St.meld. nr. 19 - Regjeringen.no · og av dagens situasjon, mens en i kapittel 3 kort beskriver enkelte demografiske utfordringer. Kapittel 4 er en gjennomgang av politikkområ-der

St.meld. nr. 19(2003–2004)

Et velfungerende arbeidsmarked

Innhold

1 Innledning og oppsummering . . . . 51.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51.2 Sammendrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61.2.1 Utviklingstrekk på arbeidsmarkedet 61.2.2 Et inkluderende arbeidsliv . . . . . . . . . 81.2.3 Effektiv utnyttelse av arbeidskraften 91.2.4 Arbeidsinnvandring – EØS-

utvidelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101.2.5 Arbeidsmarkedspolitikken . . . . . . . . . 14

2 Utviklingen på arbeidsmarkedet –Noen langsiktige utviklingstrekk . 19

3 Strukturelle utfordringer –demografisk utvikling . . . . . . . . . . . 27

4 Hovedelementer i arbeidet for etvelfungerende arbeidsmarked . . . 30

4.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304.2 Mobilitet fremmer god ressursbruk

og gir lav ledighet . . . . . . . . . . . . . . . . 314.3 Arbeidsrett og arbeidsmiljø . . . . . . . . 334.4 Kompetanse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354.5 Arbeidsinnvandring . . . . . . . . . . . . . . 374.6 Et inkluderende arbeidsliv . . . . . . . . . 404.7 Lønnsdannelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

5 EØS-utvidelsen ogarbeidsinnvandring . . . . . . . . . . . . . 54

5.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545.2. Regulering av arbeidsinnvandring . . 545.2.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545.2.2 Regler for borgere fra land utenfor

EØS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545.2.3 Regler for borgere fra EØS-land . . . . 555.3 Internasjonale rammebetingelser i

endring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 565.3.1 Utvidelsen av EØS . . . . . . . . . . . . . . . 565.3.2 Verdens handelsorganisasjon –

WTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 565.4 Migrasjonsutsikter etter EØS-

utvidelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 575.4.1 Situasjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 575.4.2 Generelle perspektiver . . . . . . . . . . . . 575.4.3 Framtidig migrasjon til Norge . . . . . . 585.5 Overgangsordninger . . . . . . . . . . . . . 595.5.1 Overgangsperioden og fri

bevegelighet for arbeidstakere . . . . . 59

5.5.2 Hva gjør andre EU-land . . . . . . . . . . . 595.5.3 Regjeringens syn på

overgangsordninger . . . . . . . . . . . . . . 605.6 Utviklingen på arbeidsmarkedet . . . . 615.6.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 615.6.2 Sysselsettingssituasjon og

arbeidsinnvandring . . . . . . . . . . . . . . . 615.6.3 Behov for overvåkingsberedskap og

beskyttelsesmekanisme . . . . . . . . . . . 625.7 Lønns- og arbeidsvilkår . . . . . . . . . . . 635.7.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 635.7.2 Reguleringer av lønns- og

arbeidsvilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 635.7.2.1 Generelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 635.7.2.2 Arbeidsmiljølovens bestemmelser

om utsendte arbeidstakere . . . . . . . . 645.7.2.3 Forslag til nye regler i

arbeidsmiljøloven om likebehandlingi arbeidslivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

5.7.2.4 Allmenngjøring av tariffavtaler etterallmenngjøringsloven . . . . . . . . . . . . . 64

5.7.3 Tilsyn med virksomhetenes helse-,miljø- og sikkerhetsarbeid . . . . . . . . . 65

5.7.4 Mulige tiltak for å forhindre sosialdumping . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

5.7.4.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 665.7.4.2 Allmenngjøring av tariffavtaler . . . . . 665.7.4.3 Regulering av minstelønn . . . . . . . . . 675.7.4.4 Kontrolltiltak fra Arbeidstilsynet . . . . 675.7.4.5 Hjemmel for Arbeidstilsynet til å

gripe inn mot lønns- og arbeidsvilkårsom er vesentlig dårligere enngjengs i det norskearbeidsmarkedet . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

5.7.4.6 ILO-konvensjon nr. 94 omarbeidsklausuler i offentligearbeidskontrakter . . . . . . . . . . . . . . . . 69

5.8 Velferdsordninger . . . . . . . . . . . . . . . . 695.8.1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 695.8.2 Rapport fra en tverrdepartemental

arbeidsgruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 695.8.2 Oppfølging og vurdering . . . . . . . . . . 705.9 Ufaglært arbeidskraft . . . . . . . . . . . . . 715.9.1 Forslag til ny ordning for ufaglært

arbeidskraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 715.9.2 Høringsinstansenes syn . . . . . . . . . . . 715.9.3 Vurdering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

5.10 Oppsummering av tiltak . . . . . . . . . . . 725.11 Økonomisk-administrative

konsekvenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

6 Markedssvikt og behovet foroffentlig inngrep . . . . . . . . . . . . . . . . 73

6.1 Offentlig sektors rolle iarbeidsmarkedet . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

6.2 Offentlig forsyningsansvar vs.offentlig produksjonsansvar . . . . . . . . 73

6.3 Markedet forarbeidsmarkedstjenester –rammebetingelser . . . . . . . . . . . . . . . . 74

6.4 Markedet forarbeidsmarkedstjenester overforledige og yrkeshemmede . . . . . . . . . . 77

7 Organisering avarbeidsmarkedsfeltet.Aetats rolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

7.1 Teoretiske beskrivelser avarbeidsmarkedets funksjonsmåte ognoen empiriske resultater av aktivarbeidsmarkedspolitikk . . . . . . . . . . . 79

7.2 Dagpengesystemet – en sentral delav arbeidsmarkedspolitikken . . . . . . . 82

7.3 Politikk overfor funksjonshemmede/yrkeshemmede . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

7.4 Aetat – økt kapasitet, effektiviseringog friere rammebetingelser . . . . . . . . 87

7.5 Aetats tjenester . . . . . . . . . . . . . . . . . . 917.6 Samordning av tjenestene fra Aetat,

trygdeetat og sosialtjenesten . . . . . . . 93

8 Yrkeshemmedes ogarbeidssøkeres rettigheter ogplikter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

8.1 Aetats service overfor brukerne . . . . 948.2 Ny lov om offentlige

arbeidsmarkedstjenester . . . . . . . . . . 968.3 Brukermedvirkning og

brukertilfredshet . . . . . . . . . . . . . . . . . 978.4 Bruk av arbeidsmarkedstiltak . . . . . . 98

St.meld. nr. 19(2003–2004)


Tilråding fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet av 19. desember 2003,godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Bondevik II)

1 Innledning og oppsummering

1.1 Innledning

Regjeringen legger med dette frem en melding omarbeidsmarkedspolitikken. Meldingen svarer påKommunalkomiteens merknad i Budsjettinst. S.nr. 5 (2001–2002). Meldingen svarer også på ved-taket under trontaledebatten denne høsten om ådrøfte konsekvensene ved overgangen til et fritt ar-beidsmarked innenfor det nye EØS-området, jf. ka-pittel 5.

Kampen mot arbeidsledighet er regjeringensprioritet nummer én. Dette er dels et kortsiktig ar-beid, som er omtalt i budsjettdokumentene for2004, dels et langsiktig arbeid knyttet til gode oghensiktsmessige rammebetingelser. Denne mel-dingen omhandler de mer langsiktige utfordringe-ne for å fremme et velfungerende arbeidsmarked.Utfordringene knyttet til å motvirke utstøtingspro-sessene i arbeidsmarkedet er særlig viktige.

Et velfungerende arbeidsmarked innebærer atarbeidsmarkedet er tilstrekkelig fleksibelt til rasktå kunne tilpasse seg endret etterspørsel etter uliketyper arbeidskraft uten at det oppstår høy ledigheteller stor avgang fra arbeidslivet. Arbeidsledighe-ten har en tendens til å ramme utsatte grupper har-dere enn andre. Det er en viktig grunn til å væreopptatt av rammebetingelsene i arbeidsmarkedet.

Et velfungerende arbeidsmarked skal bidra tilat personer som ønsker å tilby sin arbeidskraft,skal kunne ha muligheten til å få og beholde arbeidi en lang yrkeskarriere. Det vil resultere i høy yr-kesdeltakelse. Det forutsetter kvalitativt gode ar-beidsplasser hvor bedriftene legger til rette for enlangsiktig forvaltning og bruk av arbeidskraftenhos arbeidstakerene de har ansatt. Det er mangebekymringsfulle trekk knyttet til nivået på arbeids-styrken, bl.a. høy avgang til uføretrygding og lavyrkesdeltakelse blant eldre. I tillegg bidrar et høytsykefravær til å redusere den effektive arbeidsstyr-ken.

Arbeidsmarkedet er kanskje det viktigste mar-kedet i en økonomi. Her fordeles arbeidssøkeremed forskjellige kvalifikasjoner på bedrifter og job-ber i forhold til kvalifikasjonskrav. Arbeidstakereskal helst finne den jobben de er best kvalifisertfor. Denne allokeringsfunksjonen til arbeidsmar-kedet er viktig både når arbeidsmarkedet erstramt og når det er høy ledighet.

I et dynamisk arbeidsmarked vil det være storestrømmer mellom ulike arbeidsmarkedsstatuser.Det er viktig at disse strømmene kan skje mestmulig smidig for å hindre at det oppstår store uba-lanser. Et velfungerende arbeidsmarked skal sør-ge for at prosessen med å bringe sammen tilbyde-

St.meld. nr. 196 2003–2004Et velfungerende arbeidsmarked

re og etterspørrere av arbeidskraft skjer utenunødvendig spill av tid. De fleste av disse endrin-gene i status settes i gang frivillig og håndteres avden enkelte uten behov og ønske om medvirkningav offentlige institusjoner.

Regjeringens visjon er å gjøre arbeidsmarkedetmest mulig selvregulerende og med høy yrkesdel-takelse. Det innebærer at flest mulig av strømme-ne på arbeidsmarkedet kan skje uten behov formyndighetenes medvirkning. Myndighetene kanda konsentrere sine ressurser til områder hvormarkedet ikke leverer tilfredsstillende løsninger.

De enkelte kapitlene

Kommunalkomiteen ber i sin merknad i Budsjett-inst. S. nr. 5 (2001–2002) om en melding «om ar-beidsmarkeds- og sysselsetningspolitikk i det 21.århundret». Det er lagt opp til en slik bred drøftingi denne meldingen. Da regjeringen allerede hartatt mange initiativ for å bedre arbeidsmarkedetsfunksjonsmåte samt at det foregår et betydelig ar-beid som ennå ikke er sluttført, vil denne meldin-gen i hovedsak være av beskrivende karakter. Re-gjeringen vil komme tilbake til Stortinget med for-slag på flere områder med betydning for arbeids-markedet etter hvert som de ulike saksfeltene erferdig utredet. Det gjelder bl.a. skattepolitikken,pensjonspolitikken og arbeidsrettsreglene.

I kapittel 2 gis en beskrivelse av utviklingen iarbeidsmarkedet, både av noen historiske trenderog av dagens situasjon, mens en i kapittel 3 kortbeskriver enkelte demografiske utfordringer.

Kapittel 4 er en gjennomgang av politikkområ-der som har betydelig innflytelse på arbeidsmarke-dets virkemåte. Områder som er særlig omtalt, erlønnsdannelsen, utdannelse/etterutdannelse, lo-ver og regler knyttet til arbeidstakernes rettighe-ter, regelverket for arbeidsinnvandring og det so-siale sikkerhetsnettet.

Kapittel 5 omhandler konsekvenser av utvidel-sen av EØS med de nye EU-landene. Kapitlet er ut-arbeidet av Kommunal- og regionaldepartementeti samarbeid med Arbeids- og administrasjonsde-partementet.

I kapitlene 6 til 8 omtales arbeidsmarkedspoli-tikken i mer snever forstand herunder igangsattetiltak for å effektivisere gjennomføringen av ar-beidsmarkedspolitikken og tiltak for en sterkerebrukerorientering av arbeidsmarkedspolitikken.Regjeringen ser en bedre samordnet og brukerret-tet forvaltning (Aetat, trygdeetat og sosialtjenes-ten) som et sentralt tiltak for å nå målene i arbeids-markedspolitikken og vil legge saken frem forStortinget i løpet av inneværende stortingsperiode.

1.2 Sammendrag

1.2.1 Utviklingstrekk på arbeidsmarkedet

Ledighet på kort sikt

Norge hadde en gunstig utvikling på arbeidsmar-kedet gjennom store deler av 90-tallet etter at le-digheten nådde en topp i 1993. Yrkesdeltakelsenøkte og arbeidsledigheten falt. Dette kan tilskrivesbåde gunstige konjunkturer og en gunstig utvik-ling i den kostnadsmessige konkurranseevnen.

Siden 1998 har arbeidsmarkedet blitt svekket.Svekkelsen har vært særlig sterk de to siste årene.Både konjunkturutviklingen, høy kronekurs oghøyere kostnadsutvikling enn hos våre handels-partnere har bidratt til denne utviklingen. I 2002viste Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersø-kelse (AKU) at ledigheten var 3,9 pst. Den økte vi-dere til 4,7 pst. i 3. kvartal 2003 (sesongkorrigert).

Sysselsettingen hadde en positiv utvikling fraandre til tredje kvartal 2003 ifølge sesongjustertetall fra arbeidskraftundersøkelsen til SSB. Antallhelt ledige arbeidssøkere var omtrent uendret isamme periode. Aetats tall over registrerte ledigeviser tegn til nedgang høsten 2003.

Mange på offentlige stønadsordninger

Tilstrømningen til de offentlige velferdsordninge-ne blant personer i yrkesaktiv alder, har økt sterkti de to siste tiårene. Antall uførepensjonister harøkt fra ca. 160 000 i 1980 til 300 000 høsten 2003(10 pst. av befolkingen 16–66 år). Utbyggingen avavtalefestet førtidspensjon (AFP) på 90-tallet, harført til et antall AFP-førtidspensjonister på vel34 000. Få kombinerer trygd eller førtidspensjonog arbeidsinntekt. I tillegg har sykefraværet øktmarkert siden midten av 1990-tallet og var i 2. kv.2003 7,8 pst. av avtalte dagsverk. Disse kommer itillegg til personer som er under yrkesmessig att-føring (om lag 80 000) eller er arbeidsledige (omlag 90 000).

Omfanget av personer utenfor arbeidslivet, oftepå ulike offentlige overføringsordninger, som øns-ker å arbeide, utgjør en stor utfordring for arbeids-markedspolitikken og for velferdssamfunnet. Deter alle disse kampen mot arbeidsledigheten hand-ler om. Det er viktig at dette mer langsiktige pers-pektivet ikke nedprioriteres i det kortsiktige arbei-det mot ledigheten.


Moderat vekst i arbeidsstyrken – fallendeyrkesfrekvens

I dag har 2,4 millioner personer, eller nær 3/4 avbefolkningen i alderen 16–74 år, tilknytning til ar-beidslivet. Yrkesdeltakelsen nådde et rekordhøytnivå på slutten av nittitallet og har siden endret seglite. En slik høy yrkesdeltakelse er blant de høyes-te i OECD-området. Samtidig med at antall syssel-satte personer har økt over tid, er gjennomsnittligarbeidstid redusert. Gjennom det forrige århund-ret ble normalarbeidstiden for en heltidssysselsattom lag halvert. Reduksjonen i normalarbeidstidener dels skjedd ved reduksjon i gjennomsnittligukentlig arbeidstid og dels gjennom flere ferieda-ger. Det er i dag under 900 000 personer i alderen16–74 år som ikke deltar i arbeidslivet. De fleste avdisse er under utdanning, uføre, alderspensjonis-ter eller hjemme med omsorgoppgaver. Det inne-bærer at arbeidskraftreserven er vesentlig mindreenn tidligere.

Statistisk sentralbyrås (SSB) demografiskefremskrivninger viser en moderat vekst i arbeids-styrken de nærmeste årene, med om lag ti tusenpersoner per år. Det skjer en vridning i alders-strukturen med nedgang i de yngre årsklassene ogen økning i de eldste årsklassene. I løpet av dekommende fem år vil f.eks. antall personer i alders-gruppen 55–66 år øke med over 20 pst. Da eldrehar lavere yrkesfrekvens enn yngre, bidrar dette tilat samlet yrkesfrekvens vil falle noe i årene frem-over. Aldrende befolkning og økt gjennomsnittliglevealder bidrar til at arbeidsstyrken som andel avsamlet befolkning reduseres. Dette fører til at an-tall yrkesaktive per pensjonist faller betydelig pånoe lengre sikt. Det kan gi press på offentlige ut-gifter til pensjoner mv.

En betydelig del av nettotilveksten til arbeids-styrken forventes å være personer med innvand-rerbakgrunn. Innvandrere har imidlertid også be-hov for varer og tjenester. Det gjelder i særlig gradnår innvandreren kommer sammen med sin fami-lie. Indirekte bidrar derfor innvandrere til økt et-terspørsel etter arbeidskraft. Arbeidsinnvandringer derfor ingen enkel løsning for å motvirke et lavtinnenlandsk arbeidstilbud. Bare dersom innvand-rerne i gjennomsnitt er yngre enn gjennomsnittet ibefolkningen vil innvandring bidra til å utjevne be-folkningens aldersprofil. De positive effektene påsysselsettingen avhenger i tillegg av hvor rasktinnvandrerne kommer i jobb og hvor omfattendeog langvarig yrkesdeltakelsen blir. Andelen syssel-satte blant førstegenerasjons innvandrere var 57,6prosent i 4. kvartal 2002. I hele befolkningen varandelen sysselsatte 70,1 prosent.

Muligheten til økt arbeidstilbud fra kvinner erfortsatt i noen grad til stede, da kvinner fortsatt ar-beider betydelig færre timer i inntektsgivende ar-beid enn menn i gjennomsnitt. Blant kvinner somarbeider deltid, rapporterer en stor del at de er til-freds med dette. Andre er undersysselsatte og øns-ker å arbeide mer. Et offentlig utvalg er nylig ned-satt for å se nærmere på mulige virkemidler somkan bidra til å redusere omfanget av uønsket del-tid.

I tall fra 2003 oppgir 8 pst. av alle sysselsatte atde har en funksjonshemning. 22 pst. av disse opp-gir å være uførepensjonister. Sysselsettingsratener om lag 30 prosentpoeng lavere blant funksjons-hemmede enn for alle i arbeidsdyktig alder, mensforskjellen i arbeidsledighet ikke avviker i vesent-lig grad.

I løpet av de siste årene har sykefraværet øktmarkert og mange har forlatt arbeidsstyrken gjen-nom uføre- og førtidspensjonering. Samlet har det-te redusert arbeidstilbudet. Ifølge Statistisk sen-tralbyrås AKU økte andelen førtids- og uførepen-sjonister i aldersgruppen 16–74 år med om lag 2prosentpoeng i tiåret fra 1992 til 2002. Selv om le-dighetsnivået faller når konjunkturene bedres, erdet liten grunn til å tro at omfanget av uføre- og før-tidspensjonerte reduseres (jf. også figur 4.4.).

Et system som legger til rette for tidligpensjo-nering vil potensielt medføre betydelige samfunns-økonomiske kostnader. Dette vil særlig være tilfel-le når tidligpensjoneringen skjer frivillig, basert påen kalkulert avveining mellom nytten ved fortsatt åstå i jobb og nytten av økt fritid. Årsaken til dette erbl.a. skatte- og avgiftssystemet som gjør at arbeids-takeren i sin avveining mellom å fortsette i aktivtarbeid og tidligpensjonere seg, ikke står overfor dereelle prisene knyttet til valget. For eksempel vilskatt på inntekt gjøre at arbeidstakeren sitter igjenmed mindre enn de verdiene arbeidet har gene-rert, noe som trekker i retning av at tidligpensjo-nering framstår som mer attraktivt enn ved fraværav en slik skatt. Dette kan lede til at det som fra ar-beidstakerens ståsted virker gunstig og et naturligvalg, er en kostnad for samfunnet.

Anslag på den samlede samfunnsøkonomiskekostnaden er beheftet med stor usikkerhet, særligfordi man ikke kjenner til i hvilken grad arbeidsta-kerne faktisk kunne utført produktivt arbeid i fra-vær av gunstige tidligpensjoneringsordninger. Entilnærming til problemet er å se på kostnadeneknyttet til endringen over tid. Dette er basert på enantagelse om at økningen i antallet som benytterordningene i større grad representerer frivillighet.Ser vi på perioden 1995–2002 økte antallet AFP-pensjonister med 24 000 personer og antall uføre-


pensjonister med 56 000 personer. Basert på eksis-terende skatte- og avgiftsnivåer kan det samfunns-økonomiske tapet som en øvre grense anslås til 1,2prosent av BNP. Over halvparten av et slikt tap iproduksjon kan knyttes til økt uførepensjoneringblant personer under 60 år.

Hvis økningen i andelen uføre- og førtidspen-sjonerte fortsetter, vil det gi ytterligere reduksjon iyrkesfrekvensen, og følgelig arbeidstilbudet, utover fremskrivningene omtalt i kap. 3. Aldringenav befolkningen bidrar på etterspørselssiden til etøkende behov for arbeidskraft i helse- og omsorgs-sektoren. Sett samlet kan dette legge begrensnin-ger på sysselsettingsveksten i øvrige sektorer isamfunnet. Utfordringene i årene fremover er der-for knyttet til knapphet på arbeidskraft. En viktigoppgave for arbeidsmarkedspolitikken vil være åutnytte denne situasjonen til å hjelpe flere inn i ar-beid.

1.2.2 Et inkluderende arbeidsliv

Mange som midlertidig faller ut av arbeidslivetpga. sykdom, yrkeshemning eller langvarig ledig-het, har store problemer med å få jobb igjen. Dettyder på et insider-outsiderproblem i norsk ar-beidsliv. Et inkluderende arbeidsliv (IA) innebæ-rer at personer som har redusert yteevne, for eks-empel pga. av sykdom eller skade, også gis mulig-heter til inntektsgivende arbeid. Tiltak som kan bi-dra til redusert omfang av uførepensjonering, før-tidspensjonering og redusert sykefravær, er allemed på å fremme et inkluderende arbeidsliv.

Regjeringen legger stor vekt på å virkeliggjøremålet om et inkluderende arbeidsliv. Det er viktigat den enkelte kan utnytte sine evner og anlegg tilbeste for seg selv og samfunnet. En høy yrkesdel-takelse øker i tillegg tilgangen på varer og tjenes-ter.

Regjeringen arbeider på et bredt felt for å opp-nå dette. Arbeidstilsynet, trygdeetaten og Aetat ar-beider alle på sine områder for å forebygge utstø-ting og lette inngangen til arbeidslivet. Arbeidsmil-jølovgivningen legger sentrale rammer for arbeids-givers plikter mht. å ivareta egne ansatte som fårredusert arbeidsevne. Dette blir fulgt opp gjennomHelse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet (HMS-arbei-det) på arbeidsplassen. Forslag om skjerpet vernmot diskriminering skal motvirke diskriminering iarbeidslivet bl.a. ved ansettelser. Aetats innsats forå få yrkeshemmede i arbeid har aldri vært størreog vil bli ytterligere styrket.

Intensjonsavtalen om et mer inkluderendearbeidsliv

Om lag halvparten av arbeidstakerne er nå ansatt ien IA-virksomhet. Avtalens mål er knyttet til redu-sert sykefravær, flere funksjonshemmede i jobb ogøkt pensjoneringsalder. Arbeidsplassen er den vik-tigste arena for å forebygge sykefravær, hindre ut-støtning og få flere med redusert funksjonsevne iarbeid. Forebygging av lange sykefravær synessærlig viktig da en betydelig andel av personermed langvarige sykefravær blir uførepensjonert.Det krever meningsfulle og inkluderende arbeids-steder, i tillegg til tilpasning av arbeidsplass og ar-beidsoppgaver til den enkeltes arbeidskapasitet.

Det samlede evalueringsmaterialet fra arbeidetmed IA-avtalen høsten 2003 viser at det ikke er rea-listisk å nå målet om en reduksjon i sykefraværetpå 20 prosent innenfor avtaleperioden på 4 år. Eva-lueringsmaterialet viser at IA-avtalen og «IA-begre-pet» har fått et betydelig omfang i norsk arbeidsliv.IA-bedriftene har til nå hatt lite fokus på ansettelseav personer med redusert funksjonsevne som i dagstår utenfor arbeidslivet.

Regjeringen og organisasjonene i arbeidsliveter blitt enige om å forlenge IA-avtalen ut den avtal-te prøveperioden, frem til utgangen av 2005. Parte-ne har i den forbindelse utformet en felles erklæ-ring som sammen med gjeldende avtaletekst, vildanne grunnlag for det videre arbeidet.

I erklæringen legges det spesielt vekt på å for-sterke oppmerksomheten på arbeidsplassen somkjernepunktet i IA-avtalen. Både arbeidsgiver ogarbeidstaker må ta et større, og mer forpliktendeansvar for å forebygge sykefravær, og for å leggeforholdene til rette for raskere tilbakevending tilarbeid for sykemeldte.

I erklæringen presiseres det videre at alle del-mål i IA-avtalen er likeverdige. Dette innebærer atIA-virksomheter vil ha et spesielt ansvar for å tilbytiltaksplasser og jobb for yrkeshemmede, og værenaturlige samarbeidspartnere for bl.a. Aetat i ar-beidet med å få flere yrkeshemmede inn i arbeids-livet. Partene er enige om at IA-virksomheter i ti-den framover også bør sette seg konkrete mål fordelmål to og tre.

Kommunalkomiteen har spesielt bedt regjerin-gen se nærmere på muligheten for å fremme funk-sjonshemmedes deltakelse i arbeidslivet og om at detlages en handlingsplan for rekruttering av flere fy-sisk funksjonshemmede til stillinger i det offentli-ge. Gjennom Aetat og de virkemidlene etaten rårover, finnes en rekke ulike støtteordninger for åhjelpe yrkeshemmede inn i jobb. Innsatsen styr-kes ytterligere i 2004. Det vises til nærmere omtale


i St. prp. nr.1 (2003–2004) fra Arbeids- og admini-strasjonsdepartementet. Regjeringen ser på enegen handlingsplan som ytterligere et virkemiddelsom kan bidra positivt til mulighetene for arbeidfor yrkeshemmede. Departementet arbeider meden plan for rekruttering av flere yrkeshemmede tilstaten.

1.2.3 Effektiv utnyttelse av arbeidskraften

God mobilitet bidrar til høy arbeidsstyrke

Det er store strømmer på arbeidsmarkedet. Øktkonkurranse gjennom nedbygging av handels-hindringer for varer og tjenester som krysser lan-degrenser bidrar til endringer i næringsstruktu-ren. I tillegg er det betydelige strukturendinger in-nenfor de enkelte sektorene. Sammen med en sta-dig mer spesialisert arbeidsstyrke krever denneutviklingen mer av arbeidsmarkedets funksjons-måte. Totalt er det over en halv million jobber somer ledige i løpet av et år. En stor gruppe går direktefra en jobb til en annen. De tilhører de såkalte «in-siderne». Andre skifter mellom ulike statuser, utog inn av arbeidsstyrken eller mellom sysselset-ting og ledighet. Mange av disse vil ha et mindrefast forhold til arbeidsmarkedet og et betydelig an-tall har problemer med å få fotfeste i arbeidsmar-kedet. Den sistnevnte gruppen tilhører «outsider-ne» på arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedspolitik-ken skal bistå begge disse gruppene med tilpassetservice.

Deler av strukturendringene innebærer nedbe-manninger eller nedleggelser av enkeltbedrifter.Mange av dem som blir ufrivillig ledig, vil måttependle eller flytte hvis de skal kunne utnytte sinkompetanse på en god måte. Det er viktig å motvir-ke at slike omstillinger og nedbemanningsproses-ser reduserer arbeidstilbudet gjennom langvarigsykefravær og med fare for uførepensjonering. Ae-tat har en viktig oppgave med å legge til rette for atfristilt arbeidskraft raskt kan finne seg nytt arbeid.

Ulike rammebetingelser i det offentlige og detprivate hemmer mobiliteten

I dag legger det offentlige beslag på vel 30 pst. avde sysselsatte i Norge. God utnyttelse av denne ar-beidskraften har stor betydning for velferden gjen-nom de tjenester den yter. Som ledd i arbeidet medmodernisering av offentlig sektor ønsker regjerin-gen å utvikle en mer aktiv personalpolitikk knyttettil utvikling og omstilling. Det skal bidra til kvalifi-serte og omstillingsdyktige medarbeidere.

Dagens meget lave mobilitet av arbeidskraftmellom privat og offentlig sektor hemmer den

samlede utnyttelsen av kompetansen i samfunnet.Regjeringen ønsker å motvirke dagens relativtskarpe skille mellom et offentlig og et privat ar-beidsmarked. For å oppnå dette synes det nødven-dig å redusere forskjellene både vedrørendelønns-, arbeids- og pensjonsvilkår mellom offentligog privat sektor.

Ulike arbeidsrettsregler mellom privat sektorog kommunesektoren (arbeidsmiljøloven) og stat-lig sektor (tjenestemannsloven) bidrar til dagensmeget lave mobilitet mellom disse sektorene. Ar-beidslivslovutvalgets arbeid med en felles arbeids-miljølov for hele arbeidslivet er derfor viktig for etbedre fungerende arbeidsliv.

Forskjellige ordninger for tjenestepensjoner bi-drar til den lave mobiliteten av arbeidskraft mel-lom privat og offentlig sektor. Pensjonskommisjo-nens utredning vil danne grunnlaget for regjerin-gens videre arbeid på dette området.

Kompetanse er blitt viktigere i arbeidslivet

Kompetansereformen er et viktig bidrag til å opp-rettholde høy yrkesdeltakelse. Gjennom reformenlegger myndighetene til rette for å gi voksne men-nesker bedre muligheter til opplæring og økt kom-petanse bl.a. ved at den enkelte har rett til utdan-nelsespermisjon.

Kompetanse tilegnes på mange læringsarena-er. Arbeidsplassen er en av de viktigste. Det harderfor vært sentralt i kompetansereformen å styr-ke arbeidsplassen som et sted for læring og utvikleet system for dokumentasjon og verdsetting av denkompetansen som tilegnes på de uformelle læ-ringsarenaene. Et nasjonalt system for vurderingav realkompetanse skal gi voksne bedre mulighe-ter til å få dokumentert og verdsatt sin kompetansebåde med tanke på arbeidslivet og for videre ut-dannelse.

Voksne som trenger grunnskoleopplæring harfått lovfestet rett til dette. Det er også innført rett tilvideregående opplæring for voksne som ikke harslik utdannelse. Opplæringen skal bygge på real-kompetanse og kan dermed både bli et avkortet ogtilpasset opplæringsløp. Også innenfor høyskole-systemet er loven endret slik at opptak og avkor-ting av studier kan skje på bakgrunn av realkompe-tanse. Utdannelsesinstitusjonene er videre gittstørre administrativ og økonomisk handlefrihetslik at de kan tilby utdannelse mot betaling i trådmed etterspørselen. Studiefinansieringsmulighe-tene i Statens lånekasse for utdanning er lagt tilrette for personer som tar etterutdannelse. Innen-for denne rammen er det i første rekke den enkeltearbeidstaker og arbeidsgiver som har ansvaret for


det konkrete omfang og innhold av etter- og vide-reutdannelsen.

Norge har en befolkning med høy formell ut-dannelse. Det er viktig med informasjon som kanbidra til at de utdannelsessøkende velger yrker detvil være behov for. Ungdom under utdannelse ogvoksne med behov for omkvalifisering kan hentenyttig informasjon i yrkes- og utdannelsesbasenesamt veiledningsverktøyene på Aetat internettside:aetat.no. Arbeidsmarkedspolitikken bidrar gjen-nom arbeidsmarkedstiltakene til å fremme sam-svar mellom kompetansen hos arbeidsledige ogyrkeshemmede og kvalifikasjonskravene i de ledi-ge stillingene.

Lønnsdannelsen skal bidra til høy sysselsetting oggi god utnyttelse av arbeidskraften

Norsk arbeidsliv preges av store nasjonale organi-sasjoner både blant arbeidstakerne og arbeidsgi-verne. Dette gir et grunnlag for en koordinertlønnsdannelse. Hensikten med koordinering avlønnsfastsettelsen er at den skal bidra til felles for-ståelse blant arbeidsgivere og arbeidstakergrup-per av hvor høy lønnsutviklingen kan være uten atdet gir negativ utvikling i sysselsettingen og øken-de ledighet. Hvis enkelte grupper ser seg tjentmed å forlate den organiserte lønnsdannelsen for åfå økt handlefrihet, vil dette undergrave mulighete-ne for å holde lønnssøkingen samlet sett innenforforsvarlige rammer.

Koordineringen i lønnsdannelsen bør skje in-nenfor en sentralt fastlagt ramme, men med storlokal frihet til tilpasninger innenfor rammen. Fri-het til lokal lønnstilpasning innenfor rammen skalbidra til å hindre at det bygger seg opp lønnsmessi-ge ubalanser mellom ulike grupper.

1.2.4 Arbeidsinnvandring – EØS-utvidelsen

Denne meldingen gir en foreløpig drøfting av om-fang og ulike konsekvenser av forventet migra-sjonsøkning og mulige kontrollmekanismer somfølge av EØS-utvidelsen.

Pågående utredningsarbeid på flere viktigeområder som berøres av EØS-utvidelsen omtales ikap. 5.6, 5.7 og 5.8 nedenfor. I tillegg har regjerin-gen tatt kontakt med partene i arbeidslivet om til-tak mot sosial dumping, jf. kap. 5.7.1. Som nevntovenfor, vurderer flere land hvordan de skal hånd-tere EU-utvidelsen og den frie bevegeligheten forarbeidstakere, og mange vil ta i bruk overgangs-regler.

Regjeringen vil på bakgrunn av tidligere avgitteerklæringer, hvilket standpunkt andre land inntar

og det pågående utredningsarbeidet om velferd-sordninger og kontroll- og beskyttelsestiltak, vur-dere hvorvidt muligheten til å iverksette tiltakhjemlet i en beskyttelsesmekanisme er tilstrekke-lig, eller om det også skal vurderes iverksatt over-gangsregler som gjelder fri bevegelighet for ar-beidstakere fra de nye medlemslandene.Kontakten med partene i arbeidslivet vil fortsette.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget førEU-utvidelsen gjennomføres etter at drøftingenemed partene i arbeidslivet er sluttført, hvis regje-ringen vurderer at det er nødvendig med nye til-tak. Situasjonen i våre naboland vil da også væremer avklart.

Sentrale utviklingstrekk

Et viktig utviklingstrekk de senere tiårene er enmer globalisert verden. En globalisert økonomihar virkninger for tilbudet og etterspørselen etterarbeidskraft. Myndighetene har lagt til rette for atbedriftene i Norge skal kunne dra fordeler av dettegjennom et noe mer liberalt utlendingsregelverkog raskere behandling av søknader om arbeidstil-latelse. Arbeidsinnvandringen har økt noe de sisteårene, men fra et lavt nivå. De fleste arbeidsinn-vandrerne søker om midlertidig arbeidstillatelsefor å delta i sesongmessig arbeid i jordbrukssekto-ren. Hoveddelen av den varige innvandringen erpersoner som får opphold etter søknad om asyl el-ler familiegjenforening.

EFTA og EØS-avtalene gjør at Norge er en delav et felles internasjonalt arbeidsmarked. Det friearbeidsmarkedet i EFTA- og EØS-området har bi-dratt til moderat økning i arbeidskraftmobilitetenover grensene siden første halvdel av nittitallet.Antallet EØS-borgere som har kommet til Norgehar variert noe med konjunktursituasjonen. Et meråpent arbeidsmarked gir også nordmenn bedremuligheter til å dra til utlandet for å arbeide.

God mulighet for mobilitet av arbeidskraft overgrensene for fagutdannet arbeidskraft tilførernorsk næringsliv etterspurt kompetanse fra utlan-det. Mange nordmenn kommer også tilbake etter åha arbeidet noen år i utlandet. Samlet bidrar dennemobiliteten til å styrke norsk arbeidsliv. Studentersom utdanner seg i utlandet, øker også bredden itilgangen på kompetanse til norsk arbeidsliv.

Lett tilgang av nødvendig arbeidskraft fra utlan-det til norske arbeidsgivere kan styrke bedrifteneskonkurranseevne. Det kan i noen grad også bidratil å dempe behovene i deler av næringslivet for åflytte hele eller deler av produksjonen utenlands.For arbeidsgivere som har behov for utenlandskarbeidskraft, er enkle regler og rask behandling av


søknader om arbeidstillatelser av stor betydning.Enkelte arbeidsgivere misbruker denne friheten tilå utnytte den importerte arbeidskraften gjennom ågi den vesentlig dårligere lønns- og arbeidsvilkårenn hva som tilbys norsk arbeidskraft. Regjerin-gen ønsker å sikre mekanismer for å motvirke det-te.

EU/EØS-utvidelsen

Estland, Kypros, Latvia, Litauen, Malta, Polen,Tsjekkia, Slovakia, Slovenia og Ungarn blir med-lemmer av EU 1. mai 2004. Utvidelsen av EØS leg-ger til rette for betydelig lettere tilgang på arbeids-kraft fra disse landene. Denne muligheten for øktmobilitet kan bidra til en positiv økonomisk og so-sial utvikling i alle deler av EØS. Det gir dessutenarbeidstakere og tjenesteytere fra disse landenelangt bedre rettigheter og en sterkere stilling nårde drar til et annet EØS-land for å arbeide.

Utvidelsen av EU og EØS innebærer at borgerefra de nye EU-landene får adgang til Norge i kraftav reglene om fri bevegelighet for personer. Detsentrale i retten til fri bevegelighet for personer eradgangen til å slå seg ned i en annen EØS-stat ogutøve økonomisk virksomhet som arbeidstakere,selvstendig næringsdrivende eller tjenesteytere.På nærmere betingelser vil også familiemedlem-mer til disse gruppene, uansett deres statsborger-skap, kunne komme til Norge.

Hvis Norge ikke tar i bruk utvidelsesavtalensbestemmelser om overgangsregler for arbeidsta-kere, vil en EØS-borger kunne reise inn i riket ogta opphold og arbeid her uten tillatelse i inntil tremåneder, eller inntil seks måneder som arbeidssø-kende. Det samme gjelder tjenesteytere som detuansett ikke er mulig å ha overgangsregler for.EØS-borgere har samme arbeidsrettslige vernsom norske arbeidstakere. Unntak gjelder imidler-tid ved ansettelser i enkelte stillinger som gir retttil å utøve offentlig myndighet, for eksempel i poli-tiet.

Anslag på migrasjonsomfang

I ulike makroanalyser basert på økonomiske, geo-grafiske og kulturelle variabler kommer det fremat det kan forventes en betydelig årlig migrasjons-strøm fra tiltredelseslandene til det nåværendeEU-området. Anslagene er imidlertid svært usikre.I underkant av 5 prosent av befolkningen i tiltredel-seslandene forventes å flytte til dagens EU-land iløpet av de første 15–30 årene etter utvidelsen, dvs.3,7 mill ut fra dagens befolkningstall i et mellomal-ternativ for migrasjon. Få synes å ønske seg til de

skandinaviske landene. Fra spørreundersøkelsergjennomført i de nye EU-landene om emigrasjons-ønsker, oppgir bare 3 pst. Skandinavia som sittførstevalg.

Den demografiske utviklingen i de nye med-lemslandene skiller seg ikke vesentlig fra utviklin-gen i resten av Europa. Prognosene viser en sterkaldring av befolkningen og nedgang i folketallet.På lengre sikt vil derfor utvandringspotensialet fradisse landene bli redusert. Etter hvert vil den øko-nomiske utviklingen også kunne skyte fart. Det viltrolig redusere motivasjonen for mange til å søkeseg arbeid utenlands. I årene fremover kan vi like-vel regne med en viss arbeidsmigrasjon.

Med utgangspunkt i anslaget på migrasjons-omfanget nevnt ovenfor er det laget et anslag forinnvandring fra de nye EU-landene til de enkeltenordiske landene i en rapport til Nordisk Minister-råd, (Adgangen til de nordiske arbejdsmarkeder i etudvidet EU, Kongshøj Madsen 2003). Den viser atdet etter 30 år antas å bo fire-fem ganger flere frade nye EU-landene i Norden i forhold til situasjo-nen i 2001. Veksten vil være størst de første årene,men så flate ut. I 2001 er det i underkant av 10 000bosatte i Norge fra disse landene. Denne progno-sen innebærer følgelig at om 30 år vil antallet væreøkt til om lag 50 000 personer.

Overgangsordninger

EUs tiltredelsestraktat og EØS-utvidelsesavtalenåpner for en overgangsperiode på syv år hvor denåværende EØS-landene har adgang til å sette be-grensninger vedrørende fri bevegelighet for ar-beidstakere fra de nye medlemslandene, med unn-tak av arbeidstakere fra Kypros og Malta. Det eringen overgangsperiode for tjenesteyting og for ar-beidstakere som tjenesteytere bringer med seg forå utføre tjenesten.

I de to første årene etter utvidelsen, skal EØS-landene benytte nasjonale bestemmelser i forhold tilborgere fra de nye medlemslandene. Det kan betyat man anvender EØS-reglene allerede fra førstedag, som del av nasjonalt regelverk, men med mu-lighet til å stramme inn ut fra nasjonale hensyn. Al-ternativt kan det bety å stille krav om arbeidstilla-telse, og at det knyttes vilkår til arbeidstilbudet,herunder om lønns- og arbeidsforhold. Landenekan likevel ikke innføre mer restriktive nasjonaleregler enn de som gjaldt ved undertegningen avEØS-utvidelsesavtalen.

Det er mulig å forlenge anvendelsen av nasjo-nale bestemmelser om adgangen til arbeidsmarke-det for tre nye år uten nærmere vilkår. Dersom denåværende EØS-land ikke velger å forlenge nasjo-


nale ordninger, trer EØS-avtalens generelle reglerom fri personbevegelse i kraft.

Anvendelsen av de nasjonale bestemmelsenekan videre forlenges i ytterligere to år, dvs. frem tilsyv år etter utvidelsen. Dette forutsetter at det kon-stateres eller er fare for alvorlige forstyrrelser påarbeidsmarkedet. Betingelsene for videreføring avnasjonale regler i denne siste toårsperioden er aten utsettes for eller forventer forstyrrelser på ar-beidsmarkedet som vil kunne utgjøre en alvorligrisiko for levestandarden eller sysselsettingen i enbestemt region eller et bestemt yrke.

Tilgangen av arbeidskraft fra de nye EU-lande-ne bidrar i dag på mange måter positivt til norsk ar-beids- og næringsliv. Muligheten til å få arbeidstil-latelse er forenklet, både for fagarbeidere og forsesongarbeidere, uten at det har gitt betydelige ne-gative effekter for det norske arbeidsmarkedet.Dette skjer imidlertid i dag innenfor et regime medarbeidstillatelser. For å kunne vurdere konsekven-sene av utvidelsen for det norske arbeidsmarkedønsker regjeringen å følge utviklingen nøye. Over-våkningen vil bl.a. baseres på en vurdering av ut-viklingen i ledighetsnivå og ledighetens sammen-setning mht. yrker og geografiske områder. Aetatvil kunne ha en naturlig rolle i denne overvåknin-gen. Aetat vil også kunne følge utviklingen i ledig-heten blant utsatte arbeidssøkergrupper. Overvåk-ningen skal fange opp om det er en fare for vesent-lig ubalanse som kan føre til negative konsekven-ser for sysselsettingen eller arbeidsledigheten.Forutsetningen for å kunne gripe inn overfor ett el-ler flere av de nye EU-landene er at en kan knytteen negativ og uønsket utvikling i arbeidsmarkedettil tilstrømmingen av arbeidstakere. Effektiv over-våkning av utviklingen på arbeidsmarkedet vil in-nebære at en også kan få informasjon om tilstrøm-mingen av personer til landet med arbeid som va-rer under tre måneder og ikke trenger noen EØS-tillatelse. Det vil bli vurdert om informasjon fraskattemyndighetene kan dekke dette behovet. Enordning med meldeplikt og registrering hos poli-tiet også for kortere arbeidsoppdrag vil også blivurdert.

Lønns- og arbeidsvilkår

En sentral problemstilling knyttet til EØS-utvidel-sen er hvilken betydning den kan få med hensyn tillønns- og arbeidsvilkår for personer som tar arbeidi Norge.

Regjeringen har tatt initiativ til å drøfte muligetiltak for å forhindre sosial dumping med partene iarbeidslivet. Først deretter vil regjeringen konklu-

dere og eventuelt fremme forslag om tiltak forStortinget.

Dagens regulering av lønns- og arbeidsvilkår.

Det er et grunnleggende prinsipp i norsk arbeids-liv at lønnsfastsettelsen er overlatt til partene somregulerer denne i kollektive og individuelle avta-ler. I norsk rett er det således ingen alminneligebestemmelser om lønn (utover regler om overtids-betaling og bestemmelsen om likelønn i likestil-lingsloven).

Den ufravikelige lovreguleringen i arbeidslivetskal sikre arbeidstakere et minimum av rettighe-ter. Arbeidsmiljøloven inneholder både privatretts-lige og offentligrettslige bestemmelser.

De offentligrettslige reguleringene i arbeids-miljøloven omfatter blant annet helse-, miljø- ogsikkerhetsreglene og regler om arbeidstid. Be-stemmelsene anses å gjelde alle arbeidstakere iNorge, også utenlandske arbeidstakere som er påmidlertidig arbeidsopphold. Reglene håndhevesav Arbeidstilsynet og overtredelser er straffesank-sjonert.

De privatrettslige reglene, f. eks. stillingsverns-reglene og permisjonsreglene, regulerer i utgangs-punktet det innbyrdes rettsforholdet mellom ar-beidstaker og arbeidsgiver. Partene må selv hånd-heve rettigheter og plikter overfor den annen part,eventuelt ved hjelp av domstolene.

Utenlandske arbeidstakere på tjenesteoppdrag iNorge

Arbeidsmiljøloven inneholder et eget kapittel omutsendte arbeidstakere. Reglene gjennomførerEU-direktivet om utsending av arbeidstakere i for-bindelse med tjenesteyting, og har til formål å sik-re arbeidstakerens rettigheter (forhindre sosialdumping) og fremme rettferdig konkurranse. Be-stemmelsene gjelder for alle virksomheter somsender arbeidstakere til et EØS-land, uavhengig avom utsendingsvirksomheten er plassert i et EØS-land eller ikke. Reglene skal sikre at arbeidstakereomfattes av de reguleringer vertslandet faktisk harnår det gjelder nærmere angitte arbeids- og anset-telsesvilkår, herunder arbeidstid og hviletid, mins-te antall feriedager med lønn pr. år, minstelønn, vil-kår for utleie av arbeidstakere fra vikarbyråer, hel-se og sikkerhet mv.

Allmenngjøring av tariffavtaler

Allmenngjøringsloven ble innført i forbindelsemed inngåelsen av EØS-avtalen og har til formål å


forhindre at utenlandske arbeidstakere tilbyslønns- og arbeidsvilkår som er påviselig dårligereenn det som følger av norske tariffavtaler og sam-tidig unngå uheldige konkurransevridninger forvirksomheter med norske arbeidstakere. Krav omallmenngjøring kan fremmes både der det faktisker påvist at utenlandske arbeidstakere har dårlige-re lønns- og arbeidsvilkår, og der det kan sannsyn-liggjøres at problemer vil oppstå i nær fremtid.

Et allmenngjøringsvedtak kan innebære at heleeller deler av en tariffavtale gjøres gjeldende for al-le som arbeider innenfor bransjen, dvs. både nors-ke organiserte og uorganiserte arbeidstakere samtutenlandske arbeidstakere. Tariffavtalens indivi-duelle bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår vilsåledes gjelde som ufravikelige minstevilkår for dearbeidsforhold som omfattes av allmenngjøringen.Vedtaket skal gjelde både i arbeidsforhold mellomnorske og mellom utenlandske parter innenfor enbransje eller del av en bransje. De allmenngjortebestemmelsene skal også komme til anvendelsefor berørte utsendte arbeidstakere.

Mulige tiltak for å forhindre sosial dumping

Allmenngjøringsinstituttet er et tilgjengelig oghensiktsmessig virkemiddel for å forhindre sosialdumping. Selv om ordningen hittil ikke har værttatt i bruk, har den hatt en viktig funksjon som «risbak speilet». Antakelig vil det imidlertid før årsskif-tet 2003/2004 bli fremmet et krav om allmenngjø-ring knyttet til de petrokjemiske anleggene blantannet på Mongstad og Kårstø. Allmenngjøringsin-stituttet vil være blant de virkemidler regjeringenønsker å drøfte videre med partene.

Drøftelsen av andre mulige virkemidler, såsom minstelønnsreguleringer og en eventuellhjemmel for myndighetene til å gripe inn overforlønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligereenn det som er gjengs i markedet, viser at dette rei-ser vanskelige problemstillinger både knyttet tilgjennomføringen av slike lovreguleringstiltak ogden praktiske oppfølgingen av disse. Regjeringenhar innledet dialog med partene i arbeidslivet for ådrøfte de ulike problemstillingene som følge avEØS-utvidelsen samt eventuelle tiltak for å forhind-re sosial dumping.

Nærings- og handelsdepartementet vil vurdereå implementere ILO-konvensjon nr. 94 om arbeids-klausuler i offentlige arbeidskontrakter i en nystatlig innkjøpsinstruks, som ventes ferdig i løpetav sommeren 2004. Konvensjonen skal sikre atlønns- og arbeidsvilkår i kontrakter staten inngår iforbindelse med tjenesteyting, ikke er mindre for-delaktig enn det som følger av tariffavtaler, vold-

giftskjennelser, lovgivning eller «normalt nivå» in-nenfor tilsvarende fag eller næringsgren i det dis-triktet arbeidet blir utført.

Konsekvenser for velferdsordningene

En tverrdepartemental arbeidsgruppe ledet avKommunal- og regionaldepartementet, drøftetkonsekvenser for norske velferdsordninger i rap-porten EU-utvidelsen, arbeidstakere og velferdsord-ninger, Kommunal- og regionaldepartementet2003.

Arbeidsgruppen legger til grunn at arbeidssø-kere fra de nye medlemslandene har begrenseterettigheter så lenge de leter etter arbeid. Flere ar-beidssøkere vil derfor neppe få store utilsiktedekonsekvenser for velferdsordninger og økonomis-ke ytelser. De fleste av dem som kommer fra denye medlemslandene og finner seg arbeid her, vilvære arbeidstakere som det ikke er knyttet spe-sielle utfordringer ved. De vil ha samme rettighe-ter som andre, livnære seg gjennom arbeid og pri-mært være bidragsytere i samfunnsøkonomisk for-stand.

Samlet sett mener arbeidsgruppen at velferd-sordninger og sosiale ytelser i Norge er gunstigeog attraktive for mange i de nye medlemslandene.Det gjelder for eksempel ytelser i forbindelse medledighet og sykdom. Adgang til sosiale ytelser somer høyere enn lønninger i hjemlandet, vil i seg selvkunne stimulere til innvandring fra de nye med-lemslandene. Kombinasjonen av gunstige ordnin-ger og liberale EU-regler for familiegjenforening,uten krav til underhold av ektefelle, barn eller for-eldre, kan føre til at arbeidstakere bringer med segfamiliemedlemmer, i alle fall for en periode.

På enkelte områder er misbruk av velferdsord-ninger etter arbeidsgruppens oppfatning alleredeet problem, både blant nordmenn og utlendinger.Dette vil kunne bli forsterket av EU-utvidelsen.Ordningene med sykepenger, dagpenger underarbeidsledighet og i noen grad økonomisk sosial-hjelp vil ifølge arbeidsgruppen sannsynligvis værede mest utsatte.

Organisert, grensekryssende kriminalitet i denye medlemslandene har forbindelser til ulike ty-per kriminell virksomhet i Norge. Det kan også bi-dra til økt misbruk av enkelte ordninger, for eks-empel gjennom produksjon av falske dokumenter.

Arbeidsgruppen anbefaler bl.a. forbedring avgjeldende regelverk og mer effektiv kontroll. For åforebygge misbruk bør kontrollsystemet på enkel-te områder forbedres.

Departementene foretar nå en ny gjennom-gang av velferdsordninger på eget ansvarsområde.


Gjennomgangen er ikke begrenset til arbeidstake-re, men tar også med at en del borgere fra EØS-land kommer som tjenesteytere, ansatte hos sliketjenesteytere eller som selvstendig næringsdriven-de.

1.2.5 Arbeidsmarkedspolitikken

Arbeidsmarkedspolitikken bygger på at den enkel-te selv har ansvar for å skaffe seg arbeid og at denenkelte har ansvar for sin egen arbeidskarriere.Myndighetene bør ikke blande seg inn i arbeids-markedsbeslutninger som den enkelte utmerketklarer på egen hånd.

Utgangspunktet for arbeidsmarkedspolitikkener behovene til de som er i arbeidsmarkedet, ar-beidssøkere og arbeidstilbydere. Aetat er de ar-beidsledige og de yrkeshemmedes støtteapparat.Aetats tjenester må løpende tilpasse seg de tjenes-ter brukerne har behov for. Aetat skal både ha letttilgjengelige tjenester som dekker hele arbeids-markedet, og særlige tjenester og tiltak for grup-per som har problemer med å finne seg arbeid el-ler har behov for attføring for å bli klar for arbeids-markedet. Slik vil etaten bidra til et velfungerendearbeidsmarked, god brukerservice og effektiv res-sursbruk.

Myndighetsansvar

Det er i samfunnets interesse at flest mulig kankomme i jobb og forsørge seg ved hjelp av egeninntekt. Myndighetene har et ansvar for de somikke kan forsørge seg selv pga. arbeidsledighet el-ler arbeidsuførhet. Det innebærer et ansvar for åsikre arbeidsledige og yrkeshemmede nødvendi-ge økonomiske midler. I tillegg har myndigheteneet ansvar for å vurdere behov og fremskaffe aktuel-le tjenester og nødvendige tiltak som kan hjelpe ar-beidssøkere inn i jobb.

Å avklare borgeres rettigheter og forvalte re-gelverk og økonomiske ytelser er myndighetsut-øvelse. Det er en grunnleggende oppgave for of-fentlig sektor. I offentlighetsloven er det bl.a. ned-felt et ansvar for å informere og veilede brukerne.En sentral oppgave for Aetat er å vurdere hvorvidtsøkere har rett til individbaserte ytelser (dagpen-ger, attføringspenger, individstønad, mv). Videreer det arbeidsmarkedsmyndighetenes ansvar åvurdere hvorvidt individet har behov for ulike for-mer for oppfølging (f.eks. deltakelse på arbeids-markedstiltak).

Flere aktører bør stimuleres til å tilbyarbeidsmarkedstjenester

Aetat har et ansvar for å frembringe en hensikts-messig infrastruktur for aktørene som er i arbeids-markedet. Løpende oppdaterte internettbaser overledige stillinger og arbeidssøkere er viktige delerav infrastrukturen. Slike databaser gir private aktø-rer et grunnlag for å kunne bidra til å fremme etvelfungerende arbeidsmarked.

Et godt fungerende privat marked med mangeleverandører av ulike koblingstjenester som ar-beidsformidling/elektroniske formidlingsbaser påinternett, utleie og headhunting er viktige for at ar-beidsmarkedet skal være fleksibelt og fungeregodt uten omfattende offentlig inngrep eller res-sursbruk. Åpningen av utleie- og formidlingsmar-kedet for private aktører har lagt forholdene bedretil rette for at arbeidsgiverne kan få tilfredsstilt sittbehov for arbeidsmarkedstjenester. Tilbydere avutleie- og formidlingstjenester bidrar til at et bredtspekter av tjenester blir tilbudt, både mht. innhold,kvalitet og pris. Et stort antall bedrifter i dissebransjene viser at det er mange arbeidsgivere sometterspør slike tjenester.

Med mange aktører og lave barrierer for ny-etableringer, er det grunn til å tro at det privatemarkedet i fremtiden vil kunne tilby et enda brede-re utvalg av arbeidsmarkedstjenester, bl.a. formid-ling av «jobbskiftere» og formidling av godt kvalifi-serte personer som skal inn i arbeidslivet. Omfan-get vil avhenge av etterspørselen etter slike tjenes-ter. Regjeringen ønsker i fremtiden å øke tilbudetav formidlingstjenester til utsatte arbeidssøker-grupper ved at arbeidsmarkedsmyndighetene kjø-per slike tjenester på vegne av arbeidssøkerne.

Generelle anbefalinger

I løpet av 90-tallet fikk en «aktiv arbeidsmarkeds-politikk» økt oppslutning i store deler av Europa.Politikkanbefalingene fra OECD og EU har bidratttil dette. Det har påskyndet mange land til å økeandelen av de samlede offentlige utgifter til ar-beidsmarkedsformål som går til aktive tiltak. Eva-lueringer av bl.a. opplæringsprogram fra flere landde senere årene har vist små og til dels ingen ef-fekt på overgangen til jobb. Tiltak målrettet motspesielle grupper og ledige stillinger har gitt bedreresultater. Det har ført til at politikkanbefalingeneer blitt mer spesifikke de senere årene. Anbefalin-gene er nå sterkere oppfølging av de ledige, mermålretting av tiltaksbruken samt at det enkelte til-tak bør være av begrenset varighet. Anbefalingene


er fulgt opp på bred front av regjeringen i den nors-ke arbeidsmarkedspolitikken.

Det skal være lønnsomt å arbeide

Et kjennetegn ved velferdssamfunnet er gode ytel-ser til personer som ikke kan arbeide, for eksem-pel pga. sykdom, uførhet eller arbeidsledighet. Detgir økonomisk trygghet. En mulig negativ konse-kvens av for sjenerøse velferdsordninger kan væreat enkelte personer finner det lite attraktivt å være ijobb. Tilgang og til dels ytelsesnivået i de norskevelferdsordningene avhenger av tidligere deltagel-se i lønnet arbeid. Det fremmer deltakelse i arbeid.Et sentralt premiss for utformingen av regelverketfor ytelsene inklusive skattereglene, bør være atdet privatøkonomisk alltid skal lønne seg å arbei-de.

Dagpengeordningen

Ordinære arbeidsledige med opparbeidede rettig-heter mottar dagpenger. Dagpenger ved arbeidsle-dighet skal gi økonomisk trygghet for arbeidsledi-ge mens de leter etter nytt arbeid. For dagpenge-mottakerne bør arbeidssøking være en fulltidsakti-vitet. Dagpengesystemet er en økonomisk sikringsom muliggjør dette. Dagpengeordningen skalsærlig være tilrettelagt for personer som har hattfast og reell tilknytning til arbeidslivet og arbeids-inntekt som viktigste kilde til livsopphold. Regel-verket skal oppmuntre til aktiv arbeidssøking. Jus-teringene i dagpengesystemet fra 2003 har bidratttil dette. Endringene har støtte i nyere forskningog bygger på erfaringer fra Norge og andre landom hvordan utformingen av dagpengesystemet på-virker overgangen til arbeid.

Politikk overfor yrkeshemmede

Innsatsen overfor personer med nedsatt funksjons-evne skal fremme to hovedmål. Et hovedmål er åfremme inkludering av de funksjonshemmede vedat de blir oppmuntret til og får delta så langt det ermulig i arbeidslivet. Meningsfyllt arbeid er positivtfor inntekt, læring, selvfølelse og sosial deltakelse.Det andre hovedmålet er å sikre gruppen rimeliginntektssikring som kan gi dem en akseptabellevestandard tross funksjonshemningen. Disse tomålene kan være motstridende. Det er derfor vik-tig å ta hensyn til begge målsettingene når regel-verket utformes.

