Of-·j....~:

IIPABHM <I>AKYJITETYHMBEP3MTETA Y EEOrpA,1JYtH-!lOfJBj.3fl. ()9. 2Do~.

~Ml~

~.. .~.,., FACULTYOFLAW~ III III ;1~ '; UNIVERSITY OF BELGRADE""OL ~ -----------------

-q-i'Yl\1~"

Na zahtev preduzeca «Delta M» d.o.o. Beograd, u povodu resenja Komisije za zastitukonkurencije 21/06 u pravnoj stvari «Primer C» - «C market» prilaiemo sledecu

Studiju 0 pravnim aspektima koncentracije Primer C - Cmarket

1. Sadasnje pravno stanje

Dana 10. jula 2006. godine, Komisija za zastitu konkurencije (u daljem tekstu: Komisija)dOnela je resenje pod brojem 21/06 u kome je odbila zahtev za izdavanje odobrenja zasprovodenje konkurencije izmedu Primer-C, d.o.o. Santiceva 6, Beograd i akcionarskogdrustva C market A.D., Cika Ljubina 9, Beograd. Resenje je sadrfal0 i pouku 0 pravnomleku: "Ovo resenje je konacno u upravnom postupku. Protiv ovog resenja moze se izjaviliZalba Vrhovnom sudu u roku od 15 dana od dana prijema.". Navedena pouka 0 pravnomleku prcdstavlja najgrublju povredu pravila upravnog po stupka. Konacan je upravo onajupravni akt protiv koga nije moguce podneti falbu kao pravni lek u upravnom postupku.Ako je akt kona~an, moze se osporavati sarno u upravnom sporu, koji se, kao sto je tonotomo poznato, zasniva tuzbom, izuzev kada je vo<1enje upravnog spora izriWoiskljuceoo normama zakona. Ako je, pak, dozvoljena zalba, resenje nije konacno.

U "pouci 0 pravnom leku" donosilac resenja je odredio kome se "zalba" podnosi, kao irok u kome se ima podneti, i specifikovao ga na 15 dana. Poznato je dajc u naSem pravurok za podnosenje tuzbe u upravnom sporu, kada'drugaCije nije odredeno posebnimodredbama, 30 dana.

Stranka je postovala "pouku 0 pravnom leku" imajuCi u vidu mogucnost da budeprekludirana u zaStiti svojih prava koja su povredena ovim'resenjem.

OYJIeBap KpaJba AJreKcaH,o.pa 67 ~ 11000 Beorpa,o. •. Cp6uja '" UpHa ['opaTen: (++381 11) 3027 600 ~ 3230116. Fax: (++38111) 32 21299

E·mail: pravni@ius.bg.ac.yu ~ Web: www.ius.bg.ac.yu

.<

.- .

2

Pogresna pouka 0 pravnom leku nema za posledicu nistavost resenja. Medutim, u skladusa clanom 200 Zakona 0 opstem upravnom postupku (u daljem tekstu: ZUP), posledice susledeee:

(...)(4) Kad je u resenju dato pogresno uputstvo, stranka moze postupiti po vazeClmpropisima ili po uputstvu. Stranka koja postupi po pogrefnom uputstvu, ne moze zbogtoga opeti sterneposiedice.(oo)(7) Kad protiv refenja nije moguce izjaviti zaIbu, a stranka je pogresno upucena da seprotiv tog resenja moze zaliti, pa je izjavila ialbu i zbog toga propustila rok zapokretanje upravnog spora, taj rok joj tde od dana dostavljanja resenja kojimje zaibaodbacena, ako stranka nije pre togapokrenula upravni spor.(...)

Primer-C je, dakle a) iskoristio svoje pravo, predvideno monom, da postupi po uputstvui b) zbog toga ne moze trpeti nikakve stetne posledice.

Postupanje po uputstvu je znaCilo i da je pravni lek morao biti upucen u roku od 15 dana,umesto 30, kako je to predvideno Zakonom 0 upravnom sport! (u daljem tekstu: ZUS). Uovako slozenoj stvari skraeenje roka moze proizvesti stetne posledice po stranku. Zbogtoga, bez obzira da Ii ee Vrhovni sud, sto se moze ocekivati, podnesak koji je u sldadu sapogresnim uputstvom oznacen kao "zalba" zapravo kvalifikovati kao tuibu, Primer-C uskladu sa ZUP-om mora dobiti pravo da u naknadnom primerenom roku, ili roku zapodizanje tuibe, naknadno dostavi tuibu kojom trati pobijanje resenja.

Ovo pravo Primer-C moze ostvarivati prime nom taeke 7 elana 200 ZUP, tako sto ee VSdostavljenu Zalbu odbaciti kao nedozvoljeno pravno sredstvo, pa ee od dostavljanja togresenja poceti da teee nov rok predviden za dostavljanje tuzbe, Hi tako sto ce donetizakljucak kojim dozvoljava povracaj u predasnje stanje kako stranka, u skladu sa tackom4 clana 200 ZUP, ne bi trpela stetu.

2. Dozvoljenost primenc pravila Zakona 0 zastiti konkurenci je naosporenu koncentraci ju

Komisija je svoje resenJe zasnovala na procesnim materijalnopravnim odredbamaZakona 0 zastiti konkmencije.

