească după 1990, în spiritul reglementărilor legislative şi în

principal constituţionale, a adus teoria contractelor administrative, ca instituţie

specifică dreptului administrativ şi deosebirea de actul administrativ, ca act

unilateral de putere, de actul civil sau cel comercial. Cel mai cunoscut contract administrativ, este contractul de concesiune, pe

care autorii români l-au calificat ca atare, pornind de la caracterele sale specifice şi

regăsind regimul său juridic de drept administrativ.

În literatura franceză, G. Jeze desprinde şi examinează din jurisprudenţă

Consiliul de Stat, mai multe categorii de contracte administrative , precum:

- contractul de furnituri având ca obiect furnizarea de obiecte materiale

mobiliare;

- contracte de lucrări publice (contracte imobiliare publice);

- contracte de transport;

- contracte de concesiune;

- contracte de locaţiune de servicii ;

- contracte de împrumut public.

Dar, analiza cea mai detaliată pentru a determina natura juridică a contractului

administrativ şi regimul juridic aplicabil al acestuia, a fost făcută cu privire la

contractul de concesiune, strâns legat de serviciul public şi satisfacerea unui interes

public.

Într-o lucrare franceză mai recentă, F. P. Benoit 301

subliniază că natura

administrativă şi regimul juridic administrativ al unui contract, pot fi stabilite în trei

moduri:

-de legiuitor;

-de jurisdicţia administrativă;

-prin acordul părţilor.

299

P.Negulescu - Tratat de drept administrativ, opcit., vol.I,1934, p.155 -urm. 300

P.Negulescu - opcit.

A. Teodorescu - opcit.

c. Rarincescu - opcit.

D. D.E.Tarangul - opcit, p.414

J._Verneculen_- Evoluţia dreptului administrativ român - Bucureşti, 1943, p.216-217 301

F.P.Benoit - opcit., p.600 - 602


Faptul că în România a lipsit jurisdicţia administrativă, ca în sistemul francez,

iar litigiile privitoare la contractele administrative se soluţionau tot de instanţele de

drept comun, a făcut ca teoria contractelor administrative să nu aibă aceeaşi

susţinere în literatura noastră de specialitate.

În prezent, s-au conturat trei opinii:

- acceptarea teoriei contractelor administrative, având în centrul său

contractul de concesiune;

- respectarea teoriei existenţei contractului administrativ;

- teoria recunoaşterii tuturor contractelor încheiate de administraţia publică ca

având natură administrativă302

.

Actuala legislaţie a permis conturarea teoriei controlului administrativ şi chiar

examinarea acestuia ca instituţie distinctă în numeroase lucrări de specialitate, ca o

necesitate impusă de practica curentă303

.

În opinia prof. Antonie Iorgovan304

, care a abordat alături de prof. Valentina

Gilescu, chiar cu mult înainte de anul 1990, natura juridică a contractului

administrativ.

Potrivit autorilor, principalele trăsături ale contractului administrativ sunt:

1.reprezintă un acord de voinţă între o autoritate a administraţiei publice, sau

un alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administraţiei publice şi un

particular;

2. presupune efectuări de lucrări, prestarea de servicii către particular cu titlu

oneros;

3. este destinat să asigure funcţionarea unui serviciu public, a cărui organizare

reprezintă o obligaţie legală a autorităţii administraţiei publice contractante sau,

după caz, a punerii în valoare a unui bun public;

4. contractul cuprinde şi clauze reglementare, stabilite prin lege sau în baza

legii prin hotărâre de guvern;

5. autoritatea administraţiei publice ( sau cel autorizat ) nu poate ceda

interesele, drepturile, obligaţiile sale, decât altei autorităţi a administraţiei publice,

în condiţiile legii, iar particularul le poate ceda oricărei persoane, dar numai cu

aprobarea administraţiei publice;

6. când interesul public o cere sau când particularul nu şi-a îndeplinit din

culpă obligaţiile contractuale, ori când executarea este prea împovărătoare pentru

particular, autoritatea administraţiei publice poate modifica sau rezilia unilateral

contractul, fără a apela la justiţie;

7. părţile, prin clauza expresă sau prin simpla acceptare a clauzelor

prestabilite, înţeleg să se supună în privinţa soluţionării litigiilor, unui regim de drept

public;

8. soluţionarea litigiului este de competenţa instanţei de contencios

administrativ, dacă legea nu dispune altfel.

302

A.Io5rgovan - opcit., volII, p.113-115 303

R.N.Petrescu - Consideratii privind subordonările raportului de drept administrativ, 1998, p.38-urm.

A. Balogh - Activitatea administrativă şi sistemele organelor administratiei de stat, Cluj-Napoca, 1998

P.Strihan - Contractele administrative în dreptul roman, p.7-urm., Bucuresţi, 1946 304

A.Iorgovan - Drept administrativ, opcit, 1983, p.214

V.Gilescu - Natura juridică a contractului de specializare universitară, RRD nr.7/1990, p.122-urm


În sinteza acestor trăsături, literatura franceză defineşte contractul

administrativ ca fiind un contract încheiat între o persoană publică, în prezenţa

clauzelor exorbitante şi a participării co-contractanţilor la executarea aceluiaşi

serviciu public305

, sau, mult mai sintetic, ca acel contract încheiat de una sau mai

multe persoane publice şi supus unui regim de drept public.306

Aşadar, constant în definirea acestei instituţii de drept administrativ sunt

noţiunile de serviciu public, interes public sau general şi aplicarea regimului juridic

de drept public.

În practica curentă, cele mai cunoscute contracte administrative, sunt

contractele de concesionare a serviciilor publice, unităţi de producţie ale regiilor

autonome, terenuri, contracte de achiziţii, contracte de împrumut public de către

stat, etc.

În legislaţia şi practica de specialitate din ţara noastră, contractul

administrativ tipic este contractul de concesionare.

Contractul administrativ tipic este contractul de concesionare care a fost şi

reglementat într-un mod diferenţiat de legislaţia română.

SECŢIUNEA 3 Deosebirea dintre contractul administrativ şi alte acte juridice ale

administraţiei publice Deşi este o formă de activitate a administraţiei publice producătoare de efecte

juridice, contractul administrativ se deosebeşte de toate celelalte, după cum

urmează:

1. Între contractul administrativ şi actul unilateral de putere se pot reţine

deosebirile:

- în timp ce actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă,

contractul administrativ este un acord de voinţă între serviciul public şi o persoană

fizică sau persoană juridică. De aici, consecinţa că actul administrativ este revocabil,

în timp ce contractul administrativ nu poate fi revocat pe cale unilaterală;

- în timp ce actul administrativ, de autoritate, beneficiază de caracterul de

putere, fiind executoriu de drept, contractul administrativ, pentru a-şi asigura

garanţia executării, cuprinde o clauză penală, cât şi despăgubiri pentru neexecutare

sau executare necorespunzătoare a obiectului său, stabilite prin hotărâre

judecătorească;

- în privinţa actelor administrative de autoritate, controlul judecătoresc se

realizează în condiţiile contenciosului administrativ, în timp ce litigiile născute din

interpretarea şi executarea contractelor administrative, sunt în competenţa

instanţelor civile de drept comun ca o anomalie a legislaţiei actuale

2. Între contractul administrativ şi contractele civile sau comerciale,

reţinem cu deosebire:

- în timp ce la baza contractelor civile şi comerciale se află principiul egalităţii

părţilor contractante, contractului administrativ nu i se aplică “tale quale“ acest 305

Andre de Lambadire , Jean Claude Venezia, Yves Goudement, opcit, p.745 -urm 306

J.M.Auby - Droit ad-tif special, Edition Sirey, 1966, p.25-urm


principiu. Scopul şi dreptul contractului administrativ nu presupune un echilibru

perfect al prestaţiilor dintre părţile contractante, de vreme ce autoritatea

administrativă urmăreşte un interes general, al colectivităţii sau, aşa cum spunea

D.E.Tarangul “voinţa administraţiei este mai respectabilă decât cea a

particularului“.

Ca urmare, drepturile autorităţilor administrative sunt mai largi, inclusiv în

materia controlului executării contractului administrativ, a modificărilor pe cale

unilaterală a acestuia, funcţie de cerinţele serviciului public.

- o altă deosebire a celor trei mari categorii de contracte constă în diferenţierea

cauzelor de reziliere a contractelor. În cazul contractelor administrative (tipic

contractul de concesiune), sunt posibile şi cazuri în care concedentul poate rezilia

contractul unilateral, dar şi reciproca, posibilitatea renunţării la contract de către

concesionar, ceea ce în cazul contractului de drept comun este admis în condiţiile

acordului părţilor.

3. Deosebirea dintre contractul administrativ şi actul de gestiune al administraţiei publice

Contractul administrativ nu se poate identifica cu actul de gestiune aşa cum

poate fi înţeles acesta în lumina prevederilor Legii nr.554/2004.

Actul de gestiune, înţeles ca o administrare a patrimoniului în general de către

titularul dreptului subiectiv propriu, are o sferă mult mai largă decât noţiunea

contractului administrativ.

Gestionarea patrimoniului poate aşadar îmbrăcă nu numai forma contractului

administrativ, ci şi a unor contracte civile de dreptul muncii, fapte juridice materiale,

cât şi operaţiuni tehnico-materiale sau direct productive.

Spre pildă, ori de câte ori o autoritate locală restrânge un spaţiu aparţinând

domeniului public (ex. extinderea spaţiului de desfacere pentru o terasă), atunci

aceasta va încheia un contract de concesiune pentru suprafaţa din domeniul public,

când însă, prin spaţiu aparţinând domeniului public, autoritatea locală instalează

panouri pentru afişaj electoral, aceasta face un act de gestiune curentă, printr-un act

administrativ (ex. aprobarea, prin dispoziţia primarului, a locurilor de afişaj electoral

conform Legii electorale).

Sfera mai largă a actelor de gestiune face ca aceasta să se realizeze fie prin

acte de gestionare proprie, dar şi prin contracte de concesionare, sau alte forme ale

contractelor administrative, cu titlu temporar şi condiţionat.

SECŢIUNEA 4 Clasificarea contractelor administrative

Din examinarea legislaţiei actuale şi a practicii autorităţilor administrative, se

pot evidenţia câteva criterii de clasificare a contractelor administrative.

1.după subiect, vom putea întâlni:

- contracte administrative încheiate între două autorităţi ale administraţiei

publice;

- contracte încheiate între o autoritate a administraţiei publice şi un particular.

2. după obiectul contractului :


- contracte încheiate pentru realizarea serviciilor publice;

- contracte încheiate pentru prestarea unor servicii publice;

- contracte pentru exploatarea, administrarea, folosirea unor bunuri

aparţinând domeniului public.

Analiza detaliată a conţinutului unui contract administrativ, de tipul

contractului de concesiune, de achiziţie bunuri şi servicii, se poate efectua prin

trimitere la Ordonanţa Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de

achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de

concesiune de servicii, care abrogă expres Legea nr.219/1998 privind regimul

concesiunilor şi Ordonanţa Guvernului nr.16/2002 privind contractele de parteneriat

public privat

CAPITOL IX ACTELE ŞI FAPTELE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

NEPRODUCĂTOARE DE EFECTE JURIDICE

SECŢIUNEA 1 Actele administrative neproducătoare de efecte juridice

Dacă un act administrativ spuneam că este acea manifestare de voinţă a

autorităţii administraţiei publice, făcută cu scopul de a naşte, modifica sau stinge

raporturile de drept administrativ, administraţia publică se realizează şi prin acte sau

fapte care nu produc efecte juridice, ceea ce presupune că nu sunt susceptibile să fie

aduse la îndeplinire prin forţa de constrângere a statului.

În această categorie vom întâlni după natura şi conţinutul lor:

a) acte exclusiv politice, precum: declaraţii, apeluri, mesaje, scrisori,

declaraţii apel.


Aceste acte politice emană de la autorităţi ale administraţiei publice cu

competenţă în politica generală statului (Guvern, Ministerul Afacerilor Externe)

b) acte cu caracter mixt - politico-juridic, care prin efectul lor urmăresc nu

numai conţinutul politic, ci şi juridic (stabilirea de obligaţii şi drepturi reciproce la

tratatul internaţional).

În afara acestor acte, autorităţile administraţiei publice îndeplinesc sau

utilizează în adoptarea actului administrativ şi operaţiuni tehnico-materiale sau

administrative.

SECŢIUNEA 2 Operaţiunile tehnico-materiale ale administraţiei publice Aceste operaţiuni se caracterizează prin aceea că nu produc efecte juridice

proprii ( prin ele însele ).

Din punct de vedere numeric, operaţiunile tehnico-materiale sunt cele mai

numeroase şi se pot clasifica după mai multe criterii:

a) raportat la momentul emiterii actului administrativ, pot fi:

anterioare (motivarea);

concomitente (semnarea);

posterioare (publicarea).

b) după importanţă sau rolul lor în eliberarea unui act administrativ:

operaţii tehnico materiale care condiţionează legalitatea actului

administrativ;

operaţiuni care asigură eficienţa administraţiei (ex. avizul conform);

operaţiuni care pregătesc elaborarea actului administrativ (ex.

culegerea şi prelucrarea, transmiterea şi stocarea informaţiilor,

elaborare rapoarte, referate, dări de seamă).

În categoria operaţiunilor administrative posterioare, întâlnim cele mai

diverse forme de manifestare, ele fiind strâns legate de executarea actului, incluzând

aici şi faptele organizatorice, materiale, instructiv educative, productive.

De reţinut, a nu se confunda operaţiunile administrative privind executarea

unui act administrativ, cu actul în sine (ex. sechestrul, vânzarea silită).


CAPITOLUL X CONTROLUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

SECTIUNEA I Noţiunea, necesitatea şi rolul controlului exercitat asupra administraţiei . Condiţiile de eficienţă ale contractului

Conţinutul complex al noţiunii de administraţie publică, consacrat în doctrină

prin termenii a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona şi a controla, reprezintă

în ultimă instanţă, categorii de acţiuni pe care le deduce şi realizează administraţia.

Controlul reprezintă de fapt, activitatea de verificare a conformităţii dintre

activitatea înfăptuită în temeiul legii, o garanţie a respectării principiului legalităţii

în toate formale de manifestare a administraţiei.

Controlul constă de fapt în verificarea modului în care administraţia îşi

realizează scopurile şi sarcinile sale de a corecta şi adapta acţiunile administraţiei

publice, la rezultatele sociale şi nevoile colectivităţilor umane.

Activitatea de control, are ca obiect nu numai rezultatul acţiunii

administrative ci şi structura instituţiilor, care realizează administraţia publică, fără a


se reduce la un efect pur contemplativ ci, având un rol reglator, asupra dezvoltării

administrative.

Esenţa controlului constă în “confruntarea administraţiei publice aşa cum

este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va

trebui să fie“.307

Pentru ca activitatea de control să-şi realizeze scopul de a îmbunătăţi structura

şi activitatea administraţiei publice ,ar trebui să îndeplinească următoarele condiţii:

să fie realizată de o persoană competentă. Această condiţie are în vedere,

pe de o parte pregătirea profesională a celui abilitat, cât şi aptitudinile sale morale,

cinste şi corectitudine, tact şi receptivitate, orientate spre obiectul controlului şi

propunerea celor mai adecvate soluţii.

De cele mai multe ori, în practică, această condiţie se regăseşte în persoana

conducătorului instituţiilor administrative, de vreme ce funcţia de control şi cea de

conducere sunt inseparabile.

A conduce presupune şi a verifica acţiunile realizate de personalul

subordonat.

o altă condiţie ce determină eficienţa controlului este aceea de a reprezenta

ponderea activităţii în cadrul activităţii generale administrative, mai optim între

activitatea de organizare a executării şi respectiv de executare în concret a legii, cu

atât mai mult se pot evita, inadvertenţele şi chiar încălcările de lege, săvârşite cu

ocazia aplicării acesteia.

Pe de altă parte, controlul nu trebuie să devină o frână în activitatea

administrativă, prin desfăşurarea sa abuzivă, intempestivă şi cu rea credinţă.

alegerea formei de control celei mai adecvate. Fiind activitate menită să

urmărească conformitatea legii cu acţiunea administrativă celei mai adecvate forme

de control asupra administraţiei publice duce la creşterea eficienţei acesteia. Printre

formele cunoscute amintim controalele anunţate, tematice, şi controlul inopinat, al

cărui scop principal este de a surprinde încălcarea legii .

Administraţia publică este prin esenţa sa o activitate de executare în concret a

legii, deci scopul său principal este punerea în aplicare a actelor normative în

vederea satisfacerii nevoilor sociale. Aşadar, din definiţie se exclude intenţia de a

încălca legea, iar controlul vine să înlăture greutăţile în aplicarea acesteia, sau

aplicarea greşită a legii.

concluziile controlului să fie bine fundamentate şi argumentate.

Pentru că principalul scop al controlului asupra administraţiei publice este

verificarea conformităţii şi legalităţii activităţii sale, orice acţiune de control trebuie

să se materializeze în concluzii şi soluţii concludente, pertinente şi fundamentate.

Ca atare, nu se vor ridica la rang de concluzie fapte sau acţiuni accidentale,

după cum, pentru a reţine neajunsurile, trebuie descoperite şi cauzele sau condiţiile

care le-au generat . De aceea, activitatea de control are în vedere şi o dezbatere a

concluziilor la încheierea efectuării sale.

eficienţa controlului depinde nu numai de concluziile reţinute de organul de

control, ci şi de măsurile dispuse pentru eliminarea neajunsurilor constatate.

307

D. Hevy - Aspcets genereaux du controle - Traite de science administratife - Paris, 1966


Acţiunea legală de control nu încetează prin formularea concluziilor, el având

obligaţia de a urmări dacă organul controlat a luat măsuri pentru înlăturarea

aspectelor constatate.

eficienţa controlului depinde de asemenea de precizarea permanentă pentru

valorificarea constatărilor organelor de control. Aceasta presupune o dezbatere

“de ambele părţi“ a actului de control, pentru identificarea măsurilor celor mai

adecvate pentru înlăturarea deficienţelor, dar şi pentru impulsionarea

autocontrolului de către fiecare funcţionar public, asupra propriei activităţi.

SECŢIUNEA 2 Clasificarea formelor de control

Complexitatea activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, au

determinat şi o multitudine de forme de control, folosite pentru a verifica modul în

care activitatea de executare în concret a legii, corespunde cu nevoile sociale şi sunt

transpuse în viaţă, potrivit valorilor politice şi sociale.

Printre criteriile avute în vedere la determinarea formelor de control asupra

administraţie publice, amintim:

1. după natura juridică a autorităţii care exercită controlul, distingem:

a) control exercitat de autoritatea legislativă;

b) control exercitat de autorităţile judecătoreşti, de alte organe cu activitate

jurisdicţională;

c) control exercitat de Guvern prin autorităţile administraţiei publice şi de

structuri din acest sistem;

Din această primă clasificare este uşor de reţinut controlul politic pe care-l realizează Parlamentul, ca unic organ reprezentativ care “nu este de natură să

justifice o preeminenţă a acestei instituţii în raport cu celelalte autorităţi statale, cât

mai ales prerogativele de control care îi sunt puse la dispoziţie prin Constituţie în

raport cu Preşedintele, Guvernul sau alte autorităţi publice, în vederea asigurării

echilibrului puterilor, a înfăptuirii principiului statului de drept şi a garantării

funcţionării statului în general”.308

Acest control este deplin şi “diferenţiat, referindu-se la întreaga activitate

statală şi la toate autorităţile publice, realizate prin mijloace adecvate“309

Controlul parlamentar se realizează în forme specifice, pe calea întrebărilor,

interpelărilor, a anchetelor parlamentare şi a moţiunilor, dar şi în limita competenţei

sale legislative - prin dezbaterea unui proiect de lege.

Ca forme şi proceduri specifice de realizare a controlului parlamentar

amintim:

dări de seamă, mesaje, rapoarte, programe, prezentate parlamentului de

către executiv;

comisii parlamentare (anchete);

întrebări, interpelări adresate de către parlamentari individual sau grupuri

parlamentare; 308

M.Contantinescu, I.Muraru şi alţii - Constituţia României - comentată şi adnotată, RA, Monitorulu Oficial, 1992 309

Mconstantinescu, I.Muraru- Dreptul parlamentar, Ed. Graman, Bucuresti, p.147-148


dreptul deputaţilor şi senatorilor de a cere şi obţine informările necesare

rezolvarea petiţiilor cetăţenilor.

De reţinut că acest control exercitat de Parlament asupra executivului şi a

administraţiei publice, nu este un control nelimitat, el corespunde principului

constituţional al separaţiei puterilor în stat, ceea ce presupune că nu se poate

substitui controlului exercitat de alte autorităţi ale administraţiei publice sau de către

Guvern, nu poate stabili răspunderea juridică a unei persoane şi nu se poate substitui

autorităţilor puterii judecătoreşti.

Acest control este posterior, el neputându-se substitui în exercitarea funcţiei şi

a competenţelor celui controlat şi nici nu presupune relaţii ierarhice, de subordonare

a celui controlat.

Fără a intra în dezvoltarea acestei forme de control, care face obiectul de

studiu la dreptul constituţional şi dreptul parlamentar, vom face însă câteva

comentarii, tot la categoria contractului politic, privitor la dreptul de control al

instituţiei Avocatul Poporului, astfel cum este consacrat în art.55-57 din Constituţie

şi respectiv Legea nr.35/1997.

Competenţa Avocatului Poporului de a depista şi constata fenomene care,

prin natura lor, reprezintă încălcări ale drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, cât şi

independenţa acestuia faţă de orice autoritate publică, conduce la concluzia rolului

esenţial recunoscut de Constituţie acestei instituţii care, fără a se putea substitui

vreunei autorităţi, poate cere oricărora dintre acestea să-i comunice şi să-i pună la

dispoziţie informaţiile, documentele şi actele pe care le deţin în legătură cu cererile

ce i-au fost adresate.

Eficienţa controlului realizat de Avocatul Poporului, este dovedită de

competenţa acestuia de a cere autorităţilor administraţiei publice care au încălcat

drepturile cetăţeneşti, de a reformula sau revoca actul administrativ şi să repare

pagubele produse şi, respectiv, de a repune partea în situaţia anterioară.

Ca “instrumente” de finalizare a controlului, regăsim: sesizarea şi

recomandarea făcută autorităţii emitente. Importanţa acestei instituţii şi a actelor

sale, este deasemenea reflectată în capacitatea acesteia de a prezenta celor două

camere rapoarte anuale ce pot cuprinde recomandări privind legislaţia sau măsuri

pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.

b) În privinţa controlului realizat de puterea judecătorească, acesta este

cunoscut în literatura şi practica de specialitate sub denumirea generică “contencios

administrativ“.

Această formă de control asupra autorităţii publice a fost consacrată atât în

norma constituţională, şi dezvoltată în Legea nr.29/1990 a contenciosului

administrativ, pe care o vom dezvolta într-o secţiune ulterioară.

c) A treia formă de control şi cea mai importantă pentru administraţia publică,

este controlul administrativ pe care-l vom dezvolta în secţiunea următoare.

2. Un alt criteriu de clasificare al formelor de control este după poziţia organului de control faţă de organul controlat, potrivit căruia

distingem:

control intern, exercitat de un organ din interiorul agentului asupra celor

din subordine sau de anumite compartimente ale agentului;


controlul extern, exercitat de un organ din afara structurii administraţiei

publice.

3. după regimul juridic aplicabil controlului: controlul jurisdicţional, exercitat de puterea judecătorească

control nejurisdicţional, exercitat de celelalte autorităţi administrative de

control

4. după sfera de cuprindere: control tematic care vizează un domeniu determinat

control general ( complex ) - are în vedere mai multe domenii de activitate

SECŢIUNEA 3

Controlul administrativ - noţiune, trăsături, funcţii, elementele controlului

Din punct de vedere al naturii juridice al autorităţii care execută acest control,

aminteam în secţiunea anterioară, controlul exercitat de Guvern, autorităţile şi

structurile din sistemul administraţiei publice.

“Controlul înfăptuit de administraţia publică asupra ei însăşi desemnează un

tip aparte de control, purtând denumirea de control administrativ“310

.

Controlul administrativ este forma de control cea mai complexă, cu scopul de

a verifica activitatea intrinsecă a autorităţii administraţiei publice, dar şi a îndruma,

corecta şi orienta activităţile acestora.

Trăsăturile controlului administrativ sunt:

a) controlul administrativ este o activitate derivată , în raport cu activitatea

principală a autorităţii administraţiei publice. Chiar dacă obiectul controlului are un

caracter principal, controlul administrativ îşi păstrează această caracteristică;

b) activitatea de control este o activitate secundară, comparativă cu

activitatea supusă verificării, indiferent de momentul în care intervine;

c) controlul reprezintă un atribut al activităţilor administrative, indiferent

dacă se face de organele de conducere, în mod direct sau mijlocit, prin organele de

specialitate.

Fiind o activitate complexă, îndreptată asupra ei însăşi, controlul

administrativ are ca funcţii principale:

funcţia preventivă, menită a preveni încălcarea legii de orice natură, prin

înlăturarea cauzelor şi efectelor care au generat încălcarea, concomitent cu

evitarea în perspectivă unor asemenea fapte;

corectivă, de îmbunătăţire a activităţii, sau de perfecţionare a legislaţiei,

potrivit necesităţilor constatate cu ocazia controlului;

sancţionatoare, fie că este un atribut al organului de control sau al celui

controlat, presupune posibilitatea de a aplica o sancţiune autorului

încălcărilor constatate;

În mod constant, în teoria controlului, vom distinge următoarele trei elemente

ale controlului administrativ:

310

A.Iorgovan - opcit, vol.II, p.45


domeniul controlului;

baza de referinţă

operaţiunile de control.

Obiectul controlului - îl reprezintă, fie luat în mod individual, fie în

ansamblu, totalitatea mijloacelor materiale, umane şi financiare, cât şi mijloacele

folosite de organele administraţiei de stat, cât şi acţiunile şi inacţiunile, conduita

organului sau a funcţionarului public cu privire la exercitarea atribuţiilor cu care au

fost investiţi.

Baza de referinţă - se referă la obiectivele pe care trebuie să le realizeze

organele administrative şi care fac obiect al controlului, mijloacele folosite pentru

realizarea acestor obiective. Raportată la obiectivele administraţiei, baza de referinţă

cuprinde şi elementele de eficienţă, oportunitate, funcţionalitate sau rentabilitate.

Operaţiunile de control - sunt din punct de vedere al naturii lor juridice,

operaţiuni administrative, realizate de organul de control, prin care se determină

conformitatea actului controlat, cu elementele din baza de referinţă.

Şi aceste operaţiuni pot fi de la cele mai simple, până la complexe,

determinate de procedurile de control folosite .

Astfel, în timp ce un control de legalitate presupune o cunoaştere temeinică a

reglementărilor legale, controlul de oportunitate are în vedere, cu prioritate,

elemente de eficienţă, rentabilitate, operativitate, funcţionalitate, etc.

Indiferent de natura controlului administrativ-intern sau extern, acesta

presupune două subiecte:

un subiect activ - cel care efectuează controlul;

un subiect pasiv - cel controlat.

SECŢIUNEA 4 Clasificarea controlului administrativ

Cea mai importantă clasificare a controlului administrativ, o reprezintă

clasificarea în :

control intern - ca modalitate de autoreglare;

control extern.

Controlul intern - se realizează de structuri de persoane din interiorul

instituţiilor publice controlate.

Ca trăsături ale controlului intern, reţinem următoarele:

este un control permanent;

este un control atotcuprinzător, privind toate componentele autorităţilor

publice şi toate aspectele :legalitate, oportunitate, eficienţă, etc.;

se poate declanşa fie ex officio (ca o formă de autocontrol) dar şi la

sesizarea celor interesaţi (recursul graţios);

este atât un control de legalitate, cât şi de oportunitate.

Fiind o formă de autocontrol, în controlul intern, subiect activ sunt toţi

funcţionarii instituţiei care exercită verificarea activităţii subordonaţilor, individual

sau colectiv (servicii, birouri).


Spuneam că acest tip de control se poate declanşa şi la sesizarea sau

reclamaţia celui interesat, cale cunoscută sub numele recurs graţios.

Din punct de vedere juridic, recursul graţios reprezintă o condiţie prealabilă

folosirii acţiunii în contencios administrativ.

Controlul intern presupune verificarea activităţii administrative în mod

general, ceea ce derivă din natura intrinsecă a administraţiei publice, ceea ce nu

presupune o reglementare expresă a procedurii de urmat sau reguli determinate prin

lege.

Din punct de vedere al activităţilor administrative sau operaţiunilor

administrative pe care cei ce efectuează controlul le utilizează, amintim posibilitatea

conducătorului instituţiei sau a compartimentului subiect activ al controlului intern,

de a anula sau suspenda activitatea subiectului controlat, sau de a se substitui

acestora în emiterea unui act.

Cu privire la persoana celui controlat, în funcţie de reprezentantul controlului,

se poate declanşa răspunderea juridică/disciplinară a funcţionarilor controlaţi.

Controlul intern general are un caracter continuu şi permanent, cu caracter

autoreglator, dar există şi forme ale controlului intern strict specializat determinat

prin lege ca mod de desfăşurare, procedură, măsuri ce se pot dispune, cum ar fi,

controlul financiar preventiv , controlul de gestiune, auditul intern.

Controlul extern se manifestă sub trei forme:

controlul ierarhic;

controlul de supraveghere generală a guvernului;

controlul de tutelă administrativă;

controlul specializat.

1. Controlul ierarhic are ca temei raporturile juridice de subordonare

ierarhică, în care subiectele controlului se află într-o ierarhie administrativă,

subiectul activ fiind titularul unei competenţe pe care o exercită, ca autoritate

supraordonată (ierarhic superioară) faţă de alt participant (subordonat) ierarhic

inferior.