OECD konkluderer i sin gjennomgang av attfø-ringspolitikken i medlemslandene med at politik-ken overfor funksjonshemmede bør nærme seg ut-

formingen av arbeidsmarkedspolitikken overforordinære ledige. Det innebærer vekt på tidlig inn-gripen, aktivering av den enkelte, skreddersyddeopplegg, fjerning av barrierer mot arbeid, fremmeav en holdning av gjensidige forpliktelser knyttettil mottak av økonomiske ytelser samt involveringav arbeidsgiverne.

Aetat har ansvaret for oppfølgingen av både or-dinære arbeidssøkere og yrkeshemmede. Det leg-ger til rette for samme grunnleggende arbeidsme-todikk overfor yrkeshemmede som arbeidssøkeregenerelt. Bruken av meldekort som grunnlag forløpende informasjon fra den enkelte til Aetat, er etslikt felles element. Bruk av handlingsplaner er etannet. Individuelle handlingsplaner tydeliggjør for-ventningene til den yrkeshemmede og ansvarlig-gjør den enkelte for attføringsprosessen samtidigsom den klargjør Aetats rolle og innsats. Det erviktig at den samlede perioden under sykefraværog medisinsk og yrkesmessig rehabilitering blikortest mulig. For de som deltar i yrkesrettet att-føring skal attføringen være mest mulig målrettetmot arbeid.

Aetat

Aetat skal både ha tjenester som dekker hele ar-beidsmarkedet (insiderne) og særlige tjenester ogtiltak for grupper som har problemer på arbeids-markedet (outsiderne), som langtidsarbeidsledigeog yrkeshemmede. Aetats organisasjon og kompe-tanse skal tilpasse seg de tjenester brukerne harbehov for.

Aetat skal utvikle seg som en krevende og godbestiller av tjenester på vegne av arbeidssøkerneog de yrkeshemmede. Aetat bør være tydelig mht.hva brukerne kan forvente av etaten. Styrking avbestillerrollen gjelder både i forhold til dagenskjøp av tjenester og i forhold til kjøp av nye tjenes-ter, som avklaringstjenester, oppfølgings- og for-midlingstjenester. Eksterne kjøp gir også et poten-siale for utvikling av innholdet i tiltakene i forholdtil den enkeltes behov for å komme i arbeid. Merbruk av eksterne tjenesteleverandører vil bidra til ågjøre etatens ressursbruk mer fleksibel i forhold tilskiftende behov blant brukerne.

Aetat skal være profesjonell på arbeid med til-tak og prosesser som kan få flere over i ordinærtarbeid. Det krever god kontakt med arbeidsgivereog aktører som bistår arbeidsgivere med å fylle le-dige stillinger.

God samhandling med andre offentlige etaterer viktig for å yte helhetlig oppfølging av brukeremed behov for tjenester fra flere etater. Det er satti gang flere forsøk med bedre samordning i første-


linjen mellom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenes-ten. Regjeringen vil gjennom forsøkene høste erfa-ringer som kan nyttes i gjennomføringen av enstørre organisatorisk reform av velferdsforvaltnin-gen (Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten). Re-gjeringen vil også parallelt med dette videreføre ogforsterke samordnings- og samlokaliseringspro-sessene i førstelinjen innenfor gjeldende ansvars-fordeling mellom stat og kommune og mellomstatsetatene.

For å fremme bedre effektivitet i Aetat har de-partementet tatt initiativ til aktivitetsbasert finan-siering av avklaring av yrkeshemmedes mulighe-ter for å komme i arbeid. Dette initiativet må sees isammenheng med den sterke økningen de sistepar årene i antall yrkeshemmede som venter på av-klaring og på å få utarbeidet individuell handlings-plan. Overflytting av vedtaksmyndighet for yrkes-messig attføring fra trygdetaten til Aetat skal bidratil en tidligere start på den yrkesmessige attførin-gen. Departementet har også tatt initiativ til en bo-nusordning for Aetat lokal knyttet til rask behand-ling av dagpengesøknader.

Omorganisering av forvaltningen

En stor del av de mest utsatte arbeidssøkergruppe-ne benytter seg av tjenester fra flere av velferdsin-stansene: trygdetaten, Aetat og sosialtjenesten. Re-gjeringen ser omorganisering og bedre samord-ning av forvaltningsapparatet som et nødvendig ogviktig element i en modernisering av velferdspoli-tikken og for å nå målene i arbeidsmarkedspolitik-ken. En effektiv og brukerrettet velferdsforvalt-ning må sikre alle brukere, også de som har behovfor tjenester fra flere av dagens etater, et helhetligog koordinert tjenestetilbud. Regjeringen stilte iSt.meld. nr 14 (2002–2003) Samordning av Aetat,trygdeetaten og sosialtjenesten, opp tre hovedmålmed organisasjonsendringen:– Flere i arbeid og aktiv virksomhet – færre på

trygd og sosialhjelp– En brukerrettet velferdsforvaltning– En effektiv velferdsforvaltning

I tråd med Stortingets vedtak av 13. mai 2003 vil re-gjeringen utrede ulike modeller for organiseringav en samordnet velferdsforvaltning. Det er ned-satt et utredningsutvalg som skal levere sin innstil-ling til 30. juni 2004. Regjeringen tar sikte på åkomme tilbake til Stortinget med saken før stor-tingsvalget 2005.

Regjeringen vil også gjennomgå regelverketfor tjenester og økonomiske stønader for å sikre atde er i tråd med et helhetlig, målrettet og effektivt

velferdssystem. Regjeringen ønsker å oppretthol-de en tett kobling mellom rettigheter og plikter foralle stønadsordningene. Regjeringens vurderinger at en slik kobling er viktig for å oppnå de skis-serte målene.

Aetats virkemidler – oppfølging av arbeidssøkereog yrkeshemmede

God informasjonstilgang er viktig for at arbeids-markedet skal fungere godt. Aetat har gjennom sittinternettilbud aetat.no utviklet en rekke tjenestersom er tilgjengelig for alle arbeidssøkere og ar-beidsgivere, bl.a. en jobb-base og en CV-base.Jobbasen registerte en tilgang på 300 000 stillingeri 2002 mens tallet var over 400 000 i 2001. Mangebruker informasjonssystemene som ligger på ae-tat.no uten å registrere seg. Den lette tilgangen påinformasjonen i basen gjør at det store flertallet avstillingene blir raskt besatt.

Regjeringen ønsker at forholdene skal leggesbedre til rette for at arbeidsgiverne selv kan søkeetter medarbeidere i basen over registrert ledige.Aetat arbeider derfor med å gjøre hele basen overregistrerte ledige tilgjengelig på nettet. Dette vilvære ressursbesparende for Aetat gjennom at detlegger til rette for at arbeidsgiverne selv kan finneegnede kandidater til ledige stillinger. En slik data-base vil også gjøre det lettere for de private formid-lingsaktørene å tilby arbeidssøkere jobb. Det børkunne gi mer og bredere tilbud til arbeidssøkerne.

Aetat har et stort antall registrerte brukere. I2002 ble det registrert nær 400 000 brukere hosAetat, hvorav ca 1/4 var yrkeshemmet. Brukerneer registrert og har fått informasjon bl.a. om ledigejobber, yrker og Aetats tjenestetilbud for øvrig.Om lag 120 000 ordinære arbeidssøkere eller yr-keshemmede deltok på tiltak i løpet av året. Bru-kerne har forskjellige forutsetninger med hensyntil kompetanse og med hensyn til selv å finne segjobb.

I Aetats service og oppfølging av arbeidssøker-ne er ledighetens varighet en sentral rettesnor forhvilken service som skal tilbys den enkelte ar-beidssøker. Bakgrunnen er konsekvensene av lan-ge ledighetsperioder. Å bli ledig for en periode ernoe de fleste opplever for eksempel ved overgan-gen fra utdanning til jobb eller ved at personer blirledige i forbindelse med omstillinger i arbeidslivet.De fleste finner seg imidlertid jobb relativt raskt påegen hånd. De som ikke finner seg jobb innen enrimelig tid med jobbsøking, vil ofte ha behov forassistanse og oppfølging. Aetat skal følge opp disseog bistå med nødvendig og målrettet service.

Aetats strategi for oppfølging av den enkelte ar-


beidsledige kan illustreres ved en trapp hvor jobb-søking på egenhånd utgjør første trinn. Aetats selv-betjeningssystemer på aetat.no er her etatens vik-tigste tilbud. Neste trinn vil omfatte personlig opp-følging av den enkeltes jobbsøking. Det gjelder ar-beidssøkere som ikke er kommet i jobb etter noenmåneder med egen jobbsøking. Oppfølgingen avarbeidssøkerne vil delvis skje ved opplæring i jobb-søking innen rammen av jobbklubb eller særlig til-rettelagte oppfølgingstiltak. Tredje trinn innehol-der tilbud om arbeidsmarkedstiltak knyttet til kva-lifisering eller arbeidspraksis. Slike tiltak vil detprimært være aktuelt å tilby langtidsledige og un-ge eller personer som med stor sannsynlighet kanforventes å bli langtidsledige.

Departementet mener Aetats førstelinjetjenes-te skal ha stor frihet til å velge tiltak ut fra hva somsynes mest hensiktsmessig for å få den enkeltebruker raskest mulig tilbake til jobb. Aetat skal leg-ge vekt på tett og individuell oppfølging av arbeids-søkere som ikke klarer å skaffe seg arbeid på egenhånd. Å sikre at arbeidssøkerne er aktive jobbsø-kere vil være en viktig del av oppfølgingsarbeidet.For å klargjøre og styrke Aetats formelle hjem-melsgrunnlag for sterkere oppfølging av ledigesjobbsøkingsaktiviteter, er kravene Aetat kan stilletil arbeidssøkerne forskriftsfestet. Yrkeshemmedeskal sikres et målrettet avklaringstilbud. Unødven-dig ventetid før og mellom tiltak skal begrenses.

Arbeidssøkere som har behov for informasjonog veiledning for å finne arbeid i tråd med kvalifi-kasjoner og interesser, skal få dette. Myndighete-ne ønsker å hindre at arbeidssøkerne blir utnyttetav lite seriøse formidlingsfirmaer. Det er derforikke tillatt å ta betalt fra arbeidssøkerne for formid-lingstjenester. Gjennom Aetats kjøp av tjenestersom så tilbys arbeidssøkerne, vil også disse kunnefå et bredere tilbud av tjenester.

God arbeidsgiverkontakt bidrar til å øke Aetatsmuligheter for å hjelpe arbeidsledige og yrkes-hemmede til jobb. Aetat har også behov for ar-beidsgiverinformasjon for å kunne gi god yrkesvei-ledning til brukerne. Informasjonen om behovene iarbeidslivet utgjør også deler av grunnlaget nårAetat utformer kravspesifikasjon for arbeidsmar-kedskurs. Informasjon fra arbeidsgiverne inngårogså i Aetats arbeid med å overvåke utviklingen påarbeidsmarkedet og holde myndighetene og all-mennheten orientert om situasjonen.

Aetats bruk av eksterne tjenesteleverandører

Aetat har satt i verk flere forsøksprosjekt for å trek-ke private aktører inn i oppfølgingen og formidlin-gen av arbeidsledige og yrkeshemmede. Gjennom

forsøkene gis langtidsledige og yrkeshemmedeøkte muligheter til selv å velge den aktør som skalhjelpe dem til jobb. Bruk av private aktører er ut-videt til også å omfatte formidling av ventelønns-mottakere til ny jobb.

Regjeringen vil arbeide videre med å utvikleordninger som gir private aktører incitamenter til åtilby ulike former for arbeidsmarkedsservice til ar-beidssøkerne og yrkeshemmede, herunder bedretilgang på formidlingstjenester. Det er viktig at tje-nester som leveres har god kvalitet. Aetat stillerkrav til innhold og kvalitet på de arbeidsmarkeds-tjenestene som kjøpes og er ansvarlig for at ar-beidsledige og yrkeshemmede får tjenester somholder forventet kvalitet. Gjennom bruk av bonus-systemer ved betalingen av tiltaksarrangørene,knyttet til antallet som kommer i jobb, skal dissestimuleres til å få flest mulig av deltakerne i jobb.Departementet legger vekt på finansieringsordnin-ger som er lite byråkratiske, men samtidig er detviktig å unngå at en får tilpasninger som bidrar tillite effektiv ressursbruk. Dette er sentrale pro-blemstillinger i departementets oppfølging av for-søkene.

Sterkere brukerrettigheter overfor Aetat

Departementet har hatt forslag om ny lov om of-fentlige arbeidsmarkedstjenester på høring med28. november 2003 som høringsfrist. Forslaget omny lov om offentlige arbeidsmarkedstjenester er enrevidering og en fornyelse av sysselsettingsloven.En viktig intensjon med lovendringene er å frem-me brukernes innflytelse og rettssikkerhet. Regje-ringen ønsker å styrke brukernes rettigheter.

Kommunalkomiteens ønske om å sikre bruker-medvirkning i Aetat (Inst. O. nr. 77 (2001–2002))vil blir fulgt opp. Aetat vil legge til rette for at bru-kerrepresentanter i større grad blir hørt i forbin-delse med planlegging, utvikling og evaluering avAetats tjenester.

Aetats bruk av arbeidsmarkedstiltak overforprioriterte grupper

En har de senere årene fått mye forskningsbasertkunnskap om hensiktsmessig utforming av tiltak.Tiltakene bør være av begrenset varighet og godt-gjørelsen ved tiltaksdeltakelse bør være lavere ennden arbeidssøkeren kan få i ordinært arbeid. Pådenne måten unngås at deltakerne blir «låst inne» itiltak ved at deltakelse i tiltak oppfattes som bedreenn å komme i ordinært arbeid. Det offentlige børikke fullfinansiere tiltakene. Egenandel for ar-beidsgivere skal bidra til å sikre at arbeidsgiverne


er interessert i å gi tiltaksdeltakerne reelle arbeids-oppgaver.

Omfang og bruk av ulike typer tiltak overforden enkelte arbeidssøker eller yrkeshemmedeskal vurderes i forhold til bidraget tiltaket kan gifor å bedre muligheten til å komme i jobb. Da søke-aktiviteten gjennomgående reduseres når arbeids-søkere er på tiltak, mens den øker etter at tiltaketer avsluttet, bør tiltak ikke ha for lang varighet. Detkan skje gjennom bruk av tiltaksmoduler som kankjedes ved behov. Ulike jobbsøkingstiltak kanogså brukes for å avklare om arbeidssøkere er re-elle arbeidssøkere.

Kunnskapen om effekter av tiltak for yrkes-hemmede er lavere enn for ordinære arbeidssøke-re. Det har sammenheng med at yrkeshemmedeofte har mer omfattende problemer enn ordinæreledige, samt at alle yrkeshemmede har krav på til-passet oppfølging. Det innebærer metodemessigstørre problemer når tiltakseffekter skal analyse-

res. Regjeringen vil øke forskningsinnsatsen for åfå bedre kunnskap om effekter av attføringstiltakog oppfølgingen av de yrkeshemmede.

Regjeringen ønsker at alle yrkeshemmede skalfå et individuelt tilpasset tilbud. Enkelte yrkeshem-mede har for lav arbeidskapasitet til at de får varigarbeid i ordinære bedrifter. Aetat yter i dag til-skudd til bedriftene som stiller skjermede arbeids-plasser til rådighet. Etter gjeldende forskrift skalslike virksomheter ordinært organiseres somaksjeselskap med kommuner og fylkeskommunersom eiere. Arbeids- og administrasjonsdeparte-mentet til vurdere hvorvidt også private aktørerskal kunne etablere og drive arbeidsplasser varigtilrettelagt for yrkeshemmede. Dette vil kunne bi-dra til å bedre tilbudet av varige arbeidsplasser. Enhar de senere årene økt omfanget av varig tilrette-lagte arbeidsplasser og regjeringen vil arbeide foren videre økning i årene fremover.


Figur 2.1 Deltakelse i arbeidslivet. Andel av befolkningen i alderen 16–74 år. 1980–2002.Kilde: SSB, Arbeidskraftundersøkelsen

2 Utviklingen på arbeidsmarkedet – Noen langsiktigeutviklingstrekk

Innledning

Den aktuelle situasjonen på arbeidsmarkedet her-under utviklingen det siste året er beskrevet i St.prp. nr. 1 fra Arbeids og administrasjonsdeparte-mentet og i Nasjonalbudsjettet for 2004. Det visestil disse dokumentene. En vil her konsentrere segom de mer langsiktige utviklingstrekkene.

Norge har gjennom det 20. århundre opplevdsterk økonomisk vekst og økt velferd. Verdiskap-ningen pr. innbygger har trendmessig økt med omlag 3 pst. per år den siste halvdelen av forrige år-hundre. På 1980- og 1990-tallet var den årlige veks-ten nær 2,5 pst. Den årlige verdiskapningen i Nor-ge målt ved nasjonalregnskapet er dermed blitt50–60 pst. høyere bare etter 1980. Teknologisk ut-vikling, økt deltakelse i inntektsgivende arbeid ogøkt spesialisering har vært viktige drivkrefter bakutviklingen.

Flere deltar i det institusjonaliserte arbeidslivet

Deltakelsen i arbeidslivet i Norge har økt gjennom1980- og 1990-tallet. I dag har 2,4 millioner perso-ner, eller nær 3/4 av befolkningen i alder 16–74 år,tilknytning til arbeidslivet. En slik høy yrkesdelta-kelse er blant de høyeste i OECD-området. Etter1980 har yrkesdeltakelsen økt fra 67,2 pst. til 73,5pst. (2002), og antall personer i arbeidsstyrken harøkt med om lag 440 000. Særlig har yrkesdeltakel-sen blant kvinner økt. Fra begynnelsen av 1960-tal-let og frem til i dag er antall sysselsatte kvinnermer enn fordoblet. Antall sysselsatte menn har tilsammenligning økt med under 10 pst. Årsaker tilden økte yrkesdeltakelsen blant kvinner er blantannet økt utdanning, sterk etterspørsel etter ar-beidskraft i tjenesteytende yrker (bl.a. helse ogomsorg og kommunal tjenesteyting) og økt tilbudav barnehageplasser. Yrkesfrekvensen samlet harvært om lag stabil fra 1998 til 2002 på om lag 73,5pst. blant personer 16–74 år, med en tendens tilnoe nedgang i 2003.


Figur 2.2 Antall personer i arbeidsstyrken, timeverk og arbeidstid per sysselsatt. 1980–2002.Indeks: 1980=100.Kilde: SSB, Arbeidskraftundersøkelsen

Parallelt med at yrkesdeltakelsen er økt, er an-delen som er utenfor arbeidslivet redusert. Det er idag under 900 000 personer i alderen 16–74 år somikke deltar i arbeidslivet. De fleste av disse er un-der utdanning, uføre-/alderspensjonister ellerhjemme med omsorgoppgaver. Det innebærer atarbeidskraftreserven er vesentlig mindre enn tidli-gere.

Konjunkturelle og strukturelle trekk

Bak den mer langsiktige trendmessige vekstenskjuler det seg betydelige kortsiktige konjunktur-svingninger. Sterk sysselsettingsvekst under høy-konjunkturen midt på 1980-tallet ble etterfulgt avet omtrent like sterkt tilbakeslag under den påføl-gende nedgangskonjunkturen. I perioden 1993–98var det igjen sterk sysselsettingsvekst. De fire nes-te årene endret antall sysselsatte personer seg lite,mens sysselsettingen (sesongkorrigert) har faltnoe etter annet halvår i 2002 og frem til 1. halvår2003. Arbeidstilbudet i Norge er fleksibelt overkonjunkturene. I perioder med høy etterspørsel et-ter arbeidskraft øker også arbeidstilbudet, og i pe-rioder med lavere etterspørsel trekker mange segut av arbeidslivet, f.eks. for å ta utdanning. Dennefleksibiliteten har bidratt til å dempe endringene iarbeidsledigheten over konjunkturene. Arbeidsle-digheten, jf. arbeidskraftundersøkelsen (AKU) harøkt fra 3,2 pst. i 1998 til om lag 4,5 pst. i 1.–3. kvar-tal 2003.

Arbeidstiden har blitt redusert

Samtidig med at antall sysselsatte personer har øktover tid, er gjennomsnittlig arbeidstid redusert.Gjennom det forrige århundret ble normalarbeids-tiden for en heltidssysselsatt om lag halvert. Re-duksjonen i normalarbeidstiden er dels skjeddgjennom reduksjon i gjennomsnittlig ukentlig ar-beidstid og dels gjennom utvidelse av antall ferie-dager. Reduksjonen i lengden på normalarbeidsti-den er en god illustrasjon på forbedringen i velfer-den for arbeidstakere over de senere tiårene.

Faktisk gjennomsnittlig arbeidstid per uke erblitt redusert med om lag 5 timer de siste 30 årene.Reduksjonen skyldes dels reduksjon i gjennom-snittlig faktisk arbeidstid blant menn, men måogså sees i sammenheng med økt yrkesdeltakelseblant kvinner. Mange kvinner arbeider deltid. An-delen er redusert med tre prosentpoeng siden1972 til 43 pst. i 2002. Selv om antall utførte timerper uke har endret seg lite for kvinner i siste tretti-årsperiode, bidrar likevel flere kvinner i arbeid tilat gjennomsnittlig antall timer i inntektsgivendearbeid per uke har falt. Gjennomsnittlig arbeidetkvinner 8 timer mindre per uke enn menn i 2002,målt ved inntektsgivende arbeid. Størstedelen avdenne endringen har kommet på 1990-tallet. I 1990var forskjellen 10 1/2 time, en reduksjon fra 12 ti-mer i 1980 og 12 1/2 time i 1972.

En konsekvens av lavere gjennomsnittlige ar-beidstid blant sysselsatte er mindre økning i ar-


beidstilbudet enn hva veksten i antall sysselsatteisolert skulle tilsi. Sysselsettingen har økt medover 14 pst. det siste 10-året, mens timeverkene isamme periode har økt med under halvparten avdette. Etter 1998 har utførte timeverk falt relativtmarkert. Dette må bl.a. sees i sammenheng medøkt antall feriedager. Økning i sykefraværet harogså bidratt til å redusere veksten i antall utførtetimeverk.

Mange arbeider deltid – 80 000 er undersysselsatte

Om lag 600 000 arbeidet deltid i 2002. Det er vel enfjerdedel av alle sysselsatte. Deltidsandelen var 43pst. for kvinner og 11 pst. for menn. Andelen harsamlet sett endret seg lite det siste tiåret, men an-delen har falt noe blant kvinner og økt noe blantmenn. Om lag tre fjerdedeler av alle deltidssyssel-satte er kvinner. I 1993 var 80 pst. av de som arbei-det deltid kvinner. Omfanget av deltid har økt medom lag 50 000 personer det siste tiåret. Det harvært en betydelig økning (nær 20 000) blant perso-ner med svekket helse og blant førtidspensjonerteunder 60 år, som arbeider deltid. Omfanget medinntektsgivende arbeid hjemme er blitt betydeligredusert.

Tilbudet av deltidsjobber har økt noe de senereårene. Statistisk sentralbyrå anslår omfanget tilminst 820 000 i 4. kv. 2002. i en rapport til Det tek-niske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.Enkelte har en deltidsjobb ved siden av full jobb,mens andre har flere deltidsjobber som til sammenblir en full jobb.

Over halvparten av de deltidssysselsatte er an-satt i salgs- eller serviceyrker eller er hjelpearbei-dere. De deltidssysselsatte arbeider i særlig gradinnen helse- og sosialtjenester (34 pst.), varehan-del (19 pst.), undervisning (9 pst.) og hotellog res-taurantvirksomhet (5 pst.). Andelen som arbeiderom kvelden og i helgene er noe høyere blant del-tidssysselsatte enn for heltidssysselsatte. Fraværpga. sykdom er om lag som for fulltidssysselsatte.

Blant menn er omfanget av deltid konsentrertom de yngste og eldste aldersgruppene, mens del-tiden for kvinner er mer jevnt fordelt over alders-grupper. Både for menn og kvinner er andelen pådeltid høyere blant personer med lav utdanning iforhold til de med høyere utdanning. Kvinner medbarn har bare litt høyere deltidsandel enn kvinneruten barn.

Av de deltidssysselsatte oppgir om lag en fjer-dedel at de ønsker lengre arbeidstid. Av disse138 000 oppgir 80 000 at de har søkt på mer arbeidog kan begynne i løpet av en måned. Disse 80 000

personene blir kategorisert som undersysselsatte.Ikke alle undersysselsatte ønsker full jobb. Samlettilbyr de undersysselsatte 29 000 årsverk ekstrahvis de hadde fått sitt ønske om arbeidstid tilfreds-stilt fullt ut. Andelen undersysselsatte er høyest ialdersgruppen 25–29 år. Det kan ha sammenhengmed at nyutdannede som går inn i arbeid, ikke fården arbeidstid de ønsker med en gang. De storestrømmene mellom ulike statuser i arbeidsmarke-det kan underbygge en slik antakelse. Noen blirimidlertid gående i lengre tid som undersysselsat-te. Det kan for eksempel gjelde i distrikter med li-ten tilgang på jobber. Blant gruppen 50–59 år somarbeider deltid, er det 12 pst. som er undersyssel-satte. Deltidssysselsatte menn rapporterer oftereom undersysselsetting enn deltidsarbeidendekvinner. Selv om andelen undersysselsatte erstørst blant gruppen som har arbeid som sin ho-vedaktivitet, er det også mange under utdanning,på pensjon/førtidspensjon eller hjemmearbeiden-de. Næringen med størst undersysselsetting ertransport og kommunikasjon. I antall er det likeveldet offentlige som har flest undersysselsatte (hel-se- og sosialtjenester og undervisning.) Andelen avde deltidssysselsatte som er undersysselsatte vari-ere med konjunkturene. Andelen i 2002 var 12,6pst., det samme som i 1990. Midt på nitallet var an-delen tre prosentpoeng høyere.

Tjenestesektoren vokser

Næringssammensetningen er i stadig endring.Dette må sees i sammenheng med økte inntekter,en trendmessig produktivitetsforbedring og end-ringer i handelsmønsteret. Gjennom forrige år-hundre har sysselsetningen i primærsektorengradvis blitt redusert og utgjør i dag under 5 pst. avden totale sysselsettingen. Frem til midt på 1970-tallet var det økning i industrisysselsettingen. Deseneste par tiår har sysselsettingen også i dennesektoren gått tilbake og sysselsettingsandelen i in-dustrisektoren er nå noe under 15 pst.

Sysselsettingen i servicesektoren har vokst pa-rallelt med nedbyggingen av vareproduserendesektorer. I dag utgjør sysselsettingsandelen i ser-vicesektoren nær 75 pst. Utbyggingen av offentligsektor har bidratt i betydelig grad til veksten i ser-vicesektoren. De grunnleggende kreftene bakdenne vridningen i næringssammensetning errask produktivitetsvekst i vareproduserende sek-tor og økt etterspørsel etter servicegoder som føl-ge av økt inntektsnivå i samfunnet. Tjenester somhar vist særlig sterk vekst er utdannelse, omsorgog helse. Disse produseres i stor grad i offentligsektor. Det har bidratt til at offentlig sektor syssel-


Figur 2.3 Sysselsettingsandeler etter næring. Prosent av total sysselsetting. 1982–2002.Kilde: SSB, Arbeidskraftundersøkelsen

setter vel 33 pst. av de sysselsatte. Da mange arbei-der deltid er andelen av samlet utført timeverk noelavere, 27 pst.

På kort sikt påvirkes denne trendmessige end-ringen i næringssammensetningen av skiftendekonjunkturer og i noen grad også av veksten i ar-beidsstyrken. For eksempel stoppet nedbyggin-gen av industrien i stor grad opp i ly av oppgangs-konjunktur, og sterk vekst i arbeidsstyrken i perio-dene 1985–1987 og 1994–1998. Endringene i næ-ringssammensetningen har vært særlig sterk i sis-te del av 1990-tallet. Det må sees i sammenhengmed et stramt arbeidsmarked med sterk konkur-ranse om arbeidskraften.

Svekket konkurranseevne

Den omfattende deltakelsen i det internasjonalevare- og tjenestebyttet har gjort det mulig for Nor-ge å oppnå høyere materiell levestandard enn hvasom ville vært mulig i en økonomi som var langtmer skjermet overfor internasjonal konkurranse.Landene som deltar i et internasjonalt varebyttemå over tid ha om lag balanse i utenrikshandelenfor å oppnå en jevn økonomisk utvikling. Norge eravhengig av de konkurranseutsatte næringene forå kunne dra nytte av det internasjonale varebyttet.I et land som Norge med en høyt utviklet økonomiforegår det løpende omstillinger med den konse-kvens at enkelte arbeidsplasser blir lagt ned. For atNorge skal kunne opprettholde en betydelig kon-

kurranseutsatt sektor, må bedriftene som leggesned bli erstattet av andre konkurranseutsatte be-drifter. Det krever at de nye bedriftene har minst li-ke god konkurranseevne som bedriftene hos vårehandelspartnere. Det er igjen en forutsetning for atsysselsettingen kan opprettholdes på et høyt nivå.

Industrien er den største konkurranseutsattenæringen, og situasjonen for denne sektoren girderfor en indikasjon på utviklingen mer generelt ikonkurranseevnen. Industrien økte sin markeds-andel noe i perioden 1989–97, mens den de nestefem årene tapte markedsandeler målt ved mar-kedsandeler både på hjemme- og eksportmarke-det. Utviklingen i markedsandelene til industrienhar i betydelig grad sammenheng med utviklingeni lønnskostnadene i forhold til våre handelspartne-re. Siden 1997 har veksten i lønnskostnadene værtbetydelig høyere enn hos handelspartnerne. Fremtil mai 2000 ble den sterkere lønnsveksten i Norgei forhold til våre handelspartnere langt på vei mot-virket av at kronekursen svekket seg. Deretter,fram til begynnelsen av 2003, styrket kursen seg.Sammen med et forholdsvis høyt rentenivå og høylønnsvekst bidro dette til en vesentlig forverring avnorsk næringslivs konkurranseevne overfor utlan-det. Ifølge Det tekniske bergningsutvalget for inn-tektsoppgjørene lå lønnskostnadsnivået for arbei-dere i norsk industri i 2002 35 pst. over gjennom-snittet hos våre viktigste handelspartnere. Delerav denne differansen skyldes at den norske krone-kursen har styrket seg med om lag 11 pst. fra 2000


Figur 2.4 Sysselsatte etter utdanningsnivå. 1980 vs. 2000.Kilde: SSB, Arbeidskraftundersøkelsen

til 2002. Denne forskjellen reduseres noe når funk-sjonærene inkluderes i sammenligningen. I førstehalvår i 2003 har kronekursen svekket seg medom lag 10 pst., jf. også omtale i avsnitt 4.8.

Høyt utdanningsnivå i befolkningen

Åpnere markeder, skiftende etterspørsel og nyteknologi har medført at kravene til kompetanseog tilpasningsevne har økt i store deler av arbeids-livet. Videre har gjennomførte utdanningsrefor-mer åpnet opp for større muligheter for å ta utdan-nelse. Dette har bidratt til økt gjennomsnittlig ut-danningsnivå i befolkningen. I 1980 utgjordegrunnskole og videregående skole av ett års varig-het det vanligste utdanningsnivået i arbeidsstyr-ken. I dag er videregående skole av tre års varighetog høyskole det vanligste utdanningsnivået, jf. fi-gur 2.4. OECD-analyser viser at Norge er blant lan-dene i OECD hvor befolkningen har høyest for-malkompetanse.

Økt avgang fra arbeidsstyrken til ulikevelferdsordninger

Dagens velferdssystem er først og fremst et resul-tat av ordninger som ble gjennomført i siste halv-del av det 20.århundre, selv om utbyggingen avvelferdssamfunnet ble innledet i første halvdel avårhundret (Lov om syketrygd, 1909 og Lov om ar-beidsløshetstrygd, 1938). I siste halvdel av det ty-

vende århundre er velferdsstaten skapt gjennomen overgang fra forsorg til stadig bedre og mer om-fattende trygdeordninger. Mange av ordningenegir generelle rettigheter for hele befolkningen. Detavgjørende skritt i retning av universelle trygde-ordninger kom med innføringen av folketrygden i1967.

Bruken av velferdsordningene blant personer iyrkesaktiv alder har økt særlig sterkt i de to sistetiårene, jf. figur 2.5. I dag er hoveddelen av yrkes-aktive personer som ikke er sysselsatt eller i ut-dannelse, på ulike former for offentlige velferd-sordninger. Veksten i antall personer i yrkesaktivalder på slike ordninger er i dag en viktig utford-ring for velferdssamfunnet. Antall uførepensjonis-ter har bl.a. økt fra om lag 160 000 i 1980 til om lag300 000 høsten 2003.

Veksten i antall uførepensjonister var sterk påslutten av 1980-årene frem til 1990. Denne vekstenfalt sammen med nedgangskonjunkturen i perio-den 1988–1992. I årene 1992 og 1993 var det en li-ten nedgang i antall uførepensjonister. Dette antaså henge sammen med innstrammingene som blegjort i vilkårene for å få uførepensjon i 1990–91. Iperioden 1997 til 2000 var det igjen en betydeligvekst i tilgangen på nye uførepensjonister. At veks-ten i uførepensjoneringen tiltok igjen i 1995 påtross av tiltagende økonomisk vekst og redusertarbeidsledighet, kan bl.a. å ha sammenheng medat det igjen ble innført en mer liberal praksis for til-deling av uføretrygd som en følge av en kjennelse i


Figur 2.5 Uføre-, førtids- og alderspensjonister som andel av befolkningen i alderen 16–74 år.1980–2002.Kilde: SSB, Arbeidskraftundersøkelsen

Trygderetten. De to siste årene har tilgangen værtlavere, men det er fortsatt en økning i antall uføre-pensjonister.

Det er noen flere kvinner enn menn som mottaruførepensjon. En trendmessig økning i antall uføre-pensjonister kan i noen grad knyttes til en aldrendeyrkesbefolkning bl.a. som følge av at yrkesdeltakel-sen for kvinner har økt betydelig de siste tretti åre-ne. I tillegg til konjunkturelle og demografiske for-hold har regelverket påvirket utviklingen i antalluførepensjonister. Utbyggingen av avtalefestet før-tidspensjon (AFP) i løpet av 1990-tallet antas bare imindre grad å ha påvirket tilstrømningen til uføre-pensjon. Reduksjonen i gjennomsnittlig avgangsal-dersalder fra arbeidslivet for personer som har fylt60 år på 90-tallet på om lag ett år, antas derfor i ho-vedsak å skyldes introduksjonen av AFP.

Utviklingen etter 1999 viser noe lavere vekst iantallet nye uførepensjonister. Det må i noen gradsees i sammenheng med kravet om at alle med enviss mulighet for å komme tilbake til arbeid skalvurderes av Aetat i forhold til yrkesrettet attføring.Det har bidratt til en betydelig vekst i antall yrkes-hemmede under attføring registrert i Aetat (fra46 900 i 1999 til vel 80 000 høsten 2003).

Bare en mindre del kombinerer trygde- og ar-beidsinntekt. Det fremkommer f.eks. at bare 10pst. av gruppen uføre- og førtidspensjonister hardeltidsarbeid av større eller mindre omfang. BlantAFP pensjonistene har om lag 20 pst. delpensjon.

Fra et lavt nivå har omfanget av deltidsarbeid blittmer enn fordoblet de seneste ti årene blant uføre-og førtidspensjonister. For eksempel fikk en tred-jedel av nye uførepensjonister i 2002 gradert uføre-pensjon. Blant alderspensjonister er omfanget avarbeid langt lavere (5 pst.) og om lag uendret gjen-nom 1990-tallet.

Forskning tyder på at personer som har værtmye arbeidsledige er mer tilbøyelige til å opplevesykdom og bli uførepensjonert. Studier av ledig-hetserfaring i perioden fra 1989 til 1999 blant nyeuførepensjonister i 2000, viser at i aldergruppenunder 40 år hadde 53 prosent vært ledige i over ethalvt år i perioden. 17 prosent hadde vært ledige itre år eller mer. Kontrollgruppen hadde betydeliglavere ledighet. Lange ledighetsperioder øker der-for risikoen for uførepensjonering.

Utformingen av velferdsordningene kan bidratil å stimulere til høyere yrkesdeltakelse. Når ret-tigheter knyttes til opptjent arbeidsinntekt, vil det-te kunne stimulere yrkesdeltakelsen. For å motive-re flest mulig i arbeidsdyktig alder til å ta arbeid ogbli i arbeid, bør det offentlige velferdssystemetvære slik utformet at den enkelte oppnår høyereinntekt i arbeid enn utenfor.

Funksjonshemmede i arbeidslivet

Vel 14 pst. av befolkningen i alderen 16–66 år opp-gir, ifølge Statistisk Sentralbyrås tilleggsundersø-


Figur 2.6 Arbeidssøkere og yrkeshemmede. 1990 – 3. kv. 2003.Kilde: Aetat

kelse til AKU i 2003, å ha en funksjonshemning,definert som «fysiske eller psykiske helseproble-mer av mer varig karakter som kan medføre be-grensinger i det daglige liv». Dette omfatter samleti underkant av 440 000 personer, noen flere kvin-ner enn menn. Andelen med funksjonshemningøker med alderen fra 6 pst. i aldersgruppen 16–24år til 34 pst. i gruppen 60–66 år.

Av de funksjonshemmede er 184 000 (42 1/2pst.) sysselsatt i inntektsgivende arbeid. Det utgjør8 pst. av alle sysselsatte. Sysselsetningsraten er vel30 prosentpoeng lavere blant funksjonshemmedeenn for alle i arbeidsdyktig alder, mens forskjelleni arbeidsledighetsprosent, dvs. andel som er aktivearbeidssøkere, ikke avviker i vesentlig grad. Lavsøkeaktivitet kan skyldes at funksjonshemmedevurderer sjansene for å få arbeid som liten. Funk-sjonshemmede er overrepresentert i salgs- og ser-viceyrker, hjelpearbeideryrker og i primærnæ-ringsyrker og underrepresentert i høyskole/aka-demiske yrker og lederyrker. Særlig mange er an-satt i sosial og helsesektoren. Sammenliknet medsysselsettingstall fra 2002 er det en nedgang på 10pst. Det kan tyde på at nedgangskonjunkturen harhatt mer negativ effekt for arbeidsmulighetene forfunksjonshemmede enn for andre.

Det er høyere grad av deltidssysselsatte blant

funksjonshemmede (vel 40 pst.) enn blant alle sys-selsatte (om lag en fjerdedel). Det er også noe stør-re andel som er midlertidig ansatt. Blant de som eri arbeid er det 70 pst. som gir uttrykk for at funk-sjonshemningen begrenser arbeidsoppgavene dekan utføre. 40 pst. har fått arbeidssituasjonen til-passet funksjonshemningen, ved endring i arbeids-oppgaver, arbeidstid mv., men en betydelig del avdisse ønsket ytterligere tilpasning. Av de som ikkehadde fått arbeidssituasjonen tilpasset, ga om lagen femtedel uttrykk for at de ønskte dette. Om lag45 pst. av de sysselsatte funksjonshemmede kvin-nene og en tredjedel av mennene oppga at de mot-tok en eller flere stønader, hvorav uførepensjon varviktigst.

I 1. halvår 2003 var det i gjennomsnitt registrertom lag 76 300 yrkeshemmede i Aetat. Dette er enøkning på nær 40 pst. siden 1999. Mange yrkes-hemmede er registrert relativt lenge i Aetat. Øk-ningen i antall nye yrkeshemmede er derfor ve-sentlig lavere enn økningen i beholdningen nevntovenfor. Økningen i tallet på yrkeshemmede kandelvis ha administrative årsaker. Myndigheteneønsker at flere skal prøve attføring før eventueltuførepensjon innvilges fordi færre enn ønskelighar blitt vurdert i forhold til behovet for yrkesrettetattføring tidligere. Trygdeetaten og Aetat samar-


beider også om å motivere og hjelpe personer sommottar uførepensjon, tilbake i arbeid. Det kan imid-lertid ikke utelukkes at veksten i antall yrkeshem-mede og uførepensjonister over en lengre periodeogså har noe sammenheng med krav i arbeidslivetom høyere produktivitet. Aetats oppgave er å av-klare behovet for assistanse til de yrkeshemmede

gjennom å gi støtte og veiledning ved utarbeidel-sen av en individuell handlingsplan. Resultatet avvurderingen av behovet for yrkesrettet attføring in-nebærer for mange yrkeshemmede at de må ta enny utdanning for å kunne gå inn i et nytt yrke, jf.nærmere omtale i kapitlene 7 og 8.


3 Strukturelle utfordringer – demografisk utvikling


Det er flere grunner til at myndighetene har ensærlig overvåkenhet for arbeidsmarkedet. Høy ar-beidsledighet er sløsing med landets mest verdi-fulle ressurs og reduserer produksjonspotensialeti landet. Arbeidsledighet reduserer også velferdenfor den enkelte som ikke får mulighet til å utnyttesine evner og anlegg og delta i arbeidslivet. Man-gel på arbeid gir lavere inntekt å leve av og enkeltevil kunne oppleve fattigdomsproblemer. Arbeid bi-drar også til utjevning av økonomiske forskjeller.Når ledige kommer i jobb vil mange gå fra å mottaoffentlig ledighetstrygd til å bli økonomisk bi-dragsyter til samfunnet ved at de blir netto skatte-betalere. Myndighetene har følgelig gode grunnertil å hjelpe arbeidsledige raskt i jobb.

Det er mange forhold som kan hemme et vel-fungerende arbeidsmarked. Arbeidssøkerne vilofte ha bedre informasjon om sin kompetanse ogsine ferdigheter enn arbeidsgiverne, før de har fåttprøvd seg i jobben. På den annen side har arbeids-giverne bedre kunnskap om hva de ledige jobbenekrever av kompetanse og ferdigheter. En kan ikkeforvente at en offentlig etat skal bygge opp tilstrek-kelig kunnskap til å betjene alle behovene i dettemarkedet. Det er heller ikke målet. Det er storevelferdsgevinster å hente ved å få dette markedettil å fungere best mulig uten offentlige inngrep.Gjennom å stimulere mange aktører til å bistå i ar-beidet med å fremme god tilpasning mellom ar-beidssøkere og arbeidsgivere, vil arbeidsmarkedetfungere bedre og samfunnets produksjon bli stør-re. Arbeidsmarkedsmyndighetene vil ha sine ho-vedoppgaver på de områdene hvor det ikke er mu-lig å få markedet til å fungere på en god måte.

Når en skal vurdere hvordan arbeidsmarkedetfungerer, er det mange ulike forhold/indikatorersom kan være relevante: Er det god og rask kob-ling mellom arbeidssøkere og ledige stillinger?Har arbeidsstyrken riktige kompetanse i forhold tilarbeidslivets behov? Hvor lett er det å hente ut eks-tra arbeidskraftressurser når det er behov for dettefra de som står utenfor arbeidsstyrken? Følgerlønnsutviklingen produktivitetsutviklingen i de en-kelte bedriftene? Er arbeidsgiverne raske til å an-sette ny arbeidskraft når behovet oppstår? I hvil-

ken grad fører det offentlige sikkerhetsnettet til atde arbeidsledige har lite å tjene på overgang til ar-beid? Bidrar skattesystemene til å oppmuntre tilhøyt tilbud av arbeidskraft? Hvor aktivt motvirkerarbeidsmarkedspolitikken langtidsledighet? I til-legg vil effektiviteten i andre markeder påvirke ar-beidsmarkedets funksjonsmåte. Effektive produkt-og varemarkeder fremmer indirekte god utnyttel-se av arbeidskraften. Det gjelder også god utnyttel-se av arbeidskraft ansatt i offentlig sektor. Effektivbruk av arbeidskraft i enkeltnæringer kan frigjørearbeidskraft for bedrifter og bransjer i vekst.

En vurdering av arbeidsmarkedet gjøres påmange områder best ved å sammenlikne situasjo-nen i Norge med situasjonen i andre land. Arbeids-ledighetsraten og yrkesdeltakelsen er to sentrale,overordnete indikatorer. Her scorer Norge høyt iforhold til de fleste OECD-landene. Men det nors-ke arbeidsmarkedet er fortsatt noe mindre fleksi-belt målt ved omfanget og veksten i midlertidigsysselsetting. Hvis det innebærer at arbeidsgiver-ne i stedet ansetter fast, er dette ikke noe negativttrekk. Hvis det derimot innebærer at arbeidsgiver-ne er forsiktig med å ansette i økonomisk usikre ti-der, kan det bidra til at en lavkonjunkturperiodeblir av lengre varighet enn den ellers ville blitt.

I EU har landene vedtatt enkelte overordnederetningslinjer, den såkalte Lisboa-strategien. Herforsøker EU å ta et helhetlig grep på strukturpro-blemene på arbeidsmarkedet. Målet er at EU fremtil 2010 skal utvikle seg til å bli den mest konkur-ransedyktige og dynamiske kunnskapsbaserteøkonomien i verden. Det skal skje innenfor ram-men av bærekraftig økonomisk vekst med flere ogbedre arbeidsplasser og større sosial tilhørighet.EU har laget en lang rekke indikatorer for å følgeutviklingen. På arbeidsmarkedet er det bl.a. knyt-tet mål til økt samlet sysselsettingsrate, økt syssel-settingsrate for kvinner og eldre og reduksjon i le-digheten både samlet og mht. antall med ledig-hetsvarighet over ett år. EU-landene har i gjen-nomsnitt et vesentlig dårligere utgangspunkt ennNorge på disse områdene. Statistisk sentralbyrå(SSB) har sammenliknet EU og Norge og konklu-derer med at Norge i 2001 ligger svært godt ansammenliknet med EU-gjennomsnittet når detgjelder nivået på samlet verdiskaping, produktivi-


Figur 3.1 Andelen i ulike aldersgrupper i befolkningen. 1995–2050.Kilde: SSB

tet og sysselsetting. Norge har vesentlig høyereandel av befolkningen i arbeid og lavere arbeids-løshet enn gjennomsnittet i EU.

I de nærmeste årene etter lavkonjunkturenførst på 1990-tallet var arbeidsmarkedsutviklingeni Norge bedre enn i de fleste andre OECD-land. Enlønnsutvikling om lag på linje med viktige handels-partnere var en viktig faktorer bak denne utviklin-gen. De siste årene er situasjonen endret. Bl.a. harlønnskostnadene økt klart mer enn hos handels-partnerne. Myndighetene ønsker gjennom inn-tektspolitikken å bidra til at partene i arbeidslivetkan avtale lønnstillegg uten at det fører til redusertsysselsetting og økt ledighet.

Regjeringen har, i tillegg til dette, tatt mangeinitiativ med betydning for arbeidsmarkedet. Blantannet er endringene i konkurransepolitikken, mo-derniseringen av offentlig sektor og kvalitetsrefor-men i skoleverket viktige. Dagpengesystemet ergjennomgått og endret i en retning som fremmerjobbsøking og det er lagt til rette for at private ak-tører kan spille en viktigere rolle for å bedre kob-lingen mellom arbeidsgiver og arbeidssøker. Flereav disse feltene gjennomgås nedenfor. Andre om-råder er under utredning eller vurdering. Det gjel-der bl.a. arbeidslivslovverket, skatte- og pensjons-systemet og innvandringsregelverket. Et viktig for-

mål med å vurdere endringer på de nevnte områ-dene er å fremme et bedre fungerende arbeids-market med høyere arbeidstilbud. Samlet skal det-te bidra til høyere velferd. Endringer på de nevnteområdene vil imidlertid ikke kunne kompenserefor en lønnsutvikling som er i uttakt med landenerundt oss.

Dagens lave etterspørsel etter arbeidskraft oget høyt antall arbeidssøkere betyr ikke at en børvente med å arbeide for et generelt bedre funge-rende arbeidsmarked. Hvis arbeidsmarkedet fun-gerer godt, vil omfanget av langtidsledighetenkunne bli mindre uavhengig av konjunktursitua-sjon. Dessuten er det store strømmer på arbeids-markedet også i lavkonjunkturperioder. I løpet av2002 var 400 000 ordinære arbeidssøkere og yrkes-hemmede registrert i Aetat. Gjennomsnittlig antallregistrert var under halvparten av dette. Det visestil nærmere omtale av dynamikken i arbeidsmar-kedet i avsnitt 4.2.

Demografiske fremskrivninger

Tilgangen på arbeidskraft og andre ressurser oghvor effektivt vi klarer å utnytte disse vil være av-gjørende for hvor godt en klarer å tilfredsstille be-hovene i samfunnet i årene som kommer. Arbeids-


markedet påvirker produksjonsmulighetene i sam-funnet gjennom i) hvor mange som deltar i ar-beidslivet, ii) hvor mange timer arbeidsstyrken ar-beider, iii) hvor produktiv arbeidsstyrken er og iv)hvilke sektorer i økonomien arbeidskraften alloke-res til.

Alderstrukturen i befolkningen tilsier at det ide kommende tiår vil det finne sted en vridning iarbeidsstyrkens alderssammensetning. Statistisksentralbyrås demografiske fremskrivinger gir enreduksjon i den totale yrkesfrekvensen (16–74 år)fra 73,5 pst. i 2002 til 69,5 pst. i 2020. I disse fram-skrivningene har SSB lagt til grunn en netto inn-vandring på 13 000 per år og yrkesfrekvenser, pen-sjoneringsfrekvenser, uførepensjonering mv. somi 2001. Dette innebærer en vekst i arbeidsstyrkenmed om lag 10 000 personer per år. Det er mindreenn halvparten av den faktiske veksten i arbeids-styrken i det foregående tiåret.

Andelen eldre personer i befolkningen vil økeog antall personer i yrkesaktiv alder i forhold til be-folkningsmengden i alt vil avta. I løpet av de kom-mende fem år vil f.eks. antall personer i alders-gruppen 55–66 år øke med over 20 pst.

På lang sikt er det de eldste aldersgruppene iarbeidsstyrken som viser vekst. I perioden fram til2030 vil veksten i arbeidsstyrken i hovedsak kom-me blant gruppen 50 til 66 år. Aldersgruppen over60 år har lav yrkesdeltakelse. Som følge av de al-dersmessige vridningene vil demografien bidra tilen lavere samlet yrkesdeltakelse fremover. Ned-gangen i yrkesfrekvens kan lett bli større enn hva

denne framskrivningen viser. Det kan for eksem-pel bli konsekvensen hvis trendene fra 1990-talletvedrørende avgangen fra arbeidslivet fortsetter,bl.a. til uføre- og førtidspensjon.

Økt omfang av innvandrere i arbeidsstyrken vilogså kunne trekke yrkesfrekvensen noe ned dainnvandrere i gjennomsnitt har lavere yrkesdelta-kelse enn nordmenn. Målretting av innvandringenmot arbeidsinnvandring vil på kort sikt kunne mot-virke dette.

Gjennomsnittlig levealder forutsettes i dennefremskrivningen å øke med vel 7 år fra 2001 til2050. En konsekvens av dette er at fremskrivninge-ne viser at nær halvparten av befolkningsveksten ide kommende 20 årene vil komme blant personerover 67 år. Det vil ha konsekvenser for behovet foromsorgs- og helsetjenester. Siden det meste av be-folkningsveksten vil komme blant eldre personer,vil arbeidsstyrken bare vokse med om lag 40 pst.av veksten i befolkningsmengden.

Med utsikter til en begrenset vekst i arbeids-styrken, som følge av lav generell befolknings-vekst og en aldrende befolkning, vil det bli nødven-dig å sette et sterkere fokus på god utnyttelse avarbeidskraften. Regjeringens tar denne utfordrin-gen på alvor. Den overordnede strategien innebæ-rer at en både vil legge til rette for god tilgang påarbeidskraft og at den arbeidskraften landet har til-gjengelig, blir godt utnyttet. I kapittel 4 har en om-talt noe nærmere viktige områder som vil kunnebidra til å fremme et velfungerende arbeidsmar-ked.


4 Hovedelementer i arbeidet for et velfungerendearbeidsmarked

4.1 Innledning

Regjeringens ønsker å fremme utviklingen av etmest mulig velfungerende arbeidsmarkedet ogmed høy yrkesdeltakelse. Høy yrkesdeltakelse ernødvendig for å finansiere velferdsstaten, menogså for å sikre tilgang på arbeidskraft som kanprodusere varer og tjenester det er behov for. Er-faringen er at markedet på mange områder girgode løsninger uten offentlige inngrep, hvis detlegges til rette med gode rammebetingelser. Regu-leringene bør konsentreres til områder hvor ge-vinstene er høyere enn ulempene.

Arbeidsmarkedet er oppdelt ut fra en rekkekjennetegn. Den viktigste oppdelingen er de somer i arbeid «innsiderne» og de som ikke har arbeid,men ønsker seg dette «outsiderne». Reguleringersom gir sterkt vern til insiderne kan innebære atarbeidssøkerne får det vanskeligere med å kommei arbeid ved at arbeidsgiverne blir mer forsiktigemed hvem de vil ansette. I tillegg til dette er detmange ulike delarbeidsmarkeder, for eksempeloppdelt i forhold til krav til utdannelse og kompe-tanse, profesjonskrav, krav til tillatelser, den geo-grafiske lokaliseringen av jobbene, mv. I et dyna-misk arbeidsmarked hvor bedrifter opprettes ellerekspanderer og andre nedbemanner eller leggesned, vil det kunne være krevende å sikre seg at ar-beidskraft med riktig kompetanse er tilgjengelig itråd med virksomhetenes behov. Hvis det kreverat personer må flytte vil kjøp og salg av bolig, skifteav jobb for ektefelle mv. kunne motvirke sam-funnsøkonomisk gunstig mobilitet. Slike endrings-prosesser vil derfor lett kunne ta noe tid. Myndig-hetene vil kunne bidra til å underlette slike omstil-linger på arbeidsmarkedet, både gjennom gode oghensiktsmessige rammebetingelser og spesielletiltak. Denne meldingen omtaler en rekke ulikeforhold med betydning for å oppnå et godt funge-rende arbeidsmarked.

I et velfungerende arbeidsmarked vil arbeids-søker og arbeidsgivere finne hverandre uten at detoffentlige må bidra til selve koblingen. Arbeids-markedet er imidlertid et marked hvor deltakernehar ulike forutsetninger. De som står svakest vilkunne bli utilbørlig utnyttet. Myndighetenes opp-

gave er å lage rammebetingelser som kan fungeregodt både for sterke arbeidssøkere og arbeidssø-ker som stiller svakere. I dette kapitelet pekes detpå noen rammebetingelser som er særlig viktige.Det er arbeid er i gang på flere av områdene somer omtalt. Regjeringen vil komme tilbake til disse istørre detalj som egne saker senere.

Det er opp til den enkelte selv å bestemme om-fanget av sitt arbeidstilbud. Dette vil imidlertidkunne avhenge av hvilke rammebetingelser denenkelte står overfor bl.a. utformingen av de økono-miske velferdsordningene. Om personen kommeri jobb vil i tillegg avhenge av arbeidsgiverens etter-spørsel. Myndighetenes oppgave er å legge forhol-dene til rette slik at mange ønsker å tilby sin ar-beidskraft samt gi næringslivet gode rammebetin-gelser slik at arbeidsgiverne vil etterspørre og an-sette ny arbeidskraft. Arbeidsmarkedspolitikkenskal i tillegg bidra til å styrke mulighetene for jobbfor grupper som står svakt i forhold til mulighetenfor få tilbud om jobb.

Velferdsordningene, herunder pensjonssyste-mene, vil ha betydning for mobiliteten av arbeids-kraft mellom bedrifter og ikke minst mellom privatog offentlig sektor. Det vil også ha stor betydningfor når den enkelte velger å slutte å arbeide. Dendemografiske utviklingen innebærer at eldre vil blien viktig arbeidskraftressurs i årene som kommer.Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeids-liv har blant annet som mål å bidra til at flere ar-beidstakere med redusert funksjonsevne skal kun-ne delta i arbeidslivet og bidra til at folk står lengrei arbeid før de går av med pensjon. Regjeringen fo-reslo i Ot.prp. nr. 102 (2001–2002) å innføre entidsbegrenset uførestønad. Stortinget sluttet seg tildette gjennom behandlingen av Innst. O. nr. 86(2002–2003). Ordningen innføres fra 1. januar2004. Bedre oppfølging og vurdering i stønadspe-rioden skal bidra til økt tilbakevending til arbeid.En strategi for høyere yrkesdeltaking må imidler-tid også omfatte utformingen av pensjonsordninge-ne. Her vil pensjonskommisjonens forslag bli sen-trale for det videre arbeid.

I Norge et det stort omfang av deltidssysselset-ting. Noen av disse ønsker å jobbe lengre arbeids-uke enn det arbeidsgiverne kan tilby. Disse kate-


Figur 4.1 Inn – og utstrømning av registrert ledighet. Antall personer per måned(sesongkorrigerte tall).Kilde: Aetat

goriseres av Statistisk sentralbyrå som undersys-selsatte. Det omfattet om lag 15 pst. av alle meddeltidssysselsetting i 3.kv. 2003. Det vises til nær-mere omtale under avsnitt 2.1. Her ligger det en ar-beidskraftreserve som bør mobiliseres. Departe-mentet har i samråd med partene bedt Teknisk be-regningsutvalg foreta en nærmere gjennomgangav omfanget av undersysselsatte. Statistisk sentral-byrå har foretatt en slik analyse. Den ble overleverttil Arbeidslivspolitisk råd før sommeren 2003. (jf.NOU 2003:20). Med grunnlag i denne analysen ogdrøftingen av den med partene i arbeidslivet harArbeids- og administrasjonsdepartementet opp-nevnt et utvalg som skal se nærmere på mulige vir-kemidler for å redusere uønsket deltid, slik at til-gangen på arbeidskraft kan økes. Utvalget skal le-vere sin innstilling innen 1. oktober 2004.

4.2 Mobilitet fremmer godressursbruk og gir lav ledighet

Store arbeidskraftstrømmer

Analyser på norske data over arbeidstakeres beve-gelser viser at summen av ansettelser og opphør

av jobb i 1997 utgjorde 45 pst. av alle arbeidstake-re. Gjennomtrekken, dvs. at ansatte som bytterjobb, utgjorde om lag halvparten av dette (22 pst.).Denne statistikken teller både opphør og start påny jobb. Ombyttesøkere som går fra en jobb til enannen vil derfor telles to ganger. Det innebærer at11 prosent av alle ansatte i gjennomsnitt skiftetjobb dette året. I følge Statistisk Sentralbyrå er tal-lene for Norge noe lavere enn anslag for de årligearbeidskraftstrømmene i andre sammenlignbareland.

Arbeidskraftundersøkelsen viser også storestrømningstall. Over en periode på ett år, for eks-empel fra 4.kv. 1999 til samme kvartal i 2000 varstrømmene inn i arbeidsstyrken (sysselsatte og ar-beidssøkere) nær 150 000 (vel 6 pst. av arbeids-styrken). Tallene viser bl.a. at 38 pst. av de somgikk inn i arbeidsstyrken kom fra utdannelse, 17pst. var pensjonister, 16 pst. var uføre og 13 pst. varhjemmearbeidende. Mange av disse gikk inn i del-tids jobber/kortvarige jobber. Da netto økning i ar-beidsstyrken bare var 10 pst. av bruttobevegelsen,innebærer det nesten like store strømmer ut av ar-beidsstyrken dette året som innstrømningen. Sto-re strømmer finner en også blant arbeidssøkerne.Av de som var ledige. i 4.kv. 1999 var 56 pst i arbeid


året etter, 26 pst. hadde forlatt arbeidsstyrken og18 pst. var fortsatt ledig.