U izvesnom smislu i sarna stranka (Primer-C) je srnatrala da primeni ovog mona imamesta, podnoseci u skladu sa ovim zakonom, zahtev za izdavanje odobrenja zasprovodenje koncentracije 17. januara 2006. godine. Komisija je, s pozivom na clan75(5), koji ureduje tehnicko-organizaciona pitallja, implicite i bez obrazlozenja zakljucila

•

3

da je nadlema da odobrenje a) da, odnosno odbije i da pri tome b) svoju odluku mozezasnovati na odredbama Zakona 0 za~titi konkurencije. Umesto toga, Komisijaje moralada analizira da Ii ima mesta primeni clana 76 istog zakona, koji bi trebalo da resi pitanjevremenskog doma~ajanovih odredbi.

Po clanu 76, primenice se i pravila postupka i materijalna pravna pravila novog zakonana sve postupke koji su zapoceti pre stupanja novog zakona na snagu: .

,,Postupci zapoceti po propisima koji danom stupanja na snagu ovog Zakona prestaju davaie, okoncaee se u skladu sa ovim Zakonom ". .

Kako su, do dana stupanja na snagu Zakona 0 zaStiti konkurencije (u daljem tekstu:Zakon), vaZili propisi starog Antimonopolskog zakona, koji nisu predvidali kontrolukoncentracija i obzirom da u zakonu, kao ni u obrazlozenju predlagaca dostavljenomNarodnoj skup~tini 30. juna 2005, a ni u izlaganju resornog ministra pred Skupstinom(stenografske bele~ke sa 11. vanrcdnog zascdanja Narodne skupstine RS - Beograd2005.), ni prilikom glasanja nije bilo reci 0 bilo kakvoj retroaktivnosti u primeni ovogzakona, moze se izvesti zakljucak da ni prcdlagac, ni Narodna skupstina nisu zc1elidadaju bilo kakve mogucnosti Komisiji za zastitu konkureneije tla ispituje koncentraeijezapocete pre stupanja novog zakona na snagu. Ako se tome doda da je obavezapredlagaca zakona da u slucaju retroaktivne primene zakona u obrazlozenju koje upucujeSkupstini posebno opravda njegovll retroaktivnu primenu, iz nepostojanja ovakvogobrazlozenja jasno sledi nemogllcnost ucitavanja retroaktivne primene Zakona 0 zastitikorikllreneije. Clan 76 treba tumaCiti kao normalnu primenu intertemporalnog sukobaprocesnih odredbi, t.j., neposrednu primenu novih procesnih odredbi na vec zapocetepostupke pred telom koje sprovodi zakon.

Ako pretpostavimo da clan 76 nije neustavan, tj. da retroaktivna primena ovog Zakonanije dozvoljena, a obzirom da je postupak koncentracije koja je predmet rdenja zapoceopre stllpanja na snagu ovog zakona, Komisija nije ni trebalo da razmatra zalltev zasprovodenje koncentracije ..

Zakon koji je Komisija, i sama formirana po istom Zakonll, primenila, predvida obavezuucesnika koneentracije da u skladu sa clanom 25, podnese zahtev za izdavanje odobrcnjaza sprovodenje koncentracije:

»Zahtev iz clana 23. stay 1. ovog zakona podnosi se Komisiji u row od sedam dana oddana potpisivanja sporazuma, odnosno od dana objavlj"ivanja javnog poziva, odnosnoponude ili od dana sticanja konn·ole. »

Pri tome sc zahtev moze podneti i ranije, vec u momentu kada ucesnici koncentracijepokaZtiozbiljnu nameru za njeno sprovodenje. Prema tome, momenat preseka, momenatu kome nesumnjivo nastaje obaveza trazenja odobrenja koncentracije je dan predvidenstavom 1 clana 25.

"

.. 4

". ~~" ,; .. < \i' ,',

,Ako se dogailaj za koji ZakolJ 0 zaStiti konkurencije vezuje poeetak koncentracije inalaZepodnosenje zahteva za izdavanje odobrenja dogodiopre stupanja na snagu ovogzakona, onda se ovaj zakon ne moze retroaktivno primeniti na taj dogatfaj. ,Ovo bezohzira na to sto jesama koncentracija okoncana nakon stupanja na snagu Zakona.Ako u momentu formalnog zapocinjanja postupka koncentracije; u kome hi postojalaohaveza trazenja saglasnosti, zakon nije vazio, onda se na tll obavezu mora primentizakon koji je tada vazio, tj. Antimonopolski zakon koji nije predvit1.ao,kontrolukoncentracija. ", ,.

. .•.~U clanu 25 (1) pan objavljivanja javnog pOziva,'odp6sno ponude, je neswnnjivo dan

, zapocinjanja koncentracije i nastanka obaveze prij~vljivanja. 15. oktobra 2004. godine('f", , Komisija za hartije od vrednosti je svojim re~~;;)jeIP.odobrila ponudu Primera-C za

"f" ,preuzimanje akcija. Na osnovu toga, nastupio je rokqd 20 dana za preuzimanje akcija Cmarket ad. U tom, roku ponudilac je qi,Q,vezan ponudom i do preuzimanja bi dosloprihvatom ponude, '

Cinjenica je da je istog dana, na osnovu p~ivremenemere Trgovinskog suda u Beogradu, VII P br 697/04 od 12, oktobra 2004, Komisije za hartije od vrednosti odlozila izvr~enjeresenja. Kada je :privremena mera prestala da van, postupak je opet nastaylj~n tamo gdeje prekinut privremenom merom (resenje,Komisije za hartije od vrednQsti 15. 10.2005.) iokoncan. Prema tome, resenjeo odobrenjl,lponudeza preuzimanje akcija od IS. 10.2004.predstavlja konacan akt r.a osnovu koga je, prihvatanjem ponuda za preuzimanje' Cmarket a.d~,nastala koncentracija koja je predmet resenja Komisije.