Această ierarhie permite autorităţii supraordonate, exercitarea competenţei de

forma: conduce, îndrumă şi controlează activitatea altor subiecţi de drept.

Aşadar, spre deosebire de controlul intern, care se efectuează în interiorul

aceleiaşi instituţii, controlul ierarhic se exercită de o instituţie superioară, cu atribuţii

de conducere în administraţia publică.

Trăsăturile controlului ierarhic

ca şi controlul intern, urmăreşte verificarea activităţii instituţiilor

subordonate, în scopul înlăturării şi prevenirii deficienţelor, cu simpla

deosebire că, subiectele controlului ierarhic, sunt subiecte de drept

distincte, aflate în poziţii diferite în cadrul raportului juridic;

pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare prevederi exprese

ale legii pentru a interveni.

În această materie, reglementarea expresă se impune numai dacă se urmăreşte

o limitare a atribuţiilor de control (ex. control ierarhic numai pentru legalitatea

actului administrativ, nu şi a oportunităţii acestora, sau competenţa de a anula actul

administrativ controlat sau numai a le suspenda, etc)


controlul ierarhic se poate declanşa atât „ex oficio”, cât şi pe baza unei

sesizări a celor interesaţi, formă ce poartă numele recurs ierarhic.

Recursul ierarhic reprezintă acea posibilitate pe care o reglementează Legea

nr.554/2004 în favoarea celor vătămaţi în drepturile lor prin actul administrativ, de a

se adresa organului superior, înainte de a se adresa instanţei de contencios

administrativ

controlul ierarhic are ca obiect, atât legalitatea, cât şi oportunitatea actelor

şi a operaţiunilor administrative;

ca măsuri sau efecte ale controlului ierarhic, reţinem posibilitatea organului

superior de a confirma, anula, modifica, reformula sau chiar înlocui actul

emis de o instituţie subordonată cu un act nou ( dacă intră în competenţa sa

emiterea unui asemenea act ).

Aşadar, deosebit de controlul intern, nu se poate substitui instituţiei

subordonate în emiterea actului, prin acesta, realizându-se o confuziune de atribuţii,

sau chiar o încălcare a autonomiei şi competenţei emitentului.

Soluţiile ce se pot adopta de instituţia ierarhic superioară în exercitarea

recursului ierarhic sunt următoarele:

respingerea recursului cu menţinerea şi confirmarea actului administrativ;

admiterea recursului şi anularea actului;

admiterea în parte a recursului şi modificarea actului;

refuzul sau necomunicarea unui răspuns la recursul promovat, situaţie în

care autorul are la dispoziţie acţiune în contenciosul administrativ în

condiţiile Legii nr.554/2004;

cu privire la persoane, controlul ierarhic poate pune în mişcare răspunderea

juridică disciplinară sau a altor forme, a celor vinovaţi de producerea

pagubelor.

Modelul tipic de control ierarhic îl regăsim ca temei legal în Hotărârea

Guvernului nr.8/2001 privind înfiinţarea, funcţionarea Ministerului Administraţiei

şi Internelor, care “realizează în numele Guvernului, controlul ierarhic asupra

activităţii prefecţilor, cât şi asupra atribuţiilor statului delegate spre executare

autorităţilor legale” (ex. stare civilă, autoritate).

2. Controlul de supraveghere generală a administraţiei publice revine

Guvernului, autoritatea publică executivă care potrivit normei constituţionale

consacrate de art.101 alin.1 “exercită conducerea generală a administraţiei

publice“.

În virtutea competenţei sale constituţionale şi legale, Guvernul îşi exercită

dreptul de control asupra întregii activităţi executive, fie direct, fie indirect, prin

structuri proprii, constituite în aparatul guvernamental sau ca organe de specialitate

subordonate (vezi agenţiile guvernului).

În spiritul acestei argumentări, controlul general îl realizează atât Corpul de

Control al Guvernului(Departamentul de control şi anticorupţie al Primului

Ministru), dar şi prefectul, ca reprezentant al Guvernului în judeţ şi în municipiul

Bucureşti.


3. Controlul specializat se realizează în numele Guvernului de organe de

specialitate organizate în subordinea sa, la nivel central sau teritorial, în diferite

domenii de activitate.

Trăsături specifice acestei forme de control:

subiectele aflate în raport juridic de control nu se află în raporturi de

subordonare; această formă de control trebuie să fie expres prevăzută de lege; domeniile în care se realizează sunt strict determinate ca şi limitele

exerciţiului dreptului de control. Structurile administrative de control specializat, poartă denumiri ca inspecţii,

direcţii, cum ar fi:

Inspectoratul de Stat in Construcţii, Lcrări Publice, Urbanism şi

Amenajarea Teritoriului; Inspecţia de Stat pentru Protecţia Muncii; Garda Financiară şi Inspecţia Generală pentru activitatea internă, Direcţia

Generală a Vămilor; Inspecţia de Stat a Apelor şi Pădurilor; Poliţia Sanitar-Veterinară; Garda de Mediu;

Un loc deosebit de important în cadrul controlului administrativ specializat îl

ocupă controlul financiar, având ca obiect urmărirea formării, administrării şi

utilizării resurselor financiare publice. Ca forme consacrate în această materie,

amintim:

controlul financiar delegat;

controlul financiar de stat;

controlul fiscal.

Pe lângă controlul exercitat de Inspectoratul de Stat, controlul administrativ

specializat mai poate îmbrăca forma controlului exercitat de organele administrative

cu caracter jurisdicţional, cu ocazia exercitării căilor administrative de atac, cât şi

controlul exercitat de organele de control special constituite (Curtea de Conturi).

Întrucât acestea fac obiect de studiu pentru dreptul financiar, nu vom dezvolta

tehnica şi procedura acestui control.

4. Controlul de tutelă administrativă Această formă de control are ca temei organizarea şi funcţionarea

administraţiei publice locale pe baza principiului descentralizării administrative şi al

autonomiei locale.

Întrucât “ aplicarea descentralizării administrative nu are drept consecinţă

independenţa totală a colectivităţilor locale faţă de statul în care sunt organizate,

autorităţile publice centrale şi rezervă dreptul de a supraveghea activitatea

autorităţilor locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de control, care poartă

denumirea de tutelă administrativă, în prezent denumit control de legalitate.311

311

I.Vaida - Puterea executivă în administraţia publică, p. 20, Bucureşti, 1994


Din punct de vedere etimologic, controlul de tutelă este termen de împrumut

din dreptul public (din dreptul civil) dar având un alt conţinut.

Astfel, în dreptul comun, tutela este o instituţie juridică care exprimă protecţia

şi ocrotirea unor persoane lipsite de discernământ, ceea ce în dreptul administrativ se

transpune în noţiunea de tutelă - ca o protejare a interesului general ce poate fi lezat

în condiţiile realizării descentralizării administrative .

Trăsăturile controlului de tutelă

între persoanele juridice aflate în raport de tutelă nu se găsesc raporturi de

subordonare;

este un control numai de legalitate nu şi de oportunitate;

condiţiile de executare a controlului de tutelă trebuie să fie expres prevăzute de lege;

- subiectul controlat are la dispoziţie acţiunea în contencios administrativ

împotriva controlului efectuat

Tutela administrativă se exercită de càtre Guvern în contextul dreptului său de

supraveghere generală.

Pe lângă Guvern, la nivel teritorial prefectul este acela care exercită în

condiţiile art.122(4) din Constituţie şi respectiv art.132(1) din Legea nr.215/2001 a

administraţiei publice locale, modificată şi completată, controlul de tutelă.

Astfel, Prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un

act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera

actul ilegal.

In calitate de reprezentant al Guvernului prefectul vegheaza ca activitatea

consiliilor locale si a primarilor, a consiliilor judetene si a presedintilor consiliilor

judetene sa se desfasoare in conformitate cu prevederile legii.

În calitatea sa de supraveghetor ar respectării legii de către autorităţile locale,

prefectul poate ataca în tot sau în parte, în faţa instanţei de contencios administrativ

hotărârile adoptate de consiliul local şi dispoziţiile emise de primar sau de

preşedintele consiliului judeţean, în cazul în care se consideră ilegale.

Actul atacat, este suspendat de drept.

Ca urmare a exercitării controlului de legalitate, prefectul poate ataca în faţa

instanţei de contencios administrativ actele considerate nelegale în teremen de 30

zile de la comunicare, după îndeplinirea unei proceduri prealabile care constă în

solicitarea motivată adresată autorităţii emitente în termen de 5 zile de la

comunicarea oficială a actului către prefect, de a-şi reanaliza actul în vederea

modificării sau după caz a revocării sale.

Iată aşadar că tutela administrativă are o fază prealabilă, premergătoare

executării actului administrativ, care permite reformareaactului, intrarea în legalitate

pentru evitarea unei acţiuni judecătoreşti între autorităţile administrative chemate să

satisfacă nevoile colectivităţilor locale, pe baza şi în temeiul legal.

SECŢIUNEA 5 Modalităţile şi formele de control


Aminteam la începutul acestui capitol că un act administrativ poate parcurge

toate aspectele acţiunii administrative, indiferent de formele sale de manifestare, sau

poate reflecta modul de utilizare a mijloacelor materiale şi umane specifice

administraţiei.

În literatura de specialitate, s-a realizat o clasificare a modalităţilor de control,

după obiectivele urmărite de acesta.

Astfel, distingem controlul :

de materialitate - care urmăreşte verificarea elementelor concrete sub

aspectul existenţei sau inexistenţei factorilor măsurabili; de regularitate - care presupune confruntarea elementului supus controlului

cu o normă de drept; de rentabilitate - prin utilizarea metodelor financiar-contabile; de eficienţă - prin compararea bazei de referinţă; de oportunitate;

În teoria controlului administrativ, vom identifica mai multe forme, raportate

la criterii diferite precum:

1. funcţie de momentul desfăşurării controlului, acesta poate fi:

- prealabil aprioric (preventiv) - presupune că decizia administrativă

nu poate fi adoptată decât dacă prin verificarea conformităţii sale se atestă

îndeplinirea condiţiilor legale.

Cu toate că are avantajul evaluării unor decizii greşite, eronate, are şi

dezavantajul că afectează operativitatea acţiunii administrative.

-concomitent - mai greu de realizat, întrucât presupune simultaneitatea

în timp şi spaţiu între adoptarea actului administrativ şi efectuarea

controlului. Este examinat mai des sub forma acordului concomitent.

- ulterior/posterior (a posteriori) - regula generală în administraţie care

permite o verificare a actului, sub toate aspectele sale pentru

restabilirea legalităţii. Prin această formă de control, pe calea reformării actului (retractare, revocare,

modificare, suspendare) se evită intrarea în circuitul civil a unui act administrativ

nelegal

2. după aducerea sau nu la cunoştinţa organului controlat a acţiunii de

control:

-control inopinant - când se urmăreşte surprinderea unor deficienţe în

activitatea organului controlat;

-controlul anunţat - scopul principal al acestui control este depistarea unor

erori în activitate, analiza activităţii, surprinderea cauzelor unor fenomene majore

3. după întinderea obiectului supus actului de control

-exhaustiv - care vizează întreaga activitate desfăşurată de organul

controlat (numit şi control complet);

-limitat - număr determinat sau domeniu stabilit din momentul

efectuării.


4.după tehnica folosită de controlor:

unilateral (necontradictoriu), care constă în examinarea

documentelor în lipsa participării celor ce le-au întocmit

pe bază de contradictoriu, care se efectuează în prezenţa subiectelor

implicate

5. după locul de desfăşurare

control pe dosar - se verifică înscrisuri, documente şi aspectul

existenţei şi legalităţii lor;

control la faţa locului - se efectuează la sediul autorităţii controlate,

fiind un control faptic, pe cale directă

6. după obiectivele controlului

tematic - în baza unui plan şi program stabilit

punctual - urmăreşte perfectarea unei situaţii determinate

7. după modul de constituire a organului de control:

control individual - desfăşurat de o singură persoană cu atribuţii

legale în acest sens

colegial (colectiv) - realizat în echipă ( mai complet , conferind

garanţia unei mai mari eficienţe )

8. după elementele ce au stat la baza controlului:

dirijat - reglementat din punct de vedere al obiectivelor, modului de

desfăşurare prin lege

liber - efectuat pe baza aprecierii organului de control care permite

libertatea acestuia asupra modalităţii de desfăşurare şi a întinderii

sale

SECŢIUNEA 6

Personalul, tehnicile şi efectele controlului

Existenţa unei mari diversităţi de forme de control, nu permite stabilirea unei

metodologii unitare pentru modul de desfăşurare, verificare şi a etapelor de parcurs,

dar permite determinarea unor reguli generale pentru toate aceste forme.

Din acest motiv, dacă la controlul intern nu se impune o tehnică deosebită, ea

reprezentând o metodă de autocontrol al administraţiei asupra propriei sale activităţi,

pentru controlul extern, din afara administraţiei, întotdeauna controlul se desfăşoară

numai în baza şi în condiţiile legii.

De asemenea, pentru controlul specializat, legiuitorul a prevăzut o

reglementare unitară a competenţei materiale şi teritoriale a organului de control, a

metodelor de control, cât şi a măsurilor ce se pot dispune prin actul de control.

Desfăşurarea controlului, indiferent de forma sa, presupune existenţa

materialului de documentare, verificare şi respectiv respectarea de către cele două

subiecte, activ şi pasiv, a fazelor controlului: de la documentare, şi până la

înregistrarea actului de control, a măsurilor stabilite, inclusiv a angajării răspunderii

juridice a celor vinovaţi pentru unele neregularităţi.


O importanţă deosebită pentru eficienţa controlului, o are factorul uman,

personalul de control.

Surprinderea - elemente propuse prin control şi analizarea corectă a actelor

controlate presupune un personal specializat şi calificat pentru domeniul controlat,

Utilizarea specialiştilor nu vine în contradicţie cu specialitatea organului

controlat, deoarece specialistul îşi exercită doar dreptul de a aprecia eficienţa

activităţii controlate. Caracterul multilateral pe specializarea activităţii executive

determină şi specializarea funcţională a controlului administrativ. Ca urmare,

personalul de control este selectat şi recrutat potrivit legii în vigoare, după anumite

criterii determinate în funcţie de domeniul verificat, de importanţa activităţii

controlate şi de poziţia organelor în sistemul administraţiei publice. De cele mai

multe ori, la selectarea organului de control se au în vedere şi criterii de natură

subiectivă (specializarea în domeniu, vechimea, probitatea profesională demonstrată

prin activitatea de control), cât şi criterii obiective, determinate prin legea organică

specifică domeniului cu privire la ocuparea posturilor.

Personalul trebuie să dispună de independenţă operativă în întreaga activitate

ce o desfăşoară şi să aibă competenţa stabilită prin regulamentul de organizare şi

funcţionare.

Statutul juridic al acestui organ de control trebuie să le garanteze drepturile

specifice, dreptul de a cere explicaţii menite a permite organului de control o

cercetare obiectivă pertinentă şi exprimarea liberă a propriilor constatări.

Independenţa operativă a personalului de control este necesară şi pentru

realizarea corectă a activităţii de verificare dar şi pentru aplicarea sau controlul

agentului controlat.

Efectele controlului Controlul presupune o activitate de verificare a administraţiei, a acţiunii sale

în comparaţie cu o bază de referinţă. Conformitatea acestor două elemente

reprezintă efectele controlului.

Constatările, concluziile din rapoartele de control, trebuie aduse la cunoştinţă

agentului competent şi a celui verificat, pentru a dispune, pe de o parte măsurile

legale pentru înlăturarea disfuncţionalităţilor constatate, dar şi pentru că cel ce le-a

săvârşit, să nu le respecte.

Dezbaterea actului de control este o fază necesară eficienţei oricărei forme de

control, de natură a îmbunătăţi climatul decizional, dar şi încrederea între cei doi

parteneri ai controlului.

Pe lângă aceste efecte directe, activitatea de control are şi alte efecte derivate:

iniţierea unor acţiuni proprii de autocontrol, publicitatea activităţii de control, etc.

Într-o analiză sintetică a raţiunilor principale ale controlului, M.T. Oroveanu

identifica:

eficienţa;

legalitatea

legitimitatea

Dacă într-o analiză superficială a acestor trei raţiuni, am spune că ele

caracterizează însăşi administraţia publică, urmează a sintetiza că o administraţie

eficientă, se realizează şi printr-un control continuu şi corect, pentru că în urma


verificării administraţiei, se urmăreşte a surprinde conformitatea deciziei sale cu

legea, cu legitimitatea conferită acestor autorităţi de a satisface în condiţiile legii,

nevoile sociale .

SECŢIUNEA 7 Controlul social

Administraţia publică, nu poate fi ruptă de mediul social în care se

înfăptuieşte, ca o activitate realizată în folosul şi pentru oameni, administraţia

publică este în mod evident sub directa observare şi control al cetăţeanului.

În temeiul art. 51 din Constituţie, care reglementează dreptul de petiţionare,

“Cetatenii au dreptul sa se adreseze autoritatilor publice prin petitii formulate numai

in numele semnatarilor”.

Exercitarea acestui drept reprezintă o modalitate eficientă de soluţionare a

unor probleme personale sau de grup în relaţia cu administraţia publică.

Reglementarea, în categoria drepturilor fundamentale, de petiţionare, a captat

o consacrare legală prin Ordonanţa Guvernului nr.27/2002, dar şi prin Legea

nr.544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public.

Accesul cetăţeanului sub forma cererii, reglementează sesizări, propuneri,

acces la informaţii publice generale, în forma reglementată prin aceste acte

normative, scutiri de taxă pentru exercitarea dreptului de petiţionare, permite o

realizare deplină a acestui drept, dar şi o modalitate eficientă de control al

cetăţeanului asupra administraţiei publice.


CAPITOLUL XI CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

SECŢIUNEA 1 Scurt istoric

După 1990, actul normativ care a consacrat contenciosul administrativ a fost

Legea nr.29/1990, care consacra într-un mod progresist dreptul persoanei vătămate

intr-un drept al său printr-un act emis, adoptat de o autoritate public de a se adresa

instanţei de judecată solicitând anularea acestuia, repararea prejudiciului sau

obligarea la emiterea unui act.

Evoluţia şi dinamica vieţii sociale, adoptarea Constituţiei din 1991 şi

revizuirea acesteia în 2003, au impus cu necesitate modificarea acestei reglementări.

În acest context, a fost adoptată Legea nr.554/2004 a contenciosului

administrativ, aceea312

care dezvoltă prevederile art.52 din Constituţie, potrivit

cărora „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o

autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen

legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a

interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei” (în condiţiile şi limitele

stabilite prin legea organică).

Legea nr.554/2004, faţă de reglementarea anterioară, reglementează obiectul

acţiunii, atât în varianta dreptului încălcat, dar şi interesul legitim lărgeşte sfera

312

Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, publicată în Monitorul Oficial nr.1154/07.12.2004


persoanelor care pot ataca actul administrativ ilegal, incluzând în această categorie

şi „subiectele de sezină”, reduce numărul actelor administrative exceptate de la acest

control şi, în plus, se reglementează atât contenciosul subiectiv ca mijloc procedural

pentru apărarea drepturilor persoanelor în raporturile lor cu autorităţile publice, cât

şi contenciosul obiectiv, ce are ca scop apărarea legii în activitatea administraţiei

publice.

Potrivit art.1 din Legea nr.554/2004, orice persoană care se consideră

vătămată într-un drept al său, ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică,

printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se

poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea

actului, recunoaşterea dreptului pretins, sau a interesului legitim şi repararea

pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cat şi public.

SECŢIUNEA 2 Condiţiile de admisibilitate a acţiunii directe în contencios administrativ

În conformitate cu prevederile Legii nr.554/2004, pentru ca acţiunea în

contencios administrativ să fie admisă, trebuie îndeplinite următoarele condiţii:

1. Calitatea procesuală Legea nr.554/2004, aminteam că lărgeşte sfera persoanelor ce pot solicita

anularea unui act administrativ, pe lângă persoana vătămată (persoana juridică sau

persoană fizică) al cărei drept sau interes legitim a fost încălcat, şi alte subiecte de

sezină, precum Ministerul Public, dacă apreciază că emiterea unui act

administrativ, prin exces de putere, vatămă un interes public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, ori de câte ori se încalcă de către autorităţile publice

legislaţia privind funcţia publică, Avocatul Poporului la sesizarea persoanei fizice,

dacă apreciază că ilegalitatea actului emis sau excesul de putere al autorităţii

publice, nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, prefectul care poate ataca actele

autorităţilor administraţiei publice locale pe care le consideră nelegale (art.1, alin

1-6).

2. Vătămarea unui drept sau interes legitim Legea condiţionează admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ, de

vătămarea unui drept sau a unui interes legitim, dobândit prin lege sau constituit prin

acte emise în baza legii, pe care o autoritate publică trebuie să-l respecte sau

realizeze în favoarea sa.

Legea nr.554/2004, în art.2 defineşte noţiunea de interes legitim, distingând

între interesul legitim privat şi cel public.

Astfel, prin interes legitim privat înţelegem „posibilitatea de a pretinde o

anumita conduita, in considerarea realizării unui drept subiectiv viitor si previzibil,

prefigurat”, iar „interesul legitim public reprezintă posibilitatea de a pretinde o


anumita conduita, in considerarea realizării unui drept fundamental care se

exercita in colectiv ori, după caz, in considerarea apărării unui interes public”.

Putem adăuga totodată, că doctrina a statuat cu privire la interesul legitim

invocat că acesta:

- poate fi nu numai material, ci şi moral;

- să fie personal, dar nu neapărat exclusiv;

- poate fi atât public, cât şi personal (vezi autorităţile publice);

- interesul invocat trebuie să fie suficient de important pentru a justifica

acţiunea reclamantului.

3. Actul atacat să fie un act administrativ După cum aminteam, Legea nr.554/2004, lărgeşte sfera actelor administrative

ce pot fi atacate prin cuprinderea alături de actele de autoritate şi a actelor de

gestiune, a contractelor administrative. De asemenea, poate fi atacat atât un act

administrativ individual, cât şi unul normativ, dar şi actele administrative asimilate

acestora, în rândul cărora întâlnim refuzul nejustificat al unei autorităţi publice de a

emite sau adopta un act, dacă prin acesta se aduce atingere unui drept sau interes

legitim, aşa cum este definit de art.2 lit. h „exprimarea explicita, cu exces de putere,

a voinţei de a nu rezolva cererea”.

De reţinut că, ilegalitatea actului poate fi rezultatul unei încălcări a legii, dar şi

un rezultat al unui exces de putere de către autoritatea publică emitentă, prin

depăşirea limitelor dreptului său de apreciere în exercitarea prerogativelor de putere

publică.

Legea nr.554/2004, defineşte excesul de putere ca fiind ”exercitarea

dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin

încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de

Constituţie sau de lege”.

Se impune de asemenea, a reţine la această condiţie, distincţia dintre un act

administrativ, ca principala formă de activitate a autorităţii publice producătoare de

efecte juridice, şi celelalte categorii de acte, fapte administrative, operaţiuni de

tehnică administrativă, ce nu intră sub incidenţa Legii nr.554/2004 (exemplu:

circulare, adeverinţe, fişe, etc ).

4. Actul atacat să emane de la o autoritate publică Legea nr.554/2004, are în vedere principiile Constituţiei revizuite, potrivit

căreia autorităţile publice nu se reduc la autorităţile administrative, în această

categorie, vom regăsi, atât autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, dar şi

autorităţile publice, aparţinând celorlalte categorii de putere (legislativă,

judecătorească), sau organisme de drept privat, cu atribuţii de putere publică care

emit acte administrative prin care se realizează o activitate de natură

administrativă313

.

5. Îndeplinirea procedurii administrative prealabile Potrivit art.7 alin. (1-7) din Legea nr.554/2004, înainte de a se adresa instanţei

de contencios administrativ competente, persoana care se considera vătămată intr-un

drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie

313

A.I. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, Ed. All Beck, vol. II, p. 580-urm


sa solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării

actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egala

măsură organului ierarhic superior, dacă acesta exista.

Prevederile de mai sus sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială

prevede o procedura administrativ - jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru

aceasta.

Este îndreptăţită să introducă plângere prealabila şi persoana vătămată

într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter

individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe

orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni de la data emiterii

cererii.

Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor legale, se soluţionează

în termenul de 30 de zile de la înregistrarea cererii.

În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul

Public, Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile

celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazul în care

instanţa se pronunţă după procedură de urgenţă, în şedinţă publică, nu este

obligatorie procedura prealabilă.

Plângerea prealabilă, în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele

administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile

din Codul de procedura civila fiind aplicabile în mod corespunzător.

Plângerea prealabila în cazul actelor administrative unilaterale, se poate

introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu

de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.

Din examinarea prevederilor art.7, rezultă că plângerea prealabilă nu se

impune în cazul refuzului nejustificat al autorităţii publice de a rezolva o cerere

privitoare la un drept al unei persoane fizice sau persoane juridice.

Cu privire la termenul de 30 de zile pentru îndeplinirea procedurii prealabile,

s-au exprimat opinii diverse din punct de vedere al naturii sale. S-a susţinut că este

un termen de prescripţie imperativ, ca şi cel de 6 luni, permiţând soluţionarea cu

celeritate a cererii, şi pe cale de consecinţă, nerespectarea sa conduce la respingerea

acţiunii, dar şi opinia că acest termen este de recomandare, întrucât prin coroborarea

prevederilor Legii nr.554/2004 cu prevederile Constituţiei şi a Ordonanţei

Guvernului nr.27/2002 privind soluţionarea petiţiilor, vom reţine ca, pe lângă

termenul de 30 de zile, sunt autorităţi care au ca termen de soluţionare o durată mai

mare de 30 de zile, după cum legislaţiile speciale pot prevedea termene mai mici (de

exemplu în materie fiscală 5 zile, în Legea nr.215/2001 - consiliul local are la

dispoziţie termenul de 10 zile pentru a contesta măsura invalidării, a suspendării, a

dizolvării Consiliului Local, fără a îndeplini procedura prealabilă).

Totodată, se impune a mai reţine, de asemenea, la această condiţie că în art.6

din lege se stipulează că jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi

gratuite.

Actele administrativ-jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de

contencios administrativ competenta potrivit art.10, in termen de 15 zile de la

comunicare, daca partea nu exercita caile administrativ - jurisdicţionale de atac.


Daca partea care a optat pentru jurisdicţia administrativa speciala înţelege sa

nu utilizeze calea administrativ-jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului

administrativ-jurisdicţional competent. Termenul de 15 zile începe să curgă de la

data notificării.

Daca partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să

renunţe la calea administrativ-jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu, va

notifica intenţia sa organului administrativ-jurisdicţional sesizat, care emite o

decizie ce atesta renunţarea la jurisdicţia administrativa speciala. Termenul de 15

zile începe să curgă de la data comunicării acestei decizii.

6. Termenul legal pentru introducerea acţiunii în contenciosul administrativ Potrivit art.11 alin (1) din Legea nr.554/2004, termenul pentru introducerea

acţiunii în contencios administrativ este de 6 luni de la:

a) data primirii răspunsului la plângerea prealabila sau, după caz, data

comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;

b) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi

termenul prevăzut la alin. (2);

c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, in

cazul contractelor administrative.

Pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ unilateral, cererea

poate fi introdusa si peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de

la data emiterii actului.

În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul

Public sau Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data

când s-a cunoscut existenta actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător

prevederile alin. (2).

Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se considera a fi

neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se

considera a fi nelegale pot fi atacate oricând.

Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul

prevăzut la alin. (2) este termen de decădere.

Legiuitorul, după cum observăm, determină şi natura juridică a celor două

termene, termenul de 6 luni este de prescripţie, iar termenul de 1 an, de decădere.

De reţinut că prevederile alin (3) au suferit în mod implicit modificări, prin

modificarea Legii nr.340/2004 privind instituţia prefectului, modificată la rândul său

prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, potrivit căreia „Prefectul

poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste acte, daca le

considera nelegale, cu excepţia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de

drept. Cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii, prefectul va solicita

autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesara, reanalizarea actului socotit

nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia. Introducerea

acţiunii de către prefect se face in termen de 30 de zile de la comunicarea actului.

Acţiunea este scutita de taxa de timbru.”

Actele administrative nesupuse controlului


În art.5 din Legea nr.554/2004, sunt prevăzute actele administrative care sunt

exceptate de la control pe calea contenciosului administrativ (fine de neprimire),

într-un mod diferit de reglementare faţă de Legea nr.29/1990.

Sunt exceptate de la controlul judecătoresc, următoarele categorii de acte:

a) actele administrative ale autorităţilor publice, care privesc raporturile

acestora cu Parlamentul;

b) actele de comandament cu caracter militar.

Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, actele administrative

pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organica, o alta

procedura judiciara.

Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al

stării de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apărarea şi securitatea

naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru

înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi

atacate numai pentru exces de putere.

Sfera finelor de neprimire au fost grupate în două categorii314

:

a) fine de neprimire deduse din natura actului;

b) fine de neprimire determinate de existenţa unui recurs paralel.

De asemenea, le putem subclasifica şi în excepţii absolute actele cuprinse la

art.5 alin (1) lit. a şi b şi excepţii relative, reglementate de art.5 alin (2).

SECŢIUNEA 3 Procedura în faţa instanţei de contencios administrativ

4.1. Competenţa instanţei de contencios administrativ este prevăzută în

art.10 (1) din Legea nr.554/2004, care prevede că litigiile privind actele

administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum

şi cele care privesc taxe si impozite, contribuţii, datorii vamale si accesorii ale

acestora, de pana la 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele

administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de

autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe si impozite, contribuţii,

datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează,

în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, daca prin

lege speciala nu se prevede altfel.

Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale,

se judeca de secţiile de contencios administrativ si fiscal ale curţilor de apel, iar

recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ si

fiscal ale curţilor de apel, se judeca de Secţia de contencios administrativ si fiscal a

Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, daca prin lege speciala nu se prevede altfel.

Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul, sau celei de la

domiciliul paratului. Daca reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul

paratului, nu se poate invoca excepţia necompetentei teritoriale.

314

A.I. Iorgovan – Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii, Ed. Roata, Bucureşti, 2004, p.306


Din examinarea acestui text, vom deduce că tribunalele judecă în primă

instanţă, iar în recurs judecă Curtea de Apel.

După cum recursul împotriva sentinţelor tribunalelor administrativ-teritoriale

se judecă la secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale Curţilor de Apel

respectiv, recursul împotriva sentinţelor formulate de Curţile de Apel, se

soluţionează de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie

şi Justiţie.

Pe lângă competenţa materială determinată de natura obiectului şi valoarea

acestuia, legea determină şi o competenţă teritorială alternativă a instanţelor de

contencios administrativ, fie instanţa de la domiciliul reclamantului, fie instanţa de

la sediul autorităţii publice pârâte.

Odată aleasă instanţa, reclamantul nu mai poate reveni asupra opţiunii sale,

prin invocarea excepţiei necompetenţei teritoriale.

4.2. Procedura în faţa instanţei de contencios administrativ

În conformitate cu prevederile art.12 din Legea nr.554/2004, odată cu

acţiunea (cererea de chemare în judecată), reclamantul depune şi copia actului

administrativ atacat sau răspunsul autorităţii publice, iar în lipsa acesteia, copia

cererii certificate cu originalul, cu data înregistrării acesteia şi orice înscris care face

dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

Întrucât acţiunea se poate introduce concomitent şi împotriva funcţionarului

public vinovat de invalidarea sau emiterea nelegală a actului, acţiunea reclamantului

va preciza şi datele acestuia.

Funcţionarul public se poate apăra, chemând în garanţie pe superiorul său

ierarhic, de la care a primit ordin scris pentru elaborarea actului sau neeliberarea

acestuia (funcţionarul public poate fi obligat în solidar cu autoritatea publică la plata

daunelor).

La primirea acţiunii instanţa dispune citarea părţilor, putând cere totodată

autorităţii publice emitente a actului, să depună întreaga documentaţie ce a stat la

baza emiterii actului şi orice alte documente necesare soluţionării cazului.

În situaţia necomunicării de către autorităţile publice, la termenul stabilit, a

lucrărilor solicitate, instanţa va putea obliga autoritatea să plătească statului o

amendă în cuantum de 10% din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi de

întârziere.

Din examinarea prevederilor art.8(1) din Legea nr.554/2004, acţiunea în

contencios administrativ poate avea ca obiect:

- anularea totală sau parţială a unui act administrativ;

- anularea actului şi obligarea la despăgubiri;

- obligarea autorităţii publice să recunoască un drept sau interes legitim

pretins (în caz de refuz);

- obligarea autorităţii publice la recunoaşterea dreptului pretins şi la plata de

despăgubiri pentru paguba ce i-a fost cauzată de refuzul său;

- anularea unor acte administrative şi formalităţi procedurale premergătoare

încheierii unui act administrativ;


- obligarea la încheierea sau executarea unui contract administrativ sau

desfacerea unui asemenea contract;

- acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile produse reclamantului prin

ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe neconstituţionale.

Acţiunea în despăgubire se introduce de regulă odată cu acţiunea în anulare,

în mod excepţional, dacă reclamantul nu cunoaşte întinderea pagubei la data

judecăţii acţiunii principale, putând să o introducă şi ulterior.

Termenul de prescripţie pentru introducerea acestei cereri este de 1 an de la

data emiterii actului cauzator de prejudicii.

Specific acţiunilor în contencios administrativ, este procedura de urgenţă,

după care se judecă în complet de un judecător în prima instanţă şi trei judecători în

recurs.

Hotărârile se redactează şi motivează de urgenţă, în cel mult 10 zile de la

pronunţare. Hotărârea pronunţată în prima instanţă poate fi atacată cu recurs în

termen de 15 zile de la pronunţare ori de la comunicare. Recursul suspendă

executarea şi se judecă de urgenţă.

Acţiunile în contencios administrativ sunt supuse taxelor de timbru prevăzute

pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca obiect contractele

administrative care se taxează la valoare, dacă legea nu prevede altfel.

Cu privire la procedura de urgenţă pentru soluţionarea cazurilor, în cazul

acţiunilor promovate de prefect, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005

privind completarea şi modificarea Legii nr.340/2004 privind instituţia prefectului, a

adus modificări Legii nr.554/2004, după cum urmează:

Acţiunea introdusa de către prefect pentru anularea unui act administrativ al

autorităţilor administraţiei publice locale, socotit nelegal, este scutita de taxa de

timbru si se judeca in regim de urgenta.

Termenele de judecata nu pot fi mai mari de 10 zile.

Părţile sunt legal citate, daca citaţia le-a fost comunicata cel puţin cu o zi

înaintea judecării.

Hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei se pronunţa in ziua in care

au luat sfârşit dezbaterile.

In situaţii deosebite pronunţarea poate fi amânata cel mult doua zile.

Pentru prevenirea unei pagube iminente, în cazuri bine justificate, o dată cu

exercitarea recursului graţios, reclamantul poate cere instanţei să dispună

suspendarea executării actului administrativ de către autoritatea emitentă, până la

pronunţarea instanţei.

Instanţa soluţionează cererea de suspendare de urgenţă, cu citarea părţilor.

Dacă în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav

funcţionarea unui serviciu public administrativ de importanţă naţională, cererea de

suspendare a actului administrativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public, din

oficiu sau la sesizarea oricărei persoane sau autorităţi publice.

Hotărârea instanţei prin care se pronunţă suspendarea este executorie de

drept, putând fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la pronunţare. Recursul nu

suspendă executarea hotărârii.


Cu privire la acţiunea în contencios administrativ introdusă de prefect

împotriva actelor administrative emise, adoptate de autorităţile administraţiei

publice locale, în temeiul Legii nr.554/2004, a Legii nr.215/2001 coroborate cu

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005 de modificare a Legii nr.340/2004

a instituţiei prefectului, actul atacat este suspendat de drept.

Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ sunt:

- anularea totală sau parţială a actului administrativ atacat;

- obligarea autorităţii publice la emiterea actului administrativ, eliberarea

unui certificat, unei adeverinţe sau orice alt înscris;

- acordarea daunelor materiale sau morale.

Când obiectul acţiunii l-a făcut un control administrativ, soluţiile instanţei pot

fi:

- anularea controlului în totalitate sau în parte;

- obligarea autorităţii publice să încheie contractul la care este îndreptăţit

reclamantul;

- obligarea uneia din părţi la executarea obligaţiilor contractuale;

- obligarea la plata unei despăgubiri pentru daune materiale sau morale

provocate de partea în culpă, pentru neîndeplinirea obligaţiilor

contractuale sau din lege;

- suplinirea consimţământului uneia dintre părţi, când interesul public o

cere.

În conformitate cu prevederile art. 20 din Legea nr.554/2004, hotărârea

primei instanţe, poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la pronunţare (când

părţile sunt prezente la dezbaterile finale), sau de la comunicare (când acestea

lipsesc).

Recursul suspendă executarea hotărârii, cu excepţia hotărârii de suspendare a

executării actului administrativ şi se judecă de urgenţă.

În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa fie:

- rejudecă litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere;

- dacă hotărârea primei instanţe s-a dat cu încălcarea dispoziţiilor privitoare la

competenţă, cauza se trimite la instanţa competentă, iar dacă hotărârea atacată cu

recurs a fost pronunţată, fără a se judeca fondul, cauza se va trimite o singură dată

primei instanţe, după care se judecă, în fond instanţa de recurs.

Legea, în art.21, prevede şi o procedură specială a judecării recursului în

situaţii deosebite. Astfel, recurentul, în situaţii deosebite, cum ar fi împlinirea

termenului până la care îşi poate valorifica dreptul pretins, va putea solicita

preşedintelui instanţei competente să soluţioneze recursul şi stabilirea termenului de

judecată a recursului chiar înainte de primirea dosarului.

Cererea de fixare a unui termen de urgentă, însoţită de dovada înregistrării

recursului la instanţa de fond, se soluţionează in termen de 24 de ore de la

prezentarea acesteia preşedintelui instanţei de recurs.

Soluţia de admitere a cererii se comunică de îndată instanţei de fond, care are

obligaţia redactării hotărârii atacate, a comunicării acesteia părţilor, precum si a

expedierii dosarului, intr-un termen de 5 zile.


Motivarea recursului se poate face, sub sancţiunea nulităţii pentru tardivitate,

in termen de doua zile de la comunicare.

Procedura de citare a părţilor si de comunicare a motivelor de recurs, se va

efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice

mijloc rapid de comunicare a informaţiilor scrise.

4.3. Executarea hotărârilor instanţei de contencios administrativ Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care s-au admis

acţiuni în contencios administrativ, constituie titluri executorii, iar cele prin care

s-au anulat actele administrative cu caracter normativ, sunt general obligatorii şi

produc efecte numai pentru viitor.

Celelalte hotărâri judecătoreşti au putere numai între părţile din proces.

Cu privire la hotărârile instanţei judecătoreşti prin care autorităţile publice

au fost obligate să încheie, să înlocuiască, sau să modifice un act administrativ, să

elibereze un certificat, o adeverinţă, sau orice alt înscris, executarea hotărârilor

judecătoreşti irevocabile, se face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa

unui termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.

Nerespectarea termenului, permite reclamantului să se adreseze instanţei de

executare (prima instanţă), pentru a cere obligarea conducătorului autorităţii locale,

sub sancţiunea unei amenzi pentru fiecare zi de întârziere, până la eliberarea actului,

reclamantul având dreptul şi la despăgubiri pentru întârzieri.

Neexecutarea sau nerespectarea unei hotărâri judecătoreşti definitive şi

irevocabile pronunţată de instanţa de contencios administrativ şi după aplicarea

amenzii legale, constituie infracţiune şi se sancţionează cu închisoare de la 6 luni – 3

ani, sau cu amendă de la 250 – 10 000 lei.

Tribunalul hotărăşte în camera de consiliu de urgenţă, cu citarea părţilor,

hotărârea fiind definitivă şi executorie, susceptibilă de recurs în 5 zile de la

pronunţare.

Conducătorul autorităţii publice se poate îndrepta cu acţiune în regres

împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun (sau

dacă sunt funcţionari publici în condiţiile statului)

Cu privire la punerea în executare a hotărârii instanţei de contencios

administrativ, prin care s-au stabilit daune materiale sau morale, în favoarea

reclamantului, aceasta se face în condiţiile dreptului comun (cod procedură civilă

privind executarea silită), contestaţia la executare fiind de competenţa instanţei

civile (conform art. 339 – urm. - cod procedură civilă).

SECŢIUNEA 4 Controlul judecătoresc indirect al actelor administrative de autoritate

(excepţia de ilegalitate) În teoria de drept, excepţia de ilegalitate este definită ca fiind “un mijloc de

apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât


nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părţi ameninţată să i se

aplice un asemenea act ilegal, se apără, invocând acest viciu şi cere ca actul să nu

fie luat în considerare la soluţionarea speţei”315

.

Aşadar, într-un litigiu, indiferent de obiectul său, oricare dintre părţi va

putea invoca, pe cale de excepţie, ilegalitatea actului administrativ ce i se opune de

partea adversă.

Această excepţie de nelegalitate este reglementată în art.4 din Legea

nr.554/2004 după cum urmează:

„Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în

cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În

acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea

litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanţa de contencios

administrativ competentă, suspendând cauza.

Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de

urgenţă, în şedinţa publică, cu citarea parţilor.

Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se

declară in 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la

înregistrare, cu citarea parţilor prin publicitate.

În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea

actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine

seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată”.

Examinarea acestui text, permite următoarele considerente:

- excepţia de nelegalitate poate fi invocată numai împotriva unui act

administrativ de autoritate (nu şi cu privire la contracte, acte

jurisdicţionale);

- excepţia de nelegalitate este o cale indirectă de control a legalităţii unui act

administrativ de autoritate, ce poate fi folosită numai în cadrul unui proces

aflat în derulare, indiferent de natura acestuia;

- excepţia de nelegalitate este de ordine publică absolută şi imprescriptibilă,

putând fi invocată, oricând, în orice fază a procesului, la cererea oricărei

persoane interesate şi oricând, chiar şi de instanţa din oficiu.

Aşadar, dacă instanţa de judecată (cu excepţia celei de contencios

administrativ) va aprecia că soluţionarea litigiului pe fond depinde de actul

administrativ, a cărui nelegalitate se invocă pe cale de excepţie, va sesiza prin

încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând

judecarea cauzei până la soluţionarea excepţiei.

Instanţa de contencios administrativ se pronunţă în procedură de urgenţă cu

citarea părţilor, în şedinţă publică.

Hotărârea instanţei de contencios administrativ este supusă recursului în

termen de 48 de ore de la pronunţare şi de la comunicare. Recursul se judecă în 3 zile

de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate.

În cazul în care excepţia de nelegalitate a unui act administrativ de autoritate

a fost invocată în cadrul unui proces de contencios administrativ, excepţia va fi

315

Tudor Drăganu – Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Lumina Lex, Bucureşti 1998, p. 260


soluţionată de aceeaşi instanţă de judecată, conform art. 18 (2) din Legea

nr.554/2004.

Instanţa de judecată căreia i s-a invocat excepţia, poate aprecia dacă actul

administrativ prezintă interes pentru soluţionarea cauzei, sau continuă procesul fără

a ţine seama de actul respectiv.

Caracteristicile controlului indirect, pe calea excepţiei de nelegalitate a

actului administrativ sunt următoarele:

- nu urmăreşte anularea actului administrativ, ci doar stabilirea ilegalităţii

sale şi înlăturarea sa de la soluţionarea cauzei;

- este mai cuprinzător, având ca obiect atât actele administrative normative,

cât şi individuale şi operaţiuni de tehnică-administrativă (ex: avizele);

- poate fi invocată în orice proces aflat în competenţa instanţelor

judecătoreşti;

- nu este supusă prescripţiei executive, partea care o invocă, nefiind ţinută să

facă dovada existenţei unui drept lezat prin actul administrativ, fiind

suficientă doar existenţa interesului său legitim;

- admiterea sa produce efecte numai faţă de părţile din proces.

SECŢIUNEA 5 Trăsăturile contenciosului administrativ

Examinarea prevederilor Legii nr.554/2004 permite identificarea

următoarelor trăsături ale contenciosului administrativ:

1. este un control de legalitate;

2. sunt supuse controlului toate actele administrative, atât actele administrative

de autoritate, cât şi cele de gestiune;

3. soluţionarea litigiului se face după o procedură specială, bazată pe principiul

contradictorialităţii, hotărârea beneficiind de autoritatea de lucru judecat;

4. instanţele de contencios administrativ dispun de competenţa materială

generală;

5. poate fi un contencios administrativ subiectiv sau obiectiv, (contenciosul

subiectiv mai este numit recursul în anulare, în timp ce contenciosul obiectiv,

care urmăreşte respectarea legii, mai poartă numele de recurs pentru exces de

putere);

6. este un control de plină jurisdicţie, instanţa putând dispune anularea actului

ilegal, să oblige autoritatea publică la emiterea lui sau la obligarea acesteia la

despăgubiri către reclamant.


CAPITOLUL XII RĂSPUNDEREA ŞI RESPONSABILITATEA ADMINISTRATIVĂ

SECŢIUNEA 1 Consideraţii generale privind evoluţia noţiunii de responsabilitate a administraţiei publice

După cum recunosc numeroşi autori de drept administrativ, răspunderea

juridică devine una din noţiunile fundamentale ale dreptului şi pe cale de consecinţă

şi a dreptului administrativ.

Din punct de vedere al conţinutului său, ea poate fi privită din punct de vedere

obiectiv ca instituţie juridică dar şi din punct de vedere subiectiv - ca o situaţie

juridică, 316

dar sunt şi autori care definesc noţiunea de răspundere, pornind de la

raportul juridic sau chiar de la conţinutul acestuia, de la obligaţii.

Pentru că aminteam că răspunderea juridică este proprie întregului sistem de

drept unitar, vom reţine aşadar că, fiecărei ramuri de drept, îi corespunde o formă a

acesteia: răspunderea civilă, administrativă, penală, materială, etc., şi pe cale de

consecinţă, vom putea distinge între răspunderea juridică de drept public şi

răspunderea juridică de drept privat.

Problema responsabilităţii de drept administrativ a fost tratată ca o

responsabilitate civilă în general, sub aspectul răspunderii statului pentru daune.

316

A.Iorgovan- op.it, p. 205


Totodată însă, nu trebuie neglijat faptul că administraţia publică ca activitate

poate fi generatoare de prejudicii, ceea ce presupune în mod legitim că cei afectaţi să

poată obţină reparaţii pentru pagubele suferite.

Din această perspectivă, responsabilitatea în drept administrativ capăta un

nou conţinut.

În antichitate, unde regele deţinea puterea absolută, nu se punea problema

nerespectării puterii publice în faţa poporului. Chiar şi la romani regele putea să

admită sau nu “provocatio ad populum“, ceea ce reprezintă un drept de anulare al

hotărârilor consulilor, de către popor.

Ulterior, în sec. XIX, în Franţa, statul era considerat iresponsabil,

responsabilitatea revenind doar funcţionarului însărcinat cu executarea legii şi care

se substituia voinţei statului suveran.317

Abia mai târziu, prin recunoscutul act “Blanco“, se recunoaşte

responsabilitatea statului “pentru prejudicii cauzate particularilor printr-un fapt al

persoanelor care funcţionează în servicii publice“ 318

şi mult mai târziu după 1912,

jurisprudenţa va admite din ce în ce mai mult obligaţia de responsabilitate a statului,

independent de orice culpă, ca o consecinţă a funcţionării serviciilor publice şi în

temeiul principiului egalităţii cetăţenilor în faţa serviciilor publice.

În dreptul englez, teoria responsabilităţii administraţiei se expunea în adagiul

“the king can’t do wrong“ 319

, ceea ce conduce la concluzia că numai funcţionarul

însărcinat cu activitatea de executare poate fi răspunzător pentru pagube, şi dacă el

urmează a răspunde potrivit dreptului comun, indiferent că este agent sau prim

ministru.

În dreptul românesc, vom identifica mai multe etape în evoluţia teoriei

responsabilităţii statului.

a) Astfel, principiul responsabilităţii statului, este consacrat în legea pentru

înfiinţarea C.S. din 11.02.1864, care dispunea că “ particularii sau alte persoane

juridice a căror interese se află vătămate prin vreo măsură administrativă pentru

reclama la C.S. împotriva hotărârilor miniştrilor, ale prefecţilor sau altor agenţi

administrativi, date cu exces de putere sau cu încălcarea legilor sau a

regulamentelor “.

Aşadar, în această formă se instituie o cale de atac pentru excesul de putere al

administraţiei care, după 1866, prin desfiinţarea C.S. se judecă de instanţele

judecătoreşti după regulile ordinare.

b) Prin Constituţia din 1866, art.19, se stabilea o formă de responsabilitate a

administraţiei, pentru cazurile de expropriere pentru utilitate publică şi posibilitatea

parţii vătămate, pe calea unei acţiuni civile, de a invoca responsabilitatea

ministerială.

Prin Legea din 2 mai 1879, statul răspunde de daune faţă de particulari care se

pot constitui parte civilă înaintea Curţii de Casaţie sau direct la tribunalul de drept

comun.

317

Lion Duguit - Les formations de droit public, 1921, p.224-urm 318

Jean Rivero - Jean Watine, op cit, p.259 319

Gguy Braibant - Le droit ad-tif francais, ed.2, Pariz Ballaz, 1988, p.259


Deşi răspunderea ministerială era legal determinată, particularul abia prin

Legea din 01 iulie 1905 , a putut acţiona pentru daune împotriva statului, când în

textul de organizare al Curţii de Casaţie se prevedea că “partea vătămată de un

regulament sau de o ordonanţă făcută cu încălcarea legii de către puterea centrală,

judeţeană, comunală sau de către alte autorităţi publice, să se adreseze cu cererea

de daune interese instituţiilor ordinare“320

.

d) Modificările survenite în timp, până la Constituţia din 1923, în competenta

Curţii de Casaţie, a menţinut ideea de responsabilitate a statului şi posibilitatea

particularului de a solicita daune.

Constituţia din 1923, consacra principiul responsabilităţii statului, pe ideea de

culpă, statul fiind forma morală reală.

e) În perioada interbelică, autori de drept administrativ au argumentat

responsabilitatea statului pe principiul egalităţii cetăţenilor în faţa serviciilor publice

şi al solidarităţii între membrii societăţii321

, ceea ce a consacrat teoria

responsabilităţii obiective a statului.

f) Perioada postbelică nu a adus contribuţii la teoria responsabilităţii statului,

regăsindu-se doar la analiza răspunderii organelor administraţiei de stat, coroborat

cu reglementarea dată contenciosului administrativ (prin Constituţia din 1965 şi

Legea nr.1/1967), care a făcut ca această răspundere să fie analizată ca o formă a

răspunderii civile şi foarte rar, ca o formă a răspunderii administrative322

.

g) Constituţia din 1991, consacra în prevederile sale, principiul general al

reparării pagubelor cauzate prin acte administrative ale autorităţilor publice,

coroborat cu dreptul fundamental al cetăţeanului la reparaţii (art.48 alin.2 din

Constituţie), limitele exerciţiului dreptului său, fiind determinat prin legea organică

(Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ).

Textul constituţional (art.48(2) ) cuprinde aşadar trei forme de exercitare a

dreptului de reparaţii 323

şi anume:

acţiunea particularului împotriva autorităţii publice ;

acţiunea particularului împotriva funcţionarului ;

acţiunea concomitentă împotriva autorităţii publice şi a funcţionarului.

În acelaşi timp însă, Constituţia din 1991, reglementează expres răspunderea

patrimonială a statului, pentru prejudicii cauzate prin erorile săvârşite în procesele

penale ( art.48(3) )

răspunderea pentru prejudicii cauzate printr-un act administrativ sau prin

nesoluţionarea în termen legal al unei cereri (art.48(1).

Într-o analiză finală, am putea concluziona că, prin Constituţia din 1991, se

consacră principiile răspunderii statului (şi al funcţionarilor) pentru daunele create,

după cum urmează:

320

Pentru comentarii a se vedea C.G. Rrarincesu - op.cit, p.89-urm

A.T eodorescu - op. cit. , p.442 321

A. Teodorescu Curs de drept administrativ, 1939, p.275- urm

P.Negulescu - op cit, p.267-274 322

M.Lepădătescu - Revista de Drept nr.8/1967 p.9-urm

I.Muraru- Revista Română de Drept nr.9/1985, p.4 -urm 323

A.Iorgovan - opcit, p.319-324-urm


1. o răspundere patrimonială exclusiv a statului, pentru prejudicii cauzate

prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale.

Pentru angajarea acestei forme de răspundere a statului, trebuie îndeplinite

următoarele condiţii:

existenţa unei hotărâri judecătoreşti de condamnare definitivă ;

existenţa unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în exercitarea căilor

de atac, prin care se constată eroarea judiciară ;

formularea de către persoana condamnată pe nedrept a cererii pentru

repararea daunelor materiale şi morale.

2. răspunderea patrimonială a autorităţilor publice, pentru pagubele

cauzate printr-un act administrativ, sau prin nesoluţionarea în temeiul legal al unei

cereri cu posibilitatea introducerii în cauză şi a funcţionarului vinovat, este de fapt o

răspundere sesizată de culpă, în condiţiile stabilite de Legea nr.29/1990 modificată

implicit de prevederile Constituţiei.

3. răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţie publice şi a funcţionarilor pentru pagubele cauzate domeniului public sau a

funcţionării necorespunzătoare a serviciilor publice, ca şi răspunderea autorităţilor,

este o răspundere bazată pe culpă, care, de altfel, permite şi exercitarea dreptului în

regres al autorităţii împotriva funcţionarului vinovat de neîndeplinirea actului sau

îndeplinirea sa nelegală.

4. răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice locale pentru limitele serviciilor publice - această formă de răspundere are la bază

răspunderea obiectivă, ceea ce presupune ca persoana vătămată să demonstreze că:

serviciul public este de natură a produce pagube pentru cetăţeni ;

existenţa unui prejudiciu material cauzat unei persoane fizice sau

juridice ;

existenţa unui raport de cauzalitate între riscul serviciului public şi

persoanele fizice sau juridice.

SECŢIUNEA 2 Titularul responsabilităţii. Condiţiile existenţei responsabilităţii administrative şi repararea prejudiciului

În analiza la care am procedat în secţiunea anterioară am reţinut cel puţin

două elemente definitorii pentru conţinutul responsabilităţii administrative şi anume

titularul acesteia şi întinderea responsabilităţii.

1. Sub aspectul titularului am observat că acesta poate fi:

statul ca persoană juridică ;

autorităţile publice ca persoane juridice de drept public ;

funcţionarul public, în calitatea sa de executant.

Dacă în privinţa funcţionarului public este uşor de reţinut calitatea sa, în

strânsă legătură cu raportul său de serviciu şi atribuţiile de executare a legii, în

privinţa autorităţii publice a administraţiei, aceasta se întemeiază pe culpa

serviciului.


2. Din punct de vedere al întinderii responsabilităţii, urmează a avea în vedere

pe de o parte faptul (actul) cauzator de prejudiciu şi pe de altă parte, natura autorităţii

sau a funcţiei publice care l-a generat.

Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil responsabilităţii

administrative, vom reţine că în sistemul românesc, acesta este dat de norme special

derogatorii de la dreptul comun. Din analiza conţinutului noţiunii de responsabilitate administrativă, reţinem

că, pentru a se angaja această formă a responsabilităţii, trebuiesc îndeplinite

următoarele condiţii:

a) existenţa prejudiciului, care, la rândul său trebuie să fie cert şi actual şi de

natură să surprindă situaţia anormală, ilegală, creată părţii vătămate.

În contextul legislaţiei româneşti (Legea nr.554/2004 a contenciosului

administrativ) instanţele de contencios administrativ pot hotărî şi asupra acordării

daunelor morale

b) determinarea sau existenţa unei autorităţi sau persoane, căreia să-i poată fi

imputată paguba. Cu alte cuvinte, administraţia nu poate răspunde pentru unele

consecinţe păgubitoare ale actelor sale datorate intervenţiei terţilor. Aşadar, raportul

de cauzalitate între autoritate şi prejudiciu, trebuie să fie direct. Este cunoscut faptul

că, forţa majoră, ca eveniment exterior şi imposibil de prevăzut, înlătură răspunderea

în dreptul civil şi în egală măsură în dreptul administrativ, înlăturând orice

răspundere.

Dar, spre deosebire de dreptul privat, unde consecinţe similare produce şi

cazul fortuit, în dreptul administrativ acesta nu exonerează administraţia de

responsabilitate, ea fiind întemeiată, de regulă, pe risc.

Jurisprudenţa antebelică, ca şi literatura de specialitate, mai cu seamă de

sorginte franceză, a făcut numeroase aprecieri asupra responsabilităţii

administraţiei,324

sub mai multe forme şi anume:

responsabilitatea din culpă - înţeleasă ca o culpă de serviciu, neglijenţa în

funcţionarea normală a serviciului lor, care nu se poate imputa personal

funcţionarului ;

răspunderea fără culpă ;

răspunderea pentru risc ;

răspunderea fără culpă şi fără risc ( ex. în cazul neexecutării unei hotărâri

judecătoreşti, dacă prin aceasta ar cauza un risc activităţii publice ).

Angajarea responsabilităţii administraţiei, presupune şi repararea

prejudiciului cauzat la cererea părţii vătămate.

Această reparaţie poate fi efectuată :

în natură - prin restabilirea stării anterioare producerii prejudiciului ;

prin plata unei indemnizaţii, respectiv o sumă de bani echivalentă cu

prejudiciul cauzat.

324

A se vedea Jean Waline - L’evolution de la responsabilite extra-contrcatuelle des personnes publiques, BDCE,

1994, P.459

j.Rivero - j.Walline - opcit, p.268-276

P.Negulescu - opcit p.267


Determinarea acestei sume, se face in mod logic de persoana vătămată care

invocă existenta prejudiciului şi întinderea sa. Aceasta se poate face fie concomitent,

cu cererea de anulare a actului administrativ, dacă cunoştea întinderea prejudiciului,

fie ulterior, într-un termen general de prescripţie, termen ce cuprinde de la data la

care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei (art.12 Legea

nr.554/2004).

Determinarea sumei, sau a indemnizaţiei cu titlu de despăgubire se determină

de către instanţă, faţă de data producerii prejudiciului, în sensul acoperirii integrale a

acestuia, dar ea poate fi şi pur simbolică (mai ales la prejudiciul moral), după cum

poate fi solicitată separat pe calea unei acţiunii de drept comun când se cunoaşte

întinderea pagubei.

SECŢIUNEA 3 Importanţa delimitării noţiunii de responsabilitate de noţiunea de

răspundere a funcţionarului public

Pentru că în secţiunile anterioare, când am analizat responsabilitatea

administrativă, ne-am raportat ca titular mai mult la stat sau autorităţi

administrative, se impun unele precizări şi în privinţa conţinutului responsabilităţii

funcţionarului public.

Definirea, sub toate aspectele, a raportului juridic de funcţiune, presupune şi

clarificarea noţiunilor de responsabilitate şi răspundere a funcţionarului public.