For å oppnå høyt realisert arbeidstilbud og lavarbeidsledighet er det viktig at strømmene på ar-beidsmarkedet kan gå mest mulig smidig. Myn-dighetsbestemte reguleringer som hemmer flytenav arbeidskraft bør derfor jevnlig vurderes. Demange skifter av status innenfor relativt kort tids-periode på arbeidsmarkedet viser at arbeidsmar-kedet på mange måter fungerer bra. Enkelte uba-lanser oppstår. Hvis disse blir langvarige vil dettekunne ha betydelige konsekvenser for produksjo-nen i samfunnet. En målsetting for arbeidsmar-kedspolitikken er å motvirke at slike ubalanser blirlangvarige.

Tiltak som kan forkorte arbeidssøkerperiode-ne er viktig både for å fremme høyt arbeidstilbudog fordi langvarig ledighet ofte bidrar til at arbeids-ledige reduserer sin søkeaktivitet. Langvarig ledig-het øker risikoen for at personer faller ut av ar-beidsstyrken. Det gir press på de offentlige stø-nadsordningene. Aetat har en viktig oppgave medå legge forholdende til rette for at ledig arbeids-kraft raskt kan gå inn i ledige jobber. Dette er nær-mere omtalt i kapittlene 7 og 8.

Gjennom liberaliseringen av regelverket forformidling og utleie sommeren 2000 ble mulighe-tene for private bedrifter til å gi tilbud om et bredtspekter av arbeidsmarkedstjenester til arbeidsgi-verne vesentlig utvidet. Dette har bidratt til et bed-re fungerende arbeidsmarked, særlig korttidsar-beidsmarked. Private aktører i formidlings- og ut-leiemarkedet bidrar til å supplere informasjonssys-temer på internet og i noen grad tilbyr de å overtadeler av utvelgelsessprossen eller arbeidsgiveran-svaret fra arbeidsgiverne. Med et godt fungerendeprivat marked for mange arbeidsmarkedstjenestervil det offentlige kunne konsentrere sin individret-tede koblingsinnsats om de grupper som står i farefor å falle ut av arbeidsmarkedet eller har proble-mer med å komme inn.

Lav mobilitet blant ansatte i offentlig sektor

I dag legger det offentlige beslag på vel 30 pst. avantall sysselsatte i Norge. God utnyttelse av dennearbeidskraften har stor betydning for velferden,både gjennom de tjenester den yter og gjennom deressurser den legger beslag på. Som ledd i arbei-det med modernisering av offentlig sektor ønskerRegjeringen å utvikle en mer aktiv personalpolitikkknyttet til utvikling og omstilling. Det skal bidra tilkvalifiserte og omstillingsdyktige medarbeidere.Det krever at staten sentralt, og etater og tjeneste-ytere lokalt, må drive et fortløpende personalutvik-

lingsarbeid med veiledning av den enkelte og medgode muligheter for etter- og videreutdannelse.Systematisk kompetansekartlegging og individuel-le kompetanseog karriereplaner er gode virke-midler for å få til dette. En effektiv offentlig forvalt-ning kan også bidra til å frigjøre arbeidskraft. Detvil øke mulighetene for vekst i privat sektor.

Statistisk sentralbyrå (SSB) har med utgangs-punkt i Arbeidsgiver/Arbeidstakerregisteret settpå arbeidskraftmobiliteten mellom offentlig og pri-vat sektor fra høsten 1998 til høsten året etter. Tal-lene generelt viser som tidligere nevnt, betydeligmobilitet i yrkesbefolkningen. De som skifter stil-ling, har imidlertid en sterk tilbøyelighet til å skiftetil annen stilling innen den samme sektoren i ar-beidslivet. Ca. trefjerdjedeler av alle sysselsatte istatlig eller kommunal sektor holder seg i sammesektor når de skifter stilling. En undersøkelse fraInstitutt for Samfunnsforskning over utviklingenpå 90-tallet bekrefter disse tallene. Spesielt er mo-biliteten lav fra privat til offentlig sektor og mellomstatlig og kommunal sektor. Størst mobilitet er detfra offentlig til privat sektor. Lønnsforskjellene sy-nes i stor grad å forklare dette mobilitetsmønste-ret. Resultatene indikerer at lønn er viktigere formenn enn for kvinner når det gjelder å velge jobb.Kvinner legger tradisjonelt større vekt på jobbsik-kerhet og forhold som gjør det enklere å kombine-re familie og arbeidsliv, bl.a. muligheten til permi-sjon, deltid mv. Overgangen fra statlig til privatsektor øker i oppgangsperioder når tilgangen påjobber i privat sektor øker. Et resultat fra dennestudien er også at mobiliteten innen sektorene erhøyere enn mobiliteten mellom sektorene. Høyestmobilitet finner vi innad i privat sektor. Det anty-des at en grunn til at mobiliteten er lavere i statligsektor enn i privat sektor er at lønnsforskjellene erlavere i statlig sektor.

Når det er liten mobilitet av sysselsatte mellomoffentlig og privat sektor til tross for at samme ut-danning er relevant på mange områder i beggesektorene, er det et tegn på at arbeidssøkerne vur-derer rammebetingelsene som forskjellige. Mer li-ke rammebetingelser for arbeid i offentlig og i pri-vat sektor vil kunne fremme større mobilitet. Detvil kunne bidra til større kunnskapsoverføring ogøkt produktivitet i samfunnet. Regjeringen ønskerå motvirke dagens relativt skarpe skille mellom etoffentlig og et privat arbeidsmarkedet. For å oppnådette synes det nødvendig å redusere forskjellenebåde vedrørende lønns-, arbeids- og pensjonsvilkårmellom offentlig og privat sektor.

Over halvparten av kvinnene i Norge er syssel-satt i offentlig sektor mot ca. 20 pst. av sysselsattemenn. Kjønnssegregeringen har imidlertid flere


dimensjoner. Kvinner er konsentrert på laveretrinn i hierarkiet og en stor andel er i typisk kvin-nedominerte (service-) næringer i privat sektor ogi velferdssektoren i kommunene. På den annenside har vi også betydelige konsentrasjon av menni andre yrker. Kjønnsoppdelingen gir et stivt ar-beidsmarked og hindrer full utnyttelse av arbeids-styrkens kompetanse og talent. Det kan hemmegod ressursutnyttelse og produktivitet. Årsaker tilsegregeringen har dels sammenheng med valg avutdanning, da det er sterk kobling mellom utdan-ning og yrke. Det er likevel enkelte positive ten-denser til redusert kjønnssegregering innad i sek-torene, hovedsakelig pga. flere kvinner i tradisjo-nelt mannsdominerte yrker.

Tjenestepensjonsordninger

Ulike ordninger for tjenestepensjonsopptjening an-tas i betydelig grad å forklare lav arbeidskraftmobi-litet mellom privat og offentlig sektor. Pensjons-kommisjonen som regjeringen Stoltenberg sattened ved kongelig resolusjon 30. mars 2001, skal«avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pen-sjonssystem». Den vil legge frem sin endelige rap-port i begynnelsen av 2004.

Pensjonskommisjonen viser i sin foreløpigerapport fra 4. september 2002 bl.a. til at tjeneste-pensjonsordningene i privat og offentlig sektor erutformet på ulik måte. Tjenestepensjonene i offent-lig sektor er bruttoordninger, som garanterer ensamlet pensjon fra folketrygden og tjenestepen-sjonsordningen på minst 66 pst. av sluttlønnen.Dette skjer ved en samordning av de to ytelsene,der folketrygden kommer til utbetaling i sin hel-het, mens et tilsvarende beløp helt eller delvis gårtil fradrag i tjenestepensjonen.

Tjenestepensjonene i privat sektor er derimotutformet som nettoordninger, dvs. at ytelsene be-regnes som direkte tillegg til folketrygden. Kom-misjonen viser til at regelverket for disse ordninge-ne nylig er gjennomgått og fornyet gjennom lovom foretakspensjon og lov om innskuddspensjon iarbeidsforhold. Mens samtlige arbeidstakere i of-fentlig sektor er sikret pensjon utover folketryg-den gjennom obligatorisk medlemskap i de offent-lige tjenestepensjonsordningene, er ca 50 pst. avarbeidstakerne i privat sektor omfattet av tjeneste-pensjonsordninger.

Det faktum at det er bruttoordninger i offentligsektor og nettoordninger i privat sektor bidrar til åhindre mobiliteten mellom sektorene i den grad enarbeidstaker tar utsiktene til størrelsen på samletpensjon med i vurderingen ved skifte av stilling. In-nenfor offentlig sektor innebærer Overføringsavta-

len at man tar med seg pensjonsrettighetene vedskifte av arbeidsgiver, men det er ikke mulig å tamed seg pensjonsrettigheter mellom de to sekto-rene. I privat sektor har lov om foretakspensjon oglov om innskuddspensjon i arbeidsforhold reglerom medregning av pensjon ved skifte av arbeid.Med pensjonssystemer som i større grad er byg-get over de samme prinsippene, vil medregning avrettigheter mellom offentlig og privat sektor blienklere. For eksempel vil en arbeidstaker somskifter arbeid fra offentlig til privat sektor kunne fåmindre i pensjon, som følge av at oppsatte pen-sjonsretter beregnes etter en opptjeningstid påinntil 40 år mot 30 år for de som fortsatt arbeider ioffentlig sektor. Tilsvarende vil en arbeidstaker fraprivat sektor som søker seg over til offentlig sek-tor, ikke kunne ta med seg sin pensjonsrett og fådenne medregnet i den offentlige ordningen. Detteer sentrale spørsmål for en godt fungerende ar-beidsmarked som regjeringen vil drøfte løsningenpå som ledd i oppfølgingen av kommisjonens slutt-rapport.

4.3 Arbeidsrett og arbeidsmiljø

Arbeidsmiljølov og statstjenestemannslov

Arbeidsmiljøloven (lov om arbeidervern og ar-beidsmiljø av 4. februar 1977) regulerer de gene-relle arbeidsforholdene i arbeidslivet i Norge. I til-legg regulere lov om statens tjenestemenn stil-lingsvernet i statlig sektor.

I arbeidsmiljøloven legges det til grunn at deter behov for lover og forskrifter som regulerer for-holdene på arbeidsplassen, forholdet mellom ar-beidstaker og arbeidsgiver og som fastsetter at deter arbeidsgiver som er ansvarlig for at reglene et-terleves. Grunnlaget for loven er samfunnets inter-esse i ryddige og klare regler for forholdet mellomarbeidsgiver og arbeidstaker, og at det settes klarekrav til arbeidsmiljøstandarden i norske virksom-heter. Loven inneholder bestemmelser om bl.a. ar-beidstid, stillingsvern, generelle krav til arbeids-miljø, vernetjeneste, arbeid av barn og unge, ogrett til fri.

Arbeidsmiljølovens hovedsiktemål slik det erformulert i formålsparagrafen er å sikre et forsvar-lig arbeidsmiljø, trygge tilsetningsforhold og enmeningsfylt arbeidssituasjon for den enkelte ar-beidstaker. De enkelte bestemmelsene er i hoved-sak utformet som bestemmelser om vern av ar-beidstakerne, rettigheter arbeidstakerne har kravpå og plikter arbeidsgiveren har for å oppnå måletmed reguleringene. Avveiningen av hensynene til


arbeidstakerne, til virksomhetene og til samfunneter gjort først og fremst i tilknytning til utformingenav regelverket og hvilket nivå kravene, rettighete-ne og pliktene ligger på. Kravene som loven påleg-ger arbeidsgiverne er balansert mot arbeidsgiver-nes og næringslivets behov for fleksibilitet og mu-lighet for effektiv ressursutnyttelse.

Arbeidsmiljøloven er en lov som har hovedfo-kuset på arbeidstaker dvs. de som er sysselsatt.Målet er å gjennom trygge ansettelsesforhold oget godt og sikkert arbeidsmiljø bidra til at færrestøtes ut av arbeidslivet og at sykefraværet reduse-res, og på den måten bidra til høy sysselsetting.Det er imidlertid viktig at terskelen for å kommeinn i arbeidslivet blir lavere, samtidig som terske-len for å falle ut blir høyere. I noen tilfeller kan lo-ven, spesielt deler av stillingsvernsreglene, kunnevirke negativt for de som står utenfor og søker ar-beid, særlig knyttet til muligheten for å komme inni arbeidsmarkedet. Samfunnet har en interesse i atlovens regelverk kan bidra til høy sysselsettingmen også forebygge helseskader og gi lavt syke-fravær. Høy sysselsetting innebærer både lett til-gang til arbeid, men også at de som er i jobb ikkeblir oppsagt om produktiviteten går ned pga. syk-dom, alder mv. Loven må balansere de ulike hen-synene.

Arbeidsmiljøregelverket har blitt tilpasset lø-pende siden loven ble vedtatt i 1977. Ikke minstEØS avtalen har bidratt til mange endringer de se-nere årene. Mer like arbeidsrettsregler på tvers avlandegrensene bidrar til å fremme likeverdige kon-kurranseforhold for bedriftene på tvers av lande-grensene innenfor EØS-området. Felles regler vilogså kunne fremme mobiliteten av arbeidskraftover grensene ved at usikkerheten om konsekven-sene av å ta arbeid utenfor landets grenser blir meroversiktlig og forutsigbart.

Fleksibilitet er viktig i arbeidsmarkedet. Ar-beidstakere ønsker fleksibilitet for lettere å kombi-nere jobb og familieliv. Fleksibilitet i tilbudte time-verk er viktig for arbeidsgiverne for å sikre over-ensstemmelse mellom produksjonen og etterspør-sel. Arbeidsmiljøloven er nylig endret av Stortingetfor å bedre muligheten for arbeidstidsfleksibilitetog redusere unødvendige offentlige reguleringer.Det gir større muligheter for å tilpasse arbeidsti-den til varierende etterspørsel etter bedriftens va-rer eller tjenester. I Ot.prp. nr. 12 (2003–2004)fore-slo regjeringen å øke muligheten for bruk av mid-lertidige ansettelser. Samtidig ble det foreslått åstramme inn på arbeidsgivers mulighet til bruk avpermitteringer hvor de permitterte har rett til dag-penger. I avtalen mellom regjeringspartiene og Ar-beiderpartiet om statsbudsjettet for 2004 ble det

besluttet at forslaget om midlertidige ansettelserikke skal behandles av Stortinget som sak knyttettil Statsbudsjettet for 2004, men at forslaget besvurdert av Arbeidslivslovutvalget som del av utval-gets helhetlige innstilling. Ved høring og eventuellfremlegg for Stortinget skal forslaget følge be-handlingen av øvrige forslag fra utvalget.

Arbeidslivslovutvalget

Regjeringen Stoltenberg nedsatte et utvalg for ågjennomgå Arbeidsmiljøloven med sikte på et enk-lere regelverk. Utvalget ble gitt et noe endret man-dat av nåværende regjering der blant annet engjennomgang av stillingsvernet ble lagt til. Arbei-det i Arbeidslivslovutvalget berører flere viktigeforhold som har innvirkning på muligheten for etvelfungerende arbeidsmarked.

Arbeidslivslovutvalget skal vektlegge bådehensynet til arbeidstakeren, arbeidsgiveren ogsamfunnet. Arbeidslivslovutvalgets mandat leggervekt på at utvalget skal gjennomgå reglene medsærlig fokus på et inkluderende arbeidsliv og åbedre virksomhetenes vilkår for omstillinger. Den-ne meldingen går derfor ikke dypt inn i en drøftingav virkemidlene for et velfungerende arbeidsmar-ked knyttet til arbeidsmiljøloven og arbeidsmiljø-politikken for øvrig. Forhold som skal vurderes erbl.a. større arbeidstidsfleksibilitet, stillingsvern,samarbeidsrelasjoner på bedriften, hvordan bidratil et mer inkluderende arbeidsliv mv. Utvalgetskal vurdere hvordan arbeidsmiljølovgivningenkan bidra til at terskelen for å komme inn i arbeids-livet kan bli lavere og terskelen for å falle ut høye-re. Dette vil innebære at arbeidslivet og den enkel-te virksomhet må bidra sterkere til å forebygge ogforhindre at så mange blir syke, utslitte og uføre.Bl.a. ligger det i utvalgets mandat et spørsmål omdet er behov for å styrke de ansattes medvirkningnår det gjelder tilrettelegging av arbeidsoppgaver,organisering av arbeidet og den enkeltes fagligeog personlige utvikling.

Arbeidslivslovutvalget har lagt frem en delinn-stilling med forslag til implementering av reglene iEUs anti-diskrimineringsdirektiv i norsk rett. For-slaget innebærer gjennomføringen av rådsdirektiv2000/78/EF om forbud mot diskriminering i ar-beidslivet. I Ot.prp. 104 (2002–2003) foreslår re-gjeringen et eget kapittel i arbeidsmiljøloven om li-kebehandling i arbeidslivet. Dette innebærer atdet blir forbud mot forskjellsbehandling på grunnav kjønn, religion, livssyn, hudfarge, nasjonal elleretnisk opprinnelse, politisk syn, medlemskap i ar-beidstakerorganisasjon, seksuell orientering,funksjonshemming og alder. Til forskjell fra da-


gens regelverk vil forbudet mot forskjellbehand-ling ikke bare gjelde ved ansettelse, men også un-der arbeidets gang og ved opphør av arbeidsfor-hold. Forslaget innebærer to nye kapitler i arbeids-miljøloven om likebehandling i arbeidslivet. For-målet med regelendringene er å motvirke flere for-mer for diskriminering som kan tenkes å finnested i arbeidslivet. Gjennom en lovfesting ønskermyndighetene å bidra til å motvirke diskrimine-rende holdninger. Endringene vil kunne ha betyd-ning i arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv.

Arbeidslivslovutvalget utreder en felles ar-beidsmiljølov for hele arbeidslivet, der deler av tje-nestemannslovens regler erstattes av en ny ar-beidsmiljølov. Ulike arbeidsrettslige bestemmelsermellom hhv. privat sektor og kommunene (ar-beidsmiljøloven) og statlig sektor (tjenestemanns-loven) er en faktor som kan redusere mobilitetenmellom sektorene, for eksempel ved forskjelligeansettelsesvilkår. Ulikt regelverk skaper usikker-het om arbeidsbetingelsene når en person flyttermellom offentlig og privat sektor. Regjeringen vilmed grunnlag i utvalgets forslag og høringsmerk-nadene, komme tilbake til Stortinget med forslagtil endringer i arbeidsmiljøloven.

Ventelønn for overtallige i statlig virksomhet

Statlig ansatte som blir overtallige ved større ned-bemanninger har i mange tilfeller rett til vente-lønn. For bedriftene var overflytting av arbeidsta-kere til ventelønn økonomisk gunstig ved at vente-lønn var finansiert av en egne ventelønnsordning.For å motivere bedriftene til i sterkere grad å arbei-de for å finne alternativt arbeid til de som blir over-tallige, har en flyttet finansieringen av ventelønnenover på den enkelte bedrift som nedbemanner.Rammene og regelverket knyttet til mottak av ven-telønn er på en del områder bedre enn dagpenge-ordningen som gjelder andre arbeidsledige, bl.a.når det gjelder nivå, hvor lenge ventelønnen kanmottas og muligheten til å komme tilbake på vente-lønn hvis en blir arbeidsledig igjen. Konsekvensenvar at mange ble gående lenge på ventelønn. Sær-lig arbeidstakere over 50 år hadde sterke incita-menter til å bli værende på ventelønn fremfor å tajobb utenfor statlig sektor. Tilbudene om alternativjobb i statlig sektor har vært få. Denne situasjonener bakgrunnen for at reglene om ventelønn forovertallige i staten er endret flere ganger de sene-re årene. Endringen har bidratt til at ventelønn-sordningen har blitt mer lik med reglene for mot-tak av dagpenger. Etter endringene av ventelønns-regelverket fra 1. mars 2002, stilles i utgangspunk-tet samme krav til geografisk og yrkesmessig mo-

bilitet for dagpengemottakere og ventelønnsmotta-kere. Fortsatt er det imidlertid en del forskjeller.Ventelønnsmottakere som er over 55 år kan foreksempel fortsatt beholde ventelønn i en vesentliglengre periode enn dagpengemottakere kan behol-de dagpengene. Flyttingen av administrasjonen avventelønnsordningen til Aetat var også et skritt iretning av å gjøre oppfølgingen av ventelønnsmot-takere mer lik oppfølgingen av dagpengemottake-re. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vilvurdere regelverket knyttet til mottak av ventelønnsom en del av oppfølgingen av arbeidslivslovutval-gets utredning. Det vise også til nærmere omtaleav oppfølgingen av ventelønnsmottakerne i avsnitt7.2.

4.4 Kompetanse

Utdannelsessystemet er viktig for velferdssamfun-net. En god grunnopplæring for alle skal sikre ar-beidsgiverne tilbud av arbeidskraft som er kompe-tent og som uten store kostnader kan etterutdan-nes i tråd med teknologiske og markedsmessigeendringer. En velkvalifisert arbeidsstyrke er enviktig forutsetning for et arbeidsliv med høy pro-duktivitet. Personer med høyere utdanning vil ge-nerelt ha lettere for å omstille seg for å møte nyekrav og behov i arbeidslivet.

Norge har en befolkning med høy formell ut-danning. Det er imidlertid også viktig med riktigfordeling av utdannelsen i tråd med behovene i ar-beidslivet. I et dynamisk arbeidsmarked vil omfat-tende og lett tilgjengelig yrkesinformasjon, herun-der yrkes- og utdanningsbasene samt veilednings-verktøyene på aetat.no, gi ungdom under utdan-ning og voksne med behov for etterutdanning etbedre grunnlag for å treffe sin yrkesvalg. Ifølgeanalyser fra SSB synes de yrkesmessige ubalanse-ne å ha blitt noe redusert på 90-tallet.

Forandringene i samfunnet fører med seg enkontinuerlig endring i etterspørselen etter kunn-skap og kompetanse og skjerper de faglige og etis-ke kravene til hver enkelt og til arbeidsstyrkensom helhet. For å møte disse endringene er basis-opplæringen viktig. Basiskompetansen er grunnla-get for den senere læringen i livet. Kvalitetsutvik-lingen i utdanningen innebærer et tydeligere fokuspå hva som er relevant kunnskap og kompetansefor den enkelte, men innebærer også nye metoderog teknologi for kunnskaps- og kompetansetileg-nelse og systematiske resultatvurderinger på flerenivåer. En oppdatert utdanning vil i de fleste sam-menhenger bety lettere mulighet til ny jobb.

Samspill mellom utdannings- og forskingsinsti-


tusjoner og næringslivet vil fremme kunnskapsfly-ten. Det vil kunne fremme innovasjon og forand-ringsevne. Det kan bidra til mer løpende fornyelseog omstilling og gi nye arbeidsplasser. Samtidig vilsamspillet mellom utdanningsinstitusjoner og næ-ringsliv øke muligheten for relevante og oppdater-te utdanninger i forhold til næringslivets behov.

Norge oppnår bare middels resultater i interna-sjonale målinger av kunnskap og kompetanse iskolen. Det er stor spredning mellom resultatenetil de svakeste og de sterkeste elevene i norsk sko-le. I dag er arbeidet med kvalitetsutviklingen i sko-len i for stor grad preget av uklare mål og lite sys-tematisert kunnskap. Regjeringen etablerer derforet nasjonalt vurderingssystem for å kunne måle ogsammenligne kvaliteten i utdannelsen mellom læ-resteder og over tid.

For å heve kvaliteten i skolen skal den fagligeopplæringen styrkes. Bl.a. skal opplæringen i le-sing, skriving og matematikk i grunnskolen for-bedres. Kvalitetsreformen for høyere utdannelseskal både gi høy kvalitet på undervisningen og bi-dra til at studentene kan gjennomføre sine studierpå kortere tid. Reformen skal gi nye studietilbud itråd med internasjonal gradsstruktur og tettereoppfølging av studentene bl.a. gjennom mer grup-peundervisning og nye vurderingsformer. Regje-ringen ønsker å styrke rekrutteringen av forskere,jf. St.meld. nr. 35 (2001–2002) om rekruttering tilundervisnings- og forskerstillinger i universitets-og høgskolesektoren. Nasjonalt organ for kvalitet iutdanningen (NOKUT) er fra 1. januar 2003 ensentral instans for å sikre høy kvalitet på utdannel-sene ved universitet og høgskoler. I arbeidet medny lov om fagskoleutdannelse vil NOKUT godkjen-ne nye fagskoleutdannelser.

Statistisk Sentralbyrå innhenter regelmessigstatistikk over omfanget av ansattes deltakelse påkurs i forbindelse med jobben. Statistikken viser atvel 10 pst av lønnstakerne gjennomgående er påkurs hvert kvartal. Deltakelsen er relativt jevnt for-delt mellom kjønnene. Det vil ikke være noen fasitpå hvor høyt omfanget på etter- og videreutdannin-gen bør være. Behovet har sammenheng med has-tigheten i endringene i innholdet i jobbene og medhvor raskt enkelte typer jobber forsvinner og nyejobber oppstår. Fordelingen av omfanget av etter-og videreutdannelsen bidrar til å forsterke kompe-tansemessige forskjeller. Personer med høyskoleeller universitetsutdannelse går mer på kurs (ca 15pst.) enn personer med utdannelse på videregåen-de skoles nivå som høyeste utdannelse. Personermed deltid deltar vesentlig mindre på kurs ennpersoner som arbeider heltid. Eldre personer del-tar noe mindre på kurs enn yngre.

Kompetansereformen

Kompetansereformen tar sikte på å oppmuntrepersoner med svak kompetanse til å bedre denne.Den legger stor vekt på arbeidsplassen som læ-ringsarena. For å styrke den enkeltes muligheterog motivasjon for læring er det av stor betydning atden enkelte både er trygg på sin eksisterendekompetanse og er vant til å være i læringssituasjo-ner. Gjennom kompetansereformen har man fått etomfattende sett av virkemidler for å fremme opp-læring og for å bedre muligheten for den enkeltetil å få dokumentert sin kompetanse. Kompetanse-reformen danner et godt fundament for livslang læ-ring for den enkelte og er et viktig bidrag til å opp-rettholde en høy yrkesdeltakelse.

Kompetansereformen har gitt nye individuellerettigheter. Vi har fått lovfestet rett til grunn- og vi-deregående opplæring for voksne, rett for voksnetil å få dokumentert og verdsatt sin realkompetan-se i forhold til videregående opplæring, metoderfor dokumentering og verdsetning av realkompe-tanse i arbeidslivet, rett til vurdering av realkompe-tanse inn mot høyere utdannelse, samt en indivi-duell, lovfestet rett til inntil 3 års studiepermisjon.Tiltakene kan motvirke utstøting fra arbeidslivetog fremmer motivasjon og mulighet for jobbskifte,samt at de gir personlig utvikling for den enkelte.Voksne som har rett til videregående opplæringhar rett til å få en realkompetansevurdering og tilkompetansebevis. Tilsvarende gjelder personersom har behov for dette og blir tilvist fra kommu-ne, Aetat eller trygdeetaten.

Studiefinansieringsmulighetene i Statens låne-kasse for utdanning er lagt bedre til rette for perso-ner som tar etterutdannelse. Antallet stønadsmot-takere 35 år å eldre som deltok i videregående opp-læring i skoleåret 2001–02 var om lag 2100 mens7 600 deltok i høyere utdannelse. Tallene for vide-regående opplæring var litt høyere enn midt på 90-tallet, mens antallet støttemottakere under høyereutdanning har økt med vel 20 pst.

Utdannelsesinstitusjonene er gitt større admi-nistrativ og økonomisk handlefrihet slik at de kantilby utdannelse mot betaling i tråd med etterspør-selen. Innenfor denne rammen er det i første rekkepartene i arbeidslivet, herunder den enkelte ar-beidstaker og arbeidsgiver, som har ansvaret fordet konkrete omfang og innhold av etter- og vide-reutdannelsen.

Med grunnlag i statlige bevilgninger er detiverksatt mange lærings- og utdannelsesprosjekteri arbeidslivet, ofte i samarbeid med etablerte ut-dannelsesinstitusjoner. Disse bidrar til å øke ar-beidstakernes mestring av arbeidssituasjonen og


arbeidsoppgavene, samt at de gir dokumentasjonog sertifisering av ervervet kompetanse. I statligsektor tar mange av prosjektene utgangspunkt ivirksomhetens behov for modernisering og bedretjenesteyting. Prosjektene benytter fleksible ogsammensatte læringsmetoder bl.a. gjennom åkombinere jobb og opplæring. Prosjektene bidrarslik til utviklingen av utdanningsinstitusjonenesopplæringstilbud og metoder for dokumentasjon/sertifisering av deltakernes kompetanse. For atstatlige virksomheter skal fremskaffe de lærings-og utdannelsestiltak de har behov for, er det nød-vendig å styrke bestillerkompetansen i statligevirksomheter overfor utdannelsesleverandørene. Iprivat sektor er det en utfordring å nå frem tilmindre virksomheter, som ofte har for liten kapasi-tet til å prioritere kompetanseutvikling.

Myndighetene har et særlig ansvar for å kvalifiserearbeidssøkere og yrkeshemmede

Kvalifiserings-/opplæringstiltak er særlig viktigoverfor arbeidsledige og yrkeshemmede med liteutdannelse, særlig personer med kun grunnskole,personer uten fullført videregående opplæring el-ler som mangler fagutdannelse. Noen av arbeids-søkerne har behov for å omskolere seg, andre harbehov for å fornye, oppdatere eller dokumenterekompetanse for å komme i eller beholde et arbeid.Dette kan omfatte ulike grupper for eksempel per-soner som av helsemessige eller sosiale grunnertrenger attføring, innvandrere uten formell utdan-nelse, ungdom med svak skolebakgrunn ellerlangtidsledige. Kvalifisering av disse gruppene vilvære en viktig del av arbeidsmarkedspolitikken. Ienkelte tilfeller vil Aetats vikarplass kunne være ethensiktsmessig tiltak. Det innebærer at en ar-beidsledig tas inn i bedriften den tiden en arbeids-taker har permisjon for å ta videreutdannelse. Detvil også kunne bidra til å fremme kompetanseopp-byggingen hos ansatte.

Kompetansehevingstiltak er også viktig for ar-beidstakere som grunnet omstilling eller nedbe-manning trenger ny kompetanse. Mange venterfor lenge med oppdatering eller endring av sinkompetanse slik at deres muligheter på arbeids-markedet blir begrenset når for eksempel ulike sli-tasjesykdommer blir for belastende. Når først slita-sjeproblemene blir store, vanskeliggjør det arbei-det med attføring. Uførepensjon kan lett bli løsnin-gen. Uførestatistikken viser en klar overhyppighetav uførepensjonering i enkelte yrker. I tillegg til til-pasning ar arbeidsplass og arbeidsoppgaver er detønskelig at utsatte arbeidstakere gis tilbud om om-skolering/ny utdannelse før personen blir kronisk

syk med fare for uføretrygding. Personer med be-hov for yrkesmessig attføring gis mulighet til å del-ta i ordinær utdanning. I gjennomsnitt per måneder om lag 25 000 personer i ordinær skole som att-føringstiltak (høsten 2003). Det innebærer at detoffentliges finansiering av yrkeshemmedes om-skolering utgjør en betydelig del av omskolerings-utgiftene i arbeidslivet. Det er imidlertid uheldighvis regelverket bidrar til at personer ønsker åkomme inn under yrkesmessig attføring bare for åfå dekket utgiftene til utdanningen. Det er noe avbakgrunnen av endringen i reglene for yrkesmes-sig attføring i forbindelse med budsjettforslaget for2004.

4.5 Arbeidsinnvandring

Stortinget har bedt regjeringen om en vurderingav konsekvensene ved overgangen til et fritt ar-beidsmarked innenfor det nye EØS-området, her-under drøfting av bruk av overgangsordninger ogandre tiltak for å forberede landet på arbeidskraf-tinnvandring fra de nye medlemslandene i EU. Detvises til drøftingen i kap. 5.

De senere år har det skjedd en betydelig for-enkling av de norske reglene for behandling avsøknad om arbeidstillatelser for personer fra landutenfor EFTA/EØS. I 2002 og 2003 har Kommu-nal- og regionaldepartementet fastsatt en rammepå 5 000 arbeidstillatelser for fagutdannede perso-ner uten at det er nødvendig for utlendingsmyndig-hetene å innhente en arbeidsmarkedsmessig vur-dering om behovet fra Aetat. I 2002 ble det gitt nær1700 tillatelser under denne ordningen hvorav omlag 800 fra de nye EU-landene. Samlet antall tillatel-ser gitt 1.–3. kv. 2003 er om lag 900.

For arbeidsgivere som har behov for arbeids-kraft de ikke får dekket av arbeidssøkere i Norge,er enkle regler og rask behandling av søknad omarbeidstillatelser fra utenlandsk arbeidskraft avstor betydning. De liberaliseringer i regelverketsom er foretatt innebærer at arbeidsgivernes re-krutteringsønsker i større grad enn de offentligereguleringene vil bestemme inntaket av uten-landsk arbeidskraft. Dette er i tråd med regjerin-gens politikk. Det er av vesentlig betydning for debedrifter som har behov for utenlandsk arbeids-kraft at personer som rekrutteres kan tiltre rasktuten å måtte vente på en tidkrevende og usikkeravgjørelse. Et fleksibelt regelverk som bidrar tilenklere tilgang på kompetanse det er mangel på,vil i enkelte tilfeller kunne bidra til å motvirke flyt-ting av produksjonsvirksomhet til utlandet.

Aktiv rekruttering av arbeidskraft fra utlandet


Figur 4.2 Brutto innvandring til Norge etter statsborgerskap i perioden 1994–2002.

til stillinger i Norge har tradisjonelt skjedd fra Dan-mark og Sverige. Det har skjedd til et bredt spek-ter av yrker, men særlig til helsesektoren(leger,tannleger, sykepleiere), bygg og anlegg og fiskein-dustrien. Gjennom Aetat har det de siste årene blittrekruttert et betydelig antall helsearbeidere til hel-se- og omsorgssektoren i Norge. Hovedparten avdisse er kommet fra EØS land, særlig Finland ogTyskland, men de siste par årene også fra Polen.Om lag 1 800 har blitt rekruttert gjennom Aetatshelsepersonellrekruttering prosjekt med gjennom-ført norskopplæring i hjemlandet før de kom tilNorge. Kostnadene ved rekruttering fra utlandetbør ordinært dekkes av arbeidsgiverne. Aetat vilkunne bistå med veiledning og hjelp til både ar-beidsgivere og arbeidssøkere ved bruk av arbeids-formidlingssamarbeidet innen EU/EØS (EURES).

Muligheten for å få arbeidstillatelse i Norge forufaglært arbeidskraft fra land utenfor EØS, er av-grenset til sesongtillatelser og rekruttering av rus-sere fra Barentsregionen til fiskeindustrien i Nord-Norge. Landbruket henter årlig mye sesongar-beidskraft fra Polen og de baltiske land bl.a. for ådekke høsting av bær, grønnsaker mv. Antall se-songtillatelser innvilget har økt de senere årene ogvar i 2002 om lag 15 700. Antallet har fortsatt å økenoe i 2003. Kommunal- og regionaldepartementethar hatt på høring et forslag om en å lage en ar-

beidstillatelsesordning for ufaglærte fra land uten-for EØS/EFTA. Forslag om dette er nærmere om-talt i kapittel 5.

Et fritt arbeidsmarked over landegrensene,som i EFTA og EØS-området, har bidratt til mode-rat økning i arbeidskraftmobiliteten over grensenesiden første halvdel av nittitallet. Antallet EØS-bor-gere som har kommet til Norge varierer med kon-junktursituasjonen. Bruttoinnvandringen av EØS-borgere er redusert fra nær 14 000 i 1998 til 10 000i 2002. Nettoinnvandringen er i samme periode re-dusert fra om lag 7 000 til om lag to tusen personeri 2002. En arbeidsinnvandring som varierer medetterspørselen etter arbeidskraft i arbeidslivetfremmer fleksibiliteten i arbeidsmarket og demperutslagene av den konjunkturelle arbeidsledigheteni Norge. Arbeidsvandringene til og fra EØS, domi-neres av personer fra våre nordiske naboland. De-ler av mobiliteten er knyttet til tjenesteleveranser.Personer som kommer hit for å levere tjenester/utføre kortvarige oppdrag, vil ikke bli registrertsom innvandrere i befolkningsstatistikken, som ergrunnlaget for tallene nevnt ovenfor.

For de som ønsker å ta arbeid i et annet EØS-land har EØS avtalen bidratt til betydelig enklereprosedyrer og større forutsigbarhet om hvilkekrav som stilles for å få tillatelse. Den relativt lavemobiliteten, til tross for et nært samarbeid om økt


Figur 4.3 Netto innvandring til Norge etter statsborgerskap i perioden 1994–2002.Kilde: SSB

mobilitet gjennom de offentlige arbeidsformidlin-gene i EØS-landene (EURES-samarbeidet), måsees i sammenheng med forholdsvis små forskjel-ler i levestandard mellom landene og til dels bety-delige språklige barrierer. De fleste som søker ar-beid i Norge kommer derfor fortsatt fra Sverige.

EØS-avtalen har gitt nordmenn større mulighe-ter til å dra til utlandet for å arbeide eller studere.For enkelte gir det mulighet til å få bredere kompe-tanse mens andre kan erverve seg mer spisskom-petanse. Da mange kommer tilbake til riket etternoen år i utlandet, tilfører en slik mobilitet betyde-lig kompetanse til det norske arbeidslivet sett overnoen år. Antallet norske statsborgere som har flyt-tet til utlandet har holdt seg relativt stabilt på omlag 10 000 per år det siste tiåret selv om tallet harøkt noe de siste par årene. Nettoutvandringen er istørrelsesorden 1–2 000 årlig som følge av at man-ge vender tilbake etter en tid i utlandet. Myndighe-tene ser positivt på det betydelige omfanget avnorske studenter som tar hele eller deler av sin vi-dereutdannelse i utlandet. Det bidrar til at norskearbeidsgivere kan dra nytte av et bredere spekterav kompetanse.

I et langsiktig perspektiv med knapphet på ar-beidskraft vil arbeidsinnvandring kunne bidra til åfylle ledige stillinger. Innvandring av unge men-

nesker kan i noen grad bidra til å utjevne alders-profilen til befolkningen. En innvandring som er såstor at det i betydelig grad vil endre aldersfordelin-gen i befolkningen, er imidlertid urealistisk. Inn-vandring kan derfor ikke erstatte en høy yrkesdel-takelse eller et utdanningssystem som tilbyr ut-danning som er tilpasset arbeidslivets behov forkompetanse. Arbeidsinnvandring er derfor ikke etalternativ til mobilisering av det innenlandske ar-beidstilbudet. Erfaringer fra land med stor inn-vandring er at arbeidsinnvandring i liten grad på-virker det samlede arbeidsmarkedet negativt. Selvrelativt stor arbeidsinnvandring i disse landene sy-nes i liten grad å påvirke ledighetssituasjonen. Endel av denne positive effekten må imidlertid tilskri-ves at land med stor arbeidsinnvandring oftest haren selektiv innvandringspolitikk med vekt på høytkompetent arbeidskraft.

Arbeidsinnvandringen utgjør bare en mindredel av samlet antall personer som innvandrer tilNorge. Det har sammenheng med at en del av ar-beidsinnvandrerne kommer med familie, men isærlig grad har det sammenheng med at største-delen av de som får opphold i landet kommer somflyktninger, asylsøkere eller får opphold medgrunnlag i familiegjenforening. Mens bruttoinn-vandringen av personer har vært om lag 10 000 år-


lig fra EØS-landene de senere årene, så har net-toinnvandringen fra disse landene bare vært noenfå tusen de siste årene, jf. figurer. Nettoinnvandrin-gen domineres derfor av personer med statsbor-gerskap fra land utenom EØS. Det er en målsettingat også de som ikke kommer som arbeidsinnvand-rere skal gis mulighet for å delta i arbeidslivet såsnart de har fått oppholdstillatelse.

Samlet består innvandrerbefolkningen i Norgeav om lag 330 000 personer. Det utgjør 7,3 pst. avhele befolkningen. Om lag 45 pst. kommer fra landi Europa, Nord-Amerika og Oseania. 45 pst. er blittnorske statsborgere. Innvandrerbefolkningen ergjennomgående yngre enn hele befolkningen.Mens 47 pst. er i alderen 25–44 år gjelder det 30pst. for hele befolkningen. Overfor mange inn-vandrere, som primært ikke kommer for å tiltre enjobb, er det nødvendig med offentlige tiltak for å bi-stå de i jobbsøkingen. De fleste jobber krever kom-petanse i norsk språk. Tilbud om norskopplæringvil derfor være viktig for at innvandrerne skal kun-ne komme i arbeid. Regjeringens forslag i Ot.prp.nr. 28 (2002–2003) Om lov om introduksjonsord-ning for nyankomne innvandrere (introduksjonslo-ven) ble vedtatt av Stortinget i juni i år. Loven regu-lerer et introduksjonsprogram kombinert med enintroduksjonsstønad for nyankomne innvandrere.Introduksjonsordningen skal fremme nyankomneinnvandreres overgang til yrkeslivet eller ordinærutdanning. Dette skal bli et viktig virkemiddel forkommunene i deres integrasjonsarbeid. Utarbei-delse og gjennomføring av individuelt tilpassedeplaner er et sentralt element i ordningen. Gjen-nomføringen skal skje ved et forpliktende samar-beid mellom kommunene og Aetat lokal. Loventrådte i kraft 1. september 2003 som en frivillig ord-ning for kommunene. Fra 1. september 2004 vil lo-ven gjelde alle landets kommuner.

4.6 Et inkluderende arbeidsliv

En samlet Kommunalkomité skriver i Budsjettinst.S. nr. 5 (2001–2002):

«Komiteen mener det er et mål at flest muligskal være i arbeid. Derfor må arbeidslivet bli merinkluderende, og forholdene må legges til retteslik at det blir plass til alle. For mange blir syke el-ler uføre, og for mange går tidlig av med alders-pensjon. Komiteen vil derfor understreke viktighe-ten av et inkluderende arbeidsliv hvor alle med ar-beidsevne får anledning til å delta. Komiteen visertil at det er lav rekruttering av funksjonshemmedetil offentlig sektor. Kun få funksjonshemmede eransatt i staten, til tross for at dette er definert som

et satsingsområde. Komiteen mener derfor det erbehov for en handlingsplan for å rekruttere fysiskfunksjonshemmede til stillinger i offentlig sektor, ilikhet med den man har for rekruttering av inn-vandrere.»

Regjeringen deler Kommunalkomiteens be-kymring vedrørende høy og til dels økende avgangfra arbeidslivet. Det er et alvorlig samfunnspro-blem, både samfunnsøkonomisk og velferdspoli-tisk, at en økende andel av befolkningen til enhvertid er ute av arbeidslivet og at en stadig større delav offentlige budsjetter brukes til sykdomsrelater-te trygdeytelser. For bedriftene innebærer høyt sy-kefravær tapt produksjon. I de siste fem årene harom lag en tredjedel av den samlede utgiftsveksten ide offentlige budsjettene gått med til å dekke veks-ten i uførepensjonering og utgifter til sykepenger.

Regjeringen legger stor vekt på å virkeliggjøremålsetningen om et inkluderende arbeidsliv. Deter viktig at den enkelte kan utnytte sine evner oganlegg til beste for seg selv og samfunnet. Tiltaksom kan bidra til redusert omfang av uføretrygd-ning, førtidspensjonering og sykefravær er med påå fremme et inkluderende arbeidsliv. I et størreperspektiv er målgruppen for et inkluderende ar-beidsliv enda videre. Den kan også omfatte ferdigattførte, innvandrere eller langtidsledige. Store de-ler av Aetat sitt arbeid er følgelig sentralt for åfremme et inkluderende arbeidsliv.

Høyt sykefravær

Dagens høye nivå på sykefraværet beslagleggerbetydelige arbeidskraftsressurser. Det totale syke-fraværet pr 2. kvartal 2003 var på 7,8 prosent av av-talte dagsverk. Fraværet økte med 0,5 prosentpo-eng siste år, 0,6 prosentpoeng for kvinner og 0,3prosentpoeng for menn. Samlet for 1. halvår 2003lå sykefraværet 0,2 prosentpoeng høyere enn i 1.halvår 2002.

I årsverk er omfanget av det samlede sykefra-været mer en doblet siden 1993. Det er særlig lang-tidssykefraværet som har økt, korttids sykefravæ-ret har vært relativt stabilt. Forebygging av langesykefravær synes særlig viktig da mange personermed langvarige sykefravær blir uføretrygdet. Forden enkelte arbeidstaker medfører omfattende el-ler langvarig sykefravær en risiko for å falle ut avarbeidslivet. Tall fra Frischsenteret fra slutten av90-tallet viser at av personer som avsluttet en syke-meldingsperiode på over 6 måneder var underhalvparten i jobb tre år etter. De fleste som kom ijobb, startet i jobb relativt umiddelbart.


Figur 4.4 Personer i yrkesaktiv alder på enkelte trygdeordninger eksklusive ledige med dagpenger.1000 personer.Kilde: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Mange uførepensjonerte

Det har vært en sterk økning i antallet nye uføre-pensjonister per år siden 1990-tallet fra om lag20 000 i 1993 til over 33 000 i 1999. De siste par åre-ne har det vært en nedgang og i 2002 var tilgangenom lag 26 600. Denne nedgangen kan i noen gradhenge sammen med skjerpet krav til å prøve attfø-ring før uføretrygd innvilges. Antallet uførepensjo-nister fortsetter å øke fordi tilgangen er høyereenn avgangen. Det er nå om lag 300 000 uførepen-sjonister og dette utgjør vel 10 pst av befolkningenmellom 18 og 66 år. Innen EU/EØS området harNorge, ifølge OECD statistikk, høyere omfang avuførepensjonerte enn noe annet land, deretter føl-ger Nederland og Sverige. Det høye omfanget avuførepensjonerte påvirker sterkt gjennomsnittligpensjoneringsalder fra arbeidsstyrken. Gjennom-snittlig pensjoneringsalder var om 58,4 år i 2001.Forventet pensjoneringsalder fra arbeidslivet erimidlertid et mer korrekt mål da det tar hensyn tilendringer i befolkningens alderssammensetning.Denne var 61 år i 2001 for en person på 18 år. For-ventet pensjoneringsalder har økt med nær to år si-den 1998.For en person som var 60 år i 2001 varforventet pensjoneringsalder 65 år. Den har falt

noe på nittitallet pga. AFP-ordningen. Innføringenav tidsbegrenset uførestønad skal bidra til å dempetilgangen til uførestønad, jf. Ot.prp. nr. 102 (2001–2002) og Innst. O. nr. 86 (2002–2003).

Flere på førtidspensjon

Ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) ble i lø-pet av 90-tallet utvidet til å omfatte personer ned til62 år. Ordningen ble avtalt mellom partene i ar-beidslivet (LO/NHO) i forbindelse med inntekts-oppgjøret våren 1988. Den administreres av parte-ne i arbeidslivet og dekker om lag 60 pst. av allelønnstakere. Staten yter betydelige tilskudd tilAFP-ordningen. Høsten 2003 omfattet denne ord-ningen vel 34 000 personer. De siste par årene harveksten i antallet AFP-pensjonister avtatt.

Ved store omstillinger blir førtidspensjoneringi noen grad brukt som ledd i nedbemanningen.Tidlig på 90-tallet, da Norge opplevde relativt høyledighet, var det en utbredt holdning i mange virk-somheter og ellers i samfunnet at «nå må vi slippede yngre til». Det var en utbredt oppfatning at detvar riktig for seniorarbeidstakere å tre til side. Detførte til at også mange som ikke ønsket det, blepresset ut. I siste del av 90-tallet opplevde vi sværtmange bedriftsetableringer knyttet til informa-


Figur 4.5 Yrkesdeltakelse blant personer 60 år og eldre, 2002. Prosent.Kilde: SSB, Arbeidskraftundersøkelsen.

sjonsteknologi- og internett. Oppfatningen var atdet var de unge som hadde kunnskaper og omstil-lingsevne til å fylle disse nye jobbene. Seniorar-beidstakere var mindre populære. En undersøkel-se fra EU-landene kan tyde på at mange i alders-gruppen 50 år og over blir utsatt for diskrimine-ring. Over tid fører slike mekanismer til at pensjo-neringsnormen skyves nedover. Da vil det senerevære vanskelig å gjenopprette pensjoneringsmøns-teret.

Forskningen på utviklingen i tidligpensjone-ring, sykefravær og uførepensjonering det siste ti-året viser at årsakene er sammensatte og det ikkefinnes en enkeltstående forklaringsfaktor. Når detgjelder økningen i sykefravær og tilgangen til ufø-repensjon trekker Sandmanutvalgets rapport,NOU 2000:27, Sykefravær og uførepensjonering – Etinkluderende arbeidsliv frem at flere eldre i denyrkesaktive del av befolkningen isolert sett bidrartil økt sykefravær og økt omfang av uførepensjone-ring. Lite tyder på at helsetilstanden generelt i be-folkningen er blitt dårligere de senere årene, mendet har vært en økning i personer som vurderer atde har helseproblemer (Muskel- og skjelettlidelserog psykiske lidelser dominerer). Både fysiske,psykiske og organisatoriske forhold på arbeids-plassen har betydning for sykefravær og tilgang tiluførepensjon. «Det nye arbeidslivet» er kjenneteg-net ved hurtige omstillinger, rask teknologisk ut-vikling og endringer i arbeidsformer. Dette kan habidratt til økt sykefravær. Tiltak for å motvirke yt-

terligere uføretrygding vil bl.a. måtte omfatte tiltakpå den enkelte bedrift. Økningen i sykefraværet ogtilgangen til uførepensjon skyldes ikke alltid ar-beidslivet eller jobben til den enkelte, men hengerogså sammen med personlige forhold, livsstil,holdninger og hendelser utenfor yrkeslivet.

Et inkluderende arbeidsliv er i noen grad etspørsmål om holdninger. For eksempel gjelderdette seniorpolitikken som i stor grad handler om åskape aksept i virksomheten for å nyttiggjøre eldrearbeidstakeres kunnskap og erfaring, samtidigsom eldre arbeidstakere sikres mulighet til fagligfornyelse og utvikling. Senter for seniorpolitikkhar fått midler til et femårig prosjekt som de harkalt et «nasjonalt krafttak» for å styrke de eldresmuligheter for å stå lengre i arbeidslivet. Prosjek-tet er et samarbeid mellom de store organisasjone-ne i arbeidslivet, relevante departementer og eta-ter som arbeider med å motvirke den økende av-gangen fra arbeidslivet (Aetat, Arbeidstilsynet ogtrygdeetaten). Målet med prosjektet er bl.a. å be-visstgjøre arbeidsgivere, fagforeninger og enkelt-personer og etablere et utvidet samarbeid om se-niorpolitikk i arbeidslivet, bidra til å bygge oppkompetanse om å lede seniorer, synliggjøre eldresressurser og utviklingsmuligheter og inspirere tilbedre arbeidsmiljø for alle.

I Ot.prp. nr. 104 (2002–2003) foreslår regjerin-gen endringer i arbeidsmiljøloven som innebæreret skjerpet vern mot diskriminering i arbeidslivet.Formålet med endringene er å fremme likebe-


handling i arbeidslivet. Forbudet mot forskjellsbe-handling omfatter alle sider ved arbeidsforholdet,fra utlysning av stilling til opphør. Forbudet vil så-ledes også få anvendelse på det løpende arbeids-forhold, herunder forfremmelser og fastsettelse avlønns- og arbeidsvilkår. Forslaget til lovforbud motdiskriminering i arbeidslivet er ett av flere virke-midler for å motvirke at noen grupper som funk-sjonshemmede, eldre og innvandrere stenges uteeller støtes ut av arbeidslivet. Det innebærer bl.a.at det ikke er tillatt å forskjellsbehandle på grunnav alder. Videre legger regelverket vekt på at det åikke tilrettelegge for funksjonshemmede arbeids-takere er å betrakte som ulovlig forskjellsbehand-ling.

Ved behandling av Ot.prp. nr. 18 (2002–2003)og Innst. O. nr. 68 (2002–2003) vedtok Stortinget iapril i år nye bestemmelser om oppfølging av og til-rettelegging for sykemeldte arbeidstakere. End-ringene er en oppfølging av Sandmanutvalgets an-befalinger på arbeidsmiljøområdet. Endringene iarbeidsmiljøloven omfatter bl.a. presisering og ty-deliggjøring av arbeidsgivers plikt til systematisksykefraværsoppfølging og tilrettelegging for ar-beidstakere med redusert arbeidsevne. Samtidigpresiseres arbeidstakers medvirkningsplikt i lo-ven. Arbeidstilsynets oppfølging vil skje innenforden ordinære tilsynsstrategien og med virksomhe-tenes plikt til systematisk HMS-arbeid som ut-gangspunkt. Mange av de forpliktelsene som lig-ger i det å bli en IA-virksomhet blir med dette for-ankret i arbeidsmiljøloven.

Intensjonsavtalen om et mer inkluderendearbeidsliv(IA-avtalen)

Arbeidslivet må gjøres mer inkluderende og for-holdene i den enkelte virksomhet må i høyere gradlegges til rette for yrkesdeltakelse også for men-nesker som ikke kan yte full innsats. Et inklude-rende arbeidsliv er et arbeidsliv som har plass tilde som kan og vil arbeide. Det innebærer at ar-beidslivet har rom for personer med midlertidig el-ler varig redusert funksjonsevne. Dette er noe avbakgrunnen for Intensjonsavtalen om et mer inklu-derende arbeidsliv (IA-avtalen) som ble inngåttmellom regjeringen Stoltenberg og partene i ar-beidslivet ved LO, NHO, YS, HSH, KS, staten vedAAD og Akademikerne 3. oktober 2001, og videre-ført av regjeringen Bondevik. I etterkant har ogsåNAVO og UHO fått fulle partsretter i avtalen. Enrekke organisasjoner har i tillegg sluttet seg til av-talen i etterkant.

De operative målene i avtalen er;- å redusere sykefraværet med minst 20 pst. for

hele avtaleperioden i forhold til nivået på sykefra-været i 2. kvartal 2001

- å få tilsatt langt flere arbeidstakere med redu-sert funksjonsevne enn i dag (yrkeshemmede, ar-beidstakere på attføringstiltak, reaktiviserte uføre-pensjonerte)

- å øke den gjennomsnittlige avgangsalderenfra arbeidslivet

I avtalen er regjeringen og partene i arbeidsli-vet enige om en tiltakspakke som er lagt til grunn idet gjensidig forpliktende samarbeidet for å redu-sere sykefraværet, redusere tilgangen til uføre-trygd, øke den reelle pensjoneringsalderen og ska-pe et mer inkluderende arbeidsliv.

IA-avtalen er basert på hovedprinsippet om atarbeidsplassen skal være den viktigste arena for åskape et inkluderende arbeidsliv. Ved samarbeidmellom ledelse og ansatte skal det finnes bedre al-ternativer for mange av dem som går sykemeldt el-ler står i fare for å bli uføretrygdet. IA-avtalen byg-ger på åpenhet og dialog. Skal man finne løsningerfor den enkelte arbeidstaker er det en forutsetningat ledelse og ansatte har tillit til hverandre. Tidligintervensjon og kvalitativt bedre oppfølging av syk-meldte skal forebygge langtidsfravær og «utstøt-ning». Det legges stor vekt på funksjonsevne somgrunnlag for å ta sykmeldte tilbake i jobb. Tiltake-ne skal forankres på arbeidsplassen hos arbeidsgi-ver og arbeidstaker.

IA-avtalen tar utgangspunkt i at partene i ar-beidslivet sammen med myndighetene har et fel-les ansvar for å motvirke dagens høye sykefravær,økningen i omfanget av uførepensjonering og denlave gjennomsnittlige pensjoneringsalderen. IA-av-talen er forankret i en lang tradisjon for samarbeidmellom arbeidsgivere og arbeidstakere i norsk ar-beidsliv. Avtalen bygger på at arbeidsgiverne ogarbeidstakerne må ta hovedansvaret for å skape etinkluderende arbeidsliv.

Myndighetene stiller flere virkemidler til rådig-het for virksomhetene for å nå målene i IA-avtalen.Rikstrygdeverket, Aetat og Arbeidstilsynet forval-ter de statlige virkemidlene innenfor rammen avintensjonsavtalen. Virkemidlene er dels nye, delsutvidelser eller endringer av tidligere virkemidler.

Ett av virkemidlene i intensjonsavtalen er mu-ligheten alle virksomheter i Norge nå har til å inn-gå en samarbeidsavtale med trygdeetaten. Virk-somheten blir da godkjent som en inkluderendearbeidslivsvirksomhet (IA-virksomhet). Samar-beidsavtalen tar utgangspunkt i IA-avtalens opera-tive mål, og skisserer tiltak og prosedyrer somvirksomhetene og myndighetene skal følge i arbei-det for et inkluderende arbeidsliv. Trygdeetatenhar opprettet egne fylkesvise enheter «Trygdeeta-


1 Sosialdepartementet utarbeider nå ny forskrift om tilretteleg-gingstilskuddet. Tilskuddet vil bl.a. målrettes mot IA-virksom-heter.

tens arbeidslivssenter – senter for inkluderendearbeidsliv» som bistår virksomhetene med å bli IA-virksomheter. Trygdeetatens arbeidslivssentre girbistand om hvordan virksomhetene skal forebyg-ge sykefravær og utvikle et inkluderende arbeids-miljø.

For å stimulere virksomhetene til å delta i ar-beidet for et inkluderende arbeidsliv er følgendetiltak blitt forbeholdt IA-virksomhetene:– Anledning til selv å benytte aktiv sykemelding

uten forhåndsgodkjenning av trygdeetaten.– En fast kontaktperson i trygdeetaten til hjelp i

oppfølgingen av sykemeldte i virksomheten.– Bedriftshelsetjenesten får en egen refusjons-

takst i folketrygden for arbeidet med å tilbake-føre langtidssykmeldte/uførepensjonerte til ar-beid.

– Arbeidstakernes mulighet til å bruke egenmel-ding utvides til 8 kalenderdager per sykefra-værstilfelle med et samlet øvre tak på 24 dagerper år. Dette forutsetter en utvidet egenerklæ-ring ved sykdom hvor angivelse av funksjons-evne inngår. Egenerklæringen skal så brukessom grunnlag for en tett dialog mellom ar-beidstaker og arbeidsgiver. Ved mislighold kanarbeidsgiver kreve sykmelding fra første fra-værsdag.

Enkelte av ordningene og virkemidlene i inten-sjonsavtalen gjelder for arbeidslivet generelt. Ar-beidsgiveravgiften for arbeidstakere over 62 år erredusert med 4 prosentpoeng fra 01.07.02. Det harogså skjedd en utvidelse av ordningen med kjøp avhelsetjenester. Det er innført et tilretteleggingstil-skudd1 som skal bidra til å stimulere virksomheteri offentlig og privat sektor til å legge til rette for atarbeidstakere som på grunn av sykdom, skade el-ler lyte har redusert arbeidsevne, likevel skal kun-ne fortsette sitt arbeidsforhold. Folketrygden dek-ker nå sykepenger i arbeidsgiverperioden når år-saken til sykefravær er relatert til svangerskap ogomplassering til annet arbeid i virksomheten ikkeer mulig m.m.