Za ponudaca Primer-C ovaj,posao je pravno okoncan, u smislu da je nastala neopozi"apOlwda, a samim njenim prihvatom i ugovor. Istina, po oS~lovuposebnog odobrenjaKomisije za hartije od vr~dnosti, Primeru C je dozvoljeno da, nakon isteka privremene

.mere, u jednom delu izmeni uslove iz ponude. Medutim, radi se 0 istoj ponudi koja jesarno modiflkovana usled promenjenih okolnosti foje su nastupile zbog nezakoniteprivremene mere. Nakon 15. 10.2004 godine,'ponudi,lacu su~tini nije imao ni pravo, nimogucnost da utice na ovaj postupak. Tome ide u.'0dl~g i cinjenica da su u toku celogo.postupka postojale bankarske garancije u cilju obezbedenja akcionara a ciji je rok

,',v~osti, nakon prestanka privremene mere, produien. ·:·;·.i., .

Primeniti na posao, okoncan prihvatanjem ove pG;:n~de,Zakon 0 zaStiti konkurencijeznaci dati retroaktivno dejstvo 0dredbama Zakona, cak i;po samom tom Zakonu,.odnosno .

..~'.: clanu 25(1)'u vezi sa clanom76; ponudiocu koji je .0-1ioneopozivu ponudu iz koje jekoncentracija nastala oktobra 2004. godine namece sene samo formalna obaveza da traiisaglasnost za koncentraciju (i rizik daje ne dobije), vec i obaveza da proceni da Ii ee datineopozivu ponudu na osnovu pravila koja ne postoje. To je upravo ono grubo kr~enjepravne sigurnosti zbog koje vekovima postoji zabrana retroaktivnosti.

Prema tome, po naSem miSljenju Primer C nije bio II obavezi da uopste podnosi zalztevza odohrenje koncentracije. Komisija po ovom zahtevu nije mogla dapostupa, jer se poclanu 76 radi 0 postupku koji je zapocet u vreme kada kontrola koncentracija nije ni bilaregulisana. Primer C jeste pogresio kada je podneo zahtev za izdavanje odobrenja za

'.

5

sprovodenje koncentracije, ali Komisija je taj zahtev morala da odbaci primenom clana25 u vezi sa clanom 76 Zakona 0 zastiti konkurencije. Zasnivajuei svoju nad1eznost iprimenjujuei Zakon koji je stupio na snagu nakon sto je javna ponuda odobrena, Komisijanije obrazloZila retroaktivnu primenu Zakona. Moze se ocekivati da ee VS zbog togaponistiti resenje Kornisije.

3. Prekluzija

Sve i, da je Kornisija bila nadlezna da uzme u razmatranje zahtev Primera C, a i da je 'mogla da pri tome (retroaktivno) primeni Zakon o'zaStiti konkureneije, po sarnom tomZakonu Kornisija nije ni mogla'da donese resenje sa poslediearna koje je imala u vidu,odnosno resenje ove sadrzine. Zakon je, naime, predvideo prekluzivni rok u komeKornisija'mora okoncati postupak i doneti resenje, kao i poslediee propustanja tog roka.Posto Kornisija resenje nije donela u propisanom prekluzivnom roku, te poslediee koje susuprotne d~pozitivu analiziranog resenja nastupile su po samom Zakol1II, tj.koncentracijaje odobrena protekom prekluzivnog roka.

Kako se navodi u resenju Komisije, postupak je zapocet podnosenjem zahteva od stranestranke na dan 17. januara 2006. godine a analizirano resenje je doneto 10. jula 2006.godine. Po clanu 66, stay 2 Zalcona 0 zaStiti konkureneije, Komisijaje dufua da resenje upostupku pokrenutnom po zahtevu za odobrenje za sprovodenje koneentracije donese uroku od cetiri meseca od dana podnosenja zahteva. Nakon toga, nastupa kvalifIkovanoeutanje uprave: nadlemo telo nije iskoristilo svoje nadleznosti u prekluzivnom rokupredvidenom speeijalnom normom zakona, Gime nastupaju opste poslediee prekluzije,odnosno zabrane daljeg postupanja. Da prekluzija nastupa proizilazi iz cinjeniee da jeZakonom ciljano odstupljeno od opsteg roka za okoncanje upravnog po stupka, koji poZUP-u iznosi dva meseea. Ovakvo je odstupanje nesumnjivo ucinjeno kako bi Komisijaimala dovoljno vremena da U ovim slozenim stvarima obavi potrebna istrazivanja iprikupljanja podataka ua kojima ee se zasnivati resenje. ProduZivsi rok na cetiri meseea,zakonodavae je istovremeno iskljuCio moguenost postupanja nakon tog roka. Svakodrugo tumacenje ove odredbe znacilo bi narusavanje nacela pravne sigurnosti i prineipaposlovne sigurnosti

Podnosilae zahteva za odobrenje koncentraeije ima nesumnjiv pravni interes da mu, uzakonskom roku, 0 zahtevu bude odluceno. U protivnom, odluka koja bi mogla bitidoneta ad calendas Graecas mogla bi ocevidno ugroziti njegova prava. BaS zbog toga je ipredvideno koje ee poslediee nastupiti ako nadlezno telo u zakonskom roku odluku nedonese.

