Sistemi elettorali (Italia) - Prima paginacattolicidemocratici.it/.../20110213_Cosulich_SistemiElettorali.pdf · base di quella tra sistemi elettorali proporzionali e sistemi elettorali

MATTEO COSULICH

Sistemi elettorali(Italia)

Estratto da:

DIGESTOdelle Discipline Pubblicistiche

Aggiornamento****

con la collaborazione diRaffaele Bifulco - Alfonso Celotto - Marco Olivetti

INDICE

Aiuti di Stato di O. Porchia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p. 1

Certificazione antimafia di A. Cisterna . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 12

Citta metropolitana di F. Pinto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 23

“Codificazione” e principi generali (dir. amm.) di A. Cioffi . . . . . . . . . . » 37

Convenzioni e consuetudini costituzionali di M. Cavino . . . . . . . . . . . . » 45

Costituzione e diritto dell’Unione europea di P. Ivaldi . . . . . . . . . . . . » 59

Dialogo competitivo (dir. amm.) di R. Tomei e V. Sciancalepore . . . . . . . . » 69

Diritti fondamentali (Unione europea) di I. Queirolo . . . . . . . . . . . . » 78

Diritto della concorrenza nell’Unione europea di F. Munari . . . . . . . . . » 93

Diritto dell’Unione europea e diritto comunitario di L. Schiano di Pepe . . . . . » 121

Diritto vivente di M. Cavino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 134

Discrezionalita tecnica di P. Lazzara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 146

Finanza di progetto di G. Romitelli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 181

Fonti del diritto F. Modugno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 192

Legge-provvedimento regionale di P. Vipiana . . . . . . . . . . . . . . . . » 250

Libera circolazione dei capitali di F. Persano . . . . . . . . . . . . . . . . » 263

Mandato d’arresto europeo di R. Calvano . . . . . . . . . . . . . . . . . » 282

Notificazione del ricorso (giur. amm.) di F. de Leonardis . . . . . . . . . . . » 296

OMC (Organizzazione mondiale del commercio) di A. Ligustro . . . . . . . . » 316

Ordine e ordinanza nel diritto amministrativo di R. Cavallo Perin . . . . . . . » 336

Organismo di diritto pubblico di M. G. Della Scala . . . . . . . . . . . . » 340

Orientamento sessuale nell’ordinamento costituzionale italiano di F. Angelini . . » 364

Pregiudiziale comunitaria di R. Mastroianni . . . . . . . . . . . . . . . . » 399

Pregiudizialita amministrativa di P. Chirulli . . . . . . . . . . . . . . . . » 420

Presidente di Assemblea di N. Lupo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p. 444

Referendum regionale di V. De Santis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 481

Responsabilita dello Stato per violazione del diritto dell’Unione europea di R. Bifulco » 506

Roma capitale di G. Fontana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 524

Scioglimento del Consiglio regionale di D. Coduti . . . . . . . . . . . . . . » 535

Sistemi elettorali (Italia) di M. Cosulich . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 557

Spazio giudiziario europeo di S. M. Carbone e C. E. Tuo . . . . . . . . . . . » 580

INDICE 3

Sistemi elettorali (Italia)Bibliografia: Ambrosini, Sistemi elettorali, Firenze, 1946; Bal-duzzi-Cosulich, «Elezioni», in Il Diritto, V, Milano, 2007, 738ss.; Bettinelli, «Elettorali (sistemi)», in Digesto/pubbl., V, To-rino, 1990, 436 ss.; Id. «Elezioni politiche», in Digesto/pubbl., V,Torino, 1990, 485 ss.; Caravita (a cura di), La legge quadron. 165 del 2004 sulle elezioni regionali, Milano, 2005; Chiara-monte-Tarli Barbieri (a cura di), Riforme istituzionali e rap-presentanza politica nelle Regioni italiane, Bologna, 2007; Cot-teret-Emeri, Les systemes electoraux6, Paris, 1994; G. Ferrari,«Elezioni, II – Teoria generale», in Enc. dir., XIV, Milano, 1965,607 ss.; G.F. Ferrari, «Elezioni amministrative», in Digesto/pubbl., V, Torino, 1990, 460 ss.; Fisichella, «Elezioni, III – Si-stemi elettorali», in Enc. dir., XIV, Milano, 1965, 649 ss.; Fur-

lani, «Elezioni, I – Sistemi elettorali», in Enc. giur., XII, 1989,1 ss.; Lanchester, Sistemi elettorali e forma di governo, Bolo-gna, 1981; Lavagna, Il sistema elettorale nella Costituzione ita-liana, RTDP, 1952, 849 ss.; Luciani, Il voto e la democrazia,Roma, 1991; Moschella-Grimaudo (a cura di), Riforma elet-torale e trasformazione del “partito politico”, Milano, 2008; Oli-vetti, Nuovi Statuti e forma di governo delle Regioni. Verso leCostituzioni regionali?, Bologna, 2002; Pasquino, I sistemi elet-torali, Bologna, 2006; Preti, Diritto elettorale politico, Milano,1957; Rae, The Political Consequences of Electoral Laws2, NewHaven and London, 1971; A. Russo, Collegi elettorali ed egua-glianza del voto, Milano, 1998; Sartori, Teoria dei partiti e casoitaliano, Milano, 1982; Sassi-Vedaschi, «Elezioni amministrati-ve», in Digesto/pubbl., Agg., I, Torino, 2000, 220 ss.; Schepis, Isistemi elettorali. Teoria, tecnica, legislazioni positive, Empoli,1955; Wild, Die Gleichheit der Wahl, Dogmengeschichtliche undsystematische Darstellung, Berlin, 2003.

Legislazione: si fa rinvio al testo.

Sommario: I. INTRODUZIONE. – 1. Per una definizione giu-ridica del sistema elettorale. – 2. Gli ultimi vent’anni di legisla-zione elettorale in Italia: un aggiornamento. – II. LA LEGI-SLAZIONE ELETTORALE ITALIANA ALL’INIZIO DE-GLI ANNI ’90. – 3. Il tipo di scelta consentita all’elettore. –4. L’ampiezza dell’ambito di assegnazione dei seggi. – 5. Laformula elettorale. – 6. Gli altri legislatori elettorali: le Regioniad autonomia speciale. – 7. Considerazioni riassuntive. – III.LA LEGISLAZIONE ELETTORALE ITALIANA RISUL-TANTE DALLE RIFORME ELETTORALI. – 8. Premessa. –9. Il tipo di scelta consentita all’elettore. – 10. L’ampiezza del-l’ambito di assegnazione dei seggi. – 11. La formula elettorale.– 12. La legislazione elettorale adottata dalle Regioni. –13. Considerazioni riassuntive. – IV. CONCLUSIONI. –14. Tendenze evolutive della legislazione elettorale italiana.

I. INTRODUZIONE.

1. Per una definizione giuridica del sistema eletto-rale.La redazione della presente voce per un’enciclo-pedia giuridica richiede preliminarmente di defi-nire la nozione di sistema elettorale, in terminiappunto giuridici. Tale definizione presenta duedifficolta: la prima, dovuta alle diverse latitudinidi significato con le quali si utilizza la locuzione“sistema elettorale”; la seconda, riassumibile nel-la circostanza che il sistema elettorale puo essereesaminato non soltanto in una prospettiva giuri-dica, ma anche dall’angolo visuale del politologoe da un punto di vista matematico-statistico.Quanto alla prima difficolta, si fara qui propriaun’interpretazione restrittiva del sistema eletto-rale; lo si intendera dunque «in senso stretto»,come «meccanismo di trasformazione dei voti inseggi, costituito da tipo di scelta, tipo e dimensio-ne del collegio e tipo di formula (proporzionale omaggioritaria)» (1). Resteranno invece ai margi-ni della presente voce gli altri elementi della ma-teria elettorale, collocabili nella legislazione elet-torale di contorno, intesa come «tutta la legisla-

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zione relativa al processo preparatorio, di sup-porto e successivo all’atto elettivo» (2).Ad avviso dello scrivente, il ricorso a definizionidel sistema elettorale piu ampie di quella qui uti-lizzata — tali cioe da includere, ad esempio, an-che «l’eventuale introduzione delle primarie, ladisciplina dell’informazione politica e della pro-paganda elettorale, un controllo efficace accom-pagnato da sanzioni sulle modalita di finanzia-mento dei partiti e sul loro stato patrimonia-le, oltre che sulle campagne dei singoli candi-dati» (3) — si rivelerebbe di scarso valore euri-stico, almeno in una prospettiva giuridica, inquanto tenderebbe a far coincidere la nozione disistema elettorale con quella di materia elettora-le; se non addirittura (almeno con riferimento al-la “disciplina dell’informazione politica” e al con-trollo sullo “stato patrimoniale” dei partiti poli-tici) a rendere la prima nozione piu vasta dellaseconda. Del pari, puo dubitarsi del valore euri-stico, in ambito giuridico, delle definizioni di si-stema elettorale piu ristrette di quella accoltanella presente voce. In particolare, qualora si de-finisse — ricorrendo, forse inconsapevolmente, auna sineddoche — il sistema elettorale in terminidi sola formula elettorale, (4) se ne renderebbeassai problematica l’analisi giuridica, risolvendosiin tal caso il sistema elettorale in una serie di«calcoli matematici».Ci si soffermera dunque specificamente ed esclu-sivamente sui tre elementi costitutivi del sistemaelettorale in senso stretto, vale a dire, il tipo discheda, la dimensione dell’ambito di assegnazio-ne dei seggi e la formula matematica utilizzataper trasformare i voti in seggi.Il primo elemento permette di distinguere la scel-ta consentita all’elettore in categorica e ordinale,a seconda se si voti soltanto una lista o un can-didato oppure se sia possibile graduare la propriascelta, come avviene quando si prevede il pana-chage (vale a dire la facolta, riconosciuta in pas-sato dalla disciplina elettorale dei piccoli Comuniitaliani, di votare candidati presenti in diverse li-ste, ovvero di integrare la lista con nomi presentiin altre liste) o l’espressione di voti di preferenzanell’ambito della lista votata (a ben vedere, unaforma di scelta ordinale nell’ambito di un voto dilista che di per se stesso sarebbe categorico).L’ampiezza dell’ambito di assegnazione dei seggiindica il numero complessivo di seggi ivi attribuitialle liste o ai candidati concorrenti. Tale ambito sidefinisce collegio uninominale se vi si assegna unsolo seggio, circoscrizione plurinominale se i seg-

gi lı attribuiti sono piu d’uno, collegio unico se visi assegnano tutti i seggi in palio.La formula elettorale, infine, rinvia alla nota di-stinzione tra formule proporzionali e formulemaggioritarie: le prime volte a «attribuer achaque parti ou a chaque groupement d’opinionun nombre de mandats proportionnel a sa forcenumerique»; le seconde a far sı che «le candidatqui obtient le plus de voix est proclame elu» (5).Si tratta di una distinzione che a sua volta sta allabase di quella tra sistemi elettorali proporzionalie sistemi elettorali maggioritari. A riguardo, oc-corre peraltro rammentare che la bipartizione trasistemi proporzionali e sistemi maggioritari e inrealta meno netta di quanto potrebbe apparireprima facie, in quanto gli effetti che le corrispon-denti formule elettorali, proporzionali e maggio-ritarie, sono in grado di conseguire possono esse-re attenuati dall’introduzione di correttivi, rispet-tivamente maggioritari o proporzionali. Cosı adesempio una clausola di sbarramento o un pre-mio di maggioranza correggono gli effetti cheuna formula proporzionale naturaliter produr-rebbe, mentre l’assegnazione proporzionale diuna quota di seggi attenua gli effetti di una for-mula maggioritaria.Quanto alla seconda difficolta, dovuta alla possi-bilita di esaminare il sistema elettorale muoven-do da differenti ambiti scientifici, puo essere con-siderato un sintomo dell’origine extragiuridicadella relativa nozione il mancato impiego dellalocuzione “sistema elettorale” nel testo costitu-zionale. Cosı la Costituzione ragiona di «materiaelettorale» (art. 72, 4o co.), di «leggi elettorali»[art. 117, 2o co., lett. f)], di «elezione» [«del Par-lamento europeo» — rectius dei parlamentarieuropei spettanti all’Italia — come materia di le-gislazione statale esclusiva all’art. 117, 2o co., lett.f)], di «legislazione elettorale» [art. 117, 2o co.,lett. p)] e, infine, di «sistema di elezione» (art.122, 1o co.). Soltanto quest’ultima nozione si av-vicina a quella di sistema elettorale in senso stret-to, costituendone probabilmente un sinonimo (6).In tal senso milita tra l’altro un’argomentazioneletterale: nella legge cornice adottata in attuazio-ne dell’art. 122, 1o co., Cost., vale a dire nellalegge n. 165/2004, all’art. 4, le locuzioni “sistemaelettorale” e “sistema d’elezione” vengono utiliz-zate alternativamente, con il medesimo significa-to. D’altra parte, il citato art. 4, al 1o co., lett. a),rappresenta un rarissimo caso di ricorso alla lo-cuzione “sistema elettorale” da parte del legisla-

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tore statale ordinario, che la impiega, con riferi-mento a organi eletti a suffragio universale, sol-tanto in altre due occasioni: nella rubrica dell’art.1 legge n. 1257/1962 (legge statale che disciplina-va l’elezione del Consiglio regionale della Valled’Aosta) e nella rubrica del Titolo III d.lg. n. 267/2000 (t.u. sull’ordinamento degli enti locali).Lo scarso utilizzo della locuzione “sistema elet-torale” da parte del legislatore ordinario puo es-sere agevolmente spiegato alla luce dell’originepolitologica di tale locuzione. Il che non impedi-sce di analizzare il sistema elettorale in chiaveprettamente giuridica. Si trattera semplicementedi abbandonare «un approccio sostanzialistico ecircoscritto all’indagine (del concreto funziona-mento) di quelle regole del sistema formale chestabiliscono i criteri per la distribuzione dellequote di rappresentanza tra i soggetti delle variecompetizioni elettorali» (7), tipico della riflessio-ne politologica — oltre che, naturalmente, accan-tonare l’approccio quantitativo caratteristico del-le metodologie statistico-matematiche (8) — perapprodare a un approccio che si soffermi sullalegislazione relativa al sistema elettorale (intesoin senso stretto, come gia si e chiarito), da esami-narsi con i canoni propri della riflessione giuridi-ca. Fermo restando, naturalmente, che sia l’ap-proccio politologico, sia quello matematico-stati-stico possono essere impiegati, in funzione com-plementare, dal giurista, qualora voglia eviden-ziare gli effetti, rispettivamente sul sistema deipartiti o sulla ripartizione dei seggi, del sistemaelettorale esaminato.D’altra parte, la circostanza che il sistema eletto-rale sia un istituto suscettibile di essere definitoin termini giuridici costituisce la condizione affin-che possa essere oggetto della presente voce. Ariguardo, puo rilevarsi come il tradizionale inse-rimento nelle enciclopedie giuridiche di voci ana-loghe alla presente (9), esprima la risalente con-vinzione che il sistema elettorale possa essere de-finito in termini giuridici e la connessa rivendica-zione della possibilita di condurre una sua analisicon gli strumenti propri del diritto.

(1) Lanchester, Il sistema elettorale e la novella dell’art.122 della Costituzione, in Verso una fase costituente delleRegioni? Problemi di interpretazione della legge cost. 22novembre 1999, n. 1, a cura di Ferrara, Atti del forum,Roma, 5-5-2000, Milano, 2001, 28. Adde Lanchester, Si-stemi elettorali e forma di governo, Bologna, 1981, 85 s.(2) Lanchester, Gli strumenti della democrazia: il dibat-tito sul sistema elettorale in Gran Bretagna e in Francia,Quad. C, 1981, 535.

(3) Pasquino, I sistemi elettorali, Bologna, 2006, 8.(4) Cosı Furlani, «Elezioni, I) Sistemi elettorali», inEnc. giur., XII, Roma, 1989, 1.(5) Cotteret-Emeri, Les systemes electoraux6, Paris, 1994,54 s. e 46.(6) Cosı Lanchester, Il sistema elettorale, cit., 32. A livel-lo di fonti costituzionali, puo rammentarsi che la locuzio-ne “sistema elettorale” non viene impiegata neppure ne-gli Statuti speciali, che ragionano invece di “modalita dielezione” degli organi regionali (art. 12, 1o co., St. Friuli-Venezia Giulia, art. 15, 1o co., St. Sardegna, art. 9, 3o co.,St. Sicilia, art. 15, 1o co., St. Valle d’Aosta) o provinciali(art. 47, 1o co., St. Trentino-Alto Adige).(7) Bettinelli, «Elettorali (sistemi)», in Digesto/pubbl.,V, Torino, 1990, 436.(8) Si veda, ad esempio, ex multis, Apollonio-Becker-Lari-Ricca-Simeone, Bicolored graph partitioning, or:gerrymandering at its worst, Discrete Applied Mathemati-cs, 2009, 3601-3614.(9) A partire dalla voce (anonima) «Scrutinio (sistemidi)», in D.I., XXI, parte I, Torino, 1891, 983 ss.