Clarificarea celor două noţiuni cu conţinut diferit se impune şi din perspectiva

diferită de abordare a acestora în ştiinţa dreptului administrativ şi respectiv, în ştiinţa

administraţiei.

Astfel, noţiunea de responsabilitate are în vedere raportul social în cadrul

căruia îşi desfăşoară activitatea funcţionarului public.

Spre deosebire de răspunderea juridică, care îmbracă forme specifice fiecărei

ramuri de drept, funcţie de calificarea faptei funcţionarului public, ori de câte ori

aduce atingere unor norme juridice, responsabilitatea juridică este ceea ce prof.

Antonie Iorgovan 325

defineşte foarte concludent că “raportarea activă conştientă a

agentului acţiunii sociale la normele şi valorile colectivităţii, stabilite la o scară

macro sau micro-socială“.

Cu alte cuvinte, responsabilitatea este de fapt atitudinea pe care funcţionarul

public o are în raport cu autoritatea, dar şi cu cetăţeanul, o conştientizare a

obligaţiilor sale sporite prin prisma atribuţiilor specifice.

Conştientizarea responsabilităţii este un câştig, atât pentru funcţionarul

public, care devine competent cu rapiditate, dar şi pentru instituţie, care, în acest fel,

îşi poate realiza sarcinile pentru care a fost înfiinţată şi nu în ultimul rând, pentru

cetăţeanul care se adresează cu toată încrederea, în vederea satisfacerii intereselor

sale.

După unii autori, responsabilitatea juridică este o obligaţie recunoscută de

lege persoanei publice sau private de a face sau a da socoteală pentru ea sau pentru

325

Antonie Iorgovan - opcit,p.672-676


altul, aflat în grija sa, de unde concluzia că această stare este anterioară răspunderii

juridice.

Prof. C.G. Dissescu326

definea responsabilitatea juridică ca fiind “fixarea şi

măsurarea prin lege a consecinţelor unui act ipotetic“ .

Iată deci că, dacă responsabilitatea poate fi asimilată cu o obligaţie,

răspunderea juridică este cel mai adesea considerată ca o situaţie juridică.

Spre deosebire de responsabilitate, răspunderea juridică este o răspundere

concretă stabilită printr-o procedură de către un organ competent ce o finalizează

prin aplicarea unei sancţiuni.

O altă deosebire între cele două noţiuni, ar fi aceea că în timp ce

responsabilitatea juridică îşi are izvorul în lege, răspunderea juridică derivă dintr-o

hotărâre a puterii judecătoreşti sau a autorităţii administrative prevăzute de lege.

Pornind de la un asemenea considerent, profesorul Mircea Costin 327

definea

responsabilitatea ca pe un “complex de drepturi şi obligaţii care formează un raport

juridic de constrângere ce apare între stat, ca unic subiect activ şi autorul faptei

ilicite, ca subiect pasiv“.

O altă deosebire între cele două noţiuni are în vedere chiar conţinutul acestora

. În cazul responsabilităţii juridice, drepturile şi obligaţiile nu sunt determinate,

delimitate sau materializate, faţă de răspunderea juridică unde acestea sunt riguros

delimitate, ori de câte ori intervine constrângerea administrativă.

Responsabilitatea juridică îmbracă mai multe forme: penală, civilă,

administrativă, constituţională, materială, etc., temeiul acesteia reprezentându-l

legea de fiecare dată.

SECŢIUNEA 4 Răspunderea administrativă În secţiunile anterioare, am încercat a delimita noţiunea de răspundere

administrativă, de aceea de responsabilitate, ceea ce face ca în continuare, să

încercăm să definim noţiunea de răspundere administrativă.

Unii teoreticieni explică răspunderea juridică administrativă pornind de la

conceptul de constrângere328

pe care o definim ca un ansamblu de măsuri ( acte

juridice, fapte materiale ) luate de autorităţile administraiei publice, în temeiul legii,

cu folosirea puterii publice, pentru a preveni săvârşirea unei fapte antisociale, pentru

a apăra drepturile cetăţenilor şi pentru a sancţiona încălcarea normelor de drept

administrativ.

Din această definiţie, înţelegem că, în conţinutul constrângerii, se regăsesc

elemente de autoreglare şi menţinere a sistemului, în timp ce, răspunderea urmăreşte

tocmai restabilirea ordinii normative încălcate şi condamnarea celui vinovat.

Ca măsuri de constrângere administrativă, putem aminti:

a) măsuri cu caracter sancţionator - ex. : avertisment, revocare din funcţie,

amendă, închisoare contravenţională, etc.

326

C.G. Dissescu - op cit, p.870-urm 327

Mircea Costin - Responsabilitatea juridică în dreptul R.S.R., Ed. Dacia, Cluj, 1974, p.9-urm 328

A.Iorgovan - op. cit. P.86


b) există măsuri de siguranţă administrativă - ca măsuri de siguranţă sau

protecţie precum: carantina obligatorie, oprirea fabricaţiei, controlul

medical obligatoriu, reţinerea autovehiculului

Răspunderea administrativă este acea formă a răspunderii juridice, care se

angajează ca urmare a încălcării unei norme juridice de drept administrativ.

La rândul său, răspunderea administrativă cuprinde următoarele forme:

răspunderea administrativ-patrimonială ;

răspunderea administrativ-contravenţională ;

4.1. Răspunderea administrativ patrimonială Pentru că în secţiunea privind responsabilitatea administrativă am abordat şi

problematica răspunderii statului şi a autorităţilor administraţiei publice bazată pe

culpă, vom reţine în această ordine de idei, condiţiile pentru angajarea răspunderii

patrimoniale:

actul administrativ ilegal - încălcarea condiţiilor de legalitate se constată de

către instanţa de judecată, potrivit Legii nr.29/1990;

actul administrativ ilegal să fie cauzator de prejudicii materiale sau morale;

existenţa unui raport de cauzalitate între actul ilegal şi prejudiciu;

culpa autorităţii publice.

Dintre particularităţile pe care le prezintă procedura de angajare a răspunderii

administrativ patrimoniale în temeiul Legii nr.29/1990, amintim:

acţiunea în daune se introduce odată cu acţiunea în anulare (în măsura în

care se cunoaşte întinderea prejudiciului la volumul întinderii sale);

părţile chemate în judecată pot fi atât autorităţi publice emitente ale actului

administrativ ilegal, cât si funcţionarul acestuia;

procedura prealabilă este obligatorie când acţiunea în despăgubire este

subsidiară acţiunii în anulare;

instanţa să constate în mod obligatoriu anularea actului.

Ca o concluzie a acestei forme de răspundere administrativă, reţinem

necesitatea îmbunătăţirii reglementărilor Legii nr.29/1990, pe de o parte in

conformitate cu principiile răspunderii patrimoniale reglementată în normele

constituţionale şi mai ales cu necesităţile actuale şi alte reglementări speciale privind

răspunderea statului pentru pagube.

4.2. Răspunderea administrativ disciplinară

Răspunderea administrativ disciplinară intervine ca urmare a săvârşirii unei

abateri administrative.

Fapta de încălcare cu vinovăţie a normelor dreptului administrativ, se

numeşte abatere administrativă.

Din această definiţie, reţinem trăsăturile principale ale răspunderii

administrativ-disciplinare:

se întemeiază, de regulă, pe încălcarea unui raport de drept

administrativ ( excepţia o presupune încălcarea unor norme penale);

autorul poate fi:


-un organ al administraţiei publice ;

-un funcţionar public ;

-un organism nestatal ;

-o persoană fizică.

subiectul activ al raportului juridic de tragere la răspundere este

întotdeauna o autoritate publică;

se întemeiază pe vinovăţia (culpa) subiectului pasiv, care dispune de

capacitate juridică.

Sancţiunile aplicabile pentru săvârşirea abaterilor administrativ disciplinare,

pot fi de mai multe feluri, funcţie de natura normelor încălcate.

Astfel:

amenda - forma tipică pentru încălcarea prevederilor legale;

majorări de întârziere pentru neplata la timp a obligaţiilor bugetare, privind

impozitele şi taxele (Ordonanţa Guvernului nr.11/1996, modificată de

Legea nr.137/2002);

dizolvarea organului ales - Legea nr.215/2001 privind administraţia

publică locală, modificată şi completată de Legea nr.286/2006;

demiterea primarului;

retragerea autorizaţiei;

suspendarea activităţilor.

Întotdeauna, procedura pentru aplicarea sancţiunii administrativ disciplinare

este una contencioasă, ceea ce presupune:

constatarea faptei şi a raportului de cauzalitate dintre aceasta şi rezultatul

vătămător;

termenul înăuntrul cărora fapta se constată ( de prescripţie sau de decădere)

;

stabilirea organului administraţiei publice competent a constata săvârşirea

abaterii şi a conţinutului actului constatator ;

căile de atac ;

modalităţi de executare, etc.

Un conţinut aparte în această formă de răspundere o reprezintă aplicarea

administrativ-disciplinară a funcţionarului public.

În conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, modificată şi completată

privind Statutul funcţionarilor publici şi a HG nr.1083/2001 privind organizarea şi

funcţionarea comisiei de disciplină din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice,

cercetarea faptelor sesizate ca abateri şi propunerea sancţiunilor disciplinare pentru

funcţionarii publici, intră în competenţa comisiilor de disciplină.

Acestea se constituie prin actul conducătorului autorităţii sau instituţiilor

publice şi este compusă dintr-un preşedinte şi doi membrii titulari şi un secretar sau

funcţie de mărimea autorităţii (peste 150 funcţionari publici) din preşedinte şi 4 sau

6 membrii titulari desemnaţi în mod proporţional.

Mandatul preşedintelui şi al membrilor comisiei de disciplină este de 3 ani, cu

posibilitatea de a fi reînnoit de 2 ori.


Textul prevede şi cazurile de incompatibilitate cu calitatea de membru al

comisiei de disciplină, după cum legiuitorul a stabilit pentru calitatea de preşedinte

următoarele condiţii pentru ocuparea funcţiei:

să fie funcţionar public categoria A, clasa I;

să aibă studii superioare juridice sau administrative;

să aibă o probitate morală recunoscută;

să nu se afle într-una din cauzele de incompatibilitate prevăzute de

lege.

Principalele atribuţii ale comisiei de disciplină sunt:

a) cercetează abaterile disciplinare pentru care a fost sesizată;

b) stabileşte persoanele care urmează sa fie audiate;

c) audiază funcţionarul public a cărui fapta constituie obiectul sesizării,

persoana care a formulat sesizarea precum si orice alte persoane ale căror declaraţii

pot înlesni soluţionarea cazului;

d) poate solicita declaraţii scrise persoanelor prevăzute la lit. c);

e) poate solicita orice documente care sunt de natura sa înlesnească

soluţionarea cazului;

f) propune aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 70

alin. (3) lit. c)-f) din Legea 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu

modificările si completările ulterioare;

g) propune mentinerea, modificarea sau anularea sanctiunii disciplinare

aplicate in conditiile prevazute la art. 71 alin. (1), in situatia introducerii contestatiei

in conditiile prevazute la art. 71 alin. (2) din Legea 188/1999;

h) intocmeste rapoarte cu privire la cauzele pentru care a fost sesizata, pe care

le inainteaza conducatorului autoritatii sau institutiei publice.

Hotărârea de Guvern prevede şi posibilitatea suspendării de drept, sau la

cerere, a calităţii de membru al comisiei de disciplină, care poate dura până la

încetarea cauzei care a determinat-o .

De asemenea, mandatul de membru al comisiei, poate să înceteze înainte de

teremen, în condiţiile aceluiaşi act normativ.

Ca procedură de lucru a comisiei de disciplină, amintim următoarele etape, fie

însă a dezvolta întrucât prin modificarea Legii nr.188/1999 corespunzător legii

nr.161/2003, pe cale de consecinţă Hotărârea Guvernului nr.1083/2001 va suferi la

rândul său modificări şi completări anticipate de alt fel de teoreticieni, cât şi de

practicieni.

Presedintele comisiei de disciplina va fixa, de îndată, termenul de prezentare

si va dispune citarea functionarului public, a carui fapta a fost sesizata si a

persoanelor indicate in sesizare, precum si a celui care a formulat sesizarea. Citarea

se face cu cel putin 3 zile calendaristice inainte de termenul de prezentare.

Procedura de citare in fata comisiei de disciplina se face prin scrisoare

recomandata sau prin instiintare scrisa luata la cunostinta prin semnatura. Procedura

de citare este obligatorie pentru fiecare termen fixat de presedintele comisiei de

disciplina.

In cuprinsul scrisorii sau al instiintarii scrise prevazute la alin. (2) se indica

locul, data si ora sedintei comisiei de disciplina.


Pentru primul termen de prezentare in fata comisiei de disciplina, in cuprinsul

scrisorii sau al instiintarii scrise se indica, pe langa elementele prevazute la alin. (3),

si obiectul sesizarii.

Functionarului public a carui fapta constituie obiectul sesizarii i se comunica,

sub sanctiunea nulitatii, o copie de pe sesizarea indreptata impotriva sa.

In fata comisiei de disciplina functionarul public a carui fapta se cerceteaza se

infatiseaza personal. Functionarul public poate fi asistat de un avocat.

La primul termen de prezentare comisia de disciplina verifica indeplinirea

conditiilor prevazute la art. 21.

In cazul in care comisia de disciplina constata ca nu sunt indeplinite

conditiile prevazute la art. 21 alin. (2) lit. a), c) si e) si alin. (4), sesizarea este clasata.

In situatia in care comisia de disciplina constata indeplinirea conditiilor

prevazute la alin. (2), aceasta solicita persoanelor prevazute la art. 22 alin. (1) sa

depuna, pana la urmatorul termen, inscrisurile sau orice alte dovezi, in vederea

cercetarii abaterii disciplinare care face obiectul sesizarii.

Cercetarea abaterii disciplinare se face cu celeritate.

4.4. Răspunderea administrativ contravenţională

Una din cele mai cunoscute forme de răspundere administrative, o reprezintă

răspunderea contravenţională.

Originea şi evoluţia acestei instituţii juridice - răspunderea contravenţională a

suferit de-a lungul timpului modificări importante până la clarificarea noţiunii sale

fundamentale contravenţia şi la determinarea regimului juridic aplicabil de drept

administrativ.

În doctrina actuală prof. A.Iorgovan, pentru a analiza această categorie a

răspunderii juridice, enunţă trei categorii de ilicit administrativ329

:

ilicitul administrativ propriu-zis;

ilicitul contravenţional;

ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale.

Tuturor celor trei forme ale ilicitului li se aplică regimul juridic de drept

administrativ, cu singura deosebire că în cazul primelor două forme există

determinată o sancţiune cu caracter represiv în timp ce a treia formă a ilicitului,

presupune o sancţiune cu caracter reparatoriu.

În opinia aceluiaşi autor răspunderea administrativă contravenţională este o

formă atipică a ilicitului administrativ, cea mai gravă formă a sa, căreia i se aplică

regimul de drept administrativ.

În evoluţia istorică, ilicitul contravenţional a fost mai întâi consacrat în

legislaţia penală care împărţea ilicitul penal în: crime, delicte şi cvasidelicte, pentru

ca după 1954 ( prin Decretul 184/1954 ) - contestaţiile şi sancţiunile

contravenţionale să iasă de sub incidenţa cadrului penal şi intrând sub incidenţa

regimului de drept administrativ.

329

A.Iorgovan - op. citt., vol.II, p.223-urm


O etapă importantă în evoluţia reglementărilor legale în materie

contravenţională, o reprezintă adoptarea Legii nr.32/1968 privind stabilirea şi

sancţionarea contravenţiilor.

Aceasta stabilea cadrul general al reglementării materiei contravenţionale de

la determinarea autorităţilor competente a stabilirii contravenţiei şi până la

procedura de executare a sancţiunilor contravenţionale.

Modificată şi completată de nenumărate ori după aprobarea Constituţiei din

1991, s-a impus cu necesitate adoptarea unui nou act normativ în măsură a corobora

principiile constituţionale cu realităţile vieţii sociale şi juridice.

În sensul celor de mai sus, prin Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind

regimul juridic general al contravenţiilor aprobată prin Legea nr.180/2002,

reglementează noul regim contravenţional din sistemul de drept românesc.330

SECŢIUNEA 5 Noţiunea de contravenţie. Trăsături

În conformitate cu prevederile art.7 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001,

constituie contravenţie “fapta săvârşita cu vinovăţie, stabilită si sancţionată ca

atare prin lege, ordonanţe sau hotărâri de guvern.”

Prin Legea nr.180/2002 de aprobare a Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, se

prevede că “Legea contravenţională apără valorile sociale care nu sunt ocrotite prin

legea penală”.

Comparativ cu reglementarea anterioară în materie contravenţională, Legea

nr.32/1968, apreciez că definirea contravenţiei, prin raportare la infracţiuni sub

aspectul comparării gradului de periculozitate era mult mai relevant decât prin

expunerea “apărarea valorilor sociale care nu sunt apărate prin legea penală”.

În realitate, contravenţia este o faptă ilicită, culpabilă, săvârşită de o persoană

fizică, care aduce atingere unor relaţii sociale, dar prin gradul de pericol social, nu

poate fi calificată ca fiind infracţiune.

Fără a mai intra în alte comentarii privind modul de redactare al actului

normativ, vom proceda la examinarea noţiunii de contravenţie.

Din această definiţie, vom reţine ca trăsături ale contravenţiei:

1. fapta săvârşită cu vinovăţie;

2. fapta stabilită şi sancţionată ca atare, prin lege, ordonanţă, hotărâre de

guvern şi autorităţi deliberative ale administraţiei publice locale. 330

O.G. nr.2/2001 - M.Of. nr.410/25.03.2001

Legea nr.180/2002 - M.Of. nr.268/22.04.2002


1. Fapta săvârşită cu vinovăţie, presupune caracterul ilicit al faptei prin care

se pun în pericol valori sociale ocrotite de lege. După cum este recunoscut, în

doctrina românească, vinovăţia poate îmbrăca două forme: intenţia sau culpa, ca din

definiţia legiuitorului să reţinem că ambele forme au fost avute în vedere, sau aşa

cum preciza prof. A. Iorgovan “ o acţiune socială negativă în raport cu ordinea de

drept “331

Contravenţia poate fi săvârşită fie printr-o acţiune, fie printr-o inacţiune, sau o

faptă comisiv-omisivă, dacă prin ea se pun în pericol valori sociale ocrotite de lege.

De remarcat faptul că legiuitorul nu face trimitere în definiţie ca în

reglementarea anterioară “la pericolul social al infracţiunii, “ ci prin sintagma

“sancţionată ca atare“, prin actele normative, are în vedere elementul de fapt, al

descrierii faptei şi a determinării sancţiunii corespunzătoare, proporţional cu

pericolul social al faptei săvârşite “332

2. Fapta stabilită şi sancţionată ca atare prin lege şi alte acte normative.

Potrivit acestei trăsături a contravenţiilor, nici o persoană nu poate fi trasă la

răspundere decât pentru faptele expres prevăzute, ca fiind contravenţii şi i se pot

aplica doar sancţiunile, de asemenea determinate “expressis verbis“ într-un act

normativ. Aceste realităţi satisfac de altfel principiul constituţional al legalităţii,

stabilirii sancţiunii şi a sancţionării şi sancţionări contravenţionale, dar şi o reflexie a

principiilor penale “nulla poena sine lege“ şi “nullum crimen sine lege“.

Faptele, descrierea acestora, definirea lor ca fiind contravenţii se determină

potrivit art.2 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 prin actele autorităţilor legislative

- Parlament (lege), executive Guvern (ordonanţe şi hotărâri de guvern) şi a

autorităţilor administraţiei publice locale (consiliul local şi judeţean, al municipiului

Bucureşti), circumscris celor două principii: generale, care determină competenta

teritorială şi materială a acestor autorităţi publice, respectiv criteriul teritorial şi cel

material dat de domeniile de activitate reglementate de lege în sfera lor de activitate.

De altfel, studiul aprofundat al art.2(1), conduce la concluzia definirii

competenţei materiale generale în toate domeniile, pentru actele normative

generale: lege şi hotărâre de guvern şi respectiv la domeniile de activitate în care au

atribuţii prin lege (pentru hotărârile consiliilor locale, judeţene, ale municipiului

Bucureşti) şi coroborat cu condiţia că în domeniul respectiv să nu fie stabilite

contravenţii prin lege sau hotărâri de guvern (art.2(2) ).

Aşadar, reglementarea dată de Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 comparativ

cu Legea nr.32/1968 aduce unele îmbunătăţiri, în sensul lărgirii competenţei

materiale în materie contravenţională a autorităţilor administraţiei publice locale.

Dată fiind competenţa în această materie, vom reţine şi aplicarea regimului

juridic specific actelor administrative normative ale autorităţilor administraţiei

publice locale, şi anume:

aducerea la cunoştinţă publică a acesteia prin orice formă de publicitate

prevăzută de lege

331

A.Iorgovan- op. cit., vol.II, p.245-urm 332

Iulian Poenaru - Noul regim juridic al contravenţiilor. Ordonanţa nr.2/2001 - Revista de Drept 12/2001, p.3-urm


intrarea în vigoare prin publicare, numai după exercitarea controlului de

tutelă de către prefect (art.122 (4) din Constituţie, coroborat cu art.34(1) lit.

b din Legea nr.215/2001 şi art.4 (3) din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001.

Ca efecte speciale pentru reglementările contravenţionale, vom avea în vedere

că:

a) autorităţile administrative autonome, ministerele, celelalte organe centrale

de specialitate, servicii publice descentralizate, prefectul, nu au competenţa

de a emite, adopta reglementări contravenţionale;

b) textele legale, în materie contravenţională, intră în vigoare în termen de 30

de zile de la publicare, afară de cazul când în cuprinsul lor se prevede un

termen mai larg (art.4 alin.1 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 ) sau în

cazuri de urgenţă, într-un termen mai scurt de 30 de zile, dar nu mai puţin

de 10 zile;

c) cu privire la acţiunea în timp a actelor normative de stabilire a

contravenţiilor potrivit principiului general constituţional, acesta produce

efecte din momentul publicării actului normativ sau al datei prevăzute în

text.

Ca atare, în actul normativ unde sunt stipulate contravenii, fără însă a prevede

expres intrarea în vigoare a acestor norme, se aplică principiul general al intrării în

vigoare a actului de la publicare, iar pentru contravenţii, în 30 de zile .

În situaţia în care se stabileşte în cuprinsul actului o dată certă “mai scurtă,

mai mică sau egală cu 30 zile, normele contravenţionale vor intra în vigoare

concomitent cu actul normativ care le cuprinde.

d) privitor la efectele în timp ale reglementărilor contravenţionale se impune a

reţine prevederile art.12(1) din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 prin care

se consfinţeşte principiul retroactivităţii legii mai favorabile, specific

dreptului penal.

Acest principiu, presupune că dacă într-un nou act normativ fapta nu mai este

prevăzută ca fiind contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită

înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ ( art.12 alin 1), iar dacă

sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară, se va aplica aceasta (

art.12, alin2 ).

Alt aspect al acestui principiu, îl reprezintă sancţiunea, în sensul că dacă noul

act normativ prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi

sancţionată potrivit dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii

acesteia ( art.12 alin.2 ) . Acest aspect îmbracă totodată conţinutul principiului

ultraactivităţii legii vechi mai favorabile.

SECŢIUNEA 6 Subiectul răspunderii contravenţionale. Cauzele care înlătura caracterul

contravenţional al faptei

A .Subiectul răspunderii contravenţionale. Din contextul teoriei generale a dreptului “subiectul de drept exprimă:

calitatea, capacitatea cât şi aptitudinea sau posibilitatea care îngăduie oamenilor


să participe individual sau colectiv în raporturile juridice ca titulari de drepturi şi

obligaţii“333

.

Ca atare, suis generis, subiecţii de drept pot fi individual, oameni ca persoane

fizice, sau în mod organizat, ca persoane juridice.

Dacă am determinat în mod teoretic că subiectul de drept este persoana fizică

sau juridică, nu înseamnă că toţi subiecţii de drept pot fi subiect al răspunderii

juridice.

Această calitate de subiect de drept în răspunderea juridică o dobândeşte

numai cel ce săvârşeşte fapte ilicite şi împotriva căruia se poate aplica o sancţiune.

Dacă în privinţa subiectului activ al răspunderii juridice avem în vedere statul

sau o autoritate, colectivitate locală ce poate trage la răspundere, ca subiect pasiv al

contravenţiei, vom regăsi atât persoana fizică care are capacitate de a răspunde şi are

vârsta de cel puţin 14 ani (art.3 alin.2 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001) şi

respectiv persoana juridică, în condiţiile stabilite prin actul normativ de sancţionare

contravenţională (art.6 alin 1 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001).

Cu privire la răspunderea subiectului, în raportul stabilit cu ocazia tragerii la

răspundere contravenţională, se impune a lua în discuţie şi cauzele care înlătură

răspunderea contravenţională.

B. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională. Din examinarea prevederilor Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, vom observa

că aceste cauze sunt identice cu cele din răspunderea penală, la care se adaugă două

cauze specifice: prescripţia şi infirmitatea.

Aceste cauze se constată numai de instanţa de judecată (art.11 alin.5) şi sunt

următoarele:

1. Legitima apărare - definită ca situaţia în care se găseşte o persoană “ care

săvârşeşte fapte pentru a înlătura un atac material direct imediat, nejust, îndreptat

împotriva sa, a altuia sau împotriva unui interes obştesc şi care pune în pericol grav

persoanele sau drepturile celui atacat ori interesul obştesc “

De asemenea, este în legitimă apărare şi persoana care:

săvârşeşte fapte pentru a respinge pătrunderea, fără drept, a unei persoane

prin violenţă, viclenie, efracţie sau prin alte asemenea mijloace, într-o

locuinţă, încăpere, dependinţă sau loc împrejmuit, ţinând de acestea;

din cauza tulburării sau temerii, a depăşit limitele unei apărări,

proporţionale cu gravitatea şi pericolul şi cu împrejurările în care s-a

produs atacul.

Ca atare, din analiza situaţiilor ce definesc legitima apărare, deducem că nu

există vinovăţie, şi pe cale de consecinţă, în lipsa acesteia, fapta nu constituie

contravenţie.

2. Starea de necesitate Se află în această stare persoana care săvârşeşte o

faptă contravenţională pentru a salva de la un pericol iminent şi care nu putea fi

înlăturat altfel viaţa, integritatea corporală sau sănătatea sa , a altuia, sau un bun

important al său, ori al altuia, sau un interes public.

333

Mircea Costin - Răspunderea juridică în R.S.R., Ed. Dcaia, Cluj, P.107-urm


Se are în vedere şi situaţia că persoana îşi poate da seama de urmările mai

grave pe care le poate produce prin fapta sa, ceea ce conduce la înlăturarea stării de

necesitate.

3. Constrângerea fizică sau morală

Potrivit prevederilor legale, nu constituie contravenţie fapta săvârşită de o

persoană din cauza constrângerii fizice, căruia făptuitorul nu i-a putut rezista sau a

unei constrângeri morale exercitată prin ameninţarea cu un pericol grav pentru

persoana sa ori a altuia în care nu putea fi înlăturată în alt mod.

4. Cazul fortuit Fapta săvârşită de o persoană al cărei rezultat este consecinţa

unei împrejurări care nu putea fi prevăzute, nu constituie contravenţie.

În categoria cazului fortuit, întâlnim evenimentele sau întâmplările ce nu

puteau fi prevăzute sau înlăturate şi care sunt de natură a produce rezultatul

pericolelor.

5. Iresponsabilitatea şi infirmitatea, nu constituie contravenţie fapta

persoanei, care în momentul săvârşirii faptei, fie din cauza alienaţiei mintale, fie din

alte cauze nu-şi putea da seama de acţiunile sau inacţiunile sale, sau de caracterul

licit ori ilicit al faptei.

Starea de iresponsabilitate poate fi permanentă sau temporară şi pentru a

putea fi considerată cauză de înlăturare şi răspundere contravenţională, trebuie

constatată de medic.

6. Beţia involuntară această cauză subzistă dacă în momentul săvârşirii

faptei persoana se afla, urmare a unor împrejurări independente de voinţa sa, în stare

de beţie completă, produsă de alcool sau alte substanţe.

7. Eroarea de fapt se poate reţine când în momentul săvârşirii faptei

persoana nu cunoştea o anumită stare, situaţie sau împrejurare, de care

depinde calificare contravenţională a faptei sale.

În literatură, se prescrie eroarea de fapt ca o “necunoaştere în totalitate a unei

împrejurări reale sau cunoaşterea ei inexactă“, în momentul săvârşirii

contravenţiei334

.

8. Minoritatea Potrivit prevederilor art.11 alin.2 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001

”minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional“.

Pentru contravenţiile săvârşite de minorii care au împlinit 14 ani, legea are în

vedere clauze favorabile, în sensul că minimul si maximul amenzii stabilite prin

actul normativ pentru fapta săvârşită, se reduce la jumătate, iar pentru cel care a

împlinit 16 ani, acesta nu poate fi sancţionat cu închisoarea contravenţională sau cu

obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii (art.11 alin.2,3,şi 4 din

Ordonanţa Guvernului nr.2/2001). C. Prescripţia

Prevederile Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 păstrează reglementarea

anterioara în sensul consacrării unui regim special în materia contravenţională,

deosebit de reglementarea de drept comun, dată de Decretul nr.167/1958, din Codul

Penal sau din Codul Civil.

334

M.Preda - Tratat elementar de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex , Bucuresti, 1996, opcit, p.228-urm


Astfel, art.13 şi 14 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 reglementează două

forme ale prescripţiei:

a) prescripţia aplicării sancţiunii, în sensul că, aplicarea amenzii

contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei, iar pentru

contravenţia continuă, termenul curge de la data constatării faptei.