U clanu 23(5) Zakona 0 zastiti konkurencije predvideno je:

..., ...

6

"Ucesnici koncentracije su duzni da prekinu sprovotJenje koncentracije do donosenjare§enjaKomisije kojim se nameravana koncentracija odobrava ili do isteka roka od cetirimeseca od dana podnosenja zahteva.«

Dakle, istekom cetiri meseca od dana podnosenja zahteva ucesnik u koncentraciji mozeokonl3ati postupak koncentracije bez opasnosti od bilo kakvih pravnih posledica. Ukonkretnom slucaju odobrenje nije moglo da se zatrafi pre koncentracije jer je, kao $to jepokazano, ona zapoceta daleko pre stupanja Zakona na snagu. Bas zbog toga se odredbaclana 23(5) mora primeti. U svakom slul3aju, u uporednom pravu protekom roka u komenadlezni organ mora odluciti 0 koncentraciji izricito se naglaSava da transakcija dobijazeleno svetlo i ne moze se vise preispitivati. Drugacije tumal3enje clana 23(5) bi dakle,predstavljalo presedan protivan slovu Zakona, logici pravila 0 wtiti konkurencije ipravnoj sigurnosti.

Rok od cetiri meseca je istekao 17. maja 2006. -godine. Nakon podnosenja zahteva najpreMinistarstvo, a zatim Komisija traZili su dodatne materijale, pa i odobravali naknadnerokove u kojima se materijali imaju dostaviti. Ove cinjeniee, medutim, ne mogu uticati natrajanje roka u kome je resenje po Zakonu moralo biti doneto, niti dovesti do njegovogproduietka. Uostalom, Komisijaje bila u prilici da kontrolise rok i da proceni da Ii ce datiili nece dati produienje roka za podnosenje dodatnih materijala.

Tako posmatrano, resenje doneto nakon isteka prekLuzivllog roka predstavljanepostojeei pravni akt koji dekLarativnim resenjem treba sarno ukLolliti iz pravllogsistema.

4. Bitne povrcde upravnog postupka pogrdna primena materijalnogprava

Prema clanu 52. Zakona 0 zastiti konk1ll'cncije, na pitanja koja nisu regulisana timzakonom Komisija prirnenjuje ZUP. Kako je svoju duinost postupanja po zakonu shvatioSavet Komisije pokazuje vec opisano. Tako je u clanu 52(3) izricito navedeno da seprotiv resenja Komisije pokrece upravni spor pred nadleiDim sudom, sto je "zakonito isavesno postupajuCi" Savet Komisije pretvorio u "ialbu" VS. Komisija je na isti nacinpravila ZUP-a primenjivala i u drugirn stvarima. Upravni organ je duZan po ZUP- dapotpuno i tal3no utvrdi cinjenicno stanje, a ZUP sadrzi i pravila 0 dokazivanju.

Koje su posebne cinjenice relevantne i kako se te cinjenice dokazuju kada je u pitanjupostupak odobrenja koncentracije posebno je regulisao i Zakon 0 zastiti konkurencijc.Zakon pri tome upucuje i na dona1enje i primenu odgovarajuCih podzakonskih akata, kojisu takode doneti i koje je u postupku utvrdivanja cinjenica Komisija morala da primeni.

trendove ponude ipotrainje relevantne robe i/ili usluga;

trendove tehniekog i ekonomskog razvoja;

";:.

1'_"

7

Komisija je prilikom razmatranja i odlueivanja 0 zahtevu, morala da sprovede dvostrukitest. Jedno je da utvrdi relevantno ttiiste (relevantno trZiste proizvoda i relevantnogeografsko trziste), a zatim utvrdi mogucnost narusavanja konkurencije, i to najeescestvaranjem ili osnaiivanjem dominantnog polofuja. Navedena je i otvorena listaokolnosti koje Komisija treba da uzme u obzir (clan 28 Zakona):

Prilikom procene posledica nameravane koncentracije, Komisija utvrduje da Ii se takvomkoncentracijom bitno spreeava, ogranicava ili narusava konkurencija, pre svegastvaranjem, odnosno jacanjem dominantnog poloiaja na triistu, pri eemu u obzir uzimanaroeito:1) strukturu relevantnog triista;

2) stvarne ipotencijalne konkurente;

3) poloia} na triistu ucesnika ukoncentraciji injihovu ekonomsku ifinansijsku moc;

4) . mogucnosti izbora dobavljaea ikorisnifca;

5) pravne i druge prepreke za ulazak na relevantno triisle;

6) nivo unutrasnje imedunarodne konkurenlnosli ucesnika u koncentraciji;

7)

8)

9) interese potrosaea.

4.1. Relevantno trziste i njegova struktura

Komisija konstatuje da je triisni udeo veci od 40% pretpostavka za utvrdivanjedominantinog polofuja, a uspostavijanje dominantnog poloiaja predstavlja vidsprecavanja, ogranicavanja ili narusavanja konkureneije. Izneti stay da ova koneentraeijadovodi do trzisnog udela veceg od 50% ispunjava ovaj preduslov. Medutim, oCiglednemanjkavosti utvrdivanja rclevantnog trZista i postkoncenlraeionog trZisnog udela cineovakav sud pukom proizvoljnom konstatacijom.

Postojanje odredenog udela predstavlja samo jedan od preduslova za uspostavijanje,odnosno utvrdivanje dominantnog poIozaja. Prema elanu 28. Zakona potrebno je uzeti uobzir i jos neke elemente.