2. Gli ultimi vent’anni di legislazione elettorale inItalia: un aggiornamento.E certamente un caso fortuito che la voce che quisi e chiamati ad aggiornare sia stata pubblicataesattamente vent’anni fa, nel 1990 (10); ma rap-presenta anche un caso fortunato, poiche l’iniziodegli anni ’90 del secolo scorso rappresenta unospartiacque nell’evoluzione della legislazioneelettorale italiana.Come si vedra nel prosieguo, in quegli anni ilsistema proporzionale si era definitivamente af-fermato nel nostro paese: a quasi tutti i livelli digoverno, la legislazione elettorale prevedeva si-stemi basati su un’ampia previsione del voto dipreferenza e fortemente proporzionali, in ragio-ne dell’impiego di formule elettorali appuntoproporzionali in vasti ambiti di assegnazione deiseggi. Ma proprio nel momento in cui il modellodi sistema elettorale ora richiamato celebrava isuoi trionfi, se ne cominciava a intravvedere ilsuperamento: a partire dal 1991, una serie di ri-forme elettorali hanno profondamente mutato icaratteri della legislazione elettorale italiana, al-lontanandola notevolmente dai caratteri che pre-sentava nel 1990.Se il dies a quo della stagione delle riforme elet-torali puo essere individuato nel referendumabrogativo che nel 1991 ha ridotto ad una le pre-ferenze esprimibili per eleggere la Camera deideputati, il (provvisorio) dies ad quem puo indi-carsi nella legge n. 10/2009, introduttiva di unaclausola di sbarramento del 4% per l’elezione deiparlamentari europei spettanti all’Italia. Il mo-mento conclusivo della stagione riformatrice vie-ne qualificato in termini di provvisorieta, alla luce


dell’attuale dibattito istituzionale che, apparente-mente non pago di vent’anni di riforme elettorali,propone ulteriori modifiche alle vigenti leggielettorali, come si vedra nella parte conclusivadella presente voce.Come gia nella voce che qui si aggiorna, in questasede si privilegera una lettura unitaria della disci-plina legislativa elettorale adottata ai diversi livel-li di governo. A riguardo, va rilevato che le nume-rose analogie riscontrabili in tali discipline legisla-tive, sia all’inizio degli anni ’90, anteriormente alleriforme elettorali, sia oggi, posteriormente ad es-se, non sono, a giudizio dello scrivente, frutto sol-tanto del caso, ma sembrano esprimere il caratte-re sostanzialmente unitario della legislazione elet-torale italiana. Carattere unitario a sua volta ri-flesso di un diritto elettorale generale, al qualepaiono comunque riconducibili, in rapporto dispecie a genere, le puntuali differenze riscontra-bili fra le singole discipline positive delle elezioninell’ordinamento giuridico italiano (11).Il carattere sostanzialmente unitario del dirittoelettorale italiano emerge dallo stesso testo costi-tuzionale che detta la medesima disciplina pertutti i procedimenti elettorali (art. 48, 1o, 2o e 3o

co., e art. 51, 1o e 2o co., Cost.) e ragiona di “ma-teria elettorale” (art. 72, 4o co., Cost.), senza di-stinguere un’elezione dall’altra. Direttamentedalla Costituzione vengono inoltre previsti i pro-fili che comportano una deroga ai principi fonda-mentali comuni del diritto elettorale generale daparte di una particolare disciplina elettorale(quella parlamentare, nel caso di specie): l’art. 58Cost. disciplina l’elettorato attivo e passivo delSenato, attribuendo l’uno agli «elettori che han-no superato il venticinquesimo anno di eta» (1o

co.), l’altro agli «elettori che hanno compiuto ilquarantesimo anno» (2o co.); mentre l’art. 66Cost. — come attuato dalla legislazione ordinaria(art. 87 d.p.r. n. 361/1957) e interpretato in sedegiurisdizionale, sia essa amministrativa (C. St.,sez. IV, 22-3-2007, n. 1380), costituzionale (ord.n. 117/2006) od ordinaria (Cass. S.U., 6-4-2006,n. 8118) — affida il giudizio sulle elezioni di cia-scuna Camera alla Camera stessa (c.d. autodichiaparlamentare con riferimento alle elezioni). Lacircostanza che l’art. 66 Cost. sia insuscettibile diinterpretazione estensiva, come piu volte affer-mato dalla Corte costituzionale (ad esempio,sent. n. 29/2003), ne conferma il carattere dero-gatorio.Se dunque il testo costituzionale delinea un dirit-to elettorale generale, anche individuando le pos-

sibili deroghe ad esso (e percio stesso circoscri-vendole), occorre abbandonare la tradizionale etralatizia distinzione fra elezioni politiche ed ele-zioni amministrative. La distinzione in discorsoappare non solo priva di fondamento normativo,ma anche di scarsa utilita descrittiva. Da tempole elezioni comunali e provinciali hanno assuntoun significato politico, soprattutto quando si rin-novano gli organi elettivi di una grande citta e/oil rinnovo contestuale in un considerevole nume-ro di enti coinvolge una parte consistente nel cor-po elettorale nazionale. Per di piu, l’introduzionedelle elezioni regionali come tertium genus tra leelezioni comunali e provinciali, da un lato, e leelezioni parlamentari, dall’altro, ha reso ancorpiu discutibile la bipartizione elezioni politiche/elezioni amministrative. Secondo quest’ultima in-fatti le uniche elezioni davvero politiche sarebbe-ro quelle delle Camere del Parlamento (12); maappare difficile qualificare come meramente am-ministrative le elezioni di organi, quali i Consigliregionali, dotati di ampi poteri legislativi, tantopiu dopo la revisione costituzionale adottata conl. Cost. n. 3/2001.Sulla base degli elementi costitutivi del sistemaelettorale in senso stretto, si procedera ora a esa-minare la disciplina legislativa elettorale adottataai vari livelli di governo, al fine di evidenziarne leanalogie che — come si e visto — confermano, adavviso dello scrivente, il carattere unitario del di-ritto elettorale italiano.L’analisi della legislazione elettorale negli ultimivent’anni verra svolta nei prossimi paragrafi sud-dividendola in due parti, cronologicamente defi-nite: la prima, corrispondente all’inizio degli anni’90 del Novecento, vale a dire al periodo imme-diatamente precedente le riforme elettorali; laseconda, successiva a tali riforme e quale lororisultato.Prima di procedere a tale analisi, occorre eviden-ziare come la disciplina normativa elettorale pos-sa essere definita — e qui si definisca — in ter-mini di legislazione elettorale, poiche il sistemaelettorale in senso stretto rappresenta un ambitodi disciplina fortemente legificato. La disciplinadel sistema elettorale in senso stretto e infatti dasempre ricca di disposizioni legislative «minute eparticolari» (13) che lasciano ben poco spazio al-la potesta regolamentare, anche in forza, nel vi-gente ordinamento repubblicano, della riserva dilegge in materia elettorale (14); riserva di volta involta statale o regionale, in base alla relativa


competenza a disciplinare il sistema elettorale insenso stretto (cosı, proprio in materia elettorale,gia C. Cost., sent. n. 105/1957).

(10) Si tratta della voce Bettinelli, «Elettorali (siste-mi)» citata supra alla nt. 7.(11) V. amplius Balduzzi-Cosulich, «Elezioni», in Il Di-ritto, V, Milano, 2007, 754 e G. Ferrari, «Elezioni, II -Teoria generale», in Enc. dir., XIV, Milano, 1965, 609.(12) Cosı si e osservato che «la locuzione “elezioni poli-tiche”, per designare in via esclusiva il procedimento diformazione della Camera dei deputati e del Senato dellaRepubblica, e certamente riduttiva, giacche qualsiasi ele-zione “popolare” diretta di organi rappresentativi ancheperiferici esprime politicita» (Bettinelli, «Elezioni poli-tiche», in Digesto/pubbl., V, Torino, 1990, 485; nella stessadirezione v. G.F. Ferrari, «Elezioni amministrative», ibi-dem, 461 s.).(13) Cosı rilevava gia Cammeo, Della manifestazione dellavolonta dello Stato nel campo del diritto amministrativo,in Tratt. Orlando, III, Milano, 1901, 172, con riferimentoalla legge elettorale politica allora vigente (t.u. approvatocon r.d. n. 83 del 1895).(14) G. Ferrari, «Elezioni politiche (ordinamento)», inEnc. dir., XIV, Milano, 1965, 732. Adde Balduzzi, subart. 34 l. n. 81 del 1993, in Comm. della Cost. Branca,Bologna-Roma, 1996, 1087 ss.

II. LA LEGISLAZIONE ELETTORALE ITALIA-NA ALL’INIZIO DEGLI ANNI ’90.

3. Il tipo di scelta consentita all’elettore.La legislazione elettorale vigente in Italia all’ini-zio degli anni ’90 del Novecento rappresentadunque il punto di partenza della nostra riflessio-ne, che la esaminera — come si e detto — sullabase della nozione di sistema elettorale in sensostretto qui accolta; vale a dire, scindendola nelladisciplina legislativa dei tre elementi costitutividel sistema elettorale in senso stretto: il tipo discelta consentita all’elettore, l’ampiezza dell’am-bito di assegnazione dei seggi e la formula elet-torale (15).Per quanto attiene al tipo di scelta consentita al-l’elettore, la legislazione elettorale in esame e ca-ratterizzata da un’ampia previsione del voto dipreferenza. L’istituto della preferenza multipla(vale a dire la possibilita riconosciuta all’elettoredi esprimere piu voti di preferenza nell’ambitodella lista votata) e infatti presente nella discipli-na legislativa elettorale di quasi tutte le assem-blee elettive: Parlamento europeo (art. 14, 1o co.,legge n. 18/1979, tranne nella circoscrizione VItalia insulare, la piu piccola, corrispondente allaSardegna e alla Sicilia, dov’e ammessa una solapreferenza), Camera dei deputati (art. 59, 2o co.,d.p.r. n. 361/1957), Consigli delle Regioni ad au-

tonomia ordinaria (art. 13 legge n. 108/1968, tran-ne nelle circoscrizioni piu piccole, quelle dovevengono eletti fino a cinque consiglieri, nelle qua-li si puo esprimere una sola preferenza), Consiglidei Comuni con piu di 5.000 abitanti (art. 57, 2o

co., d.p.r. n. 570/1960), Consigli circoscrizionali(16) (art. 9 legge n. 278/1976, salvo la previsionedi una sola preferenza «quando il numero deiconsiglieri circoscrizionali da eleggere sia inferio-re a quindici»).Dalla legislazione ora richiamata emerge come,rispetto alla regola della preferenza multipla, lapreferenza unica costituisca un’eccezione, cui siricorre quando il numero di seggi da attribuirenella circoscrizione elettorale e particolarmentecontenuto. D’altra parte, soltanto per l’elezione didue assemblee, il Senato della Repubblica e iConsigli provinciali, non viene previsto alcun tipodi scelta ordinale: sia l’uno, sia gli altri, sono elettiattraverso sistemi nei quali le candidature ven-gono singolarmente presentate in collegi unino-minali (nei quali non e ovviamente possibileesprimere preferenze, in assenza di liste), sebbenela ripartizione complessiva dei seggi sia propor-zionale, come meglio si vedra nel prosieguo.Infine, la possibilita di una scelta ordinale da par-te dell’elettore si riscontra nella legislazione elet-torale dei Consigli dei Comuni sino a 5.000 abi-tanti, dove e previsto il panachage (art. 55, 1o co.,d.p.r. n. 570/1960).

(15) Nella presente Parte II, gli atti normativi verrannocitati nel testo vigente all’inizio degli anni ’90 del secoloscorso.(16) Si tratta — com’e noto — di organi assembleariattraverso i quali si realizza il decentramento dell’ammi-nistrazione comunale, allora eletti in ciascun quartieredei Comuni «con popolazione non inferiore a 40.000 abi-tanti» (art. 3, 1o co., legge n. 278/1976).

4. L’ampiezza dell’ambito di assegnazione deiseggi.La legislazione elettorale del periodo in esameprivilegia il collegio unico o la circoscrizionaleplurinominale come ambito di assegnazione deiseggi. A riguardo, va sottolineato come la ripar-tizione complessiva dei seggi tra le forze politicheche partecipano alle elezioni avvenga sempre inun ambito plurinominale, anche quando l’eletto-re vota in un collegio uninominale (come perl’elezione del Senato e dei Consigli provinciali,secondo quanto riportato nel paragrafo prece-dente). Sia la legislazione elettorale senatoriale,sia quella provinciale prevedono infatti che tutti i


candidati presentatisi con lo stesso simbolo neicollegi uninominali della Regione (per il Senato)o della Provincia (per il Consiglio provinciale)costituiscano un gruppo di candidati collegati traloro; gruppo che viene poi utilizzato come se fos-se una lista, cui viene attribuito un numero di votipari alla somma dei voti conseguiti da ciascuncandidato del gruppo nel proprio collegio unino-minale. La ripartizione dei seggi avviene propor-zionalmente, sulla base dei voti ottenuti dai varigruppi di candidati, trattati appunto come se fos-sero liste concorrenti (art. 19, 4o co., legge n. 29/1948 relativamente al Senato e art. 23, 4o co., leg-ge n. 122/1951 per i Consigli provinciali). Il risul-tato ottenuto da ciascun candidato nel collegiouninominale serve invece per determinare a qualicandidati vanno assegnati i seggi spettanti adogni gruppo (17): i seggi vengono attribuiti aicandidati del gruppo che hanno ottenuto i miglio-ri risultati nei loro collegi uninominali, fino al-l’esaurimento dei seggi spettanti al gruppo stesso(art. 19, 7o co., legge n. 29/1948 e art. 23, ultimocomma, legge n. 122/1951).Non solo nel periodo in esame tutte le assembleevengono elette in circoscrizioni plurinominali, maqueste ultime sono spesso assai ampie, nel sensoche in ciascuna di esse viene assegnato un elevatonumero di seggi, attraverso l’applicazione dellaformula elettorale di volta in volta disciplinatadalla relativa legislazione elettorale.I Consigli circoscrizionali, comunali e provincialisono eletti utilizzando un collegio unico (rispet-tivamente: art. 6 legge n. 278/1976, art. 72 d.p.r.n. 570/1960, art. 23, 4o co., legge n. 122/1951); inaltre parole, la massima ampiezza possibile, inquanto tutti i seggi vengono ripartiti in un’unicacircoscrizione, corrispondente all’intero territorioe comprendente tutti gli elettori della Circoscri-zione o del Comune (18) o della Provincia (inquest’ultimo caso, nonostante si voti in collegiuninominali, come si e visto poc’anzi).Per eleggere i parlamentari europei spettanti al-l’Italia, la Camera dei deputati e il Senato dellaRepubblica, il territorio nazionale viene invecesuddiviso in circoscrizioni plurinominali. Si trattadi circoscrizioni: formate da piu Regioni per iparlamentari europei; regionali o infraregionaliper la Camera; coincidenti con ciascuna Regioneper il Senato, attuando cosı il dettato dell’art. 57,1o co., Cost. che lo vuole «eletto a base regiona-le» (peraltro mediante la soluzione introdottadalla legislazione elettorale, compatibile, come sie ora visto, con il voto espresso in collegi unino-

minali). Il dato rilevante e la notevole ampiezzamedia di tali circoscrizioni plurinominali (19), pa-ri, all’inizio degli anni ’90 del secolo scorso, a 20,3seggi per la Camera, a 16,5 per il Senato e a 16,2per le elezioni europee (20).E ben vero che le medie ora menzionate sonoottenute sommando circoscrizioni plurinominaliamplissime (ad esempio: alla Camera, la IV Mi-lano-Pavia con 50 seggi o la XIX Roma-Viterbo-Latina-Frosinone con 54 seggi; al Senato, quellacorrispondente alla Lombardia con 48 seggi; perle elezioni europee, la I Italia Nord-occidentale,con 22 seggi) con circoscrizioni plurinominali as-sai piccole (sino ai nove seggi attribuiti nella cir-coscrizione V Italia insulare per i parlamentarieuropei, ai tre seggi assegnati nella circoscrizioneXXXII Trieste alla Camera, ai due seggi attribuitinella circoscrizione corrispondente alla RegioneMolise al Senato).Tuttavia, per il Parlamento europeo, la ripartizio-ne complessiva dei seggi avviene in un collegiounico nazionale, sommando i voti ottenuti dallevarie liste nelle singole circoscrizioni plurinomi-nali (art. 21, 1o co., legge n. 18/1979). Un effettosimile e ottenuto, nella legislazione elettorale del-la Camera dei deputati, attraverso la previsionedel recupero dei resti in sede di collegio uniconazionale, dove i seggi non attribuiti nelle circo-scrizioni sono assegnati sulla base dei voti cheresiduano dalle ripartizioni effettuate nelle circo-scrizioni stesse (art. 83, 2o e 3o co., d.p.r. n. 361/1957). In tal modo, si attenua notevolmente l’ef-fetto dell’iniziale ripartizione dei seggi in alcunecircoscrizioni plurinominali di modesta ampiezza,tanto piu che le condizioni per accedere al recu-pero di resti nelle elezioni della Camera paionoagevoli da soddisfare, anche per le forze politicheminori: aver ottenuto almeno un seggio in unacircoscrizione plurinominale e 300.000 voti di li-sta validi a livello nazionale (art. 83, 1o co., d.p.r.n. 361/1957).Il Consiglio della Regione ad autonomia ordina-ria, infine, e eletto in circoscrizioni plurinominalicorrispondenti alle Province della Regione stessa(art. 1, 4o co., legge n. 108/1968). Il che natural-mente determina una notevole variabilita nel-l’ampiezza delle circoscrizioni plurinominali pro-vinciali, poiche a ciascuna di esse viene attribuitoun numero di seggi proporzionale alla popolazio-ne e quest’ultima non e affatto uniformementedistribuita fra le Province della Regione. Tuttaviaanche nelle elezioni regionali, come in quelle del-la Camera dei deputati, e previsto un recupero


dei resti in sede di collegio unico (regionale, sta-volta), per di piu senza alcuna limitazione all’ac-cesso (art. 15, 8o co., legge n. 108/1968), a diffe-renza di quanto previsto — come si e dettopoc’anzi — per l’assegnazione dei seggi residuidella Camera dei deputati. A fortiori dunque ilrecupero dei resti a livello di collegio unico nelleelezioni regionali riduce gli effetti della inizialeassegnazione di parte dei seggi in circoscrizioniprovinciali di ampiezza contenuta.