Staten er part i avtalen også som arbeidsgiver.Staten som arbeidsgiver har lagt til grunn at stat-lige etater på regionalt og lokalt nivå er det mesthensiktsmessige nivå for praktisering av avtalen.Et viktig virkemiddel for å realisere avtalen er atflest mulig av de statlige etatene blir inkluderendeIA-virksomheter. En annen oppgave har vært å sik-re bedre samordning av dette arbeidet med de per-sonalpolitiske virkemidlene ved omstilling (tiltak

innenfor Hovedavtalen og Hovedtariffavtalen forstaten etc). Ved siste hovedtariffoppgjør ble detblant annet fremforhandlet seniorpolitiske tiltak istaten. I hovedtariffavtalens punkt 5.10.1 fremgårat: «For å motivere arbeidstakere som har fylt 62 årtil å stå lenger i arbeid, og på den måten bidra til etmer inkluderende arbeidsliv, kan arbeidsgiver inn-gå avtale med den enkelte arbeidstaker hvor detkan gis: Tjenestefri med lønn en arbeidsdag perkalendermåned eller et kronetillegg dersom ar-beidstaker utsetter sin fratreden til et nærmere av-talt tidspunkt.» Det er opp til de enkelte lokale en-heter/virksomheter å avtale nærmere hvordandenne ordningen skal brukes.

En forutsetning for involvering i arbeidet med åfremme målene i IA-avtalen, er bred deltakelse frabedriftene. I første året etter inngåelsen av avtalenhar det derfor vært høy fokus på å få bedriftene til åtegne lokale avtaler med trygdeetaten, dvs. at be-driften blir såkalt IA-virksomhet. Ved utgangen avnovember 2003 var om lag 49 pst. av alle arbeids-taker i landet sysselsatt i en IA-virksomhet. Ande-len er noe høyere i offentlig sektor enn i privat sek-tor.

Evaluering av IA-avtalen etter 2. kv. 2003

IA-avtalen er inngått for en fireårs periode fra 3. ok-tober 2001 til 31. desember 2005.

Avtalen evalueres etter 2. kvartal 2003. I avtalener følgende formulert:

«Avtalen skal grundig evalueres etter 2. kvartal2003. Partene oppnevner en representant hver tilen arbeidsgruppe som utarbeider evalueringsrap-porten. (Evalueringsrapporten skal hensynta even-tuelle demografiske endringer i den yrkesaktivebefolkningen).

Dersom evalueringsrapporten viser at detåpenbart ikke er mulig å nå de operative mål for av-taleperioden med de avtalte virkemidler, opphøreravtalen, med mindre partene blir enige om noe an-net.»

Partene i IA-avtalen har etablert en partssam-mensatt arbeidsgruppe som fikk som mandat åfremskaffe materiale for evaluering av IA-avtalenetter 2. kvartal 2003. Arbeidsgruppen la frem sittmateriale for partene i slutten av oktober 2003. Detsamlede evalueringsmateriale inneholder datama-teriale av både kvantitativ og kvalitativ karakter.En rapport fra en interdepartemental arbeidsgrup-pe presenterer det kvantitative grunnlagsmaterialefor evalueringen av IA-avtalen (registerdata fraRTV, Aetat og SSB, i tillegg til SSBs AKU undersø-kelse om de funksjonshemmedes situasjon på ar-beidsmarkedet). I tillegg inngår ECON-rapport


(2003–047) «Inkluderende arbeidslivsvirksomhe-ter – plass til alle» og FAFO-rapport 417 «Forsk-ning og utredning med relevans for Intensjonsav-talen om et mer inkluderende arbeidsliv», i parte-nes evalueringsmateriale.

Evalueringsmaterialet viser at når det gjelderdelmål 1 (redusere sykefraværet med 20%) har fra-været økt med 11,5 prosent fra 2. kvartal 2001 til 2.kvartal 2003. Justert for endringer i alder, kjønn ognæringsstruktur kan veksten anslås til 10 prosent.Det er det legemeldte og særlig fravær ut over ar-beidsgiverperioden som øker. Til tross for at flerearbeidstakere har fått økt mulighet til egenmel-ding er det ingen endring i det samlede egenmeld-te fraværet i perioden. Dette indikerer at korttids-fraværet justert for regelendringer reelt sett hargått noe ned i perioden. Effekten på sykefraværetav å bli en IA-virksomhet er vanskelig å anslå pre-sist, men også IA-virksomhetene har samlet setthatt en vekst i sykefraværet.

Samlet sett indikerer datamaterialet en negativutvikling i forhold til delmål 2 (flere med redusertfunksjonsevne i arbeid). AKU-tall for 2. kvartal2003 viser en klar nedgang i andelen funksjons-hemmede som er sysselsatt i forhold til både 2.kvartal 2002 og 4. kvartal 2000. Selv om det ogsåhar vært en nedgang i yrkesaktivitet i befolknin-gen generelt, er reduksjonen sterkere blant funk-sjonshemmede. Denne tendensen bekreftes av re-gisterbasert statistikk fra RTV og Aetat. Siden IA-avtalen har virket så kort tid i forhold til de proses-ser som er knyttet opp mot delmål 2, er det vanske-lig å si noe om IA-avtalens betydning for denne ut-viklingen.

Når det gjelder delmål 3 (økt pensjoneringsal-der) viser tallmateriale at forventet pensjonerings-alder samlet sett har sunket det siste året. Forven-tet pensjoneringsalder har steget noe for kvinnerover 60 år både i IA-virksomheter og andre virk-somheter. For de andre grupper har det vært ned-gang. Det er ikke tydelige forskjeller mellom utvik-lingen i IA-virksomheter og andre virksomheter.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet isamarbeid med partene i avtalen har som en del avevalueringen, initiert et kvalitativt evalueringspro-sjekt knyttet opp mot problemstillingen: hva skjer ide virksomhetene som har undertegnet samar-beidsavtale med trygdeetaten og blitt en såkalt IA-virksomhet? Formålet var å belyse i hvilken graddet å bli IA-virksomhet representerer noe nytt, etbrudd, en videreføring, eller en nyvinning innenforvirksomhetens systematiske helse- miljø- og sik-kerhetsarbeid. ECON-analyse gjennomførte eneksempelstudie der det ble valgt ut 16 virksomhe-ter som representerer et tverrsnitt av det norske

arbeidslivet. I alle virksomhetene ble det samletdata fra intervjuer med kontaktpersoner, represen-tanter for ledelsen og tillitsvalgte og ansatte i ar-beidslivssentrene. ECON-rapport (2003–047) «In-kluderende arbeidslivsvirksomheter – plass til al-le» oppsummerer resultatene av eksempelstudienpå følgende måte:

«Ordningen med at bedrifter inngår avtale omå bli Inkluderende arbeidslivsvirksomheter, kan fåned sykefraværet og hindre utstøting av virksom-hetenes egne ansatte. I tillegg kan ordningen haflere positive bieffekter. Men resultatene kommerikke av seg selv. De forutsetter et målrettet samar-beid i den enkelte virksomhet, og at det blir jobbetseriøst for å forankre nye systemer og ny praksis ihele organisasjonen. Dette er arbeid som tar tid.Ordningen med IA-virksomheter vil neppe bedresituasjonen for personer med redusert funksjons-evne som i dag står utenfor arbeidslivet.

ECON-rapportene nr 95/02 og 95/03 som beg-ge tar for seg brukernes erfaringer med trygdeeta-tens arbeidslivssentre, viser at IA-virksomhetene ibegrenset grad forplikter seg i forhold til delmål 2 iIA-avtalen. Ovennevnte rapporter bekrefter der-med konklusjonene i ECON-rapport (2003–047)om at ordningen med IA-virksomheter neppe vilbedre situasjonen for personer med redusert funk-sjonsevne som i dag står utenfor arbeidslivet.

Som en del av evalueringen av IA – avtalen initi-erte Arbeids- og administrasjonsdepartementet isamarbeid med partene i avtalen også et prosjektsom går ut på å oppsummere og vurdere resultate-ne fra forsknings- og utredningsprosjekter somkan være relevante i forbindelse med IA-evaluerin-gen. FAFOs rapport er basert på en gjennomgangav om lag 70 nyere forsknings- og utredningsar-beid om problemstillinger, prosesser eller virke-midler som er aktuelle i forhold til IA-avtalen. I FA-FO-rapport 417 «Forskning og utredning med rele-vans for Intensjonsavtalen om et mer inkluderendearbeidsliv», oppsummeres kort hovedfunnene fraprosjektet på følgende måte:

«Mandatet for prosjektet har vært å oppsum-mere og vurdere resultatene fra FoU-prosjektersom kan være relevante i forbindelse med en eva-luering av Intensjonsavtalen om et mer inkluderen-de arbeidsliv. Ettersom få av disse prosjektene ergjennomført som effektevalueringer, er det vans-kelig å konkludere entydig med hensyn til hvilkesamlede resultater som kan forventes av IA-avtalenpå lengre sikt.

Til tross for denne usikkerheten knyttet til til-takseffekter, mener vi det er grunnlag for å si at IA-avtalen så langt har stimulert til økt oppmerksom-het rundt sammenhengen mellom trekk ved ar-


beidslivet og utstøtingsmekanismer – og at IA-av-talen har bidratt til å heve bevisstheten rundt hvasom kan fremme et mer inkluderende arbeidsliv.Vi har imidlertid ikke grunnlag for å vurdere i hvil-ken grad oppmerksomheten rundt inkluderendearbeidsliv vil kunne manifestere seg i mer aktiv oginkluderende fastholdelses- eller rekrutteringspo-litikk på virksomhetsnivå».

På bakgrunn av det samlede evalueringsmate-rialet oppsummerer den partssammensatte ar-beidsgruppen i sitt notat til partene bl.a. at det sam-lede evalueringsmaterialet viser at det ikke er rea-listisk å nå målet om en reduksjon i sykefraværetpå 20 prosent innenfor avtaleperioden på 4 år. Nårdet gjelder delmål 2 og 3 er det på det nåværendetidspunkt vanskelig å si noe om mulighetene formåloppnåelse. De trekker videre frem at det sam-lede evalueringsmaterialet viser at IA-avtalen og«IA-begrepet» har fått et betydelig omfang i norskarbeidsliv og at selve konseptet som IA-avtalenbygger på kan bringe resultater over tid. De sier vi-dere at det samlede evalueringsmaterialet viser atdet i det videre arbeidet for et mer inkluderendearbeidsliv er viktig å forsterke fokus på det som erkjernepunktet i IA-avtalen, nemlig arbeidsplassen.Arbeidsplassen er den viktigste arena for å fore-bygge sykefravær, hindre utstøtning og få fleremed redusert funksjonsevne i arbeid. Et smidig ogfleksibelt virkemiddelapparat fra myndighetenesin side er viktig i denne sammenheng. Et sentraltpunkt i arbeidsgruppens oppsummering av evalu-eringsmaterialet er videre at slik virkemiddelet«IA-virksomhet» i dag er utformet er det i førsterekke rettet mot personer som allerede er i et an-settelsesforhold og dermed neppe vil bedre situa-sjonen for personer med redusert funksjonsevnesom i dag står utenfor arbeidslivet.

Det videre arbeid med IA-avtalen

På bakgrunn av evalueringsmaterialet har regje-ringen i samarbeid med organisasjonene i arbeids-livet drøfte det videre arbeidet med IA-avtalen. Re-gjeringen og organisasjonene i arbeidslivet er blittenige om å forlenge IA-avtalen ut den avtalte prø-veperioden, fram til utgangen av 2005. Partene hari den forbindelse utformer en felles erklæring somsammen med gjeldende avtaletekst, vil dannegrunnlag for det videre arbeidet.

I erklæringen legges det spesielt vekt på å for-sterke fokus på arbeidsplassen som kjernepunkteti IA-avtalen. Både arbeidsgiver og arbeidstaker måta et større, og mer forpliktende ansvar for å fore-bygge sykefravær, og for å legge forholdene til ret-te for raskere tilbakevending til arbeid for syke-

meldte. Nødvendige regelverksendringer i denforbindelse vil bli iverksatt. Reglene for tildeling avtilretteleggingstilskudd endres slik at tilskuddetmålrettes mot IA-virksomheter.

I erklæringen presiseres det videre at alle del-mål i IA-avtalen er likeverdige. Dette innebærer atIA-virksomheter vil ha et spesielt ansvar for å tilbytiltaksplasser og jobb for yrkeshemmede, og værenaturlige samarbeidspartnere for bl.a. Aetat i ar-beidet med å få flere funksjonshemmede inn i ar-beidslivet. Partene er enige om at IA-virksomheteri tiden framover i størst mulig grad også bør setteseg konkrete mål for delmål to og tre.

Trygdeetaten og Aetat har innenfor gjeldendeansvarsdeling mellom etatene videreutviklet sittsamarbeid. I erklæringen fremgår det at de to eta-tene vil arbeide videre med sikte på å realisere må-lene i IA-avtalen. Det fremgår videre at Arbeidstil-synet skal støtte aktivt opp om IA-avtalens målgjennom sin informasjons- og tilsynsvirksomhet.

Fra mindre virksomheter er det kommet man-ge synspunkter på at krav og regelverk kan værefor omfattende. I den forbindelse fremgår det averklæringen at RTV vil sette i gang et arbeid meden forenklet samarbeidsavtale mellom de mindrevirksomhetene og arbeidslivssentrene.

For regjeringen er IA-avtalen et av flere virke-midler innenfor det viktige arbeidet med å få til etmer inkluderende arbeidsliv. Aetats virkemidler ersærlig viktig for personer som står utenfor arbeids-markedet og som ønsker seg arbeid. I forbindelsemed IA-avtalens operative mål om å få tilsatt langtflere arbeidstakere med redusert funksjonsevneenn i dag, vil Aetat være en viktig støttespiller forarbeidsgiver i rekrutteringsarbeidet. Dette skjerbåde gjennom bistand til å finne frem til egnedejobbsøkere, samt eventuelt bruk av tiltak i rekrut-teringen. Aetat tar direkte kontakt med IA-bedrif-ter og andre bedrifter for å fremskaffe arbeidstre-ningsplasser eller finne frem til tilrettelagte ar-beidsplasser for personer med redusert funksjons-evne. Under de spesielle arbeidsmarkedstiltakenefor yrkeshemmede prioriteres avklarende og inte-grerende tiltak.

En av intensjonene med IA-avtalen er å motvir-ke at personer som blir syke mister kontakten medarbeidslivet i lang tid. Langvarig fravær vil forster-ke tendensene til utstøting ved at barrierene tilba-ke til arbeidslivet øker. Regjeringen ser det derforsom viktig at mulighetene for å vende tilbake til ar-beidsplassen avklares tidligst mulig. Ansvaret fordette ligger hos arbeidsgiver og arbeidstaker, medtrygdeetaten og legen som viktige støttespillere.Videre er det viktig å redusere perioden før yrkes-messig attføring kan begynne samt fremme raske-


Boks 4.1 Begrepene funksjonshemmet og yrkeshemmet

Begrepet funksjonshemmet, person med ned-satt funksjonsevne og yrkeshemmet brukes ofteom hverandre. Begrepet funksjonshemmet/per-son med nedsatt funksjonsevne har det videstebruksområdet. Nedenfor gis en forklaring på be-grepene og definisjonen av disse i lovverket.

Funksjonshemmet/person med nedsattfunksjonsevne:

Begrepet funksjonshemmet har ingen klar defi-nisjon. Begrepet ble introdusert i offentlige do-kumenter gjennom St.meld. nr. 88 (1966–67)Om utviklingen av omsorgen for funksjonshem-mede. Det har vært nært knyttet til en medisinskforståelse, hvor funksjonshemning sees som enkonsekvens av sykdom, lyte eller andre biologis-ke avvik. Med nedsatt funksjonsevne menes tapav eller skade på en kroppsdel eller i en av krop-pens funksjoner. Opplevelsen av å være funk-sjonshemmet henger sammen med omfanget avfunksjonsnedsettelsen og når den oppstår i livs-løpet.

I Handlingsplan for funksjonshemmede erfunksjonshemning definert som et misforholdmellom individets forutsetninger og miljøetskrav til funksjon på områder som er vesentligefor etableringen av selvstendighet og sosial til-værelse. I arbeidssammenheng blir funksjons-hemmet ofte brukt om yrkeshemmede perso-ner. En person kan imidlertid være funksjons-hemmet uten å være yrkeshemmet i tilfeller derfunksjonshemningen har liten eller ingen betyd-ning for utførelsen av arbeidsoppgavene. Videre

kan mange funksjonshemmede med gode hjel-pemidler utføre ordinært arbeid.

Begrepet funksjonshemmet nyttes bl.a. ofteom en selvdefinert tilstand.

I meldingen brukes begrepene personermed nedsatt funksjonsevne og funksjonshem-mede synonymt.

Yrkeshemmet:

Som yrkeshemmede regnes:– Alle som oppfyller vilkårene for yrkesrettet

attføring etter folketrygdlovens kap. 11, dvs.at de har sykdom, skade eller lyte som førertil varig nedsatt evne til å utføre inntektsgi-vende arbeid eller vesentlig innskrenkedemuligheter ved valg av yrke eller utdanning.

– Personer som har sykdom, skade eller lytesom fører til vansker med å få eller beholdeordinært arbeid, har nedsatt evne til å utføreinntektsgivende arbeid eller reduserte mu-ligheter ved valg av yrke eller utdanning(men som ikke fyller alle vilkårene i kap.11 ifolketrygdloven).

– Personer som har sosial misstilpasninger,dvs. avvikende atferd eller reaksjonsmøns-ter, som fører til vansker med å få eller behol-de ordinært arbeid, nedsatt evne til å utføreinntektsgivende arbeid eller innskrenkedemuligheter ved valg av yrke eller utdanning.

Etter forskrift om arbeidsmarkedstiltak medhjemmel i sysselsettingsloven er en del tiltak for-beholdt yrkeshemmede.

re gjennomføring av attføringen. Det vises tilOt.prp. nr. 13 (2003–2004) og Innst. O. nr. 33(2003–2004).

Trygdeetaten og Aetat har gjennomført et fel-lesprosjekt for å få flere uførepensjonister i arbeid.Dette startet før inngåelsen av intensjonsavtalen.Trygdeetaten innkalte over 10 000 uførepensjonis-ter til arbeidssamtale. Av disse ville 3300 gjerneforsøke å komme seg helt eller delvis tilbake i ar-beid. Resultatene fra 2002 viser at gjennomsnittlig43 pst. av gruppen registrert i Aetat deltok på tiltak.29 pst. har kommet i arbeid (hel eller deltid). Fel-lesprosjektet ble avsluttet ved årsskiftet 2002/2003og arbeidet er tatt inn som en ordinær del av etate-nes virksomheten.

Den nye lønnstilskuddsordningen for reaktivi-

sering av uførepensjonerte skal stimulere til å mo-bilisere arbeidskraftsressursene til uførepensjo-nerte. Lønnstilskuddet gis til arbeidsgiver, som ut-betaler ordinær lønn til tiltaksdeltakerne. Uføre-pensjonistene som deltar i forsøket gis hvilendepensjonsrettigheter i 3 år. I Stortingsmeldingnr. 40 (2002–2003) Nedbygging av funksjonshem-mende barrierer. Strategier, mål og tiltak i politik-ken for personer med nedsatt funksjonsevne, er enrekke tiltak beskrevet, som vil kunne hjelpe perso-ner med funksjonshemning både å komme og bliværende i jobb.


Boks 4.2 Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv – Erklæring fra partene iarbeidslivet etter møte 3. desember 2003

A.

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende ar-beidsliv ble inngått mellom regjeringen Stolten-berg og partene i arbeidslivet ved LO, NHO, YS,HSH, KS, staten ved AAD og Akademikerne 3.oktober 2001. I etterkant har også NAVO ogUHO fått fulle partsrettigheter. De budsjettmes-sige konsekvenser for avtalen ble lagt frem forStortinget i St.prp. nr. 1, Tillegg nr. 1 (2001–2002). Regjeringen Bondevik sluttet seg til avta-len, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001–2002).

Arbeidet med avtalen har vært organisertgjennom egne møter mellom partene hvert halv-år etter at sykefraværsstatistikken foreligger, jf.avtalens pkt. 2 b. I tillegg til disse møtene har detvært nedsatt en koordineringsgruppe med delta-kere fra partene i arbeidslivet, AAD, SOS ogRikstrygdeverket.

I samsvar med avtalens pkt. 2 c har det værtnedsatt en partssammensatt evalueringsgruppemed representant fra hver av partene som fore-tok en grundig evaluering av avtalen etter

2. kvartal 2003. I henhold til avtalens pkt. 2 copphører avtalen, med mindre partene blir enigeom noe annet, dersom evalueringsrapporten vi-ser at det åpenbart ikke er mulig å nå de operati-ve mål for avtaleperioden med de avtalte virke-midler.

B.

Partene i Intensjonsavtalen om et mer inklude-rende arbeidsliv viser til notat av 27. oktober2003 fra den partssammensatte evalueringsgrup-pen. På denne bakgrunn konstaterer partene atdet er lite realistisk å nå avtalens mål om en re-duksjon i sykefraværet på 20% innen utløpet av2005. Når det gjelder delmål 2 og 3 er det vans-keligere å si noe om mulighetene for måloppnå-else. I notatet fra den partssammensatte evalue-ringsgruppen heter det imidlertid:

«... IA-avtalen og IA-begrepet har fått et bety-delig omfang i norsk arbeidsliv og at selve kon-septet som IA-avtalen bygger på, kan bringe re-sultater over tid.»

Pr. 18.11.03 er omlag halvparten av arbeids-takerne i Norge ansatt på arbeidsplasser somhar undertegnet samarbeidsavtale med Trygde-etaten og blitt IA-virksomhet. Majoriteten av dis-se er ansatt i offentlig sektor. Veksten i antall ar-

beidstakere innenfor IA-avtalen har vært særligsterk i 2003. Partene mener konseptet med IA-virksomheter inneholder en rekke positive ele-menter som over tid bør kunne virke til å redu-sere sykefraværet, og skape et mer inkluderen-de arbeidsliv. Sammen med det omfang IA-kon-septet nå har fått, mener partene det er viktig å laIA-avtalen få virke over noe lengre tid. På dennebakgrunn er partene enige om å forlenge IA-av-talen ut den avtalte prøveperioden fram til utgan-gen av 2005.

Som forutsetninger for forlengelsen leggerpartene til grunn følgende:1. De økonomiske rammene for myndighete-

nes bidrag til avtalens virkemidler vil værede samme som i dag.

2. Eksisterende avtaletekst legges til grunn,med følgende presiseringer; Avtalens formu-lering i pkt. 3.6, underpunkt i, endres til: «Re-gjeringen vil ikke foreslå overfor Stortingetat det i avtaleperioden gjøres endringer i da-gens sykelønnsordning verken for arbeidsta-kere eller arbeidsgivere med mindre alle par-ter i avtalen er enige om det.»

3. I den partssammensatte evalueringsgrup-pens notat er det pekt på arbeidsplassen somden viktigste arena for å forebygge sykefra-vær, hindre utstøting og få flere med redu-sert funksjonsevne i arbeid. Erfaringene hit-til tyder på at innsatsen for å nå målene i IA-avtalen varierer sterkt fra arbeidsplass til ar-beidsplass. På denne bakgrunn er det viktigå forsterke fokus på arbeidsplassen som kjer-nepunktet i IA-avtalen. Både arbeidsgiver ogarbeidstaker må ta et større, og mer forplik-tende, ansvar for å forebygge sykefravær, ogfor å legge forholdene til rette for raskere til-bakevending til arbeid for sykemeldte. Parte-ne er enige om at organisasjonene i arbeids-livet skal komme tilbake med konkrete for-slag til hvordan arbeidstakerog arbeidsgi-versiden kan sikre en bedre forankring av in-tensjonene bak IA-avtalen nede på den enkel-te arbeidsplass. Partene vil peke på at mob-bing kan være et problem på enkelte arbeids-plasser og at det er spesielt viktig å bekjempeslike tendenser.

4. Arbeidsplassen er hovedarenaen for sykefra-værsforebyggende arbeid. Arbeidsgiver ogarbeidstaker har et felles ansvar for å avklare


Boks 4.2 forts.

funksjonsevne og utarbeide en oppfølgings-plan så tidlig som mulig i sykmeldingsperio-den, og senest innen 6 uker. Med mindre me-disinske grunner tilsier at arbeidstakeren måvære borte fra arbeid skal arbeidstakeren såtidlig som mulig ha prøvet seg innenfor ar-beidsrelaterte aktiviteter, for eksempel medgradert eller aktiv sykmelding og dette skalskje innen 8 uker. Inaktivitet ved sykmeldingutover 8 uker må være medisinsk begrunnet.Nødvendige regelverksendringer iverkset-tes.

5. Trygdeetat og Aetat har innenfor gjeldendeansvarsdeling mellom etatene videreutvikletsitt samarbeid. Dette med sikte på at et merkoordinert hjelpeapparat vil bidra til bedremåloppnåelse på den enkelte arbeidsplass ogsåledes understreke arbeidsplassen som densentrale arena for avtalens virkeområde. Deto etatene vil arbeide videre med sikte på åutvikle dette samarbeidet ytterligere. Ar-beidstilsynet skal på sin side aktivt støtte oppom IA-avtalens mål gjennom sin informa-sjons- og tilsynsvirksomhet. Dette skal bl.a.skje gjennom å påse at virksomhetenes sys-tematiske HMS-arbeid også omfatter rutinerog tiltak for sykefraværsoppfølging, og spe-sielt at virksomhetene følger opp kravet i Ar-beidsmiljøloven om oppfølgingsplan for syk-meldte arbeidstakere.

6. Aktiv sykmelding skal målrettes bedre slik attilbakevending til ordinært arbeid ikke for-sinkes, bl.a. ved at legen alltid skal vurderegradert sykmelding før aktiv sykmelding, ogat tidsperioden for aktiv sykmelding begren-ses til 8 uker. Eventuell forlengelse skal skjeetter godkjennelse av trygdeetaten. Det børvurderes å differensiere aktiv sykmeldingslik at perioden skal være kortere for letteretilfeller. Reglene for tildeling av tilretteleg-gingstilskudd endres slik at tilskuddet mål-rettes mot IA-bedrifter.

7. Mange bedrifter har ved inngåelse av samar-beidsavtale med trygdeetaten ikke satt oppkonkrete mål for arbeidet med delmål to ogtre i avtalen. Partene i IA-avtalen vil presisereat alle delmål er likeverdige. Dette innebæ-rer at IA-bedrifter vil ha et spesielt ansvar forå tilby tiltaksplasser og jobb for yrkeshem-mede og være naturlige samarbeidspartnerefor bl.a. Aetat i arbeidet med å få flere funk-sjonshemmede inn i arbeidslivet. Partene erenige om at IA-bedrifter i tiden framover istørst mulig grad også bør sette seg konkre-te mål for delmål to og tre. Fra mindre virk-somheter er det kommet mange synspunkterpå at krav og regelverk kan være for omfat-tende. I den forbindelse vil RTV sette i ganget arbeid med en forenklet samarbeidsavtalemellom de mindre virksomhetene og ar-beidslivssentrene.

Antall IA-ansatte er for øvrig svært ujevntfordelt mellom privat og offentlig sektor medom lag 70% av IA-ansatte innenfor offentligsektor. I den private sektoren er oppslutnin-gen sterkest i den organiserte delen av ar-beidslivet. Partene er enige om at det er vik-tig å få en sterkere forankring av IA-konsep-tet i ledelsen i privat og offentlig sektor.

8. Under henvisning til avtalens pkt. 2 b skalpartene følge med utviklingen og hvert halv-år drøfte oppnådde resultater i henhold til al-le tre delmål.

Akademikerne Handels- og Service-næringens Hoved-organisasjon

Kommunenes Sentral-forbund

Landsorganisasjonen iNorge

ArbeidsgiverforeningenNAVO

Næringslivets Hoved-organisasjon

YrkesorganisasjonenesSentralforbund

UtdanningsgruppenesHovedorganisasjon

Arbeids- og administra-sjonsdepartementet

Sosialdepartementet

Handlingsplan for rekruttering avfunksjonshemmede til offentlig sektor

For regjeringen er det viktig at hvert enkelt individfår utvikle sine evner og ferdigheter og bruke dis-se i produktivt arbeid. Arbeid er den viktigste sik-ring mot utstøtning og fattigdom. Samtidig er ar-

beidslivet en arena hvor mange funksjonshem-mende møter barrierer. Resultatet blir lett mang-lende deltakelse. Det har bl.a. sammenheng medde krav arbeidsmarkedet stiller til de som skal del-ta.

Ett hinder for deltakelse i arbeidslivet somfunksjonshemmede kan møte, er arbeidsgiveres


2 I følge NOU 2001:22 Fra bruker til borger var det i 1999 tilsatt948 personer med nedsatt funksjonsevne tilsatt i staten. Detteer 0.7% av det samlete antall tilsatte i staten.

manglende kunnskaper om og erfaringer med ar-beidstakere med funksjonshemninger. For å fjernefordommer og øke arbeidsgiveres kunnskaper omat funksjonshemmede er en betydningsfull ar-beidskraftressurs, arbeider myndighetene med in-formasjon og holdninger, samt med å legge til ret-te for og stimulere arbeidsgivere til å ansette funk-sjonshemmede. Det er også viktig å synliggjøre aten funksjonshemning ikke alltid innebærer en yr-keshemning.

Et annet hinder arbeidstakere og arbeidssøke-re med nedsatt funksjonsevne kan møte, er util-strekkelig tilrettelegging av arbeidsplassen. For ålette inngangen til arbeidsmarkedet nytter myn-dighetene ulike virkemidler. Det finnes flere støt-teordninger i Aetat og trygdeetaten for å tilrette-legge arbeidssituasjonen og muliggjøre arbeid forpersoner med nedsatt funksjonsevne.

Innsatsen rettet mot den enkelte funksjons-hemmede omfatter også bl.a. informasjon, råd- ogveiledning, samt kvalifiserings- og formidlingsbi-stand. Rådgivning om tiltak, støtte til utstyr og ar-beidsplasstilpassing, samt lønnssubsidier og tiltakfor oppfølging kan være aktuelle virkemidler.

Et annet virkemiddel er Intensjonsavtalen omet mer inkluderende arbeidsliv. Her har regjerin-gen stilt flere virkemidler til disposisjon for ar-beidsgiverne for å nå målet om å få flere personermed nedsatt funksjonsevne i arbeid.

Innsatsen rettet mot funksjonshemmede/yr-keshemmede (se boks for nærmere omtale av be-grepene) skal bidra til å gi yrkeshemmede tilstrek-kelig arbeidstrening, arbeidserfaring eller kvalifi-sering til å fungere i det ordinære arbeidsmarke-det. Tall fra SSB viser at blant befolkningen i alde-ren 16–66 år, oppgir 16 pst. å ha fysiske eller psy-kiske helseplager av varig karakter som kan med-føre begrensinger i det daglige liv. Av personer iarbeidsalder (16–74 år) og som oppgir å værefunksjonshemmet, er 47 pst. sysselsatt og 3 pst.oppgir å være arbeidsledig.

Mennesker med nedsatt funksjonsevne i ar-beidssituasjonen utgjør en svært uensartet gruppenår det gjelder forutsetninger for deltakelse i ar-beidslivet. Nedsatt funksjonsevne innebærer ikke iseg selv at en arbeidstaker er mer ustabil ellermindre utholdende som arbeidskraft, enn sine kol-leger. For personer med nedsatt funksjonsevne, vilforutsetningene for å utføre ulike typer arbeids-oppgaver være vidt forskjellige En generell oppfat-ning om at mennesker med en eller annen form fornedsatt funksjonsevne er ulønnsom arbeidskraftblir derfor ikke bare upresis, men uriktig.

Regjeringen mener informasjon om den enkelt-es funksjonsevne, god tilrettelegning for arbeidsta-

kere med nedsatt funksjonsevne og offentlige støt-teordninger til sammen bør bidra til å fremme in-kludering. Offentlige arbeidsgivere bør gå foranmed et godt eksempel mht. rekruttering av funk-sjonshemmede til ledige jobber.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet ar-beider med en tiltaksplan for å rekruttere og behol-de flere personer med nedsatt funksjonsevne i stat-lig forvaltning. Bakgrunnen for tiltaksplanen er atpersoner med nedsatt funksjonsevne har store pro-blemer på arbeidsmarkedet og at situasjonen i stat-lig sektor ikke er bedre enn i arbeidsmarkedet ge-nerelt.2 Tiltaksplanen tar utgangspunkt i at det erbehov for å iverksette en ekstra innsats på detteområdet og at statlig sektor derfor, i tillegg til å in-tensivere bruken av aktuelle arbeidsmarkedstiltak,må utvikle og iverksette nye tiltak.

Tiltaksplanen vil nytte en definisjon av perso-ner med nedsattfunksjonsevne som er nært knyt-tet opp mot definisjonen som nyttes i Avtalen om etinkluderende arbeidsliv (IA-avtalen), men utvidettil også å omfatte personer som er ferdig attført.Definisjonen vil da omfatte personer som enten erregistrert som yrkeshemmede i Aetats register,uførepensjonister som er under reaktivisering el-ler ferdig attførte.

Det er mange årsaker til de problemene perso-ner med nedsatt funksjonsevne har på det statligearbeidsmarkedet. Dels kan ikke personer mednedsatt funksjonsnevne hevde seg i konkurransenom arbeidselv når de er kompetente, fordi arbeids-giveren frykter ekstrautgifter og mulig redusertproduktivitet som følge av å tilsette en søker fraden aktuelle målgruppen. Dels er ikke arbeidsplas-sen i mange tilfeller i tilstrekkelig grad lagt fysiskog praktisk til rette for tilsatte med nedsatt funk-sjonsevne, arbeidet er heller ikke alltid organisertut fra behovene de har, for eksempel når det gjel-der organiseringen av arbeidstid eller mulighetenefor velferdspermisjon.

I overensstemmelse med regjeringens mål omdelegering og desentralisering av ansvar og full-makter skal den enkelte virksomhet ha ansvar forå nå disse målene. Det er ikke aktuelt å påleggevirksomhetene å bruke spesielle virkemidler. Virk-somhetene må selv velge og ta i bruk hensiktsmes-sige og tilgjengelige virkemidler.

Det kan også være nødvendig å utvikle nye til-tak for å nå målene. Tiltakene skal utvikles på sen-tralt nivå. Arbeids- og administrasjonsdepartemen-tet har et spesielt ansvar for dette som ansvarlig for


den statlige arbeidsgiverfunksjonen og den statli-ge delen av gjennomføringen av IA-avtalen.

Et mulig nytt tiltak kan være en form for kvo-tering. Ved en radikal kvotering vil en person mednedsatt funksjonsevne få en stilling forutsatt at denfunksjonshemmede søkeren er kvalifisert, og selvom det er andre søkere som er bedre kvalifisert.Ved en moderat kvotering skal en person med ned-satt funksjonsevne ha en stilling dersom personener like kvalifisert som sine konkurrenter til stillin-gen. Det er også mulig å reservere et antall stillin-ger i staten for personer med nedsatt funksjonsev-ne. For å få en slik stilling skal søkeren være kvali-fisert til å gjøre en nyttig jobb, men de skal ikkekonkurrere om disse stillingene. En slik løsning vilha økonomiske konsekvenser og det kan oppståjuridiske problemstillinger knyttet til de arbeids-rettslige ikke-diskrimineringsreglene. Begge dis-se problemstillingene må det imidlertid finnes løs-ninger for før implementeringen av tiltaksplanen.

Personer med nedsatt funksjonsevne kan ogsåha problemer med overgangen fra utdanning til ar-beid. For å lette denne overgangen kan det for eks-empel legges til rette for at staten tar inn flere funk-sjonshemmede enten i de traineeprogrammenesom allerede er i gang, eller ved egne traineepro-gram for personer med nedsatt funksjonsevne.

For å gjøre det lettere for statlige arbeidsgivereå rekruttere funksjonshemmede,har staten som ar-beidsgiver utarbeidet et informasjonshefte om til-setning av funksjonshemmede i staten. Erfaringerfra bruken av dette informasjonsheftet vil bli benyt-tet i utarbeidelsen av handlingsplanen. En vil ogsåtrekke på erfaringene fra handlingsplanen for re-kruttering av innvandrere til statlig sektor. I arbei-det med tiltaksplanen baserer Arbeids- og admini-strasjonsdepartementet seg på et samarbeid medbrukerne og deres organisasjoner, forskningsmil-jøer og enkeltpersoner med kunnskaper og enga-sjement.

I tillegg til nye tiltak og virkemidler vil tiltaks-planen søke å synliggjøre hvordan staten som ar-beidsgiver, kan nyttegjøre seg eksisterende tiltak iAetats regi i sitt rekrutteringsarbeid. Blant annettar Aetat og trygdeetaten sikte på å holde informa-sjonsmøter rettet mot statlige virksomheter for åinformere om virkemiddelapparatet som kan stil-les til disposisjon i ulike sammenhenger.

4.7 Lønnsdannelsen

Lønnsdannelsen har flere funksjoner i en markeds-basert økonomi. Lønn er for arbeidsgiverne enkostnad ved bruk av arbeidskraft. Lønn er den en-

keltfaktoren som betyr mest for kostnadene i man-ge næringer og bedrifter og er dermed viktig fornorske bedrifters muligheter til å hevde seg i deninternasjonale konkurransen. Lønn utgjør det vik-tigste grunnlaget for de fleste personers og hus-holdningenes levekår. Lønnsdannelsen er den ho-vedmekanismen som skal bidra til å sikre samsvarmellom tilbud og etterspørsmål etter ulike typerarbeidskraft. Lønnsdannelsen fordeler dessuteninntektene mellom arbeidstakere og eiere og mel-lom ulike grupper av arbeidstakere.

Høy sysselsetting

Et godt system for lønnsdannelse bør bidra til høyyrkesdeltakelse og lav ledighet slik at flest muligav samfunnets ressurser utnyttes på en effektivmåte. I et dynamisk arbeidsliv skjer det løpendebetydelige endringer mht. ansettelser og oppsigel-ser. Hvis disse strømmene kan skje uten storekostnader og bruk av lang tid, kan en unngå at na-turlige strukturendringer i næringslivet gir høy ar-beidsledighet.

En lønnsdannelse som reagerer på knapphetpå arbeidskraft i ulike delmarkeder skal bidra til ådempe utslagene i arbeidsledigheten. Hvis disseomstillingene skjer svært raskt, vil det imidlertidlett gi høyere ledighet enn en ellers kunne ha hatt.Erfaringer fra mange omstillinger er at en betyde-lig del, særlig mange eldre arbeidstakere som blirfristilt, har vansker med å komme seg i arbeidigjen. Mange av disse vil kunne havne på uføre-trygd.

God allokering

Arbeidsmarkedet er i stor grad oppdelt i delar-beidsmarkeder bl.a. avhengig av kompetanse ogbostedspreferanser. Norge har også et sværtkjønnsdelt arbeidsmarked og enkelte yrker harstor overrepresentasjon av innvandrere. Slike opp-delinger kan gi dårlig utnyttelse av arbeidsstyr-kens kompetanse og talent med mindre produk-sjon og velferd som konsekvens.

Lønnsdannelsen bør bidra til at arbeidskraftenanvendes der den har høyest samfunnsøkonomiskavkastning. Dette innebærer at lønnsdannelsenbør medvirke til at den tilgjengelige arbeidskraftenfordeles mellom ulike bransjer og virksomheter iforhold til hvor den kan yte mest mulig nytte ellerprodusere mest mulig.

Tap av konkurranseevne

De siste års lønnsoppgjør har avdekket betydeligespenninger og uenighet både knyttet til spørsmål


som graden av koordinering og sentralisering avlønnsdannelsen og den relative lønnsutviklingenmellom ulike grupper av lønnstakere, både mel-lom ledere og andre ansatte, tilsatte i privat og of-fentlig sektor, men til dels også innen offentlig sek-tor. Slike spenninger, sammen med et relativtstramt arbeidsmarked, har bidratt til at lønnsveks-ten gjennomgående over flere år har vært høyere iNorge enn hos våre handelspartnere, med tap avkonkurranseevne som resultat.

Tapet av kostnadsmessig konkurranseevne forindustrien fra 1997 til 2002 har vært større enn ge-vinsten gjennom første del av 1990-tallet. Høyerelønnsvekst enn handelspartnerne forklarer om lagtre fjerdedeler av denne svekkelsen, mens sterke-re kronekurs forklarer om lag en fjerdedel. Detteknisk beregningsutvalget for inntektsoppgjøre-ne (TBU) anslår at norske lønnskostnader per ar-beidet time for arbeidere i industrien i 2001 lå 25prosent over gjennomsnittsnivået for de viktigstehandelspartnerne målt i felles valuta. På bakgrunnav valutakursutviklingen og høy lønnsvekst i 2002,anslår Beregningsutvalget at denne forskjellen øk-te til 35 prosent i 2002. Lønnskostnadene i Norgeligger noe nærmere nivået hos våre handelspartne-re når funksjonærene inkluderes i sammenliknin-gene. TBU anslår at samlet for arbeidere og funk-sjonærer lå norske lønnskostnader per time i indu-stri, bygg og anlegg mv. i 2002 i gjennomsnitt istørrelsesorden 23 prosent over viktige konkur-rentland. Svekkelsen i konkurranseevnen har bi-dratt til tap av arbeidsplasser og et økt behov foromstillinger i mange konkurranseutsatte bedrifter.Dette har påskyndet strukturendringene i arbeids-livet med overflytting av arbeidskraft fra konkur-ranseutsatt til skjermede næringer.

Utvalget som ble satt ned for å vurdere utford-ringene for konkurranseutsatt sektor og lønnsdan-nelsen i årene fremover (Holden II-utvalget) lafram sin innstilling 9. april 2003. Utredningen oghøringen er nærmere omtalt i Nasjonalbudsjettet2004.

Stabile rammebetingelser

Svingende konjunkturer og usikker internasjonalutvikling stiller systemet for lønnsdannelse overforstore utfordringer. Myndighetene har et ansvar forstabile rammebetingelser samt å bidra med god in-formasjon om den økonomiske situasjonen og kon-junkturutsiktene. Dette skjer gjennom et løpendesamarbeid med partene i arbeidslivet i Det teknis-ke bergningsutvalg for inntekstsoppgjøret. Herkartlegges bl.a. utviklingen i priser og lønninger i

Norge og hos våre handelspartnere samt forvent-ninger om den økonomiske utviklingen.

Holdenutvalget påpeker at endringene i ret-ningslinjene for pengepolitikken innebærer atrammevilkårene for lønnsdannelsen er endret pået viktig punkt. Det vil nå i større grad være penge-politikken og i mindre grad finanspolitikken sommå reagere for å hindre økt inflasjon. Styrket kro-ne på toppen av økt lønnsvekst og økt rente inne-bærer at konkurranseutsatt sektor i større gradenn tidligere må bære byrden dersom lønnsveks-ten blir for høy. Dersom lønnsveksten kommer utav kurs, og pengepolitikken strammes inn, vil ar-beidsledigheten raskt stige, først i konkurranseut-satt sektor og deretter i resten av økonomien.

God koordinering og lokale tilpasninger

Norsk arbeidsliv preges av store nasjonale organi-sasjoner både blant arbeidstakerene og arbeidsgi-verne. Dette gir et grunnlag for en koordinertlønnsdannelse. En sentral og koordinert lønnsdan-nelse gir muligheter for å ta brede samfunnsmessi-ge hensyn ved lønnsfastsetningen. Hensikten medkoordinering av lønnsfastsetningen er at den skalbidra til felles forståelse blant arbeidsgivere og ar-beidstakergrupper av hvor høy lønnsutviklingenkan være uten at det gir negativ utvikling i syssel-settingen og økende ledighet. Hvis enkelte grup-per ser seg tjent med å forlate den organisertelønnsdannelsen for få økt handlefrihet, vil dette un-dergrave mulighetene for å holde lønnsdannelsensamlet sett innefor forsvarlige rammer.

Koordineringen i lønnsdannelsen bør skje in-nenfor en sentralt fastsatt ramme, men med stor lo-kal frihet til tilpasninger innenfor rammen. Lønns-utviklingen bør ha sammenheng med utviklingen ide enkelte bedriftenes lønnsomhet og behov forulike typer arbeidskraft. Frihet til lokal lønnstilpas-ning innenfor rammen skal bidra til å hindre at detbygger seg opp lønnsmessige ubalanser mellomulike grupper. Det skal også bidra til å fremme høyproduktivitet i de enkelte bedrifter og virksomhe-ter. En lønnstilpasning som slik ivaretar lokal for-hold vil også kunne ha gunstig virkning på arbeids-takernes motivasjon, både individuelt og kollek-tivt. Lokal frihet gir også en mulighet for å brukelønn for å stimulere arbeidstakerne til å øke sinkompetanse gjennom etter- og videreutdannelse.Gevinsten ved betydelig lokal frihet i lønnsdannel-sen kan imidlertid lett forsvinne hvis det utviklerseg sterke relative lønnsbindinger mellom ulikegrupper, slik at den enkelte bedrifts økonomiskesituasjon ikke lenger blir grunnlaget for lønnsopp-gjørene.


I offentlig sektor har lønnsfastsetning i langtstørre grad enn i privat sektor vært sentralisert.Noe større innslag av lokal lønnsfastsetning i of-fentlig sektor kan bidra til at offentlig forvaltningog tjenesteyting lettere kan konkurrere om nøk-kelpersonell i sentrale strøk, mens en kan unngå atoffentlig sektor får en lønnsledende rolle i mindresentrale områder. Et skritt i denne retningen bletatt i tariffoppgjøret våren 2002 der partene i detstatlige tariffområdet avsatte en relativt sett storandel av den økonomiske rammen til lokale for-handlinger. En slik deling kombinerer på en godmåte lokale frihet med en sentralt forhandlet ram-me for oppgjøret. I tillegg til relativt stor lokal pott i

forhold til samlet lønnsramme, ble det enighet omenkelte elementer som ga de lokale arbeidsgiver-ne økt fleksibilitet og frihet til bruk av lønn som vir-kemiddel for å beholde og rekruttere arbeidstake-re.

Myndighetene bidrar også gjennom arbeids-markedspolitikken til å motvirke ubalanser mel-lom tilbud og etterspørsel etter ulike typer arbeids-kraft. Aktiv bruk av kvalifiseringstiltak er et sen-tralt virkemiddel for å motvirke at slike ubalanserblir langvarige. Tiltak som fremmer flyten i ar-beidsmarket, herunder et tjenlig regelverk for deøkonomiske ytelsene, er også viktig. Det vises tilnærmere omtale i kap.7.


5 EØS-utvidelsen og arbeidsinnvandring

5.1 Bakgrunn

Arbeidskraftbehovet i årene som kommer, er om-talt i kap. 3. Kap. 4.5 gjør rede for betydningen av åkunne rekruttere utenlandsk arbeidskraft. Befolk-ningsutviklingen, som bl.a. innebærer en økendeandel pleietrengende eldre i tiårene framover, til-sier at behovet for slik arbeidskraft kan bli størrepå lengre sikt. Også på kort sikt kan det bli behovfor å rekruttere arbeidskraft fra utlandet på enkelteområder, trass i arbeidsledighet innenlands.

Det er et mål for regjeringen å fjerne hindrin-ger for rekruttering av arbeidskraft som er nød-vendig for norsk næringsliv og for offentlig virk-somhet. Regelverket er i løpet av de siste par åreneendret på flere punkter for å legge bedre til rettefor arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS. For-slag til en ny ordning for ufaglært arbeidskraft fraland utenfor EØS-området har dessuten vært på enbred høring. Spørsmålet om oppfølging omtales ikap. 5.9 nedenfor. I tillegg legges det opp til en ut-videlse av tidsrommet for sesongarbeidstillatelsefra tre til seks måneder.

Behovet for ytterligere oppmyking og forenk-ling av regelverket blir løpende vurdert, i påventeav den grundige gjennomgangen som utlendings-lovutvalget foretar. Det kan bl.a. være aktuelt åendre utlendingsforskriften slik at det ved behand-ling av søknader om spesialisttillatelse kan leggesstørre vekt på arbeidsgivers vurdering av eget be-hov for arbeidskraft med spesielle kvalifikasjoner.

Behovet for ytterligere oppmyking må ses i for-hold til målsettingen om regulert innvandring sombidrar til stabil økonomisk og sosial utvikling, ogmålet om å redusere ledigheten innenlands, særligblant innvandrere. Endring av regelverket skalikke føre til at arbeidsledige innenlands fortrengesgjennom rekruttering fra utlandet. Det skal hellerikke svekke avtaler og regelverk i norsk arbeidsliv.

På det nåværende tidspunkt er det dessutennærliggende å legge vekt på endringene som utvi-delsen av EU og EØS-avtalen innebærer og hvilkekonsekvenser utvidelsen faktisk får for tilgangenpå arbeidskraft fra utlandet. Dette kapitlet innehol-der regjeringens svar på Stortingets anmodnings-vedtak nr. 7 (2003–2004):

«Stortinget ber Regjeringen innen utgangen av2003 legge fram sak for Stortinget om konse-kvenser ved overgangen til et fritt arbeidsmar-ked innenfor det nye EØS-området hvor spørs-målet om bruk av overgangsordninger og and-re tiltak for å forberede landet på arbeidskraf-tinnvandring fra de nye medlemsland i EUdrøftes»

5.2. Regulering av arbeidsinnvandring

5.2.1 Innledning

Dette kapitlet redegjør kort for regelverket for ar-beidsinnvandring, både for borgere fra land uten-for og innenfor EØS-området. Etter at utvidelses-avtalen har trådt i kraft vil borgere fra de nye med-lemslandene regnes som EØS-borgere og trengerikke arbeidstillatelse. Hvis Norge ikke endrer ut-lendingsloven som ledd i en overgangsordning,gjelder EØS-regelverket om fri personbevegelseogså for arbeidstakere fra de nye medlemslande-ne.

5.2.2 Regler for borgere fra land utenforEØS

Arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS er regu-lert i utlendingsloven og utlendingsforskriften.Som hovedregel må alle utenlandske borgere haarbeidstillatelse for å kunne arbeide her. Dettegjelder så vel arbeidstakere med eller uten veder-lag som selvstendig næringsdrivende. Unntatt fradette er nordiske statsborgere, som fritt kan ta ar-beid og opphold her, og EØS-borgere. EØS-avta-lens regler er nedfelt i norsk rett i kap. 8, både i ut-lendingsloven og forskriften.

Som hovedregel gjelder at første gangs ar-beidstillatelse må være gitt før innreise. En utlen-ding med adgang til opphold i Norge i tre månedereller mer, kan likevel søke om arbeidstillatelsesom spesialist eller sesongarbeider i Norge. Dettegjelder ikke utlending som oppholder seg her i på-vente av behandling av asylsøknad eller utreise pågrunn av avslag på slik søknad.

En del vilkår i loven og forskriften er felles foralle som søker arbeidstillatelse, mens en del andre


varierer med hvilket grunnlag man søker tillatelsepå. Så vel underhold som bolig må være sikret. Detmå foreligge et konkret arbeidstilbud, og det måsom hovedregel dreie seg om heltidsarbeid for énarbeidsgiver. Lønn og arbeidsvilkår må ikke væredårligere enn gjeldende tariffavtale, regulativ ellerdet som er normalt for vedkommende sted og yr-ke.

Nære familiemedlemmer til norsk eller nordiskborger bosatt i Norge og til utlendinger som harfått arbeids- eller oppholdstillatelse som dannergrunnlag for bosettingstillatelse, kan også få tilla-telse til opphold eller arbeid. Med nære familie-medlemmer menes som regel ektefelle, registrertpartner, barn under 18 år og samboere. Som ho-vedregel må den som søker familiegjenforening tilNorge, kunne forsørges enten ved egne midler/ar-beidsinntekt, eller av den vedkommende søker fa-miliegjenforening med. Forsørgelse kan sikresgjennom arbeidsinntekt, pensjon og lignende.

Arbeidstillatelser blir i loven og forskriften inn-delt i tre hovedkategorier:

a) Arbeidstillatelse som kan fornyes, og dannegrunnlag for bosettingstillatelse

Den største gruppen er spesialister. Disse måvære fagutdannet, minimum på videregående sko-les nivå, eller ha spesielle kvalifikasjoner. Kompe-tansen må anses nødvendig for virksomheten. Til-latelsen knyttes opp til et bestemt arbeidssted oget bestemt arbeid. En spesialist kan derfor som ho-vedregel ikke ta annet arbeid uten å ha søkt og blittinnvilget ny tillatelse. En utlending som har opp-holdt seg sammenhengende i Norge i tre år medslik arbeidstillatelse, kan få bosettingstillatelse ogrett til varig opphold.

Reglene for spesialisttillatelser ble forenklet fra1.1.2002. Det ble innført en årlig kvote, som var5 000 både i 2002 og i 2003. Så lenge den fastsattekvoten ikke overstiges, skal det ikke foretas en ar-beidsmarkedsmessig vurdering. I 2002 ble det blegitt ca. 1 700 tillatelser, og i løpet av de sju førstemånedene i 2003 ble det innvilget vel 700 slike til-latelser, i underkant av halvparten til borgere frade nye EU-landene.

b) Arbeidstillatelse som kan fornyes, men ikkedanne grunnlag for bosettingstillatelse

I denne gruppen kan bl.a. nevnes forskere,medarbeidere i ideelle eller humanitær organisa-sjoner, nødvendige medarbeidere for gjennomfø-ring av kontrakter og ansatte i utenlandsk statssel-skap eller multinasjonale selskaper. Arbeidstillatel-ser kan gis i inntil fire år.

Også au pairer, praktikanter og ufaglærte rus-sere fra Barentsregionen som skal jobbe i nord-norsk fiskeindustri faller inn under den nevnte ka-

tegorien og kan få arbeidstillatelse i inntil to år. Itillegg til de generelle vilkårene er det for russernekrav om at behovet for slik ufaglært arbeidskraftmidlertidig ikke kan dekkes på det innenlandskearbeidsmarkedet, eller med arbeidskraft fra EØS-området.

c) Arbeidstillatelse som ikke kan fornyes, og ikkedanne grunnlag for bosettingstillatelse

I denne kategorien finnes bl.a. musikere, spe-sialister på oppdrag inntil tre måneder og sesong-arbeidere. Sistnevnte utgjør en betydelig gruppeutenlandske arbeidstakere i Norge, særlig i land-bruket. Det må dreie seg om sesongregulert virk-somhet eller ferieavvikling, og samtykke fra ar-beidskontoret må foreligge. Tillatelsen gis vanlig-vis for tre måneder med mulighet til forlengelse iinntil en måned i ekstraordinnære tilfeller. Et for-slag om å øke varigheten til maksimalt seks måne-der er sendt på høring. For musikere gis arbeids-tillatelse inntil ett år.

I tillegg er det for visse typer kortvarige opp-drag (bl.a. teknikere som skal montere/demonte-re/vedlikeholde maskiner o. l.) gjort unntak frakravet om arbeidstillatelse. I disse sakene foretarikke utlendingsmyndighetene en kontroll av lønns– og arbeidsvilkår. Denne bestemmelsen er ment åfange opp tilfeller der arbeidstaker skal utføre vis-se typer kortvarige oppdrag (inntil 3 måneder), harsitt ansettelsesforhold i utlandet og lønnes derifra.

5.2.3 Regler for borgere fra EØS-land

EØS-borgere trenger ikke arbeidstillatelse for åkunne arbeide her. De har samme arbeidsrettsligevern som norske arbeidstakere. Unntak gjelderimidlertid ved ansettelser i enkelte stillinger somgir rett til å utøve offentlig myndighet, for eksem-pel i politiet.

Som følge av EØS-regelverket, kan EØS-borge-re reise inn i riket og ta opphold og arbeid her utennoen som helst tillatelse i inntil tre måneder, ellerinntil seks måneder som arbeidssøkende. Det fin-nes ingen systematisk oversikt over omfanget avslike kortvarige opphold. Ønsker en EØS-borger åoppholde seg eller arbeide her i riket utover dissenevnte tidsperioder, må han imidlertid ha en EØS-tillatelse. En slik tillatelse kan det søkes om etterinnreise.

En EØS-borger som kan framlegge gyldig passeller identitetskort, har rett til en slik oppholdstil-latelse. Det er noe ulike vilkår avhengig av omEØS- borgeren er arbeidstaker, tjenesteyter, selv-stendig næringsdrivende, borger som oppebærerfaste periodiske ytelser eller har egne midler, ellerer utdanningssøkende.


Også familiemedlemmer har rett til å få opp-holdstillatelse i like stor utstrekning som EØS-bor-geren selv. Med familiemedlemmer menes ektefel-le, samboer og slektninger i nedstigende linje un-der 21 år til en av ektefellene. Det stilles ikke kravtil forsørgelse eller underhold, men til bolig. For-sørgete slektninger i ned- eller oppadstigende linjegis også rett til familiegjenforening på nærmere vil-kår.

Dersom underhold i Norge er sikret, kan opp-holdstillatelse også gis til andre familiemedlem-mer når de forsørges av EØS-borgeren i hjemlan-det eller tilhører vedkommendes husstand der.Norge mottar få søknader på dette grunnlaget. Detlegges til grunn at det må foreligge en viss tilknyt-ning eller avhengighetsforhold mellom søker oghovedpersonene og at de har bodd sammen overen viss tid. Myndighetene kan stille vilkår om boligog at familiemedlemmet er dekket av sykeforsik-ring som dekker all risiko som omfattes av norsklovgivning.

I EU-systemet foreligger det et direktivforslagsom skal erstatte en rekke gjeldende EU-rettsakterom fri personbevegelse, herunder ni direktiver ogto forordninger. Norge har allerede innarbeidetdisse i utlendingsloven og i forskriften. Direktiv-forslaget innebærer på flere punkter mer liberaleregler enn gjeldende bestemmelser, blant annetfor familiemedlemmer. Dersom direktivet blir ved-tatt i EU, vil Norge som EØS-medlem måtte endrenorsk utlendingslovgiving slik at den samsvarermed direktivet.

5.3 Internasjonale rammebetingelser iendring

5.3.1 Utvidelsen av EØS

Det skjer forandringer av de internasjonale ram-mebetingelsene for rekruttering av utenlandsk ar-beidskraft og arbeidsinnvandring som Norge måforholde seg til. Den viktigste endringen gjelderutvidelsen av Den europeiske union, EU og der-med av Det europeiske økonomiske samarbeids-området, EØS. Estland, Kypros, Latvia, Litauen,Malta, Polen, Den tsjekkiske republikk, Slovakia,Slovenia og Ungarn blir medlemmer av EU 1. mai2004.

Utvidelsen av EU vil, med en ny EØS-avtale påplass, legge til rette for betydelig lettere tilgang påarbeidskraft fra de nye medlemslandene. Det betyrmuligheter for økt mobilitet som kan være ut-gangspunkt for en positiv økonomisk og sosial ut-vikling i alle deler av EU/EØS. Det gir dessuten ar-

beidstakere og tjenesteytere fra disse landenelangt bedre rettigheter og en sterkere stilling nårde drar til et annet EU-/EØS-land for å arbeide.

EUs nye medlemsland blir med avtalen omEØS-utvidelsen parter i selve EØS-avtalen, jf. om-tale i St.prp. nr. 3 (2003–2004) om samtykke til ra-tifikasjon av utvidelsesavtalene med de nye med-lemslandene. Fra utvidelsestidspunktet skal EØS-avtalens bestemmelser være bindende for de nyemedlemslandene på samme vilkår som for de nå-værende avtalepartene. Det skjer ikke noen utvi-delse av EØS-avtalens saklige virkeområde.