Iz resenja nije jasno kojim se laiterijurnima Komisija rukovodila pri odredivanjurclevantnog geografskog trZista i lrzista proizvoda. Komisija zakljucak 0 relevantomtrZistu izvlaci iz 'priznanja' (?!) Primera C. Radi sc 0 dokurnentu koji je nastao dyegodine pre donosenja resenja, a standard i uredba doneta na osnovu ciana 23(6) upucujeda se analiziraju podaei u poslednjc tri godine.

«: .

9

proizvodi grupgu, ali se ovde radi 0 grupama proizvoda, a ne grupama objekata u kojimase ti proizvodi prodaju.

Komisija je u svom re~enju odredila triiste Srbije kao relevantno geografsko triiste, dokje kao ute relevantno trZiste odredila trZiste 'grada Beograda. Buduci da je osnova zadefinisanje relevantnog geografskog trZista test .procene nivoa pada traZnje nageografskom trzistu, vezan za supstituciju ponude i supstituciju trainje, ostajenedokazano da ce kupci iz Valjeva (podrucje Srbije) prehranlbenu robu i drugu robusiroke potrosnje nabavljati u Zajecaru (takode podrucje Srbije, predstavlja suPStitllCijutrainje), ill da ce se navedena roba u slucaju nedostatka ponude bez vecih te~koca izBujariovca da se ponudi u Somboru. Ne samo da'.je odredivanje triista Srbije kaorelevantnog geografsko trnste nije potkrepljeno niti jednim jedinim testom, nego jezbog

. greske grupisanja svih heterogenih proizvoda. ("prehrambene robe i druge robe sirokepotrosnje") u jedno rclevantno trziste proizvoda,: napravljena i greskagrupisanja u jedno

. rell~vantno geografsko trZiste. . .

OCigledno je da Kornisija ne razlikuje koncepciju relevantnogtrZista od opsegateritorijalne primene Zakona (clan 3.).

4.2. Poloiaj na triistu

Greske u odredivanju relevantnog trzista neminovno dovode do gresaka u odredivanjuposledica po konkurenciju, budllCi da se ona odvija isk.1jw3ivona relevantnom trzistu.Kornisija konstatuje kako je utvrdila da Hernslade Trading oakon koncentracije kontroliSepreko 50% beogradskog triista, ne navodeci kako je to utvrdila, na osnovu kojihpodataka, kao ni da Ii pod trZistem, odnosno trZisnim udelom podrazumeva obim prodaje,prodajni prostor ili broj ucesnika na trzistu koji kontrolise. Nigde se u resenju ne vidi kojisu to bili odlucni kriterijumi pri utvrdivanju udela na trzistu, niti se bilo gde pristupanekoj.od uobicajenih metoda merenja koncentrisanosti triista, kao sto je na primer HHIanaliza, kao jedan od prihvacenih indikatora strukture trZista, vec isk.1juCivo barataucescem ucesnika koncentracije. Takode se ne vidi da li je Komisija razmatrala intenzitetpromena strukture trZi~ta do kojc je doslo ovom koncentracijom (RR indeks pre i nakonkoncentracije) i kojuje metodologiju koristila u donosenju zakljucaka

Dobija se utisak da je 50-postotno ucesce tu same da bi se teret dokazivanja negativnecinjenice (nepostojanja dominantnog poloiaja) prevalio na podnosioca zahteva. Da jeuopste Komisija nad/ezna da odohrava ili ne odobrava ovu koncentraciju, a po na.semmiSljenju nije, sud hi morao da ana/izirano rdenje zbog pogresnog i nepotpunoutvrilenog cinjenicnog stanja poniSti. Samim tim bi za podnosioca zahteva nastupilapravna sltuacija u kojoj se uzima da je zahtev odobren, zbog isteka rokova za njegovoodbijanje. Eventualno vracanje predmcta Komisiji na pon0V110 odlucivanje 0opravdanosti zahteva za odobrenje koncentracije otvorilo bi put grubim zloupotrebamaprocesnih ovlascenja jer bi Komisija mogla, odlucujuci bcz utvrdivanja Cinjenica, iznovai iznova da produfuje pravnu neizvesnost, sa neprocenjivim negativnim posledicama na

10

trziste i investicije. Smisao odobrenja koncentracije je da se sacuva javni interes, a on jepodjednako u zakonitom postupanju organa za zastitu konkurencije i pravne sigurnosti,koliko i u sprecavanju nedozvoljenih koncentracija. Sve i da je bila nadleina da resava uovoj stvari, Komisija svoj posao nije uradila u sladu sa Zakonom.

Komisija je pogresno i nepotpuno utvrdila cinjenicno stanje delom i zbog toga sto jepogresno smatrala da je teret dokazivanja odredenih relevantnih cinjenica na podnosiocuzahteva, a ne na njoj.· Istina, moglo bi se uzeti, obrnuto, da je Komisija, pogresnoutvrdivsi cinjenicno stanje i zasnivajuei svoje resenje na pogresno utvrdenomCinjenicnom stanju samim tim prebacila teret dokazivanja na podnosioca zahteva. Usvakom slucaju, Komisija je bUne relevantne tilljenice, pre svega triisno uteSte

.podnosioca zahteva na relevantnom triiS/u odredila (utvrdila) apriorno i bez ikakvogdokazivanja. Propustajuei da obavi posao zbog koga je osnovana, Komisija je"cinjenicnu" gradu formiraIa ne same proizvoljno, vee i nekorektnom primenom svojihsopstvenih pararnetara, odnosno bez primena ·testova speciftkovanih u podzakonskimaktima.1 Brojni su primeri kontradiktomosti koji "utvraeno" Cinjenicno stanje dovode upitanje vee na prvi pogled.