(17) Va peraltro rammentato come la legge elettoraleallora vigente per il Senato prevedesse che, qualora uncandidato avesse ottenuto nel collegio uninominale «unnumero di voti validi non inferiore al 65 per cento deivotanti», egli risultava eletto (art. 17, 2o co., legge n. 29/1948), assorbendo l’intera rappresentanza del collegiouninominale, in quanto i voti lı attribuiti agli altri candi-dati non venivano conteggiati per la ripartizione propor-zionale. L’elezione nel collegio uninominale con il quo-rum del 65% risultava pero di fatto assai improbabile,come conferma la circostanza che a partire dalla V Legi-slatura repubblicana (1968-1972), fino alla XI (1992-1994,vale a dire all’ultimo Senato eletto con tali modalita) ilnumero di senatori eletti grazie al superamento di talequorum nel loro collegio e stato di uno o due (v. la ta-bella 31 in Piretti, Le elezioni politiche in Italia dal 1848ad oggi, Roma-Bari, 1995, 430). Di conseguenza, ben puodefinirsi plurinominale-proporzionale il funzionamentocomplessivo del sistema allora vigente per eleggere il Se-nato della Repubblica.(18) Si noti tuttavia che per i piccoli Comuni (vale a direquelli dove si applica la formula non proporzionale), siala legislazione statale, sia quella siciliana e trentino-altoa-tesina (sulle quali v. infra par. 6), prevedono la possibilitadi suddividerli in frazioni, attribuendo a ciascuna di essel’elezione di un numero di consiglieri comunali propor-zionale alla popolazione (si vedano: l’art. 11, 2o e 3o co.,d.p.r. n. 570/1960; l’art. 1, 3o e 4o co., d.p.reg. Sicilia n.3/1960; l’art. 13, 3o e 4o co., d.p.g.r. Trentino-Alto Adige n.3/L del 1987).(19) Come puo rilevarsi comparandola con l’ampiezzamedia delle circoscrizioni elettorali negli altri paesi occi-dentali che allora adottavano sistemi elettorali propor-zionali (si veda la tabella 2.5 in Lanchester, Sistemi elet-torali, cit., 113).(20) Si tratta di dati ottenuti rispettivamente: per la Ca-mera, dividendo il numero di seggi attribuiti in circoscri-zioni plurinominali (vale a dire i 630 seggi complessivi,meno quello assegnato nel collegio uninominale dellaValle d’Aosta) per le 31 circoscrizioni plurinominali allo-ra previste dalla tabella A allegata al d.p.r n. 361/1957;per il Senato, dividendo il numero di seggi attribuiti incircoscrizioni plurinominali (vale a dire i 315 seggi com-plessivi, meno quello assegnato nel collegio uninominaledella Valle d’Aosta) per le 19 circoscrizioni plurinomina-li, corrispondenti a tutte le Regioni italiane, tranne ap-punto la Valle d’Aosta; per le elezioni europee, dividen-do gli 81 parlamentari europei allora spettanti all’Italiaper le cinque circoscrizioni plurinominali previste dallatabella A allegata alla legge n. 18/1979.

5. La formula elettorale.La legislazione elettorale del periodo in esame ecaratterizzata dalla netta prevalenza di formuleelettorali proporzionali; prevalenza che sfioral’esclusivita, poiche soltanto i Consigli dei piccolicomuni (vale a dire, con popolazione sino a 5.000abitanti) sono eletti utilizzando una formula nonproporzionale.Piu specificamente, tali Consigli comunali vengo-no solitamente eletti assegnando i quattro quintidei seggi alla lista vincente; ma di per se quelloche parrebbe essere un sistema basato su un fortepremio di maggioranza potrebbe funzionare inmodo piu articolato, se gli elettori facessero unuso piu ampio del panachage in luogo del voto dilista. Secondo la legge elettorale, infatti, nei Con-sigli dei piccoli Comuni sono eletti i candidati piuvotati (art. 65 d.p.r. n. 570/1960), mentre ogni li-sta contiene un numero di candidati non superio-re ai quattro quinti dei consiglieri da eleggere(art. 28, 1o co., d.p.r. n. 570/1960) e l’elettore puovotare una singola lista (art. 55, 3o co., d.p.r.n. 570/1960) oppure un numero di candidati nonsuperiore ai quattro quinti dei consiglieri da eleg-gere, «in qualunque lista siano compresi» (art.55, 1o co., d.p.r. n. 570/1960, che disciplina ap-punto il panachage). Di conseguenza, se gli elet-tori, come generalmente accade, ricorrono quasiesclusivamente al voto di lista, il sistema funzionacome se fosse previsto un premio di maggioranzaper la lista vincente; se invece gli elettori utiliz-zassero massicciamente il panachage, il sistemafunzionerebbe come una formula maggioritariariferita ai singoli candidati che ottengono piu votie percio stesso risultano eletti, a prescindere dallaloro inclusione in una lista o in un’altra. In ognicaso, nell’elezione dei Consigli dei Comuni conpopolazione sino a 5.000 abitanti, non trova maiapplicazione una formula proporzionale.In tutte le altre discipline legislative elettorali vi-genti alla fine degli anni ’90 del Novecento si ap-plicano invece formule proporzionali. Nell’ambi-to di tali formule, prevalgono quelle rientrantinei metodi del quoziente, basate appunto sul cal-colo del quoziente (q), ottenuto dividendo il nu-mero dei voti validamente espressi della circo-scrizione plurinominale o nel collegio unico (v)per il numero di seggi ivi da assegnare (s) e at-tribuendo poi a ciascuna lista tanti seggi quantevolte il quoziente e contenuto nella cifra eletto-rale della lista stessa. La formula ora descritta,detta del quoziente naturale (q=v/s) e applicataper ripartire i seggi dei parlamentari europei (art.


21, 1o co., legge n. 18/1979) e dei Consigli circo-scrizionali (art. 10, 3o co., legge n. 278/1976), non-che per la ripartizione dei resti in sede di collegiounico, rispettivamente nazionale e regionale, nel-le elezioni della Camera dei deputati (art. 83, 2o e3o co., d.p.r. n. 361/1957) e dei Consigli delle Re-gioni ad autonomia ordinaria (art. 17, 8o co., leg-ge n. 108/1968). Nelle ripartizioni dei seggi in se-de di circoscrizioni regionali o infraregionali (allaCamera) e di circoscrizioni provinciali (per iConsigli delle Regioni ad autonomia ordinaria) siutilizzano invece delle varianti della formula delquoziente naturale, ottenute aumentando di unao due unita il denominatore; in tal modo vienereso piu agevole l’ottenimento del quoziente daparte di una lista, poiche questo, a parita di nu-meratore, risultera piu basso. Si tratta della for-mula Hagenbach-Bischoff [q=v/(s+1)] e della for-mula Imperiali [q=v/(s+2)], rispettivamente im-piegate per eleggere i consiglieri regionali (art.15, 3o co., legge n. 108/1968) e i deputati (art. 77,1o co., d.p.r. n. 361/1957). Con la citata formulaImperiali vengono inoltre eletti i Consigli provin-ciali (art. 23, 4o co., legge n. 122/1951).Se i metodi del quoziente ricorrono piu spessonella legislazione elettorale italiana dell’epoca, indue casi si utilizzano i metodi del divisore, basatisu divisioni delle cifre elettorali delle liste peruna serie crescente di numeri successivi e sull’at-tribuzione dei seggi in corrispondenza dei risul-tati piu elevati, fino all’esaurimento dei seggi daassegnare. Di conseguenza, non si pone la que-stione del recupero dei resti, in quanto, exhypothesi, non vi sono ne seggi residui da asse-gnare, ne voti non utilizzati da recuperare. I me-todi del divisore sono utilizzati nelle circoscrizio-ni regionali del Senato (art. 19, 4o co., leggen. 29/1948) e per i Consigli dei Comuni con po-polazione superiore ai 5.000 abitanti (art. 72, 5o

co., d.p.r. n. 570/1960); in entrambi i casi il meto-do del divisore utilizzato e quello d’Hondt, se-condo cui la cifra elettorale di ciascuna lista (rec-tius, al Senato, gruppo di candidati) e dapprimadivisa per uno e successivamente per ulteriori de-nominatori, aumentati ogni volta di una unita(dunque per: 1, 2, 3, 4, 5, ecc.).

6. Gli altri legislatori elettorali: le Regioni ad au-tonomia speciale.All’inizio degli anni ’90 del secolo scorso, com’enoto, lo Stato non e l’unico legislatore elettorale.Accanto ad esso, anche le Regioni ad autonomiaspeciale hanno competenza legislativa a discipli-

nare alcuni sistemi elettorali in senso stretto. Piuspecificamente, in forza delle rispettive disposi-zioni statutarie (art. 5, 1o co., n. 1, St. Friuli-Ve-nezia Giulia, art. 16 St. Sardegna, art. 3, 1o co., St.Sicilia, art. 25, 1o co., St. Trentino-Alto Adige),quattro Regioni speciali hanno competenza a le-giferare sul sistema elettorale del proprio Consi-glio; il sistema elettorale del Consiglio regionaledella quinta Regione ad autonomia differenziata,la Valle d’Aosta, viene invece disciplinato dallalegge statale, sebbene «sentita la Regione» (art.16, 1o co., St. Valle d’Aosta) (21).Inoltre, grazie alla competenza legislativa ordina-mentale statutariamente attribuita in materia diComuni al Trentino-Alto Adige (art. 5, 1o co., n.1, St.) e in materia di enti locali alla Sicilia [art.14, 1o co., lett. o) St.], le rispettive leggi regionalidisciplinano rispettivamente i sistemi elettoralidei Comuni trentino-altoatesini e i sistemi eletto-rali dei Comuni e delle Province regionali sicilia-ni (secondo un orientamento affermatesi nellagiurisprudenza costituzionale fin da C. Cost.,sent. n. 105/1957). La competenza legislativa con-corrente in materia di «ordinamento (...) dei Co-muni», statutariamente attribuita al Friuli-Vene-zia Giulia (art. 5, 1o co., n. 5, St.), non e statainvece esercitata, applicandosi di conseguenza lalegislazione statale vigente (come ribadisce l’art.1 l. reg. Friuli-Venezia Giulia n. 14/1995).Peraltro, anche quando le Regioni speciali legi-ferano in materia elettorale, la loro disciplina le-gislativa dei sistemi elettorali in senso stretto, vi-gente all’inizio degli anni ’90, e assai simile allacoeva disciplina di fonte statale. Il che e indub-biamente favorito sia dalla natura concorrentedella maggior parte delle competenze legislativeregionali in discorso, sia dal vincolo proporzio-nale statutariamente previsto per la disciplina le-gislativa del sistema elettorale del Consiglio re-gionale.Quanto alla natura concorrente, essa e espressa-mente stabilita, con riferimento alla legislazioneelettorale del Consiglio regionale, dallo Statutofriulano-giuliano (art. 5, 1o co.) che, adottato no-toriamente per ultimo (l. Cost. n. 1/1963), puoreputarsi rechi «un’indiretta interpretazione au-tentica di tutti gli altri testi statutari» (22) chetacciono sul punto. D’altra parte, lo Statuto tren-tino-altoatesino (art. 5, 1o co.) e quello friulano-giuliano (art. 5, 1o co.) esplicitamente includononella competenza legislativa regionale concor-rente l’«ordinamento dei Comuni» e dunque laconnessa legislazione elettorale. L’unica legisla-


zione elettorale regionale a sottrarsi espressa-mente alla natura concorrente e quella sicilianarelativa agli enti locali, che viene esplicitamentericondotta, per il tramite della corrispondentecompetenza ordinamentale, alla legislazione re-gionale «esclusiva» (art. 14, 1o co., St.).Peraltro occorre rammentare che l’individuazio-ne del tipo di competenza — primaria o concor-rente — cui ricondurre la legislazione elettoraleregionale non e poi cosı significativa, in quanto,nella disciplina del sistema elettorale in sensostretto, la distinzione tra principio e dettaglio ten-de a sfumare quanto agli effetti prodotti dall’unoe dall’altro, poiche il dettaglio puo rappresentare«l’enjeu politico piu rilevante», in forza delle sue«conseguenze sui comportamenti degli elettorie/o sul sistema politico nel suo complesso» (23).Quanto al vincolo proporzionale, esso e espres-samente stabilito dagli Statuti del Friuli-VeneziaGiulia (art. 13, 1o co.), della Sardegna (art. 16) edel Trentino-Alto Adige (art. 25, 1o co.) per ladisciplina dell’elezione del rispettivo Consiglio.Ma anche laddove non sussiste il vincolo propor-zionale statutariamente imposto e/o la legislazio-ne elettorale regionale non presenta carattereconcorrente (e non e dunque tenuta al rispettodei principi fondamentali desumibili dalla disci-plina legislativa statale), la legislazione elettoraledelle Regioni ad autonomia speciale vigente al-l’inizio degli anni ’90 presenta forti analogie conquella di fonte statale; analogie probabilmentespiegabili alla luce del carattere unitario del di-ritto elettorale italiano — di cui prima si ragio-nava — anche a prescindere, al limite, dalla fonte(statale o regionale) della disciplina elettoraleadottata.Le analogie in discorso risultano particolarmenteevidenti se prendiamo in considerazione la disci-plina dettata dalle leggi elettorali regionali rela-tivamente ai tre elementi costitutivi del sistemaelettorale in senso stretto. Cosı tutte le leggi elet-torali regionali relative al rispettivo Consiglio re-gionale prevedono, all’inizio degli anni ’90, l’ap-plicazione di formule proporzionali (del quozien-te) in ampie circoscrizioni e l’istituto della prefe-renza multipla.Piu specificamente, quanto al tipo di scelta con-sentita all’elettore, tutte le leggi elettorali regio-nali gli permettono di esprimere, nell’ambito del-la lista votata, piu voti di preferenza (24), da unmassimo di cinque (nella circoscrizione di Caglia-ri, ex art. 55, 2o co., l. reg. Sardegna n. 7/1979) aun minimo di due (nelle circoscrizioni del Friuli-