Pentru situaţia că fapta a fost urmărită iniţial ca infracţiune şi ulterior s-a

stabilit că este o contravenţie , termenul de prescripţie al aplicării sancţiunii nu curge

continuu ci se suspendă pe întreaga perioadă a urmăririi sau cercetări penale.

Potrivit Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, prescripţii operează şi dacă

sancţiunea nu a fost aplicată în termen de 1 an de la data săvârşirii constatării faptei,

dacă prin lege nu se dispune altfel (art.13 alin.3) , după cum în art.13 alin.4 se

stipulează ca prin legi speciale vor putea fi prevăzute şi alte termene de prescripţie a

aplicării sancţiunii contravenţionale.

b) prescripţia executării contravenţionale se aplică atât pentru sancţiunea

amenzii, cât şi pentru închisoarea contravenţională (ca o noutate a Ordonanţei

Guvernului nr.2/2001).

Potrivit art.14 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 executarea sancţiunii

amenzii contravenţionale se prescrie :

1.dacă procesul verbal de constatare a contravenţiilor nu a fost comunicat

contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii

2.în termen de 2 ani de la data aplicării.

Cât priveşte prescripţia executării sancţiunii închisorii contravenţionale

aceasta survine în termen de 1 an de la data rămânerii irevocabile a hotărârii

judecătoreşti, dacă contravenientul nu a optat pentru prestarea unei activităţi în

folosul comunităţii ( art.14 alin 3 ).

SECŢIUNEA 7 Sancţiunile contravenţionale

Vom reţine pentru început că, prin prevederile Ordonanţei Guvernului

nr.2/2001 s-au adus unele îmbunătăţiri reglementărilor din Legea nr.32/1968, prin

mărirea sferei de sancţiuni principale, prin includerea prestării unei activităţi în

folosul comunităţii şi închisoarea contravenţională şi respectiv stabilirea

sancţiunilor contravenţionale complementare.

În sensul celor de mai sus, sancţiunile contravenţionale se pot clasifica în:

1) sancţiuni principale:

a) avertismentul;

b) amenda contravenţională;

c) obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul

comunităţii;

d) închisoarea contravenţională dacă nu există consimţământul

contravenientului pentru aplicarea sancţiunii de la lit. c.

2) sancţiuni complementare:

a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;


b) suspendarea, anularea avizului, acordului sau atribuţii de executare a unei

activităţi;

c) închiderea unităţii;

d) blocarea contului bancar;

e) suspendarea activităţii agentului economic;

f) retragerea licenţei sau avizului pentru anumite operaţii sau activităţi de

comerţ exterior, temporar sau definitiv;

g) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenurilor în starea iniţială.

De reţinut că, în baza prevederilor art.5 alin.4 din Ordonanţa Guvernului

nr.2/2001, prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau

complementare.

Regula cu privire la stabilirea sancţiunii contravenţionale, este aceea că ea se

stabileşte “proporţional cu gradul de pericol social al faptei săvârşite” (art.5

alin.5).

Cât priveşte sancţiunile complementare acestea pot fi cumulate, ele

aplicându-se, funcţie de natura şi gravitatea faptei.

Prin modificarea Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, de către Legea

nr.180/2002 de aprobare a acesteia la art.5 s-a introdus un nou alineat 7, potrivit

căruia, “Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune

contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare”.

O altă caracteristică a sancţiunii contravenţionale, are legătură cu subiectul

pasiv al raportului juridic contravenţional, în sensul că, în timp ce avertismentul,

amenda şi obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se pot aplica

contravenientului persoană fizică sau juridică, în timp ce închisoarea

contravenţională nu se poate aplica decât persoanei fizice .

1. Avertismentul este o sancţiune contravenţională principală, care constă în

atenţionarea scrisă sau verbală asupra pericolului social al faptei, cu recomandarea

de a respecta prevederile legale.

Se aplică de regulă pentru faptele cu un grad de pericol social scăzut chiar şi

atunci când actul normativ nu o prevede expres . Scopul său este mai mult de ordin

preventiv – educativ, permiţând celui ce a săvârşit fapta să se îndrepte.

2. Amenda contravenţională, este tot o sancţiune principală , are caracter

administrativ şi ordonanţa guvernului stabileşte limitele minime şi maxime ale

acesteia, funcţie de competenţa materială a autorităţii care reglementează domeniul

contravenţional.

Astfel:

Limita minimă este de 2.500.000 lei şi limita maximă nu poate depăşi 500

milioane lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâre de guvern;

Limita minimă este de 250.000 lei şi limita maximă nu poate depăşi 50

milioane lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărârea consiliului

judeţean şi a municipiului Bucureşti

Limita minimă este de 250.000 lei şi limita maximă nu poate depăşi 25

milioane lei în cazul contravenţiilor stabilite prin Hotărârile consiliilor

locale comunale, orăşeneşti, municipale şi ale sectoarelor municipiului

Bucureşti.


De reţinut, totodată, că hotărârile consiliilor locale sau judeţene prin care s-au

stabilit contravenţiile cu nesocotirea competenţei materiale şi a acestor cuantumuri,

sunt nule de drept, nulitatea se constată de instanţa de contencios administrativ

competentă la cererea oricărei persoane interesate.

Determinarea amenzii aplicate între limitele legale, se face funcţie de

vinovăţia şi situaţia făptuitorului, de împrejurările săvârşirii faptei şi de caracterul

său preventiv, respectiv sancţionator.

Potrivit Legii nr.182/2006 de modificare şi completare a Ordonanţei

Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, de la 01 ianuarie

2007, sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice, în conformitate

cu legislaţia în vigoare, se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepţia celor

aplicate, potrivit legii, de autorităţile administraţiei publice locale şi amenzilor

privind circulaţia pe drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale.

Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice, în conformitate cu

legislaţia în vigoare, se fac venit integral la bugetele locale.

3. Închisoarea contravenţională şi obligarea la prestarea unei activităţi în

folosul comunităţii, sunt sancţiuni contravenţionale de asemenea principale, stabilite

prin lege, pe o durată ce nu poate depăşi 6 luni, respectiv 300 de ore.

Specific este faptul că aceste sancţiuni se stabilesc conform art.9 alin.2

“întotdeauna alternativ cu amenda“.

Potrivit modificărilor aduse prin Legea nr.352/2006, art.9 din Ordonanţa de

Guvern nr.2/2001, în cazul in care contravenientul nu a achitat amenda in termen de

30 de zile de la rămânerea definitiva a sancţiunii si nu exista posibilitatea executării

silite, organul din care face parte agentul constatator va sesiza instanţa de judecata

pe a cârei raza teritoriala s-a săvârşit contravenţia, in vederea înlocuirii amenzii cu

sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi in folosul

comunităţii, ţinându-se seama de partea din amenda care a fost achitată.

La primul termen de judecata, instanţa, cu citarea contravenientului, poate

acorda acestuia, la cerere, un termen de 30 de zile, in vederea achitării integrale a

amenzii.

În cazul in care contravenientul nu a achitat amenda în termenul prevăzut de

lege, instanţa procedează la înlocuirea amenzii cu sancţiunea obligării la prestarea

unei activităţi în folosul comunităţii, cu acordul acestuia.

Hotărârea prin care s-a aplicat sancţiunea prestării unei activităţi in folosul

comunităţii este supusa recursului. Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 reglementează şi regimul juridic al

sancţiunii, în cazul concursului de contravenţii ( mai multe contravenţii săvârşite de

aceeaşi persoană).

Astfel, conform art.10 alin.1, dacă aceeaşi persoană săvârşeşte mai multe

contravenţii, se aplică sancţiunea pentru fiecare contravenţie. Dacă contravenţiile au

fost constatate, cumularea sancţiunilor se face astfel încât să nu depăşească dublul

maximului amenzii prevăzute pentru contravenţia cea mai gravă sau maximul

general stabilit pentru închisoarea contravenţională (6 luni), ori obligarea la

prestarea unei activităţi în folosul comunităţii (300 ore).


În cazul concursului, sub aspectul participanţilor, sancţiunea se aplică

fiecăruia , separat “în funcţie de contribuţia fiecăruia, de gradul de participare, sau

aportul pe care l-au adus la săvârşirea contravenţiei, va fi individualizată şi

sancţiunea“ etc.

4. Cât priveşte sancţiunile complementare, reţinem pe de o parte,

consacrarea, pentru prima oară în legislaţia noastră, regimului juridic al acestora, şi a

doua trăsătură, că în majoritatea cazurilor, acestea se aplică subiectului pasiv,

persoană juridică.

De asemenea, cu excepţia confiscării, celelalte sancţiuni contravenţionale,

complementare sunt proprii altor discipline de drept, cum ar fi: comercial, fiscal, etc.

SECŢIUNEA 8 Procedura contravenţională

Din examinarea conţinutului Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, reţinem

următoarele etape ale procedurii contravenţionale:

constatarea contravenţiilor (Cap. II, art.15-20);

aplicarea sancţiunilor contravenţionale ( Cap. III, art.25-30);

căile de atac (Cap. IV, art.35-36);

executarea sancţiunilor (Cap. V, art.37-43).

1. Constatarea contravenţiei Prima etapă în cadrul procedurii contravenţionale, o reprezintă constatarea

contravenţiei, cea care de fapt “declanşează” răspunderea contravenţională.

În fapt, constatarea contravenţiei se face printr-un înscris, numit proces

verbal, întocmit, încheiat de agenţii constatatori.

Potrivit prevederilor legale, pot fi agenţi constatatori, primarii, ofiţeri şi

subofiţeri din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor, special abilitaţi,

persoanele împuternicite de miniştrii şi alţi conducători ai autorităţilor administraţiei

publice centrale, de prefect, preşedinţii consiliilor judeţene, primarii, primarul

general al municipiului Bucureşti şi de alte persoane prevăzute în legi speciale .

Potrivit prevederilor legale, ofiţeri şi subofiţeri ai Ministerului Administraţiei

şi Internelor, constată contravenţiile privind apărarea ordinii publice, circulaţia pe

drumurile publice, regulile generale de comerţ, circulaţia şi transportul produselor

alimentare şi nealimentare, ţigările şi băuturile alcoolice, alte domenii de activitate

stabilite prin legi , ordonanţe sau hotărâri de Guvern.

Primarul, are de asemenea o competenţă generală în materia constatării

contravenţiei, stabilite prin actele normative ale autorităţii locale deliberative şi cele

stabilite în legi sau hotărâri de Guvern .

Alte categorii de agenţi constatatori, sunt cei care dispun de o competenţă

specială dată de domeniul în care activează, precum împuterniciţii miniştrilor, altor

conducători ale autorităţilor centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene.


Aminteam la începutul acestui paragraf că actul constatator al săvârşirii unei

contravenţii îl reprezintă procesul verbal de constatare pe care prof. Antonie

Iorgovan îl defineşte ca un act administrativ cu caracter contravenţional.335

Conţinutul procesului verbal este stabilit prin Ordonanţa Guvernului

nr..2/2001, art.16 sub aspectul elementelor obligatorii pe care acesta trebuie să le

cuprindă, şi anume:

data şi locul unde este încheiat;

numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul

constatator;

datele personale din actul de identitate inclusiv codul numeric personal,

ocupaţia, locul de muncă al contravenientului;

descrierea faptei, cu indicarea datei, ora şi locul în care a fost săvârşit şi

indicarea împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi în

evaluarea pagubelor pricinuite;

indicarea actului normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia;

indicarea societăţii de asigurări, dacă fapta a avut ca urmare producerea

unui accident de circulaţie;

posibilitatea achitării, în termen de 48 de ore, a jumătate din nivelul

amenzii prevăzute de actul normativ, dacă legea prevede această

posibilitate;

termenul de executare a căii de atac, organul la care se depune plângerea.

Conţinutul procesului verbal poate fi diferenţiat în următoarele situaţii:

- când contravenientul este un cetăţean străin sau cetăţean cu domiciliul în

străinătate, şi anume: nume, prenume, seria, nr. paşaportului, statul emitent, data

eliberării documentului şi nr., seria tichetului de înscriere a contravenţiilor care se

eliberează la intrarea în România de către organul de poliţie de frontieră şi pe care îl

prezintă la ieşirea din ţară, concomitent cu dovada plăţii eventualelor amenzi

contravenţionale aplicate;

dacă contravenientul este minor, procesul verbal va cuprinde şi numele,

prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale altor reprezentanţi sau ocrotitori legali;

dacă contravenientul este o persoană juridică, în procesul verbal se fac

menţiuni privind denumirea, sediul, numărul de înmatriculare din registrul

comerţului, cod fiscal şi date de identificare a persoanei ce o reprezintă.

Cu ocazia încheierii procesului verbal, agentul constatator are obligaţia de a

înştiinţa contravenientul despre dreptul acestuia de a face obiecţiuni privind

conţinutul acestui act, care se vor consemna distinct în procesul verbal, sub

sancţiunea nulităţii procesului verbal.

Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, ca şi Legea nr.32/1968, prevede situaţia în

care procesul verbal este lovit de nulitate, sancţiune ce se constată din oficiu, ca

urmare a lipsei din procesul verbal a unor elemente esenţiale şi anume: numele,

prenumele şi calitatea agentului constatator, numele, prenumele contravenientului,

denumirea, sediul pentru persoana juridică a faptei săvârşite, data comiterii faptei,

semnătura agentului constatator.

335

A.Iorgovan - opcit, vol.II, p.296-urm


Procesul verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de

către contravenient, iar în cazul în care acesta din urmă nu se află de faţă, refuză sau

nu poate semna, agentul constatator va face menţiunea despre aceste împrejurări,

care trebuiesc confirmate de cel puţin un martor. În această ultimă situaţie, procesul

verbal va cuprinde şi datele personale din actul de identitate al martorului şi

semnătura acestuia.

Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp

şi de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces verbal.

2. Aplicarea sancţiunii contravenţionale

Este a doua etapă a procedurii contravenţionale şi presupune exercitarea

atributelor competenţei agentului constatator de a constata şi aplica sancţiunea prin

proces verbal, în cazul în care actul normativ de sancţionare nu prevede altfel.

Condiţiile ce trebuiesc îndeplinite la aplicarea sancţiunii de către agentul

constatator privesc:

respectarea limitelor legale;

existenţa unui raport de proporţionalitate cu gradul de pericol social al

faptei săvârşite;

luarea în considerare a împrejurărilor în care a fost săvârşită fapta;

luarea în considerare a mijloacelor şi modului de săvârşire al

contravenţiilor;

scopul urmărit;

urmările produse;

circumstanţele personale ale contravenientului.

Pentru contravenţiile la care legea prevede sancţiunea închisorii

contravenţionale, alternativ cu amenda, aprecierea privind sancţiunea aplicată,

revine agentului constatator, care, dacă consideră că amenda nu este îndestulătoare,

încheie proces verbal de constatare în cel mult 48 de ore şi îl înaintează judecătoriei

în a cărei rază teritorială a fost săvârşită contravenţia pentru aplicarea sancţiunii

corespunzătoare.

Instanţa, la rândul său, în conformitate cu prevederile Ordonanţa Guvernului

nr.2/2001, coroborate cu prevederile Legii nr.82/1999, dacă apreciază că se impune

aplicarea închisorii contravenţionale, va dispune înlocuirea acesteia cu sancţiunea

obligării la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, dacă contravenientul este

de acord.

Dacă prin săvârşirea contravenţiei s-a constatat şi o pagubă pentru care există

tarife de evaluare, agentul constatator împuternicit a aplica sancţiunea va stabili şi

despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate, făcând menţiune despre

aceasta în procesul verbal.

În lipsa unor tarife de evaluare, persoana vătămată se poate adresa pentru

valorificarea pretenţiilor sale, instanţei de judecată, pe calea dreptului comun.

Cu privire la bunurile dobândite, folosite sau rezultate din contravenţii,

agentul constatator împuternicit să aplice sancţiunea, va dispune confiscarea

acestora, descriindu-le în procesul verbal, concomitent cu stabilirea màsurilor de

conservare sau valorificare.


Dacă bunurile nu se găsesc, contravenientul va fi obligat la plata contravalorii

lor în lei.

Agentul constatator trebuie, de asemenea, să stabilească cine este proprietarul

bunurilor confiscate, iar în măsura în care aparţin altor persoane decât

contravenientul, se va face menţiunea despre aceasta în procesul verbal.

Următoarea operaţiune, după stabilirea sancţiunii cu consecinţe deosebite în

materia răspunderii contravenţionale este, înmânarea sau, după caz, comunicarea

(în copie ) a procesului verbal contravenientului, părţii vătămate, dacă este cazul şi

proprietarului bunurilor confiscate.

Dacă înmânarea nu se face concomitent cu întocmirea procesului verbal în

prezenţa contravenientului, comunicarea se face în termen de o lună de la data

aplicării sancţiunii, termen a cărui nerespectare am analizat că atrage prescrierea

executării sancţiunii, potrivit art.14 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001.

Dacă sancţiunea aplicată prin procesul verbal constă într-o sumă de bani cu

titlu de amendă sau chiar despăgubiri, se comunică în termenul de 15 zile odată cu

procesul verbal şi înştiinţarea de plată, care cuprinde pe lângă obligaţia de plată şi

menţiunea că neachitarea sumelor atrage executarea silită.

Dacă procesul verbal se întocmeşte în prezenţa contravenientului de agentul

constatator, sancţiunea, care are şi competenta de a aplica sancţiunea, concomitent

cu copia procesului verbal se înmânează şi înştiinţarea de plată, făcându-se

menţiunea despre aceasta în procesul verbal.

Dacă procesul verbal s-a întocmit în lipsa contravenientului sau chiar dacă a

fost prezent, refuză să semneze procesul verbal, agentul constatator va comunica

procesul verbal şi înştiinţarea de plată prin poştă, cu confirmarea de primire sau prin

afişare, la domiciliul sau sediul contravenientului, cu condiţia în acest din urmă caz

ca la afişare să se întocmească un proces verbal constatator al acestei operaţiuni, ce

trebuie semnat de cel puţin un martor.

Următoarea operaţiune a acestei etape, este la latitudinea contravenientului,

care poate achita pe loc, sau în termen de 48 de ore de la data încheierii procesului

verbal, ori după caz de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii

prevăzute în actul normativ. Această posibilitate legală, este condiţionată de

prevederea expresă din actul normativ, de stabilire a contravenţiilor acestei facultăţi,

cu specificarea acestei menţiuni în mod corespunzător în procesul verbal. Când prin

procesul verbal sunt stabilite mai multe contravenţii, contravenientul achită jumătate

din minimul amenzii prevăzute de actul normativ pentru fiecare din contravenţiile

constatate.

Termenul de 15 zile şi respectiv de 48 de ore prevăzut pentru achitare, sunt

termenele procedurale, cărora li se aplică, în privinţa modului de calcul, art.101 din

Codul de procedură civilă, adică “pe zile libere“.

Plata amenzii se face la CEC sau la trezoreria finanţelor publice, o copie a

chitanţei, urmând a preda prin grija contravenientului, agentului constatator sau se

comunică prin poştă, organului din care acesta face parte în termen de 48 de ore, iar

potrivit Legii nr.353/2006 de modificare şi completare a Ordonanţei Guvernului

nr.2/2001 “Amenzile contravenţionale pot fi achitate şi prin intermediul

instrumentelor de plată electronică în cadrul ghişeului virtual de plată, proiect


pilot, coordonat de Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiilor, parte a

sistemului e-guvernare, din cadrul sistemului electronic naţional”.

Achitarea a jumătate din minimul amenzii în condiţiile legii, conduce la

încetarea urmăririi.

Ca o ultimă situaţie a acestei etape procedurale, dacă agentul constatator sau

persoana împuternicită să aplice sancţiunea apreciază că fapta sa întruneşte

elementele constitutive ale unei infracţiuni, aceasta va sesiza organul de urmărire

penală.

Dacă însă fapta care a fost urmărită ca infracţiune s-a stabilit de procuror sau

de instituţia de judecată că ar constitui contravenţie, actul de sesizare sau constatare

al faptei, cu o copie de pe rezoluţia procurorului, respectiv de pe hotărârea

judecătorească, se trimite de îndată organului în drept să constate contravenţia şi să

aplice sancţiunea.

Pentru această situaţie, termenul de 6 luni pentru aplicarea sancţiunii, curge

de la data sesizării organului în drept să aplice sancţiunea.

3. Căile de atac reprezintă a treia etapă a procedurii contravenţionale.

Din punct de vedere terminologic, Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 menţine

reglementarea anterioară, în sensul consacrat al căii de atac în materie

contravenţională, ca fiind plângerea. Plângerea este o cale evolutivă de atac, adică o cale prin care se atacă la

judecătorie o hotărâre dată de un agent obştesc sau administrativ cu caracter

jurisdicţional, fie un act administrativ în cazuri specificate de legea specială “336

De fapt, “nu se poate vorbi de judecată în primă instanţă ca exercitarea căii

de atac să poată fi denumită recurs sau apel 337

“.

Împotriva procesului verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a

sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării,

comunicării acestuia.

Din examinarea celor trei etape ale procedurii contravenţionale, rezultă că

plângerea se poate exercita de către:

contravenient, pentru toate menţiunile din procesul verbal;

partea vătămată, numai în ceea ce priveşte despăgubirea stabilită;

cel căruia i-au aparţinut bunurile confiscate, altul decât contravenientul,

numai cu privire la măsura confiscării.

Condiţiile pentru exercitarea plângerii sunt:

existenţa unui proces verbal de constatare a contravenţiilor;

îndeplinirea procedurii de comunicare a procesului verbal, către

contravenient, parte vătămată sau aparţinătorului bunurilor confiscate;

respectarea termenului de 15 zile de la data înmânării sau comunicării

procesului verbal.

Depăşirea termenului de 15 zile pentru exercitarea plângerii duce la

respingerea acesteia ca tardivă.

336

I.Stoenescu, S.Zitbestein - Dreptul procedural civil, Ed, Didactică-Pedagogică, Bucuresti, 1981, p.66-urm 337

A.Iorgovan - op. cit. , vol.II, p.299


forma scrisă a plângerii ( deşi legea nu o prevede expres ) cu precizarea

motivelor de fapt şi de drept privind netemeinicia şi nelegalitatea

procesului verbal.

Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, în materia căii de atac, se completează cu

prevederile Codului de procedură civilă.

Deşi competenţa soluţionării plângerii aparţine judecătoriei în circumscripţia

căreia a fost săvârşită contravenţia, plângerea se depune cu copia procesului verbal

la organul din care face parte agentul constatator, care are obligaţia de a primi şi

înmâna o dovadă depunătorului şi respectiv de a comunica instanţei competente

plângerea.

Plângerea suspendă executarea. Suspendarea este de jure (de drept) şi

totodată, în măsura în care plângerea se formulează de către contravenient sau

parţială, dacă este făcută de partea vătămată sau de adevăratul proprietar al bunurilor

confiscate.

Soluţionarea plângerii, se face de către Judecătorie, care va fixa termenul de

judecată, ce nu va depăşi 30 de zile, cu citarea părţilor şi a martorilor indicaţi în

procesul verbal sau plângere şi a oricăror persoane în măsură a permite soluţionarea

corectă a cauzei.

În materia contravenţiilor din domeniul circulaţiei, instanţa va cita şi

societatea de asigurări precizată în procesul verbal.

Soluţionarea plângerii în faţa instanţei de judecată este supusă în totalitate

prevederilor codului de procedură civilă privind termenele, probele, comunicarea

actelor de procedură, etc.

Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa sunt:

respingerea plângerii, cu menţinerea sancţiunii şi a procesului verbal ori de

câte ori plângerea a fost neîntemeiată, tardivă sau inadmisibilă;

admiterea plângerii în totalitate cu desfiinţarea procesului verbal şi a

sancţiunilor aplicate, inclusiv despăgubiri sau ridicarea măsurii confiscării,

dacă se contată că procesul verbal şi sancţiunea aplicată a fost netemeinică

şi nelegală;

admiterea în parte a plângerii, situaţii în care prin aprecierea făcută de

instanţă asupra individualizării sancţiunii aplicate, poate reduce amenda

sau să aplice altă sancţiune, modificând în acest caz, în parte procesul

verbal;

admiterea plângerii şi anularea procesului verbal pentru motivele de

nulitate prevăzute de art.17 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001.

Hotărârea judecătorească pronunţată poate fi atacată cu recurs,. în termen de

15 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a tribunalului.

Motivarea recursului nu este obligatorie, motivele putând fi susţinute şi oral în faţa

instanţei, în conformitate cu prevederile art.34 alin.2 din Ordonanţa Guvernului

nr.2/2001, modificată şi completată prin Legea nr.180/2002 de aprobare a

ordonanţei . Recursul suspendă executarea hotărârii.

Procedura judecătorească de soluţionare a plângerii contravenţionale se

caracterizează prin:

soluţionarea cu precădere a acestor cauze;


atât plângerea împotriva procesului verbal, cât şi recursul formulat

împotriva hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea şi

celelalte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciară de timbru.

4. Ultima etapă a procedurii contravenţionale o reprezintă executarea

sancţiunilor contravenţionale

În conformitate cu prevederile art.37 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001,

procesul verbal neatacat în termen de 15 zile de la înmânare sau comunicare şi

hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea, sunt titluri executorii, fără a fi necesară îndeplinirea altei formalităţi.

În acest sens reţinem:

- avertismentul, se adresează de regulă oral şi se socoteşte executat prin

prezenţa contravenientului şi atenţionarea sau în lipsa acestuia prin comunicarea

procesului verbal cu această rezoluţie.

Dacă avertismentul s-a aplicat prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu

încunoştinţarea scrisă, amenda se execută după cum urmează:

de organul din care face parte agentul constatator, dacă nu se exercită în

termen legal plângere;

de instanţa de judecată în celelalte cazuri.

Procedura executării silite a amenzii, a suferit succesiv mai multe modificări.

Astfel, prin Legea nr.182/2006, se stipulează că în vederea executării amenzii,

organele competente vor comunica din oficiu procesul-verbal de constatare a

contravenţiei si de aplicare a sancţiunii, neatacat cu plângere in termenul legal, în

termen de 30 de zile de la data expirării acestui termen, ori, după caz, dispozitivul

hotărârii judecătoreşti irevocabile prin care s-a soluţionat plângerea, in termen de 30

de zile de la data la care hotărârea a devenit irevocabila, astfel:

a) pentru sumele care se fac venit integral la bugetele locale, organelor de

specialitate ale unităţilor administrativ-teritoriale in a căror raza teritoriala

domiciliază contravenientul persoana fizica sau, după caz, îşi are domiciliul fiscal

contravenientul persoana juridica;

b) pentru sumele care se fac venit integral la bugetul de stat, organelor de

specialitate ale unităţilor subordonate Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia

Naţionala de Administrare Fiscala, in a căror raza teritoriala îşi are domiciliul fiscal

contravenientul persoana juridica.

Executarea se face in condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind

executarea silita a creanţelor fiscale

Precizăm că dispoziţiile Legii nr.182/2006, îşi produc efecte începând cu data

de 01 ianuarie 2007, legiuitorul determinând şi perioadele şi etapele de realizare a

executării de către autorităţile competente. Astfel, începând cu data de 1 ianuarie

2007, activitatea de executare silita a sumelor reprezentând amenzi contravenţionale

aplicate persoanelor fizice potrivit dispoziţiilor legale in vigoare se va prelua de la

Ministerul Finanţelor Publice - Agenţia Naţionala de Administrare Fiscala si

unităţile sale subordonate de către organele de specialitate din cadrul unităţilor

administrativ-teritoriale in a căror raza domiciliază contravenientul.


Sumele reprezentând amenzile prevăzute la alin. (2), încasate de organele de

specialitate din cadrul unităţilor administrativ-teritoriale, se fac venit integral la

bugetele locale respective.

Pentru amenzile contravenţionale aplicate persoanelor fizice şi neincasate

pana la data de 1 ianuarie 2007, procedurile de realizare a acestor creanţe, aflate in

derulare la aceasta data, vor fi comunicate de organele de specialitate din cadrul

unităţilor administrativ-teritoriale, care se subroga in drepturile si obligaţiile

Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia Naţionala de Administrare Fiscala si ale

unităţilor sale subordonate, in calitate de creditori fiscali, si le succeda de drept in

aceasta calitate, actele îndeplinite anterior rămânând valabile.

Sumele neîncasate pana la data de 1 ianuarie 2007, reprezentând amenzi

contravenţionale aplicate persoanelor fizice, se fac venit integral la bugetul local al

unităţii administrativ-teritoriale în a cărei raza teritoriala domiciliază

contravenientul.

Pentru litigiile având ca obiect contestaţiile la executarea silita sau

contestaţiile împotriva actelor prin care se dispun si se duc la îndeplinire masurile

asigurătorii, unitatile administrativ-teritoriale se subroga in toate drepturile si

obligatiile procesuale ale Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia Naţionala de

Administrare Fiscala si unitatilor sale subordonate si dobândesc calitatea procesuala

a acestora, la data de 1 ianuarie 2007, in toate procesele si cererile aflate pe rolul

instanţelor judecatoresti, indiferent de faza de judecata.

Predarea-preluarea dosarelor de executare, precum si a copiilor documentelor

depuse la dosarul instanţei in litigiile prevăzute la alin. (3) se vor efectua pana la data

de 31 ianuarie 2007.

Ministerul Finanţelor Publice - Agenţia Naţionala de Administrare Fiscala si

unitatile sale subordonate răspund de activitatile desfasurate in domeniul executării

silite prevăzute la alin. (1), pana la data preluării acestei activitati de către organele

de specialitate din cadrul unitatilor administrativ-teritoriale.

De asemenea, prin Legea nr.352/2006, pentru modificarea şi completarea

Ordonanţei Guvernului nr.2/2001 a fost introdus art.39(1) potrivit căruia.