1. "Utvrdujuei" ekonomsku moe Komisija koristi raznorodne kriterijunle: zaHemslade Trade neto dobit, a za C market, Pekabetu i Maxi ukupan prihod. PritomKomisija propusta da konstatujc da je ekonomska "moe" C marketa u konstantnompadu. i da preduzeee u poslednjih nekoliko godina trpi gubitke.

2. Komisija sunlanlo konstatujc da su podaci 0 trzisnom ucescu preduzeeapodnosioca zahteva kontradiktorni sa internom anketorn koja je sluzila za prospekt Cmarketa. Bez upustanja u analizu te kontradikcije, Komisijaprimajaciae nastavlja dakoristi podatke iz prospekta C-marketa i na njima zasniva kasnije svoju odluku.

3. Komisija nigde ne cini napor da podatke 0 prometu podnosioca zahteva prilagodirelevantnom trZistu koje je sarna, proizvoljno, odredila, bez koriseenja testova na kojeje bila obavezna. Tako se koriste zbirni podaci 0 prometu, ukljucujuei one koji nisurezultat maIoprodajnih aktivnosti. Korektna analiza trZisnih uslova podrazumevala biprilagoaavanje zbirnih podataka okvirima u kojima se vrsi ispitivanje udcla na trZiStu.

Ovime je Komisija ne sarno bitno povredila pravila postupka, vec i prouzrokovalapogresnu primenu materijalnog prava.

I 0 odsustvu bilo kakve analize trfi~ta govori i konstatacija Komisije (neimenovan izvor) da "se do sadabaratalo povrsnirn informacijama iii, preciznije, svi trgovci su nastojali da minimiziraju svojll ulogu.DClaljlla analiza ce, dodaju, pokazati realnu sliku trfi~ta i prufili argumenle za eflkasnije delovanjcKomisije ...". Daklc, II ozbiljnll analizll krccc sc lck sada. (Politika, 5. septembar)

•• f

II

4.3. Stvarna i potencijalna konkurencija

Da bi primenila pravilo clana 28 zakona, Komisija je morala da, imaju6i u vidu delatnost,odnosno trZiste podnosioca zahteva, identifIkuje stvarne i potencijalne konkurente. Postose delatnost podnosioca zahteva pojavljuje kao slozena delatnost u maloprodaji ,,robesiroke potrosnje prehrambenih i neprehrarnbenih proizvoda siroke potrosnje', Komisija jemorala da obrazloZi zaSto u svoju analizu potencijalnih i postoje6ih konkurenata nijeukljuCila STR-ove, zelene pijace, te lance drogerija, a eventualno i maloprodajne lancedrugih neprehrambenih proizvoda ciji se asortiman poklapa sa deloviIDa asortimanapodnosioca zallteva. Takode, primenjuju6i pravila 6 11106ina trZistu, Komisija jepropustila da primeni pravila koja se odnose na trzisne planove i snagu konkurenata,sumarno konstatuju6i da je podnosilac zahteva u ekspanziji. Poznato je, medutim, da seupravo glavru konkurenti, i to na uzem geografskom trzistu koje Komisija nejasnospominje, nalaze u ekspanziji. Na primer: Veropulous upravo zavrsava novehipermarkete u Beogradu, Merkator je otvorio novi supermarket u Zemunu uposmatranom periodu, a u isto vreme otpocinje pregovore oko koncentracije sa Rodi6lancem. Svi su se ovi podaci mogli pronaci cak i povrsnim pra6enjem sredstava.infonnisanja, a narocito nisu mogli ostati nepoznati nakon iole briZljivije istrage od straneKomisije.

U pogledu stvarnih i potencijalnih konkurenata i njihove snage, Komisija sarno navodi dapostoje6i trZisni ucesnici imaju znatno manje trzisne udele, svi ispod 10%, tako da se nemogu smatrati znacajnirn konkurentima. Problem sa ovakvim stavom lczi uustanovljavaju trziSnih ucesca konkurenata i identifikovanju relevantnog trzista. Stoga jemoguce da u pojedinim slucajevima (pojedinim proizvodima, odnosno uZim geografskimtrzistima) konkurenti imaju daleko vece ucesce. Nadalje, trZisno ueesee predstavlja sarnojedan od kriterijuma merenja snage konkurenata, dok ostali uopste nisu uzeti u obzir.Konacno, Komisija ne govori 0 potencijalnim konkurentima, koji mogu da se jave novimulascima na trziste, ili koncentracijarna postojeCih ucesnika na trzistu.

Komisija komentarise polozaj na trzistu ucesnika u koncentraciji i njihovu ekonomsku ifInansijsku moc, time sto navodi koliki je bio profit "Hemslade Trading Ltd." u prva tritromesecja 2005. godine, a da ne navodi ekonomsku i finansijsku I;IlOC njihovihkonkurenata, buduci da su neki od njih u vlasnistvu mocnih stranih korporacija. Jos jeveci problem medutim u stavu Komisije da ee ogrOl1U1afinansijska sredstva kojimaraspolaie "Hemslade Trading Ltd." omogu6iti da invcstira u gradnju novih objekata. Usavremenoj privredi, nasuprot ovom stavu, invcsticije se fmansiraju iz zajmova, ili iznovog emitovanja akcija, retko reinvestiranjem dobiti, tako da iznos imovine jednekompanije (kao osiguranja kredita) moze bitnije da utiee na nivo investicija nego masaostvarenog profita.