Venezia Giulia che eleggono fino a sei consiglieri,ex art. 35, 2o co., l. reg. n. 20/1968 o nella circo-scrizione di Oristano, ex art. 55, 2o co., l. reg. Sar-degna n. 7/1979).Analogamente a quanto previsto dalla leggen. 108/1968 per le Regioni ad autonomia ordina-ria, i consiglieri delle Regioni ad autonomia spe-ciale sono eletti, secondo le rispettive leggi elet-torali regionali, in circoscrizioni plurinominalicorrispondenti alle Province; unica eccezione, ilFriuli-Venezia Giulia, dove, per espressa previ-sione statutaria (art. 13, 2o co., St.), si utilizzano,in luogo delle Province, i circondari soggetti allegiurisdizioni dei Tribunali, allo scopo, puo repu-tarsi, di separare la Carnia dalla circoscrizione diUdine, istituendo la circoscrizione di Tolmezzo.Peraltro la peculiarita friulano-giuliana ora ri-chiamata non ha conseguenze significative sulfunzionamento complessivo del sistema elettora-le regionale, in quanto e comunque previsto, nel-lo stesso Statuto (art. 13, 1o co.), il recupero deiresti in sede di collegio unico regionale, cui siaccede facilmente, essendo richiesti soltanto ilconseguimento di 5.000 voti a livello regionale ela presentazione delle liste in almeno due circo-scrizioni (art. 43, 1o co., n. 2, l. reg. n. 20/1968). Ilrecupero dei resti a livello regionale e previstoanche dalla legislazione elettorale sarda che nonlo subordina ad alcuna condizione (art. 1, 2o co.,l. reg. n. 7/1979).Il recupero dei resti a livello regionale non e in-vece contemplato nelle legislazioni elettorali re-gionali della Sicilia e del Trentino-Alto Adige.Quanto a quest’ultimo, il mancato recupero nondovrebbe stupire, risultando coerente con un mo-dello nel quale gli eletti nella circoscrizione diTrento e in quella di Bolzano vanno a comporrei corrispondenti Consigli provinciali (art. 48, 1o

co., St.) e dunque i voti espressi possono essereutilizzati esclusivamente per attribuire seggi nel-l’ambito della rispettiva circoscrizione provincia-le. In questa prospettiva, potrebbe dirsi che iConsigli provinciali di Trento e di Bolzano ven-gono eletti in collegi unici provinciali (in quantocorrispondenti alla rispettiva Provincia, ex art. 2,1o co., l. reg. n. 7/1983), che risultano quindi dellamassima ampiezza possibile.Nel caso siciliano, invece, il mancato recupero deiresti in sede regionale corrisponde a un’autono-ma scelta del legislatore regionale che, pur adot-tando una formula — quella del quoziente natu-rale — che di per se produce resti, prevede l’uti-lizzazione di questi ultimi in ciascuna circoscri-


zione provinciale (artt. 1, 3o co., e 54, 7o co., l. reg.n. 29/1951), senza sommarli a livello regionale. Intal modo diventano rilevanti le notevoli differen-ze di popolazione tra una circoscrizione provin-ciale e l’altra, che determinano naturalmente sen-sibili differenze nel numero di deputati regionalieletti in ciascuna di esse (25).Per quanto riguarda infine la formula elettoraleadottata, puo rilevarsi che, all’inizio degli anni’90, tutte le leggi delle Regioni ad autonomia spe-ciale relative all’elezione del corrispondenteConsiglio regionale adottano formule proporzio-nali, basate sul metodo del quoziente nelle suevarianti. Cosı la formula del quoziente naturale eimpiegata — come si e detto poc’anzi — in Sici-lia, la formula Hagenbach-Bischoff in Friuli-Ve-nezia Giulia e in Sardegna, mentre nelle Provincedi Trento e di Bolzano viene applicata la formulaImperiali (26).Anche le legislazioni elettorali siciliana e trenti-no-altoatesina relative agli enti locali presentanonotevoli analogie con la corrispondente discipli-na legislativa statale.A riguardo, puo rilevarsi che il legislatore eletto-rale trentino-altoatesino, per disciplinare l’elezio-ne dei Consigli dei Comuni del Trentino con po-polazione sino a 1.000 abitanti, ricalca fedelmen-te la legislazione statale vigente per eleggere iConsigli dei Comuni con popolazione sino a5.000 abitanti: i quattro quinti dei seggi sono as-segnati alla lista vincente, salva la possibilita pergli elettori di utilizzare il panachage, in modo dapoter eventualmente determinare l’elezione deicandidati piu votati, indipendentemente dalla li-sta di appartenenza (art. 58 d.p.g.r. Trentino-AltoAdige n. 3/L del 1987).Il legislatore siciliano introduce invece una disci-plina dell’elezione dei Consigli dei Comuni conpopolazione sino a 5.000 abitanti che conseguerisultati analoghi a quelli derivanti dall’applica-zione della legislazione statale in una situazionenella quale il ricorso al panachage e assai conte-nuto: la disciplina legislativa siciliana non preve-de la possibilita di utilizzare il panachage, dispo-nendo che i quattro quinti dei seggi siano comun-que attribuiti alla lista vincente e i rimanenti allalista seconda classificata (art. 45, 1o e 2o co.,d.p.reg. n. 3/1960), all’interno della quale gli elettiverranno individuati sulla base delle preferenzeespresse dagli elettori, fino a un massimo di due,appunto esclusivamente nell’ambito della listavotata (art. 38, 2o e 3o co., d.p.reg. n. 3/1960).L’analogia con la disciplina statale dettata dal

d.p.r. n. 570/1960 e riscontrabile anche per la le-gislazione elettorale dei Comuni siciliani e tren-tini con popolazione superiore rispettivamentealla soglia di 5.000 abitanti e a quella di 1.000,nonche di tutti i Comuni della Provincia di Bol-zano, nei quali il sistema elettorale altrove adot-tato per i piccoli Comuni risulta inapplicabile allaluce del vincolo statutario (art. 61, 1o co.) cheimpone, negli organi degli «enti pubblici locali»,«la rappresentanza proporzionale dei gruppi lin-guistici», presenti appunto soltanto in Alto Adi-ge/Sudtirol. Cosı i Consigli dei Comuni in discor-so vengono eletti in un collegio unico, corrispon-dente all’intero territorio comunale, applicandoformule proporzionali [formula d’Hondt in Sici-lia, ex art. 52, 6o co., d.p.reg. n. 3 del 1960; formuladel quoziente naturale in Trentino-Alto Adige,ex artt. 72, 1o co., lett. c) e 73, 1o co., lett. c)d.p.g.r. n. 3/L del 1987], mentre gli elettori posso-no esprimere, nell’ambito della lista votata, piu diuna preferenza (da due a sei, in Sicilia, in base alnumero dei componenti il Consiglio comunale,ex art. 39, 3o co., d.p.reg. n. 3/1960; quattro inTrentino-Alto Adige ex art. 59, 4o co., d.p.g.r.n. 3/L del 1987).Per quanto riguarda infine la legislazione sicilia-na in materia di elezione dei Consigli delle Pro-vince regionali, la l. reg. n. 14/1969 introduce unsistema che combina, al pari di quello previstodalla legislazione statale relativa alle elezioniprovinciali, l’espressione del voto in collegi con lacomplessiva ripartizione proporzionale dei seggi.Peraltro i collegi in cui viene suddiviso il territo-rio provinciale siciliano non sono uninominali,ma plurinominali, con conseguente possibilita diesprimere voti di preferenza (due o tre, a secondadel numero di consiglieri da eleggere, ex art. 4 l.reg. n. 14/1969). Ma, come si diceva poc’anzi, laripartizione dei seggi viene effettuata nel collegiounico provinciale, applicando la formula Hagen-bach-Bischoff (art. 18, 1o co., n. 2, l. reg. n. 14/1969), sulla base delle cifre elettorali di ciascunalista, a sua volta corrispondente alla «somma deivoti validi riportati dalle liste [presentate nei varicollegi — rectius circoscrizioni — plurinominali]aventi il medesimo contrassegno nelle singole se-zioni della provincia» (art. 18, 1o co., n. 1, l. reg.n. 14/1969).

(21) La legge statale per l’elezione del Consiglio regio-nale della Valle d’Aosta vigente all’inizio degli anni ’90,vale a dire la legge n. 1257/1962, presenta le consuetecaratteristiche della legislazione elettorale italiana di


quel periodo: preferenza multipla («l’elettore puo mani-festare fino a tre preferenze per candidati della lista dalui votata», secondo l’art. 13, 2o co.), ampia circoscrizioneplurinominale (collegio unico regionale, dunque la mas-sima ampiezza possibile, ai sensi dell’art. 14, 1o co.), for-mula proporzionale (del quoziente naturale, ex art. 14,5o co.).(22) Paladin, «Cittadinanza regionale» ed elezioni consi-liari, in GiC, 1965, 256 s. Si noti tuttavia che sul punto nonsono mancate oscillazione nella giurisprudenza costitu-zionale relativa ai testi statutari allora vigenti. In parti-colare, la competenza legislativa della Regione Trentino-Alto Adige relativamente al proprio Consiglio e ricon-dotta alla legislazione concorrente (C. Cost., sent. n. 26/1965), ma anche a quella integrativa (C. Cost., sent.n. 90/1974). Del pari, la competenza legislativa della Re-gione Sicilia relativamente all’elezione dell’Assemblearegionale siciliana, allora vincolata dallo Statuto al rispet-to dei «principi fissati dalla Costituente in materia di ele-zioni politiche» (art. 3, 1o co.), e stata ricondotta allalegislazione primaria o a quella concorrente, venendo taliprincipi rispettivamente identificati soltanto in quelli fis-sati dalla Costituzione (C. Cost., sent. n. 372/1996) o an-che in quelli ricavabili dalle leggi elettorali politiche (C.Cost., sent. n. 104/1957, che peraltro li riferisce soltanto aquelli desumibili dalla leggi elettorali adottate dall’As-semblea costituente, sulla base di un’interpretazione let-terale del citato disposto statutario).(23) Balduzzi, op. cit., 1090.(24) Si vedano rispettivamente: l’art. 35, 2o co., l. reg.Friuli-Venezia Giulia n. 20/1968; l’art. 55, 2o co., l. reg.Sardegna n. 7/1979; l’art. 44, 7o co., l. reg. Sicilia n. 29/1951; l’art. 49, 3o co., l. reg. Trentino-Alto Adigen. 7/1983.(25) Cosı, ad esempio, ai sensi del d.p.reg. Sicilia 16-4-1991 «Ripartizione dei seggi dell’Assemblea regionale si-ciliana fra i nove collegi elettorali della Regione», ai ven-tidue seggi assegnati alla circoscrizione di Palermo e aidiciotto a quella di Catania, fanno da contraltare i quat-tro seggi spettanti alla circoscrizione di Enna, e i cinque aquella di Caltanissetta e a quella di Ragusa.(26) Si vedano rispettivamente: l’art. 54, 5o co., l. reg.Sicilia n. 29/1951; l’art. 38, 1o co., n. 4, l. reg. Friuli-Vene-zia Giulia n. 20/1968; l’art. 73, 1o co., lett. b), l. reg. Sar-degna n. 7/1979; l’art. 61, 1o co., l. reg. Trentino-Alto Adi-ge n. 7/1983.

7. Considerazioni riassuntive.I sistemi elettorali disciplinati dalla legislazionevigente in Italia all’inizio degli anni ’90 sono dun-que fortemente proporzionali. Conclusione che sifonda non soltanto sul ricorso a formule appuntoproporzionali (metodi del quoziente o metodi deldivisore), ma anche sul loro impiego in circoscri-zioni assai ampie, poiche «electoral formulae de-signed to produce proportionality depend in lar-ge measure upon district magnitudes for their ef-ficacy»; infatti «the proportionality with whichlegislative seats are allocated increases in rela-tion to the magnitude of electoral districts: thehigher the magnitude, the greater the proportio-nality» (27). Conseguentemente, la ripartizione

complessiva dei seggi con formula proporziona-le in un unico collegio (parlamentari europei,Consiglio regionale valdostano, Consigli provin-ciali (28), Consigli dei Comuni con piu di 5.000abitanti (29), Consigli circoscrizionali) oppurel’impiego di circoscrizioni plurinominali assaiampie, se accompagnato dal recupero dei resti insede di collegio unico (Camera dei deputati, Con-sigli delle Regioni ordinarie, del Friuli-VeneziaGiulia e della Sardegna), assicurano la massimaproporzionalita possibile. Cosı i sistemi elettoraliin esame non ostacolano la frammentazione par-titica; altrimenti detto, favoriscono la presenzanelle assemblee elettive delle forze politiche mi-nori, anche quando queste ultime non siano coa-lizzate con i partiti politici piu forti.Al modello ora brevemente riassunto, si sottrag-gono soltanto, in tutto o in parte, i sistemi eletto-rali utilizzati per eleggere i Consigli dei piccoliComuni, da un lato, e, dall’altro, il Senato e l’As-semblea regionale siciliana.In parte, la legislazione elettorale del Senato, poi-che la prescrizione costituzionale dell’elezione «abase regionale» (art. 57, 1o co., Cost.) non soltan-to fa coincidere ogni circoscrizione con una Re-gione, come si e detto, ma comporta il mancatorecupero dei resti in sede nazionale; d’altra parte,detto recupero viene automaticamente esclusodall’adozione del metodo d’Hondt che appuntonon produce resti. Di conseguenza, nelle Regionimeno popolose (cui viene comunque garantitoun numero minimo di sette senatori, tranne alMolise e alla Valle d’Aosta che ne hanno rispet-tivamente due e uno, ex art. 57 Cost.) il numerocontenuto di seggi da assegnare opera come unasorta di clausola di sbarramento di fatto (30) cherende difficile l’ottenimento della rappresentan-za alle forze politiche (gruppi di candidati, nelcaso di specie) piu deboli in termini di voti otte-nuti. Analoghe considerazioni possono proporsicon riferimento alla legislazione della Sicilia di-sciplinante l’elezione dell’Assemblea regionalesiciliana: poiche quest’ultima viene eletta in cir-coscrizioni provinciali, senza recupero dei resti insede di collegio unico regionale (previsto nellealtre Regioni italiane), nelle Province meno po-polose operano consistenti clausole di sbarra-mento di fatto.In tutto, la legislazione elettorale dei Comuni conpopolazione sino a 5.000 abitanti (1.000 in Tren-tino), poiche si tratta dell’unico sistema elettoralenon proporzionale utilizzato in Italia all’iniziodegli anni ’90 del secolo scorso.


Tuttavia la legislazione elettorale dei Consigli deipiccoli Comuni e invece assimilabile alle altre al-lora vigenti, sotto il profilo della possibilita rico-nosciuta all’elettore di compiere scelte di tipo or-dinale (panachage nella legislazione statale e inquella regionale relativa al Trentino, preferenzamultipla nella legislazione siciliana). Se la pro-porzionalita e infatti il primo elemento propriodella legislazione elettorale dell’epoca, la sceltaordinale ne costituisce certamente il secondo; ealla scelta ordinale possono ricondursi, come si evisto, tanto il panachage, quanto il voto di prefe-renza. Quest’ultimo in particolare, previsto gene-ralmente in forma multipla per l’elezione di granparte delle assemblee (Parlamento europeo, Ca-mera dei deputati, Consigli regionali, Consigli deicomuni con piu di 5.000 abitanti, Consigli circo-scrizionali), ha favorito, nel periodo in esame, lacompetizione intrapartitica in sede di elezione e,di riflesso, il fenomeno delle correnti organizzateall’interno dei partiti, anche in vista delle compe-tizioni elettorali.In conclusione, riassuntivamente anche se un po-co semplicisticamente, l’Italia dell’inizio degli an-ni ’90 del Novecento si presenta elettoralmentecome il paese della proporzionale e del voto dipreferenza, cui corrispondono, sul versante parti-tico, l’elevata frammentazione dei partiti politi-ci e la loro articolazione in correnti organizza-te (31); in altre parole, un’accentuata frammen-tazione sia interpartitica, sia intrapartitica.

(27) Rae, The Political Consequences of Electoral Laws2,New Haven and London, 1971, 119 e 115.(28) Cui potrebbero assimilarsi le circoscrizioni provin-ciali di Trento e di Bolzano che, come si e visto (supra,par. 6), eleggono uno actu i consiglieri regionali spettantia ciascuna di esse e i componenti del proprio Consiglioprovinciale, poiche statutariamente i primi coincidonocon i secondi.(29) Nonche, come si e visto (supra, par. 6), tutti i Comu-ni della Provincia di Bolzano e i Comuni con piu di 1.000abitanti della Provincia di Trento.(30) L’applicazione di una formula proporzionale in unacircoscrizione di modesta ampiezza riduce notevolmentela proporzionalita del sistema, in quanto per ottenere unseggio (fatto salvo il recupero dei resti, peraltro non pre-visto al Senato) occorre conseguire percentuali piuttostoelevate di voti (pari all’incirca al 14,3 % dei voti valida-mente espressi, in una circoscrizione dove ad esempio siripartiscono sette seggi; poiche appunto considerato 100il totale di voti validamente espressi 100/7=14,3).(31) Si veda ad esempio la tavola 6.1, relativa alla suddi-visione in correnti organizzate della Democrazia Cristia-na nel 1971, in Sartori, Teoria dei partiti e caso italiano,Milano, 1982, 187.