În cazul in care contravenientul nu a achitat amenda in termen de 30 de zile de

la rămânerea definitiva a sancţiunii si nu exista posibilitatea executării silite, acesta

va sesiza instanţa in circumscripţia căreia s-a săvârsit contravenţia, in vederea

înlocuirii amenzii cu sancţiunea prestării unei activitati in folosul comunităţii,

tinandu-se seama, dupa caz, si de partea din amenda care a fost achitata.

In cazul in care contravenientul, citat de instanţa, nu a achitat amenda in

termenul prevăzut la alin. (1), instanţa procedează, daca exista acordul expres al

acestuia, la înlocuirea amenzii cu sancţiunea prestării unei activităţi in folosul

comunităţii pe o durata maxima de 50 de ore, iar pentru minori începând cu vârsta de

16 ani, de 25 de ore.

Hotărârea prin care s-a aplicat sancţiunea prestării unei activitati in folosul

comunităţii este supusa recursului.

Urmărirea punerii in executare a sentinţelor se realizează de către serviciul de

executări civile de pe lângă judecătoria in a carei raza s-a săvarsit contravenţia, in

colaborare cu serviciile specializate din primarii."


Pentru executare se comunică din oficiu Direcţiilor finanţelor publice sau

serviciilor de impozite şi taxe autorităţilor administraţiei publice locale în raza

teritorială a cărora domiciliază sau are sediul contravenientul, procesul verbal sau a

dispozitivului hotărârii judecătoreşti.

Procedura de executare este, conform prevederilor legale, procedura

executării silite a creanţelor bugetare, împotriva actelor de executare, putându-se

face în condiţiile legii, contestaţie la executare.

pentru executarea sancţiunii închisorii contravenţionale, aceasta se face în

locurile şi în modalităţile prevăzute de legea specială;

executarea sancţiunilor contravenţionale complementare se face în

condiţiile prevederilor legale (ex. confiscarea potrivit codului penal).

În cazul anulării procesului verbal, constatându-se existenţa uneia din cauzele

de nulitate, bunurile confiscate, cu excepţia celor a căror deţinere sau circulaţie este

interzisă prin lege, se restituie de îndată celui în drept.

Dacă bunurile au fost valorificate, instanţa va dispune achitarea către cel în

drept, a unei despăgubiri stabilite în raport cu valoarea de circulaţie a bunurilor.

O reglementare specială cuprinde Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 în privinţa

contravenţiilor săvârşite de militarii în termen, în sensul că, sancţiunile stabilite prin

acest act normativ nu se aplică acestora. Ca atare, procesul verbal de constatare se

trimite comandantului unităţii din care face parte contravenientul, pentru a i se

aplica măsuri disciplinare dacă se constată că acesta este întemeiat.

Din acest motiv, în Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 se stabileşte obligaţia,

pentru Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul de Interne şi alte autorităţi care au

structuri militare, de a stabili, prin regulamente interne, organele competente a

constata şi aplica sancţiuni în cazul contravenţiilor săvârşite de cadre militare şi de

angajaţii civili în legătură cu serviciul.


CAPITOLUL XIII DOMENIUL PUBLIC

SECŢIUNEA 1 Evoluţia istorică a noţiunii de domeniu public

Una din noţiunile cele mai “disputate“ în evoluţia ştiinţei dreptului

administrativ şi în teoria de drept administrativ a fost şi a rămas în mod constant,

noţiunea de domeniu public.

Primele noţiuni despre domeniul public în dreptul roman, când bunurile

publice puteau fi folosite sub forma concesiunii de către particular şi continuând cu

clasificarea din dreptul roman a unor categorii de bunuri ce sunt publice, precum res

comnunes, res publicae, res universitatis, res divini juris, conţinutul său a evoluat şi

căpătat noi sensuri după cum ne aflăm în Evul Mediu şi dreptul reelui fiind absolut,

bunurile publice, devin proprietate privată ale regelui sau trec mai târziu în “

proprietatea naţiunii “, pentru ca în anumite perioade ale evoluţiei istorice această

instituţie să treacă în obiectul de studiu al dreptului privat.


În sistemul de drept românesc, pentru că importanţa studiului nostru este

evoluţia teoretică şi practica românească, vom putea reţine mai multe perioade:

1. Noţiunea de bun public, proprietate publică şi chiar serviciu public apar în

legiuirile vremii, chiar de la Regulamentele organice. În toate zonele ţărilor

româneşti, regulamentele cuprind reglementări privind unele bunuri publice precum

”casele obşteşti, casa copiilor, etc., ca şi reglementări privind bâlciurile şi

târgurile, drumurile de comunicaţii sau bogăţiile subsolului”.

2. Reglementările ce au urmat anului 1800, cu cea mai mare semnificaţie în

materia definirii domeniului public, o reprezintă perioada domniei lui Cuza.

Astfel, prin Legea pentru organizarea consiliilor judeţene din 1864, cât şi prin

Legea pentru reglarea proprietăţii rurale din 1864 şi Legea de expropriaţiune pentru

cauză de utilitate publică din 1864, s-a consacrat legislativ instituţia domeniului

public, în forma domeniului public judeţean şi comunal.

În această categorie - ca dependinţe ale domeniului public regăsim: căile de

comunicaţii, podeţele, clădirile sau stabilimentele publice în sarcina judeţului sau,

din cuprinsul vetrei statului, precum- biserici, cimitire, şcoli, pieţe, uliţe, locuri

ocupate de magaziile publice.

Pe linia aceleiaşi practici Constituţia din 1866 se consacră ca normă

constituţională existenţa proprietăţii publice şi ca un mod de dobândire a proprietăţii

publice - exproprierea pentru cauză de utilitate publică în baza unei drepte şi

prealabile despăgubiri.

Ulterior, Constituţia din 1923 reglementează mult mai amplu şi de consistenţă

conceptul de domeniu public, atât sub aspectul conţinutului proprietăii publice al

bunurilor care pot intra în această categorie, dar şi punctul de vedere al titularului

dreptului, făcând totodată o delimitare a proprietăţii private de cea publică.

Constituţia din 1923, reglementează în mod clar cele două feluri de

proprietate: privată şi publică, concomitent cu consacrarea din art.19 a unor bunuri

ca făcând parte din domeniul public (zăcămintele miniere şi bogăţiile de orice natură

ale subsolului).

Aşadar, după cum reţineau autori vremii, printre care Paul Negulescu,

Constituţia din 1923, a consacrat “sistemul domenial“.

Constituţia din 1938, deşi cuprinde reglementări separate pentru domeniul

public şi domeniul privat, face decât o enumerare a bunurilor ce pot intra în

domeniul public, concomitent cu stabilirea unui principiu general, că toate bunurile

care nu sunt proprietate particulară, sunt bunuri proprietatea statului.”

Din interpretarea prevederilor art.16-18 din Constituţia anului 1938, vom

deduce că, între domeniul public şi proprietatea publică, nu există o deosebire de

conţinut.

4. Sub incidenţa reglementărilor Constituţiilor din 1948, 1952 şi 1965,

distincţia domeniului public şi privat sau proprietarul bunurilor aparţinând regimului

domenial a dispărut.

Consacrarea proprietăţii unice a statului a condus şi la eliminarea regimului

de drept public aplicabil acestor bunuri şi consacrarea cu titlu general a regimului

juridic civil.


Legat de aceste reglementări, prof.A.Iorgovan338

consideră că “temeiul

juridic al proprietăţii publice“ nu a dispărut, a devenit atotcuprinzător “având ca unic

titular statul.

5. Constituţia din 1991 reglementează într-un mod unitar, problema

proprietăţii, sub aspectul titularului şi al regimului său juridic.

Astfel, sediul general al instituţiei proprietăţii, sub cele două forme: publică

sau privată, îl regăsim în art.135 şi sediul special ca drept fundamental al

cetăţeanului, în art.41 .

Art.136 din Constituţie prevede “(1) Proprietatea este publica sau privata.

(2) Proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege si apartine

statului sau unitatilor administrativ-teritoriale.

(3) Bogatiile de interes public ale subsolului, spatiul aerian, apele cu

potential energetic valorificabil, de interes national, plajele, marea teritoriala,

resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte

bunuri stabilite de legea organica, fac obiectul exclusiv al proprietatii publice.

(4) Bunurile proprietate publica sunt inalienabile. in conditiile legii

organice, ele pot fi date in administrare regiilor autonome ori institutiilor publice

sau pot fi concesionate ori inchiriate; de asemenea, ele pot fi date in folosinta

gratuita institutiilor de utilitate publica.

(5) Proprietatea privata este inviolabila, in conditiile legii organice.”

SECŢIUNEA 2 Noţiunea domeniu public în contextul constituţional şi legal actual şi

regimul juridic aplicabil acestuia 1. Sfera domeniului public potrivit comisiei constituţionale Reglementarea dată de art.135 din Constituţie, clarifică noţiunile, atât de

disputate în doctrină, de proprietăţile publice şi domeniul public.

Potrivit acestui text, proprietatea publică aparţine doar statului şi unităţilor

administrativ teritoriale .

Bunurile ce fac parte din proprietatea publică sunt limitate ca sferă şi sunt

scoase din circuitul civil, alcătuind ceea ce numim “domeniul public”, şi ele sunt

determinate după criteriul “ generic “ al folosului în interes public sau stabilite de

lege.

De reţinut că, în noţiunea de domeniu public, potrivit legii, vom cuprinde şi

alte categorii de bunuri, fie publice, fie proprietate privată, care, datorită

semnificaţiei istorice, culturale, a valorii naţionale, sau de patrimoniu, sunt supuse

unui regim juridic de drept public, ceea ce impune o obligaţie legală de “pază şi

protecţie“.

338

A.Iorgovan- op. cit. , vol.II, P.157-urm.


Într-o analiză sintetică a principiilor constituţionale, putem defini domeniul

public astfel: ”acele bunuri publice sau private care prin natura sau prevederea

expresă a legii, sunt destinate folosirii în interes public, fie direct, fie prin

intermediul unui serviciu public, cărora li se aplică regimul juridic de drept public

cu prioritate şi nu regimul mixt după caz şi fiind în proprietatea persoanelor

juridice de drept public sau în paza acestora.”

Din această definiţie, vom reţine următoarele trăsături ale domeniului

public:

1.bunurile ce alcătuiesc domeniul public, sunt determinate de natura lor sau

prin dispoziţia expresă a legii. Ceea ce se are în vedere prin această trăsătură, este

tocmai distincţia bunurilor ce pot fi considerate de importanţă vitală, pentru toate

generaţiile şi care se impun a fi protejate şi trimise perpetuu (bunuri de patrimoniu

cultural);

2. să fie destinate unui interes public, sau folosite în interes public;

După cum se desprinde, din chiar prevederile art.135 din Constituţie,

folosinţa poate fi directă, dată de natura bunului (ex. străzi, parcuri, alte locuri

publice) sau indirectă, când bunul este valorificat sau pus în valoare printr-un

serviciu public (ex. bunurile aparţinând patrimoniului natural, cultural, istoric, etc.).

3. bunurile aparţinând domeniului public, sunt supuse unui regim juridic

administrativ, iar în cazul în care bunurile aparţin proprietăţii private unui regim

mixt de drept public şi de drept privat, cu preeminenţa regimului public;

4. titularul dreptului să fie o persoană de drept public sau în paza unei

persoane de drept public.

Dacă în prima ipoteză, titularul este uşor de determinat din norma

constituţională, statul şi unităţi administrativ-teritoriale, pentru a doua ipoteză avem

în vedere bunurile care, prin definiţia legii, pot folosi unui interes public şi aparţin

proprietarilor particulari, iar ca urmare a valorii şi importanţei lor sunt supuse unui

regim legal de “pază şi protecţie“ (ex. patrimoniul naţional, cultural, conform Legii

nr.182/2001).

Temeiul legal al dreptului de pază şi protecţie îl regăsim în Constituţie în

art.134 alin. 2 lit. b privind “protejarea intereselor naţionale” coroborat cu lit. f

“calitatea vieţii”.

Spuneam la începutul acestei secţiuni că sfera noţiunii de domeniu public şi

cea de proprietate publică, nu se confundă.

Fundamentul determinării conţinutului noţiunii de proprietate publică, îl

reprezintă art.135 (4) din Constituţie, care enumeră aceste bunuri, determinând un

criteriu de ordin constituţional pentru calificarea unui bun în proprietatea publică şi

anume ”care pot fi folosite în interes public“.

Bogăţiile de orice natura ale subsolului, caile de comunicatie, spatiul aerian,

apele cu potential energetic valorificabil si acelea ce pot fi folosite in interes public,

plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului

continental, precum si alte bunuri stabilite prin lege, fac obiectul exclusiv al

proprietatii publice.

2. Sfera domeniului public, potrivit legii, trimite şi la reglementarea prin lege,

a altor categorii de bunuri ce pot fi stabilite ca aparţinând proprietăţii publice (spre


exemplificare, bunurile ce aparţin domeniului public, terenurile pe care sunt

amplasate constructii de interes public, piete, cai de comunicatii, retele stradale si

parcuri publice, porturi si aeroporturi, terenurile cu destinatie forestiera, albiile

raurilor si fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime

interioare si al marii teritoriale, tarmurile Marii Negre, inclusiv plajele, terenurile

pentru rezervatii naturale si parcuri nationale, monumentele, ansamblurile si siturile

arheologice si istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile apararii sau

pentru alte folosinte care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori care, prin natura

lor, sunt de uz sau interes public).

Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si

imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse in circuitul civil decat daca, potrivit legii,

sunt dezafectate din domeniul public.

După cum se impune a completa că un asemenea act de calificare a bunului,

potrivit interesului său, este şi un act de autoritate al autorităţii administraţiei publice

locale, de vreme ce titular al dreptului poate fi şi unitatea administrativ teritorială (a

se vedea în acest sens prevederile Legii nr.213/1998 privind regimul juridic al

proprietăţii publice).

3. Sfera domeniului public, potrivit Codului Civil

Ceea ce până la revoluţie era considerat căzut în desuetudine, sub aspectul

distincţiei dintre domeniul public şi domeniul privat, sau proprietatea publică şi

privată, devine actual prin transformările socio-economice şi juridice de după 1990.

Astfel, prevederile art.475(2), 476, 1310, 1844 din codul civil, pot fi

considerate ca izvoare ale dreptului public.

De altfel, analiza bunurilor cuprinse în art.476 Codul Civil conduc la

concluzia că acestea se regăsesc atât în Constituţia din 1991, cât şi în prevederile

Legii nr.18/1991, cu simpla deosebire a formei, a terminologiei folosite (art.476 Cod

Civil ).

Mai mult chiar, nu putem vorbi de o nereglementare a regimului

domenialităţii, dacă avem în vedere art.477 din Codul Civil:

“Toate averile vacante si fara stapini, precum si ale persoanelor care mor

fara mostenitori, sau ale caror mosteniri sint lepadate, sînt ale domeniului

public339

”.

Tocmai pentru a pune în acord prevederile legale existente, Legea

nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, defineşte în

art.25 sintagma “domeniu public“ ca desemnând “domeniul privat al statului sau al

unităţilor administrativ - teritoriale, după caz“.

4. Cât priveşte sfera domeniului public, aparţinând unităţilor administrativ

teritoriale, vom reţine următoarele:

339

(C. civ.499, 538, 646, 648, 652, 680, 696; C. civ. fr. 539).

*** A se vedea si Dec. nr. 40/1953 privitor la procedura succesorala notariala,

publicat in B. Of. nr.2 din 22.01.1953 si republicat in B.Of. nr. 25 din 7 decembrie

1960.


Pentru a determina corect atât sfera domeniului public de “interes local”,

înţelegând prin aceasta aparţinând judeţelor, oraşelor şi comunelor, se impune, pe de

o parte, să avem în vedere reglementarea autorităţilor administraţiei publice locale,

ca titulare ale dreptului de proprietate publică, în succesiunea actelor normative ce

au reglementat administraţia publică locală şi, pe de altă parte, raportarea acestor

reglementări la norma constituţională din art.135 şi respectiv Legea nr.213/1998

care determină regimul juridic al proprietăţii publice.

Sub primul aspect, vom reţine că, în conformitate cu prevederile Legii

nr.69/1991 a administraţiei publice locale, art.72 “aparţin domeniului public de

interes local sau judeţean toate bunurile care potrivit legii sau prin natura lor sunt de

uz sau interes public şi nu au fost declarate de interes naţional, iar în art.115 se

preciza că defalcarea şi trecerea în patrimoniul comunelor, oraşelor sau după caz al

judeţelor, a bunurilor şi valorilor de interes local din domeniul public şi privat al

statului se vor stabili prin hotărâre de guvern, ca şi trecerea sub autoritatea consiliilor

locale şi judeţene a regiilor autonome şi a societăţilor comerciale cu capital integral

de stat care prestează serviciile publice ce intră în competenţa autorităţilor locale340

În aplicarea acestor prevederi organice, s-a adoptat Hotărârea Guvernului

nr.113/1992341

care în cuprinsul său cuprindea două etape importante:

determinarea bunurilor mobile şi imobile de o subcomisie locală şi

înaintarea propunerilor către comisia ce funcţiona în subordinea prefectului, pentru

determinarea patrimoniului public şi privat al unităţilor administrativ teritoriale;

aprobarea, prin hotărâre de guvern, a propunerilor înaintate de comisia

judeţeană.

Demersurile făcute şi inventarierea, conform acestei norme legale, nu s-au

finalizat niciodată, astfel că, până la apariţia Legii nr.213/1998 ,aceste delimitări ale

bunurilor se făceau pe interpretarea generică din Codul civil sau natura bunului.

De reţinut că, în conţinutul hotărârii guvernului, criteriul legal pentru

calificarea bunurilor aparţinând domeniului public de interes local, era acela al

uzului şi afectaţiunii bunului.

Potrivit art.4 din acest act normativ, nu făceau parte din doemniul public de

interes local sau judeţean: drumurile naţionale, marea teritorială, resursele naturale

ale zonei economice şi ale platoului continental, porturile, aeroporturile, spaţiul

aerian, terenurile şi clădirile cu destinaţii speciale pentru nevoi de apărare, clădirile

Parlamentului, preşedintelui, guvernului, autorităţii admnistraţiei publice centrale,

autorităţilor judecătoreşti, terenurile pe care se află aceste construcţii, bunurile

necesare desfăşurării activităţii acestora, rezervele statului şi alte asemenea stabilite

prin lege.

Aşadar, aparţineau domeniului public local, terenurile şi clădirile de interes

public, pieţele, căile de comunicaţii, zonele de agrement, parcurile, lacurile, alte

bunuri mobile şi imobile care sunt potrivit legii sau prin natura lor de uz sau de

interes local şi nu au fost declarate de interes naţional.

340

Legea nr.69/1991 - M.Of. nr.238/1991

M.Of. nr.79/1996 - modif Legea nr.24/1996 341

H.G. nr.113/1992 - M.Of. nr.47/1992


Modificarea Legii nr.69/1991 prin Legea nr.24/1996 a avut în vedere şi o

modificare a art.115 devenit art.127 şi potrivit căruia “defalcarea şi trecerea în

proprietatea comunelor, oraşelor sau după caz a judeţelor a bunurilor şi valorilor

de interes local din domeniul public şi privat de stat se face prin hotărâre de guvern,

în condiţiile legii patrimoniului public şi privat “.

Deşi a nuanţat criteriul de delimitare a domeniului public între titularii

dreptului, stat şi unităţi administrativ teritoriale aceste acte normative nu au fost

finalizate sub imperiul Legii nr.69/1991 a administraţiei publice locale.

Reglementarea dată de Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale

aduce modificări esenţiale inclusiv capacităţii şi calităţii juridice a autorităţilor

locale şi mai corect unităţilor administrativ-teritoriale.

Dacà vechea reglementare recunoştea doar calitatea de persoană juridică

civilă, Legea nr.215/2001, modificată şi completată, în art.19 defineşte capacitatea

juridică de drept public a unităţilor administrativ-teritoriale astfel, “Comunele,

oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu

propriu si capacitate juridica deplina.”, iar administrarea domeniului public şi

privat al unităţilor administrativ teritoriale este de competenţa consiliului local

(art.38 alin.2 lit.c).

De asemenea, potrivit art.67 alin.1 “Primarul reprezintă unitatea

administrativ teritorială în relaţiile cu alte autortiăţi publice, cu persoanele fizice

sau juridice romane sau străine, precum şi în justiţie.”

Legea nr.215/2001, modificată şi completată, cuprinde în art.122(1) şi

determinarea sferei domeniului public prin redactarea “Aparţin domeniului public

de interes local sau judeţean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de

uz sau de interes public si nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public

naţional”.

Definiţia dată cuprinde şi o normă de trimitere la lege (declarate prin lege)

sintagmă care raportată la data adoptării Legii nr.215/2001, ne duce la Legea

nr.213/1998 a proprietăţii publice şi regimul juridic aplicabil acesteia, care

reglementează definiţia domeniul public, categoriile de bunuri care aparţin statului,

judeţului, oraşelor, comunelor.

Chiar dacă finalizarea Legii nr.213/1998 s-a făcut în anul 2002, raportat la

principiile generale constituţionale ale intrării în vigoare a legii, este clar că

determinarea şi defalcarea domeniului public între titularii săi, stat şi unităţi

administrativ teritoriale, a fost făcută potrivit acestui act normativ.

Legea cuprinde de principiu că “Domeniul public al judetelor este alcatuit din

bunurile prevazute la pct. II din anexa si din alte bunuri de uz sau de interes public

judetean, declarate ca atare prin hotarare a consiliului judetean, daca nu sunt

declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public national.”

1. drumurile judetene;

2. terenurile si cladirile in care isi desfasoara activitatea consiliul judetean st

aparatul propriu al acestuia, precum si institutiile publice de interes judetean, cum

sunt: biblioteci, muzee, spitale judetene si alte asemenea bunuri, daca nu au fost

declarate de uz sau interes public national sau local;


3. retelele de alimentare cu apa realizate in sistem zonal sau microzonal,

precum si statiile de tratare cu instalatiile, constructiile si terenurile aferente

acestora.

Domeniul public al comunelor, al oraselor si al municipiilor este alcatuit din

bunurile prevazute la pct. III din anexa si din alte bunuri de uz sau de interes public

local, declarate ca atare prin hotarare a consiliului local, daca nu sunt declarate prin

lege bunuri de uz sau de interes public national ori judetean, iar în pct. I,II şi III sunt

enumerate prin nominalizarea acestor categorii de bunuri.

1. drumurile comunale, vicinale si strazile;

2. pieţele publice, comerciale, targurile, oboarele si parcurile publice, precum

si zonele de agrement;

3. lacurile si plajele care nu sunt declarate de interes public national sau

judetean;

4. retelele de alimentare cu apa, canalizare, termoficare, gaze, statiile de

tratare si epurare a apelor uzate, cu instalatiile, constructiile si terenurile aferente;

5. terenurile si cladirile in care isi desfasoara activitatea consiliul local si

primaria, precum si institutiile publice de interes local, cum sunt: teatrele,

bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile si altele asemenea;

6. locuintele sociale;

7. statuile si monumentele, daca nu au fost declarate de interes pubilc

national;

8. bogatiile de orice natura ale subsolului, in stare de zacamant, daca nu au

fost declarate de interes public national;

9. terenurile cu destinatie forestiera, daca nu fac parte din domeniul privat al

statului si daca nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de

drept privat;

10. cimitirele orasenesti si comunale.

Regimul juridic al domeniului public

Ca o constantă a ceea ce am definit, prin aceea că reprezintă domeniul public,

vom concluziona că regimul juridic aplicabil bunurilor aparţinând domeniului

public, este un regim de drept administrativ, derogatoriu de la dreptul comun.

Şi în situaţia în care bunurile aparţin patrimoniului naţional cultural şi care am

precizat că pot aparţine şi proprietarilor privaţi, regimul juridic aplicabil acestor

bunuri are un caracter special, dreptul statului fiind calificat ca un drept “de pază şi

protecţie“.

SECŢIUNEA 3 Clasificarea domeniului public

Fata de normele constituţionale şi actele normative speciale care

reglementează diferitele categorii de bunuri aparţinând domeniului public, în

literatura de specialitate, s-au încercat mai multe clasificări. Una din cele mai


cuprinzătoare şi sintetice o face prof. Antonie Iorgovan, căreia ne raliem în notele de

faţă.342

Criterii de clasificare a domeniului public:

1. după interesul pe care-l prezintă:

domeniu public de interes naţional;

domeniu public de interes judeţean;

domeniu public de interes comunal.

2. după modul de determinare:

bunuri aparţinând domeniului public nominalizat de Constituţie;

bunuri aparţinând domeniului public nominalizat de lege;

bunuri aparţinând domeniului public nominalizat de actele autorităţilor

administraţiei publice locale.

3. după natura juridicà a dreptului autorităţilor publice bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii publice a statului sau

autorităţilor administrativ teritoriale;

bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private şi afectat de

dreptul de pază şi protecţie ale statului.

4. după modul de încorporare:

domeniul public natural;

domeniul public artificial.

5. după modul de utilizare de către public: bunuri utilizate direct;

bunuri utilizate indirect prin intermediul serviciului public.

6. din punct de vedere al serviciului public organizat bunuri puse în valoare prin serviciul public;

bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.

7. după natura bunurilor: domeniu public terestru;

domeniu public maritim;

domeniu public fluvial;

domeniu public aerian;

domeniu public cultural;

domeniu public militar.

SECŢIUNEA 4 Dobândirea şi încetarea dreptului de proprietate publică

Din analiza Legii nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul său

juridic, aplicabil acesteia (considerată legea domenială) proprietatea publică se

poate dobândi astfel:

pe cale naturală;

prin achiziţii publice, în condiţiile legii;

prin exproprieri pentru cauză de utilitate publică;

342

A.I.orgovan - op. cit. Vol.II, p.200


prin donaţii, legate, acceptate de guvern, consiliu judeţean, local, dacă

bunurile nu sunt în domeniul public;

prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor

administrativ teritoriale, în domeniul public al acestora, pentru cauză de

utilitate publică;

în alte moduri prevăzute de lege.

În art.8 din acelaşi act normativ, se prevede procedura trecerii din domeniul

privat al statului sau al unităţilor administrativ teritoriale, în domeniul public prin

hotărâre de guvern, respectiv hotărârea consiliului judeţean, local.

În privinţa încetării dreptului de proprietate publică, potrivit dreptului comun

acesta încetează:

dacă bunul a pierit;

dacă bunul trece în domeniul privat (prin hotărâre de guvern, sau hotărârea

autorităţii locale, în condiţia în care prin Constituţie sau lege nu este

interzisă).

SECŢIUNEA 5 Trăsăturile bunurilor aparţinând proprietăţii publice

Atât din prevederile art.135(5) din Constituţie, cât şi din Legea nr.213/1998 şi

Codul civil (art.475) vom reţine ca principale trăsături ale acestor bunuri

următoarele:

Inalienabilitatea - ceea ce presupune scoaterea lor din circuitul civil,

bunurile proprietate publică, neputând fi înstrăinătate.

Această trăsătură are în vedere destinaţia acestor bunuri , uzul şi afectaţiunea

lor de a servi un interes general, dar şi necesitatea conservării şi transmiterii sale

altor generaţii.

Faptul că bunurile aparţinând proprietăţii publice pot fi concesionate,

închiriate, a dus la concluzia exprimată în literatura de specialitate, ca aceasta

inalienabilitate nu este absolută, ci are un caracter “relativ şi limitat“343

.

2. Bunurile aparţinând proprietăţii publice nu pot fi grevate de nici o

servitute şi de această dată, nu pur teoretic, ci chiar Legea nr.213/1998 are în vedere

sensul relativ al sintagmei “nici-o servitute“ precizând că “servituţile asupra

bunurilor aparţinând domeniului public sunt valabile numai în măsura în care

acestea sunt compatibile cu uzul sau interesul public căreia îi sunt destinate

bunurile afectate”.

Servituţile valabil constituite anterior intrării bunurilor în domeniul public, se

menţin (art.13 din Legea nr.213/1998).

3. Bunurile aparţinând proprietăţii publice sunt insesizabile, ceea ce

presupune că nu pot fi urmărite, nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se

pot constitui garanţii reale (art.11 lit. b din Legea nr.213/1998).

4. Bunurile proprietăţii publice sunt imprescriptibile, ceea ce presupune că

aceste bunuri nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin

343

E.D. Tarangul - op. cit., p.365


efectul posesiei de bunăcredinţă asupra bunurilor mobile (art.11 lit.c din Legea

nr.213/1998).

Protecţia acestei categorii de bunuri este asigurată şi prin reglementări

speciale ce vizează dezafectarea acesteia sau declararea lor, care presupune existenţa

şi respectarea unei prevederi legale, cu aprobarea Guvernului şi a autorităţilor

locale, cu posibilitatea de a fi cenzurată de instanţa de judecată, acţiunea putând fi

introdusă de orice persoană care invocă încălcarea unui interes public.

Ca o consecinţă a acestei reglementări restrictive a regimului juridic al

bunurilor aparţinând domeniului public orice înstrăinare sau expropriere este nulă şi

constatarea acesteia se poate invoca oricând.

Aşadar, orice încălcare a regimului juridic aplicabil bunurilor aparţinând

domeniului public (proprietate publică) prin încălcarea acestor trăsături este lovită

de nulitate absolută, respectiv actele juridice încheiate cu privire la aceste bunuri.

SECŢIUNEA 6 Administrarea bunurilor aparţinând proprietăţii publice

Dacă în succesiunea analizei făcute cu privire la bunurile proprietate publică,

examinăm conţinutul dreptului de administrare, ar putea părea că, tot ceea ce am

enunţat acum retractăm.