4.4. Vertikalni efekti

12

Potpuno je pogre§na primena materijalnog prava sadr:funa u stavu Komisije da sekoncentracijom koja je u pitanju naru§ava konkurencija na triistu dobavljaca. Komisijanavodi da je podnosilac zahteva u prilici da 'od dobavljaea iznudi povoljnije uslovekupovine i isporuke, eime se naru§ava konkurencija na trZistima dobavljaea'. avo je nonsequitur i predstavlja pogresno eitanje zakona. Naravno da su veci lanci u boljempoloiaju od manjih kadaje u pitanju mogucnost da robu nabavljaju efikasnije i po niiimcenarna, ali Komisija ne nudi objaSnjenje zasto je to lose ili drugaCije od onoga. §to sede§ava i u ostalim oblastima privredivanja, te zasto bi to predstavljalo zloupotrebu na bilokoji naein. Zloupotreba bi bila diskriminacija medu dobavljacima.

8to se mogucnosti izbora dobavljaea i korisnika tiec, Kornisija tvrdi da ogroman prodajnii skladisni prostor dovodi do toga da "Hemslade Trading Ltd." je "u poziciji da oddobavljaea iznudi povoljnije us love kupovine i isporuke". Ovakav stay nije zasnovan na

.Cinjenicama. Eventualno "iznudivanje" nemde da bude posledica "orgromnogprodajnog i skladisnog prostora", koji Komisija uopste nije ni utvrdila, vec sarnoeventualne dominantne pozicije maloprodajnog lanca na trZi§tu nabavke pojedinaenogproizvoda. (Ovde valja napomenuti da dobavljaei u Beogradu imaju i sami svoj veliki

. skladisni prostor i dostavna vozila, te je sa te strane za njih skladisni i prod,ajni prostorkupaca irelevantan). Ne sarno da Komisija nije utvrdila postojanje takvog dominantnogponaSanja, nego bi time i potkopala sopstveno definisanje relevantnog trZisla (prodajnog)proizvoda. Nadalje, Komisija tvrdi da ce vertikalna inlegracija dovesti do diskriminacijedobavljaca, eimc ce se narusiti koncentracija. Zakon, medutirn, predvida dadiskriminacija dobavljaea predstavlja zloupotrebu dominantnog polozaja, a Komisijanieim nije dokazala postojanje dominantnog poloiaja "Hemslade Trading Ltd." niti najednom triistu nabavke? Ukratko, Komisija nije pokazala da je umanjena mogucnostizbora dobavljaea i korisnika.

4.5. Barijere ulasku

Komisija tvrdi da u pogledu ulaska novih konkurenata na trziste postoje znacajne pravnei druge prepreke za ulazak na relevantno trZi§te, a da za ovakvu tvrdnju nije ponudila nitijedan argument, odnosno da u prilog ovc tvrdnje nije iznc1a niti jednu Cinjenicu. Da bi serazmotrio pojam till prepreka, potrebno je ukazati na to da su takve prepreke one koje uuslovima postojanja monopolskog, protita onemogucavaju novim konkurentima da udu ugranu (na relevantno trZiste) i time omogucavaju monopolisti da i dalje ostvarujemonopolski (ekstra) profit.

U tom smislu, pravne prepreke ne postoje, buduci da je ulaz u ovu granu delatnostislobodan, i da za njega vaZe svi oni uobieajeni propisi koji vaZe i za sve ostale granedc1atnostl (registracija preduzeca), a za izgradnju novill objekata svi oni propisi koji

2 Ovu na~u tvrdnju najbolje oslikavaju podaci dobavlja~a Hemsladeovih trgovillskih lanaca (materijalustupljen od strane Delta M). Retko kada uce~ce u nabavkama prelazi 10 odsto, a i tada izuzetno retkoprelazi 20 odsto.

13

reguli~u tu oblast. Dolazak velikih invcstitora U ovoj oblasti u poslednjih nekoliko godina(Merkator, Veropulos itd) empirijski je dokaz ove tvrdnje. Mogueno~cu adaptacijepostojeeih gradevinskih objekata i promene njihove namene u trgovinu na malo zaobilazisc i eventualna prepreka urbanistieke regulative.

Ostajc potpuno nejasno koje su to faktieke prepreke ulasku novih konkurenta na koje sepoziva Komisija. Same karakteristike ove delatnosti ne traZe nikakve specifienetehnol0l.pje koje bi bile nedostupne konkurentima, niti neka specificna znanja koja bidovela do nedostatka ponude odgovarajuee radne snage na trZistu, niti velike ftksnetro~kove koji bi doveli do snaine ekonomije obima sto bi podrazumevalo da ogranieenotrZiste predstavlja barijeru, niti neke specifiene investicije koje bi imale karakterireverzibilnih troskova (sunk costs) kojima se predupreduje ulazak novih konkurenala .

. Nadalje, ubrzavanje procesa urbane rekonstrukcije u Beogradu i drugim gradovima uSrbiji omogueava otvaranje novih lokacija za t..:govinu na malo, a gotovo da ne postojeurbanistieka ogranieenja ovoj nameni povrsine, buduCi da· je veoma eesto i fiziekiukljucena.u stanovanje, kao prizemni deo stambenih zgrada.