III. LA LEGISLAZIONE ELETTORALE ITALIA-NA RISULTANTE DALLE RIFORME ELETTO-RALI.

8. Premessa.Senza soffermarsi sulla puntuale ricostruzionecronologica dei singoli interventi di riforma dellalegislazione elettorale realizzatesi dal 1991 al2009, passiamo ad analizzarne — concentrandosempre la nostra attenzione sugli elementi costi-tutivi del sistema elettorale in senso stretto — larisultante, vale a dire la legislazione elettorale og-gi vigente per l’elezione delle varie assemblee.Occorre tuttavia richiamare preliminarmentedue profili: il primo relativo al ruolo del referen-dum nelle riforme elettorali italiane; il secondoalla circostanza che queste ultime hanno deter-minato l’espandersi del novero degli organi elettidirettamente dal corpo elettorale.Cosı, anzitutto, i referendum abrogativi in mate-ria elettorale si pongono all’origine stessa dellastagione delle riforme elettorali italiane, che ini-zialmente si configurano come eteroriforme, gra-zie appunto al ricorso allo strumento referenda-rio che impone la modificazione legislativa a unamaggioranza parlamentare riluttante ad accettar-la. Il che e stato reso possibile dal ricorso allatecnica del quesito manipolativo, scilicet un que-sito che introduce una nuova disciplina, attraver-so la sapiente e mirata abrogazione di parti delladisciplina previgente (32), in modo tale che lanormativa residua, risultante dall’esito favorevo-le del referendum, sia autoapplicativa; normativache peraltro deve porsi come «l’espansione dellepotenzialita intrinseche» nella legislazione che siintende parzialmente abrogare (cosı, riassumen-do la precedente giurisprudenza costituzionale,C. Cost., sent. n. 15 e n. 16 del 2008).Le caratteristiche della tecnica ora brevementedescritta sono la diretta conseguenza della giuri-sprudenza costituzionale relativa all’ammissibi-lita del referendum abrogativo in materia eletto-rale (33). La Corte costituzionale ha infatti indi-cato ai proponenti un crinale sottile da percorre-re, delimitato, da un versante, dall’inammissibilitadi un’abrogazione referendaria che esponga unorgano costituzionale o a rilevanza costituzionale«alla eventualita, anche soltanto teorica, di para-lisi di funzionamento»; eventualita che potrebbederivare non solo dall’abrogazione «nel loro in-sieme» delle norme elettorali (sent. n. 29/1987),ma anche, a ben vedere, da un’abrogazione cheproduca una normativa residua non immediata-


mente applicabile (sent. n. 26/1997). Conseguen-temente, l’unico referendum ammissibile in ma-teria elettorale risulta essere appunto quello ma-nipolativo, che peraltro — soffermandosi ora sul-l’altro versante che delimita il sottile crinale indiscorso — non puo spingere «l’operazione diritaglio sulle parole» fino al punto di dar vita,attraverso il saldarsi dei «frammenti lessicali ete-rogeni» sopravvissuti all’abrogazione referenda-ria, ad «una nuova statuizione, non ricavabile exse dall’ordinamento, ma anzi del tutto estranea alcontesto normativo» (sent. n. 36/1997).Attraverso la sottoposizione al corpo elettoraledi quesiti che soddisfacevano ai requisiti indicatidalla giurisprudenza costituzionale, nel 1991 estata cosı approvata una richiesta referendariache limitava ad una soltanto le preferenze espri-mibili per eleggere la Camera dei deputati, men-tre nel 1993 il corpo elettorale referendario hadirettamente introdotto un sistema elettoraleprevalentemente maggioritario per l’elezione delSenato della Repubblica; sistema poco dopoesteso alla stessa Camera dal legislatore parla-mentare (legge n. 277/1993). Nelle riforme elet-torali causate dal referendum abrogativo puo an-noverarsi anche l’introduzione dell’elezione po-polare diretta del Sindaco e del Presidente dellaProvincia, nonche di un sistema elettorale mag-gioritario per i rispettivi Consigli, comunale eprovinciale (legge n. 81/1993). Tale legge venneinfatti adottata per evitare la celebrazione del re-ferendum dichiarato ammissibile dalla Corte co-stituzionale con sent. n. 33/1993, che, se approva-to, avrebbe determinato l’estensione a tutti iConsigli comunali del sistema elettorale allora vi-gente per quelli dei Comuni sino a 5.000 abitanti,qui descritto nella parte precedente.Tuttavia la capacita di modificare per via referen-daria la legge elettorale, manifestatasi nei primianni ’90 del secolo scorso, successivamente si ri-duce. Anche i referendum elettorali vengono in-fatti investiti dal fenomeno della decrescente par-tecipazione al voto referendario che provoca ilmancato raggiungimento del quorum strutturale(partecipazione al voto della maggioranza deglielettori, richiesta dall’art. 75, 4o co., Cost.) in tuttele consultazioni referendarie successive al 1997 e,di conseguenza, il loro esito sfavorevole all’abro-gazione. Tra i referendum in discorso, vanno quirammentati quelli in materia elettorale del 1999 edel 2009 (34), volti a correggere ulteriormente insenso maggioritario la legislazione elettorale par-lamentare. L’esito negativo di tali consultazioni

referendarie sembra dunque aver di fatto ripor-tato la materia elettorale nella piena disponibilitadel legislatore parlamentare.Per quanto riguarda il secondo profilo, e ben notoche attualmente l’elezione popolare diretta nonriguarda soltanto gli organi collegiali finora men-zionati, ma anche alcuni organi esecutivi mono-cratici, per i quali le riforme elettorali hanno so-stituito l’elezione da parte della corrispondenteassemblea con l’elezione da parte del corpo elet-torale, al fine di garantire loro la «massima legit-timazione» (35). Si tratta in particolare del Sin-daco (artt. 5 e 6 legge n. 81/1993, ora rispettiva-mente trasfusi negli artt. 71 e 72 d.lg. n. 267/2000), del Presidente della Provincia (art. 8 leggen. 81/1993, ora trasfuso nell’art. 74 d.lg. n. 267/2000) e del Presidente della Giunta regionale(art. 5, 1o co., l. Cost. n. 1/1999; nonche l. Cost.n. 2/2001 per i Presidenti delle Regioni specialiFriuli-Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, e perquello della Provincia autonoma di Trento).Tuttavia la presente analisi si soffermera esclusi-vamente sulla legislazione elettorale delle assem-blee, richiamando le modalita di elezione dei ci-tati organi monocratici esecutivi soltanto laddo-ve queste ultime influenzano il sistema elettoraleassembleare. La comparazione tra la legislazioneelettorale previgente e quella attualmente in vi-gore richiede infatti di poter disporre di entram-bi i termini della relazione. Termini presenti nellalegislazione elettorale assembleare, con riferi-mento alla quale e possibile comparare quella del-l’inizio degli anni ’90 del Novecento con quellaoggi vigente; ma assenti nella legislazione eletto-rale degli organi monocratici, che in passato nonerano eletti direttamente dal corpo elettorale.

(32) Conformemente all’autorevole insegnamento secon-do cui «l’abrogare puramente e semplicemente non e“non disporre”, ma “disporre diversamente”» (Crisaful-li, Lezioni di diritto costituzionale5, II, Padova, 1984, 98).(33) Si veda Luciani, sub art. 75 Cost., in Comm. dellaCost. Branca, Bologna-Roma, 2005, 475 ss.(34) In occasione dei referendum del 2009 la partecipa-zione al voto ha raggiunto il livello piu basso registratofinora, risultando pari al 23,31% degli elettori per i primidue quesiti (volti ad assegnare il premio di maggioranzaad una sola lista, sia alla Camera, sia al Senato) e al23,84% per il terzo (che si proponeva di abrogare la pos-sibilita per un candidato alla Camera o al Senato di pre-sentarsi in piu di una circoscrizione elettorale). Si vedanoi dati di partecipazione al voto referendario del 2009 inhttp://referendum.interno.it.(35) Sassi-Vedaschi, «Elezioni amministrative», in Dige-sto/pubbl., Agg., I, Torino, 2000, 222.


9. Il tipo di scelta consentita all’elettore.Il tratto caratteristico della legislazione elettoraleoggi vigente, sotto il profilo del tipo di scelta con-sentita all’elettore, sembra essere la netta ridu-zione del carattere ordinale di quest’ultima.Come si e detto, nella legislazione elettorale vi-gente all’inizio degli anni ’90 del Novecento, lascelta ordinale consentita all’elettore si traducevada un lato nel panachage, dall’altro nel voto dipreferenza, previsto prevalentemente nella suaforma multipla.Orbene, a far data dalla riforma della legislazioneelettorale comunale del 1993 (legge n. 81), il pa-nachage e scomparso dal panorama giuridico ita-liano. D’altra parte, il risultato del referendumabrogativo del 1991 — che, come si e detto nelparagrafo precedente, attraverso l’approvazionedi un quesito di tipo manipolativo, ha ridotto aduna le preferenze esprimibili nelle elezioni dellaCamera dei deputati — sembra essersi riverbera-to sulle successive riforme elettorali, dando vita aun vero e proprio disfavore legislativo per la pre-ferenza multipla e, in ultima analisi, per il voto dipreferenza in se. Cosı, nella vigente legislazio-ne elettorale italiana l’istituto della preferenzamultipla da regola e divenuto eccezione. Attual-mente la preferenza multipla e infatti previstasoltanto:— per eleggere i parlamentari — dodici deputatie sei senatori, rispettivamente ai sensi del 2o co.dell’art. 56 Cost. e del 2o co. dell’art. 57 Cost.,introdotti dalla l. Cost. n. 1/2001 — spettanti allacircoscrizione Estero, dove e prevista la possibi-lita di esprimere due preferenze «nelle ripartizio-ni alle quali sono assegnati due o piu deputati osenatori» (art. 11, 3o co., secondo periodo leggen. 459/2001);— per eleggere i parlamentari europei spettantiall’Italia, in quattro circoscrizioni su cinque, se-condo la gia richiamata disciplina prevista dallalegge n. 18/1979 e finora non modificata sul punto.In tutte le altre elezioni, quando e previsto il votodi preferenza, e possibile esprimerne soltantouno: cosı, anzitutto, per riprendere quanto qui so-pra accennato, nelle ripartizioni della circoscri-zione Estero dove si elegge un solo deputato osenatore (art. 11, 3o co., secondo periodo, legge n.459/2001), nonche nella circoscrizione V Italia in-sulare per l’elezione dei parlamentari europei;inoltre la preferenza unica e prevista nella disci-plina legislativa elettorale dei Consigli comunali(art. 71, 5o co., secondo periodo, e art. 73, 3o co.,secondo periodo, d.lg. n. 267/2000) e dei Consigli

regionali, con riferimento al voto espresso a fa-vore delle liste presentate nelle circoscrizioniprovinciali (per eleggere i quattro quinti dei con-siglieri regionali), ex art. 2, 1o co., ottavo periodo,legge n. 43/1995. Per l’elezione del rimanentequinto dei consiglieri regionali non e invece am-messa l’espressione del voto di preferenza. Talequota di consiglieri viene eletta sulla base di listeregionali concorrenti (art. 1, 3o co., legge n. 43/1995), il cui capolista e candidato alla Presidenzadella Giunta regionale (art. 5, 1o co., secondo pe-riodo, l. Cost. n. 1/1999); le liste regionali in di-scorso sono appunto rigide (vale a dire redattecon un ordine di lista non modificabile attraversoil voto di preferenza).Pur interessati da una profonda modificazione le-gislativa relativamente alla formula elettorale im-piegata, come meglio si vedra nel prosieguo, i si-stemi elettorali del Senato e dei Consigli provin-ciali sono invece rimasti inalterati quanto allamancata previsione del voto di preferenza.Al Senato la preferenza non era prevista nel si-stema plurinominale-proporzionale vigente fino al1993 (legge n. 29/1948); come non lo era nel si-stema elettorale, sempre basato su collegi unino-minali ma prevalentemente maggioritario, intro-dotto per via referendaria nel 1993 e sostanzial-mente recepito dal legislatore parlamentare con lalegge n. 276/1993; come non lo e nella vigentelegge elettorale, risultante dalla riforma attuatadalla legge n. 270/2005 e basata sulla ripartizionedei seggi tra liste rigide in circoscrizioni plurino-minali corrispondenti a ciascuna Regione.Per l’elezione dei Consigli provinciali, la prefe-renza non era prevista dal sistema proporzionalebasato sulla ripartizione dei seggi tra gruppi dicandidati, singolarmente presentatesi in differen-ti collegi uninominali; come non lo e nel vigentesistema, corretto in senso maggioritario dall’in-troduzione di un premio di maggioranza a favoredei gruppi di candidati collegati al candidato elet-to Presidente della Provincia, ma pur sempre fon-dato, quanto al tipo di scelta consentita all’elet-tore, sul voto a favore di un singolo candidato alConsiglio provinciale, da esprimersi in un colle-gio uninominale (art. 75, 1o co., d.lg. n. 267/2000).Infine, il voto di preferenza non e oggi previstoper l’elezione della Camera dei deputati. Se ilreferendum elettorale del 1991 ha determinato ilpassaggio dalla preferenza multipla alla preferen-za unica, la successiva legge n. 277/1993 ha elimi-nato definitivamente il voto di preferenza allaCamera, introducendo un sistema elettorale simi-


le al sistema elettorale risultante, per il Senato,dall’esito del referendum elettorale del 1993.La mancata previsione del voto di preferenza nelsistema elettorale disciplinato dalla legge n. 277/1993 risulta particolarmente espressiva dell’osti-lita del legislatore verso tale istituto poiche, a dif-ferenza di quanto previsto per il Senato, l’asse-gnazione proporzionale di un quarto di seggi av-veniva mediante la loro ripartizione fra listeconcorrenti; dunque, con modalita tali da consen-tire di per se l’espressione di preferenze nell’am-bito della lista votata. Le liste erano invece rigi-de, di modo che l’elettore disponeva di due voti,ex art. 1 legge n. 277/1993: il primo da esprimersia favore di un candidato nel collegio uninomina-le; il secondo da esprimersi a favore di una listanel collegio plurinominale, senza la possibilita discegliere uno o piu candidati all’interno della li-sta stessa.L’introduzione, con legge n. 270/2005, di un si-stema elettorale della Camera dei deputati basatosulla ripartizione della totalita dei seggi in circo-scrizioni plurinominali fra liste concorrenti non hacomunque determinato la reintroduzione del votodi preferenza, in quanto dette liste sono rigide.