Den forestående utvidelsen av EU og EØS vilinnebære at borgere fra de nye EU/EØS- ogEFTA-landene får adgang til Norge i kraft av regle-ne om fri bevegelighet for personer fra 1.mai 2004.Det sentrale i retten til fri bevegelighet for perso-ner er adgangen til å slå seg ned i en annen EU/EØS-stat og utøve økonomisk virksomhet som ar-beidstakere, selvstendig næringsdrivende eller tje-nesteytere. På nærmere betingelser vil også fami-liemedlemmer til disse gruppene, uansett deresstatsborgerskap, kunne komme til Norge.

Hvis Norge ikke endrer nåværende lovgivning,vil arbeidstakere fra de nye medlemslandene fra 1.mai neste år bli behandlet som borgere fra andreEØS-land, og får mulighet til å komme til Norge ogarbeide her i inntil tre måneder uten noen form fortillatelse. Det samme gjelder tjenesteytere som detuansett ikke er mulig å ha overgangsregler for, (jf.kap. 5.5).

Borgere fra de nye medlemslandene kan ogsåkomme hit som arbeidssøkere. Mens de søker ar-beid, må de kunne forsørge seg selv. De har be-grensete sosiale rettigheter i henhold til gjeldenderegelverk. Hvis de finner en jobb innen seks måne-der, vil de få tillatelse til å bo her over lengre tid,vanligvis for fem år av gangen, jf. kap. 5.2.3. De blirarbeidstakere i henhold til EU-regelverket og harda som hovedregel samme rettigheter og pliktersom andre arbeidstakere i Norge. Det gjelder foreksempel tilgang på ulike velferdsordninger, sam-ordning av trygderettigheter og gjensidig aner-kjennelse av yrkeskvalifikasjoner.

5.3.2 Verdens handelsorganisasjon – WTO

Norge har påtatt seg visse forpliktelser i WTOgjennom avtalen om handel med tjenester (GATS)i forhold til at en utenlandsk person leverer tjenes-ter i Norge på grunnlag av en midlertidig arbeids-tillatelse. Dette gjelder bare personer som har fåttarbeid før innreise, og man har full anledning til åregulere hvem som skal få adgang til landet, foreksempel i egne visumbestemmelser.


Forpliktelsene gjelder midlertidig arbeidsopp-hold innen tre hovedkategorier:– Ledere, mellomledere eller spesialister i et

konsern som har fått arbeid i et av selskapetskontorer i Norge ("Intra Corporate Transfere-es"). Forpliktelsen er avgrenset til 2 års ar-beidstillatelse.

– Forretningsreisende, dvs. personer som reisertil Norge for å forhandle salg av tjenester, (unn-tatt salg direkte til publikum) eller for å inngåavtaler om etablering av selskap i Norge. For-pliktelsen er avgrenset til 3 måneders arbeids-tillatelse.

– Personer som ikke er ansatt av selskap i Norge,men yter tjenester direkte til kjøper av tjenes-ten innenfor følgende områder: regnskapskon-troll, skatteplanlegging, reklamevirksomhet,ledelsesutvikling samt teknisk testing- og ana-lysevirksomhet. Disse personene må ha inn-gått arbeidskontrakt med kjøperen av tjenes-ten. Forpliktelsene gjelder også for reiseledereog er avgrenset til 3 måneders arbeidstillatelse.

Norge har under pågående forhandlinger om tje-nester i Verdens handelsorganisasjon tilbudt å ut-vide side forpliktelser mht. midlertidig arbeidstilla-telse ved at varigheten for ansatte som flytter in-nen samme konsern utvides fra 2 til 4 år, og at ad-gangen til 3 måneders arbeidsopphold for selv-stendige spesialister utvides til alle typer yrker.Dette tilbudet går ikke lenger enn eksisterendenorske regler for arbeidstillatelser. Tilbudet kanbåde forbedres og trekkes tilbake i løpet av for-handlingene.

Sluttresultatet av forhandlingene vil være av-hengig både av resultatet av tjenesteforhandlinge-ne som sådan, men også av resultatet på øvrigeområder i den pågående WTO-runden.

5.4 Migrasjonsutsikter etter EØS-utvidelsen

5.4.1 Situasjonen

I 2001–2002 var ca. 1 mill borgere fra Estland, Lat-via, Litauen, Polen, Den tsjekkiske republikk, Slo-vakia, Ungarn, Slovenia, Bulgaria og Romania (CE-EC-10) bosatt i land i EU, de fleste i Tyskland. Omlag 430 000 av disse var arbeidstakere.

De nordiske landene har hittil spilt en megetbegrenset rolle som utvandringsmål for borgerefra tiltredelseslandene, sammenlignet med inn-vandringen fra andre land utenom EØS. I 2001/2002 var det vel 50 000 utenlandske statsborgere

fra CEEC-8 (Estland, Latvia, Litauen, Polen, Dentsjekkiske republikk, Slovakia, Ungarn og Slove-nia) i Norden. Det er en klar overvekt av kvinner.Tar man med personer født i disse landene, menmed et nordisk statsborgerskap, var det til sam-men om lag 100 000 personer.

5.4.2 Generelle perspektiver

Motivasjonen for å reise til et annet land for å arbei-de er tett forbundet med økonomiske faktorer somtilgang på arbeid og forholdet mellom lønn, skattog levekostnader. Videre vil omfanget av og nivåetpå velferdsordninger og sosiale ytelser gjerne tellemed i vurderingen. Språklig og kulturell nærhet ogsosiale nettverk har stor betydning, likeledes geo-grafisk nærhet til hjemlandet og reglene for ar-beidsinnvandring.

På generell basis forventes det større tilstrøm-ming av arbeidstakere til de nåværende EU-EØS-landene ved den forestående utvidelsen enn da fle-re land i Sør-Europa ble medlemmer på 1980-tallet.Den økonomiske forskjellen mellom tiltredelses-land og EU er større enn den gang, samtidig somden geografiske avstanden mellom høy- og lavinn-tektsland i et utvidet EU-EØS blir mindre. Dess-uten er EU i dag tettere integrert og samarbeideter mer omfattende. Samlet effekt av disse forholde-ne vil sannsynligvis bety at flere arbeidstakere, tje-nesteytere og næringsdrivende vil komme fra denye medlemslandene.

Dette er omtalt i flere rapporter, både fra Euro-pakommisjonen og fra uavhengige forskere. Ensentral rapport fra kommisjonen er «The Impact ofEastern Enlargement on Employment and Labourmarkets in EU Member States», (Boeri og Brücker2000) som sist er oppdatert høsten 2003.

I ulike makroanalyser basert på økonomiske,geografiske og kulturelle variable som beskrevetovenfor, kommer det fram at det kan forventes enbetydelig årlig migrasjonsstrøm fra tiltredelseslan-dene til det nåværende EU-området. Anslagene erimidlertid svært usikre og varierer fra noen få titu-sen til over en million personer årlig. I underkantav 5 prosent av befolkningen i tiltredelseslandeneforventes å flytte til dagens EU-land i løpet av deførste 15–30 årene etter utvidelsen, dvs. ca. 3.7 millut fra dagens befolkningstall.Det forventes at man-ge vil dra til Tyskland og Østerrike.

En annen innfallsvinkel for beregning av pro-gnoser for arbeidsmigrasjon etter EU-utvidelsener bruk av spørreundersøkelser. Disse har foku-sert på befolkningens konkrete planer om å flytteinnenfor et visst tidsrom, viser at mellom 1 og 4prosent av befolkningen i tiltredelseslandene kon-


kret overveier å søke arbeid i utlandet. Andre un-dersøkelser, som stiller spørsmål om migrasjons-ønsker på et mer generelt plan, viser langt høyeretall; inntil 18 prosent.

Den demografiske utviklingen i de nye med-lemslandene skiller seg ikke vesentlig fra utviklin-gen i resten av Europa. Prognosene innebærer ensterk aldring av befolkningen og nedgang i folke-tallet. På lengre sikt vil derfor utvandringspotensi-alet fra disse landene bli redusert. Etter hvert vilden økonomiske utviklingen også kunne skytefart. Det vil trolig redusere motivasjonen for man-ge til å søke seg arbeid utenlands. I årene framoverkan vi likevel regne med en viss arbeidsmigrasjon.

Fordi de geografiske avstandene er relativtsmå og levekostnadene i nåværende EU/EØS-lander høye, er det sannsynlig at mange fra de nyemedlemslandene vil satse på midlertidige arbeids-opphold og vende tilbake til hjemlandet etter enperiode som arbeidstaker, tjenesteyter eller næ-ringsdrivende. Antall fast bosatte innvandrere blirderfor ikke så høyt.

5.4.3 Framtidig migrasjon til Norge

Eksisterende nettverk av innvandrere eller se-songarbeidere i et land vil ofte føre til økt innvand-ring av arbeidskraft. Nettoinnvandringen fra denye medlemslandene til Norge, i all hovedsak Po-len og de baltiske landene, har økt jevnt de siste tiårene. Den utgjorde likevel ikke mer enn vel 1000personer i 2002 hvorav de aller fleste fra Polen ogBaltikum, en økning på ca. 300 fra 2001. Mange avinnvandrerne er familiegjenforente på grunnlag avekteskap inngått med norsk borger. I 2002 var det iunderkant av 11 000 personer med bakgrunn frade nye medlemslandene som bodde i Norge. Over60 % av disse var fra Polen. Det var vel 4000 uten-landske borgere fra de samme landene. Denneinnvandringen er nylig analysert av SSB (SSB No-tat 2003/44 Innvandring fra nye EU-land; fortid,nåtid og mulig framtid av Lars Østby).

Det store flertallet av personer fra Polen og debaltiske land som årlig oppholder seg i Norge, er ilandet kortere enn 6 måneder, og vil derfor ikkevære registrert som bosatte her. De fleste har enmidlertidig arbeidstillatelse. I 2002 ble det innvil-get nærmere 20 000 slike tillatelser, hovedsaklig tilsesongarbeid. I tillegg arbeider hvert år en del per-soner fra de nye medlemslandene innenfor ulikenæringer uten arbeidstillatelse og i strid med re-gelverket for tredjelandsborgere.

Med utgangspunkt i den omtalte prognosen fraEuropakommisjonen er det laget et anslag for inn-vandring fra de nye EU-land til de enkelte nordiske

landene i en rapport til Nordisk Ministerråd, (Ad-gangen til de nordiske arbejdsmarkeder i et udvidetEU, Kongshøj Madsen 2003). Framskrivningen, ba-sert på antall borgere fra CEEC-8 land i 2001, viserat det etter 30 år vil være fire-fem ganger flere sombor i Norden. Veksten vil være størst de første åre-ne, men så flate ut. Det ville bety at det om 30 årbor i underkant av 20 000 nye borgere fra CEEC-8landene, eller ca. 50 000 med innvandrerbakgrunnfra disse landene her.

Slike anslag antyder mulig omfang av innvand-ringen fra de nye medlemslandene til Norden ogNorge, selv om det må tas en rekke forbehold.Bl.a. bygger framskrivingen på en modell basertpå erfaringer med migrasjon fra Øst- og Sentral-Europa mellom 1967–1998. Det er ikke sikkert atdenne gjelder under nye forhold. Den har hellerikke tatt høyde for at det vil være forskjeller mel-lom hvordan nåværende medlemsland forholderseg i overgangsperioden.

Det eneste vi kan si med sikkerhet er at dethøyst sannsynlig vil bli en økning av innvandrin-gen til Norden, inkludert Norge, særlig fra Polenog de baltiske landene. Økningen vil antakeligvisvære størst de første årene etter utvidelsen, noe av-hengig av om overgangsordninger tas i bruk ellerikke. En betydelig del av økningen kan komme til åbli arbeidskraftvandring av midlertidig karakter.

Mange faktorer vil påvirke omfang og sammen-setning av migrasjonen. D et høye lønnsnivået kanforsterke tendensen til arbeidsinnvandring fra landder lønnsnivået er betraktelig lavere. Dette vil tro-lig særlig gjelde for ufaglært arbeid, der nivået iNorge og de andre nordiske landene ligger på etrelativt høyere nivå enn i de fleste andre land i Eu-ropa. Samtidig innebærer nivå på skatter og avgif-ter og høye levekostnader at en del av fordelen vedå ta seg arbeid her faller bort. Relativt lav arbeids-ledighet og gode vilkår med tanke på sosiale ytel-ser og offentlige velferdsordninger teller positivtfor innvandring hit. Reisekostnader fra land somPolen og de baltiske land er heller ikke avskrek-kende. På den annen side ligger mange EU-landgeografisk nærmere, for eksempel Sverige, Dan-mark, Tyskland og Østerrike. Det kan derfor få be-tydning for Norge hvordan disse landene stillerseg i overgangsperioden. (Jf. kap. 5.5.2 nedenfor).

Svært få borgere av de nye EU-landene harNorge som førstevalg på sin prioriteringsliste nårde skal søke arbeid. I tidligere omtalte spørreun-dersøkelser, som viser at de fleste av dem med mi-grasjonsplaner vil dra til Tyskland og Østerrike,oppgir bare ca. 3 % at de foretrekker Skandinavia,(jf. Boeri, Brücker 2000). Tyskland og Østerrikehar, sammen med noen andre land, varslet at de vil


begrense den frie bevegeligheten for arbeidstake-re i overgangsperioden. Dette kan medføre at Nor-ge og andre nordiske land blir et aktuelt alternativfor flere enn undersøkelsene viser.

Et usikkerhetsmoment er omfanget av tjenes-teytere og utsendte arbeidstakere som vil kommefor å utføre tidsbegrensete oppdrag. Som tidligerenevnt er det begrensete muligheter til å få full over-sikt over denne typen migrasjon, men det er grunntil forvente at den vil øke.

I perioder har det kommet en del asylsøkerefra et par av de nye medlemslandene. Dette kantolkes som et uttrykk for interesse for å bosetteseg i Norge. I 2000 kom det 507 asylsøkere fra Slo-vakia, mens tallet for 2002 var 324. Det kom 425asylsøkere fra Den tsjekkiske republikk i 2001,mens tallet for 2002 var 186. per 1.10.2003 var tallet79 for Slovakia og 115 for Den tsjekkiske repub-likk.

Når det gjelder de gjenværende kandidatlande-ne, for tida Bulgaria, Romania og Tyrkia, er detusikkert hvor stor interessen er for å komme tilNorge som arbeidsinnvandrer, dersom mulighete-ne skulle bli utvidet til å omfatte ufaglærte borgerefra disse landene, jf. omtale av eventuell prøveord-ning for ufaglært arbeidskraft i kap. 5.9. Mye vil av-henge av hvilke arbeidsmuligheter som finnes iandre land, der personer fra disse landene helst vilarbeide. Hvorvidt det finnes etablerte migrasjons-nettverk til Norge vil også kunne spille en rolle.Antall spesialister og sesongarbeidere fra de trelandene har hittil vært lavt. Det har imidlertid kom-met en del asylsøkere enkelte år. Fra Tyrkia komdet dessuten mange arbeidsinnvandrere for 30–40år siden som har blitt en del av den etablerte inn-vandrerbefolkningen i landet.

5.5 Overgangsordninger

5.5.1 Overgangsperioden og fribevegelighet for arbeidstakere

EUs tiltredelsestraktat og EØS-utvidelsesavtalenåpner for en overgangsperiode på syv år hvor denåværende EØS-landene har adgang til å sette be-grensninger vedrørende fri bevegelighet for ar-beidstakere fra de nye medlemslandene, med unn-tak av arbeidstakere fra Kypros og Malta.

Det er ingen overgangsperiode for fri bevegel-se av tjenester. Det innebærer at EU-/EØS-regleneom fri bevegelighet må gjelde for tjenesteytere ogde arbeidstakerne en tjenesteyter bringer med segfor å utføre et oppdrag. Eneste unntak er særregler

for Tyskland og Østerrike når det gjelder enkeltetyper tjenester.

I de to første årene etter utvidelsen, skal EØS-landene benytte nasjonale bestemmelser i forholdtil borgere fra de nye medlemslandene. Det kanbety at man anvender EØS-reglene allerede fraførste dag, som del av nasjonalt regelverk, menmed mulighet til å stramme inn ut fra nasjonalehensyn hvis det er behov for det. På den annenside kan det bety å stille krav om arbeidstillatelse,og at det knyttes vilkår til arbeidstilbudet, herun-der om lønns- og arbeidsforhold, slik det gjøres fortredjelandsborgere. Landene kan likevel ikke inn-føre mer restriktive nasjonale regler enn de somgjaldt ved undertegningen av hhv. tiltredelsestrak-taten (for dagens EU-land) og EØS-utvidelsesavta-len (for EØS/EFTA-landene).

Det er mulig å forlenge anvendelsen av nasjo-nale bestemmelser om adgangen til arbeidsmarke-det for tre nye år uten nærmere vilkår. Dersom denåværende EØS-/EFTA-land ikke velger å forlen-ge nasjonale ordninger, trer EØS-avtalens generel-le regler om fri personbevegelse i kraft med virk-ning også for borgere fra de nye medlemslandene.

Anvendelsen av nasjonale bestemmelser kanvidere forlenges i ytterligere to år, dvs. fram til syvår etter utvidelsen. Dette forutsetter at det konsta-teres eller er fare for alvorlige forstyrrelser på ar-beidsmarkedet. Betingelsene for videreføring avnasjonale regler i denne siste toårsperioden er til-nærmet lik den som gjelder for bruk av beskyttel-sesmekanismen som er beskrevet i neste avsnitt.

Hvis de nåværende medlemslandene ved utlø-pet av den første toårsperioden beslutter ikke å vi-dereføre nasjonalt regelverk, har de til rådighet enspesiell beskyttelsesmekanisme, jf. kap. 5.6.3 ne-denfor. Denne innebærer at EØS-reglene om fribevegelighet kan settes til side dersom en med-lemsstat utsettes for eller forventer forstyrrelserpå arbeidsmarkedet som vil kunne utgjøre en al-vorlig risiko for levestandarden eller sysselsettin-gen i en bestemt region eller et bestemt yrke. ForEØS/EFTA-landenes vedkommende kan en slikbeslutning om å sette EØS-reglene til side, og va-righeten og omfanget av denne, tas på nasjonaltgrunnlag i henhold til gjeldende framgangsmåter iEØS-avtalen artikkel 112, 113 og 114. I EU-pilarenvil det være Europakommisjonen eller Rådet somhar myndighet til å treffe slike tiltak på vegne avmedlemslandene.

5.5.2 Hva gjør andre EU-land

I forbindelse med EU-utvidelsen avga dagens EU-land en erklæring om vilje til, så raskt som mulig, å


oppnå full anvendelse av regelverket på områdetfri bevegelighet for arbeidstakere. I forbindelsemed EØS-utvidelsesavtalen avga EFTA-landene iEØS en tilsvarende erklæring.

I tillegg har flere land, bl.a. Sverige, Danmarkog Norge avgitt erklæringer som innebærer atman er positiv til å ta i bruk regelverket for fri be-vegelighet for personer fra tiltredelsestidspunktet.Irland og Storbritannia har presisert at de står påde tidligere erklæringene om fri mobilitet for ar-beidstakere fra første dag etter utvidelsen. Irlandhar allerede utarbeidet mens Storbritannia er i ferdmed å utarbeide nødvendig lovgivning med siktepå beskyttelsestiltak ved alvorlige forstyrrelser påarbeidsmarkedet. Den pågående debatten i Neder-land kan resultere i en mer restriktiv linje, enn detsom tidligere er signalisert.

Tyskland, Østerrike, Frankrike, Belgia, og Italiahar erklært at de ikke vil åpne arbeidsmarkedet fraførste dag, men vil benytte nasjonale regler deførste to årene og eventuelt forlenge disse i over-gangsperioden. Dette begrunnes med behovet foren gradvis tilpasning til en ny situasjon, både forarbeidsmarkedet og velferdssystemet. Tysklandog Østerrike har allerede gitt uttrykk for at nasjo-nale regler vil gjelde i minimum fem år.

Spania, Portugal, Luxembourg og Hellas harikke avklart sine posisjoner, men det antas at Spa-nia vil bruke nasjonalt regelverk de første to årene.

Finland ønsker å ha begrensninger innled-ningsvis i to år som kan forlenges dersom det opp-står forstyrrelser på arbeidsmarkedet. I Finlandhar interessen knyttet til fri bevegelighet for ar-beidstakere konsentrert seg spesielt om behovetfor en effektiv overvåkning av utlendingenes ar-beidsforhold. En nasjonal overgangsordning vil in-nebære anledning til å beholde nåværende systemmed arbeidstillatelser. Søknadsbehandlingen erbasert på arbeidsmarkedsmessige vurderinger avbehovet for arbeidskraft.

I Danmark er det inngått en avtale mellom sekspartier i Folketinget om adgangen til det danskearbeidsmarkedet for arbeidstakere fra de nye EU-landene fra 1. mai 2004. Utgangspunkt for avtalener tidligere erklæringer fra regjeringen om å åpnedet danske arbeidsmarkedet for de nye landene.Samtidig legges det vekt på:– lønns- og arbeidsvilkår for nye EU-borgere skal

være på linje med det som gjelder ellers i Dan-mark

– fortsatt balanse og ordnete forhold på arbeids-markedet

– beskyttelse av velferdsordningene mot mis-bruk

– tiltak mot illegalt arbeid og fiktive virksomhe-ter

I en overgangsperiode vil det derfor bli stilt kravom arbeids- og oppholdstillatelse. Denne bortfallerhvis jobben forsvinner. Det skal også bli bedrekontroll med utbetaling av sykepenger til personersom oppholder seg i andre EU-land. Permisjons-ordningen for pass av barn med offentlig støtte,blir i praksis avsluttet før EU-utvidelsen. Arbeids-markedet skal overvåkes løpende, og partiene somhar inngått avtalen, vil møtes to ganger årlig for åvurdere behovet for justeringer.

I Sverige har en utredning om spørsmålet (SOU2002:116 EUs utvidging och arbetskraftens rörlig-het) vært på høring. Utredningen har som utgangs-punkt at utvidelsen ikke vil være et problem for detsvenske arbeidsmarkedet, men uttrykker en vissbekymring for at svenske velferdsordninger kanbli utsatt for utilsiktet press og misbruk. På dennebakgrunn foreslås det å bruke nasjonale regler iovergangsperioden, bl.a. arbeidstillatelse for inntilett år av gangen, krav om heltidsarbeid medsvensk normallønn og om at arbeidsgiver skal haet ordnet forhold til skattemyndighetene. Flereviktige høringsinstanser, bl.a. arbeidstakerog ar-beidsgiverorganisasjoner, går imot forslagene. Ien proposisjon om EU-utvidelsen (Regeringensproposition 2003/04:25 Europeiska unionens ut-vidgning 2004) kommer det fram at den svenskeregjeri ngen ikke har tatt stilling til forslagene i ut-redningen. Proposisjonen behandles i Riksdagen idesember 2003. Sveriges endelige posisjon er der-for ikke avklart.

5.5.3 Regjeringens syn påovergangsordninger

Både EUs nåværende medlemsland og EØS/EFTA-landene har avgitt erklæringer i forbindelsemed utvidelsen, som gir uttrykk for vilje til å åpnearbeidsmarkedene for borgere fra tiltredelseslan-dene på et så tidlig tidspunkt som mulig. Sammenmed de andre EØS/EFTA-landene ga Norge alle-rede i mars 2001 overfor Europakommisjonen ut-trykk for at man så positivt på å ta i bruk EØS-reg-lene for fri bevegelighet av personer for de nyemedlemslandene i EØS fra tiltredelsestidspunktet.

Regjeringen har markert en offensiv holdningtil de mulighetene EU-/EØS-utvidelsen innebærerfor Norge. Dersom man åpner for fri bevegelighetfor arbeidstakere fra de nye medlemslandene fraførste dag vil en kunne tiltrekke seg personer medhøy kompetanse som hvis de kunne velge, sann-synligvis ikke vil ha Norge som førstevalg.


I proposisjonen om utvidelsesavtalene med denye EU-landene (St.prp. nr. 3 (2003–2004)) gjørRegjeringen rede for sitt prinsipielle syn på over-gangsperioden og tiltak fra norsk side i den forbin-delse:

«Regjeringen har ikke til hensikt å legge re-striksjoner på den frie bevegelighet for perso-ner når den utvidede EØS-avtalen trer i kraftneste år. Regjeringen vil imidlertid i forkant avutvidelsen og i lys av den tilsvarende prosesssom finner sted i våre naboland, vurdere beho-vet for særskilte ordninger for overvåkning oget eventuelt sikkerhetsnett i form av en beskyt-telsesklausul, i tilfelle en åpning av arbeidsmar-kedet skulle føre til betydelige problemer. I til-knytning til denne vurderingen foretar Regje-ringen, i likhet med regjeringene i våre nabo-land, en gjennomgang av mulige kontrollord-ninger og av risikoen for utilsiktede virkningerknyttet til våre velferdsordninger. Regjeringenvil vurdere om det i arbeidsmiljøloven bør gisen hjemmel for at Arbeidstilsynet kan gripe innmot lønns- og arbeidsvilkår som er vesentligdårligere enn det som er gjengs i det norske ar-beidsmarkedet. Regjeringen vil eventuelt kom-me tilbake til disse spørsmålene før avtalen treri kraft.»

Pågående utredningsarbeid på flere viktigeområder som berøres av EØS-utvidelsen omtales ikap. 5.6, 5.7 og 5.8 nedenfor. I tillegg har Regjerin-gen tatt kontakt med partene i arbeidslivet om til-tak mot sosial dumping, jf. kap. 5.7.1. Som nevntovenfor, vurderer flere land hvordan de skal hånd-tere EU-utvidelsen og den frie bevegeligheten forarbeidstakere, og mange vil ta i bruk overgangs-regler.

Regjeringen vil på bakgrunn av tidligere avgitteerklæringer, hvilket standpunkt andre land inntarog det pågående utredningsarbeidet om velferd-sordninger og kontroll- og beskyttelsestiltak, vur-dere hvorvidt muligheten til å iverksette tiltakhjemlet i en beskyttelsesmekanisme er tilstrekke-lig, eller om det også skal vurderes iverksatt over-gangsregler som gjelder fri bevegelighet for ar-beidstakere fra de nye medlemslandene.Kontakten med partene i arbeidslivet vil fortsette.

5.6 Utviklingen på arbeidsmarkedet

5.6.1 Bakgrunn

Uansett de formelle rammene for fri bevegelighetfor arbeidstakere i en overgangsperiode, må Nor-ge og andre nåværende EØS-land regne med demer langsiktige utfordringer som EØS utvidelsenbetyr for arbeidsmarkedet.

Konsekvenser av arbeidsinnvandringen fra denye EU-landene til Norge vil være sterkt avhengigav omfanget og sammensetning av denne innvand-ringen. Det er som nevnt stor usikkerhet om om-fanget av arbeidsinnvandringen framover. Denneavhenger av den økonomiske utviklingen i nåvæ-rende og nye EU-land og i Norge. Eventuelle be-grensninger som andre land, spesielt de nordiskeEU-landene, innfører i forhold til fri bevegelighetav arbeidskraft fra de nye medlemslandene i over-gangsperioden, vil kunne spille en rolle for omfan-get av arbeidsinnvandringen til Norge, spesielt i deførste årene etter utvidelsen. Svakere konjunktu-rutvikling og åpning av de andre europeiske ar-beidsmarkedene er en av faktorene som kan med-føre lavere arbeidsinnvandring til Norge.

De som i framtida bosetter seg i Norge, vilkomme under andre rammebetingelser og medstørre valgmuligheter enn det de har hatt til nå.Derfor er det ikke gitt at de vil ligne på innvandre-re fra disse landene som er bosatt i Norge i dag. Li-kevel forteller omfang og sammensetning av da-gens innvandrerbefolkning noe om Norge som etpotensielt flyttemål.

5.6.2 Sysselsettingssituasjon ogarbeidsinnvandring

Sysselsettingssituasjonen i Norge for bosatte inn-vandrere fra de nye medlemslandene er relativtgod sammenliknet med andre innvandrergrupper,og kan antakelig tjene som et incitament for fleretil å komme hit når de får enklere adgang til ar-beidsmarkedet. Arbeidsledigheten er mellom toog fire prosent for de ulike nasjonalitetene, langtmindre enn for innvandrere fra andre land i Sen-tral- og Øst-Europa, hovedsakelig land i tidligereJugoslavia. Det er ytterst få fra de nye medlemslan-dene som er på arbeidsmarkedstiltak. Andelensom er lønnstakere ligger mellom 45 og 60 pro-sent. Dette er mindre enn i befolkningen i Norge,men likevel over andre innvandrergrupper, bort-sett fra innvandrere fra vestlige land. Polen kom-mer høyest med over 60 prosent, og det er høyetall også for Den tsjekkiske republikk.

Selv om arbeidsinnvandringen av statsborgerefra de nye medlemslandene har vist en ganske sta-bil økning, har innvandringsreglene, språkbarrie-rer og problemer med godkjenning av utdanningmedvirket til at arbeidsinnvandring har vært rela-tivt begrenset. Det er store forskjeller i utviklingenover tid mellom de nye EU-landene. Det har værtstor vekst i innvandringen fra Polen og Litauen ognesten ingen endring for Den tsjekkiske repub-likk, Slovakia og Ungarn.


Ifølge gjeldende regelverk er det mulig å re-kruttere høyere utdannet arbeidskraft fra landutenfor EØS-området til Norge, jf. kap. 5.2.2. I 2002kom 49% av spesialistene fra de nye EU-landene.Også kortere arbeidsopphold i Norge domineresav statsborgere fra disse landene. 91% av alle se-songarbeidere i 2002 kom fra de nye EU-landene.Midlertidig arbeidskraft har hatt stor betydningfor norsk økonomi og arbeidsmarked blant annetved å gi økt fleksibilitet.

For Polen og de baltiske landene vil den relativtkorte geografiske avstanden til Norge bidra til atkorte arbeidsopphold blir formålstjenlig også iframtida. Det spesielle for borgere som kommerfra de nye medlemslandene, er at en del knytterkontakter til Norge gjennom sesongarbeid, særligi landbruket, jf. kap. 5.4.3.

Det er en viss andel som er knyttet til jordbru-ket blant innvandrere fra Polen og Baltikum. ForEstland er så mye som sju prosent av dem syssel-satt i landbruksnæringen. For de fleste av disselandene er om lag 15 prosent sysselsatt i industri-en. Bygningsindustrien i enkelte land i Vest-Euro-pa har mange sysselsatte fra Sentral- og Øst-Euro-pa, men slik er det ikke i Norge. Varehandel, hotellog restaurantvirksomhet er sammen med helsetje-nester de vanligste næringene. Helsetjenester ervanligst for personer med bakgrunn i Polen, i altom lag 750 personer.

SSBs nye befolkningsframskriving fram til2050 viser at det blir enda flere eldre i årene fram-over enn tidligere beregnet, selv om Norge er bed-re stilt enn mange andre land i Europa. Bortsett fraen liten nedgang de neste 3–4 årene, vil antall per-soner 67 år og over øke fra 610 000 i 2002 til mel-lom 1,1 og 1,4 millioner i 2050. I forhold til utsiktentil en stagnerende arbeidsstyrke og større behovfor tjenester på grunn av en aldrende befolkning,vil økt arbeidsinnvandring fra de nye EØS-med-lemslandene kunne bety et verdifullt tilskudd avarbeidskraft. Bl.a. kan økt tilgang på utenlandsk ar-beidskraft bidra til reduksjon i flaskehalser når detgjelder rekruttering til enkelte typer yrker.

Forventninger om bedre tilgang på arbeids-kraft vil også kunne påvirke bedriftsetableringeneog sysselsettingen i eksisterende bedrifter. Vedforventninger om et stramt arbeidsmarked og øktlønnspress oppover vil det være flere bedrifter somvurderer å flytte sin produksjon til utlandet enn ien situasjon med forventninger om god tilgang påarbeidskraft.

5.6.3 Behov for overvåkingsberedskap ogbeskyttelsesmekanisme

Økt arbeidsinnvandring fra de nye medlemslande-ne vil virke positivt for norsk arbeidsliv på lengresikt. Det er imidlertid enkelte risikofaktorer deførste årene etter utvidelsen. Det gjelder hvis til-gangen på arbeidsinnvandrere blir svært stor ogsammensetningen av innvandringen blir feil i for-hold til behovet for arbeidskraft. Det kan medføreat arbeidsinnvandrere vil akseptere lavere lønn,godta høyere produktivitetskrav eller ha mindrekrav til arbeidsmiljøet enn det som er vanlig inorsk arbeidsliv, avhengig av arbeidsgivernes til-bud. I den grad dette fører til at arbeidstakerne frade nye medlemslandene fortrenger innenlandskarbeidskraft, kan en få høyere ledighet enn en el-lers ville hatt.

Når arbeidstakere fra de nye medlemslandenefår lettere adgang til arbeidsmarkedet og med kravom at de skal ha samme rettigheter som innen-landske arbeidstakere, kan det svekke etterspørse-len etter denne typen arbeidskraft. Det kan tilsi atnoe av etterspørselen vil rette seg mot borgere fraland utenom det utvidede EØS. Enkelte useriøsearbeidsgivere kan dessuten tenkes å ville benytteseg av arbeidstakere som er villige til å jobbe ulov-lig.

Som nevnt i kap. 5.5.1 skal nasjonalt regelverkgjelde i forhold til borgere fra de nye medlemslan-dene de to første årene etter utvidelsen. Selv omNorge åpner for fri bevegelighet for arbeidstakereallerede fra første dag landene blir inkludert i EØS-området, kan innstramningstiltak iverksettes hvisdet blir konstatert eller er fare for alvorlige forstyr-relser på arbeidsmarkedet. Tiltak kan utformes ogiverksettes innenfor rammen av nasjonalt regel-verk i de første årene etter utvidelsen. Fra det tids-punkt EØS-reglene gjelder fullt ut, må eventuelletiltak være forenlig med EØS-utvidelsesavtalensbeskyttelsesmekanisme.

For å kunne vurdere konsekvensene av utvidel-sen for det norske arbeidsmarked er det etter Re-gjeringens syn viktig å etablere en beredskap for åovervåke utviklingen. Fokus for denne vil væreeventuell ubalanse i arbeidsmarkedet knyttet til ar-beidsinnvandring fra de nye EU-landene. Slik lø-pende overvåkning vil blant annet måtte baserespå en vurdering av utviklingen i ledighetsnivå ogledighetens sammensetning, fordelt på bransjer,regioner og yrkesgrupper. Aetat vil kunne ha ennaturlig rolle i denne overvåkningen. Overvåknin-gen skal fange opp om det er en fare for vesentligubalanse som kan føre til negative konsekvenserfor sysselsetting eller arbeidsledigheten. Aetat vil


også kunne følge utviklingen i ledigheten blant ut-satte arbeidssøkergrupper. Forutsetningen for åkunne gripe inn overfor ett eller flere av de nye EU-landene er at en kan knytte en negativ og uønsketutvikling i arbeidsmarkedet til tilstrømmingen avarbeidstakere fra dette/disse landene. Et mulig be-skyttelsestiltak kan være på målrettet vis å gjeninn-føre krav til arbeidstillatelse med de samme vilkårsom gjelder for tredjelandsborgere.

Personer på arbeidsoppdrag i landet med envarighet over tre måneder skal registrere seg hospolitiet for å få en EØS-oppholdstillatelse. Effektivovervåking av utviklingen på arbeidsmarkedet vilinnebære at en også kan få informasjon om til-strømningen av personer til landet med arbeid ikorte perioder som tjenesteytere, selvstendig næ-ringsdrivende, sesongarbeidere eller pendlere, ogsom derfor ikke trenger noen EØS-tillatelse. Detvil i tilfelle kreve at myndighetene får tilgang på lø-pende informasjon om slike arbeidsoppdrag. Detvil bli vurdert om informasjon fra skattemyndighe-tene kan dekke dette behovet. En ordning medmeldeplikt og registrering hos politiet også forkortere arbeidsoppdrag vil bli vurdert.

5.7 Lønns- og arbeidsvilkår

5.7.1 Bakgrunn

En sentral problemstilling knyttet til EØS-utvidel-sen er hvilken betydning den kan få med hensyn tillønns- og arbeidsvilkår for personer fra de nyeEU/EØS-landene som tar arbeid i Norge. Somnevnt, vil personer fra disse landene ikke lengertrenge arbeidstillatelse som stiller krav om norskelønns- og arbeidsvilkår for å kunne arbeide i Nor-ge, slik kravet er overfor utenlandske borgere fraland utenfor EU/EØS-området.

På bakgrunn av forskjellene i lønns- og kost-nadsnivået mellom de nye medlemslandene ogNorge er det uttrykt bekymring for om det kanoppstå såkalt sosial dumping i det norske arbeids-markedet. Med sosial dumping menes i dennesammenheng at utenlandske arbeidstakere kom-mer til Norge og utfører arbeid på lønns- og ar-beidsvilkår som er vesentlig dårligere enn norske.Det kan således innebære sosial dumping selv omde aktuelle arbeidstakerne opplever at de får ve-sentlig bedre lønns- og arbeidsvilkår i Norge enn isitt hjemland. Nedenfor gis en framstilling av hvil-ke regler som gjelder for utenlandske arbeidstake-re i Norge, og en drøfting av mulige tiltak someventuelt kan settes i verk for å forhindre sosialdumping.

Det er ikke trukket endelige konklusjoner i for-hold til de ulike tiltakene. Dette må sees i sammen-heng med at regjeringen ønsker et tett samarbeidog drøfting med partene i arbeidslivet både av be-hov for tiltak og hva som eventuelt er egnede vir-kemidler. Partene har engasjert seg sterkt i disseproblemstillingene, og det ble avholdt et første mø-te i Arbeidslivspolitisk råd 9. desember 2003. I mø-tet kom det frem at partene og myndighetene i ho-vedsak er enige om hvilke tiltak som er de mest ak-tuelle å drøfte videre, men at alle disse tiltakenereiser tildels vanskelige problemstillinger. Det varderfor enighet om behovet for ytterligere konsulta-sjoner i denne saken. Regjeringen er således ikkeinnstilt på å trekke endelige konklusjoner i dissespørsmålene før de på denne måten er grundig dis-kutert med partene. Dersom regjeringen etter kon-sultasjonene finner at det er nødvendig med nyetiltak, vil den komme tilbake til Stortinget før EØS-utvidelsen gjennomføres. Regjeringen antar dennegjennomgangen av de mest aktuelle tiltak og virke-midler og en foreløpig drøfting, likevel vil kunnevære nyttig for Stortinget i tilknytning til behand-lingen av St.prp. nr. 3 (2003–2004) samt de doku-ment 8-forslagene som nylig er framsatt.

5.7.2 Reguleringer av lønns- ogarbeidsvilkår

5.7.2.1 Generelt

Den ufravikelige lovreguleringen i norsk arbeids-liv skal sikre arbeidstakerne et minimum av rettig-heter og inneholder både privatrettslige og offent-ligrettslige regler. Den mest sentrale og omfatten-de loven på området er arbeidsmiljøloven. Lønns-og arbeidsvilkår reguleres dessuten i kollektive ogindividuelle arbeidsavtaler.

De offentligrettslige reguleringene i arbeids-miljøloven omfatter blant annet helse-, miljø- ogsikkerhetsreglene (HMS-reglene) og regler om ar-beidstid. Disse bestemmelsene gjelder alle ar-beidstakere i Norge, også utenlandske arbeidsta-kere som bare er på midlertidig arbeidsopphold.Reglene håndheves av Arbeidstilsynet og overtre-delser er straffesanksjonert.

De privatrettslige reglene, for eksempel stil-lingsvernsreglene, permisjonsreglene og regleneom utbetaling av lønn, regulerer i utgangspunktetdet innbyrdes rettsforholdet mellom arbeidstakerog arbeidsgiver. Partene må selv håndheve rettig-heter og plikter overfor den annen part, eventueltved hjelp av domstolene.

Norske lovvalgsregler avgjør om norsk lovre-gulering av de privatrettslige reglene kommer til


anvendelse i et arbeidsforhold med tilknytning tilflere land. Disse reglene, som stort sett bygger pådomstolenes praksis og juridisk teori, innebærerat man som hovedregel skal anvende det lands lov-regler som har den sterkeste tilknytning til ar-beidsforholdet.

Det er et grunnleggende prinsipp i norsk ar-beidsliv at lønnsfastsettelse er overlatt til partenesom regulerer dette gjennom tariffavtaler og/ellerindividuelle avtaler. Etter norsk rett har vi ingen al-minnelige lovbestemmelser om lønn. Regler omlønn er i hovedsak begrenset til bestemmelser omlønnsutbetaling og overtidsbetaling i arbeidsmiljø-loven, samt likestillingslovens regel om lik lønn forkvinner og menn for arbeid av lik verdi.

Tariffavtaler er i utgangspunktet bare bindendefor avtalens parter og medlemmene av de organi-sasjonene som er tilsluttet avtalen. Det er imidler-tid en forutsetning at arbeidsgivere ikke skal inngåarbeidsavtaler med uorganiserte arbeidstakere istrid med tariffavtalen. Dette innebærer at uten-landske arbeidstakere, i en virksomhet som erbundet av tariffavtale, i praksis vil få lønns- og ar-beidsvilkår i henhold til avtalen.

5.7.2.2 Arbeidsmiljølovens bestemmelser omutsendte arbeidstakere

Arbeidsmiljøloven inneholder et eget kapittel omutsendte arbeidstakere. Reglene gjennomførerEU-direktivet om utsending av arbeidstakere i for-bindelse med tjenesteyting, og har til formål å sik-re arbeidstakernes rettigheter (forhindre sosialdumping) og fremme rettferdig konkurranse. Be-stemmelsene gjelder for alle virksomheter somsender arbeidstakere til et EØS-land, uavhengig avom utsendingsvirksomheten er plassert i et EØS-land eller ikke.

Reglene skal sikre at arbeidstakere omfattes avde reguleringer vertslandet faktisk har når det gjel-der nærmere angitte arbeids- og ansettelsesvilkår,herunder arbeidstid og hviletid, minste antall ferie-dager med lønn pr. år, minstelønn, vilkår for utleieav arbeidstakere fra vikarbyråer, helse og sikker-het m.m. Dette innebærer blant annet at kravene iarbeidsmiljøloven om fullt forsvarlig arbeidsmiljø,arbeidstids- og hviletidsbestemmelsene, vernetil-tak for gravide, bestemmelser om barn og unge,oppsigelsesvern og permisjonsrettigheter i forbin-delse med svangerskap og fødsel, kravene tilskriftlig arbeidskontrakt, regler om feriepenger ogferiefritid etter ferieloven, samt forbudet mot for-skjellsbehandling på grunnlag av kjønn etter like-stillingsloven er gjort gjeldende også for utsendtearbeidstakere.

Det er et vilkår at det er inngått avtale mellomen utenlandsk tjenesteytende virksomhet og en tje-nestemottaker i Norge og at det foreligger et ar-beidsforhold mellom utsendingsvirksomheten ogarbeidstakeren gjennom hele utsendingsperioden.Begrepet tjenesteyting omfatter alle typer arbeids-oppdrag.

Regelverket omfatter ingen minstelønnsbe-stemmelse idet Norge ikke har generelle lovregu-leringer om minstelønn. Allmenngjorte tariffavta-ler etter allmenngjøringsloven vil imidlertid ogsåfå virkning for utsendte arbeidstakere, se nærmereom dette nedenfor.

Det er gitt visse unntak fra reglene for utsendtefag- eller spesialarbeidere når utsendingsperiodenikke overstiger åtte dager. For arbeid innenforbyggebransjen som gjelder oppføring, reparasjon,vedlikehold, ombygging eller riving av bygninger,gjelder det ikke et slikt unntak.

5.7.2.3 Forslag til nye regler i arbeidsmiljølovenom likebehandling i arbeidslivet

I Ot.prp. nr. 104 (2002–2003) vedrørende likebe-handling i arbeidslivet m.m., oversendt Stortinget23. juni 2003, foreslås det å oppheve gjeldende ar-beidsmiljølov § 55 A og erstatte denne med et egetkapittel om likebehandling i arbeidslivet, nytt ka-pittel X A §§ 54 A – 54 L. Forslaget inneholderblant annet forbud mot å diskriminere på bak-grunn av nasjonal eller etnisk opprinnelse. I tilleggtil at innholdet i § 55 A foreslås videreført i kapitlet,foreslås det å gjøre de tilføyelser som anses nød-vendige for å sikre tilfredsstillende gjennomføringav Rådsdirektiv 2000/78/EF om forbud mot diskri-minering i arbeidslivet. I samsvar med direktivetforeslås det å utvide bestemmelsenes saklige vir-keområde til å gjelde alle sider ved arbeidsforhol-det, herunder lønns- og arbeidsvilkår. Videre fore-slås det at bestemmelsene skal favne noe videreenn det tradisjonelle arbeidsgiver/arbeidstaker-forhold.

Regelverket vil for eksempel innebære at ar-beidsgiver ikke kan gi en utenlandsk arbeidstakerdårligere lønns- og arbeidsvilkår enn de norske ar-beidstakerne i virksomheten, bare fordi vedkom-mende har en annen nasjonalitet.

5.7.2.4 Allmenngjøring av tariffavtaler etterallmenngjøringsloven

Allmenngjøringsloven har til formål å forhindre atutenlandske arbeidstakere tilbys lønns- og arbeids-vilkår som er påviselig dårligere enn det som føl-ger av norske tariffavtaler og samtidig unngå uhel-


dige konkurransevridninger for virksomheter mednorske arbeidstakere. Loven kom som et resultatav en langvarig prosess og debatt mellom myndig-hetene og arbeidslivets parter om tiltak mot sosialdumping i forbindelse med inngåelsen av EØS-av-talen i 1994.

Opprinnelig ble det fremmet et forslag om åopprette et offentlig organ med hjemmel til å fast-sette bransjevise minstelønnssatser. Forslaget bleimidlertid omarbeidet til lov om allmenngjøring avtariffavtaler først og fremst etter tilbakemeldingerfra arbeidstakerorganisasjonene i høringsrunden.Arbeidstakersiden var blant annet opptatt av atspørsmål om sosial dumping ikke bare knytter segtil lønnsnivå, men også andre arbeidsvilkår, så somarbeidstid, herunder skift- og turnusordninger ogovertid, spesielle produktivitets- og bonusavtaleretc.

Etter allmenngjøringsloven kan en uavhengignemnd, Tariffnemnda, som før øvrig ennå ikke harhatt noen saker til behandling, bestemme at lønns-og arbeidsvilkår som følger av en tariffavtale skalgjelde for alle arbeidstakere innenfor en bransje el-ler en del av en bransje, eventuelt med geografiskeavgrensninger. Tariffnemnda kan også fastsetteandre lønns- og arbeidsvilkår enn det som følgerav tariffavtalen, for eksempel der avtalen ikke eg-ner seg for allmenngjøring. Nemnda er sammen-satt av tre nøytrale medlemmer, en representantfra LO og en fra NHO. Det kan i tillegg oppnevnesen representant fra hver av partene i konkrete sa-ker.

Krav om allmenngjøring kan i utgangspunktetbare fremmes av arbeidstaker- eller arbeidsgiver-organisasjon som er part i en landsomfattende ta-riffavtale og som har innstillingsrett etter arbeids-tvistloven. Tariffnemnda kan likevel fatte vedtak aveget tiltak dersom allmenne hensyn krever det.Adgangen er ment som en sikkerhetsventil og tarblant annet sikte på tilfeller der det ikke foreliggernoen stor organisasjon som ser seg tjent med åkreve allmenngjøring på tross av at det i den ak-tuelle bransjen faktisk utføres arbeid på lønns- ogarbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn detsom følger av tariffavtalene.

Krav om allmenngjøring kan fremmes både derdet faktisk er påvist at utenlandske arbeidstakerehar dårligere lønns- og arbeidsvilkår, og der detkan sannsynliggjøres at problemer vil oppstå iframtida.

Et allmenngjøringsvedtak vil få virkning for allesom arbeider innenfor vedtakets anvendelsesom-råde, dvs. både norske organiserte og uorganiser-te arbeidstakere, samt utenlandske arbeidstakere.Tariffavtalens individuelle bestemmelser om

lønns- og arbeidsvilkår vil således gjelde som ufra-vikelige minstevilkår for de arbeidsforhold somomfattes av allmenngjøringen. De allmenngjortebestemmelsene skal også komme til anvendelsefor arbeidstakere som er utsendt til Norge på tje-nesteoppdrag og som arbeider innenfor allmenng-jøringsvedtakets virkeområde.

Allmenngjøringsloven gir berørte organisasjo-ner utvidet adgang til å iverksette boikott med sik-te på å framtvinge at arbeidsgiver oppfyller sineforpliktelser etter vedtaket. Loven inneholder vide-re en bestemmelse om straffesanksjonering medoffentlig påtale. Berørte arbeidstakere eller deresfagforening kan dessuten anlegge privat straffesaketter straffeprosessloven.

5.7.3 Tilsyn med virksomhetenes helse-,miljø- og sikkerhetsarbeid

Ifølge arbeidsmiljøloven skal Arbeidstilsynet gi depålegg og treffe de enkeltvedtak som er nødvendi-ge for gjennomføringen av bestemmelsene i lovenog i forskrifter til loven.

Som nevnt ovenfor, fører arbeidsmiljømyndig-hetene likevel bare tilsyn med den offentligrettsli-ge reguleringen. Når det gjelder den privatrettsli-ge reguleringen, har tilsynet kun en veilednings-og informasjonsrolle.

Arbeidstilsynet har som overordnet mål å med-virke til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø for alle. Ho-vedstrategien er å bidra til at virksomhetene selvdriver et systematisk forebyggende helse-, miljøog sikkerhetsarbeid (HMS-arbeid). Tilsynet gjen-nomføres primært som kontroller ute i virksomhe-tene med påfølgende bruk av reaksjoner der alvor-lige mangler i forhold til regelverket blir avdekket.I tillegg gir Arbeidstilsynet informasjon og veiled-ning om arbeidsmiljølovens bestemmelser og hvasom forventes av virksomhetene i HMS- arbeidet.

Arbeidstilsynets hovedoppgave er å medvirketil forebygging i virksomhetene slik at ulykker oghelseskader ikke oppstår som følge av manglendesikkerhet og dårlig arbeidsmiljø. For å oppnå bestmulig effekt i det forebyggende arbeidet gjennom-fører Arbeidstilsynet et risikobasert tilsyn. Detteinnebærer at tilsynsaktiviteten skal prioriteres slikat de bransjer og virksomheter hvor risikoen foryrkesrelaterte helseskader og ulykker er størst,skal vies mest oppmerksomhet. Med 240 000 virk-somheter som målgruppe og begrensede ressur-ser (Arbeidstilsynet har kapasitet til ca. 14 000 til-syn i året), er det viktig å prioritere de områder avarbeidslivet hvor det er høyest risiko for alvorligehelseskader.

I henhold til strategisk plan er etatens hoved-


mål for perioden 2002–2006 å bidra til at sykelighetog død som følge av forhold i arbeidslivet minima-liseres. Det gjelder særlig arbeidsforhold som erviktige årsaker til utstøting i arbeidslivet, dvs.:– Ergonomiske forhold som fører til muskel- og

skjelettlidelser– Organisatoriske forhold som fører til psykoso-

siale problemer– Skadelig kjemisk påvirkning– Ulykker

I første halvår 2003 gjennomførte Arbeidstilsynetflest tilsyn rettet mot bygg- og anleggsbransjen, va-rehandel, helse- og sosialomsorgen, eiendoms-drift, offentlig forvaltning, transportbransjen og ho-tell- og restaurantbransjen.

Arbeidsinnvandring anses ikke i seg selv somet risikoområde i forhold til Arbeidstilsynets priori-teringer og valg av virksomhetsområder/bransjer.Praksis viser imidlertid at bransjer med stort inn-slag av utenlandsk arbeidskraft i noen grad er sam-menfallende med bransjer som velges ut fra Ar-beidstilsynets risikovurderinger. Dette gjelderblant annet større byggeprosjekter og hotell- ogrestaurantbransjen.

På den norske kontinentalsokkelen er Petro-leumstilsynet arbeidsmiljø- og sikkerhetsmyndig-het. Fra 1. januar 2004 vil Petroleumstilsynet ogsåfå tillagt denne myndigheten i enkelte petroleums-anlegg på land.

5.7.4 Mulige tiltak for å forhindre sosialdumping

5.7.4.1 Innledning

Som vist ovenfor, får norsk lovregulering i all ho-vedsak også anvendelse på ansettelses- og arbeids-vilkår for utenlandske arbeidstakere som utførerarbeid i Norge. Direktivet om utsendte arbeidsta-kere i forbindelse med tjenesteyting og de tilsva-rende reglene i arbeidsmiljøloven skal bidra til åskape klarere regler og mer ensartet praksis in-nenfor EØS-området. Dette sammen med mulig-heten for å allmenngjøre tariffavtaler gjør at Norgekan sies å ha virkemidler som kan bidra til å for-hindre sosial dumping. Det kan imidlertid ikke ute-lukkes at det kan oppstå situasjoner i forbindelsemed utvidelsen av EØS-området, som kan gjøredet nødvendig med ytterligere virkemidler. Ne-denfor gis det derfor en vurdering av mulige tiltaksom eventuelt kan være aktuelle.

5.7.4.2 Allmenngjøring av tariffavtaler

Allmenngjøringsinstituttet har til formål å sikre ar-beidstakere likeverdige lønns- og arbeidsvilkår,samt forhindre useriøs konkurranse.

Det har hittil ikke vært fremmet noen saker forTariffnemnda, men ordningen er stadig oftere blitttrukket fram som et aktuelt virkemiddel i forbin-delse med EØS-utvidelsen. Spørsmålet om å krevetariffavtaler allmenngjort har dessuten blitt aktuali-sert gjennom flere tilfeller av brudd på lønns- og ar-beidsvilkår som er avdekket blant annet på Mong-stad. Allmenngjøringsloven vil kunne være et vir-kemiddel i slike tilfeller, fordi et vedtak vil få virk-ning for alle arbeidstakere som arbeider innenforvedtakets gyldighetsområde, uavhengig av om deer her som arbeidsinnvandrere med eller uten ar-beidstillatelse, eller som del av en tjenesteavtale.Det ser ut til at LO vil fremme den første saken forTariffnemnda før årsskiftet 2003/2004. Saken viletter alt å dømme være knyttet til utbyggingspro-sjektene på blant annet Snøhvit, Mongstad og Kår-stø.

Ved lovens tilblivelse ble det uttrykt bekymringfor at en utstrakt bruk av allmenngjøringsinstitut-tet ville kunne ha uheldige konsekvenser for detnorske arbeidsmarkedet, avhengig av hvilketlønnsnivå Tariffnemnda vil legge seg på i det en-kelte vedtak. Finansdepartementet la vekt på atnemnda, når den treffer vedtak burde påleggesogså å ta hensyn til den samlede sysselsettingenog arbeidsmarkedet. Som vist ovenfor, har imidler-tid partene vært meget tilbakeholdne med å ta in-stituttet i bruk. Det er trolig flere årsaker til dette.For det første er det grunn til å anta at arbeidslivetsparter ønsker å holde fast ved at lønnsfastsettelsenskal være overlatt til de organiserte partene. All-menngjorte tariffavtaler kan gi uønskede fordelertil uorganiserte, som uten å bidra oppnår det sam-me som organisasjonene forhandler seg fram til.For det annet er det frykt for at allmenngjørings-vedtak vil kunne bli en slags normdannende mins-telønnslov innenfor vedtakenes virkeområde ogdermed kanskje i seg selv bidra til uønsket semen-tering av et relativt sett lavt lønnsnivå. Arbeidsta-kerorganisasjonene mener imidlertid at loven harhatt en viktig funksjon som et «ris bak speilet».

Etterlevelsen av allmenngjøringsvedtak skal et-ter loven sikres ved utvidet boikottadgang eller bø-testraff. Regjeringen mener det først vil være aktu-elt å vurdere andre håndhevingsmekanismer der-som det gjennom praktiske erfaringer med all-menngjøringsvedtak etter hvert viser seg å værebehov for det. Det vises i denne sammenhengblant annet til at det i Dokument nr. 8: 12 (2003–


2004) fra stortingsrepresentantene Heikki Hol-mås og Karin Andersen, er framsatt forslag om atdet bør legges til rette for at Arbeidstilsynet skalføre kontroll med oppfølgingen av allmenngjø-ringsvedtak. Allmenngjøringsinstituttet vil væreblant de virkemidler regjeringen ønsker å drøftevidere med partene.

5.7.4.3 Regulering av minstelønn

Et mulig virkemiddel for å forhindre at utenlands-ke arbeidstakere får en lønn som ligger undergrensen for hva som er tilstrekkelig til vedkom-mendes underhold, er å innføre en generell lovfes-tet minstelønn.

Til tross for at useriøs virksomhet og sosialdumping trolig bare vil finne sted i et fåtall bransjerog virksomheter, vil en lovfestet minstelønn kunneinnebære at det etableres et generelt system somville gjelde for alle. En slik ordning vil være et ve-sentlig brudd på det grunnleggende prinsippet omat det er opp til partene i arbeidslivet å forhandlefram de lønns- og arbeidsvilkår som skal gjelde iNorge.

Det er en reell fare for at en generell lovfestetminstelønn vil kunne virke lønnsdrivende for ar-beidsmarkedet. Dersom minstelønningene fastset-tes til et nivå som medfører økt lønn for enkeltegrupper, vil effekter gjennom lønnsdanningen kun-ne gi økt lønnsnivå også for andre grupper som tje-ner noe over minstelønnen (smitteeffekt). Det blirderfor viktig at man ikke fastsetter for høy minste-lønn. Samtidig må minstelønnen ikke settes så lavtat den vil innebære et for svakt vern mot sosialdumping i enkelte bransjer. Dette er imidlertid tohensyn som det kan synes vanskelig å forene der-som man skulle velge å gå inn for en slik form forregulering.

Det er dessuten grunn til å legge vekt på at enren minstelønnsordning ikke vil ta tilstrekkelighensyn til at en arbeidskontrakt eller et arbeidsfor-hold består av en rekke vilkår utover lønn. Dersomikke andre vilkår enn lønn omfattes, vil dette kun-ne føre til dumping på andre områder som regule-res i arbeidsavtalen/arbeidsforholdet, for eksem-pel når det gjelder arbeidstid.

Ovennevnte argumenter ble også trukket framav myndighetene i forbindelse med inngåelsen avEØS-avtalen i 1994. Den gang valgte man i stedet åfremme forslag om å innføre allmenngjøringslo-ven.

Ut fra denne beskrivelsen kan det synes litehensiktsmessig for norsk arbeidsliv å lovfesteminstelønnsbestemmelser. Dette vil likevel væreet av de tiltakene det kan være aktuelt å se nærme-

re på, og som vil bli drøftet med partene i arbeids-livet.

5.7.4.4 Kontrolltiltak fra Arbeidstilsynet

For arbeidsmiljø- og sikkerhetsmyndighetene blirdet viktig å følge utviklingen i arbeidslivet nøye i ti-den etter utvidelsen av EØS-avtalen. Særlig blir detviktig å overvåke om det vil etableres mange nyeog useriøse aktører som i liten grad tar hensyn tilnorsk regelverk og fastlagte normer i norsk ar-beidsliv. Tilsvarende må tilsynsmyndighetenevære opptatt av hvorvidt problemstillinger knyttettil blant annet språkproblemer, manglende infor-masjon og kjennskap til norsk arbeidsliv og regel-verk, samt ulik HMS-kultur, tilsier økt oppmerk-somhet og prioritering av enkelte bransjer, pro-sjekter og lignende med stort innslag av uten-landsk arbeidskraft.