. .' .4.6. Unutrasnja i medunarodna konkurentnost, trendovi ponude, trafnje i razvoja

Sto se tiee nivoa w1Utra~nje i medunarodne konkurentnosti ucesnika u koncentraciji,Komisija, iako je na to obavezuje Zakon, nije razmotrila tu konkurentnost, nije jcponudila niti jedan jedini nalaz, tako da se ne saznaje nista 0 eventualnim konkurentskimprednostima ueesnika koncentracije.

Komisija uop~te ne razmatra trendove ponude i trainje relevantne robe, na sta jeobavezuje Zakon. Razmatranje tih trend ova bi pokazalo postojanje znacajnog privrcdnograsta, odnosno rasta kupovne moei stanovnistva u Srbiji, ~to znaCi da se moze oeekivatida ee vremenom doei do rasta trainje za svim proizvodima koji serazmatraju, pa time ido rasla relevantnog triista, eime se umanjuje moguenost uspostavljanja, odnosnoodriavanja dominantnog poloZaja bilo kog ueesnika. Sirenje rasprostranjenosti platnih ikreditnih kartica dovesce do rasta plateine sposobnosti gradana pri zadatoj kupovnojmoei sa istim efektom po sirenje trainje.

Ponuda ee da se uveeava i cene ee dalje da padaju izmedu ostalog usled Sporazuma 0

stabilizaciji i pridruzivanja kojim ee se carinska stopa na nepoljoprivredne proizvode izED oboriti na 0%, dok se za poljoprivredne umanjiti. Pristupanje STO ee umanjiticarinsku za~titu domaeeg triista i poveeati ponudu iz uvoza. Navedena kretanja ueinieedelatnosti trgovine na malo jos profitabilnojom, cirne se stvaraju podsticaji za ulazaknovih konkurenata na trZiste. Sve ovo ee ornoguCifi veeu ponudu dobavljaea i poveeanjerelevantnog trZista.

Korrusija, iako je na to obavezuje Zakon, uopste ne razmatra trendove tehniekog iekonomskog razvoja. Na primer, ne razmatra sc pojava i jaeanje kupovine prckoInterneta, Cime se uveeava konkurencija.

"

14

5. Uslovno odobravanje koncentracije

Cak iako bi se kao tacna uzela Cinjenicna podloga na osnovu koje jeKontisija uskratila.·odobrenje, te njena ocena da je nadlez.na da postupa u predmetnoj koncentraciji, odluka

. da se koncentraeija ne dopusti u· eelosti je protivna odredbama Zakona i podzakonskihakata.

Naime, kao sto je vec ranije navedeno (v. taeku 4.1.), Komisija nikako nije mogla da. korektnom primenom clana 6, te kritt~rij~ima predvidenim u clanu 2. Uredbe 0

kriterijwnima za utvrdivanje relevantnog trZista kao relevatno geografsko trziste odrediWavo trZiste Srbije. Naprotiv, kao relevantno trZiste moglo je biti odredeno same trZisteBeograda, kao:

«teritorija na kojoj ucesnici na triistu ucestvuju u ponudi ili potrainji i na kojoj poslojeisli uslovi konkurencije, koji se bitno razlikuju od uslova konkurencije na ostalimtriiStima» (clan 6. Zakona)

Apsurdno bi bilo, sve da je Komisija i "utvrdila" da bi doslo do stvaranja, odnosnoosnaiivanja dominantnog polozaja na trZiStu Beograda, zabraniti koncentraciju u celini,odnosno' ne iskoristiti odredbe clana 27(4) da se uslovno odobri koncentracija uzodredenc naloge podnosiocu zahteva. Ako iz zakonskih i podzakonskih odredbi proizilazida relevantno trZiste ne moze biti trziste eele Srbije, a pritom se Komisija i sama bavisame stanjem na beogradskom trZistu, ni sanla koncentracija ne sme biti blokirana u merivecoj od one koja sprecava narusavanje konkurencije na ispitivanom relevantnom trziStu.U uporednoj praksi uobieajeno je da se u takvim slueajevima zahteva prodaja odredenihmaloprodajnih objekata ili raskidanje ugovora 0 zakupu, cesto uz briZljivo pojedinacnonabrajanje objekata koje podnosilae zahteva mora da proda ili da se iz njih na drugi naciniseli. Ovako se Komisija gotovo uopste nije pozabavila maloprodajom van B!':ograda, aopredelila da odobrenje uskrati u potpwl0sti, na celoj teritoriji Srbije.

ZAKlJUC'AK

1. Zakon' 0 zastiti konkurencije ne treba da bude primenjen na osporenu koncentraciju,jer je koncentracija u pilanju naslala pre slupanja na snagu Zakona. Komisija je moralada zahtev Primera C odbaci pozivajuCi se na Cl.25 a u vezi sa Cl.76 Zakona.

2. Komisija je, pastupajuCi po zahtevu, donela re.senje nakon isteka zakonskag roka ukome je re.senje moralo biti donela, Ieje naslupila prekluzija.

~(..•

15

3. Komisija je, postupajuCi po zahtevu, ucinila bitne povrede upravnog postupkapogresno primenila materijalnopravo.

4. Najzad. obzirom da nije iJpitivala antikompetitivno dejstvo koncentracije vanbeogradskog triista, Komisija je koncen/raciju mogla samo da uslovi, a ne i da uskratiodobrenje u celos/i.

U Beogrlldu, 11. septembra 2006.