10. L’ampiezza dell’ambito di assegnazione deiseggi.La legislazione elettorale italiana risulta tutt’oracaratterizzata da circoscrizioni assai ampie, senon, spesso, dal collegio unico. Con la leggen. 270/2005, che ha introdotto ampie circoscrizio-ni plurinominali per l’elezione di tutti i parlamen-tari (tranne in alcune ipotesi marginali, come ve-dremo), si e infatti conclusa la fase di valorizza-zione del collegio uninominale; fase avviata dalleleggi n. 276 e n. 277 del 1993 le quali, sulla scortadell’esito favorevole del referendum abrogativoimmediatamente precedente e relativo alla leggeelettorale del Senato, avevano introdotto sistemielettorali basati sull’elezione di tre quarti deicomponenti, rispettivamente del Senato e dellaCamera, in collegi uninominali a maggioranzasemplice.Il ricorso al collegio uninominale per assegnare lamaggior parte dei seggi parlamentari puo dunqueoggi considerarsi una parentesi, nell’ambito dellaricostruzione cronologica di una legislazione elet-torale propensa piuttosto a valorizzare la circo-scrizione plurinominale. Cosı attualmente la qua-si totalita dei deputati e dei senatori e eletta invaste circoscrizioni plurinominali, con ampiezzamedia pari a 23,7 alla Camera (36) e 16,2 al Se-

nato (37). D’altra parte, sono rimasti invariati siail ricorso al collegio unico per l’elezione dei Con-sigli comunali e provinciali, sia la previsione diestese circoscrizioni plurinominali per l’assegna-zione dei seggi di parlamentare europeo spettantiall’Italia (ampiezza media: 15,6) (38).Per di piu, il collegio unico (regionale, nel caso dispecie) fa la sua comparsa nelle elezioni regiona-li, poiche, ai sensi dell’art. 1, 3o co., legge n. 43/1995, un quinto dei seggi sono attribuiti a livelloregionale, sulla base di liste concorrenti. Inoltrenelle elezioni regionali e tutt’ora previsto il recu-pero di resti in sede di collegio unico regionale(art. 15, 8o co., legge n. 108/1968).L’assegnazione dei seggi per il Parlamento euro-peo e per la Camera dei deputati si avvicina an-cor piu alla soluzione del collegio unico in quan-to, se e pur vero che gli elettori esprimono in lorovoto a favore di liste concorrenti in ampie circo-scrizioni plurinominali, la ripartizione complessi-va dei seggi avviene a livello di collegio uniconazionale (cosı, rispettivamente, art. 21, 1o co.,legge n. 18/1979 e art. 83, 1o co., d.p.r. n. 361/1957). Di conseguenza, la presenza di alcune pic-cole circoscrizioni (quali ad esempio, alla Came-ra, il Molise con tre seggi, la Basilicata con sei,l’Umbria con nove) non produce conseguenze ri-levanti sul funzionamento del sistema elettorale.Soltanto al Senato la ripartizione dei seggi siesaurisce in ciascuna circoscrizione plurinomina-le corrispondente ad una Regione, in omaggioalla «base regionale», costituzionalmente previ-sta per l’elezione dei senatori (art. 57, 1o co.,Cost.).Alla regola dell’elezione in ampie circoscrizioniplurinominali o in un collegio unico, corrispondo-no dunque soltanto tre eccezioni, di portata assailimitata: i senatori eletti nelle Regioni meno po-polose; i parlamentari (un deputato e un senato-re) eletti nel collegio uninominale della Valled’Aosta; i parlamentari della circoscrizione Este-ro, eletti in ripartizioni di grandezza modesta(ampiezza media pari a 3 alla Camera e a 1,5 alSenato) (39), in assenza di recupero dei resti inun collegio unico (recupero che, d’altra parte, sefosse stato previsto, avrebbe dovuto avvenire alivello mondiale!), ai sensi dell’art. 15 leggen. 459/2001.

(36) Dato ottenuto dividendo il numero di seggi attribuitisul territorio nazionale in circoscrizioni plurinominali(vale a dire i 630 seggi complessivi, meno quello assegna-to nel collegio uninominale della Valle d’Aosta e i dodici


seggi spettanti alla circoscrizione Estero ex art. 56, 2o c.Cost., sui quali v. infra nel testo) per le 26 circoscrizioniplurinominali ora previste dalla tabella A allegata ald.p.r. n. 361/1957.(37) Dato ottenuto dividendo il numero di seggi attribuitisul territorio nazionale in circoscrizioni plurinominali(vale a dire i 315 seggi complessivi, meno quello assegna-to nel collegio uninominale della Valle d’Aosta e i seiseggi spettanti alla circoscrizione Estero ex art. 57, 2o co.,Cost.) per le 19 circoscrizioni plurinominali, corrispon-denti a tutte le Regioni italiane, tranne appunto la Valled’Aosta.(38) Dato ottenuto dividendo i 78 parlamentari europeiora spettanti all’Italia per le cinque circoscrizioni pluri-nominali previste dalla tabella A allegata alla leggen. 18/1979.(39) Dati ottenuti dividendo rispettivamente il numero dideputati (dodici) e il numero di senatori (sei) eletti nellacircoscrizione Estero, ex artt. 56, 2o co., e 57, 2o co., Cost.,per il numero delle ripartizioni (quattro), in cui e suddi-visa la circoscrizione Estero, ex art. 6 legge n. 459/2001.In particolare, mentre per la Camera la ripartizione Eu-ropa elegge sei deputati e quella America meridionaletre, si hanno tre ripartizioni dove sono eletti due parla-mentari (Europa per il Senato, America meridionale peril Senato, America settentrionale e centrale per la Came-ra) e tre ripartizioni dove viene eletto un solo parlamen-tare (assimilabili sotto questo profilo a collegi uninomi-nali, sebbene vengano presentate liste concorrenti: Ame-rica settentrionale e centrale per il Senato; Africa, Asia,Oceania e Antartide sia per la Camera, sia per il Senato).

11. La formula elettorale.A livello di formula, i sistemi elettorali successivialla stagione riformatrice avviatasi all’inizio deglianni ’90 del Novecento risultano profondamentedifferenti dai loro predecessori. A riguardo, vasottolineato come la trasformazione in sensomaggioritario dei sistemi elettorali italiani e stataresa costituzionalmente possibile dalla circostan-za che ne la prevalente dottrina, ne la giurispru-denza, hanno condiviso la tesi, pur autorevolmen-te proposta, secondo la quale, ai sensi dell’art. 48,2o co., Cost., ciascun voto dovrebbe avere lo stes-so peso nell’attribuzione dei seggi — vale a dire,presentare lo stesso «coefficiente individuale diconquista di un determinato seggio» (40) — edunque il sistema proporzionale sarebbe statoimplicitamente costituzionalizzato. Secondo l’in-terpretazione dominante dell’art. 48, 2o co., Cost.,invece, «il principio di eguaglianza del voto nonsi estende al risultato delle elezioni, giacche essoopera esclusivamente nella fase in cui vieneespresso» (cosı la Corte costituzionale ribadiscee riassume detta interpretazione nelle sent. n. 15e n. 16 del 2008) (41). Di conseguenza, l’adozionelegislativa di formule elettorali maggioritarie (odi correzioni in senso maggioritario a sistemi ba-sati su formule proporzionali) non risulta di per

se stessa incostituzionale, fatti salvi naturalmentegli eventuali altri profili di illegittimita costituzio-nale che una legge di tal fatta potrebbe presen-tare (42).A riguardo puo osservarsi che per l’elezione del-le assemblee rappresentative, le formule maggio-ritarie sono state previste soltanto per un breveperiodo (1993-2005) ed esclusivamente per la Ca-mera dei deputati e il Senato della Repubblica:introdotta nel 1993, dapprima al Senato, per viareferendaria, come si e detto, quindi anche allaCamera, dalle leggi n. 276 e 277 dello stesso anno,la formula del plurality system in collegi unino-minali — vale a dire il sistema uninominale mag-gioritario a un turno o sistema britannico, utiliz-zato per eleggere tre quarti dei senatori e deideputati — e stata abrogata dalla legge n. 270/2005.A seguito delle riforme la legislazione elettoraleitaliana e pero oggi caratterizzata da tali e tanticorrettivi (clausole di sbarramento e/o premi dimaggioranza) alle formule proporzionali da de-terminarne un funzionamento tutt’altro che pro-porzionale, ma semmai maggioritario.Cosı, sono tutt’ora adottate formule proporziona-li: la formula del quoziente naturale per ripartirea livello nazionale i seggi per il Parlamento eu-ropeo (art. 21, 1o co., legge n. 18/1979) e per laCamera dei deputati (art. 83, 1o co., n. 4, d.p.r.n. 361/1957), nonche a livello regionale per i seggisenatoriali (art. 17, 1o co., d.lg. n. 533/1993) e alivello di ripartizione per i deputati e i senatorieletti nella circoscrizione Estero (art. 15 leggen. 459/2001); la formula Hagenbach-Bischoff perassegnare i seggi del Consiglio regionale nelle cir-coscrizioni provinciali (art. 15, 3o co., legge n. 108/1968). Se a livello regionale e sovraregionale ven-gono utilizzati, come si e ora visto, i metodi delquoziente, per eleggere gli organi assembleari diProvince e Comuni si ricorre invece ai metodi deldivisore e in particolare, secondo la tradizioneitaliana, al metodo d’Hondt, appunto utilizzatoper la ripartizione complessiva dei seggi a livelloprovinciale (art. 75, 6o co., d.lg. n. 267/2000) ecomunale (art. 71, 8o co., e art. 73, 8o co., d.lg.n. 267/2000).Tuttavia gli effetti proporzionali che i metodi delquoziente o i metodi del divisore ora rammentatinaturaliter conseguirebbero vengono mortificati,in misura maggiore o minore, dalla presenza, neisistemi elettorali in esame, di elementi distorsiviche ne riducono la proporzionalita fino ad annul-larla, in qualche caso. Gli elementi distorsivi ora


menzionati possono ricondursi alla clausola disbarramento o al premio di maggioranza; istitutipresenti — separatamente o congiuntamente —in quasi tutti i sistemi elettorali oggi vigenti inItalia e dunque tali da qualificare la nostra legi-slazione elettorale.La clausola di sbarramento — vale a dire unasoglia percentuale di voti validi, legislativamentedeterminata, al di sotto della quale le liste sonoprivate della rappresentanza nella corrisponden-te assemblea — fa sı che un sistema elettorale,pur basato su una formula proporzionale, funzio-ni in modo maggioritario nei confronti delle forzepolitiche che si collocano al di sotto della soglia.A ben vedere, infatti, la soglia esclude dalla ri-partizione dei seggi le forze politiche che non laconseguono, come probabilmente avverrebbeapplicando un sistema elettorale maggioritario.La vigente disciplina legislativa elettorale italia-na presenta una panoplia di clausole di sbarra-mento:— il 4% dei voti a livello nazionale per poterpartecipare all’assegnazione dei seggi del Parla-mento europeo (art. 21, co. 1o bis e 2o, leggen. 18/1979, come modificata dalla legge n. 10/2009);— il 10% e il 4% dei voti a livello nazionale,rispettivamente per la coalizione di liste e la listanon collegata ad altra, per accedere alla riparti-zione dei seggi della Camera dei deputati (art. 83,1o co., nn. 3 e 4, d.p.r. n. 361/1957);— il 20% e l’8% dei voti a livello regionale perpartecipare nella Regione alla ripartizione deiseggi senatoriali, rispettivamente per la coalizio-ne di liste e la lista non collegata ad altra [art. 16,1o co., lett. b) e art. 17, 1o co., d.lg. n. 533/1993];— il 3% dei voti a livello regionale oppure ilcollegamento con «una lista regionale che ha su-perato la percentuale del 5%», affinche i gruppidi liste provinciali (vale a dire le liste presentatenelle varie circoscrizioni provinciali con lo stessocontrassegno) vengano ammessi all’assegnazionedei seggi del Consiglio regionale (art. 7 legge n.43/1995);— il 3% dei voti a livello comunale o provinciale,conseguito dalla lista o dal gruppo di candidati,individualmente o in coalizione con altre liste ogruppi, affinche la lista o il gruppo di candidatipossa partecipare alla ripartizione dei seggi, ri-spettivamente per il Consiglio comunale (nei Co-muni con popolazione superiore ai 15.000 abitan-ti, ex art. 73, 7o co., d.lg. n. 267/2000) e per quelloprovinciale (art. 75, 5o co., d.lg. n. 267/2000).

Il premio di maggioranza — consistente nell’as-segnazione, alla lista o alla coalizione di liste vin-cente, di una percentuale di seggi superiore aquella che le spetterebbe in base alla ripartizioneproporzionale degli stessi e generalmente tale dagarantirle la maggioranza assoluta nell’assemblea— comporta che il sistema elettorale, sebbenefondato su una formula proporzionale, funzioniin modo maggioritario, con particolare riguardoalle forze politiche vincenti. Mediante un sistemaelettorale con premio queste ultime conseguonoinfatti automaticamente (o, se si preferisce, opelegis) quella maggioranza assoluta dei seggi del-l’assemblea che tende ad essere attribuita loro invigenza di sistemi elettorali maggioritari. Il pre-mio di maggioranza e oggi assai diffuso nella le-gislazione elettorale italiana:— il 55% dei seggi, rispettivamente a livello na-zionale nel sistema elettorale della Camera o inciascuna Regione nel sistema elettorale del Sena-to, viene attribuito alla lista o alla coalizione diliste che ha ottenuto il maggior numero di votivalidi sull’intero territorio della Repubblica (art.83, 2o co., d.p.r. n. 361/1957) (43) o della Regione(art. 17, 4o co., d.lg. n. 533/1993) (44);— il 55% dei seggi del Consiglio regionale vieneassegnato, ex art. 15, 13o co., legge n. 108/1968,alla lista regionale (e alle liste provinciali ad essacollegate) che ha ottenuto piu voti nella Regionestessa e il cui capolista e stato conseguentementeeletto Presidente della Giunta regionale (art. 5,1o co., terzo periodo, l. Cost. n. 1/1999); se la listaregionale vincente ha ottenuto piu del 40% deivoti conseguiti da tutte le liste regionali, la per-centuale di seggi assegnati passa dal 55% al 60%;— il 60% dei seggi del Consiglio comunale (neiComuni con popolazione superiore a 15.000 abi-tanti) o del Consiglio provinciale spetta alla listao al gruppo di liste (ovvero, per la Provincia, algruppo o ai gruppi di candidati) collegato al Sin-daco o al Presidente della Provincia eletto (art.73, 10o co. e art. 75, 8o co., d.lg. n. 267/2000);— i due terzi dei seggi in Consiglio comunale (neiComuni con popolazione sino a 15.000 abitanti)sono attribuiti alla lista collegata al Sindaco elet-to (art. 71, 8o co., d.lg. n. 267/2000).Com’e noto e come si evince dalle modalita diassegnazione del premio di maggioranza, l’elezio-ne dei Consigli regionali, provinciali e comunali econtestuale all’elezione popolare diretta del ver-tice dell’esecutivo dell’ente corrispondente, valea dire rispettivamente del Presidente della Giun-ta regionale, del Presidente della Provincia e del


Sindaco. In tal modo, viene ulteriormente favori-ta la bipolarizzazione delle forze politiche, gia in-coraggiata dalla previsione del premio di maggio-ranza, che si accompagna alla tendenziale ridu-zione delle forze politiche rappresentate nelle as-semblee, ottenuta mediante l’introduzione dellaclausola di sbarramento.Con riferimento al premio di maggioranza e allaclausola di sbarramento puo conclusivamente ri-levarsi come (fatta salva la peculiare disciplinadei parlamentari eletti nella circoscrizione Este-ro) il primo sia oggi previsto in tutte le disciplinelegislative elettorali vigenti, tranne in quella deiparlamentari europei, mentre la seconda attual-mente viga nelle legislazioni elettorali di tutte leassemblee, salvo in quella dei Consigli dei Comu-ni con popolazione sino a 15.000 abitanti.

(40) Lavagna, Il sistema elettorale nella Costituzione ita-liana, RTDP, 1952, 872.(41) Adde l’orientamento adesivo del giudice ammini-strativo (ad esempio: C. St., sez. V, 22-2-2007, n. 974) e leanaloghe posizioni espresse dalla prevalente dottrina(per tutti, Luciani, Il voto e la democrazia, Roma, 1991,36).(42) V., ad esempio, infra nt. 44.(43) La legge elettorale della Camera dei deputati, vale adire il d.p.r. n. 361/1957, prevede, appunto all’art. 83, 2o

co., l’attribuzione alla lista o alla coalizione vincente dialmeno 340 sui 617 seggi in palio (vale a dire i seggicomplessivi una volta detratti sia il seggio attribuito nelcollegio uninominale valdostano, sia i dodici seggi asse-gnati nella circoscrizione Estero), pari a circa il 55% diquesti ultimi.(44) Si noti come l’assegnazione del premio a livello re-gionale puo trasformarlo in un «“non premio” a livellonazionale in quanto i differenti, singoli, premi possonofinire per annullarsi (come e appunto avvenuto al Senatonelle elezioni del 2006)» (Gambino, Del rappresentare edel governare. La difficile riforma della “costituzione ma-teriale” del paese, fra riforme elettorali (partigiane), partitipolitici (sregolati) e governi (deboli), in Riforma elettoralee trasformazione del “partito politico”, a cura di Moschel-la-Grimaudo, Milano, 2008, 37), in ragione della distribu-zione del voto alle differenti forze politiche nelle varieRegioni. Di conseguenza, «la correzione introdotta dalsistema elettorale con il premio a livello regionale non sigiustifica alla luce della volonta di favorire la formazionedi una maggioranza parlamentare da parte delle forzepolitiche vincitrici delle elezioni a livello nazionale, maappare invece irragionevole» e percio stesso di dubbialegittimita costituzionale (Balduzzi-Cosulich, In margi-ne alla nuova legge elettorale politica, GiC, 2005, 5198).