I tillegg til mer tradisjonelt tilsyn gjennomførerArbeidstilsynet en rekke kampanjer rettet mot ut-satte bransjer eller typer virksomheter. Kampanje-ne gjennomføres ofte på bakgrunn av undersøkel-ser av tilstanden i de aktuelle bransjene, informa-sjon om de spesielle utfordringene som er gjelden-de for den aktuelle bransjen og forslag til tiltakvirksomhetene kan gjennomføre for å bedre for-holdene. I tillegg gjennomføres tilsyn mot et størreantall virksomheter i den aktuelle bransjen. Flerekampanjer utføres også i samarbeid med andre til-synsetater. Som et ledd i oppfølgingen av St.meld.nr. 17 (2002–2003) om statlige tilsyn, skal ogsåArbeidstilsynets rolle som koordineringsansvarligfor HMS-tilsynene for landbasert næringsliv for-maliseres og styrkes. Det arbeides for tiden medgjennomføringen av dette.

I den grad Arbeidstilsynet får mistanke omsvart arbeid eller brudd på andre etaters regelverkkontaktes politiet og/eller de andre etatene somhar tilsynsansvaret for det aktuelle området. Somfølge av erfaringer med ulovligheter innenforbygg- og anleggsbransjen, er det for eksempelgjennomført et samarbeidsprosjekt mellom NHOog LO-forbund i byggebransjen, Tolldirektoratet,Skattedirektoratet, Politidirektoratet og Arbeidstil-synet. Siktemålet er å sikre mer ryddige forhold ibransjen. Slike samarbeidsprosjekter vil etter Ar-beids- og administrasjonsdepartementets vurde-ring være et viktig bidrag til også å forhindre sosialdumping av lønns- og arbeidsvilkår. Også i tidenframover vil det derfor bli lagt vekt på å utføre slikekampanjerettede fellesprosjekter om tilsyn i spe-sielt utsatte bransjer og virksomheter.

Departementet vil også peke på det særskilteansvaret byggherrer har fått for å sikre og bedre


arbeidstakernes sikkerhet og helse på midlertidi-ge eller mobile arbeidsplasser. Dette følger avbyggherreforskriften som gjennomfører et EU-di-rektiv med tilsvarende innhold i norsk rett. Regle-ne i byggherreforskriften skal sikre at alle som ar-beider innenfor et prosjekt skal få nødvendigHMS-oppfølging av den som står som byggherre iprosjektet.

Tilsyn og en sterk offensiv i forhold til arbeids-givers oppfølging av HMS-regelverket bidrar tilhøyere seriøsitet i utsatte bransjer. Dette vil ogsåha positive effekter i forhold til å legge til rette forat arbeidsgivere som opererer i Norge velger å inn-rette seg etter gjeldende regelverk og normer ogsåved ansettelse av utenlandsk arbeidskraft. Selv omArbeidstilsynet ikke skal kontrollere lønn vil tilsynpå HMS-siden, herunder kontroll av om arbeidsgi-ver har utarbeidet skriftlig arbeidskontrakt, ogsåkunne ha en positiv innvirkning i forhold til å fore-bygge sosial dumping av lønn.

Etter arbeidsmiljølovens regler om utsendte ar-beidstakere har Direktoratet for arbeidstilsynet,som såkalt samarbeidskontor, ansvar for å infor-mere om hvilke arbeids- og ansettelsesvilkår somkommer til anvendelse for utsendte arbeidstakere.I henhold til direktivet om utsendte arbeidstakere iforbindelse med tjenesteyting er alle EU/EØS-medlemslandene forpliktet til å opprette slike sam-arbeidskontorer. Dette innebærer at også de nyemedlemslandene vil måtte opprette slike. Disse vilvære viktige partnere for norske myndigheter i in-formasjonsarbeidet rettet mot virksomheter og ar-beidstakere om hvilke lønns- og arbeidsvilkår sommå følges ved arbeid i Norge.

En forutsetning for at virksomheter som opere-rer i Norge skal kunne etterleve regelverket er atdet er godt kjent. Utenlandske arbeidsgivere og ar-beidstakere som arbeider i Norge vil derfor ha etstort informasjonsbehov. Utvidelsen av EØS-avta-len vil kreve ytterligere informasjonstiltak og stør-re innsats på dette området, rettet mot de nye med-lemslandenes virksomheter og arbeidstakere somkan tenkes å komme til Norge. Informasjonen måutarbeides på de nye medlemslandenes språk oggjerne i samarbeid med samarbeidskontorene i delandene det gjelder. I tillegg vil det være behov formålrettet informasjon i Norge til norske arbeidsgi-vere og oppdragsgivere (tjenestemottakere) sombenytter seg av utenlandske arbeidstakere ellertjenester.

Det er avgjørende at norske myndigheter ogpartene i arbeidslivet samarbeider for å sikre atdette viktige informasjonsarbeidet kommer i gangi tide. Norske myndigheter deltar for øvrig i EUsarbeid på dette feltet og har deltatt i møter med Eu-

ropakommisjonen, der hensikten har vært å styrkekontakten mellom de ulike lands samarbeidskon-torer. Videre er det opprettet et samarbeid med debaltiske landene og Polen gjennom en nordisk/baltisk/polsk EU-koordineringsgruppe i regi avNordisk råd.

Det vises ellers til at Petroleumstilsynet har etansvar tilsvarende Arbeidstilsynets på den norskekontinentalsokkelen. Fra 1. januar 2004 utvidesdette ansvaret til også å gjelde enkelte petroleums-anlegg på land.

5.7.4.5 Hjemmel for Arbeidstilsynet til å gripe innmot lønns- og arbeidsvilkår som ervesentlig dårligere enn gjengs i det norskearbeidsmarkedet

Det fremgår av St.prp. nr. 3 (2003–2004) at regje-ringen skal vurdere om det eventuelt bør gis enhjemmel i arbeidsmiljøloven for at Arbeidstilsynetskal kunne gripe inn mot lønns- og arbeidsvilkårsom er vesentlig dårligere enn det som er gjengs idet norske markedet.

Som nevnt er det i dag et grunnleggende prin-sipp at det er opp til partene i arbeidslivet å for-handle frem de lønns- og arbeidsvilkår som skalgjelde i Norge. Med arbeidsvilkår i denne sam-menheng menes vilkår som går utover de ufravike-lige minimumsbestemmelsene i lovgivningen, jf.for eksempel HMS-reglene i arbeidsmiljøloven,som det uansett ikke er anledning til å gå under. Etarbeidsforhold består av en »vilkårspakke» medmange elementer utover lønn så som arbeidstid,ferie, verdien av fri kost og losji etc. Dersom ikkeandre vilkår enn lønn tas med i en helhetsvurde-ring, vil dette som tidligere nevnt kunne føre tildumping på andre områder som reguleres i ar-beidsavtalen/arbeidsforholdet.

Myndighetene har i dag ingen rolle når detgjelder lønn. Når det gjelder arbeidsvilkår harmyndighetene utelukkende en tilsynsrolle i for-hold til lovens minstekrav. I utgangspunktet er detikke ønskelig å gripe inn i partenes etablerte avta-le- og forhandlingssystem. En forutsetning for åinnføre en lovhjemmel vedrørende lønnsvilkårmåtte således være at den får minst mulige uheldi-ge konsekvenser for partenes ansvar og systemerfor lønnsdannelse. Det er derfor viktig å utformeen eventuell bestemmelse slik at den bare rammerenkeltstående unntakstilfeller av sosial dumping.

Ved håndheving av en eventuell hjemmel forinngripen mot lønnsvilkår vesentlig dårligere enngjengs, er det viktig å understreke at Arbeidstilsy-net har flere virkemidler tilgjengelig i sitt tilsyns-arbeid for å kunne reagere overfor brudd på regel-


verket. De viktigste er informasjon, varsel om på-legg, pålegg og tvangsmulkt. I mange tilfeller vildet kanskje være nok å påpeke forhold som åpen-bart er for dårlige, eller kun gi varsel om pålegg,for at arbeidsgiverne skal innrette seg etter regel-verket og dermed rette opp situasjonen som inne-bærer sosial dumping.

Dersom tilsynet ser seg nødt til å gi pålegg mådette ut fra alminnelige forvaltningsrettslige prin-sipper gis et konkret innhold. Den reaksjonen ret-tes mot vil kunne forvente at regelen og påleggetgir klare retningslinjer om hva som må til for atlønns- og arbeidsvilkårene i det konkrete tilfelletskal kunne anses akseptable fra myndighetenesside. Et pålegg fra Arbeidstilsynet om å bringelønns- og arbeidsvilkår opp på et nivå som ikke ervesentlig dårligere enn gjengs, vil kunne bli oppfat-tet som en minstestandard for lønn i den aktuellebransjen eller virksomheten. En slik minstestan-dard vil fort kunne bli normdannende.

For at en slik bestemmelse ikke skal komme istrid med EØS-avtalens likebehandlingsprinsipp,må den gjelde for alle arbeidstakere i Norge ogikke bare for utenlandske arbeidstakere. Prinsipi-elt vil en slik regel kunne innebære at alle arbeids-takere kan få Arbeidstilsynet til å prøve om delønns- og arbeidsvilkår arbeidstakeren har er ve-sentlig dårligere enn gjengs i den aktuelle bran-sjen.

I dag er det Utlendingsdirektoratet som utste-der arbeidstillatelser for utenlandske arbeidstake-re og stiller krav til lønns- og arbeidsvilkår etter ut-lendingslovgivningen. Etaten har skaffet seg nød-vendig kunnskap om gjeldende lønns- og arbeids-vilkår i de fleste bransjer gjennom flere års jevnligkontakt med arbeidstakerog arbeidsgiverorgani-sasjoner, bl.a. NHO og LO/Fellesforbundet.

På bakgrunn av ovennevnte bør det også fore-tas en grundig vurdering av om Arbeidstilsynet itilfellet er rette instans til å håndheve en eventuellbestemmelse om myndighetens inngripen i lønns-forhold.

Spørsmålet om å innføre en lovhjemmel for Ar-beidstilsynet, eventuelt andre tilsyns- og kontroll-myndigheter, til å gripe inn mot lønns- og arbeids-vilkår som er vesentlig dårligere enn det som ergjengs i det norske markedet, vil også være et avde tiltakene det må ses nærmere på og som vil blidrøftet med partene.

5.7.4.6 ILO-konvensjon nr. 94 omarbeidsklausuler i offentligearbeidskontrakter

ILO-konvensjon nr. 94 om arbeidsklausuler i of-fentlige arbeidskontrakter skal i hovedsak sikre atlønns- og arbeidsvilkår i kontrakter det offentligeinngår i forbindelse med tjenesteyting, ikke ermindre fordelaktig enn det som følger av tariffav-taler, voldgiftskjennelser, lovgivning eller «nor-malt nivå» innenfor tilsvarende fag eller nærings-gren i det distriktet arbeidet blir utført. Konvensjo-nen omfatter bygge- og anleggskontrakter ogframstilling og levering av varer og tjenester.

Norge ratifiserte ILO-konvensjonen i 1996. Næ-rings- og handelsdepartementet, som er ansvarligfor regelverket om offentlige innkjøp, vil vurdere åimplementere ILO-konvensjonen i en ny statliginnkjøpsinstruks, som ventes ferdig i løpet av som-meren 2004.

5.8 Velferdsordninger

5.8.1 Bakgrunn

Som tidligere nevnt er det betydelig forskjell mel-lom de nye medlemslandene og for eksempel denordiske landene når det gjelder omfang av vel-ferdsordninger og nivå på ulike sosiale ytelser.Dette kan i seg selv føre til økt innvandring, bådeav personer som ønsker å arbeide, og personersom primært vil få del i velferdsordninger. Både iSverige og Danmark har det kommet til uttrykk enviss bekymring angående farene for misbruk ellerutilsiktet bruk av slike ordninger. I den omtaltesvenske utredningen, SOU 2002:116, er hoved-budskapet at arbeidsinnvandring fra de nye med-lemslandene stort sett ikke vil være noe problem iforhold til arbeidsmarkedet. Imidlertid kan detvære mulighet for press på velferdsordninger fordiEU-regelverket i prinsippet gir like rettigheter tilslike goder for alle borgere når visse minimums-krav er oppfylt. Denne problematikken er ogsåvurdert i norsk sammenheng.

5.8.2 Rapport fra en tverrdepartementalarbeidsgruppe

En tverrdepartemental arbeidsgruppe ledet avKRD, drøftet konsekvenser for norske velferdsord-ninger i rapporten EU-utvidelsen, arbeidstakere ogvelferdsordninger, Kommunal- og regionaldeparte-mentet 2003. Rapporten ble offentliggjort i august2003.


I rapporten legges det til grunn at arbeidssøke-re fra de nye medlemslandene har begrensete ret-tigheter så lenge de leter etter arbeid. Flere ar-beidssøkere vil derfor neppe få store utilsiktedekonsekvenser for velferdsordninger og -ytelser.Antakeligvis vil de fleste av dem som kommer frade nye medlemslandene, finne arbeid og bli ar-beidstakere som det ikke er knyttet spesielle pro-blemer til. De vil ha samme rettigheter som andre,livnære seg gjennom arbeid og primært være bi-dragsytere i samfunnsøkonomisk forstand.

Arbeidsgruppa påpeker at EU-reglene innebæ-rer at det ikke kreves mye for å bli regnet som ar-beidstaker med rett til opphold. Selv om jobbenikke er tilstrekkelig til å leve av, kan man være ar-beidstaker. På dette grunnlag vil arbeidstakerenkunne få fulle sosiale og økonomiske rettigheter idet norske samfunnet. Det kan føre til økt bruk avenkelte ytelser og ordninger.

De liberale reglene for familiegjenforening forEØS-borgere kan også føre til utilsiktede belast-ninger på en del velferdsordninger. For ektefeller/partnere, barn og foreldre er det bare krav til bolig,ikke til underhold eller sykeforsikring.

Samlet sett mener arbeidsgruppa at velferd-sordninger og sosiale ytelser i Norge er gunstigeog attraktive for mange i de nye medlemslandene.Det gjelder for eksempel ytelser i forbindelse medledighet og sykdom. Adgang til sosiale ytelser somer høyere enn lønninger i hjemlandet, vil i seg selvkunne stimulere til innvandring fra de nye med-lemslandene. Kombinasjonen av gunstige ordnin-ger og liberale EU-regler for familiegjenforening,uten krav til underhold av ektefelle, barn eller for-eldre, kan føre til at arbeidstakere bringer med segfamiliemedlemmer, i alle fall for en periode.

Vilkår om underhold for familiegjenforeningmed husstandsmedlemmer som forsørges i hjem-landet, kan dessuten ha begrenset praktisk betyd-ning over tid. Arbeidsgruppa hevder at oppfølgingog kontroll fra både utlendingsmyndighetene oginstanser med ansvar for ulike ordninger, har en-kelte svake punkter. Det kan skyldes både regel-verk, praktiseringen av dette og hvor store ressur-ser som settes av til kontrollvirksomhet.

På enkelte områder er misbruk av velferdsord-ninger etter arbeidsgruppas oppfatning allerede etproblem, både blant nordmenn og utlendinger.Dette vil kunne bli forsterket av EU-utvidelsen.Ordningene med sykepenger, dagpenger underarbeidsledighet og i noen grad økonomisk sosial-hjelp vil i følge arbeidsgruppa sannsynligvis væremest utsatte.

Organisert, grensekryssende kriminalitet i denye medlemslandene har forbindelser til ulike ty-

per kriminell virksomhet i Norge. Det kan også bi-dra til økt misbruk av enkelte ordninger, for eks-empel gjennom produksjon av falske dokumenter.

Arbeidsgruppa la bl.a. fram følgende anbefalin-ger:– For å forebygge direkte misbruk bør kontroll-

systemet på enkelte områder forbedres. Detgjelder særlig i forhold til sykepenger, dagpen-ger og økonomisk sosialhjelp.

– Utlendingsmyndighetene bør, i samarbeidmed instanser med ansvar for aktuelle ytelser,kontrollere bedre at vilkårene for en EØS-tilla-telse, også for familiemedlemmer, oppfylles un-der oppholdet i Norge.

– Dersom Danmark og Sverige skulle velge åbruke nasjonal lovgivning i en periode for å be-grense den frie bevegeligheten for arbeidstake-re, vil det etter arbeidsgruppas vurdering værenaturlig at Norge gjør det samme.

– Forbedring av gjeldende regelverk og mer ef-fektiv kontroll er viktig. Utilsiktede, negativekonsekvenser av EU-utvidelsen i deler av ar-beidslivet og for enkelte velferdsordninger, vilskape negative reaksjoner.

5.8.2 Oppfølging og vurdering

Regjeringen har vurdert anbefalingene i rapportenog vil følge opp med konkrete tiltak for å motvirkeutilsiktede konsekvenser og misbruk.

Det er allerede foreslått å endre vilkårene forrett til sykepenger i budsjettforslaget for 2004, jf.St.prp. nr. 1 (2003–2004) for Sosialdepartemen-tet. Forslaget betyr at det kreves sterkere tilknyt-ning til arbeidslivet for å kunne få rett til ytelsen.Opptjeningstida, dvs. den perioden man må havært i arbeid før sykemelding, foreslås utvidet frato til fire uker. Hensikten er å målrette ordningenmer mot grupper med en stabil tilknytning til ar-beidslivet. Det kan også bidra til å forebygge even-tuelt misbruk.

Videre oppfølging av arbeidsgrupperapporten iberørte departementer samordnes av Kommunalog regionaldepartementet. Departementene skalforetas en ny gjennomgang av ordninger på egneansvarsområder og rapportere hvilke regelendrin-ger som er planlagt og hvordan kontrolltiltak kangjennomføres. Spørsmål i tilknytning til eksport avytelser skal særlig vurderes.

Gjennomgangen gjelder ikke bare arbeidstake-re, men tar også med at en del borgere fra EØS-land kommer som tjenesteytere, ansatte hos sliketjenesteytere og selvstendig næringsdrivende.Som et tilleggspunkt skal mulige konsekvenser forinnkreving av skatter og avgifter vurderes.


På bakgrunn av den nye gjennomgangen vil re-gjeringen i begynnelsen av 2004 bli forelagt depar-tementenes planer om oppfølging og ta stilling tilom det er behov for ytterligere samordning. Jevn-lig vurdering av behovet for regelendringer ogkontrolltiltak er for øvrig en del av den generellevirksomheten på ulike forvaltningsområder.

5.9 Ufaglært arbeidskraft

5.9.1 Forslag til ny ordning for ufaglærtarbeidskraft

Et forslag til en ny ordning for innvandring av ufag-lært arbeidskraft fra land utenfor EØS, ble sendt påbred høring i juni 2002. Høringsdokumentet tok ut-gangspunkt i samarbeidsregjeringens mål i Sem-erklæringen om «en kraftig oppmyking i regelver-ket for arbeidsinnvandring til Norge».

Et viktig premiss for forslaget var at arbeidstil-latelse til ufaglærte bare vil være aktuelt dersomdet ikke er mulig å skaffe arbeidskraft innenlandseller innen EØS. Arbeidsmarkedssituasjonen bur-de være avgjørende for i hvilket omfang ordningenskulle brukes.

Et annet premiss var at arbeidstillatelse til ufag-lærte skal kunne danne grunnlag for bosettingstil-latelse, dvs. varig opphold. Personer som ikke harslik tillatelse, mister arbeidet og ikke finner en nyjobb før arbeidstillatelsen løper ut, vil imidlertidmåtte forlate landet. Videre ble det lagt vekt på atogså ufaglærte arbeidstakere bør ha mulighet til ådelta i det norske samfunnet på linje med andreinnvandrere. Ufaglærte bør derfor, som hovedre-gel, ha de samme rettigheter og plikter som andreinnvandrere.

Høringsbrevet drøftet en rekke spørsmål i til-knytning til en slik ordning, bl.a. hvorvidt manskulle begrense adgangen til familiegjenforeningde første årene, om det skulle stilles spesielle kravtil søkernes bakgrunn, om ordningen burde av-grenses til bestemte bransjer eller yrker, eller omden bare skulle gjelde bestemte land, for eksempelEUs kandidatland.

Mulige ringvirkninger av å åpne for innvand-ring av ufaglært arbeidskraft, bl.a. at det vil kunnepåvirke lønns- og arbeidsforhold i enkelte bran-sjer, ble også drøftet. Dessuten ble krav til omfangav norskopplæring og kvalifiseringstiltak tatt opp.

Videre ble det lagt fram enkelte tiltak som kun-ne komme i tillegg til eller i stedet for en generellordning med tillatelse til ufaglærte. Det gjaldt bl.a.spørsmålet om kvalifikasjonskrav til spesialister istørre grad skulle kunne defineres av arbeidsgiver

og om det formelle kravet til spesialistkompetanseburde reduseres ytterligere.

5.9.2 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å åpne for en viss arbeidsinnvand-ring av ufaglært arbeidskraft fra land utenfor EØSfikk relativt bred støtte i høringsrunden. Mange in-stanser presiserte riktignok at det fortsatt må leg-ges vekt på å mobilisere innenlandske reserver ogat et gjestearbeidersystem ikke er ønskelig. De al-ler fleste argumenterte for at ufaglærte skal hasamme rettigheter og plikter – også utlendings-rettslig – som spesialister.

Landsorganisasjonen i Norge gikk prinsipieltimot forslaget og pekte bl.a. på at større innvand-ring av ufaglært arbeidskraft vil kunne forsterketendenser til at innvandrere utgjør en ny under-klasse og svekke mulighetene for å bedre arbeids-vilkårene i bransjer med konsentrasjon av perso-ner med innvandrerbakgrunn. I tillegg var NorskFolkehjelp, Kommunenes sentralforbund og Funk-sjonshemmedes fellesorganisasjon negative til for-slaget. Næringslivets hovedorganisasjon var ogsåkritisk, og mente den foreslåtte ordningen forufaglærte var uinteressant for arbeidsgivere fordiden ville bli for tungrodd og kostbar.

Med unntak av organisasjoner som Norsk Fol-keparti, Fedrelandspartiet, Den norske foreningog Folkebevegelsen mot innvandring var resten avde 40 instansene som uttalte seg, i hovedsak positi-ve. De hadde imidlertid innvendinger på enkeltepunkter, bl.a. i spørsmålet om en viss avgrensingav retten til familiegjenforening før det er gitt bo-settingstillatelse.

5.9.3 Vurdering

Prinsipielt ønsker regjeringen fortsatt å gjøre detlettere å rekruttere etterspurt ufaglært arbeids-kraft fra land utenfor EØS. På bakgrunn av hørin-gen og utviklingen på arbeidsmarkedet siden 2002kunne det i første omgang være aktuelt å foreta enforsiktig oppmyking av regelverket gjennom entidsbegrenset prøveordning for gjenværende kan-didatland, Bulgaria, Romania og Tyrkia. De ti and-re kandidatlandene blir snart medlemmer.

En slik prøveordning ville gi et positivt signalom at norske myndigheter er åpne for ufaglært ar-beidskraft allerede før gjenværende kandidatlander del av et felles arbeidsmarked. Flere land i Vest-og Sør-Europa kan om få år komme til å konkur-rere om etterspurt arbeidskraft. En offensiv hold-ning vil kunne kompensere for noen av de ulempe-ne vi har ved ikke å være medlem av EU, og skep-


sis som skyldes geografisk beliggenhet, språk, kli-ma og kostnadsnivå.

Utvidelsen av EU og EØS er imidlertid nær fo-restående, og vil sannsynligvis gjøre det enklere årekruttere ufaglært arbeidskraft for virksomheter iNorge. I tillegg legges det opp til en utvidelse avtidsrommet for sesongarbeidstillatelse fra tre tilseks måneder. Det vil også bidra til å øke tilgangenpå slik arbeidskraft.

Regjeringen vil foreløpig ikke sette i verk enprøveordning for ufaglært arbeidskraft fra kandi-datland til EU. Det er ønskelig å avvente EØS-ut-videlsen, utvidelsen av perioden for sesongarbeidog en evaluering av konsekvensene av disse end-ringene. På denne bakgrunn vil det bli vurdert nårdet kan være aktuelt å iverksette prøveordningen.Departementet vil i mellomtida utforme forslag tilregelendringer som vil bli sendt på alminnelig hø-ring.

5.10 Oppsummering av tiltak

Regjeringen holder fast ved målsettingen om å åp-ne for fri bevegelighet for arbeidstakere fra de nyemedlemslandene i EU/EØS. Som ledd i forbere-delsene til EØS-utvidelsen vil Regjeringen:– Følge opp arbeidet med gjennomføringen av

nødvendige regelendringer og kontrolltiltakfor å motvirke eventuelt misbruk og utilsiktedekonsekvenser for norske velferdsordninger.

– Overvåke utviklingen i arbeidsmarkedet mht.mulige forstyrrelser på grunn av EØS-utvidel-sen og eventuelt iverksette nødvendige beskyt-telsestiltak.

– I nært samarbeid med partene i arbeidslivetdrøfte behovet for eventuelle tiltak og virke-

midler vedrørende lønns- og arbeidsvilkår,blant annet:– allmenngjøringsloven– minstelønnsregulering– hjemmel for Arbeidstilsynet til å gripe inn

overfor lønns- og arbeidsvilkår som er ve-sentlig dårligere enn gjengs i det norskemarkedet

– arbeidsmiljø- og sikkerhetsmyndighetenestilsyn og kontrollvirksomhet i forhold tiluseriøse og ulovlige virksomheter.

Regjeringen vil på bakgrunn av tidligere avgitte er-klæringer, hvilket standpunkt andre land inntar ogdet pågående utredningsarbeidet om velferdsord-ninger og kontroll- og beskyttelsestiltak, vurderehvorvidt muligheten til å iverksette tiltak hjemlet ien beskyttelsesmekanisme er tilstrekkelig, ellerom det også skal vurderes iverksatt overgangsreg-ler som gjelder fri bevegelighet for arbeidstakerefra de nye medlemslandene.

Det vil legge til rette for at forslaget om en be-grenset prøveordning for ufaglært arbeidskraft fraEUs kandidatland vil kunne iverksettes etter evalu-ering av konsekvensene av EØS-utvidelsen og avden planlagte utvidelsen av perioden for sesongar-beidstillatelse fra tre til seks måneder.

5.11 Økonomisk-administrativekonsekvenser

Økonomisk-administrative konsekvenser av for-slag til regelendringer og kontrolltiltak som gjel-der velferdsordninger, overvåkingsberedskap ogtiltak mot sosial dumping er under utredning i fle-re sammenhenger. Regjeringen og berørte depar-tementer vil komme tilbake til spørsmålet i den or-dinære budsjettprosessen.


6 Markedssvikt og behovet for offentlig inngrep

6.1 Offentlig sektors rolle iarbeidsmarkedet

Myndighetene har i etterkrigstiden hatt høye am-bisjoner i arbeidsmarkedspolitikken. Ambisjonenehar ikke bare vært høye hva angår de mål som ersøkt oppnådd (høy sysselsetning, lav ledighetosv.), men de har også vært høye hva gjelder of-fentlig sektors rolle som (allokerings-)aktør på mar-kedet for tilbud av og etterspørsel etter arbeids-kraft. Arbeidskontorene ble gjort statlige på 1960-tallet etter tidligere å ha vært kommunale. Som enfølge av dette, kunne arbeidsmarkedsmyndighete-ne ta økt ansvar for ressursallokeringen på ar-beidsmarkedet samt sikre at arbeidsmarkedet fun-gerte som ett nasjonalt marked. Aetats ambisjonermht. egen rolle i ressursallokeringen på arbeids-markedet var særlig høye på slutten av 1990-tallet.Aetat ønsket å overta markedsandeler fra de priva-te bemanningsfirmaene bl.a. gjennom stort fokuspå å formidle «ordinær» arbeidskraft til ordinærestillinger og vikariater.

God ressursallokering på arbeidsmarkedet,dvs. «rett person på riktig plass», fordrer mye in-formasjon av god kvalitet om arbeidssøkernes øns-ker og kompetanse og arbeidsgivernes behov. Defleste land med monopol på arbeidsformidling inn-så på 1980/1990-tallet at den offentlige arbeidsfor-midlingen vanskelig kunne klare å dekke det sta-dig mer differensierte behovet for tjenester. Detteførte til en liberalisering av dette markedet i defleste land med offentlig formidlingsmonopol. INorge ble det generelle forbudet mot formidlingav arbeidskraft i privat regi opphevet i 2000.

Hovedmålet i regjeringens arbeidsmarkedspo-litikk er å bidra til et velfungerende og mest muligselvregulerende arbeidsmarked. Et slikt arbeids-marked kjennetegnes vedi. et høyt tilbud av arbeidskraft,ii. at arbeidskraften allokeres løpende til de an-

vendelser som gir høyest avkastning for sam-funnet,

iii. at arbeidssøkere kommer i jobber som er til-passet deres kompetanse og preferanser,

iv. at koblingene mellom tilbydere og etterspørre-re av arbeidskraft skjer raskt,

v. at arbeidsledigheten er lav og

vi. en lønnsvekst som er forenlig med prisstabili-tet i forhold til Norges Banks inflasjonsmål.

I arbeids- og administrasjonsministerens redegjø-relse i Stortinget 24.01.02 «Fra ord til handling –Modernisering, effektivisering og forenkling av of-fentlig sektor» ble det pekt på at grensene for det of-fentlige ansvaret bør gjennomgås og klargjøres.Regjeringen ønsker at de ulike offentlige etatenefår klarere definerte roller mht. ansvarsområderog aktiviteter. Rollekonflikter er en potensiell kildetil konkurranseproblemer når offentlige virksom-heter deltar i kommersielle markeder. Å lage etklarere skille mellom rollene som bestiller og pro-dusent er særlig viktig. Regjeringen mener hoved-regelen bør være at de offentlige etatene fokusererpå bestillerrollen og overlater til markedet å produ-sere de aktuelle tjenestene. Økt bruk av markedetvil kreve klarere ansvar for å kontrollere at marke-dene fungerer godt. Dette vil være en myndighets-oppgave.

Nedenfor drøftes nærmere hvordan myndighe-tene kan fremme målene i arbeidsmarkedspolitik-ken ved å legge til rette for at arbeidssøkerne ogarbeidsgiverne enklere skal kunne finne hverand-re ved egen hjelp og hvordan private, kommersiel-le aktører i større grad kan bidra i formidlingsar-beidet. Det tas også opp hvor markedet svikter ogen omtaler nærmere hva offentlig sektors rolle børvære når det gjelder å koble tilbydere og etterspør-rere av arbeidskraft.

6.2 Offentlig forsyningsansvar vs.offentlig produksjonsansvar

Å gi en hensiktsmessig grenseoppgang mellom of-fentlig og privat sektors ansvarsområder i økono-mien krever at to sentrale problemstillinger løftesfrem. Det ene er hvilken sektor (offentlig eller pri-vat) som skal ha ansvaret for at den aktuelle tjenes-ten blir tilgjengelig for brukerne (forsyningsan-svar). Den andre problemstillingen er om produk-sjonsvirksomheten skal foregå i privat eller offent-lig regi (produksjonsansvar).

Det offentliges ansvar for de som ikke kan for-sørge seg selv pga. arbeidsledighet, innebærer et


ansvar for å sikre arbeidsledige og yrkeshemmedenødvendige økonomiske midler. Det er i samfun-nets interesse at flest mulig kan komme i jobb ogforsørge seg ved hjelp av egen inntekt. Det bidrartil høy produksjon og velferd for hele samfunnetog gir minst belastning på de offentlige budsjetter.Det offentlige har derfor et ansvar for å vurdere be-hov og fremskaffe aktuelle tjenester og nødvendi-ge tiltak som kan hjelpe arbeidssøkere inn i jobb.

Hvordan tjenestene fremskaffes bør vurderesut fra hva som er mest effektivt både i forhold tilkortsiktig produksjon av tjenesten og i forhold tilmuligheten for å endre innholdet i tjenesten avhen-gig av brukernes behov. Slike vurderinger var bak-grunn for tilbudet til fylkeskommunene først på 90-tallet om å overta arbeidsmarkedsopplæringssen-trene. Regjeringen ønsker å videreutvikle Aetatsom en god bestiller av tjenester for arbeidsledigeog yrkeshemmede. Det vises til avsnitt 7.4.

Deler av Aetats produksjon kan vanskelig over-føres til private aktører gjennom anbud. Det gjel-der oppgaver som er nært knyttet til myndighets-utøvelse, slik som vurdering av behov for bistandog tjenester fra Aetat og behandling av søknaderom dagpenger og attføringsytelser. Det er viktig atdisse oppgavene blir behandlet på en rask og riktigmåte.

Mange av Aetats brukere ønsker seg mer ser-vice enn hva etatens ressursrammer gir grunnlagfor. Det innebærer at Aetat har en viktig priorite-ringsoppgave. Aetat skal på den ene side fordelede ressursene som stilles til rådighet på mange et-terspørrere. Aetat skal på den annen side tilfreds-stille ønskene fra den enkelte arbeidssøker omgod individuell tilrettelagt service. Departementetønsker å legge til rette for systemer som kan hjel-pe ordinære arbeidssøkere raskt til jobb uten res-surskrevende medvirkning fra det offentlige. Detskal frigjøre ressurser til bedre oppfølging og ser-vice til arbeidsledige som har problemer med å fin-ne seg arbeid selv og til yrkeshemmede.

6.3 Markedet forarbeidsmarkedstjenester –rammebetingelser

Et velfungerende arbeidsmarked har en rekke po-sitive effekter. God samfunnsmessig ressursbrukoppnås ved i) at beslutninger bl.a. om oppsigelserog ansettelser, gjøres av enkeltindivider og bedrif-ter (desentraliserte beslutningsprosesser) og ii) atbeslutningstakerne står overfor lønninger sombl.a. påvirkes av produktiviteten til arbeidskraften,

av knappheten på arbeidskraft i det enkelte yrkemv.

For å oppnå de gunstige effektene av et velfun-gerende marked er det enkelte forutsetninger sombør være til stede. Det bør være flere aktører somkonkurrerer om å levere tjenesten, det bør væregod informasjon til alle aktørene og det bør være li-keverdighet mellom tilbydere og etterspørrere.

Mange aktører

Arbeidsformidling innebærer at en mellommannknytter kontakt mellom en arbeidssøker og en ar-beidsgiver i den hensikt å etablere et arbeidsfor-hold. Det er først og fremst den enkelte aktørsmangel på informasjon som medfører at det i mar-kedet for tilbud av og etterspørsel etter arbeids-kraft, også vil være et marked for en tredjepart.Konsekvensene av feilansettelser er særlig storeblant ledere og nøkkelpersonell. Det er derfor na-turlig at det særlig er innenfor dette området at ar-beidsgivere vil betale for formidlingstjenester. Defleste rene formidlingsselskapene operer innenfordette området.

Den offentlige arbeidsformidlingen har tradi-sjonelt stått for en relativt liten del av de direktekoblingene. Aetat har blitt mest benyttet som søke-kanal av personer i ufaglært og faglærte yrker, og imindre grad av personer med akademisk utdan-ning. I en undersøkelse fra Norsk institutt for ut-danningsforskning (NIFU) oppgir likevel relativtmange nyutdannede akademikere aktiv bruk avAetats tjenester. Rangert etter hyppighet frem-kommer følgende bruk av ulike søkekanaler: An-nonser (63 pst.), Aetats jobbdatabase på Internett(40 pst.), kontakt med arbeidsgiver (38 pst.), andrejobbdatabaser på Internett (37 pst.), kontakt medAetat (20 pst.), familie og bekjente (14 pst.), be-driftsbesøk på lærestedet (9 pst.) og karrieresen-ter på lærestedet (5 pst.). De som har problemermed å finne seg jobb, bruker Aetats tjenester merenn andre.

Informasjon fra Statistisk sentralbyrå viser atdet allerede i 2001 var registrert nær 600 ulike be-drifter i markedet for arbeidsformidlings- og/ellerutleietjenester. Antall ansatte i bransjen var over27 000, inklusive ansatte utleievikarer. Konjunk-tursvekkelsen har bidratt til en mindre nedgang iantall ansatte fra 2001 til 2002. En overvekt av virk-somhetene var lokalisert i Oslo-området. De størs-te virksomhetene har kontorer på flere steder i lan-det. Etter at det generelle forbudet mot å drive ut-leie og formidling av arbeidskraft opphørte som-meren 2000, har det vært noe, men ikke dramatiskvekst i antall aktører. Det må sees i sammenheng


med at «head-hunting» og Internettbaser ikke varomfattet av det generelle forbudet mot privat for-midling, samt at utleie innenfor «kontorsektoren»ved forskrift var unntatt fra det generelle utleiefor-budet. Konkurransetilsynet har vurdert markedetfor arbeidsleie nærmere. I deres rapport fra våren2002 konkluderes det med at markedet fungerertilfredsstillende sett fra et konkurransemessigsynspunkt.

Det er enkelt å etablere ny virksomhet for ak-tører som ønsker å starte med utleie av arbeids-kraft eller arbeidsformidling. Det fremmer konkur-ransen i dette markedet. Aktiviteten vil avhenge avbetalingsvilligheten. Det er ulovlig å ta betalt av ar-beidssøker. Av den grunn vil det være arbeidsgi-vers betalingsvillighet som avgjør omfang og inn-retning. I en slik sammenheng er det ikke uventetat hovedmarkedet for formidlingstjenester er knyt-tet til headhunting og kortvarige musikerformid-linger. For ordinære formidlinger vil Aetat oftevære et godt og vederlagsfritt alternativ.

Markedet kan likevel svikte mht. å realiseregod ressursutnyttelse hvis det er manglende beta-lingsevne for tjenesten. Det kan for eksempel med-føre at nyttige og ønskelige tjenester ikke blir til-budt. Et eksempel her kan være formidlingstjenes-ter til arbeidsledige og yrkeshemmede. En slikmarkedssvikt kan motvirkes ved offentlige inn-grep. Bedre tilgang på informasjon gjennom of-fentlige informasjonsdatabaser, betaling av det of-fentlige på vegne av arbeidssøkerne mv. kan redu-sere markedssvikten. Konjunkturmessige forholdog hensynet til rettferdig fordeling er andre for-hold som kan gi grunnlag for offentlige inngrep idette markedet.

Tilgang på informasjon er nødvendig for et godtfungerende marked

Det er mange mulige måter arbeidssøkere og ar-beidsgivere kan innhente informasjon på og kom-me i kontakt med hverandre. Informasjonen kaninnhentes av aktørene selv, f.eks. gjennom annon-ser, fra internett, via direkte kontakt eller via enmellommann. Undersøkelser foretatt de senere år,viser at den vanligste søkekanalen sett fra arbeids-søkers side er annonser og direkte kontakt mel-lom arbeidssøker og arbeidsgiver. Annonsenes be-tydning som søkekanal har imidlertid blitt noe re-dusert på 1990-tallet, parallelt med at søk på inter-nett har fått større betydning.

Informasjon om ledige stillinger og arbeidssø-kere er et gode som kjennetegnes ved at kostna-den for samfunnet ikke øker med økt bruk. Hvisprivate skulle produsert denne informasjonen,

måtte de dekket kostnadene sine gjennom å ta be-talt for bruk av tjenesten. Prisen ville bidra til at demed lav betalingsevne ikke kunne benyttet seg avinformasjonen. Det ville ha forsterket problemenefor de arbeidsledige. Eksistensen av slike fellesgo-der har derfor tradisjonelt vært et hovedargumentfor offentlig inngrep.

Fra samfunnets side er det viktig at hele landetfungerer som ett arbeidsmarked. Løpende infor-masjon både om ledige stillinger i hele landet ogom alle arbeidssøkere er viktig for å oppnå dette.Selv om enkelte store aviser har en relativt breddekning av stillingsmarkedet gjennom databaserover de stillingsannonsene som arbeidsgivere set-ter inn i de aktuelle avisene, eksisterer det ingenfullstendig kommersiell database med informasjonom ledige stillinger i alle bransjer og i alle deler avlandet. Aetats stillingsdatabase inneholder infor-masjon om alle offentlig utlyste stillinger. Denneer svært aktivt brukt av arbeidssøkerne. Å samle,systematisere og gjøre tilgjengelig slik informa-sjon bidrar til at koblinger mellom arbeidssøkereog arbeidsgivere kan bli gjennomført raskt og ef-fektivt selv om de oppholder seg i ulike deler avlandet. En viktig forutsetning er at databasen er lø-pende oppdatert, slik at arbeidssøkerne kan forhol-de seg til reelt ledige stillinger og arbeidsgivere tilreelle arbeidssøkere.

Informasjonen om tilbud av og etterspørsel et-ter arbeidskraft er ulikt fordelt mellom aktørene.Arbeidssøkere vet mer om sine kunnskaper ogproduktivitet enn hva arbeidsgiveren gjør. Ar-beidsgivere vil derfor lett indirekte diskrimineregrupper på arbeidsmarkedet det er heftet storusikkerhet til («outsiderne»). Innvandrere, tidlige-re yrkeshemmede, langtidsledige og personeruten arbeidserfaring vil for eksempel lett kunne bliutsatt for en slik indirekte diskriminering. Kortprøvetid og et sterkt stillingsvern kan forsterke sli-ke mekanismer. Aetat kan bidra til bedre informa-sjon om arbeidssøkerne til arbeidsgivere gjennomanvisning av kompetente arbeidssøkere, bruk avformidlingstiltak som lønnstilskudd og praksis-plass. Det bidrar til å øke jobbsannsynligheten forutsatte grupper av arbeidssøkere hos den aktuellearbeidsgiveren eller indirekte ved at arbeidsgive-ren kan være referanse for arbeidssøkeren overforandre arbeidsgivere.

Aetat arbeider med å bedre arbeidsgivernes til-gang på informasjon om arbeidssøkerne. En øns-ker å gjøre hele basen over registrerte ledige til-gjengelig for arbeidsgiverne. For å bedre og effek-tivisere informasjonsinngangen vil den enkelte ar-beidssøker selv via internett kunne registrere innsin CV, inneholdende både formal- og realkompe-


tanse. Arbeidsgiveren bør etter søk i basen ha mu-lighet til å kontakte arbeidssøkeren direkte viamail eller post uten administrativ behandling i Ae-tat.

Aetat har et særlig ansvar for å frembringe enhensiktsmessig infrastruktur for aktørene som er iarbeidsmarkedet. Løpende oppdaterte internettba-ser over ledige stillinger og arbeidssøkere er vik-tige deler av infrastrukturen. Slike databaser girprivate aktører et grunnlag for å kunne bidra til åfremme et bedre fungerende arbeidsmarked. Ut-leiebyråene vil kunne bruke basen til å skaffe segegnet arbeidskraft for å dekke utleieoppdrag. Reneformidlingstjenester avhenger av aktuelle arbeids-giveres betalingsvillighet. Det er rimelig å tro atbetalingsvilligheten øker når arbeidsgiverne vet atde private aktørene har alle registrerte arbeidssø-kere i landet som søkegrunnlag.

Kommersielle aktører vil ikke uten videre hjelpe«svake grupper»

Arbeidssøkere er ofte i en utsatt posisjon. Myndig-hetene ønsker derfor å beskytte dem mot useriøseaktører. I en situasjon hvor det er mulig for kom-mersielle aktører å ta betalt av arbeidssøker forkoplingstjenester, vil det kunne bli krevd høyerepris jo lavere kompetanse og produktivitet en ar-beidssøker innehar fordi disse ofte er vanskeligereå formidle. Fra et fordelingsmessig ståsted er detlett å se at et slikt system ikke er tjenlig. Sysselset-tingsloven forbyr kommersielle aktører å ta betaltav arbeidssøkere for formidlingstjenester.

«Utsatte grupper» i arbeidsmarkedet vil oftevære grupper med antatt lav produktivitet. Dissekan være vanskelig å formidle. Mange vil måtte hakvalifisering/opplæring. For å sikre tilbud om opp-læring og formidling av slike grupper vil det offent-lige måtte ta et særlig ansvar.

Med mange aktører, og lave barrierer for ny-etableringer, er det grunn til å tro at det privatemarkedet i fremtiden vil kunne tilby et enda størreutvalg av arbeidsmarkedstjenester, bl.a. formid-ling av «jobbskiftere» og formidling av godt kvalifi-serte personer som skal inn i arbeidslivet. Omfan-get vil avhenge av etterspørselen etter slike tjenes-ter. Myndighetene ønsker i fremtiden å øke tilbu-det av formidlingstjenester til utsatte arbeidssøker-grupper gjennom kjøp av tjenester på vegne av ar-beidssøkerne.

Myndighetsutøvelse knyttet til rettigheter mv.

Å avklare borgeres rettigheter, forvalte regelverkog økonomiske ytelser er myndighetsutøvelse. Det

er en grunnleggende oppgave for offentlig sektor. Ioffentlighetsloven er det bl.a. nedfelt et ansvar forå informere og veilede brukerne. En sentral oppga-ve for Aetat er å vurdere hvorvidt individet har retttil individbaserte ytelser (dagpenger, attførings-penger, individstønad, mv.). Videre er det arbeids-markedsmyndighetenes ansvar å vurdere hvorvidtindividet har behov for ulike former for oppfølging(f.eks. deltakelse på arbeidsmarkedstiltak).

De økonomiske ytelsene som forvaltes av ar-beidsmarkedsmyndighetene er en form for forsik-ring for borgerne. I forsikringsmarkedene er infor-masjonen generelt skjevt fordelt mellom de somønsker å forsikre seg og den som tilbyr forsikring.I et eventuelt markedet for forsikring mot arbeids-ledighet vil etterspørrerne etter forsikring ha merinformasjon om sannsynligheten for ledighet ennforsikringsselskapene. Dette leder til at et privatmarked ikke vil kunne fungere godt, da bare demed høy risiko for ledighet/oppsigelse vil etter-spørre poliser. Å sørge for sosiale sikringsordnin-ger er derfor en sentral oppgave for velferdsstaten.

Kunnskap som et samfunnsgode

Kunnskap og opplæring har elementer av positiveeffekter som kommer samfunnet til gode, bl.a.knyttet til lavere ledighet, lengre yrkesaktivt livmv. Avkastningen for samfunnet av økt kunnskaper derfor høyere enn den enkeltes avkastning avutdannelsen, særlig i et land som Norge med rela-tivt små lønnsforskjeller. I et fritt marked vil detderfor lett bli tatt for lite utdannelse. Dette er et ar-gument for subsidiering av utdannelse. Den kunn-skapsoppbygging som ligger i arbeidsmarkedstil-tak kan i tillegg begrunnes med en sannsynlig re-duksjon i bruken av offentlige velferdsordningergjennom at personene raskere kommer i jobb.

Ett av formålene med kompetansereformen erå sikre at den enkelte arbeidstaker blir løpendeoppdatert på sitt arbeidsfelt. Det bidrar til lengreyrkeskarriere og til å lette personens mulighet tilalternative jobber ved omstillinger eller nedleggel-ser. Videre- og etterutdannelse er en måte å fore-bygge langvarig arbeidsledighet på. I et arbeids-marked med høy mobilitet kan arbeidsgivernevære tilbakeholdne med å tilby etterutdannelse ifrykt for at arbeidstakeren vil ta ut verdien av enslik kompetanseheving i form av å søke arbeid hosen annen arbeidsgiver. Kunnskap om hvem somlett blir langtidsarbeidsledig eller vil ha behov foryrkesrettet attføring for å unngå å bli uføretrygdet,vil være en måte å avgrense en gruppe hvor myn-dighetene har en egen interesse av å bistå for åunngå for lite opplæring. Det er bl.a. noe av be-


grunnelsen for at Statens lånekasse for utdanninghar finansieringsordninger rettet mot voksne per-soner som ønsker å gjennomføre grunnskolen el-ler videregående opplæring.

Fordelingshensyn

Myndighetene har mål knyttet til fordelingen avøkonomiske ressurser og offentlig tjenesteproduk-sjon. Å ivareta slike mål vil kunne begrunne inn-grep i markedet. Dette kan også gjelde i velfunge-rende markeder. Vederlagsfrie tjenester i arbeids-markedsetaten for arbeidssøkere og yrkeshemme-de kan begrunnes med et fordelingshensyn. Rela-tivt gode minsteytelser er et annet eksempel. For åmotvirke at brukere blir gående lenge på relativtsjenerøse offentlige ytelser, er det viktig at overfø-ringssystemet har innebygget mekanismer somfremmer aktiv arbeidssøkning for rask overgangtil jobb.

Oppsummeringen av denne gjennomgangen erat det er et marked for leveranser av arbeidsmar-kedstjenester, men at dette markedet er sterkt av-hengig av betalingsvilligheten. Aetat har en viktigoppgave med å ivareta områder hvor markedetikke er et tjenelig virkemiddel samt å fremme etbedre fungerende marked. Det er ønskelig at deprivate aktørene kan øke sin tjenesteleveranser tilAetats brukere. Hvordan dette kan skje, er nærme-re omtalt i neste avsnitt.

6.4 Markedet forarbeidsmarkedstjenester overforledige og yrkeshemmede

Myndighetenes bruk av private aktører for å leveretjenester til arbeidsledige og yrkeshemmede kangjøres på flere måter. To hovedmodeller er særligaktuelle, anbudskonkurranse og «penger følger bru-ker» -prinsippet. Her skal vi se på hovedprinsippeneog egenskapene ved disse modellene. I praksis vilen ofte velge en modell som kombinerer elemen-ter fra begge disse modellene.

Ved anbudskonkurranse definerer Aetat inn-holdet i tjenesten, for eksempel et AMO-kurs, bl.a.med grunnlag i arbeidssøkernes kompetanse ogkrav fra ledige stillinger. Denne kravspesifikasjo-nen sendes på anbud. Aetat velger det tilbudet somer billigst samtidig som det oppfyller Aetats kvali-tetskrav. Deretter plukker Aetat ut arbeidssøkernesom skal delta.

Ved «penger følger bruker» må rettigheter tilulike typer tjenester gis brukeren, dvs. i dette til-fellet den enkelte arbeidsledig/yrkeshemmet. Det

krever at Aetat gjør en god kartlegging av bruke-rens behov for tjenester for å komme i jobb. Bru-keren gis mulighet til å velge blant ulike typer til-tak, avhengig av hvilken kategori Aetat plassererham/henne i. I tilfeller med flere tilbydere av sam-me type tjenester, vil den enkelte bruker kunnevelge hvem som skal tilby den tjenesten brukerenhar krav på. For å sikre seg at alle aktuelle leveran-dører som tilbyr tjenester har tilfredsstillende kva-litet, bør bruk av en slik modell kombineres med atAetat på forhånd godkjenner en knippe tilbyderesom brukerne kan velge mellom (prekvalifise-ringsrunde). Det samlede omfang av arbeidsmar-kedstiltak begrenses av de årlige bevilgningene.Budsjettrammen vil derfor være styrende når Ae-tat avgrenser valgmulighetene for ulike arbeidssø-kergrupper.

Formidlings-, kvalifiserings- og attføringstje-nester kan i prinsippet produseres og tilbys kost-nadseffektivt i begge regimene. Én viktig forskjellmellom anbudskonkurranse og «penger følgerbruker» – prinsippet er grad av valgfrihet for bru-kerne. I en situasjon hvor Aetat avklarer rettighe-ter, bestemmer omfang av oppfølging og tar i brukprivate aktører for å tilby veldefinerte tiltak (an-budskonkurranse), vil brukerne ha mindre valgfri-het. Dette gjelder ved arbeidsmarkedsopplærin-gen i dag.

Ved bruk av «penger følger bruker» vil arbeids-søkeren selv kunne velge tilbyder. Fordelen meden slik ordning er at arbeidssøkeren kan få høyerebehovtilfredsstillelse siden han/hun kan legge tilgrunn sine egne preferanser. En forutsetning for atordningen skal kunne fungere effektivt er imidler-tid at arbeidssøkerne får god veiledning slik athan/hun har like god informasjon som arbeids-markedsmyndighetene om hvilken oppfølgingsom er hensiktsmessig. Hvis det blir stor forskjellmellom tilbudene, vil enkelte arbeidssøkere kunnelegge mest vekt på innholdet i oppfølgingsperio-den, snarere enn på hva som gir best mulighet til åkomme raskt i jobb. Det kan kreve at det leggesinn individuelle incitamenter for å motvirke slik til-pasning. Mange yrkeshemmede gis mulighet for åkunne søke seg inn på ordinær utdanning. Det kanogså sees på som en form av «penger følger bru-ker».

Bruk av ulike former for konkurranse mellomtilbydere av arbeidsmarkedstjenester kan økekostnadsbevissthet og gi et bedre tjenestetilbudfor en gitt budsjettramme. Hvis tilbyderne gis be-tydelig frihet til selv å bestemme innholdet i tjenes-ten innenfor en klar målsetning om overgang til ar-beid, kan det utløse økt kreativitet for utviklingenav nye og mer effektive tjenester.


Bruk av konkurranse har imidlertid elementeri seg som kan gi lite effektiv ressursbruk i forholdtil målene for arbeidsmarkedspolitikken. Hvis må-let er antall personer i jobb, vil det for eksempelkunne ligge et incitament til å hjelpe dem som harstørst sjanse for å finne seg jobb selv. Det vil kunneinnebære en nedprioritering av grupper som harde største problemene på arbeidsmarkedet. Enkel-te vil også kunne oppleve nedgang i tjenestekvali-teten hvis det blir lagt mindre vekt på godt sam-svar mellom den enkelte arbeidssøkers kompetan-se og kravene i de jobbene det formidles til. Det vilkunne føre til dårligere utnyttelse av den enkeltearbeidssøkers kompetanse og talent. For å sikre atprivat produksjon basert på privatøkonomiske inci-tament gir et samfunnsøkonomisk ønsket resultat,er det av stor betydning hvordan kontraktene mel-lom Aetat og de private tiltaksarrangørene utfor-mes. Særlig vil det være aktuelt å lage ordningersom har innebygget økonomiske incitamenter, foreksempel bonusordninger.

I arbeidet overfor arbeidsledige og yrkeshem-mede er det ikke én standardisert type innsats somer den mest relevante. Både omfang og lengden påoppfølgingen herunder tiltaksinnsatsen, er gjen-stand for skjønn. Ved utforming av kontrakter mel-lom Aetat og tiltaksarrangører som for eksempelbetaler for antall personer attført, kan det være enfare for at attføringsløp kan bli kortere enn ønske-lig. Ved kontrakter som f.eks. honorerer ressurs-bruk, vil det være en fare for at attføringsløp blirlengre enn ønskelig. Et for kort attføringsløp økersannsynligheten for at den attførte ikke er godtnok restituert med fare for tilbakefall etter en kortperiode i jobb. Et for langt attføringsløp vil på denannen side beslaglegge arbeidskraft i uproduktiveanvendelser og øke de offentlige utgiftene.

Utformes kontrakter på en slik måte at kom-mersielle aktører honoreres for å koble arbeidssø-kere mot ledige stillinger, vil tiltaksarrangørene/private aktørene selv vurdere i hvilken grad ar-beidssøkerne trenger kvalifisering/opplæring forat kobling skal finne sted. Beslutningen om i hvil-ket omfang arbeidssøkeren trenger kvalifisering/opplæring kan dermed i noen grad overlates til dekommersielle aktørene. Mer omfattende opplæ-ring vil vanskelig kunne dekkes uten at det lagessærskilte finansieringsopplegg. Modellen vil imid-lertid passe godt for ulike former for jobbsøkings-opplæring og oppfølging. Kontraktene bør honore-re formidlinger til arbeid som er av en viss varighetog ikke bare til kortvarig arbeid.

Rene formidlingstiltak kan være aktuelle å tilbygrupper av arbeidssøkere som er formidlingskla-re. Gjennom slike opplegg kan en nytte private ak-tører i arbeidet for å formidle arbeidssøkerne tiljobb. Målgruppen kan være arbeidssøkere somhar hatt en periode med arbeidssøkning på egenhånd. Brukeren bør helst ha flere aktører å velgemellom. Det vil være naturlig å innhente tilbudgjennom en prekvalifiseringsrunde for å sikre kva-liteten på de aktørene som gis mulighet til å levereformidlingstjenester til arbeidssøkerne. Aetat børimidlertid kunne pålegge den enkelte arbeidssø-ker å delta i et slikt tiltak. Hvis dette avslås, vil Ae-tat kunne stoppe utbetalingene av økonomiskeytelser (dagpenger/individstønad/attføringspen-ger) på samme måten som når det gjelder tilvis-ning til andre tiltak.

De ulike aktørenes resultater mht. i hvilkengrad de lykkes med å få brukerne i jobb er viktiginformasjon både for arbeidssøkere og Aetat. Hvorarbeidssøkerne kan velge mellom flere tilbydere,er slik informasjon viktig. De økonomiske finansie-ringsordningene vil påvirke omfang og innretnin-gen på innsatsen til leverandørene av arbeidsmar-kedstjenester. For å motvirke uheldige tilpasnin-ger blant tiltaksarrangørene til et gitt belønnings-system, vil det kunne være aktuelt å endre innhol-det i dette etter noe tid. Resultatene som oppnås,bør også ha betydning for senere kontrakter medAetat. Det kan bidra til å motvirke aktører som vilmisbruke systemet. I geografiske områder med fåeller bare én tilbyder bør tilbudene fra private ak-tører vurderes i forhold til tilbud i andre områderfor å sikre seg mot for høye priser pga. av mang-lende konkurranse.

Private aktører brukes mye i arbeidsmarkeds-politikken i Norge i dag. Bl.a. kjøper Aetat arbeids-markedskurs og jobbklubber av eksterne leveran-dører gjennom bruk av anbud. Arbeidsmarkeds-myndighetene utformer kontrakter og bestiller eg-net tiltak på vegne av brukerne, samt kontrollererat tiltakene gjennomføres på en tilfredsstillendemåte. Ulike aktører (private, kommunale og frivilli-ge) konkurrerer om å tilby slike tjenester. Depar-tementet mener kjøp av tjenester med fordel kanutvides til formidlings- og oppfølgingstjenester itråd med tidligere vedtak i Stortinget. Dette erfulgt opp i flere forsøk som Aetat driver både i for-hold til yrkeshemmede, langtidsledige og eldre.Det vises til nærmere omtale i kap. 7.


7 Organisering av arbeidsmarkedsfeltet. Aetats rolle

I løpet av 90-tallet fikk en «aktiv arbeidsmarkeds-politikk» økt oppslutning i store deler av Europa.Politikkanbefalingene fra OECD og EU har bidratttil dette, jf. OECDs «Jobs Strategy» (1994) og EUs«Employment Guidelines» (1997). Det har bidratttil å øke de aktive arbeidsmarkedstiltakenes andelav de samlede offentlige utgifter til arbeidsmar-kedsformål fra 30 til 40 prosent innenfor OECD-området fra 1993 til 2000. Evalueringsresultater avkvalifiseringstiltak fra flere land viser liten effektav slike tiltak med mindre de har vært målrettetmot spesielle grupper og stillinger. Det har ført tilat politikkanbefalingene er blitt mer spesifikke desenere årene. Fokuset er nå satt på sterkere opp-følging av de ledige.