În fapt, analiza dreptului de administrare a bunurilor proprietate publică ne

obligă să avem în vedere acelaşi temei legal, anume Constituţia - art.135(5) Legea

nr.213/1998, Legea nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006 şi

respectiv Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul

contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (fără a intra în analiza unor

acte normative adoptate înaintea intrării în vigoare a Constituţiei şi care pe cale de

consecinţă s-au abrogat sau modificat implicit potrivit legii fundamentale (ex. Legea

nr.15/1990 cu implicaţii şi asupra Legii nr.29/1990 a contenciosului administrativ).

Reglementarea actuală, permite un drept de administrare generală cu privire

la bunurile proprietate publică ce aparţin Guvernului, pentru bunurile proprietate

publică de stat, cât şi consiliile judeţene şi locale pentru bunurile proprietate publică

de interes local, dar şi un drept de administrare directă, pe care prof. Antonie

Iorgovan o numeşte “administrare concretă“ în favoarea regiilor autonome,

instituţiilor publice.

Legea nr.213/1998, are în vedere darea în administrare prin hotărâre de

guvern sau hotărâre a autorităţii locale (art.12 alin 1 şi 2).

Conţinutul dreptului de administrare este, de asemenea, expres determinat de

lege, care arată că titularul acestuia poate să exploateze , să folosească bunul şi să

dispună de acesta, în condiţiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare.

Limitele acestui drept de administrare este mai apoi concretizat în precizarea

calităţii procesuale, respectiv în reprezentarea în justiţie a titularului dreptului,

distingând două situaţii distincte:

dacă litigiile privesc dreptul de administrare reprezentare în justiţie,

aparţine titularului dreptului de administrare în nume propriu;


în litigiile ce vizează dreptul de proprietate, titularul dreptului de

administrare are “obligaţia de a arăta instanţei care este titularul dreptului de

proprietate”. Pentru stat, reprezentarea se asigură de Ministerul Finanţelor, în timp

ce pentru unităţile administrativ teritoriale, prin consilieri, care au mandat scris al

preşedintelui consiliului judeţean sau primarului. Acesta poate desemna un alt

funcţionar public sau un avocat care să-l reprezinte în instanţă (art.120(5)).

Fiind pe tărâmul dreptului administrativ, fireşte că actul de transmitere în

administrare, este ca natură juridică un act administrativ. În caz de neexecutare a

obligaţiilor şi de încălcare a limitelor dreptului de administrare, titularul dreptului de

proprietate, poate revoca dreptul de administrare.

Legea nr.215/2001 permite autorităţilor locale şi “a da în folosinţă gratuită“

pe termen limitat bunurile mobile şi imobile, proprietate publică, persoanelor

juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activităţi de binefacere sau de utilitate

publică ori serviciu public (art.126).

Din punct de vedere al conţinutului său, această folosinţă este tot o atribuire în

administrare, dar natura diferită a titlului cu care îl trimite, se datorează

beneficiarului acestui drept, respectiv persoanei fizice cu scop nelucrativ, având ca

obiect activitatea de binefacere, de utilitate publică sau, în ultimă instanţă, servicii

publice care, prin definiţie, desfăşoară activităţi de interes general.

SECŢIUNEA 7 Regimuri domeniale aplicabile diferitelor categorii de bunuri ale

domeniului public

Când am făcut clasificarea domeniului public unul din criterii a fost acela al

naturii bunului, potrivit căruia distingem mai multe categorii de domenii.

În dezvoltarea acestei clasificări vom aminti cu titlu exemplificativ câteva

regimuri domeniale practicate de legislaţia noastră şi pe care legislaţiile speciale le

reglementează distinct cu reguli proprii de executare.

Astfel, sunt reglementate:

1. Regimul domenial al fondului funciar - un regim de pază şi protecţie care

are în vedere categoriile de terenuri, destinaţiile acestora şi deţinătorul terenului

(Legea nr.18/1991 modificată şi completată prin Legea nr.169/1997 şi respectiv

Legea nr.1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor

agricole si celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar

nr.18/1991 si ale Legii nr.169/1997) cât şi cu privire la regimul construcţiilor şi

protecţia terenurilor. a)Printre drepturile şi obligaţiile titularului care definesc

regulile de folosire a terenurilor ce aparţin fondului funciar amintim:

obligaţia de a cultiva terenul şi a proteja solul;

dreptul de pază şi protecţie al autorităţilor administraţiei publice locale;

condiţiile pentru aprobarea schimbării categoriei de folosinţă a terenurilor

arabile;


reglementarea dreptului de preemţiune al statului la înstrăinarea terenului

prin vânzare (Legea nr.247/2005 privind reforma in domeniile proprietăţii

şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente);

cu privire la regimul domenial privind amplasarea construcţiilor şi a liniilor

de telecomunicaţii.

Acestea le regăsim în Hotărârea Guvernului nr.525/1996 pornind de la cadrul

general dat de Legea nr.50/1990, care determină:

regimul juridic al construcţiilor din extravilan;

regimul de protecţie al unor terenuri (ex. plantaţii cu vii, parcuri naţionale,

rezervaţii, monumente, ansambluri arheologice şi istorice, etc.);

condiţiile de scoatere definitivă din circuitul agricol şi istoric al unor

terenuri;

gruparea şi amplasarea inclusiv linii de comunicaţie, transport şi distribuţii

al , transport pentru alimentare cu apă, canalizare, produse petroliere, gaze,

etc., sub aspectul grupării de-a lungul şi în apropierea căilor de comunicaţii

diguri, canale de irigării şi desecări, pentru a nu stânjeni lucrările agricole;

ocuparea temporară a unor terenuri cu acordul deţinătorului;

redarea circuitului productiv a terenurilor pe care titularii lucrărilor de

investiţii sau de producţie nu le folosesc (ex. din excavări).

c) în privinţa regulilor de ameliorare şi protecţie a solului, legiuitorul stabileşte

obligaţii în sarcina deţinătorilor de teren de a-şi lua măsuri de ameliorare prin forţe

proprii sau de a nu se opune măsurilor stabilite pentru determinarea perimetrului de

ameliorare-eventual luarea măsurilor de aplicare a procedurii de expropriere pentru

cauză de utilitate publică potrivit Legii nr.33/1994, sau chiar efectuarea unor

schimburi de teren pentru realizarea unor lucrări de amenajare a teritoriului cu

caracter permanent (ex. pentru corectare torenţi).

2. Regimul domenial al căilor terestre naţionale de comunicaţie

Ordonanţa Guvernului nr.43/1997 republicată, privind regimul juridic al

drumurilor aprobată prin Legea nr.82/1998 face o clasificare a drumurilor după

destinaţie (publice şi de utilitate publică), circulaţie (drumuri deschise circulaţiei

publice şi drumuri închise circulaţiei publice) şi după criteriul funcţional şi

administrativ-teritorial (drumuri de interes naţional, drumuri de interes judeţean,

drumuri de interes local)

Regimul domenial al drumurilor publice se referă la regulile de administrare a

drumurilor, la normele de proiectare şi executare a acestora, cât şi a instalaţiilor din

zona drumurilor.

În materia drumurilor un examen critic s-ar impune cu privire la regimul

concesiunii lucrărilor de proiectare şi execuţie al acestora, reglementat succesiv prin

Hotărârea Guvernului nr.947/1990 şi respectiv Legea nr.528/2004, care pornind de

la regimul domenial al acestor bunuri, califică contractul de concesiune ca un

contract supus dreptului comun, fără a distinge regimul administrativ obligatoriu

aplicabil acestuia, ca o consecinţă a naturii juridice a bunurilor ce fac obiectul său, şi

care aparţine domeniului public.


3. Regimul domenial al protecţiei mediului

Acesta este consacrat prin Ordonanţa Guvernului nr.195/2005 privind

protecţia mediului aprobată prin Legea nr.265/2006. Deşi obiect al studiului

dreptului mediului, pentru studiul nostru are importanţă regimul de protecţie al

terenurilor stabilit prin lege cât şi al ariilor protejate care cuprind parcuri naţionale,

rezervaţii naturale, rezervaţii ale biosferei, monumente ale naturii, etc.“ care fac

parte din categoria bunuri ale domeniului public. Ca atare toate aceste bunuri sunt

supuse regimului domenial al conservării, pazei şi protecţiei, dar şi unui sistem de

restricţii privind aerul , apa, solul şi subsolul.

4. Regimul domenial aplicabil zonei de protecţie a frontierei de stat a României

Potrivit Constituţiei, frontierele României sunt consfinţite prin lege organică

în concordanţă cu principiile dreptului internaţional şi este inalienabilă şi inviolabilă

(Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.105/2001 privind frontiera de stat a

României344

).

Regimul general domenial are în vedere: paza şi supravegherea acesteia,

autorităţile administraţiei publice cu obligaţii în controlul şi supravegherea regulilor

de frontieră, de vreme ce atât fâşia de protecţie a frontierei de stat cât şi culoarul de

frontieră este domeniul public de interes naţional, de asemenea reguli privind

accesul persoanei fizice în această zonă, obligaţiile privind culturile şi edificarea

construcţiilor în aceste zone şi interdicţiile corespunzătoare.

5. Regimul domenial al apelor maritime interioare, al mării teritoriale şi al zonei contigne ale României

Definirea noţiunilor celor trei categorii de bunuri protejate sunt cuprinse în

Legea nr.17/1990345

republicată, care precizează că “marea teritorială, apele

maritime interne, solul şi subsolul şi spaţiul aerian de deasupra lor, fac parte din

teritoriul României” (art.5 alin.1)

Regimul domenial evocă de fapt dreptul sau condiţiile de traversare, de intrare

în apele teritoriale, de a face escală cu un mod concret de a realiza dreptul de pază şi

protecţie a acestor bunuri din sfera domeniului public naţional.

Regimul diferit al acestor bunuri şi consecinţele încălcării regulilor de

protecţie, conduc la măsuri de natură administrativă la fel de drastice - avertizarea şi

somarea, reţinerea, urmărirea a unei nave, la care se adaugă măsurile generale de

protecţie şi protejare a poluării mediului maritim.

6. Regimul domenial al Dunării

344

OUG. Nr.105/2001 - M.Of. nr.352/2001 345

Legea nr.17/1990 - M.Of. nr.99/1990


Temeiul legal privind regimul navigaţiei pe Dunăre este Convenţia despre

regimul navigaţiei pe Dunăre, semnată la Belgrad, la 18 august 1948.

Obligaţia statelor dunărene de a păstra sectoarele navigabile ale Dunării,

necesită obligaţii specifice pentru toate acestea de la asigurarea lucrărilor specifice,

consultanţă, reguli de supraveghere fluvială, cât şi coroborarea activităţii

hidrometeorologice şi a buletinelor hidrologice împreună cu regulile de navigaţie

stabilite de administraţiile fluviale speciale.

În situaţia în care un stat dunărean nu este în măsură să execute el însuşi

lucrările din competenţa sa teritorială, şi sunt necesare pentru navigaţia normală,

acest stat va fi ţinut să le lase a fi exercitate prin Comisia Dunării, cu concursul

obligatoriu al celorlalte state.

Reglementările unitare sunt urmărite şi coordonate de Comisia Dunării -

alcătuită din reprezentanţii statelor dunărene- câte unul din fiecare.

7. Regimul domenial al spaţiului aerian al României

Noua reglementare dată de Codul aerian aprobat prin O.G. nr.29/1997

republicată, modificată şi completată prin Legea nr.130/2000346

dezvoltă ceea ce în

art.135(4) din Constituţie a nominalizat precizând că “ România are suveranitate

deplină şi exclusivă asupra spaţiului aerian naţional care face obiectul proprietăţii

publice “

Spaţiul aerian are trei componente:

spaţiul de trafic aerian;

zonele rezervate;

zonele reglementate.

Noutatea dată de reglementarea din 1997, este definirea pentru regimul

domenial a noţiunii de act de intervenţie ilicit. Regulile de drept public aplicabil în

această materie presupune că nici-un act sau activitate în acest domeniu nu se

execută fără autorizări, acordări de drepturi, avize, care sunt de competenţa

organelor administraţiei publice.

De asemenea, legea stabileşte şi restricţii cât şi servituti aeronautice-

obligatorii pentru orice deţinător de teren interzicerea construcţiilor sau respectarea

distanţelor, etc., concomitent cu răspunderea operatorului aerian pentru prejudiciile

produse, pasagerilor sau bagajelor acestora.

8. Regimul domeniului public cultural

Deşi reprezintă una din componentele cele mai importante ale domeniului

public, legislaţia specifică acestui domeniu a lipsit câţiva ani, permiţând circulaţia şi

ieşirea din ţară a unor valori de patrimoniu inestimabile.

Legea cadru nr.63/1974 definea principalele noţiuni proprii patrimoniului

naţional şi cultural, dar abrogarea sa după 1990 a condus la un vid legislativ în

materie.

346

Legea nr.130/2000 - M.Of. NR.45/2001


Decretele - Lege din 1990 au avut în vederea doar activităţi sectoriale,

reprezentând înfiinţarea de comisii (ale muzeelor şi colecţiilor, a monumentelor,

ansamblurilor şi siturilor istorice, etc.) care nu dispuneau însă de intervenţiile legale

pentru a interveni.

Inconsecvenţa din această materie, la nivel legislativ, ne determină să

amintim în succesiune regulile şi principiile domeniale care au guvernat aceste

bunuri.

a) astfel prin Ordonanţa Guvernului nr.27/1992 se stabilesc obligaţiile

generale pentru titulari persoane fizice sau juridice deţinător cu orice titlu al

bunurilor culturale mobile sau imobile, de a le păstra şi conserva. Calitatea acestor

bunuri este atestată prin clasificarea acestora în lista aprobată de Comisia Naţională,

lista ce se revizuia anual.

Deci apartenenţa la domeniul public era dată de atestarea specialiştilor, la

cererea deţinătorului.

La aceasta se adaugă obligaţiile de a cere adeverinţă oficiului local pentru

scoaterea din ţară temporară sau interzicerea scoaterii din interiorul muzeelor

colecţiilor şi bibliotecilor a unor bunuri de patrimoniu, până la apariţia legii speciale

b) Ordonanţa Guvernului nr.68/1994 completează Ordonanţa Guvernului

nr.27/1992 prin delimitarea sferei patrimoniului cultural naţional şi stabilirea

criteriilor de delimitare. Principalele reglementări se referă la:

clasificarea pe categorii a monumentelor istorice;

stabilirea obligaţiei pentru deţinătorii de bunuri culturale;

lărgirea sferei contravenţionale în această materie;

stabilirea condiţiilor obligatorii pentru deţinătorii de bunuri mobile sub

aspectul mediului ambiant;

alte măsuri de protecţie speciale pentru monumente istorice.

c) Legea nr.182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural naţional

mobil, consacră un regim domenial autentic, stabilind măsuri şi activităţi specifice

de protejare precum: evidenţa, expertizarea, clasarea, cercetarea, depozitarea,

conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a bunului, respectiv circulaţia acestora

Regimul domenial al bunurilor culturale mobile presupune acreditări,

autorizări, avize şi aprobări unilaterale cu acordul proprietarului sau, autorizaţie de

instanţă în cazul opoziţiei acestora.

De asemenea înstrăinarea acestor bunuri este supusă condiţiei prealabile a

exercitării dreptului de preemţiune al statului român, prin Ministerul Culturii şi

Cultelor sub sancţiunea nulităţii absolute a vânzării

d) o reglementare specială nouă în materia protejării monumentelor istorice,

este consacrată prin Legea nr.422/2001347

. În aceasta, regimul domenial îl

regăsim sub forma:

dreptului de preemţiune al statului când proprietarii privaţi doresc a

înstrăina bunurile;

obligarea autorităţilor administraţiei publice locale de a coopera pentru

protejarea şi asigurarea asistenţei de specialitate a acestor bunuri;

347

legea nr.422/2001 - M.Of. nr.407/2001


obligaţia pentru folosinţa monumentului istoric (un document ce cuprinde

condiţiile de folosire şi chiar respectarea dreptului de preemţiune al statului

prealabil înstrăinării);

garanţia imobiliară asigurată pe calea obligaţiei statului şi a autorităţilor

locale de a acoperi în întregime sau în parte a lucrărilor de protejare .

Garanţia imobiliară se constituie asupra imobilului în favoarea statului sau

a autorităţilor locale pentru o perioadă de 10 ani;

clasarea şi declasarea se fac cu respectarea metodologiei legale care

implică expertizare, evaluare, avizare, aprobare.

CAPITOLUL XIV SERVICIUL PUBLIC - ACCEPŢIUNI TEORETICE

SECŢIUNEA 1 Noţiunea de serviciu public

Una din noţiunile de bază ale dreptului administrativ este serviciul public.

Examinarea acesteia după Capitolul “ Domeniu public “ este determinată tocmai de

necesitatea înţelegerii conţinutului acestei noţiuni, a scopului său şi mai cu seamă a

importanţei sale pentru acest obiect de studiu.

La începutul demersului nostru spuneam că administraţia este o activitate de

dispoziţie şi de prestaţie.

Această prestaţie care ne face “slujbaşul“ cetăţeanului este tocmai serviciul

public.

Examinată încă din 1886, ca una din noţiunile de bază ale dreptului

administrativ, serviciul public, a fost în această perioadă privit cu predilecţie prin

prisma scopului urmărit sau realizat de acesta, respectiv, interesul pe care îl satisface

sau aşa cum spunea prof. G. C. Dissescu “Semnul distinctiv după care vom deosebi

interesul general de cel local sau particular, este următorul: modul în care e simţit

şi natura mijloacelor de satisfăcut”348

.

În evoluţia istorică a societăţii umane, cu cât intervenţia statului şi a

colectivităţilor locale în satisfacerea nevoilor individuale şi generale s-a intensificat,

sfera noţiunii de serviciu public a suferit numeroase modificări.

Conţinutul acestei noţiuni, suferă cele mai importante transformări în perioada

interbelică, când obiectul principal al acestora este reţinut ca fiind interesul celor

administraţi şi nu obţinerea unui profit349

.

Profesorul P. Negulescu definea serviciul public “ca un organism administrativ

creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace

348

G. C. Dissescu, Curs de drept public românesc, vol. III, Drept administrativ, Bucureşti, 1891, p. 849 349

P. Negulescu, Tratat de drept adminsitrativ, Bucureşti, 1934, p. 126; E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ

român, Cernăuţi, 1944, p. 15


financiare procurate din patrimoniul general al administraţiei creatoare, pus la

dispoziţiunea publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu

caracter general, a cărei iniţiativă privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie

incompletă şi intermitentă”350

.

Actualitatea clarificării conţinutului noţiunii de serviciu public, apare mai ales

după examinarea din 1989, când înfiinţarea acestora devine pentru autorităţile

administrative un element important pe calea asigurării participării acestora la

schimbul de valori din economia de piaţă. În această perioadă, vom reţine constanţa

cu care, mai toţi autorii de specialitate cuprind în lucrările lor, trimiteri la teoria

serviciilor publice, a stabilimentelor de utilitate publică, ca mijloace pentru

asigurarea nevoilor cetăţenilor.

În literatura de specialitate, întâlnim aşadar, nu numai o reluare a tezelor

franceze privind regimul domenial, dar şi definirea serviciului public din punct de

vedere organizatoric, ca un organism social sau funcţional, ca o activitate

desfăşurată de un organism351

, sau prin simpla trimitere la obiectul acestora de a

asigura folosinţă în interes public a unui bun sau satisfacerea unei nevoi publice352

.

Rămasă ca o problemă actuală şi de maximă importanţă pentru activitatea

executivă, crearea serviciului public, în vederea realizării intereselor generale ale

cetăţenilor, capătă noi valenţe teoretice şi practice în lumina evoluţiei sociale.

În schimbul de valori actual şi al dezvoltării economiei de piaţă, determinarea

modalităţilor de participare al autorităţilor locale la acest complex de relaţii, devine

o necesitate, dar şi o realitate.

Un element important în asigurarea autorităţilor locale la acest proces de valori,

îl reprezintă înfiinţarea serviciilor publice ale unităţilor administrativ teritoriale, sub

forma regiilor autonome şi instituţiilor publice de interes local, cât şi a serviciilor

publice de specialitate. Determinarea cadrului legal, cât şi a regimului juridic al

acestor organisme, devin priorităţi pentru teoria şi practica administrativă, cu atât

mai mult cu cât noţiunea de serviciu public a cunoscut evoluţii din cele mai variate

în timp.

În practică, s-au creat numeroase confuzii în delimitarea acestor instituţii şi în

mod corespunzător în calificarea activităţii acestora, sau interpretării restrictive.

S-a susţinut astfel teoria că Legea nr. 69/1991 a administraţiei publice locale, se

referă doar la servicii publice, care fac parte din structura organizatorică a consiliilor

locale, fără a avea personalitate juridică353

. În motivarea acestei argumentări, s-au

făcut trimiteri la prevederile articolelor 50 şi 51 din acelaşi act normativ, care stipula

că “angajarea şi eliberarea din funcţie a personalului serviciilor publice locale se

face de către primar în condiţiile legii”.

SECŢIUNEA 2

350

P. Negulescu, op. cit., p. 35 351

A. Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, 1994, p. 92 urm.; A. Negoiţă, Drept administrativ, 1997; I.

Alexandru, Structuri, mecanism, instituţii administrativ, Bucureşti, 1996 352

R. Petrescu, Drept administrativ, Cluj, 1994, p. 62; I. Iovănaş, Elemente de drept administrativ, 1992, p. 82 353

E. Popa, Autonomia locală în România, All Beck, 1999, p. 60


Clasificarea serviciilor publice

Într-o analiză sintetică, după natura lor, serviciilor publice le-am putea clasifica

în:354

- servicii publice cărora li se aplică, atât din punct de vedere al organizării,

funcţionării şi al modului de desfăşurare al activităţii regimului juridic de

drept administrativ sau numite servicii publice tehnico-administrative.

- servicii publice industriale şi comerciale, cărora li se aplică regimul

juridic civil, pentru organizarea, funcţionarea şi desfăşurarea activităţilor;

- servicii publice social-culturale care sunt de natură administrative, dar de

regulă, finanţate de la bugetul central sau local.

De asemenea, am putea reţine ca un criteriu de clasificare şi modul de finanţare

al acestora, potrivit căruia:

- servicii publice industriale şi comerciale sunt finanţate din taxele plătite

de consumatori;

- servicii publice administrative sunt finanţate de la bugetul central sau

local.

Un alt criteriu de clasificare, este şi cel al naturii interesului satisfăcut prin

serviciile publice, potrivit căruia, vom identifica:

-servicii publice de interes naţional;

- servicii publice de interes local;

- servicii publice de utilitate publică.

Din distincţia serviciului public, după natura activităţii lor, vom reţine încă un

criteriu de clasificare al serviciilor publice, după regimul juridic aplicabil şi anume:

- administrativ;

- mixt - administrativ şi privat.

Un ultim criteriu de clasificare, ar fi acela al modului de organizare şi vom

identifica:

- servicii publice organizate ca autorităţi ale administraţiei publice;

- servicii publice organizate ca instituţii.

La toate acestea se poate adăuga, aşa cum susţine prof. Antonie Iorgovan355

atragerea ONG-urilor în prestarea unor servicii publice, cât şi a agenţilor privaţi prin

următoarele căi:

- politica marii privatizări;

- încurajarea cumpărării societăţilor comerciale cu capital de stat din

comerţ, turism de către salariaţii acestora;

- prin sistemul cooperaţiei;

- prin stabilimente de utilitate publică;

- prin generalizarea contractelor civile, ca forme de prestare a unui serviciu

de către instituţii publice.

354

A. Iorgovan, op. cit., p. 69 urm. 355

A. Iorgovan, Revista de drept public “Realităţi politico-juridice privind atragerea agenţilor privaţi şi a

structurilor neguvernamentale în realizarea serviciilor publice”


SECŢIUNEA 3

Statutul constituţional şi legal al serviciilor publice

Prin modul de abordare la nivelul normei constituţionale, vom reţine că

serviciul public devine o instituţie de rang constituţional, fiind abordat ca un mijloc

prin intermediul căruia se realizează drepturile, libertăţile şi îndatoririle

fundamentale ale cetăţenilor, dar şi scopul de a fi al autorităţilor administraţiei

publice.

Aşadar, norma constituţională expresă sau implicită are trimiteri către ceea ce

generează conţinutul noţiunii de serviciu public.

Printre aceste prevederi amintim:

-principiile generale de organizare şi funcţionare a autorităţilor publice;

titlul II privind drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale ale

cetăţeanului;

art. 119 - ,,Principii de bază ale administraţiei publice locale.

Descentralizarea serviciilor publice”

prevederi de organizare şi funcţionare a unor autorităţi autonome;

Pentru statutul legal al reglementării acestei instituţii juridice, ne vom referi

mai întâi la reglementarea dată de Legea 69/1991 a administraţiei publice locale,

care în art. 3 consacră principiul descentralizării serviciilor publice, iar în art. 20

făcea referire la competenţa consiliului local în materia înfiinţării, coordonării şi

stabilirii modului de organizare şi funcţionare a regiilor autonome, societăţi

comerciale, servicii publice şi instituţiilor de interes local.

Au urmat apoi reglementările din Ordonanţa Guvernului nr. 69/1994,

devenită Legea 135/1995, modificarea Legii 69/1991 prin Legea 24/1996 cât şi

Ordonanţa Guvernului nr. 30/1997 pentru eficientizarea acestora.

Nici unul din aceste acte normative nu se opreşte asupra reglementării

noţiunii de serviciu public, pentru a califica natura sa juridică şi regimul juridic

aplicabil.

De aici, modalităţi diferite de organizare, la latitudinea autorităţilor locale

care s-au văzut obligate să nu-şi delege atributele adecvate sub forma administrării,

concesionării sau folosinţei bunurilor locale.

De asemenea, practica a condus la o reticenţă a autorităţilor în delegarea

drepturilor de administrare, faţă de lipsa reglementărilor legale privind proprietatea

publică şi regimul juridic al acesteia, care este reglementat abia în anul 1998 prin

Legea nr.213 şi nefinalizat nici până în prezent prin adoptarea Hotărârii Guvernului

pentru fiecare unitate administrativ teritorială.

O reglementare nouă care s-a vrut a fi un cadru unitar pentru serviciile

publice, l-a reprezentat Legea nr.326/2001 a serviciilor publice de gospodărie

comunală, înlocuită prin aprobarea Legii nr.51/2006 privind serviciile comunitare

de utilităţi publice.

Mai mult, examinarea acestora într-un capitol ulterior s-a dorit ca o dovadă a

inconsecvenţei legiuitorului în privinţa calificării naturii sale juridice.


SECŢIUNEA 4

Descentralizarea serviciilor publice

Principiul fundamental de organizare şi funcţionare a administraţiei publice

locale consacrat atât în forma constituţională, cât şi în legea organică nr. 215/2001,

constă într-o analiză sumară, în acordarea personalităţii juridice a acestor servicii

publice şi înlocuirea controlului ierarhic asupra acestora, cu controlul de tutelă

administrativă.

Definirea locului şi a raporturilor dintre serviciile publice, regiile autonome şi

instituţiile publice de interes local pe de o parte, respectiv autorităţile

administraţiilor publice locale care le înfiinţează sau sub autoritatea cărora

funcţionează pe de altă parte, prezintă o mare importanţă practică, atât sub aspectul

organizării şi funcţionării acestora, cât şi din punct de vedere al determinării

modalităţilor de realizare a interesului public, prin intermediul acestora, a naturii

juridice a serviciilor publice şi regimul juridic aplicabil.

Temeiul legal al descentralizării şi desconcentrării administraţiei, îl regăsim

în normele constituţionale care fac trimitere în numeroase articole la serviciile

publice, fie ca activităţi, fie ca ansamblu de mijloace.356

În dezvoltarea normelor constituţionale, organizarea şi funcţionarea

serviciilor publice, o regăsim în prima lege a administraţiei publice locale 69/1991,

art. 54, potrivit căruia ,,serviciile publice ale comunei, oraşului se organizează de

către consiliile locale în principalele domenii de activitate potrivit specificului şi

nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor

financiare de care dispun”357

, coroborat cu art. 20 lit. g şi h, conform căruia consiliul

local înfiinţează instituţii şi agenţi economici de interes local, respectiv

administrează domeniul public al comunei, oraşului şi exercită drepturile prevăzute

de lege cu privire la regiile autonome pe care le-a înfiinţat.

Textele mai sus amintite care reprezintă forma modificată a Legii nr.69/1991

prin Legea nr.24/1996, permit o delimitare a noţiunilor de serviciu public al unităţii

administrativ-teritoriale, care se poate organiza, inclusiv sub forma regiilor

autonome şi a instituţiilor publice, de serviciile de specialitate ale Consiliului Local

şi aparatul propriu al acestuia, care se referă la structurile funcţionale numite de

regulă direcţii şi servicii.

Acest principiu al autonomiei locale prin ,,descentralizarea serviciilor

publice” este reluat şi dezvoltat în noua formă a legii administraţiei publice locale,

Legea nr. 215/2001, modificată şi completată, în art. 2 în lumina principiilor Cărţii

Europene a Autonomiei Locale, cât şi sub forma competenţelor ce revin Consiliului

Local, în domeniul gestionării resurselor în numele şi în interesul colectivităţilor

locale pe care le reprezintă. (art. 38 alin.2 lit.c, art. 84 şi art. 85).358

356

A. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, Bucureşti 1996, pag, 69,

Al. Negoiţă, Drept administrativ, 1997, Bucureşti

I. Alexandru Structrui, mecanisme şi instituţii administrative, Bucureşti 1996 357

Legea 69/1991 din 26.11.2001 – M.Of. al României, Partea I, nr. 238 din 28.11.1991 358

Legea 215/2001 privind administraţia publică locală, M. Of. 204/23.04.2001

Iorgovan, Op. cit., volumul II, pag. 97


a) hotaraste darea in administrare, concesionarea sau inchirierea bunurilor

proprietate publica a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, precum si

a serviciilor publice de interes local, in conditiile legii;

b) hotaraste vanzarea, concesionarea sau inchirierea bunurilor

proprietate privata a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, in

conditiile legii;

c) avizeaza sau aproba, in conditiile legii, documentatiile de amenajare

a teritoriului si urbanism ale localitatilor;

d) atribuie sau schimba, in conditiile legii, denumiri de strazi, de piete

si de obiective de interes public local.