12. La legislazione elettorale adottata dalle Re-gioni.La ricostruzione ora proposta non viene inficiatadalla circostanza che, a partire dal 1989, quattroleggi costituzionali abbiano progressivamente

ampliato il novero e le competenze dei legislatorielettorali regionali.Cosı, la l. Cost. n. 2/1993 ha attribuito, modifi-cando i rispettivi Statuti speciali, alle Regioni adautonomia differenziata la competenza legislativaprimaria in materia di «ordinamento degli enti lo-cali» (comprensiva della legislazione elettoraledei rispettivi organi, secondo l’incontestato orien-tamento della Corte costituzionale, affermatosi,come si e detto, fin dalla sent. n. 105/1957). In talmodo, la competenza legislativa gia spettante alleRegioni Friuli-Venezia Giulia e Trentino-AltoAdige (relativamente ai soli Comuni, come riba-dito, con riferimento al Friuli-Venezia Giulia, daC. Cost., sent. n. 284/1993) si amplia a tutti gli “en-ti locali” e da concorrente diviene primaria, men-tre alla preesistente competenza primaria dellaRegione siciliana si affiancano quelle della Sar-degna e della Valle d’Aosta, precedentementeprive di competenza legislativa in materia.Inoltre, la l. Cost. n. 1/1999 ha riconosciuto anchealle Regioni ad autonomia ordinaria quella com-petenza legislativa concorrente in materia di ele-zione dei rispettivi organi elettivi, della qualequattro Regioni speciali (Friuli-Venezia Giulia,Sardegna, Sicilia e Trentino-Alto Adige) dispo-nevano fin dalla loro istituzione, mentre la Valled’Aosta, quinta Regione ad autonomia differen-ziata, otteneva tale competenza nel 1989, con larevisione del suo Statuto speciale operata dal-l’art. 3 l. Cost. n. 3, che puo appunto considerarsila prima legge costituzionale che avvia il processodi ampliamento del novero dei legislatori eletto-rali e delle loro competenze.Infine, con la l. Cost. n. 2/2001 la competenzalegislativa delle Regioni ad autonomia differen-ziata sulla propria disciplina elettorale da concor-rente e diventata primaria (45).Cosı, successivamente alle descritte revisioni co-stituzionali, da un lato le Regioni ordinarie pos-sono per la prima volta disciplinare legislativa-mente il loro sistema elettorale consiliare (e pre-sidenziale); dall’altro tutte le Regioni specialivengono a disporre di competenza legislativa inmateria elettorale, con riferimento non solo alproprio Consiglio (e al proprio Presidente), maanche agli organi degli enti locali situati nel loroterritorio.Ma appunto l’aumento quantitativo (allo Stato ea quattro Regioni speciali si aggiungono le quin-dici Regioni ordinarie e la Valle d’Aosta) e qua-litativo (la competenza legislativa elettorale delle


Regioni ad autonomia differenziata, riconosciutaa ciascuna di esse, diviene di natura primaria) deilegislatori elettorali operanti in Italia non sembraattenuare significativamente i tratti comuni dellediscipline legislative elettorali vigenti nel nostropaese; tratti comuni espressivi di quell’omoge-neita della legislazione elettorale che ci permettedi ragionare di un diritto elettorale generale, co-me si e proposto in questa sede.Va infatti rilevato come la legislazione elettoraleadottata dalle Regioni si sia mossa nel solco dellalegislazione elettorale di fonte statale. Si tratta diun fenomeno di mimetismo tutt’altro che infre-quente — com’e noto — quando un livello digoverno substatale (o federato) interviene in ma-teria gia disciplinata dal livello di governo statale(o federale) (46). Ma tale mimetismo e tanto piusignificativo nella presente analisi in quanto con-ferma il carattere sostanzialmente unitario dellalegislazione elettorale italiana.Si consideri anzitutto la legislazione delle Regio-ni relativa all’elezione dei loro Consigli. A ri-guardo, e ben vero che sia la l. Cost. n. 1/1999(art. 5, 1o co.), sia la l. Cost. n. 2/2001 (artt. 1, 3o

co., 3, 3o co., 5, 3o co.) avevano transitoriamenteintrodotto, per l’elezione del Consiglio e del Pre-sidente, rispettivamente delle Regioni ordinarie edi tre Regioni speciali (Sicilia, Sardegna e Friuli-Venezia Giulia), la disciplina legislativa statale vi-gente nelle Regioni ad autonomia ordinaria, par-zialmente modificandola (soprattutto nel senso diprevedere l’elezione popolare diretta del Presi-dente e non la sua semplice designazione popo-lare, come disponeva invece la legge 43/1995); ilche naturalmente richiedeva l’abrogazione, negliStatuti speciali che lo contenevano, del vincoloproporzionale per l’elezione dei rispettivi Consi-gli, mantenuto dalla l. Cost. n. 2/2001 soltanto peril Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano(art. 47, 3o co., primo periodo, St.).Ma la disciplina elettorale introdotta sia dallal. Cost. n. 1/1999, sia dalla l. Cost. n. 2/2001, eimperniata sulle «modalita previste dalle dispo-sizioni di legge ordinaria vigenti in materia di ele-zione dei Consigli regionali», era appunto unadisciplina transitoria, che il legislatore regionaleben poteva — e puo — modificare, anche radi-calmente, pur nel rispetto, naturalmente, dei limi-ti della competenza legislativa regionale, concor-rente o primaria. Il che significa, per quanto ri-guarda specificamente il sistema elettorale in sen-so stretto, il rispetto, da parte della legislazione

concorrente delle Regioni ordinarie, del prin-cipio fondamentale dettato dalla legge-cornicestatale [art. 4, 1o co., lett. a), legge n. 165/2004]secondo cui occorre adottare «un sistema elet-torale che agevoli la formazione di stabili mag-gioranze e assicuri la rappresentanza delle mi-noranze».Ben al di la del rispetto dei limiti posti alla lorocompetenza pero, i legislatori regionali hanno si-gnificativamente conservato la legislazione elet-torale transitoriamente vigente, oppure, quandol’hanno modificata, hanno spesso accentuato i ca-ratteri propri delle riforme elettorali statali de-scritte nei paragrafi precedenti, confermandoquindi la loro pervasivita nel nostro ordinamentogiuridico.Possono qui rammentarsi, in particolare:— la scelta di tutte le Regioni (in sede di Statutoper le Regioni ordinarie e di legge statutaria perle Regioni speciali) di confermare l’elezione po-polare diretta del Presidente, contestuale all’ele-zione del Consiglio (47);— con riferimento dapprima alle Regioni ad au-tonomia speciale, l’introduzione da parte dellaRegione Valle d’Aosta di un premio di maggio-ranza, non previsto dalla previgente legislazioneregionale, per l’elezione del suo Consiglio (artt.29-30 l. st. n. 22/2007);— l’abolizione della preferenza multipla nella le-gislazione elettorale regionale valdostana, laddo-ve si riduce da due ad uno il numero di voti dipreferenza esprimibili (art. 23, 1o co., l. st. n. 22/2007);— la previsione, nella disciplina elettorale del-l’Assemblea regionale siciliana, di una clausola disbarramento del 5% a livello regionale (art. 1 bis,5o co., l. reg. n. 29/1951, introdotto dalla l. reg.n. 7 del 2005);— passando ora alla legislazione elettorale delleRegioni ad autonomia ordinaria, l’innalzamentodella clausola di sbarramento, per i gruppi di listeprovinciali, al 4% dei voti a livello regionale, daparte delle leggi elettorali delle Regioni Calabria(art. 1, 3o co., l. reg. n. 1/2005), Puglia [art. 11, 1o

co., lett. j), l. reg. n. 2/2005] e Toscana (art. 2, 3o

co., l. reg. n. 50/2009);— l’assegnazione, alle liste vincenti di un numerodi seggi comunque non inferiore al 60% (anzichedel 55%, secondo l’art. 15, 13o co., n. 7, leggen. 108/1968), dei componenti il Consiglio regio-nale [art. 19, 4o co., lett. g), secondo periodo, l.reg. Marche n. 27/2004; art. 7, 5o co., lett. f), se-


condo periodo, l. reg. Campania n. 4/2009; art. 7,1o co., lett. g), l. reg. Umbria n. 2/2010];— l’assenza del voto di preferenza nella disci-plina legislativa dell’elezione del Consiglio re-gionale della Toscana (art. 21 l. reg. n. 25/2004)(48), solo parzialmente compensata dalla previ-sione di elezioni primarie per la scelta dei can-didati (l. reg. n. 70/2004), in quanto le singoleforze politiche possono decidere se ricorrervi(art. 2, 1o co.) e se rispettarne l’esito [art. 15, 3o

co., lett. b)] (49).L’esercizio delle competenze legislative statuta-riamente attribuite alle Regioni ad autonomiadifferenziata in materia di elezione degli organidei loro enti locali si presta a considerazioni so-stanzialmente analoghe a quelle ora svolte conriferimento alla legislazione regionale relativa al-l’elezione del Consiglio regionale.Quanto alla disciplina degli elementi costitutividel sistema elettorale in senso stretto, oggettodella presente analisi, le Regioni ad autonomiadifferenziata hanno infatti in larga misura estesoai propri enti locali il modello ricavabile dallacorrispondente legislazione statale.Si tratta di un’operazione che talvolta viene por-tata a termine rinviando a tale legislazione, comeavviene sia in Sardegna (art. 1 l. reg. n. 2/2005),sia in Friuli-Venezia Giulia (art. 1 l. reg. n. 14/1995 per i Comuni, art. 1 l. reg. n. 10/1999 per leProvince). Peraltro l’adesione alla legislazionestatale appare totale nel caso della Sardegna, par-ziale in quello del Friuli-Venezia Giulia: da unlato, il rinvio alle «norme statali in materia dielezioni negli enti locali» operato dal legislatoresardo e formale, mentre quello del legislatorefriulano-giuliano appare piuttosto materiale, poi-che vengono specificamente indicati gli atti legi-slativi cui si rinvia, richiamando inoltre «tutte lealtre norme vigenti in materia» (puo presumersi,nel momento in cui entra in vigore la legge re-gionale di rinvio); dall’altro, il (solo) legislatoredel Friuli-Venezia Giulia interviene sulla legisla-zione statale cui rinvia, in modo da rafforzare ul-teriormente la correzione in senso maggioritariodel sistema elettorale. In particolare l’art. 5 l. reg.Friuli-Venezia Giulia n. 1/2009 eleva al 5% deivoti a livello provinciale la soglia che i gruppi dicandidati debbono raggiungere per poter parte-cipare alla ripartizione dei seggi del Consiglioprovinciale.Le altre tre Regioni ad autonomia speciale hannoinvece compiutamente disciplinato i sistemi elet-torali in senso stretto dei loro enti locali.

Ora, le legislazioni elettorali della Sicilia, delTrentino-Alto Adige e della Valle d’Aosta pre-sentano alcune peculiarita relativamente al siste-ma elettorale in senso stretto, quali:— in Sicilia e in Trentino-Alto Adige, la fissazionea un livello piu basso della soglia di popolazionecomunale, che determina il passaggio dall’uno al-l’altro dei modelli previsti dal d.lg. 267/2000 pereleggere il Sindaco e il Consiglio comunale (13.000abitanti nella Provincia autonoma Bolzano di exartt. 68-70 d.p.g.r. n. 1/L del 1995; 10.000 abitantiin Sicilia ex artt. 2-4 l. reg. n. 35/1997; 3.000 abi-tanti nella Provincia autonoma di Trento ex art. 15,1o e 2o co., d.p.g.r. n. 1/L del 1995);— l’assenza di correttivi in senso maggioritarioalla formula proporzionale (del quoziente natu-rale) utilizzata per assegnare i seggi dei Consiglicomunali bolzanini [ex artt. 85, 1o co., lett. f), e 86,1o co., lett. f), d.p.g.r. n. 1/L del 1995], in ragionedel gia rammentato vincolo proporzionale impo-sto dallo Statuto speciale, limitatamente appuntoalla Provincia di Bolzano (art. 61, 1o co., St.);— il mantenimento, in Sicilia, dei collegi plurino-minali previsti dalla l. reg. n. 14/1969 per eleggerei consiglieri delle Province regionali (50).Ma, al di la delle peculiarita ora evidenziate, ladisciplina regionale dei sistemi elettorali in sensostretto dei Comuni bolzanini, trentini, siciliani evaldostani e delle Province siciliane risulta assaisimile alla corrispondente legislazione statale, apartire dall’elezione contestuale da parte del cor-po elettorale, in un unico collegio, sia del Consi-glio sia del Sindaco/Presidente della Provincia, odalla riproposizione nelle elezioni comunali deidue modelli — a turno unico o a doppio turnocon ballottaggio — disciplinati dal d.lg. n. 267/2000, rispettivamente per i Comuni sino a unacerta popolazione e per quelli con popolazionesuperiore, fino alla correzione in senso maggiori-tario delle formule proporzionali impiegate pereleggere il Consiglio. Proprio con riferimento atali correttivi, e significativo rilevare come in al-cuni casi essi si spingano oltre quanto previstodal legislatore statale; cosı, in particolare:— la legislazione elettorale siciliana introduce laclausola di sbarramento del 5% per accedere allaripartizione dei seggi nei Consigli dei Comunicon popolazione superiore ai 10.000 abitanti (art.4, co. 3o bis, l. reg. n. 35/1997 ) e nei Consigliprovinciali (art. 7, co. 4o bis, l. reg. n. 35/1997);— la legislazione elettorale valdostana prevede,anche per i Comuni con popolazione superiore ai15.000 abitanti, un premio di maggioranza pari ai


due terzi dei seggi (artt. 57, 2o co., e 58, 1o co.,l. reg. n. 4/1995).

(45) Si noti che in Trentino-Alto Adige la l. Cost.n. 2/2001 ha attribuito la competenza legislativa eletto-rale primaria relativamente al Consiglio regionale nonalla Regione (cui precedentemente spettava la legislazio-ne concorrente in materia), ma alle due Province auto-nome (art. 47, 2o co., St. spec. per il Trentino-Alto Adige),in quanto il Consiglio regionale trentino-altoatesino oggialtro non e che la somma dei due Consigli provinciali, diTrento e di Bolzano (art. 25, 1o co., St.).(46) V., ad esempio, Biscaretti di Ruffıa, Introduzione aldiritto costituzionale comparato6, Milano, 1988, 155 ss.(47) Si rammenti in proposito che soltanto due Regioni,la Calabria e il Friuli-Venezia Giulia, non si sono imme-diatamente conformate al principio dell’elezione popola-re diretta del Presidente, prevedendo peraltro forme at-tenuate di designazione popolare che non escludevanocomunque il voto popolare (il Presidente veniva soltantoindicato dal corpo elettorale, in modo che: nel caso cala-brese, venisse successivamente confermato dal Consiglioregionale ed eventualmente potesse essere sostituito dalVicepresidente; nel caso friulano-giuliano, il Consiglio re-gionale potesse non confermarlo ed eleggere un altrocandidato, oppure sfiduciarlo successivamente, senza perquesto sciogliersi). Peraltro, com’e noto, la disciplina sta-tutaria calabrese e stata dichiarata costituzionalmente il-legittima (C. Cost., sent. n. 2/2004), mentre la delibera-zione legislativa friulano-giuliana, sottoposta a referen-dum regionale nel 2002, e stata respinta dal corpo elet-torale. Sia la Regione Calabria, sia la Regione Friuli-Venezia Giulia hanno successivamente optato, rispettiva-mente in sede di Statuto e di legge statutaria, per l’ele-zione popolare diretta del Presidente, come le altre Re-gioni italiane.Attualmente, il Presidente della Regione viene eletto dalConsiglio regionale anziche dal corpo elettorale soltantoin Trentino-Alto Adige, per espressa disposizione statu-taria (art. 36, 2o co., St.), e in Valle d’Aosta, dove l’ele-zione diretta non e stata introdotta ne transitoriamentedalla l. Cost. n. 2/2001, ne successivamente dal legislatoreregionale, che, all’art. 2, 1o co., l. st. n. 21/2007, ha confer-mato l’elezione consiliare del Presidente della Regione.Quanto alle Province autonome, in Trentino il Presi-dente e eletto direttamente dal corpo elettorale, conte-stualmente all’elezione del Consiglio provinciale, secon-do la transitoria previsione della l. Cost. n. 2/2001 (art. 4,3o co.), successivamente ribadita dal legislatore provin-ciale, che peraltro ha uniformato le modalita di elezionea quelle vigenti per le Regioni nel resto d’Italia, introdu-cendo, in luogo del doppio turno con ballottaggio pre-visto dalla disposizione della l. Cost. n. 2/2001 ora cita-ta, il turno unico a maggioranza semplice [art. 72, 1o co.,lett. h) l. prov. stat. n. 2/2003]. Nella Provincia auto-noma di Bolzano, l’elezione popolare diretta del Presi-dente non e stata transitoriamente prevista dalla l. Cost.n. 1/2001, ne il legislatore provinciale si e avvalso dellafacolta di introdurla, ex art. 47, 3o co., secondo periodo,St., che peraltro richiede a tal fine la maggioranza dei dueterzi dei componenti il Consiglio provinciale, in ragione— puo reputarsi — delle esigenze di equilibrio tra i grup-pi linguistici ivi presenti. Ragioni che probabilmentestanno alla base del mantenimento, nella sola Provinciaautonoma di Bolzano, del vincolo statutario dell’elezio-

ne del Consiglio con sistema proporzionale (v. supra neltesto), ampiamente previsto fino alla l. Cost. n. 2/2001negli Statuti delle Regioni ad autonomia differenziata(v. supra par. 6).(48) In apparente controtendenza, la l. reg. Campania n.4/2009, ha invece reintrodotto la preferenza multipla, di-sponendo che l’elettore possa esprimere due voti di pre-ferenza (art. 4, 3o co.). Tuttavia nella legislazione regio-nale campana la preferenza multipla e strumentale al rie-quilibrio della rappresentanza dei due generi, in quanto eespressamente previsto che «nel caso di espressione didue preferenze, una deve riguardare un candidato di ge-nere maschile e l’altra un candidato di genere femminiledella stessa lista, pena l’annullamento della seconda pre-ferenza» (art. 4, 3o co., secondo periodo, l. reg. n. 4/2009).Proprio il carattere di preferenza di genere della prefe-renza multipla campana, ha indotto il Governo a impu-gnare dinanzi al giudice delle leggi le relative disposizionilegislative che peraltro hanno superato indenni il vagliodi costituzionalita, quanto alla loro conformita agli artt. 3,48 e 51 Cost. (C. Cost., sent. n. 4/2010).(49) Secondo cui un partito politico che, dopo aver sceltodi ricorrere alle primarie, non ne rispetti l’esito nellacomposizione delle liste, viene sanzionato soltanto con laperdita della cauzione di 5.000 E, versata ai sensi dell’art.7, 1o co., lett. h), della medesima l. reg. n. 70/ 2004.(50) V. supra par. 6.