7.1 Teoretiske beskrivelser avarbeidsmarkedets funksjonsmåteog noen empiriske resultater avaktiv arbeidsmarkedspolitikk

Teoretiske effekter av aktiv arbeidsmarkedspolitikk

Generelle egenskaper for et marked vil også gjeldefor arbeidsmarkedet. Det innebærer bl.a. at tilpas-ningen i arbeidsmarkedet vil bestemmes av etsamspill mellom tilbud og etterspørsel etter ar-beidskraft. Den forskningsmessige drøftingen avog forklaringen av tilpasningen i arbeidsmarkedetfinnes oftest innenfor to teorirammer; den såkaltefagforeningsmodellen og søketeorien. Teoriene sup-plerer hverandre. I begge teorier inngår arbeids-markedspolitikken som en variabel som kan påvir-ke nivået på strukturledigheten, dvs. den delen avledigheten som verken kan forklares med normalsøketid ved skifte fra en jobb til en annen eller vedovergang fra utdanning til arbeid (friksjonsledig-het) eller ved ledighet som skyldes lavkonjunktur(konjunkturledighet).

Kjernen i fagforeningsmodellen er at tilpasnin-gen i arbeidsmarkedet domineres av forhandlin-ger mellom arbeidsgivere og fagforeninger. I denenkleste form av teorien forhandler en fagforeningog en arbeidsgiver/arbeidsgiverorganisasjon omlønn, mens sysselsettingen deretter bestemmes avarbeidsgiver. Under rimelige forutsetninger står

arbeidstakerorganisasjonen overfor en valgmenymellom høyere lønn og lavere sysselsetting ellerlavere lønn og høyere sysselsetting. Innenfor dettemodellapparatet er nivået på det effektive arbeids-tilbudet viktig for å forklare lønnsfastsettingen ogderved indirekte omfanget av sysselsettingen ogledigheten.

Søketeorien tar utgangspunkt i at arbeidsmar-kedet er et marked med mye «trafikk». Det erstrømmer av personer fra én jobb til en annen, frautdannelse til arbeid, inn i og ut av ledighet og innog ut av selve arbeidsmarkedet: Arbeidssøkere le-ter etter jobber og arbeidsgivere leter etter ar-beidstakere. En slik trafikk medfører at arbeids-markedet alltid vil være preget av friksjoner ellerforstyrrelser som bidrar til avvik mellom tilbudetog etterspørselen etter arbeidskraft. Formålet medarbeidsmarkedspolitikken vil være å redusere dis-se friksjonene til et lavest mulig nivå, helst ned tildet nivået som representerer et normalt friksjons-ledighetsnivå. Det kan skje bl.a. gjennom bedre in-formasjon om hvor det er ledige stillinger og hvordet er arbeidssøkere. Det kan skje gjennom å gjøredatabaser over ledige stillinger og arbeidssøkerelett tilgjengelig.

Utformingen av og nivået på arbeidsmarkedstil-takene kan forventes å påvirke det effektive ar-beidstilbudet i to retninger: På den ene side kan ar-beidsmarkedstiltak forventes å øke arbeidstilbudetidet deltakelse på arbeidsmarkedstiltak vil i) moti-vere til økt jobbsøking, ii) hindre at arbeidsledigefaller ut av arbeidsstyrken og iii) gi arbeidssøkerekvalifikasjoner det er behov for i arbeidsmarkedet.På den annen side vil deltakelse på tiltak på kortsikt, i tiltaksperioden, medføre redusert jobbsøke-aktivitet. Det gir redusert arbeidstilbud og dermedlavere sysselsetning. Den samlede virkningen vilavhenge av styrken på de to motstridende effekte-ne.

Både i Norge og i utlandet har det de senereårene vært en omfattende forskning på effekten avarbeidsmarkedspolitikken, både effektene av en-keltstående tiltak og samlet. Det må sees i sam-menheng med de betydelige ressursene som bru-kes på området i mange land, og med at en teore-tisk kan tenke seg både positive og negative effek-ter for arbeidsmarkedet.


1 Se f.eks. Unemployment Duration, Incentives and Institutions(...), K. Røed. P. Jensen & A. Thoursie, Draft, 2002

2 Does unemployment compensation affect unemployment du-ration, K. Røed & T. Zhang, Draft, 2002

Aktiv arbeidsmarkedspolitikk – empiriske resultat

Deltakelse på tiltak gir ifølge norske evaluerings-resultater, gjennomgående høyere sannsynlighetfor å komme i jobb enn å være helt ledig. Statistisksentralbyrå (SSB) har for eksempel gjentatte gan-ger gjennomført en vurdering av effekten av de or-dinære arbeidsmarkedstiltakene basert på registe-ropplysninger. Gjennomgående fremkommer detat 40–45 pst. av de som deltar på arbeidsmarkeds-tiltak er i jobb seks måneder etter avsluttet ar-beidsmarkedstiltak. I sammenligningsgruppene erandelen i jobb typisk 25–30 pst. når det søkes korri-gert for observerbare forskjeller mellom tiltaksdel-takere og helt ledige. Det innebærer at tiltaksdelta-kere gjennomgående har 10–15 prosentpoenghøyere sannsynlighet for å komme i jobb. Det vi-ses til tabell 8.1. Andre resultat som fremkommerfra SSBs evaluering er at i) personer under 20 århar mindre effekt av å delta på tiltak i forhold tileldre deltakere, ii) personer over 60 år har størreeffekt av å delta på tiltak i forhold til yngre delta-kere og iii) langtidsledige har større effekt av ådelta på tiltak enn personer som har kortere ledig-hetserfaring.

Grunnet metodiske problemer, og særlig se-leksjonsskjevheter og forskjeller i egenskaper en ikkehar statistikk over, har det i mange av studiene værtproblemer med å skille statistisk samvariasjon fraen årsakssammenheng når en søker å måle effekte-ne av tiltak. Hvis tiltaksdeltakere systematisk harandre egenskaper enn andre ledige, og det i evalu-eringene ikke er mulig å korrigere for dette, vilevalueringene ikke rapportere korrekte effekter avtiltaksdeltakelse. F.eks. tyder enkelte resultater påat deltakere på arbeidsmarkedskurs er mer moti-verte jobbsøkere enn de som ikke deltar. Hvis mo-tivasjon også innebærer økt sannsynlighet for åkomme i jobb, vil evalueringene overdrive effektenav å delta på arbeidsmarkedstiltak. Men utvalgs-skjevheten kan også gå den andre veien. F.eks. ty-der mye på at deltakere på sysselsetningstiltakgjennomgående er mindre motiverte arbeidssøke-re enn andre ledige. I så fall undervurderes effek-ten av tiltaksdeltakelse.

I Sverige er det nylig foretatt en omfattendeoppsummering av mange evalueringer av den akti-ve arbeidsmarkedspolitikken (Calmfors m.fl.,2002). Hovedkonklusjonen her er nokså nedslåen-de. Det er ikke mulig å påvise at politikken har bi-dratt til økt sysselsetning og det er vanskelig å på-vise positive individeffekter på 1990-tallet. Det er li-te trolig at det skyldes metodiske forskjeller.

I et fåtall evalueringer som inkluderer informa-sjon både fra Sverige og Norge, er effekten av til-

tak gjennomgående mer positiv i Norge. Det kanpekes på enkelte forhold som trekker i retning avat tiltakene kan ha hatt bedre effekter i Norge:

i) Gjennom store deler av 1990-tallet har Sveri-ge hatt en svært høy andel av sine arbeidssøkerepå tiltak. En slik høy tiltaksinnsats kan innebære atogså personer som ville ha klart seg godt uten bi-stand deltar på arbeidsmarkedstiltak. I første delav perioden kunne deltakelse på tiltak kvalifiseretil en ny periode på dagpenger.

ii) Konjunktursituasjonen har vært mer gunstigi Norge enn i Sverige på 90-tallet.

Sentrale forskermiljøer i Norge med høyt fokuspå metodeutvikling (Institutt for samfunnsforsk-ning og Frischsenteret) konkluderer med at denaktive arbeidsmarkedspolitikken på 1990-tallet harfungert i tråd med formålet. Tiltakene har i hoved-sak nådd frem til målgruppene og tiltakene har idet store og hele hatt positive sysselsettingseffek-ter for deltakerne. Dagpengesystemets utforminger et sentralt element for effektiviteten av arbeids-markedspolitikken. Basert på flere analyser pånorske og svenske registerdata har Frischsenteretde seneste par årene gjort følgende funn:1

i. Kompensasjonsgraden i dagpengesystemethar en negativ effekt på sannsynligheten for ågå fra ledighet til jobb. Reduseres kompensa-sjonsgraden med f.eks. én prosent, anslås over-gangen ut av ledighet å øke med nær én pro-sent. Menn påvirkes noe mer av kompensa-sjonsgradens størrelse enn hva kvinner gjør.En reduksjon i økonomiske ytelser på f.eks. 10pst. kan redusere et 10-måneders ledighetsfor-løp med om lag én måned for menn og en til touker for kvinner.

ii. Dagpengeperiodens formelle varighet har ge-nerelt en negativ effekt på overgangsratene utav ledighet. En forkorting av dagpengeperio-dens varighet har betydning for avgangsrate-ne.2 Kvinner påvirkes noe mer av ytelsens va-righet enn hva menn gjør. Overgangsratene utav ledighet økte kraftig (40–60 pst.) i de sistemånedene før opphør av dagpengeperioden,gitt det dagpengesystemet en hadde midt på90-tallet. Denne effekten kom til tross for at deti dagpengesystemet i analyseperioden var mu-lig å fornye dagpengerettighetene gjennomdeltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Tilsvaren-de funn er gjort på svenske data.

iii. «Myke beskrankninger» har stor betydning forovergangsratene ut av ledighet. Såkalte «myke


3 Samme kilde som over.4 Se f.eks. OECD Employment Outlook 2000, kapittel 4; «What

works and for whom: a review of OECD countries» experien-ces with activ labour market policies», OECD Working paper2001:14 og Torp, Røed m.fl.: Dagpenger i Norden (2001)

beskrankninger» for eksempel i form av kravom tiltaksdeltakelse, har stor effekt på avgan-gen fra ledighet. Deltakelse på arbeidsmar-kedstiltak oppfattes av mange mer som enulempe enn et gode, bl.a. fordi det beslagleg-ger tidsbruken til arbeidssøkerne. Det pekespå at ved bruk av «myke» varighetsbeskrank-ninger vil det være mulig å motvirke de negati-ve incitamentene som følger av en sjenerøsdagpengeordning. Bruk av slike «myke» varig-hetsbeskrankninger synes særlig virkningsful-le hvis de settes inn når utstrømningen fra le-dighet begynner å bli svært lav. For eksempelviser data at utstrømningen fra ledigheten dem-pes betydelig når ledigheten har vart om lagseks måneder.3 Frischsenteret mener at sterke-re krav til arbeidssøkerne ved seks månedersledighet vil kunne øke avgangen ut av ledighetmed 40–60 pst. «Myke beskrankninger» vil in-nebære sterkere oppfølging av de ledige. Detkan bl.a. innebære å innkalle personer til ar-beidskontoret, krav om å ta ledige jobber, aktivjobbsøking eller tiltaksdeltakelse.

Politikkanbefalinger fra OECD vedrørende fremmeav overgang til arbeid for ordinære arbeidssøkere

Det er de senere år gjennomført en rekke studiersom søker å belyse effekter av arbeidsmarkedspo-litikken og dagpengesystemet.4 Under skal vi spe-sielt se på politikkanbefalingene fra OECD. Anbe-falingene er basert på oppsummering av forskning.Det er god overensstemmelse mellom OECDs be-grep «adferdskrav» og Frischsenterets «myke be-skrankninger». Forskningsresultatene underbyg-ger at hvilke krav som stilles til mottakerne av dag-penger og hvordan ytelsene forvaltes er meget vik-tig for arbeidssøkernes adferd. Dette påvirker hvorlang tid det tar for arbeidssøkerne å komme i ordi-nær jobb. Erfaringene trekker i retning av at denne«adferdseffekten» synes å være viktigere for over-gangen til jobb enn den mer direkte effekten somfølger av deltakelse i ulike kvalifiseringsprogram.Det fremkommer videre at det er god overens-stemmelse mellom OECDs og Frischsenteret nårdet gjelder hvilken effekt på overgangsratene ut avledighet som kan forventes ved innføring av «my-ke beskrankninger»/adferdskrav.

I tidligere politikkanbefalinger var OECD sær-lig opptatt av problemer med manglende samsvar

mht. kompetanse mellom tilbud og etterspørsel avarbeidskraft. For å møte disse problemene ble øktbehov for kvalifiseringstiltak fremhevet. Dette erfortsatt viktig. OECD trekker imidlertid nå frem atmedlemslandene også bør se på tiltak som kan på-virke arbeidssøkernes adferd og på virkemidlersom kan skille reelle fra ikke-reelle arbeidssøkere.Denne vridningen i oppmerksomhet kan dels seessom en følge av økende sysselsetting på slutten av90-tallet, økt generelt utdanningsnivå hos de ledigei tillegg til bedre analyser av arbeidsmarkedspoli-tikken. I en situasjon med høy og økende arbeids-ledighet vil ledigheten i stor grad være forklart avforhold utenfor arbeidssøkerens kontroll, mens ien situasjon med lav og/eller fallende ledighet, villedigheten i større grad være en funksjon av egenadferd. En streng praktisering av de formelle kra-vene for å motta økonomiske ytelser vil kunnefremme raskere overgang til arbeid. OECD peker idenne sammenheng på at kravene for å motta ytel-ser (dvs. å være reell arbeidssøker) ikke håndhe-ves strengt nok i de fleste medlemsland.

I tråd med tradisjonelle funn, peker OECD påat redusert kompensasjonsgrad er den mest direk-te måten å øke avgangsratene ut av ledighet oghindre at personer blir gående passive i lang tid.Ved reduksjon i kompensasjonsgraden vil denlønn arbeidssøkeren må ha for å ta en jobb redu-seres. Ordinær jobb vil da fremstå som enda merattraktivt enn arbeidsledighet med dagpenger.

Arbeidssøking er forbundet med betydeligubehag for mange. Samtidig er det slik at over-gang fra ledighet til jobb vil være en funksjon av ar-beidssøkerens egen adferd. Konsekvensen av det-te er at regelverk og praktisering av dagpengesys-temet ikke først og fremst bør vurderes i forhold tilinnvirkning på jobbsannsynligheter etter deltakel-se i ulike tiltak, men snarere i forhold til hvordanreglene påvirker arbeidssøkernes incitamenter ogadferd. Selv om OECD mener redusert kompensa-sjonsgrad er den mest direkte måten å øke av-gangsratene ut av ledighet, tar OECD det for gitt atde fleste medlemsland vektlegger den velferdspo-litiske dimensjonen sterkt ved fastsetting av kom-pensasjonsnivået i dagpengeordningen. Oppmerk-somheten rettes derfor også mot andre, mer indi-rekte virkemidler.

OECDs hovedkonklusjon er at ulike typer av«aktiveringskrav» øker avgangsratene ut av ledig-het. Slike «aktiveringskrav» kan f.eks. være krav tili) å dokumentere jobbsøkingsadferd, ii) å møteopp til konsultasjon på arbeidskontoret, iii) å utar-beide handlingsplan iv) å ta tildelt jobb, v) å deltapå ulike arbeidsmarkedstiltak. Adferdskravene måav arbeidssøkerne oppfattes som reelle. Sanksjo-


ner, først og fremst i form av kortere eller lengretids avstenging av ytelser, må derfor være inklu-dert i systemet og må brukes konsekvent.

OECD viser til flere undersøkelser der detfremkommer at innkalling til ulike program i segselv kan motivere arbeidssøker til å skaffe seg or-dinær jobb. Én forklaring er at tiltaksdeltakelsemedfører tap av fritid og fleksibilitet. Ved ulike for-mer for aktivitetskrav blir dermed alternativet tilpassiv ledighet (jobbsøking og overgang til syssel-setting) et mer attraktivt alternativ. Det vises til un-dersøkelser fra ulike land der avgangsratene fra le-dighet økte med opp til 60 pst. ved innkalling til til-tak. Generelt mener OECD det er støtte for å antaat krav til å rapportere søkeadferd og regelmessiginnkalling til intervju vil øke avgangsratene fra le-dighet med 15–30 pst. Effekten kan, etter OECDsvurdering, være minst like stor som alternativestrategier for inngrep i ledighetperioden (somf.eks. aktiv kobling av ledige mot ledige stillinger).

OECD viser til at jobbsøkingen avtar ved delta-kelse på kvalifiseringstiltak så lenge dette varer.Den ledige konsentrerer seg om tiltaket. Erkjen-nelsen av at søkeaktiviteten er lav under tiltaksdel-takelse, innebærer at tiltak ikke bør settes inn føretter noen måneders ledighet. I tillegg bør det stil-les krav til søkeadferd også under tiltaksdeltakel-se.

Konklusjonene fra OECD er at effekten av så-kalte «myke inngrep» i ledighetsperioden i form avbeslagleggelse av fritid gjennom bl.a. i) krav til sø-keadferd, ii) innkalling til konsultasjon med ar-beidsmarkedsmyndighetene og iii) krav om til-taksdeltakelse, synes å være mer effektivt enn sel-ve effekten av tiltaket. OECD peker på at evaluerin-ger som bare søker å måle effekter i etterkant avtiltaksdeltakelse ikke fokuserer på de mest effekti-ve komponentene av den aktive arbeidsmarkeds-politikken.

Viktigheten av aktive arbeidssøkere har lengedominert tenkningen omkring utformingen av ar-beidsmarkedspolitikken i Norge, både overfor or-dinære arbeidssøkere og yrkeshemmede. Dettegjenspeiler seg bl.a. i dagpengeregelverket. Tiltak-sinnsatsen overfor ordinære arbeidssøkere varie-rer med konjunktursituasjonen, mens attføringstil-tak er nødvendige for at yrkeshemmede skal kun-ne komme i jobb. Et økende antall yrkeshemmedemed behov for yrkesrettet attføring har bidratt tilat denne gruppen utgjør en stadig større andel avAetats brukergruppe. Samlet har dette bidratt til attiltaksintensiteten i arbeidsmarkedspolitikken erhøyere i Norge enn i mange andre land selv i høy-konjunkturperioden på 90-tallet.

Regjeringen legger til grunn en opptrapping av

innsatsen overfor den enkelte etter hvert som le-dighetsperioden blir lengre og med vekt på indivi-duell tilpasning. Dette er i tråd med konklusjoneneOECD trekker av sine analyser for oppfølgingen avde ledige. Det vises til nærmere omtale i avsnitt8.1.

7.2 Dagpengesystemet – en sentraldel av arbeidsmarkedspolitikken

Det er store strømmer inn og ut av ledighet. 75 000var registrert ledig i 2002 i gjennomsnitt. Om lag300 000 personer var imidlertid registrert helt le-dig i løpet av året. I løpet av en syvårsperiode harnær en million ordinære arbeidssøkere registrertseg som arbeidssøker i Aetat. Vel 60 pst. av de heltledige mottok dagpenger. De fleste ledige kom-mer raskt i jobb. Ifølge tall fra Aetat fra 2002 hadde60 pst. av arbeidssøkerne som kom i jobb, vært le-dig i mindre enn et halvt år i løpet av de to siste åre-ne. En del har imidlertid lengre arbeidssøkerperio-der. Tall fra den samme undersøkelsen viste at 40pst. hadde vært arbeidssøker mer enn ett år i løpetav siste toårs periode. Aetats oppgave er å lage sys-temer som kan imøtekomme behov hos alle somhenvender seg til Aetat. I tillegg til gode admi-nistrative opplegg og rutiner er det viktig med øko-nomiske incitamenter som bidrar til at den enkelt-es egen innsats og Aetats innsats trekker i sammeretning, dvs. fremmer rask overgang til arbeid. Ut-formingen av dagpengesystemet er særlig viktig.Det er omtalt nedenfor. Aetat og etatens virkemid-ler er omtalt i avsnitt 7.4 og 7.5.

Et dagpengesystem som gir bedre incitamen-ter til å søke jobb lå bak regjeringens forslag tilendringer i dagpengesystemet som Stortinget slut-tet seg til ved behandlingen av Ot.prp. nr. 15(2002–2003) og Innst. O. nr. 50 (2002–2003). End-ringen er fulgt opp med forskriftendringer knyttettil plikt til å drive aktiv arbeidssøkning eller annenaktivitet for å komme i arbeid for arbeidssøkeresom mottar dagpenger. De vedtatte endringenehar støtte i nyere forskning (jf. omtale i avsnitt 7.1)og bygger på erfaringer fra Norge og andre landom hvordan utformingen av dagpengesystemet på-virker incitamentene til å søke arbeid. Krav knyttettil adferd bidrar til at strømmene ut av ledighetøker. For at Aetat skal kunne stille krav til arbeids-søkerne må Aetat ha et godt system for oppfølgingmed tilbud om hjelp for de som trenger assistanseog rettledning i jobbsøkingsprosessen. God opp-følging innebærer også at noen vil kunne miste ret-ten til dagpenger for en tid. Tall over dagpenge-mottakere som fikk tidsbegrenset bortfall av dag-


penger i 2002 var 2100. Antallet er økt til noe over3000 i år. Disse lave tallene indikerer at det storeflertallet av dagpengemottakerne oppfyller sineforpliktelser som arbeidssøkere.

Arbeidssøkerne er en sammensatt gruppe. Deter krevende for arbeidskontoret å vite i hvilkengrad en arbeidssøkers vanskeligheter med å kom-me i jobb er knyttet til arbeidssøkerens egen ad-ferd (dvs. forhold arbeidssøkeren selv har kontrollover) eller forhold arbeidssøkeren selv ikke harkontroll over (lav etterspørsel etter arbeidskraftmv.). Stilt overfor aktivitetskrav vil arbeidssøkernegjennom sitt handlingsmønster bidra til å synlig-gjøre om han/hun er reell arbeidssøker. Aktivitets-krav innebærer at de personer som har de bestejobbmulighetene i større grad enn andre vil strøm-me ut av ledighet. En streng håndheving av regel-verket, gjennom ulike former for aktivitetskrav,kan dermed bidra til å skille reelle fra ikke-reellearbeidssøkere. Gjennom dette bidrar en til at be-holdningen av arbeidssøkere i større grad bestårav arbeidssøkere som faktisk trenger hjelp. På denmåten kan ressursene i arbeidsmarkedspolitikkeni større grad rettes mot de målgrupper som harstørst behov for assistanse. Det bidrar til å øke ef-fektiviteten i politikken.

Hyppige konsultasjoner, krav til jobbsøking ogulike former for jobbklubb mv. innebærer bruk avadministrative ressurser og krever ressurser tilselve tiltaksgjennomføringen. Innkalling av alle ar-beidssøkerne hver tredje måned til arbeidskonto-ret var en del av Aetats retningslinjer i en periodepå 90-tallet. Denne ordningen beslagla en ubetyde-lig del av tiden til arbeidssøkerne, mens Aetatbrukte mye ressurser på å praktisere ordningen.Hensiktsmessige administrative rutiner er en nød-vendig del av en aktiv oppfølging av de ledige. Akti-vitetskrav og oppfølgingsrutiner skal sammen bi-dra til at etaten kommer inn i en god sirkel med øktgjennomstrømning av arbeidssøkere og økt over-gang til arbeid. Dette vil kunne gi lavere behold-ning av arbeidsledige og reduserte dagpengeutbe-talinger.

Dagpengesystemet skal gi økonomisk trygg-het for arbeidsledige i en periode mens de søkeretter nytt arbeid. For dagpengemottakerne bør ar-beidssøking være en fulltids aktivitet. Dagpenge-systemet er en økonomisk sikring som muliggjørdette. For å begrense belastningen på budsjettetbør regelverket samtidig oppmuntre den enkeltetil høy søkeintensitet. For å balansere disse hensy-nene la sysselsettingsutvalget fra 1992 til grunn isin rapport (NOU 1992:26) et stønadsnivå for dag-pengene som er lavere enn bortfalt inntekt, bortfallav ytelsen om den ledige vegrer seg mot tilbud om

arbeid eller tiltak og begrenset stønadstid. Endrin-gene som skjedde 1. januar 2003 bygget på disseprinsippene. Regjeringen mener det er viktig å hol-de en relativt høy grad av inntektskompensasjonved ledighet, mens den maksimale stønadsperio-den bør begrenses. En betydelig gruppe arbeids-søkere kvalifiserer ikke for dagpenger. Deler avdisse vil måtte motta økonomiske ytelser fra sosial-kontoret for livsopphold. Innføring av en arbeids-søkerstøtte vil bli vurdert som ledd i gjennomgan-gen av organiseringen av forvaltningen av arbeids-markeds-, trygde- og sosialpolitikken. Erfaringerfra forsøket i Verdal kommune vil bli vurdert i densammenheng.

Personene som mottar dagpenger bør ikkevære for sterkt knyttet til annen aktivitet, da det vilbegrense arbeidssøkingen. Enkelte dagpengemot-takere kan ønske å starte eller videreføre en utdan-nelse i stedet for å lete etter ledige jobber. For denenkelte vil utdannelse kunne gi bedre arbeidsmar-kedsutsikter på noe lengre sikt. Dagpengene skalvære en korttidsytelse ved arbeidssøking, ikke enutdannelsesfinansiering. Det vil også være urett-ferdig overfor de som finansierer utdannelsen singjennom lånekassen hvis andre kan få finansiertden med dagpenger. Med hjemmel i loven har de-partementet gitt forskrifter om unntak fra dennebestemmelsen når det gjelder utdannelse elleropplæring utenfor normal arbeidstid og utdannel-se eller opplæring av kortere varighet innenfornormal arbeidstid.

Tallet på statlige ventelønnsmottakere har økt ogvar ved utgangen av 2002 kommet opp i 3200 per-soner. Bare 169 ventelønnsmottakere kom i nyttfast arbeid i 2002. Det innebærer vesentlig lavereutstrømningsrater fra ventelønnsordningen ennutstrømningsraten fra ledighet blant ordinære ledi-ge. I noen grad skyldes dette at ventelønnsmotta-kerne i gjennomsnitt er eldre enn gjennomsnittetav alle arbeidssøkere. Bl.a. er vel 80 pst. over 50 årog en tredjedel er over 60 år. Regelverket gir ven-telønnsmottakerne bedre rettigheter enn dagpen-geregelverket.

For å oppnå større overgang til jobb og for å re-dusere tilstrømningen, er enkelte endringer gjen-nomført, bl.a. er oppfølgingen av ventelønnsmotta-kerne overført til Aetat. Aetat har en bonusordningoverfor private aktører. Formidlingsaktøren vilkunne motta inntil 40 000 kr ved formidling til fastjobb. Ved formidling til midlertidig jobb vil bonu-sen bli satt lavere. Det utbetales også en grunnstøt-te til formidlingsaktøren per deltaker som følgesopp. Aetat lokal vil kunne motta inntil 10 000 kr i til-retteleggingstilskudd når etaten har bidratt med


5 Transforming Disability into Ability – Policies to promotework and income security for disabled people, OECD 2003.

sitt arbeid til formidlingen. Det er obligatorisk del-takelse for ventelønnsmottakerne.

7.3 Politikk overforfunksjonshemmede/yrkeshemmede

Innsatsen overfor personer med nedsatt funksjons-evne skal fremme to hovedmål. Et hovedmål er åfremme inkludering av de funksjonshemmede vedat de blir oppmuntret og får mulighet til å delta sålangt det er mulig i arbeidslivet. Meningsfullt ar-beid er positivt for inntekt, læring, selvfølelse ogsosial deltakelse. Det andre hovedmålet er å sikregruppen rimelig inntektssikring som kan gi demen akseptabel levestandard tross funksjonshem-ningen. Disse to målene kan være motstridende.Det er derfor viktig å ta hensyn til begge målsettin-gene når regelverket utformes.

Yrkeshemmede er et begrep som benyttes avoffentlige myndigheter om personer med redusertarbeidsevne som er under yrkesrettet attføring (jf.boks 4.1). Begrepet funksjonshemmet er ofte ba-sert på en selvdefinert tilstand som også kan om-fatte personer uten yrkeshemninger eller redusertarbeidsevne. I SSB’s statistikk om funksjonshem-medes arbeidsmarkedsdeltakelse er det den en-keltes egen vurdering som ligger til grunn. Detgjelder også i OECD’s rapport som er omtalt ne-denfor. I dette avsnittet brukes funksjonshemme-de og yrkeshemmede som synonyme begreper.

Vurderinger og anbefalinger fra OECD

OECD har gjennomført og i 2003 publisert en ana-lyse av politikken i medlemslandene i forhold til deto nevnte hovedmålene5. Analysen tar for seg utfor-mingen av politikken overfor funksjonshemmede.Den trekker frem tiltak som har vist seg å være vel-lykket for å fremme sysselsetting, redusere stø-nadsavhengighet og sikre en rimelig inntekt forgruppen.

OECD peker på at funksjonshemmede i yrkes-aktiv alder er en stor og heterogen gruppe. Om lagen tredjedel av de funksjonshemmede har alvorli-ge handikap. Mennesker med likeartede handikaper en liten minoritet. Mangfoldet i gruppen er en avde viktigste utfordringene mottaks- og behand-lingsapparatet står overfor bl.a. vedrørende brukav tiltak for disse menneskene.

Siden andelen i arbeid blant funksjonshemme-de er lav, spiller stønader en viktig rolle i å sikre

inntektssikkerhet for denne gruppen ifølge OECD.Uførestønader og permanente pensjonsstønaderer viktige komponenter i den totale inntekten tilfunksjonshemmede i yrkesaktiv alder i landene.Arbeidsledighetstrygd betyr mye mindre.Gruppensom mottar uførestønader er høy i mange land.Mennesker med mentale og psykiske problemerutgjør mellom en tredjedel og en fjerdedel av mot-takerne av uførestønadene, og står for en betydeligdel av økningen de senere årene. Flertallet av per-sonene som etter egen vurdering oppgir at de erfunksjonshemmede, rapporterer at de ikke mottaruførestønad. Utstrømning fra uførestønader ogover i jobb er veldig lav i OECD-landene, uavhen-gig av muligheten for delvise stønader, jobbincen-tiver etc. i de ulike landene. I land med høyt stø-nadsnivå er gjennomgående en høy andel av defunksjonshemmede stønadsmottakere. I de senereår har også land med et lavt stønadsnivå sett en øk-ning i innstrømningen med påfølgende økning iandelen funksjonshemmede på stønader.

OECD mener det er lite som tyder på at høy el-ler økende arbeidsledighet medfører høy eller sti-gende andel med mottakere av uførestønad, mendet er noen indikasjoner på at strengere krav for åfå uførestønad resulterer i noe høyere arbeidsle-dighetsnivåer. Det er lite overganger mellom pen-sjonsstønader og uførestønader. Tvert imot synesdet å være slik at i land hvor uførepensjonering ermye brukt blant eldre arbeidstakere, så er det ogsåutstrakt bruk av førtidspensjonsordninger.

Lovbasert beskyttelse av sysselsatte har en ten-dens til å være til fordel for mennesker som allere-de er i jobb (dvs.»insiderne»), mer enn for demsom er uten jobb eller søker etter en (dvs. «outsi-derne»). Passende sanksjoner med henblikk på ar-beidsgivere som ikke oppfyller sine forpliktelseretter arbeidsmiljøregelverket er viktig for å sikreat arbeidsgiverne foretar nødvendige tilpasningerav arbeidsplassen til arbeidstakerens situasjon.

Variasjonen i andelen yrkesaktive blant funk-sjonshemmede er sterkt korrelert med variasjoneni andelen yrkesaktive blant ikke funksjonshemme-de. Dette indikerer at generelle markedskrefter iarbeidsmarkedet har stor innflytelse på andelenyrkesaktive blant funksjonshemmede, og at en ge-nerell sysselsettingsfremmende politikk også styr-ker sysselsettingen av spesielle grupper som men-nesker med nedsatt arbeidskapasitet.

OECD summerer opp sine politikkanbefalin-ger vedrørende funksjonshemmede og arbeid i føl-gende punkter:

Samfunnet må erkjenne den funksjonshemmedesstatus uavhengig av jobb og inntekt. Samfunnet måendre oppfatningen om at funksjonshemmede be-


tyr det samme som «ikke i stand til å arbeide». Ethandikap må betraktes som en tilstand, men utenautomatrisk å bli behandlet som et hinder for å ar-beide. Medisinsk tilstand og arbeidsevne bør blivurdert med jevne mellomrom.

Politikken må bidra til å skape en kultur medgjensidige forpliktelser. De fleste samfunn ser sinforpliktelse til å integrere funksjonshemmedemennesker i arbeidslivet. Det er mindre vanlig åforvente noe tilbake fra funksjonshemmede men-nesker. Stønader bør i prinsippet være betinget avdeltagelse i arbeid, yrkesrehabilitering eller andreintegreringstiltak. Aktiv deltagelse bør være enforpliktelse for mottak av stønad. Funksjonshem-mede må forventes å kunne gjøre en anstrengelsefor å delta i arbeidslivet. Dersom den funksjons-hemmede selv ikke gjør en innsats, bør det kunnefå følger for stønaden. Dette vil, hvis det skal gjen-nomføres, kreve betydelig restrukturering av le-galt og institusjonelt rammeverk for politikkensom berører funksjonshemmede i mange land. Itillegg vil politikken først bli effektiv med betydeli-ge endringer i holdningene i landene.

Det bør utvikles individuelle arbeids-/stønadsløs-ninger. Å utelukkende se på de finansielle behove-ne til funksjonshemmede er ikke tilstrekkelig. Detville utelukke mange fra både jobb og samfunn.Hver enkelt funksjonshemmet bør ha rett til en tje-nestepakke tilpasset individuelle behov. En slikpakke må innholde både rehabilitering og yrkes-messig trening, veiledning og støtte til jobbsøkingmv. Det kan i noen tilfeller også være aktuelt medaktiviteter som ikke nødvendigvis anses som ar-beid, men bidrar til sosial integrasjon av den funk-sjonshemmede.

Arbeidsgiverne bør involveres i prosessen. Å in-volvere arbeidsgiverne er helt essensielt for inte-grering av funksjonshemmede i arbeidslivet. Moti-vering av arbeidsgivere kan skje enten ved overta-lelse, veiledning/rådgivning, lønnstilskudd ellerved lover, regler og kvoter.

Det er viktig med tidlig inngripen. Tidlige inn-grep kan i mange tilfeller være det mest effektivevirkemidlet mot langtidsavhengighet av stønader.Der det er mulig, bør arbeidsintegrerende tiltaksettes i verk på et tidlig stadium av sykdom ellerkronisk helseproblem.

Stønader bør gjøres til et fleksibelt virkemiddel.Kontantdelen av en arbeids-/stønadspakke må re-flektere den funksjonshemmedes evne til å arbei-de. Stønader bør være utformet slik at en funk-sjonshemmet ikke blir straffet ved å begynne å ar-beide. For å kunne tilby helhetlige opplegg for denenkelte bør de ulike ytelsene og tjenestene koordi-

neres slik at brukeren har ett kontaktpunkt motmyndighetene.

OECD konkluderer med at disse retningslinje-ne innebærer at politikken overfor funksjonshem-mede bør nærme seg utformingen av arbeidsmar-kedspolitikken overfor ordinære ledige. Det inne-bærer vekt på tidlig inngripen, aktivering, skred-dersydde opplegg, fjerning av barrierer mot ar-beid, fremme en holdning av gjensidige forpliktel-ser knyttet til mottak av økonomiske ytelser samtinvolvering av arbeidsgiverne.

Den norske attføringspolitikken

Anbefalingene fra OECD stemmer i stor grad medde erfaringer og den kunnskapen en har om vikti-ge trekk ved vellykket attføringsarbeid i Norge.

Yrkesrettet attføring har vært under omleggingfra tidlig på 1990-tallet i Norge. To stortingsmeldin-ger har vært viktige for denne omleggingen.St.meld. nr. 39 (1991–92) Attføringsmeldingen ogSt.meld. nr. 35 (1994–95) Velferdsmeldingen. Beg-ge disse dokumenter understreker at det er etklart behov for å styrke arbeidslinjen i forhold tiltrygdelinjen når det gjelder yrkeshemmede. Et ho-vedpoeng er at attføring ikke skal betraktes somen mellomstasjon eller innfallsport til uførepen-sjon, men som en innfallsport til arbeidslivet. For åmotvirke økningen i antallet på uførepensjon vardet påkrevet med en høyere innsats av aktive vir-kemidler. Utfordringene skulle møtes på mangefronter og med mange virkemidler. En viktig sidevar en effektivisering og opprustning av det offent-lige apparatet, trygdeetaten og Aetat, som skal bi-stå både den enkelte og arbeidsgiverne for å hind-re at trygd blir det eneste reelle alternativet formange.

En konsekvens av denne satsingen er en bety-delig økning i antallet yrkeshemmede som Aetatskal vurdere i forhold til yrkesrettet attføring. Over100 000 personer har vært registrert som yrkes-hemmet i Aetat i 2002. Økningen i antallet har fort-satt i 2003. Norge var det OECD-land som bruktemest ressurser på yrkesrettet attføring i 2001 målt iforhold til andel av brutto nasjonalproduktet (0,59pst.). Andelen økte til 0,66 pst. i 2002. Andre landmed en omfattende attføringspolitikk er Neder-land, Sverige, Danmark og Tyskland. Statistikk fraStatistisk sentralbyrå viser at funksjonshemmedeer en utsatt gruppe på arbeidsmarkedet, jf. omtale ikap.2. Det understreker behovet for en aktiv attfø-ringspolitikk.

Den norske attføringspolitikken er på mangemåter i tråd med anbefalingene fra OECD. Aetathar ansvaret for oppfølgingen av både ordinære ar-


beidssøkere og yrkeshemmede. Det legger til ret-te for samme grunnleggende holdning til yrkes-hemmede som arbeidssøkere generelt. Bruken avmeldekort som grunnlag for løpende informasjonfra den enkelte til Aetat er et slikt felles element.Bruk av handlingsplaner er et annet. Individuellehandlingsplaner tydeliggjør forventningene til denyrkeshemmede og ansvarliggjør den enkelte forattføringsprosessen og klargjør Aetats rolle og inn-sats.

Betydningen av tidlig inngripen slik OECD på-peker, underbygges av resultatene fra en rapportfra Frischsenteret hvor de følger endringer i statustil personer med ulike kjennetegn over noen år iannen halvdel av 1990-tallet. Funnene underbyg-ger at mange personer som blir langtidssykemeld-te, har betydelige problemer med å komme tilbaketil arbeid. For eksempel viser tall at selv blant denyngste gruppen, 20–40 åringene, som avsluttet etsykefravær på over et halvt år i 1995, så mottok omlag 45 pst. av gruppen fortsatt en trygdeytelse treår etter at sykdomsforløpet ble avsluttet. Talleneviser at det ofte er sammenheng mellom sykdoms-problemer og arbeidsmarkedsproblemer. Av yr-keshemmede som startet i tiltak i 1995, var overhalvparten registrert som trygdemottaker alleredetre år før tiltaket startet.

Tall fra Frischsenter-rapporten gir et gjennom-snittlig sykefravær for de som mottok sykepengerfra folketrygden på 4 1/3 måneder. Gjennomsnitt-lig tid i medisinsk attføring var vel 9 måneder. Yr-kesrettet attføring tok vel ett år i gjennomsnitt oggjennomsnittlig ledighet var et halvt år. En personsom oppholdt seg i gjennomsnittlig tid i disse til-standene var således mer enn 2 1/2 år utenfor ar-beidslivet før personen igjen hadde arbeid. Det erimidlertid stor variasjon i tidsbruken blant de funk-sjonshemmede fra langvarig sykdom til gjennom-ført yrkesrettet attføring og jobbsøking. Mangebruker kortere tid enn disse gjennomsnittstallene,men også mange svært mye lengre tid. En konse-kvens av dette kan være at terskelen for å kommetilbake i jobb kan bli for høy for mange.

De fleste yrkeshemmede har vært utenfor ar-beidslivet i lang tid før attføringen starter. Et viktigfokus er derfor tiltak som kan bidra til å reduseretiden i attføring. Dette har regjeringen grepet fatt i.Enkelte forslag til endringer i regelverket er pre-sentert i Ot.prp. nr. 10 (2003–2004) Om lov omendringer i folketrygdloven og i enkelte andre lo-ver og i Ot.prp. nr. 13 (2003–2004) Om lov om end-ringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd(ytelser under yrkesrettet attføring mv.). Det visesogså til i St.prp. nr. 1 (2003–2004) fra hhv. Arbeids-og administrasjonsdepartementet og Sosialdepar-

tementet. Det vises også til arbeidet med samord-ningen av tjenestene fra Aetat, trygdeetaten og so-sialtjenestene som er nærmere omtalt i avsnitt 7.6.

Forslagene innebærer at det lovfestes en plikttil å vurdere yrkesrettet attføring så tidlig som mu-lig etter at bedriftsinterne tiltak er forsøkt og se-nest ved utløpet av sykepengeperioden. Videreinnføres en plikt til ny, tilsvarende vurdering etterseks måneder med rehabiliteringspenger. En fore-slår også å samle myndigheten til å fatte vedtak omattføring i Aetat. Trygdeetaten vurderer i dag omde medisinske vilkårene for å ha rett til ytelser un-der yrkesrettet attføring er tilstede (ftrl. § 11–5) ogom kravene til alder og trygdetid er oppfylt. Aetatvurderer deretter om det er nødvendig å tilby et til-tak, og hva som i så fall er et hensiktsmessig tiltakfor at den yrkeshemmede skal bli i stand til å skaffeseg eller beholde høvelig arbeid, (§ 11–6). Samti-dig foreslås det å innføre en hovedregel om at ordi-nær skolegang som attføringstiltak forbeholdes yr-keshemmede over 26 år (økning fra 22 år i dag) ogen varighetsbegrensing på utdanningen på tre år.Det foreslås også at attføringspenger etter fullførtattføring reduseres fra ett til et halvt år. Etter full-ført attføring blir den enkelte registrert som heltarbeidsledig. Det er viktig at både den enkelte selvog Aetat har et høyt fokus på overgang til jobb et-ter at attføringen er ferdig for å unngå at den ferdigattførte får en lang ledighetsperiode.

Mange forhold påvirker yrkeshemmedes mu-ligheter i arbeidsmarkedet. Ny og bedre kompe-tanse gjennom attføring er viktig. I tillegg kommerbehov for tilrettelegging av arbeidet og arbeids-plassen. I tillegg vil det kunne være behov for til-rettelegging av transportmuligheter, og tjenesterknyttet til helsemessige forhold eller hjemmet. Al-le de nevnte forholdene kan bidra til å begrense yr-keshemmedes muligheter for å delta i inntektsgi-vende arbeid.

Målet til regjeringen er at flest mulig skal raskttilbake til arbeid etter sykefravær. Fortrinnsvis børdet skje tilbake til arbeidsgiveren. For personersom trenger yrkesrettet attføring for å kunne kom-me over i en annen jobb, ønsker en at den samledeperioden under sykefravær, medisinsk rehabilite-ring og yrkesmessig attføring blir kortest mulig.For de som deltar i yrkesrettet attføring skal attfø-ringen være mest mulig målrettet mot arbeid. Att-føringsytelsene bør ikke være så gunstige at det iseg selv gjør det attraktivt å komme inn under detvirkemiddelapparatet som er laget for yrkeshem-mede. Bl.a. kan dagens støtteordninger for yrkes-hemmede i ordinær utdanning virke svært sjene-røst for utdanningssøkende som må bruke låne-kassens studiefinansieringssystem når den yrkes-


hemmedes har om lag samme alder som ordinæreutdanningssøkende. Finansiering av ordinær ut-danning for yrkeshemmede over folketrygden kani seg selv innebære lavere kostnadsbevissthet ennom finansieringen skjedde over bevilgningen til til-tak for spesielle arbeidsmarkedstiltak.

Kunnskapen om effekter av tiltak for yrkes-hemmede er mindre enn for ordinære arbeidssø-kere. Det har sammenheng med at yrkeshemme-de ofte har mer omfattende problemer enn ordinæ-re ledige, samt at alle yrkeshemmede har krav påtilpasset oppfølging. Det innebærer metodemessigstørre problemer når tiltakseffekter skal analyse-res. Regjeringen vil øke forskningsinnsatsen for åfå bedre kunnskap om effekter av attføringstiltakog oppfølgingen av de yrkeshemmede.

7.4 Aetat – økt kapasitet,effektivisering og friererammebetingelser

Aetat skal gjennom effektiv bruk av administrativeressurser og målrettet bruk av tiltaksressurser ogandre tilgjengelige virkemidler bidra til at målenefor arbeidsmarkedspolitikken nås.

Rask overgang til arbeid for arbeidssøkere ogyrkeshemmede er Aetats overordnede mål. De uli-ke brukerne, enten dette er ordinære arbeidssøke-re eller yrkeshemmede, har forskjellige forutset-ninger for å komme i jobb. Service som er tilpassetden enkeltes behov er derfor viktig. Brukertil-fredshet er en viktig indikator på den servicen somAetat yter sine brukere. Arbeidsgivere som ber omarbeidskraft skal raskt få tilvist kompetente ar-beidssøkere.

Departementet legger mål- og resultatstyringtil grunn for sin styring av Aetat.

Departementet ønsker å belønne innsats sombidrar til at arbeidssøkere og yrkeshemmede fårtilpasset service av god kvalitet. Mål- og resultat-styringen er derfor supplert med enkelte bonus-ordninger overfor Aetat, innenfor de budsjettram-mer som stilles til rådighet. Det vises til nærmereomtale nedenfor.

Aetat – organisasjon

Lov av 27. juni 1947 nr. 9 om tiltak for å fremmesysselsetning (sysselsettingsloven) ble endretmed virkning fra 1. juli 2002. Den viktigste endrin-gen er knyttet til at loven ikke lenger angir i detaljhvordan Aetat skal være organisert. Videre er full-makten til å bestemme hvor i landet Aetat skalvære representert overført fra Arbeids- og admini-

strasjonsdepartementet til Aetat Arbeidsdirektora-tet. Det vises til Ot.prp. nr. 70 (2001–2002) ogInnst. O. nr. 77 (2001–2002).

Aetat er organisert i to nivåer: Aetat Arbeidsdi-rektoratet har som hovedoppgave å styre etatenslik at den når oppsatte arbeidsmarkedspolitiskemål. Hovedoppgaven vil være å sikre brukerne godog hensiktsmessig service. Det er også en sentraloppgave å videreutvikle etatens tjenestetilbudsamt foreta løpende analyser og evalueringer av ef-fektene av etatens tjenester overfor brukerne ogmåling av brukernes tilfredshet. Det er også enviktig oppgave å sikre utvikling og drift av gode in-formasjons- og selvhjelpssystemer på internett. Ae-tat Arbeidsdirektoratet skal løpende overvåke ut-viklingen i arbeidsmarkedet, innhente statistikkom arbeidsmarkedet og regelmessig publiseredenne. Ifølge Statens sentrale tjenestemannsregis-ter tilsvarte bemanningen i Aetat knappe 3300 års-verk per 1. mars 2003.

Arbeidsdirektøren har ansvaret for å organise-re Aetat slik at de politiske målene for Aetats ar-beid kan nås. Det innebærer utvikling av organisa-sjonen tilpasset bl.a. mål, brukernes behov ogsituasjonen på arbeidsmarkedet. Aetat har etablertflere spesialtjenester for å fremme effektiv produk-sjon. Det vises til egen tekstboks. Aetat har ogsåde senere årene samlet enkelte oppgaver til utvalg-te arbeidskontor. Det har bidratt til bedre og ras-kere tjenesteyting. Det gjelder bl.a. behandlingenav søknader om dagpenger i enkelte fylker.

Aetat Arbeidsdirektoratet skal være faglig råd-giver i arbeidsmarkedsspørsmål for departemen-tet. Direktoratet skal ha god kontakt med eksternesamarbeidspartnere og være en pådriver for å sik-re et samordnet tjenestetilbud overfor etatens bru-kere hvor det er behov for dette.

Aetat lokal er etatens operative ledd. Disse en-hetene skal gjennomføre arbeidsmarkedspolitik-ken ved å tilby brukerne etatens tjenester. Organi-seringen uten et eget fylkesledd innebærer at deter etablert en hovedkontorfunksjon ved ett Aetatlokal i hvert fylke. Leder av Aetat hovedkontor (fyl-kesarbeidssjefen) har fullmakt til å koordinerevirksomheten i eget fylke. I dette ligger bl.a. å ty-deliggjøre målene i arbeidsmarkedspolitikken påfylkes- og lokalnivå, følge opp resultatene for enhe-tene i fylket, fordele ressurser (personal, driftsøko-nomi og virkemidler) og rapportere til Aetat Ar-beidsdirektoratet. Aetat hovedkontor har også enfaglig støttefunksjon i forhold til utviklingen av tje-nestetilbudet ved de andre Aetat lokal i fylket. Deøvrige oppgavene som er tillagt Aetat hovedkontorer ankebehandling av ansettelsessaker fra lokaleenheter, behandling av arbeidstillatelser, kontakt


Boks 7.1 Egne organisatoriske enheter i Aetat for å dekke særskilte oppgaver.

1. Interne spesialtjenesterAetat servicesenter (Mo i Rana) har ansvar for re-gistret over ledige stillinger, arbeidssøkerregi-stret og registeret over yrkeshemmede, ansvarfor meldekortsystemet, informasjon aetat.nosamt brukerstøtte for Arena.

Aetat dagpengekontroll (Oslo) skal avdekkefeilutbetalinger av dagpenger og attføringsytel-ser.

Aetat drift- og brukerstøtte (Steinkjer) tarimot, registrerer og løser/videreformidler pro-blemer, spørsmål og feilmeldinger om alle ele-ment i IT-infrastruktur og Aetats system forsaksbehandling.

Aetat lønnssentral (Steinkjer) drifter etatenslønningssystem og yter brukerstøtte overforbrukerne av lønns-, personal- og økonomisys-tem.

Aetat klage- og ankekontoret (Kristiansand)behandler klage- og ankesaker ihht. lov om fyl-ketrygd kap. 4 og 11 og ettergivelse av tilbakebe-talingskrav mv.

2. Brukerrettede spesialtjenesterAetat arbeidsrådgivning (ARK) bistår Aetat lokalmed spesialkompetanse for å hjelpe arbeidssø-kere som opplever spesielle hindringer og be-grensninger i forhold til arbeid og utdanning.

Aetat intro arbeider med avklaring/veiled-ning og kvalifisering av arbeidssøkere med inn-vandrerbakgrunn. Aetat intro finnes i Oslo, Kris-tiansand, Bergen og Trondheim.

Aetat senter for yrkesrettet attføring (Oslo)girindividuell service og bistand herunder tilrette-legging og oppfølging på arbeids-/studieplass.Det arbeider også med utvikling og utprøving avmetoder for yrkesrettet attføring.

EURES er EUs internasjonale arbeidsformid-lingssystem. Gjennom EØS avtalen er Aetat medi dette. Oppgaver er informasjon, registrering ogoppfølging både av norske arbeidssøkere somønsker å søke jobb i EØS og av stillinger arbeids-givere lyser ut i EØS.

Figur 7.1 Antall årsverk i Aetat fra 1993 til 2003 (per 1.oktober).Kilde: Statstjenestemannsregisteret og Aetat

med samarbeidspartnere på fylkesnivået samt vur-dering av søknader om midler til jobbskapnings-prosjekter.

Aetat – ressursrammer

Ressursbruken målt ved antall årsverk i Aetat erredusert siden midten av 90-tallet. Reduksjonenmå sees i sammenheng med utviklingen i arbeids-


markedet med lavere ledighet og lavere tiltaksnivåfor ordinære arbeidssøkere. Samtidig er imidlertidinnsatsen for yrkeshemmede økt. Antall årsverkvar i 1995 om lag 4100.

Budsjettet for Aetat for 2003 innebærer en styr-king av den aktive arbeidsmarkedspolitikken. Ae-tat er tilført ressurser tilsvarende 420 årsverk i2003. Samtidig er det tatt i bruk nye IT-systemersom bidrar til å fristille ressurser til brukerrettedetjenester. De tilførte ressursene er benyttet til bed-re oppfølging av mottakere av dagpenger og attfø-ringspenger.

Moderne IT-systemer

Aetat har de siste årene skiftet ut sine IT-systemersom brukes til behandling av søknader om økono-miske ytelser, oppfølging og annen brukerservice.Innføringen av Arena medførte at etaten gikk overfra et papirbasert til et elektronisk basert saksbe-handlingssystem. Aetat er fra oktober 2002 regn-skapsfører for alle arbeidsmarkedstiltak og ytelseretaten forvalter. Dette innebærer elektronisk spo-ring mellom alle vedtak med tilhørende dokumen-tasjon og de faktiske utbetalinger. Arena legger tilrette for en betydelig forenkling og effektiviseringpå flere områder.

Ved oppstart av systemet ble det avdekket endel løsninger som fungerte mindre bra, bl.a. vardet tidskrevende å bruke for de ansatte i etaten.Med økt tilstrømning av yrkeshemmede og av or-dinære ledige førte dette i en periode til utilfreds-stillende service til mange av brukerne. Systemeter senere justert og forenklet.

Enklere innhenting av opplysninger fra andreetater og selvregistrering av brukerne i aetat.noskal fremme bedre brukerservice. Selvregistreringvil innebære at en god del av den registreringen avpersonalia, kompetanse og andre opplysningersom i dag gjøres av medarbeidere ved Aetat lokal, ifremtiden kan bli utført av brukerne selv. Bruker-ne vil kunne gjøre dette fra terminaler ved Aetat lo-kal, hjemmefra eller fra andre offentlige kontor el-ler steder hvor internett er tilgjengelig. Deretter vilinformasjonen bli overføret fra aetat.no til Arena.

Gjennom elektronisk innhenting av data fraandre offentlige etater, bl.a. ligningsdata fra Skat-tedirektoratet, vil behovet for opplysninger fra denenkelte bruker reduseres. Ved at slike data bliroverført elektronisk, vil en rekke brukere få enbedre service enn i dag, bl.a. gjennom raskeresaksbehandling av søknad om økonomiske ytel-ser.

Aktivitets- og resultatbasertefinansieringsordninger

For å fremme større effektivitet i Aetats interneressursbruk er det satt i verk aktivitetsbasert finan-siering av enkelte oppgaver. Det omfatter avkla-ring av yrkeshemmede, behandling av dagpenge-søknader og forsøk med bonus knyttet til mer ef-fektiv tiltaksbruk. God måloppnåelse på de aktuel-le oppgavene vil gi Aetat lokal økte administrativeressurser i hht. oppnådde resultater.

Økt krav om attføring av yrkeshemmede og tid-ligere uførepensjonerte har gitt økt tilstrømning avyrkeshemmede til Aetat. Det førte til at antall per-soner i Aetat som ventet på avklaring mht. yrkesret-tet attføring eller ventet på hensiktsmessig tiltakøkte. I 2002 var det gjennomsnittlig 20 000 yrkes-hemmede som ventet på avklaring i forhold til yr-kesrettet attføring eller ventet på egnet tiltak. Det-te utgjorde 30 pst. av alle yrkeshemmede regist-rert i Aetat. På denne bakgrunn tok regjeringen ini-tiativ til aktivitetsbasert finansiering av avklaringav yrkeshemmede, jf. St.prp. nr. 63 (2001–2002) ogInnst. S. nr. 63 (2001–2002). Siden august 2002 harAetat blitt tilført ekstra ressurser for hver yrkes-hemmede som avklares ut over planlagt aktivitetpå bevilget budsjett (4 300 kr per avklaring). I 2002bidro dette til at om lag 2300 flere yrkeshemmedeenn planlagt innenfor opprinnelig budsjettramme,fikk avklart sitt attføringsbehov. Fra og med 2003tildeles Aetat lokal midler for alle yrkeshemmedesom avklares.

Rask behandlingen av dagpengesøknader er vik-tig for at arbeidssøkerne skal unngå økonomiskeproblemer i starten av sin ledighetsperiode. Saks-behandlingen av søknadene lå i deler av 2002 be-tydelig under det fastsatte måltallet om anvisningav 80 pst. av innvilgede dagpengesaker innen 21dager. For å fremme bedre måloppnåelse for be-handling av dagpenger utbetales bonus til Aetat lo-kal for alle dagpengesaker hvor vedtak fattes innen14 dager (150 kr per sak). Samtidig innføres et til-svarende fratrekk i bonus (malus) på tilsvarendebeløp for hver dagpengesak hvor Aetat ikke harfattet vedtak innen 28 dager. Dette skal motvirke atbehandlingen av saker som ikke er ferdig behand-let innen 14 dager får unødig lang saksbehand-lingstid. Dette har bidratt til en positiv utviklinggjennom 2003. Aetat er i andre tertial 2003 oppe påmåltallet.

Aetat gjennomfører et forsøk med en bonu-sordning i tre fylker for å fremme mer effektiv brukav tiltaksmidler. I forsøket vil bonusutbetalingenknyttes til økt gjennomstrømning i tiltak, samt øktovergang til arbeid eller egenfinansiert utdanning.


Boks 7.2 Arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede og ordinære arbeidssøkere

Lønnstilskudd kan i en begrenset periode gis tilarbeidsgivere som ansetter arbeidssøkere somhar særlige problemer med å komme inn på ar-beidsmarkedet på ordinære lønns- og arbeidsvil-kår med sikte på varig arbeidsforhold.

Arbeidspraksis bidrar til å prøve ut og styrkearbeidssøkernes muligheter på arbeidsmarke-det og styrke deltakernes muligheter til å kom-me i arbeid eller utdanning. Arbeidspraksis fore-går i ordinær eller i skjermet virksomhet i formav tilrettelagt arbeidstrening med oppfølging.

Arbeidsmarkedsopplæring (AMO) bidrar til atarbeidssøkere kvalifiseres til ledige jobber. Tilta-ket kan også brukes for å hindre utstøting av ar-beidstakere som står i fare for å falle ut av ar-beidslivet. Opplæring og oppfølging i jobbklub-ber mv. faller inn under dette tiltaket.

Midlertidige sysselsettingstiltak gir personersom står i fare for å bli varig utestengt fra ar-beidslivet eller som har problemer med å etable-re seg på arbeidsmarkedet pga manglende ar-beidserfaring. Tiltaket gis i form av sysselset-tingstiltak for langtidsledige, sysselsettingstiltakfor yrkeshemmede eller vikarplass.

Arbeid med bistand omfatter hensiktsmessigog nødvendig bistand med sikte på integreringav yrkeshemmede i ordinært arbeidsliv. Bistandkan gis i form av kompetansekartlegging og av-

klaring, bistand til å finne egnet arbeidsplass, til-rettelegging på arbeidsplassen, opplæring i ar-beidsrelaterte og sosiale ferdigheter samt råd ogveiledning til arbeidsgiver/tiltaksarrangør.

Bedriftsintern opplæring styrker kompetan-sen til ansatte i bedrifter som har omstillings- el-ler strukturproblemer som er av omfattende ka-rakter eller støtter rekruttering til ledige stillin-ger som er vanskelige å besette. Bedriftsinternopplæring inneholder teori, eventuelt kombinertmed praktisk trening.

Tiltak i arbeidsmarkedsbedrift gir yrkeshem-mede avklaring (fase 1), høyere reell og formellkompetanse gjennom tilrettelagt opplæring ogarbeidstrening (fase 2), samt mulighet for varigtilrettelagt arbeid for deltakere som har liten mu-lighet for å få arbeid i det ordinære arbeidslivet(fase 3). Tiltaket gjennomføres i ordinære be-driftsmiljøer. Målet for tiltaket er formidling tilordinært arbeid eller egenfinansiert utdanning.

Varig tilrettelagt arbeid i arbeidssamvirker til-byr personer som ikke kan få arbeid på det ordi-nære arbeidsmarkedet, arbeidsoppgaver tilpas-set den enkeltes yteevne. Arbeidet i virksomhe-ten skal bidra til å utvikle deltakerne gjennomkvalifisering og arbeid med tilrettelagte oppga-ver.