În explicarea principiului descentralizării, noţiunea fundamentală este

interesul local359

.

De asemenea, nu trebuie neglijat faptul că acest principiu presupune atât

descentralizarea teritorială, cât şi pe cea a serviciilor. Aşadar, se recunoaşte

localităţilor, ca unităţi administrativ teritoriale, dreptul de dispune de structuri

organizatorice, funcţionale şi de un patrimoniu propriu, în scopul interesului local.

Dacă din punct de vedere politic, principiul descentralizării asigură

participarea cetăţenilor la treburile publice, prin organele alese, aşa numita

,,democraţia aplicată administraţiei”, din punct de vedere administrativ, se referă la

cunoaşterea necesităţilor locale de către autorităţile alese şi luarea măsurilor pentru

realizarea lor, ceea ce în literatura de specialitate este cunoscut sub numele de

,,principiul de administraţie utilă”360

Fără a intra în conţinutul acestui principiu, care el însuşi reprezintă oricând o

temă de disertaţie, vom reţine, pe tema lucrării de faţă, că evoluţia legislativă a

modului de realizare a acestei descentralizări a serviciilor publice, a pornit de la

două criterii principale:

-interesul public urmărit prin realizarea serviciilor publice;

- cunoaşterea nevoilor colectivităţilor de către autorităţile locale, singurele

care pot hotărî în mod autonom asupra bunurilor din domeniul public de interes

local.

Interdependenţa celor două principii, descentralizarea şi autonomia locală

permit explicarea corectă şi înţelegerea necesităţii unuia prin celălalt.

În practică s-au creat numeroase confuzii în delimitarea acestor instituţii şi în

mod corespunzător în calificarea activităţii acestora, sau interpretării respective.

S-a susţinut astfel teoria că Legea nr.69/1991 a administraţiei publice locale,

se refera doar la servicii publice, care fac parte din structura organizatorică a

consiliilor locale, fără a avea personalitate juridică.361

. În motivarea acestei

Massimo Balucci, Etat fonctionnel et decentralisation, Ed. Story – Scientia, Bruxelles,

1987

Laubadere – Traite de droit administratif, I. G. DJ, Paris, 1980, pag. 100

I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti 1994, pag. 19 359

G. Vedel – Droit administratif – Paris, 1973, pag. 313 360

G. Vedel – Op. cit. pag. 175 361

E. Popa, Auton

omia locală în România, All Beck, 1999, pag. 60


argumentări s-au făcut trimiteri la prevederile art. 50 şi 51 din acelaşi act normativ,

care stipula că ,,angajarea şi eliberarea din funcţie a personalului serviciilor

publice locale se face de către primar în condiţiile legii”.

Motivaţia înfiinţării acestor servicii publice ale unităţilor administrativ

teritoriale îl reprezintă interesul local şi scopul acestora este de a satisface nevoile

colectivităţilor locale, prin folosirea în interes public a acestor bunuri.

Pe această cale, prin intermediul acestora îşi exercită în mod autonom

plenitudinea de competenţă autorităţile administraţiei publice.

Descentralizarea serviciilor publice, nu înseamnă o diminuare a rolului statal

în realizarea politicilor sale economico – sociale, ci presupune de fapt, înfiinţarea şi

realizarea acelor servicii publice strict necesare satisfacerii celor mai stringente

nevoi ale colectivităţilor locale.

Pentru că, cine poate cunoaşte mai bine nevoile cetăţenilor dacă nu autorităţile

locale alese de chiar aceştia.

Cu privire la noţiunea de ,,interes” am făcut în capitolul anterior unele

precizări, mai ales din perspectivă că unii autori au asociat această noţiune cu

termenul de gestiune.

SECŢIUNEA 5 Noţiunea şi trăsăturile sferei de utilităţi publice În spiritul prevederilor Legii nr.51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi

publice, se stabileşte “cadrul juridic şi instituţional unitar, obiectivele,

competenţele, atribuţiile şi instrumentele specifice necesare înfiinţării, organizării,

gestionării, finanţării, monitorizării şi controlului funcţionării serviciilor

comunitare de utilităţi publice”.

Din această modalitate de reglementare vom deduce că serviciile publice

astfel reglementate sunt doar acele activităţi de utilitate şi interes pubklic general, cu

prioritate la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor, sub conducerea,

coordonarea şi responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, în scopul

satisfacerii cerinţelor comunităţilor locale.

Serviciile de utilitate publică au ca obiect satisfacerea următoarelor utilităţi:

a) alimentarea cu apă;

b) canalizarea si epurarea apelor uzate;

c) colectarea, canalizarea şi evacuarea apelor pluviale;

d) producţia, transportul, distribuţia şi furnizarea de energie termică in

sistem centralizat;

e) salubrizarea localităţilor;

f) iluminatul public;

g)administrarea domeniului public şi privat al unităţilor

administrativ-teritoriale, precum şi altele asemenea;

h) transportul public local

Printr-o raportare la teoria generală a serviciilor publice, cunoscută şi

consacrată de teoria franceză, serviciile de utilitate publică fac parte din sfera

serviciilor publice de interes general caracterizate prin următoarele trăsături:


a) au caracter economico-social;

b) răspund unor cerinţe şi necesităţi de interes şi utilitate publică;

c) au caracter tehnico-edilitar;

d) au caracter permanent şi regim de funcţionare continuu;

e) regimul de funcţionare poate avea caracteristici de monopol;

f) presupun existenţa unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate;

g) aria de acoperire are dimensiuni locale: comunale, oraşeneşti,

municipale sau judeţene;

h) sunt înfiinţate, organizate şi coordonate de autorităţile administraţiei

publice locale;

i) sunt organizate pe principii economice şi de eficienţă;

j) pot fi furnizate/prestate de către operatori care sunt organizaţi şi

funcţionează, fie in baza reglementarilor de drept public, fie in baza reglementarilor

de drept privat;

k) sunt furnizate/prestate pe baza principiului "beneficiarul plăteşte";

l) recuperarea costurilor de exploatare ori de investiţii se face prin

preţuri, tarife sau taxe speciale

SECŢIUNEA 6 Principiile serviciilor de utilităţi publice

Principiile care stau la baza organizării serviciilor de utilităţi publice sunt:

a) autonomiei locale;

b) descentralizării serviciilor publice;

c) subsidiarităţii şi proporţionalităţii;

d) responsabilităţii si legalităţii;

e) asocierii intercomunitare;

f) dezvoltării durabile şi corelării cerinţelor cu resursele;

g) protecţiei şi conservării mediului natural şi construit;

h) asigurării igienei şi sănătăţii populaţiei;

i) administrării eficiente a bunurilor din proprietatea publică sau privată

a unităţilor administrativ-teritoriale;

j) participării şi consultării cetăţenilor;

k) liberului acces la informaţiile privind serviciile publice.

SECŢIUNEA 7 Natura juridică a serviciilor de utilităţi publice Legea reglementează, totodată competenţele exclusive ale autorităţilor

administraţiei publice locale, drepturile şi obligaţiile dintre acestea şi

operatorii/furnizorii de servicii de utilităţi publice, calificând raporturile dintre

acestea, ca fiind raporturi juridice de natură administrativă, supuse normelor juridice

de drept public.


Calificarea administrativă a raporturilor create prin înfiinţarea serviciilor

publice, este consecinţa naturii juridice a bunurilor ce fac obiectul gestiunii şi

calitatea deţinătorului, respectiv autorităţile administraţiei publice locale.

Este pentru prima oară când legislaţia serviciilor publice califică natura

juridică a contractelor, determinând regimul juridic administrativ (de drept public) a

contractului îcheiat între autorităţile administraţiei publice locale şi

furnizorii/operatorii de servicii.

Prin coroborarea prevederilor Legii nr.215/2001, modificată şi completată

prin Legea nr.286/2006, cu Legea nr.51/2006, sunt reglementate şi responsabilităţile

asociaţiilor de dezvoltare comunitară, definite ca instituţii publice care pot decide

gestionarea directă sau delegată a serviciilor de utilităţi publice.

Legea reglementează totodată obligaţia autorităţilor centrale şi a autorităţilor

de reglementare pentru urmărirea modului de promovare a concurenţei, eficacităţii,

eficienţei în aceste domenii, cât şi al protejării intereselor utilizatorului, concomitent

cu elaborarea reglementărilor sectoriale şi de nivel secundar şi terţiar cu caracter

obligatoriu, licenţierea şi autorizarea activităţilor serviciilor, monitorizarea,

evaluarea şi controlul în teritoriu al aplicării prevederilor legale în materie.

SECŢIUNEA 8 Modalităţile legale de gestiune a serviciilor de utilităţi publice

În conformitate cu prevederile art.23 din Legea nr.51/2006, gestiunea

serviciilor de utilităţi publice reprezintă modalitatea de organizare, funcţionare şi

administrare a serviciilor de utilităţi publice în scopul furnizării/prestării acestora în

condiţiile stabilite de autorităţile administraţiei publice locale.

Gestiunea serviciilor de utilităţi publice se organizează şi se realizează în

următoarele modalităţi:

a) gestiune directă;

b) gestiune delegată.

Modalitatea de gestiune a serviciilor de utilităţi publice se stabileşte prin

hotărâre a consiliilor locale, a consiliilor judeţene, a Consiliului General al

Municipiului Bucureşti ori a asociaţiei de dezvoltare comunitară, după caz, în

funcţie de natura si starea serviciului, de necesitatea asigurării celui mai bun raport

preţ/calitate, de interesele actuale si de perspectiva ale unităţilor

administrativ-teritoriale, precum şi de mărimea si complexitatea sistemelor de

utilităţi publice.

În procesul de organizare şi desfăşurare a serviciilor de utilităţi publice, se

nasc mai multe categorii de raporturi:

1. Între autorităţile administraţiei publice locale sau asociaţiile de organizare

comunitară se stabilesc două categorii de raporturi:

- raporturi ce au drept conţinut gestiunea directă, pe baza hotărârii de dare în

administrare;


- raporturi ce au drept conţinut delegarea gestiunii în temeiul unor hotărâri şi

contracte.

2. Între operatorii de servicii de utilităţi publice şi utilizatorii acestora se

stabilesc raporturi contractuale, în baza unui contract – cadru de furnizare/prestare

elaborat de autoritatea competentă.

Obiectul gestiunii directe sau delegate, îl reprezintă bunurile proprietate

publică sau privată a unităţilor administrativ teritoriale, utilizate pentru

furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice.

Modalitatea legală pentru atribuirea bunurilor sunt:

- darea în administrare şi exploatare către operatorii care exercită gestiunea

directă;

- concesionarea, către cei ce exercită gestiunea delegată.

Regimul juridic de drept public aplicabil bunurilor publice ce fac obiectul

acestor contracte, impune inventarierea anuală şi evidenţa distinctă, extracontabilă

în patrimoniul operatorilor, indiferent de modalitatea de gestiune a serviciului.

Cu privire la bunurile proprietate privată a unităţilor administrativ teritoriale,

utilizate pentru furnizare/prestarea serviciilor de utilităţi publice, pot fi date în

administrare, concesionate sau trecute în proprietatea operatorilor, cu respectarea

dispoziţiilor legale în vigoare.

În cazul gestiunii delegate, bunurile realizate de operatori, în conformitate cu

programele de investiţii impuse prin contractul de delegare a gestiunii, constituie

bunuri de retur care revin de drept, la expirarea contractului, gratuit şi libere de orice

sarcini, unităţilor administrativ teritoriale şi sunt integrate domeniului public al

acestora.

Din punct de vedere al regimului juridic de drept public, acesta se aplică

ambelor modalităţi de gestiune.

Formele de realizare a gestiunii directe sunt:

1) în cazul gestiunii directe, aceasta se realizează prin structuri proprii ale

autorităţilor administraţiei publice locale sau ale asociaţiilor de dezvoltare

comunitară, care pot fi:

a) compartimente de specialitate, fără personalitate juridică, organizate în

cadrul aparatului propriu al consiliului local ori judeţean al unităţii

administrativ-teritoriale;

b) servicii publice sau direcţii de specialitate, fără personalitate

juridică, organizate în cadrul aparatului propriu al consiliului local ori

judeţean al unităţii administrativ-teritoriale, având autonomie financiară şi

funcţională;

c) servicii publice sau direcţii de specialitate, cu personalitate juridică,

organizate în subordinea consiliului local ori judeţean al unităţii

administrativ-teritoriale sau a asociaţiei de dezvoltare comunitară, având

patrimoniu propriu, gestiune economică proprie şi autonomie financiară şi

funcţională.

Operatorii care îşi desfăşoară activitatea în regim de gestiune directă se

organizează şi îşi desfăşoară activitatea pe baza unui regulament de organizare şi


funcţionare, elaborat şi aprobat de autorităţile administraţiei publice locale sau de

asociaţiile de dezvoltare comunitară, după caz.

2. în situaţia gestiunii delegate, sarcinile furnizării, administrării şi exploatării

serviciilor de utilităţi publice se transferă unuia sau mai multor operatori, printr-un

contract de delegare a gestiunii, care poate fi:

a) contract de concesiune;

b) contract de parteneriat public-privat.

Legiuitorul prevede, de asemenea, clauzele obligatorii ale unui contract de

delegare a gestiunii, indiferent de tipul acestuia, şi anume:

a) denumirea părţilor contractante;

b) obiectul contractului;

c) durata contractului;

d) drepturile si obligaţiile părţilor contractante;

e) programul lucrărilor de investiţii pentru modernizări, reabilitări,

dezvoltări de capacităţi, obiective noi şi al lucrărilor de întreţinere, reparaţii curente,

reparaţii planificate, renovări, atât fizic, cât si valoric;

f) sarcinile şi responsabilităţile părţilor cu privire la programele de

investiţii, la programele de reabilitări, reparaţii şi renovări, precum şi la condiţiile de

finanţare a acestora;

g) indicatorii de performanţă privind calitatea şi cantitatea serviciului,

stabiliţi prin caietul de sarcini şi regulamentul serviciului, şi modul de evaluare şi

cuantificare a acestora, condiţii şi garanţii;

h) tarifele practicate si procedura de stabilire, modificare sau ajustare a

acestora;

i) modul de tarifare şi încasare a contravalorii serviciilor

furnizate/prestate;

j) nivelul redevenţei sau al altor obligaţii, după caz;

k) răspunderea contractuală;

l) forţa majoră;

m) condiţii de redefinire a clauzelor contractuale;

n) condiţii de restituire sau repartiţie, după caz, a bunurilor, la

încetarea, din orice cauză, a contractului de delegare a gestiunii, inclusiv a

investiţiilor realizate;

o) menţinerea echilibrului contractual;

p) condiţiile de reziliere a contractului de delegare a gestiunii;

q) administrarea patrimoniului public şi privat preluat;

r) structura forţei de muncă şi protecţia socială a acesteia;

s) alte clauze convenite de părţi, după caz

Sub aspectul furnizării/prestării unor servicii de utilităţi publice, acesta se

realizează într-una din următoarele modalităţi:

În baza unui contract de furnizare sau de prestări de servicii încheiat între operator şi

utilizatorul direct;

b) prin achitarea unui tarif sau a costului unui bilet, după caz;


c) prin achitarea unei taxe speciale, în situaţia în care încheierea contractului

de furnizare sau de prestare a serviciului între operator şi utilizatorul indirect nu este

posibilă din punct de vedere tehnic şi comercial sau în situaţia în care, în hotărârea

de delegare a gestiunii, este prevăzută această modalitate, precum şi cuantumul

contravalorii serviciului public furnizat/prestat.

Contractul de furnizare sau de prestare a serviciului constituie actul juridic

prin care se reglementează raporturile dintre operator şi utilizator cu privire la

furnizarea/prestarea, utilizarea, facturarea şi plata unui serviciu de utilităţi publice.

SECŢIUNEA 9 Utilizatorii serviciilor de utilităţi publice

Din natura lor, serviciile de utilităţi publice sunt înfiinţate pentru a satisface

normele generale ale colectivităţilor locale.

Potrivit art.41 din Legea nr.51/2006, au calitatea de utilizator beneficiarii

individuali sau colectivi, direcţi ori indirecţi, ai serviciilor de utilităţi publice:

a)utilizatorii casnici persoane fizice sau asociaţii de proprietari/locatari;

b) agenţii economici;

c) instituţiile publice.

Întrucât între operator şi utilizator se naşte un raport juridic ce are la bază un

contract de furnizare, nu numai operatorii au obligaţii în raport cu autorităţile care le

înfiinţează, ci şi utilizatorii în raportul direct cu operatorul. În acest sens, în art.41

alin.2 şi 3 legea prevede drepturile şi obligaţiile utilizatorilor.

Astfel, utilizatorii au, în principal, următoarele drepturi:

a) să utilizeze, liber şi nediscriminatoriu, serviciile de utilităţi publice, în

condiţiile contractului de furnizare/ prestare;

b) să solicite şi să primească, în condiţiile legii şi ale contractelor de

furnizare/prestare, despăgubiri sau compensaţii pentru daunele provocate lor de

către operatori prin nerespectarea obligaţiilor contractuale asumate ori prin

furnizarea/prestarea unor servicii inferioare, calitativ şi cantitativ, parametrilor

tehnici stabiliţi prin contract sau prin normele tehnice în vigoare;

c) să sesizeze autorităţilor administraţiei publice locale competente orice

deficiente constatate în sfera serviciilor de utilităţi publice şi să facă propuneri

vizând înlăturarea acestora, îmbunătăţirea activităţii şi creşterea calităţii serviciilor;

d) să renunţe, în condiţiile legii, la serviciile contractate;

e) să se asocieze în organizaţii neguvernamentale pentru apărarea,

promovarea şi susţinerea intereselor proprii;

f) să primească şi să utilizeze informaţii privind serviciile de utilităţi publice

care îl vizează;

g) să fie consultaţi, direct sau prin intermediul unor organizaţii

neguvernamentale reprezentative, în procesul de elaborare şi adoptare a deciziilor,

strategiilor si reglementarilor privind activităţile din sectorul serviciilor de utilităţi

publice;


h) să se adreseze, individual ori colectiv, prin intermediul unor asociaţii

reprezentative, autorităţilor administraţiei publice locale sau centrale ori instanţelor

judecătoreşti, în vederea prevenirii sau reparării unui prejudiciu direct ori indirect.

(3) Pentru plata serviciilor de utilităţi publice, anumite categorii de utilizatori,

persoane fizice, beneficiază, în condiţiile legii, de ajutoare sociale de la bugetul de

stat si/sau de la bugetele locale, după caz.

(4) Membrii comunităţilor locale, persoane fizice sau persoane juridice, au în

calitatea lor de utilizatori ai serviciilor de utilităţi publice, în principal, următoarele

obligaţii:

a) să respecte normele de exploatare şi funcţionare a sistemelor de utilităţi

publice;

b) să accepte limitarea cantitativă sau întreruperea temporară a

furnizării/prestării serviciilor pentru execuţia unor lucrări prevăzute în programele

de reabilitare, extindere şi modernizare a infrastructurii tehnico-edilitare;

c) să achite, în termenele stabilite, contravaloarea serviciilor

furnizate/prestate;

d) să asigure accesul utilajelor de colectare a deşeurilor la punctele de

colectare, al utilajelor de intervenţie pentru stingerea incendiilor, precum şi al

utilajelor operatorilor, necesare desfăşurării activităţii specifice serviciilor de

utilităţi publice în spaţiile ori pe suprafeţele de teren deţinute cu orice titlu, pe

trotuarele şi aleile din jurul imobilelor, indiferent de titularul dreptului de proprietate

sau de administrare;

e) să respecte normele de igiena şi sănătate publică stabilite prin actele

normative în vigoare.

SECŢIUNEA 10 Finanţarea serviciilor de utilităţi publice

Potrivit art.43 din Legea nr.51/2006, finanţarea cheltuielilor curente pentru

furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice, precum şi pentru întreţinerea,

exploatarea şi funcţionarea sistemelor aferente se realizează pe criterii economice şi

comerciale; mijloacele materiale şi financiare necesare desfăşurării activităţilor

specifice fiecărui serviciu se asigură prin bugetele de venituri şi cheltuieli ale

operatorilor.

Veniturile operatorilor se constituie prin încasarea de la utilizatori, sub forma

de preturi sau tarife, a sumelor reprezentând contravaloarea serviciilor

furnizate/prestate şi, după caz, din alocaţii de la bugetele locale, cu respectarea

următoarelor principii:

a) asigurarea autonomiei financiare a operatorului;

b) asigurarea rentabilităţii şi eficientei economice;

c) asigurarea egalităţii de tratament a serviciilor de utilităţi publice în raport

cu alte servicii publice de interes general;

d) recuperarea în totalitate de către operatori a costurilor furnizării/prestării

serviciilor.


Preţurile şi tarifele pentru plata serviciilor de utilităţi publice se propun de

operatori şi se stabilesc, se ajustează sau se modifică prin hotărâri ale consiliilor

locale, ale consiliilor judeţene, ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti

sau, după caz, ale asociaţiilor de dezvoltare comunitară, cu respectarea

metodologiilor elaborate de autoritatea de reglementare competentă. Hotărârile

consiliilor locale, ale consiliilor judeţene, ale Consiliului General al Municipiului

Bucureşti sau, după caz, ale asociaţiilor de dezvoltare comunitară vor tine seama de

avizele de specialitate ale autorităţilor de reglementare competente.

În cazul unor divergente cu privire la stabilirea, ajustarea sau modificarea

preţurilor şi/sau tarifelor între autorităţile administraţiei publice locale şi operatori,

litigiile se soluţionează de instanţele de judecată competente, potrivit legii.

Preţurile, tarifele si taxele speciale stabilite şi practicate cu încălcarea

dispoziţiilor prezentei legi sunt nule de drept, iar sumele încasate necuvenit şi

constatate ca atare de către autorităţile de reglementare se restituie utilizatorilor de la

care au fost colectate sau la bugetele locale, după caz.

Pentru prestarea unor servicii conexe serviciilor de utilităţi publice, cum sunt

eliberarea acordurilor şi avizelor, verificarea documentaţiilor tehnico-economice,

expertize tehnice, service-ul instalaţiilor de utilizare şi altele asemenea, tarifele şi

taxele se fundamentează pe tipuri de lucrări sau servicii prestate de operatori şi se

aprobă prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale; aceste servicii se

facturează şi se încasează separat de către operatori.

Cât priveşte realizarea investiţiilor aferente sistemelor de utilităţi publice,

legea reglementează principiile generale de fundamentare, promovare şi aprobare

ale acestora, care trebuie să urmărească:

a) promovarea rentabilităţii şi eficienţei economice;

b) păstrarea veniturilor realizate din aceste activităţi la nivelul comunităţilor

locale şi utilizarea lor pentru dezvoltarea serviciilor şi a infrastructurii

tehnico-edilitare aferente;

c) întărirea autonomiei fiscale a unităţilor administrativ-teritoriale pentru

crearea mijloacelor financiare necesare în vederea funcţionării serviciilor;

d) întărirea autonomiei locale privind contractarea şi garantarea unor

împrumuturi interne sau externe necesare pentru finanţarea infrastructurii

tehnico-edilitare aferente serviciilor, în condiţiile legii;

e) respectarea legislaţiei în vigoare privind achiziţiile publice;

f) respectarea dispoziţiilor legale referitoare la calitatea şi disciplina în

construcţii, urbanism, amenajarea teritoriului şi protecţia mediului. Finanţarea

cheltuielilor de capital pentru realizarea obiectivelor de investiţii publice ale

unităţilor administrativ-teritoriale, aferente sistemelor de utilităţi publice, se asigură

din următoarele surse:

a) fonduri proprii ale operatorilor şi/sau fonduri de la bugetul local, în

conformitate cu obligaţiile asumate prin actele juridice pe baza cărora este

organizată şi se desfăşoară gestiunea serviciilor;

b) credite bancare, ce pot fi garantate de către autorităţile administraţiei

publice locale, de Guvern sau de alte entităţi specializate în acordarea de garanţii

bancare;


c) fonduri nerambursabile obţinute prin aranjamente bilaterale sau

multilaterale;

d) fonduri speciale constituite pe baza unor taxe speciale, instituite la nivelul

autorităţilor administraţiei publice locale, potrivit legii;

e) fonduri transferate de la bugetul de stat, ca participare la cofinanţarea unor

programe de investiţii realizate cu finanţare externă, precum şi din bugetele unor

ordonatori principali de credite ai bugetului de stat;

f) participarea capitalului privat în cadrul unor contracte de parteneriat

public-privat de tipul "construieşte – operează - transferă" i variante ale acestuia, în

condiţiile legii;

g) fonduri puse la dispoziţie de utilizatori;

h) alte surse, constituite potrivit legii.

Bunurile realizate în cadrul programelor de investiţii ale unităţilor

administrativ-teritoriale aparţin domeniului public al unităţilor

administrativ-teritoriale, dacă sunt finanţate din fonduri publice, sau revin în

proprietatea publică a acestora, ca bunuri de retur, dacă au fost realizate cu finanţare

privată în cadrul unor programe de investiţii asumate de operator prin contractul de

delegare a gestiunii serviciului, la expirarea acestuia.

Obiectivele de investiţii promovate de autorităţile administraţiei publice

locale, specifice infrastructurii tehnico-edilitare aferente sistemelor de utilităţi

publice, ce implica fonduri de la bugetele locale sau transferuri de la bugetul de stat,

se nominalizează în listele anuale de investiţii ale unităţilor administrativ-teritoriale

anexate la bugetele locale şi se aprobă odată cu acestea prin hotărâri ale consiliilor

locale, consiliilor judeţene sau ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti,

după caz.

Administrarea bunurilor aparţinând domeniului public sau privat al unităţilor

administrativ-teritoriale, aferente sistemelor de utilităţi publice, se face cu diligenta

unui bun proprietar.

SECŢIUNEA 11 Evoluţia în Europa a conceptului “serviciu public” de interes economic general

Cu toate că la nivel teoretic – conceptual, literatura europeană nu tratează

într-un mod prioritar problematica serviciilor publice, ea fiind constantă dinaintea

celui de-al doilea război mondial, Carta Albă asupra guvernării Europei, lansată în

cadrul reuniunii în Parlamentul European din 15.02.2000 a introdus un nou concept

de parteneriat democratic între diferitele nivele de guvernare în Europa. Din această

perspectivă, serviciile publice de interes economic general sunt tratate ca având o

importanţă deosebită în menţinerea coeziunii sociale, ridicarea calităţii vieţii pe

continent şi în asigurarea unei dezvoltări durabile.

Actualele tendinţe pe piaţa europeană a serviciilor, sunt:

tendinţa de globalizare a serviciilor publice şi de deschidere a pieţei,

concomitent cu apariţia şi dezvoltarea unor companii transnaţionale;


tendinţa de menţinere a serviciilor publice sub autoritatea statului a

autorităţilor publice locale.

Urmărind evoluţia acestor tendinţe, principalele probleme (aspecte) ce se

ridică în Uniunea Europeană privind evoluţia serviciilor publice, sunt:

globalizarea şi deschiderea pieţei liberei concurenţe;

privatizarea;

descentralizarea;

întărirea coeziunii sociale;

menţinerea caracterului teritorial (local, regional);

dezvoltarea durabilă.

Pornind de la aceste cerinţe, condiţie pentru serviciile publice de interes

economic general, vom reţine ca principale trăsături (caracteristici) ale acestor

servicii, următoarele:

universalitate;

egalitate de tratament;

continuitate;

siguranţa (stabilitatea) persoanelor şi a serviciului;

adaptabilitatea şi gestiunea pe termen lung;

transparenţa.

Deşi la prima lectură trăsăturile mai sus amintite se regăsesc în toată concepţia

românească despre serviciile publice, realitatea şi evoluţia fenomenului

economico-social din România, nu a permis parcurgererea într-un timp atât de scurt,

de la revoluţia din 1989 a mai multor etape, pentru înlăturarea, eliminarea

decalajului creat prin lipsa unei economii de piaţă de tip concurenţial în domeniul

serviciilor.

Lipsa unor reglementări clare în acest domeniu au condus la apariţia şi

dezvoltarea serviciilor publice, într-un mod aleatoriu, în lipsa unei politici naţionale

şi locale în acest sens.

România, ca o parte a eco-sistemului european, ca ţară candidată la integrare,

care a aderat la majoritatea convenţiilor europene, se impune cu necesitate să treacă

la armonizarea reglementărilor în domeniul serviciilor publice cu prevederile

directivelor Uniunii Europene la stimularea sectorului privat şi la descentralizarea

serviciilor publice, concomitent cu creşterea responsabilităţii autorităţilor, cu privire

la calitatea serviciilor asigurate populaţiei, la restructurarea mecanismelor de

protecţie socială şi promovarea principiilor economiei de piaţă şi al reducerii

gradului de monopol.

Totodată, o cerinţă de maximă importanţă pe linia raţionalizării şi

eficientizării serviciilor publice, o reprezintă extinderea parteneriatului public

privat, mijloc şi scop prin intermediu căruia nevoile cetăţenilor, interesele locale vor

fi mai bine şi mai urgent realizate.

Cu cât societatea românească se va adapta mai rapid cerinţei de piaţă prin

diversificarea serviciilor publice, cu atât cerinţele comunităţilor locale vor fi

satisfăcute într-un grad mai înalt.