13. Considerazioni riassuntive.Le riforme della legislazione elettorale dei varilivelli di governo che hanno scandito il periodo1991-2009 fanno sı che l’odierno panorama dellalegislazione elettorale italiana sia ben diverso daquello dell’inizio degli anni ’90 del Novecento. Asistemi elettorali caratterizzati da un elevato gra-do di proporzionalita sono succeduti sistemi che,mediante clausole di sbarramento e/o premi dimaggioranza, correggono gli effetti proporzionaliche deriverebbero dalle formule proporzionaliutilizzate in vasti ambiti di assegnazione dei seg-gi. In tal modo, gli effetti prodotti dalla vigentelegislazione elettorale appaiono assai simili aquelli derivanti da sistemi basati su formule mag-gioritarie; detto altrimenti, la vigente legislazioneelettorale «soddisfa pienamente il principio mag-gioritario» (51). Si pensi in particolare: alla ridu-zione della frammentazione partitica derivantedall’esclusione dalla rappresentanza nell’assem-blea delle forze politiche che non raggiungono lasoglia fissata dalla clausola di sbarramento; allasovrarappresentazione nell’assemblea della listao della coalizione vincente, in forza del premio dimaggioranza ad essa attribuito dalla legge eletto-rale; all’effetto bipolarizzante derivante dalla fi-nalizzazione della competizione elettorale al con-seguimento del premio di maggioranza. Con ri-ferimento a quest’ultimo profilo, occorre sotto-lineare come l’effetto bipolarizzante risulti piu


accentuato laddove — vale a dire, come si e visto,in tutti i Comuni, le Province e le Regioni d’Ita-lia, tranne in Alto Adige/Sudtirol e, limitatamen-te al livello regionale, in Val d’Aosta — l’attribu-zione del premio di maggioranza discende dal-l’elezione popolare diretta del vertice dell’ese-cutivo, contestuale all’elezione dell’assemblea,assegnando il premio stesso alla lista o alla coa-lizione collegata al candidato eletto Presidentedella Giunta regionale, Presidente della Provin-cia ovvero Sindaco.Quasi a titolo di curiosita, puo rammentarsi cheuna formula proporzionale non corretta ne daclausole di sbarramento, ne da premi di maggio-ranza, trova oggi applicazione soltanto, a livelloparlamentare, nelle ripartizioni della circoscri-zione Estero e, a livello comunale, nei Comunidella Provincia autonoma di Bolzano. Tuttavianella circoscrizione Estero la mancata correzionemaggioritaria e piu apparente che reale, in quantol’assegnazione in ogni ripartizione di un numeroestremamente contenuto di seggi (addirittura unoo due in sei casi su otto) vanifica gli effetti pro-porzionali che la formula del quoziente naturalesarebbe destinata a produrre, se fosse applicata inpiu vasti ambiti di assegnazione dei seggi (52).Come si e detto, in tutte le altre elezioni sonoinvece previsti ampi ambiti di assegnazione deiseggi, che peraltro non sono finalizzati ad ampli-ficare l’effetto — proporzionale o maggiorita-rio — della formula elettorale utilizzata. Un ri-sultato sostanzialmente maggioritario si realizzainfatti automaticamente, grazie al ricorso alleclausole di sbarramento e soprattutto ai premi dimaggioranza che, applicati a livello di collegiounico, assicurano la maggioranza dei seggi del-l’assemblea alla lista o alla coalizione di liste vin-cente (53).L’assegnazione dei seggi in circoscrizioni assaiampie, dove si svolge la competizione tra le liste,sembra piuttosto favorire la «dispersione del rap-porto tra elettore ed eletto» (54), ulteriormenteaccentuata — nelle elezioni della Camera, del Se-nato e nelle elezioni regionali, limitatamente allaToscana, nonche ai seggi assegnati alle liste regio-nali — dalla mancata previsione del voto di pre-ferenza, con la conseguente imposizione all’elet-torato dell’ordine di lista stabilito dai partiti po-litici (rectius dai loro vertici) (55). In tal senso eassai significativa la reintroduzione del Parteien-privileg, vale a dire l’esenzione dall’obbligo diraccogliere le firme degli elettori per le liste pre-sentate da partiti politici gia rappresentati in Par-

lamento; Parteienprivileg previsto per le elezionidella Camera e del Senato dal legislatore parla-mentare (art. 18 bis, 2o co., d.p.r. n. 361/1957 e art.9, 3o co., d.lg. n. 533/1993, nei testi introdotti dallalegge n. 270/2005), anticipato o imitato da nonpochi legislatori regionali chiamati a disciplinarel’elezione del rispettivo Consiglio (art. 1, 4o co.,l. reg. Calabria n. 1/2005 e art. 1, 3o co., l. reg.Calabria n. 4/2010; art. 3, 2o co., l. reg. Campanian. 4/2009; art. 23, 8o co., l. reg. stat. Friuli-VeneziaGiulia n. 17/2007; art. 1 l. reg. Piemonte n. 21/2009; art. 6, 3o co., l. reg. Umbria n. 2/2010; non-che, limitatamente alle elezioni regionali del2005, art. 8, 1o, 2o e 3o co., l. reg. Lazio n. 2/2005e art. 8, 1o co., l. reg. Puglia n. 2/2005) (56).

(51) Grimaudo, Sistemi elettorali e democrazia pluralista,in Riforma elettorale, cit., 119.(52) V. supra nt. 30 e nt. 39.(53) Con la possibile eccezione del Senato, dove l’attri-buzione di premi di maggioranza a livello regionale diper se non assicura la maggioranza complessiva dei seggidell’assemblea alle forze politiche vincenti a livello na-zionale (v. supra nt. 44).(54) Moschella, Riforma elettorale e trasformazione del“partito politico”, in Riforma elettorale, cit., 86.(55) In particolare, la presentazione delle liste per le ele-zioni della Camera e del Senato puo oggi avvenire, grazieal Parteienprivileg (sul quale v. poco oltre nel testo), adopera del solo presidente o segretario del partito (art. 18bis, 2o co., terzo periodo, d.p.r. n. 361/1957).(56) La puntuale individuazione delle liste (e dunque del-le corrispondenti forze politiche) esentate dall’obbligo diraccogliere le firme raggiunge talvolta nella legislazioneregionale non commendevoli vertici di raffinatezza, talida configurare disposizioni legislative ad factiones (si ve-da ad esempio il citato art. 6, 3o co., l. reg. Umbria n.2/2010: «Nessuna sottoscrizione e richiesta per le listeprovinciali, con simbolo anche composito o diverso daquello di singoli partiti o movimenti, che sono espressio-ne di partiti o movimenti costituiti in gruppo consiliare,escluso il gruppo misto, gia presente in Consiglio regio-nale al momento della convocazione dei comizi, o costi-tuiti in gruppo al Parlamento nazionale, anche in una soladelle Camere, nella legislatura in corso alla stessa data.Nessuna sottoscrizione e altresı richiesta per i partiti, mo-vimenti e gruppi politici, presenti in Consiglio regionaleal momento della convocazione dei comizi, che abbianoeffettuato le dichiarazioni di collegamento con almenoun partito o gruppo politico costituiti in gruppo parla-mentare in entrambe le Camere all’inizio della legislatu-ra in corso al momento della convocazione dei comizi»).

IV. CONCLUSIONI.

14. Tendenze evolutive della legislazione elettoraleitaliana.Le piu recenti proposte di modifica della legisla-zione elettorale italiana, momentaneamente ac-cantonate o tutt’ora oggetto di esame parlamen-


tare, paiono confermare le tendenze riscontrabilinelle riforme legislative elettorali degli ultimi an-ni, quando alle correzioni in senso maggioritariodei sistemi elettorali, volte a fornire agli esecutiviuna maggioranza assembleare sufficientementeampia e stabile, si e accompagnata la riduzionedella possibilita degli elettori di influire sullacomposizione delle liste e sulla individuazionedei candidati eletti, rispettivamente attraversol’introduzione del Parteienprivileg e l’abolizionedel voto di preferenza.Emblematica a riguardo si rivela la proposta dimodifica della legge elettorale per i parlamentarieuropei spettanti all’Italia (vale a dire della leggen. 18/1979), adottata nell’ottobre 2008 come testobase dalla I Commissione-Affari costituzionalidella Camera dei deputati. Tale proposta preve-deva infatti sia l’abolizione del voto di preferen-za, sostituito dal ricorso a liste rigide, sia l’intro-duzione di una clausola di sbarramento del 5% alivello nazionale. E ben vero che il protrarsi del-l’esame parlamentare, combinato con l’approssi-marsi della scadenza elettorale europea, ha in-dotto il legislatore a circoscrivere l’intervento ri-formatore alla sola introduzione della clausola disbarramento, fissata al 4% a livello nazionale. Mal’iter parlamentare della legge n. 10/2009 permet-te comunque di evidenziare il nesso tra correzio-ne in senso maggioritario e superamento dellascelta ordinale.Quanto alla tendenza a correggere ulteriormentein senso maggioritario la legislazione elettoralemediante la previsione di clausole di sbarramen-to, puo richiamarsi la proposta di legge n. 2669,presentata alla Camera dei deputati nel luglio2009 e attualmente (maggio 2010) all’esame dellaI Commissione-Affari costituzionali della Came-ra stessa. Detta proposta prevede infatti l’innal-zamento al 4% della clausola di sbarramento perl’elezione dei Consigli comunali (nei Comunicon piu di 15.000 abitanti), provinciali e regionali(nelle Regioni ad autonomia ordinaria). Con ri-ferimento ai Consigli delle Regioni ordinarie,puo constatarsi come si proponga di elevare laclausola di sbarramento, anche a costo di far sor-gere un forte dubbio di legittimita costituzionale,trattandosi di materia che l’art. 122, 1o co., Cost.ha ormai affidato alla legislazione regionale,tranne per quanto riguarda i principi fondamen-tali stabiliti dalla legge statale; la puntuale deter-minazione della soglia percentuale alla quale fis-sare la clausola di sbarramento non sembra perorientrare in tali principi fondamentali, appa-

rendo piuttosto come un tipico dettaglio, pur de-cisivo (57).Le stesse richieste referendarie in materia eletto-rale, sottoposte al corpo elettorale nel giugno2009 (peraltro con esito sfavorevole all’abroga-zione) (58), pur proponendosi di modificare leleggi elettorali di Camera e Senato, ne subivano— forse necessariamente, trattandosi di interven-ti “a rime obbligate”, come si e visto — la logica.In particolare, ne sarebbe risultato rafforzato ilcarattere maggioritario, poiche — com’e noto —i quesiti dichiarati ammissibili dalla Corte costi-tuzionale con le sent. n. 15 e n. 16/2008 prevede-vano, rispettivamente a livello nazionale alla Ca-mera e nelle varie Regioni al Senato, l’assegna-zione del premio di maggioranza alla singola listavincente e non piu anche (e, in via di fatto, conpiu probabilita) alla coalizione di liste vincente(istituto, quello della coalizione di liste, appuntonon piu contemplato dalla legislazione che sareb-be risultata dall’esito favorevole dei referendumabrogativi in discorso). D’altra parte, la terza ri-chiesta referendaria (dichiarata ammissibile dallaCorte costituzionale con sent. n. 17/2008), voltaad abrogare la possibilita per un candidato dipresentarsi in piu circoscrizioni, se fosse stata ap-provata dal corpo elettorale referendario, avreb-be ben debolmente avvicinato gli eletti ai loroelettori, in presenza di liste comunque rigide.La legislazione elettorale italiana complessiva-mente intesa (o, se si preferisce, il nostro dirittoelettorale generale) sembra dunque evolversi se-condo due contestuali tendenze:— la prima, volta a favorire le forze politiche piuconsistenti (attraverso le clausole di sbarramentoche privano di rappresentanza le forze politicheminori) e in particolare, mediante il premio dimaggioranza, quella vincente, da sola o in coali-zione con altre forze sue alleate;— la seconda, volta a rimettere ai partiti politi-ci (soprattutto ai piu forti, secondo quanto oradetto) la scelta dei componenti delle assemblee:l’assenza di preferenza e la conseguente lista ri-gida affida ai presentatori della lista (cioe al par-tito, sempre piu spesso sciolto dall’obbligo di rac-cogliere le firme per la presentazione delle liste,grazie alla diffusa introduzione del Parteienprivi-leg) la scelta dei candidati che saranno con ogniprobabilita eletti, mentre l’ampiezza della circo-scrizione e la conseguente lunghezza delle listepresentate sembrano ridurre il voto alla scelta diun partito, o del suo leader, senza lasciare spazio


alla contestuale scelta di un candidato radicato inuno specifico territorio.Sembra cosı realizzarsi quell’indicazione accen-nata da Hans Kelsen (59) secondo cui i partitipolitici possono scegliere i deputati loro spettantisulla base dei seggi che ciascun partito ha otte-nuto nelle elezioni. Va peraltro considerato chel’indicazione kelseniana veniva subordinata dallostesso giurista viennese a due condizioni: da unlato, una «elezione proporzionale» e, dall’altro, ildecidere di «organizzare legalmente [gesetzlich] ipartiti politici».Le rationes di tali condizioni sono piuttosto evi-denti. Anzitutto, il ricorso a un sistema elettoraleproporzionale — vale a dire a una formula pro-porzionale non corretta ne dalla ridotta ampiezzadelle circoscrizioni elettorali, ne dall’introduzio-ne di clausole di sbarramento e/o premi di mag-gioranza — farebbe sı che i seggi spettanti a cia-scun partito corrispondessero abbastanza esatta-mente al suo seguito elettorale e dunque fosserodeterminati quantitativamente (anche se nonqualitativamente, in assenza di preferenza) dallescelte compiute in sede di elezione dal corpoelettorale. Inoltre, la disciplina legislativa dei par-titi (vale a dire un Parteingesetz, magari su mo-dello tedesco) ne garantirebbe meglio la demo-crazia interna, soprattutto con riferimento alleprocedure di selezione delle candidature.E peraltro agevole constatare come oggi, in Ita-lia, difettino entrambe le condizioni ora descritte.

Matteo Cosulich

(57) V. supra nt. 23.(58) V. supra nt. 34.(59) Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie, 2.Auflage, Tubingen, 1929, trad. it. Melloni, Essenza e va-lore della democrazia, in Kelsen, La democrazia, a curadi Barberis, Bologna, 1995, 92.

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Sistemi elettorali (Italia) - Prima paginacattolicidemocratici.it/.../20110213_Cosulich_SistemiElettorali.pdf · base di quella tra sistemi elettorali proporzionali e sistemi elettorali