Forsøket vil i første omgang omfatte tiltak for yr-keshemmede.

Aetats fremtidige rolle

Aetat opplevde store endringer i antall ansatte på90-tallet blant annet knyttet til endringer i tiltak-somfanget. Mot slutten av årtiet hadde etaten ogsåbetydeldige problemer med produksjonskapasite-ten. Det førte til svekkelse av etaten. Aetat er desiste årene omorganisert og bemanningsmessigbetydelig styrket. Dette har gitt Aetat muligheterfor å bygge opp sin kompetanse og sitt tjenesteni-vå. Samtidig er det skjedd en delegering og desen-tralisering av beslutningene i etaten. Fokus er flyt-tet mot tilrettelegging og oppfølging av arbeidssø-kerne og mindre vekt legges på bruk av tiltak. Ae-tat må også i fremtiden måtte påregne at ressurstil-gangen i noen grad svinger med situasjonen i ar-beidsmarkedet. Mer bruk av eksterne tjeneste-leverandører kan bidra til å dempe svingningene ipersonellressursene.

Den videre utviklingen i bruk av aktivitetsba-sert finansiering av Aetat etter utført arbeid/resul-tater vil avhenge av erfaringene en vinner med deordningene som er i gang innenfor arbeidsmar-kedsetaten. Resultatene så langt synes positive.Økonomiske bonusordninger er sterke styrings-signaler mht. å påvirke prioriteringen av ulike opp-gaver. Det tilsier at slike ordninger må brukes meden viss forsiktighet. Antall ordninger bør ikke værefor mange og den enkelte ordning bør være be-grenset i tid for å unngå for høyt vedvarende fokuspå enkelte områder i forhold til andre områder.

Aetats organisasjon og kompetanse må gjen-speile brukernes behov for tjenester. Aetat harfortsatt en betydelige oppgaver mht. å utvikle segsom en krevende og god bestiller av tjenester påvegne av arbeidssøkerne og de yrkeshemmede.Her ligger det også et potensiale for utvikling avbedre tiltak i forhold til den enkeltes behov.

Aetat skal være profesjonell på arbeid med or-ganisering og utvikling av arbeidsmarkedstiltak ogprosesser som kan få flere over i ordinært arbeid.


Det krever god kontakt med arbeidsgivere og ak-tører som bistår arbeidsgivere med å fylle ledigestillinger. God samhandling med andre offentligeetater er viktig for å yte helhetlig oppfølging avbrukerne. Regjeringen vil i inneværende stortings-periode, legge frem for Stortinget en sak om sam-ordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten.Det vises til nærmere omtale i avsnitt 7.6.

7.5 Aetats tjenester

Aetat har en rekke tjenester som kan nyttes for åbistå arbeidsledige og yrkeshemmede. De viktigs-te er informasjon, yrkesveiledning, tiltak og krav tilmottakere av økonomiske ytelser. Vedrørendekrav knyttet til mottak av økonomiske ytelser visestil avsnitt 7.2 og 7.3. Aetat skal også bidra med godtilgang på relevant arbeidsmarkedsinformasjon tilborgerne mer generelt.

Informasjon og veiledning

Markedet vil ikke selv i tilstrekkelig grad frem-bringe, vedlikeholde og gjøre tilgjengelig informa-sjon som omfatter alle i hele arbeidsmarkedet.Mange av brukerne til Aetat ønsker yrkes- og ut-danningsveiledning. Det kan gjelde unge og perso-ner som må omskolere seg til et annet yrke. Ar-beidsgivere leter etter arbeidskraft med riktigkompetanse. God tilgang på informasjon til bru-kerne er viktig for at arbeidsmarkedet skal funge-re godt. Det er derfor naturlig at det offentlig påtarseg denne oppgaven. Det er særlig viktig løpendeå fremskaffe systematisk og oppdatert informasjonom ledige stillinger og arbeidssøkere. Slik infor-masjon bør være gratis tilgjengelig. Gevinsten avet godt fungerende arbeidsmarked kommer helesamfunnet til gode.

Aetat har de siste årene satset sterkt på å byggeopp innholdsrike og brukervennlige internettsider(www.aetat.no). Den store bruken av dette syste-met viser at det dekker et viktig behov. Regjerin-gen ønsker at dette systemet skal videreutvikles itråd med selvhjelpsprinsippet, bl.a. på bakgrunn avtilbakemeldinger fra brukerne.

Gode selvhjelpsystemer innebærer at koblings-prosessen kan gjennomføres av de fleste arbeids-søkere og arbeidsgivere selv. En forutsetning er atarbeidssøkerne er registrert med nødvendige kva-lifikasjoner, både med utdannelse og erfaring, ogat stillingsbeskrivelsene er mest mulig uttømmen-de mht. sentrale søkeord. Aetats database over le-dige stillinger dekker i prinsippet alle offentlig ut-lyste stillinger samt stillinger meldt direkte til Ae-

tat. Aetat arbeider med å gjøre basen over alle re-gistrerte arbeidssøkere tilgjengelig på nettet. Ar-beidssøkerne gis mulighet for å være anonyme iregisteret når det gjøres tilgjengelig på nettet. Detskal sikre at hensynet til individers rettssikkerhetivaretas i tråd med lov om personvern.

Både arbeidsgivere og kommersielle formid-lingsaktører er brukere av informasjonen om ar-beidssøkere. Basen vil gjøre det enklere for ar-beidsgivere å finne kandidater selv til ledige stillin-ger. Selvbetjeningstjenesten legger opp til at søketter arbeidskraft foretas av arbeidsgivere vedhjelp av et ferdig fastlagt søkeopplegg. Dette vilvære tilpasset informasjonen om arbeidssøkernesom er registrert, bl.a. informasjon om kompetan-se og jobbønsker. Det vil også gjøre det lettere forde private bemanningsforetakene å formidle ar-beidssøkere til jobb etter oppdrag fra arbeidsgive-re. Dette bør bidra til flere jobbtilbud til arbeidssø-kerne.

Arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsmarkedstiltak er viktige virkemidler over-for arbeidssøkere som har problemer med å kom-me i jobb pga. kompetanse som er feil eller liteoppdatert i forhold til behovet. Yrkeshemmede harsærlige rettigheter til tiltak nedfelt i folketrygdlo-ven som ledd i yrkesrettet attføring. Omfanget avtiltak for ordinære arbeidssøkere og de særskiltetiltakene for yrkeshemmede blir vurdert og fast-satt i de årlige budsjettene bl.a. i forhold til situa-sjonen på arbeidsmarkedet.

Fra 1.1.2002 er alle forskriftene knyttet til til-taksbruk samlet i en forskrift, både krav knyttet tilinnholdet i tiltakene og de ulike tilskuddsordnin-gene til tiltaksarrangører og tiltaksdeltakere. Fraog med 2003 er bevilgningene til tiltak for ordinæ-re arbeidssøkere og yrkeshemmede samlet i ettbudsjettkapittel. En begrenset omdisponeringsad-gang åpner for bedre ressursutnyttelse. Antall til-tak er redusert til fire hovedgrupper som både kannyttes av ordinære arbeidsledige og yrkeshemme-de: lønnstilskudd, arbeidspraksis, opplæring ogmidlertidig sysselsetning. I tillegg finnes tre tiltakforbeholdt yrkeshemmede: varig tilrettelagt ar-beid, arbeidsmarkedsbedrifter og arbeid med bi-stand.

Bruken av arbeidsmarkedstiltak skal baserespå individuell vurdering, tiltakskjeding og helhets-tenkning. Tiltaksstrukturen og betydelig frihet iregelverket gir det enkelte Aetat lokal mulighet tilå tilpasse tiltakene til brukernes behov. Rett valgav tiltak skal fremme rask overgang til jobb. Selvom hovedparten av tiltakene kan brukes både av


ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede, så eryrkeshemmede tilgodesett med både høyere til-skuddssatser og lengre varighet på tiltakene. Desærlige tiltakene for yrkeshemmede skal sikre ettilbud som gjenspeiler den store variasjonen i be-hovet blant personene i denne gruppen. Det visestil nærmere omtale i avsnitt 8.5.

Kjøp av tjenester – økt bruk av eksterne aktører

Aetat har lang tradisjon for kjøp av tjenester somarbeidssøkerne og de yrkeshemmede blir bedt omå delta på. Nær alle opplærings- og arbeidstre-ningsplasser kjøpes fra eksterne leverandører.Disse kan være kommuner eller private, ordinærebedrifter og arbeidsmarkedsbedrifter. Opplæ-ringstilbydere kan være videregående skoler, opp-lysningsorganisasjoner eller private kurstilbydere.Noe under halvparten av arbeidsmarkedsopplæ-ringen (AMO-kursene) kjøpes av det offentligeskoleverket. Oppfølgings- og formidlingstjenesterhar tradisjonelt blitt gitt av Aetat selv.

Regjeringen mener at en styrking av Aetats be-stillerrolle vil fremme effektiv ressursbruk og gibedre tilbud til brukerne. Samtidig skal et klarereskille mellom bestiller og produksjon bidra til kla-rere rolledeling. Styrking av bestillerrollen inne-bærer at Aetat vil utvide omfanget av kjøp av tje-nester, blant annet knyttet til avklaringstjenester,oppfølgings- og formidlingstjenester.

Bruk av eksterne tjenesteleverandører vil bidratil å gjøre etatens ressursbruk mer fleksibel i for-hold til skiftende behov blant brukerne.

Anbud eller kjøp etter forhandlinger er den na-turlige kjøpsform for å få frem gode og kostnadsef-fektive tilbud. Aetat har omfattende erfaringermed å utarbeide kvalitetssikringsrutiner og krav-spesifikasjoner ved kjøp av arbeidsmarkedsopplæ-ring. Etaten vil bygge videre på og videreutvikledenne kompetansen. Når Aetat har anbud ute, skalikke etaten selv kunne levere konkurrerende til-bud. Etaten vil som bestiller og utformer av an-budspapirer legge premissene for det faglige inn-holdet i tilbudet. Godkjenning av aktuelle tiltaksar-rangører og kontroll av disse, skal sikre brukernegod service. Kjøp fra eksterne leverandører skalskje innenfor de rammer som tiltaksforskriften,statens økonomireglement og forskrift om offent-lige anskaffelser, setter. Hvor det er hensiktsmes-sig kan Aetat kvalitetssikre flere leverandører forleveranse. Brukeren kan så velge hvilken av leve-randørene som skal yte han/hun tjenesten.

Regjeringen ønsker at flere aktører skal kunnebidra ved formidling av grupper med behov for for-midlingsassistanse. Fortrinnsvis bør dette skje in-

nenfor en ramme som styrker brukernes innflytel-se på valg av tjenesteleverandør. Med grunnlag iDok. 8:14 for 2000–2001 «Forslag om å iverksetteforsøk med konkurranse om tiltak og arbeidsfor-midling av funksjonshemmede, yrkeshemmede,sosialklienter og andre personer som krever eks-tra tilrettelegging og oppfølging i arbeidslivet.» ogInnst. S. nr. 148 (2000–2001) er forsøk startet opp ifire fylker, Hordaland, Buskerud, Vest-Agder ogHedmark i 2003. Brukerne kan selv velge hvilkenaktør som skal hjelpe dem over i jobb. Aktørenesom de kan velge blant, er forhåndsklarert av Aetatgjennom en anbudsrunde (prekvalifisering). Disseforsøkene vil gi impulser både til det videre arbei-det med tiltak for å hjelpe utsatte søkergrupper tiljobb og til etatens generelle tiltaksarbeid. Aetat vilogså iverksette et forsøk med formidling som ar-beidsmarkedstiltak ved bruk av private aktører.

Norge har flere områder med lav befolknings-tetthet og geografiske avstander som kan gjøre detulønnsomt for private formidlingsaktører å etable-re seg. Slike aktører vil ofte være avhengige av enviss mengde arbeidsgivere/bedrifter i et områdefor at det skal være kommersielt interessant å dri-ve med formidling. Hvis Aetat erfarer at det ervanskelig å skape et effektivt marked blant privateaktører, vil Aetat bruke en større del av sine admi-nistrative ressurser til formidlingsvirksomhet for ågi brukerne god service.

Aetat har utviklet et rammeverk for jobbklubber/jobbsøkingskurs for å effektivisere dette tiltaket. Til-taksarrangør tilbys, som et forsøk, en grunnfinan-siering pluss en bonus for alle som kommer i jobbinnen en fastlagt tid. Bonusen er differensiert etterhvor langvarig jobben er. Dette skal bidra både tilraskere overgang til jobb og at flere kan komme ijobb. En slik tilskuddsform bør også fremme utvik-lingen av bedre jobbklubbmetodikk. De økonomis-ke incitamentene ansporer jobbklubbarrangørenetil å bruke sitt nettverk for å formidle deltagerneover i ny jobb. Det kan også bli aktuelt å benyttebonus for formidlinger i tilknytning til gjennomfø-ring av andre tiltak bl.a. arbeidsmarkedsopplærin-gen.

Yrkeshemmede har behov for mer omfattendetiltak enn ordinære arbeidssøkere.

Avklaring av yrkeshemmedes behov vil i man-ge tilfeller også kreve samarbeid med andre in-stanser for utprøving av ferdigheter og arbeidsev-ne. Utprøvingstiltak kjøpes i dag fra private og of-fentlige aktører utenfor Aetat, bl.a. arbeidspraksis iskjermet virksomhet og arbeidsmarkedsbedrifte-ne (fase 1). Aetat arbeider med å utvikle markedetfor utrednings- og avklaringstjenester ytterligere


for å bidra til høyere kapasitet i arbeidet med av-klaring av yrkeshemmedes arbeidsevner.

Forsøkene som er i gang vil bidra til å gi infor-masjon om hensiktsmessige rammebetingelserved bruk av private aktører til oppfølging og for-midling av ulike arbeidssøkergrupper. Stortingetvil bli holdt orientert om omfang og innretninggjennom de årlige budsjettproposisjonene. Det vi-ses bl.a. til omtale i budsjettproposisjonen til Ar-beids- og administrasjonsdepartementet for 2004.

7.6 Samordning av tjenestene fraAetat, trygdeetat ogsosialtjenesten

Regjeringen ser omorganisering av forvaltningsap-paratet som et nødvendig og viktig element i enmodernisering av velferdspolitikken. En stor delav de mest utsatte arbeidssøkergruppene benytterseg av tjenester fra flere av velferdsinstansene,trygdetaten, Aetat og sosialkontoret. Deler av ar-beidssøkerne har for eksempel ikke opparbeidetseg rettigheter til dagpenger og er derfor bådebrukere av Aetats service og sosialtjenesten i kom-munen. Arbeidet med tilbakeføringen av yrkes-hemmede og uføretrygdede til arbeidslivet skjer inært samarbeid mellom Aetat og trygdeetaten.

Oppfølgingen av enkelte av brukerne kan bliutilfredsstillende når brukerne har behov for assi-stanse fra flere instanser samtidig eller på uliketidspunkter. Det kan føre til at enkelte blir skjøvetfra den ene instansen til den andre uten at noen taret helhetlig ansvar. Regjeringen foreslo i St.meld.nr 14 (2002–2003) Samordning av Aetat, trygdeeta-ten og sosialtjenesten, en omfattende omorganise-ring av forvaltningen av arbeidsmarkeds-, trygde-,og sosialpolitikken. Regjeringen stilte opp tre ho-vedmål for reformen:– Flere i arbeid og aktiv virksomhet – færre på

trygd og sosialhjelp– En brukerrettet velferdsforvaltning– En effektiv velferdsforvaltning

Regjeringen foreslo å slå sammen dagens Aetatmed deler av trygdeetaten til en ny etat for arbeidog relaterte ytelser, opprette en ny etat for pensjo-ner og familieytelser og videreføre kommunensansvar for sosialtjenesten. Det ble videre foreslått

en felles førstelinjetjeneste for den statlige jobbeta-ten og den kommunale sosialtjenesten. Denneførstelinjetjenesten skulle også yte nødvendige tje-nester for den statlige pensjonsetaten.

Ved behandlingen av Innst. S. nr. 189 (2002–2003) vedtok Stortinget å be «Regjeringen utredeulike modeller for én felles velferdsetat beståendeav dagens Aetat, trygdeetaten og sosialetaten.» Re-gjeringen har satt ned et utvalg for å utrede ulikeorganisasjonsmodeller. Utvalget skal levere sininnstilling til 30. juni 2004. Regjeringen tar sikte påå komme tilbake til Stortinget med saken før stor-tingsvalget 2005.

Valg av ny organisasjonsmodell må skje i lys avmålene for reformen. En omorganisering må bidrapositivt til arbeidsmarkedspolitikkens mål. En om-organisering må bidra til å styrke innsatsen for atflest mulig kan delta i arbeidslivet. Regjeringenlegger stor vekt på å ivareta brukerperspektivet.Gjennom én felles lokal førstelinjetjeneste skalbrukerne få lett tilgang til tjenestene og en helhet-lig avklaring og oppfølging.

Hvor effektivt og målrettet forvaltningen kanarbeide, vil også avhenge av utformingen av de vir-kemidlene den har å spille på. Regjeringen vil der-for også gjennomgå regelverket for tjenester ogøkonomiske stønader for å sikre at de er i tråd medet helhetlig, målrettet og effektivt velferdssystem.Regjeringen ønsker å opprettholde en tett koblingmellom rettigheter og plikter som er gjennom-gående for alle stønadsordningene. Regjeringensvurdering er at en slik kobling er viktig for å oppnåde skisserte målene. Det er startet et arbeid med åvurdere behovet for endringer i regelverket forytelser og tjenester for å sikre bedre måloppnåelsei forhold til hovedmålene for arbeidet med samord-ningen av tjenestene fra Aetat, trygdeetat og sosial-tjenesten.

Det er satt i gang flere forsøk med bedre sam-ordning i førstelinjen mellom Aetat, trygdeetat ogsosialtjenesten. Regjeringen vil videreføre arbeidetmed forsøk for å høste erfaringer som kan nyttes igjennomføringen av en større organisatorisk re-form. Regjeringen vil parallelt med dette også vide-reføre og forsterke samordnings- og samlokalise-ringsprosessene i førstelinjen basert på gjeldendeansvarsfordeling mellom stat og kommune og mel-lom statsetatene.


Figur 8.1 Arbeidssøkere og yrkeshemmede registrert årlig i Aetat, 1997–20021.1 Antallet i alt er mindre enn summen av enkeltgruppene siden samme person kan ha vært reistrert med flere statuskoder.Kilde: Aetat

8 Yrkeshemmedes og arbeidssøkeres rettigheter og plikter

8.1 Aetats service overfor brukerne

Formålet med opprettelsen av en offentlig arbeids-formidling var å fremme et bedre fungerende ar-beidsmarked gjennom aktiv kobling av registrerteledige personer med ledige stillinger hos arbeids-giverne.

Ved innføring av lov om arbeidsledighetstrygdi 1938, fikk arbeidsmarkedsmyndighetene ansvarfor forvaltning av dagpengene og i forbindelse medattføringsreformen i 1994 fikk Aetat også vedtak-sansvar for attføringsytelsene under Folketrygden.

Ansvaret for de økonomiske ordningene er lagttil Aetat for å få helhetlig oppfølging av arbeidssø-kerne både mht. økonomiske ytelser og de aktivevirkemidlene, veiledning, kvalifisering og formid-ling. Når hoveddelen av brukerne bare trenger åforholde seg til en etat legger dette et godt grunn-lag for god brukerservice.

Aetat har et stort antall brukere. I 2002 ble detregistrert nær 400 000 brukere hos Aetat, hvoravca 1/4 var yrkeshemmet. Brukerne er registrert

og har fått informasjon bl.a. om ledige jobber, yr-ker og Aetats tjenestetilbud for øvrig. Om lag120 000 ordinære arbeidssøkere eller yrkeshem-mede deltok på et tiltak. Brukerne har forskjelligeforutsetninger med hensyn til kompetanse og medhensyn til selv å finne seg jobb. Den enkeltes ledig-hetserfaring er Aetats viktigste indikator for opp-følging. Virkemidlene som skal brukes vil imidler-tid variere avhengig av individuelle kjennetegn.

Blant personer som sluttet å melde seg til Aetati 2002 hadde 37 pst. vært ledig kortere enn tre må-neder og 58 pst. hadde vært ledig kortere enn 6måneder. De fleste av disse søkte jobb på egenhånd og ved bruk av Aetats selvhjelp systemer.Disse store strømningstallene inn og ut av ledig-het, tilsier at Aetat bør la arbeidssøkerne gis mulig-het til å søke på egen hånd en tid før de brukermye personellressurser på oppfølging av den en-kelte. Intensiteten knyttet til jobbsøkningen fallermed ledighetens varighet, særlig når personeneblir langtidsledige. Det er derfor viktig med godoppfølging av de langtidsledige. Samtidig viser tall


Boks 8.1 Sentrale elementer i arbeidssøkerprosessen

Behovsavklaring

Behovsavklaringen innebærer en vurdering avhvilket servicetilbud den enkelte bruker/søkervil ha behov for. Aetat har fem servicegrupper.Det er de som1. kun har behov for ordinær formidlingsbi-

stand,2. har behov for formidlingstiltak,3. har behov for avklarings- og/eller kvalifise-

ringsbistand,4. er yrkeshemmet og har behov for attførings-

bistand og5. er yrkeshemmet og har behov for varig tilret-

telagt arbeid.

Kompetansekartlegging

Kompetansekartleggingen omfatter kartleggingav den enkeltes formal- og realkompetanse, in-teresser, arbeidsønsker, mv. Kompetansekart-leggingen skal danne grunnlag for koplingsbi-stand rettet mot ledige stillinger gjennom søk ibasen over ledige stillinger. Kompetansekartleg-gingen vil senere, for de som ikke kommer ijobb, danne grunnlag for vurderinger av den en-keltes kvalifiseringsbehov.

Veiledning og informasjonsutveksling

Veiledningstjenestene har til formål å bidra tilavklaringer av brukerens behov og ønsker, even-tuelle hindre for at søkeren skal kunne komme iarbeid, samt klargjøre rammer og mulighetersom ligger i arbeidsmarkedet. Veiledningen kanomfatte spesifikke områder som yrkes- og utdan-nelsesveiledning eller avklaring av evner og fer-digheter, eller den kan inngå som element i etlengre bistandsløp, eksempelvis som bistandved utarbeidelse av handlingsplan. Aetats veiled-ningstilbud bygger på voksenpedagogiske prin-sipper med stor grad av brukermedvirkning.

Veiledningstilbudet forutsetter gode kunnska-per om arbeidsmarkedet og utdannelsesmarke-det, om ulike arbeidshindre (herunder yrkes-hemminger) og virkemidler som kan overvinnedisse hindrene.

Handlingsplaner, oppfølging og formidling

For yrkeshemmede, langtidsledige innvandrereog andre med behov for kvalifiserende bistandutarbeides det handlingsplaner tilpasset den en-kelte brukers behov og forutsetninger. Planenskal definere kvalifiseringsmålet og virkemidlersom er hensiktsmessige og nødvendige for å nåmålet om å komme i jobb. Planen skal også be-skrive den videre samhandling mellom brukerog Aetat. For yrkeshemmede danner handlings-planen grunnlag for Aetats forvaltningsmessigevedtak om rett til yrkesrettet attføring etter fol-ketrygdlovens kap.11.

Handlingsplanen må hele tiden relateres tilde rammer som settes av lov og regelverk ogden skjønnsutøvelse som er tillagt Aetat. Bruke-ren må derfor gjøres kjent med disse under ut-arbeidelsen av handlingsplanen. Dette skal bidratil at planen blir konkret og realistisk. Det vil se-nere lette Aetats godkjenning av handlingspla-nen og oppfølgingen av denne med tilbud om tje-nester og eventuelle forvaltningsvedtak.

Aetat har behov for god kontakt med arbeids-givere. Gjennom en slik kontakt sikres tilgangpå løpende informasjon om arbeidsmarkedet.Denne informasjonen vil danne deler av Aetatsgrunnlag for å kunne gi gode råd til etatens bru-kere bl.a. vedrørende yrkesveiledning og jobb-muligheter. Arbeidslivets behov for kompetanseutgjør også en del av grunnlaget for kravspesifi-kasjon for arbeidsmarkedsopplæringen. Aktivformidlingsbistand til arbeidsgiverne vil væreaktuelt når arbeidsgiverne ber om tilvisning avledig arbeidskraft eller der dette kan bidra til å fåledige og yrkeshemmede i jobb.

innhentet av Aetat at andelen som kommer i jobbholder seg godt oppe selv om ledighetens varighetøker. En aktiv innsats overfor langtidsledige perso-ner har derfor gode muligheter til å lykkes.

Aetats strategi for oppfølging av den enkelte ar-beidssøker kan illustreres ved en trapp med tretrinn hvor tjenestetilbudet blir mer omfattende forhvert trinn en kommer opp i trappen.

Jobbsøking på egen hånd

I første trinn vil Aetats selvbetjeningssystemer påaetat.no være etatens viktigste tilbud. Aetat arbei-der med å gjøre dette systemet enda enklere ogmer brukervennlig. Aetats service til de nye ar-beidssøkerne vil omfatte registrering samt saksbe-handling vedrørende økonomiske ytelser. Aetat


har som mål at 80 pst. av fremsatte krav om dag-penger skal være behandlet innen 21 dager.

Jobbsøking med bistand

Andre trinn i oppfølgingen fra Aetat vil omfatte per-sonlig oppfølging av arbeidssøkerne. Det gjelderarbeidssøkere som ikke er kommet i jobb etternoen måneder med egen jobbsøking. Deltakelse ijobbklubb og lignende tiltak på full tid vil være ak-tuelt.

Aetat har utviklet veiledningsmetoder for å sik-re god kvalitet på rådgivningen til brukerne sombåde ivaretar søkerens individuelle behov og sik-rer en aktiv brukermedvirkning. Informasjon omarbeidsmarkedet gis i tilknytning til registreringved Aetat eller ved at arbeidssøkeren bruker Ae-tats internettside aetat.no. For personer som erusikker på mulighetene i arbeidsmarkedet, vil enkompetansekartlegging gi ytterligere informasjonsom grunnlag for Aetats veileding.

Kvalifisering og arbeidstrening. Handlingsplan.

Tredje trinn inneholder tilbud om arbeidsmarkeds-tiltak knyttet til kvalifisering eller arbeidstrening,ordinært som tilbud til langtidsledige. Gjennom ut-arbeidelse av en handlingsplan vil det kunne skjeen avklaring av behov for arbeidstrening, kvalifise-ring og/eller tilrettelagt formidlingsbistand. Hvisden ledige vurderes å ha gode kvalifikasjoner, villønnstilskudd eller praksisplass kunne øke ar-beidssøkernes mulighet til å få prøvd seg i ordi-nært arbeidsliv. Jobbsøkingsaktiviteter vil i de fles-te tilfeller løpe parallelt med den øvrige bistanden.

Yrkeshemmede har behov for mer oppfølgingog en mer omfattende tiltaksinnsats enn ordinærearbeidssøkere. Yrkeshemmede har derfor en noeannen oppfølging. Den starter med en avklaring avbehovet og hensiktsmessigheten av yrkesrettetattføring. For personer hvor det er aktuelt med yr-kesrettet attføring, blir det utarbeidet en indivi-duell handlingsplan som innholder tiltak og aktivi-teter som skal føre den yrkeshemmede tilbake tiljobb.

Regjeringen ønsker en mest mulig individuellbehandling av den enkelte arbeidssøker. I trådmed regjeringens politikk for modernisering av of-fentlig forvaltning ønsker derfor departementet ågi stor frihet for Aetats førstelinjetjeneste til å velgeblant relevante tiltak innenfor den begrensingensom bevilgingen til tiltak setter. Valg av tiltak børgjøres ut fra hva som synes mest hensiktsmessigfor å få den ledige raskest mulig tilbake til jobb. Ae-tat vil kunne velge å fravike hovedstrategien for

oppfølgingen av de ledige slik den er skissert oven-for, hvor dette vurderes som hensiktsmessig.

8.2 Ny lov om offentligearbeidsmarkedstjenester

Departementet har hatt forslag om ny lov om of-fentlige arbeidsmarkedstjenester på høring med28. november 2003 som høringsfrist. Forslaget omny lov om offentlige arbeidsmarkedstjenester er enrevidering og en fornyelse av sysselsettingsloven.En av intensjonene med lovendringene er å bidratil å styrke brukerperspektivet gjennom bedre bru-kerinnflytelse og rettssikkerhet. Departementetønsker at det skal gå klarere frem av lovverket hvil-ke saksbehandlingsregler som skal gjelde for deulike sakene Aetat behandler.

Høringsdokumentet inneholdt bl.a. forslag ominnføring av nye servicebaserte brukerrettighetertil brukere av Aetats tjenester. Det innebærer atbrukerne får en formell rett til å få vurdert sine be-hov for arbeidsmarkedstjenester. Departementethar tatt utgangspunkt i Aetats kjernefunksjoner ogforeslår å knytte brukerrettighetene til disse. Deter også lagt opp til en presisering av virkeområdetfor forvaltningslovens saksbehandlingsregler i for-hold til Aetat.

Forslaget er at enhver som henvender seg tilAetat skal ha tilgang til informasjon om retten til åregistrere seg som arbeidssøker, hvilke tjenesterAetat kan tilby og hvilke ytelser Aetat forvalter.Det foreslås at alle som ønsker det skal ha rett til åregistrere seg som arbeidssøker og få vurdert ev.krav på økonomiske ytelser. Alle registrerte ar-beidssøkere skal ha rett til å få vurdert sitt behovfor tjenester. Dette foreslås avklart gjennom et for-melt vedtak. Behovsvurderingen skal ses i forholdtil tilgjengelige relevante virkemidler og situasjo-nen på arbeidsmarkedet. Behovsvurderingen vilforplikte Aetat til en konkret oppfølging av arbeids-søkeren, men er ikke tenkt å gi rett til en konkrettjeneste. Vedtaket knyttet til behovsavklaringen vilkunne påklages.

Hvor omfattende utredning som trengs før ved-tak fattes, vil variere med brukerens situasjon. Formange nymeldte ledige vil behovsvurderingenkunne konkludere med at arbeidssøkeren i en visstid forventes å søke arbeid på egenhånd uten spe-siell oppfølging fra Aetats side. I slike tilfeller kandet være hensiktsmessig at behovsvurderingenskjer samtidig med registreringen som arbeidssø-ker. For yrkeshemmede vil retten til skriftlig be-hovsvurdering bare være en bekreftelse på folke-trygdloven § 11–6 hvor det står at det skal foretas


en vurdering av vedkommendes behov for attfø-ringstiltak.

Et vedtak som avklarer behov skal bl.a. sikre atarbeidssøkeren gis relevant informasjon. Hvis ar-beidssøkeren har behov for bistand fra andre of-fentlige organer eller eksterne instanser, skal det-te bli tydeliggjort. Et formelt vedtak vil dessutenmotvirke feil registreringer både mht. objektivefakta og skjønnspregede vurderinger. Brukeren eroftest den beste kvalitetssikrer av opplysninger ogvurderinger av egen person. Vedtaket vil også kun-ne gi arbeidssøkeren større forutsigbarhet om Ae-tats oppfølging og sitt eget ansvar som arbeidssø-ker eller yrkeshemmet. Brukeren vil få en skriftligtilbakemelding om hva vedkommende kan forven-te seg fra Aetats side og hva Aetat forventer avegenaktivitet fra den enkelte. Dette bidrar til å klar-gjøre forholdet mellom brukeren og Aetat. Det girogså bedre grunnlag for oppfølging ved eventuellklage, og kan slik bidra til å sikre kvaliteten på vur-deringene. Det er også grunn til å tro at et slikt for-melt vedtak vil bidra til en klargjøring som vil føretil mer tilfredse brukere.

Departementet ønsker å gjøre regelverket omøkonomiske ytelser lettere tilgjengelig for bruker-ne ved å samle saksbehandlingsregler knyttet tildagpenger og attføringspenger i folketrygdloven.

Departementet vil komme tilbake til Stortingetmed forslag i en egen odelstingsproposisjon.

8.3 Brukermedvirkning ogbrukertilfredshet

Brukermedvirkning

Stortinget vedtok ved behandling av Ot.prp. nr. 70(2001–2002) Om endringer i sysselsettingsloven,jf. Innst. O. nr. 77 (2001–2002), å be regjeringenlegge frem forslag som sikrer brukermedvirkningi Aetat. Kommunalkomiteen pekte i innstillingenbl.a. på «at brukermedvirkning som metode ergodt egnet til å videreutvikle og kvalitetssikre tje-nestetilbudet som tilbys» og viser til gode erfarin-ger bl.a. med de sentrale brukerutvalgene i Aetat.Komiteen mener at brukermedvirkning må lovfes-tes i sysselsettingsloven «slik at Aetat blir pålagt åsikre brukernes rettigheter og interesser blant an-net gjennom et formalisert samarbeid med bruker-nes organisasjoner.»

Brukermedvirkning, i betydningen den enkeltebrukers innflytelse på egen sak, er et grunnfestetprinsipp i Aetat og har en sentral plass i metodebe-skrivelser, styringsdokumenter, kvalitetssikrings-systemet og i opplæringen av de ansatte.

Prinsippene for Aetats tjenesteyting overforbrukerne er nedfelt i: «Prinsipper for Aetats ser-vice til arbeidssøkere». Dette dokumentet gjelderfor alle kategorier arbeidssøkere og angir femprinsipper for veiledning av arbeidssøkere, hvoravett omhandler brukernes påvirkning og ansvar.Det fremheves her at det er av avgjørende betyd-ning at arbeidssøkeren opplever seg selv som an-svarlig aktør og dermed i stand til å påvirke sinegen situasjon. Aetat skal ta utgangspunkt i denenkeltes situasjon og stimulere til eget ansvar in-nenfor en ramme den enkelte kan mestre. Aetatskal gi informasjon og veiledning i denne proses-sen.

Brukernes posisjon skal også styrkes gjennomstørre påvirkningsmuligheter med hensyn til valgav tjenesteleverandør hvor flere leverandører eraktuelle. Aetat vil fortsatt ha ansvaret for å avklarebrukerens behov for type service. Dette vil skje ien dialog med brukeren. Dette vil bidra til bedrekvalitet på etatens samlede innsats overfor den en-kelte bruker.

Internetteknologien har bidratt til å forenklekontakten mellom Aetat og mange brukere. Bru-ken av internett i samhandlingen med den enkeltebruker/borger er i stadig utvikling. I dag kan bådeordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede sendemeldekort til Aetat elektronisk, via mail. I framti-den vil tjenestene bli utvidet til registrering som ar-beidssøker, søknad om økonomiske ytelser mv.

Brukermedvirkning gjennom formelle fora

Aetat etablerte i 2001 et nasjonalt brukerforum,med representanter fra flere av de store brukeror-ganisasjonene: Funksjonshemmedes Fellesorgani-sasjon (FFO), Samarbeidsforum for funksjons-hemmedes organisasjoner (SAFO), Senter mot et-nisk diskriminering (SMED), Antirasistisk senter,Velferdsalliansen og Senter for Seniorpolitikk. Må-let er å styrke kommunikasjonen og å trekke bru-kerorganisasjonene inn i arbeidet med planleg-ging, utvikling og evaluering av tjenestetilbudet tilAetat.

Aetat har også etablert et brukerpanel og gjen-nomført flere brukertester av nettsiden aetat.no.Her har arbeidsgivere, arbeidssøkere, brukerorga-nisasjoner og samarbeidspartnere bidratt med nyt-tige tilbakemeldinger som har fått betydning for vi-dereutviklingen av nettstedet. De etablerte meto-dene for tilbakemeldinger fra brukertesting ogbrukerpanel vil også bli benyttet i det videre arbei-det med Aetats Internettservice.

Som et ledd i kvalitetsutvikling av Aetats tjenes-teyting, vil brukermedvirkning bli enda sterkere


vektlagt i fremtiden. I tillegg til det nasjonale bru-kerforumet etableres det lokale brukerfora i allefylker.

Departementet vil i forbindelse med arbeidetmed ny lov om offentlige arbeidsmarkedstjenesterforeslå en lovfestet plikt til å sikre brukermedvirk-ning i Aetat i tråd med Stortingets vedtak nevntovenfor.

Brukertilfredshet

Aetat vil arbeide for at deres brukere er fornøydmed servicen etaten yter, inkl. de tilgjengeligeselvhjelpssystemene på internett. Alle brukereskal behandles med respekt og gis hensiktsmessiginformasjon bl.a. om sine rettigheter og plikter. Ae-tats tjenester skal være lett tilgjengelige.

Gjennom regelmessige brukerundersøkelserkartlegger etaten tilfredsheten hos brukerne gene-relt og blant enkelte grupper. Brukerundersøkel-sen våren 2003 viser at 70 pst. av arbeidssøkernevar tilfredse med Aetats service. Dette er en øk-ning på 5 prosentpoeng sammenlignet med under-søkelsen høsten 2002. Tilfredsheten er gjennom-gående større med informasjon knyttet til de øko-nomiske ytelsene (dagpenger, attføringspenger)enn med informasjon om ledige stillinger eller ak-tuelle utdanninger.

Brukerundersøkelsen i 2002 blant arbeidsgive-re viste at 79 pst. av arbeidsgiverne ga uttrykk foren høy grad av tilfredshet med Aetats tjenester, to-talt sett. Dette er tre prosentpoeng lavere enn til-svarende undersøkelse i 2001. For dårlig bransje-kunnskap og manglende kapasitet til å ta imot ledi-ge stillinger er forhold som bidrar til å trekke an-delen fornøyde ned. 71 pst. av respondentene varlikevel tilfredse med Aetats innsats for å skaffe kva-lifiserte arbeidssøkere.

Aetat har tidligere utarbeidet en serviceerklæ-ring og videreutvikler nå denne med utgangspunkti sterkere brukermedvirkning. Aetat Arbeidsdirek-toratet utarbeider overordnede servicemål, mensAetat på lokalnivå skal lage egne servicemål og pla-ner med utgangspunkt i de sentralt utformede ser-vicemålene. Brukerne skal involveres i arbeidetmed utviklingen av lokale servicemål og planer.

Aetat kjøper opplæring, kvalifisering og ar-beidstrening fra mange eksterne aktører. Aetatsmulighet for å vurdere kvaliteten på disse tjeneste-ne krever en løpende tilbakerapportering fra bru-kerne. Slik informasjon er nyttig for Aetat for vur-deringer av det konkrete tiltaket og for senere an-budsrunder ved kjøp av tjenester.

Kunnskap om brukernes tilfredshet fremkom-mer i noen grad også gjennom eksterne evaluerin-

ger Aetat og departementet får gjennomført om ef-fekten av ulike tiltak og etatens tjenester. Slike un-dersøkelser gir departementet og Aetat nyttig in-formasjon som grunnlag for å vurdere endringer iregelverk og retningslinjer.

Samlet gir disse kildene god løpende informa-sjon om etatens arbeid og brukernes tilfredshetmed etaten. Det er et mål for regjeringen at bru-kertilfredsheten skal være høy og stabil over tid.Samtidig har Aetat et ansvar for å være pådriver forat den enkelte er aktiv arbeidssøker, noe som vilkunne påvirke hvor høy brukertilfredshet som kanforventes.

8.4 Bruk av arbeidsmarkedstiltak

Omfanget og prioriteringen av tiltak overfor ulikegrupper må vurderes i forhold til sannsynlighetenfor å komme raskere over i jobb. Da søkeaktivite-ten gjennomgående reduseres når arbeidssøkereer på tiltak, mens den øker etter at tiltaket er av-sluttet, bør tiltak ikke ha for lang varighet. Det kanskje gjennom bruk av tiltaksmoduler som kan kje-des ved behov.

Det finnes flere oppsummeringer av erfaringe-ne ved bruk av ulike typer tiltak i Norge og andreland på nittitallet. En generell konklusjon er at obli-gatorisk tiltaksdeltakelse er lite effektivt hvis dengjøres gjeldende for tidlig i ledighetsforløpet. Ar-beidssøkeren må gis noe tid til avklaring av egensituasjon og egen jobbsøkning. En annen generellkonklusjon er at effektene av tiltak er langt mer po-sitive for personer med lav utdanning enn med høyutdanning.

Bruk av jobbklubb og jobbsøkingstiltak harofte god effekt. Deltakelse på kvalifiseringstiltakkrever motiverte arbeidssøkere for å gi utbytte forden enkelte. Overgangen til jobb vil oftest bli redu-sert i tiden på tiltak da jobbsøkingsaktiviteten re-duseres. Det reduserer effekten av tiltaket på kortsikt. Hvis en primært er ute etter å gi arbeidssøker-ne arbeidstrening, bør en legge vekt på å fremskaf-fe treningsplasser som inneholder nyttig arbeid.

Internasjonale oppsummeringer synes å kon-kludere med at lønnstilskudd til private bedriftersom tar imot langvarig ledige har særlig stor effektfor overgang til ordinært arbeid, og at deltakelse ioffentlige sysselsettingstiltak ofte er lite effektive.Det er imidlertid viktig å ha med seg at det vil kun-ne være stor forskjell mellom bruttoeffekt og netto-effekt av lønnstilskudd pga. at en del av personenesom blir ansatt på lønnstilskudd, ville ha blitt an-satt også uten tilskudd. I enkelte tilfeller vil anset-telse av en person på lønnstilskudd bidra til for-


Tabell 8.1 Evalueringer av arbeidsmarkedstiltak. Sammenligning av funn fra evalueringer i perioden1996–2001.1 Status i september for (i) personer som hadde avsluttet deltakelse på et ordinærtarbeidsmarkedstiltak i april vs. (ii) personer som var helt ledige på samme tid.

1996 1997 1998 1999 2000 2001

1. Jobbsannsynlighet (ikke-korrigert for individuelle for-skjeller mellom gruppene). Prosent- tiltaksdeltakere (i) 41 46 45 42 42 43- helt ledige (ii) 26 28 28 28 28 27

2. Forskjell i jobbsannsynlighet korrigert for indivi-duelle forskjeller mellom tiltaksdeltakere og referan-seperson 2 (i tiltaksdeltakernes favør). Prosentpoeng

11–12 15 11 12 – –

3. Forskjell i jobbsannsynlighet mellom tiltaksdeltakerepå ulike tiltak og referanseperson2. Prosentpoeng- Lønnstilskudd 31 37 29 33 – –- Praksisplass 4 8 2 2 – –- AMO 10 10 8 10 – –- Jobbklubb 15 14 13 17 – –- Vikarplass 26 20 23 – – –

Forklaring til tabell: Personer som har deltatt på et ordinært arbeidsmarkedstiltak («tiltaksdeltakere»)sammenlignes med en referanseperson som ikke har deltatt på tiltak («helt ledige»). Første rad (1.) rap-porterer estimerte jobbsannsynligheter for de to gruppene, dvs. andelen i jobb seks måneder etter avslut-tet tiltak. Vi ser at personer som har deltatt på arbeidsmarkedstiltak gjennomgående har høyere sannsyn-lighet for å være i jobb. Denne forskjellen må imidlertid ikke tolkes som effekter av tiltaksdeltakelse. Ogsånår en ser bort fra deltakelse på arbeidsmarkedstiltak er disse to gruppene forskjellige (ulik alderssam-mensetning, utdanning, mv.). I annen rad (2.) er det kontrollert for alle observerbare forskjeller mellomtiltaksdeltakere og helt ledige. Her fremkommer det at estimerte jobbsannsynligheter er 11–15 prosent-poeng høyere for «tiltaksdeltakere» sammenlignet med «helt ledige» for personer som er helt like medhensyn til observerte kjennetegn som alder, kjønn mv. I tredje rad (3.) presenteres estimerte effekter avulike tiltak. Igjen er sammenligningen en referanseperson som ikke har deltatt på arbeidsmarkedstiltak.Vi ser f.eks. at deltakelse på tiltaket lønnstilskudd gir stor estimert økning i jobbsannsynligheten, menspraksisplass gir liten økning i jobbsannsynligheten.1 Se Registerbasert evaluering av ordinære arbeidsmarkedstiltak (SSB-rapport 97/15), Evaluering av ordinære arbeidsmarkedstiltak

(98/14), Evaluering av ordinære arbeidsmarkedstiltak 1999 og Tilpasning på arbeidsmarkedet for deltakere på ordinære arbeids-markedstiltak 1996–2001

2 Referansepersonen har i alle tre evalueringene følgende egenskaper: Ugift, mann, 30–49 år, videregående skole (11–12 år), ikke-innvandrer, 4 års yrkeserfaring, 5 mnd. ledighetserfaring, 1 mnd. tiltakserfaring, 1 mnd. som delvis sysselsatt, ingen erfaring fra att-føringstiltak, har ikke vært yrkeshemmet siste 12 mnd., har industri som yrkesbakgrunn og er bosatt i Oslo.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

trengning av ordinært ansatte. Slike negative eks-terne effekter er spesielt store ved lønnstilskudd tilprivate bedrifter. Hvis arbeidsgiverne gis mulighettil å velge de best kvalifiserte blant de langtidsledi-ge, vil det også kunne føre til liten samfunnsøkono-misk avkastning av lønnstilskudd. Lønnstilskuddtil utsatte grupper, som langtidsledige eller yrkes-hemmede, kan imidlertid ofte være samfunnsøko-nomisk gunstig selv om det bidrar til å reduserebehovet for annen «sterkere» arbeidskraft, da dis-se har lettere for å finne ny jobb.

Arbeidsmarkedsopplæringen bør fortrinnsvisvære styrt av etterspørselen etter arbeidskraft. Deter viktig at opplæringen fremstår som en integrert

del av et løp som sikter mot rask overgang til ordi-nært arbeid. Opplæringen bør tilføre deltakernenye kvalifikasjoner slik at jobbsannsynlighetenøker. Mer omfattende opplæring bør gjennomfø-res ved modulstrukturerte kurs. Dette sikrer dis-ponibilitet og åpner for progresjon og ev. senerepåbygning med nye kurs. For mange kan det værehensiktsmessig med opplæring på arbeidsplassen,eventuelt med mulighet til å kombinere teoretiskog praktisk opplæring i bedrift.

For å fremme motivasjon til opplæring er detviktig at opplæringen legges opp i forhold til delta-kernes situasjon og forutsetninger. Praktisk rela-tert opplæring vil særlig være en nyttig lærings-


form for å motivere teorisvake personer. I enkeltetilfeller vil det allerede ved inngang til ledighetfremstå som klart at vedkommende vil ha storsannsynlighet for langtidsledighet, for eksempelpå grunn av tidligere ledighetsperioder. Overfordisse brukerne vil kvalifisering tidlig i ledighetsfor-løpet kunne være aktuelt.

Det er viktig at tiltakene er av begrenset varig-het og at godtgjørelsen ved deltakelse er lavereenn i ordinært arbeid. På denne måten unngås atdeltakerne blir «låst inne» i tiltak ved at deltakelse itiltak oppfattes som bedre enn å komme over i or-dinært arbeid. Arbeidspraksis er et slikt tiltak somer nyttig for mange nykommere på arbeidsmarke-det. Tiltaket fører også i liten grad til fortrengingav ordinært ansatte da det ikke betales lønn til del-takeren. Det skal bidra til å motivere arbeidsgivertil å tilrettelegge for opplæring.

Nærmere om enkelte prioriterte grupper

Innvandrere har særlige problemer på arbeidsmar-kedet sammenlignet med etniske nordmenn. Blantenkelte innvandrergrupper er andelen ledige opptil fire ganger så høy som blant etniske nordmenn.Om lag en sjettedel av de registrerte ledige er inn-vandrere. Regjeringen mener at innvandrere medlovlig opphold skal ha lik adgang til og like mulig-heter, rettigheter og plikter i arbeidsmarkedetsom etniske norske borgere. Målsetningen er raskintegrering i arbeidsmarkedet slik at de kan bliselvforsørget. En vellykket integrering påvirkes avflere forhold.

Arbeidssøkere med innvandrerbakgrunn harofte behov for realkompetansevurdering for å kun-ne få vurdert sin kompetanse i forhold til norsk ut-dannelse og opplæring. En slik vurdering er ak-tuell i forbindelse med opptak til utdannelse etteropplæringsloven, gjennom deltakelse i det kom-munale introduksjonsprogrammet for nyankomne,eller når Aetat vurderer det som nødvendig for atvedkommende skal komme i arbeid som svarer tilinnvandrernes kvalifikasjoner. Regjeringens fattig-domssatsning har enkelte grupper av innvandreresom en målgruppe. Forslaget til ny lov mot diskri-minering skal bidra til å fremme likebehandlingbl.a. av innvandrere i arbeidsmarkedet.

De fleste tiltak Aetat disponerer vil kunne væreaktuelle å bruke overfor innvandrere. Innvandrereer en prioritert gruppe ved inntak på tiltak. Analy-ser viserer at innvandrere gjennomgående harbedre effekt av å delta på tiltak enn mange andregrupper ledige. Noen program er spesielt rettetmot innvandrere. Det gjelder Aetat Introduksjons-program for fremmedspråklige og yrkesrettet nor-

skopplæring. Aetat samarbeider dessuten aktivtmed kommunene om integrering av innvandreregjennom introduksjonsordningen for nyankomneinnvandrere. Introduksjonsprogrammet skal ivare-ta den grunnleggende kvalifiseringen av nyankom-ne innvandrere og bl.a. tilby heldagsbeskjeftigelsemed mulighet for kombinasjon av norskopplæringog arbeidspraksis. Utarbeidelse av individuellehandlingsplaner vil ofte være et hensiktsmessigvirkemiddel for å bidra til helhetlig oppfølging ogat tiltak sees i sammenheng med innvandrernesegen innsats knyttet til aktiv arbeidssøking. Inn-vandrerne stilles overfor de samme krav som and-re ledige mht. til jobbsøking og til å ta imot tilbudom arbeid og arbeidsmarkedstiltak. Aetat har ogsåen oppgave knyttet til å motivere arbeidsgivere til åansette innvandrere, fremme mangfold og skal ak-tivt motarbeide diskriminerende holdninger. Aetathar siden 2002 hatt et mål om at 60 prosent av deregistrert ledige innvandrerne skal komme i ar-beid. Dette målet er nådd.

Ungdom under 20 år har i lang tid vært en avAetats høyest prioriterte målgrupper. Det er enegen garanti for etatens bistand til gruppen, Ung-domsgarantien. Den skal sikre at ungdom i alders-gruppen 16–19 år som er uten skoleplass eller ar-beid, skal få tilbud om arbeidsmarkedstiltak.

Evalueringer av tiltak for ungdom i flere landviser liten effekt av tiltaksinnsatsen. Dette kan hasammenheng med at tiltaksinnsatsen overfor ar-beidsledig ungdom settes inn for raskt og at tilta-kene ikke inngår i en plan for framtidig yrkeskar-riere. Det må sees i sammenheng med at ung-domstiltak også brukes for å forebygge passivitet.Når en ungdom først er i et tiltak, vil tiltaksdelta-kelsen ofte ta mye oppmerksomhet. Det redusererbl.a. jobbsøkning. Ungdom med lav kompetansevil oftest bare ha mulighet for ufaglærte jobber.Bruk av tiltak bør derfor ha som et formål å moti-vere ungdom til videre utdannelse. Praksisplasskan bidra til å motivere for mer skolegang gjen-nom at deltakelsen bidrar til å synliggjøre arbeids-livets krav til kompetanse for den enkelte arbeids-søker. Det vises til Stortingets drøfting av ung-domstiltak i Innst. S. nr. 280 (2002–2003).

Ungdom i alderen 20–24 år er ofte i en over-gangsfase mellom skole og arbeid. Det tilsier atmange vil oppleve arbeidsledighet. De fleste kom-mer imidlertid i jobb innen relativt kort tid. Om lagen tredjedel er registrert ledig kortere enn 4 uker.Om lag 16 pst. av personer 20–24 år var langtids-ledige i oktober 2003, mens dette var tilfellet for 29pst. av alle ledige. De som blir værende ledig lengehar ofte lite utdanning og har ofte andre problemeri tillegg til at de er arbeidsledige. Regjeringens fat-


tigdomsatsing har bl.a. grupper av ungdom medlangvarig ledighet som en målgruppe. Ungdommen lengre ledighetsforløp er også prioritert vedinntak på tiltak.

Det er et overordnet mål at all ungdom skal full-føre videregående opplæring. Arbeidsmarkedspo-litikken skal bygge opp under dette. Ungdom somikke benytter seg av retten til plass i videregåendeskole eller som slutter i opplæringen, skal følgesopp av den fylkeskommunale oppfølgingstjenes-ten. Oppfølgingstjenesten samarbeider med Aetatfor å sikre at disse ungdommene får et tilbud. Ung-dom som deltar på tiltak får enten individstønad el-ler kan beholde dagpengene.

Aetat skal søke å motvirke et høyt antall lang-tidsledige. Personer som blir værende ledige lengemister lett motivasjonen for å søke arbeid og står ifare for varig utestengning fra arbeidslivet. Lang-tidsledige er prioritert ved inntak på tiltak. Lang-tidsledige skal ordinært utarbeide en individuellhandlingsplan i samarbeid med Aetat. De sommottar dagpenger, har plikt til å drive aktiv jobbsø-king og ta imot jobbtilbud eller tilbud om tiltak fraAetat, mens Aetat på sin side har et ansvar for vei-ledning og oppfølging, ev. tilvisning til egnet tiltak.En særlig innstats settes inn overfor arbeidsledigesom nærmere seg slutten på dagpengeperioden.

Yrkeshemmede

Yrkeshemmede som har fått vedtak om yrkesret-tet attføring, kan delta på ordinære tiltak og spe-sielle arbeidsmarkedstiltak (kap. 1594) og i tiltake-ne hospitering i ordinært arbeidsliv eller ordinærskolegang (kap. 2543). Det innebærer at tiltakenedels er finansiert over Aetats tiltakskapittel, dels fi-nansiert over folketrygden. Ordinær skolegang erdet mest benyttede tiltaket for yrkeshemmede.Dette tiltaket vil ofte ha lang varighet for de somdeltar. Aetat har et rikholdig utvalg av tiltak knyttettil utprøving, arbeidstrening og kortvarig kvalifise-ring. Aetat bistår i tillegg med koordinering avnødvendig yrkesrettede tjenester slik at den enkel-te kan konsentrere seg om å komme i arbeid. I til-legg kommer varig vernede arbeidsplasser forgrupper som ikke kommer seg inn i det ordinærearbeidsmarkedet.

Yrkesrettet attføring innebærer gjennomføringav ulike former for tiltak for at personen kan kom-me tilbake til arbeidslivet. 70 pst. deltok i gjennom-snitt på tiltak i 2002. Andelen er noe høyere i 2003.De øvrige var under utredning eller ventet på åstarte i et tiltak, for eksempel ventet på at skoleåretskulle begynne.

Resultater fra norske og utenlandske evaluerin-

ger av effekter av attføringstiltak viser blandede re-sultater. Enkelte studier finner at attføringstiltak iliten grad bidrar til jobb sammenliknet med perso-ner som ikke deltar på tiltak, andre at det er demest utsatte gruppene som har størst nytte av til-tak. Effektevalueringer av tiltak er vanskelig daingen yrkeshemmede blir plukket ut for å være ien sammenligningsgruppe uten tiltak. Det gjør atresultatene må tolkes med forsiktighet. Forskningviser at det er mange forhold som virker inn på att-føringsløpene. Ofte skjer det endringer i situasjo-nen til yrkeshemmede, bl.a. knyttet til helsetilstan-den. Det betyr at det er behov for å følge yrkes-hemmede over en lengre periode for å avdekkemer varige effekter av ulike tiltak.

Blant personer som har vært registrert i yrkes-messig attføring i perioden 1995 til 1998 fantFrischsenteret at 25 pst. gikk direkte over til ar-beid etter attføringen og 15 pst. ble registrert somarbeidsledige etter attføringen. Om lag halvpartenhadde behov for ytterligere medisinsk behandling.Også blant yrkeshemmede er overgang til jobbhøyere for yngre enn eldre og høyere for de medmye utdanning i forhold til de med lite utdanning.Overgangen til jobb vil i tillegg avhenge av grunn-laget for yrkeshemningen. Økt andel med psykis-ke problemer øker behovene for arbeidsplassersom er tilrettelagt for denne gruppen. Personermed psykiske lidelser deltar i større grad enn per-soner med andre diagnoser på tiltak. Mange perso-ner blir gående lenge på yrkesrettet attføring. De-partementet vil vurdere å lage bedre muligheterfor midlertidige praksisperioder som ledd i attfø-ringsprosessen.

Skjermede arbeidsplasser

For yrkeshemmede som ikke kan innpasses i ar-beidsmarkedet på ordinære betingelser finnes detflere tiltak. Tiltaket Varig tilrettelagt arbeid (VTA)er utviklet spesielt med sikte på denne målgrup-pen. I tillegg finnes det varige plasser i tiltakeneproduksjonsverksteder (PV) og arbeidsmarkeds-bedrifter (AMB). Personer med utviklingshemnin-ger utgjør den desidert største brukergruppen idisse tiltakene. I 2002 deltok i gjennomsnitt vel7200 personer på disse skjermede tiltakene. Regje-ringen har lagt opp til en økning i antall VTA-plas-ser i 2004 og vil arbeide for en videre økning i åre-ne fremover.

Deltakerne på de varige tiltakene mottar uføre-pensjon etter folketrygdloven eller ordinær lønn.Deltakerne med uførepensjon mottar gjerne enøkonomisk bonus/godtgjøring fra arbeidsgivereni tillegg til uførepensjonen hvis det er økonomisk


grunnlag for dette. Det arbeides med mulighetenfor å kunne utbetale trygden og bonusen samlet tildeltakerne som er i disse jobbene. Det er store va-riasjoner i brukernes behov for veiledning og opp-følging. For å videreutvikle og styrke tilbudet harregjeringen igangsatt forsøk med differensierte til-skuddssatser til tiltaksarrangører med sikte på å fåmer individuelt tilpassede arbeidsplasser.

Aetat yter i dag tilskudd til bedriftene som stil-ler skjermede arbeidsplasser til rådighet. Ettergjeldende forskrift skal slike virksomheter ordi-nært organiseres som aksjeselskap med kommu-ner og fylkeskommuner som eiere. Aetat Arbeids-direktoratet har en dispensasjonsadgang. Utenomkommuner/fylkeskommuner, er Arbeids- og ad-ministrasjonsdepartementet, Justisdepartementet,og noen ideelle organisasjoner eiere av slike be-drifter i dag. Arbeids- og administrasjonsdeparte-

mentet har til vurdering hvorvidt regelverket pådette feltet bør endres med sikte på at også privateskal kunne etablere og drive arbeidsplasser varigtilrettelagt for yrkeshemmede. Dette vil kunne bi-dra til å bedre tilbudet av varige arbeidsplasser.Det vises til nærmere vurdering av omfang og ut-forming av arbeidsmarkedstiltak for personer medpsykiske lidelser i statsbudsjettet for 2004, jf. ogsåomtale i Innst. S. nr. 184 (2002–2003).

Arbeids- og administrasjonsdepartementet

t i l r å r :

Tilråding fra Arbeids- og administrasjonsdepar-tementet av 19. desember 2003 om et velfungeren-de arbeidsmarked blir sendt Stortinget.

Documents

St.meld. nr. 19 - Regjeringen.no · og av dagens situasjon, mens en i kapittel 3 kort beskriver enkelte demografiske utfordringer. Kapittel 4 er en gjennomgang av politikkområ-der