Schengenskog (SIS II) · Revizijski opseg i pristup 4. – 6. Revizijski opseg 7. Revizijski pristup 8. – 69. Opažanja 8. – 32. Odjeljak 1. - Komisija je isporučila sustav SIS

Tematsko izvješće Iskustva koja je Europska komisija stekla tijekom razvoja druge generacije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II)

HR 2014 BR. 03

EUROPSKIREVIZORSKISUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: [email protected] Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2014.

ISBN 978-92-9241-939-4doi:10.2865/81934

© Europska unija, 2014.Umnožavanje je dopušteno uz uvjet da se navede izvor.

Printed in Luxembourg

mailto:[email protected]

HR 2014 BR. 03Tematsko izvješće Iskustva koja je Europska

komisija stekla tijekom razvoja druge generacije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II)

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

02Sadržaj

Odlomak

Pojmovnik

I. – VII. Sažetak

1. – 3. Uvod

4. – 7. Revizijski opseg i pristup

4. – 6. Revizijski opseg

7. Revizijski pristup

8. – 69. Opažanja

8. – 32. Odjeljak 1. - Komisija je isporučila sustav SIS II, no s isporukom je kasnila više od šest godina

8. Revizijski kriteriji

9. – 12. Početni rok za projekt nije bio realan

13. – 20. Komisija do 2007. godine nije osigurala dovoljno osoblja sa stručnim znanjem potrebnim za djelotvorno upravljanje razvojnim radom koji su obavljali vanjski pružatelji usluga

21. – 25. Radni odnosi između Komisije i nekih država članica u početku su bili na nezadovoljavajućoj razini i sve do osnivanja Odbora za upravljanje globalnim projektom Komisija nije uspjela iskoristiti iskustvo svih krajnjih korisnika

26. – 28. Nekim dionicima nije bilo jasno tko je donosio ključne odluke

29. – 32. Zahtjevi sustava nisu bili dovoljno stabilni sve do završne faze projekta

33. – 49. Odjeljak 2. - Troškovi razvoja središnjeg sustava i mreže povećali su se s 23 milijuna eura na 189 milijuna eura


34. – 37. Komisija svoj opći proračun za projekt iz 2003. godine nije ažurirala do 2010. godine

38. Kašnjenja u isporuci sustava SIS II dovela su do povećanja troškova

39. – 41. Glavni pružatelj usluga razvoja sustava u prvom je dijelu projekta isporučio sustav koji nije postigao zadovoljavajuće rezultate

42. – 43. Promjene u zahtjevima sustava dovele su do povećanja troškova

03Sadržaj

44. – 49. Pregovorima su usuglašene izmjene zbog kojih je Komisija povećala vrijednost glavnog ugovora o razvoju sa 20 milijuna eura na 82 milijuna eura

50. – 63. Odjeljak 3. - Komisija za SIS II nije osigurala poslovnu studiju koja uključuje temeljitu ponovnu procjenu troškova i očekivanih koristi te koja će se ažurirati kako bi se uzele u obzir veće promjene


51. – 54. Nakon što je Komisija preuzela odgovornost za projekt njezina ažurirana poslovna studija za SIS II nije uključivala temeljitu ponovnu procjenu svih troškova, očekivanih koristi i alternativnih rješenja

55. – 63. Komisija tijekom projekta nije izvršila temeljitu ponovnu procjenu poslovne studije iako je došlo do većih izmjena troškova i očekivanih koristi

64. – 69. Odjeljak 4. - Komisija je tijekom prvog dijela projekta stekla iskustva za dovršetak sustava SIS II i za pripremu budućih projekata


65. Komisija je iskustva iz prvog dijela projekta primijenila na završnu fazu

66. – 69. Komisija je iskustva iz projekta SIS II već primijenila na druge projekte

70. – 72. Zaključci i preporuke

Prilog - Kronologija sustava SIS II

Odgovori Komisije

04Pojmovnik

Upozorenje: Informacije o osobama ili predmetima koje su nadležna nacionalna tijela unijela u Schengenski informacijski sustav.

Poslovna studija: U njoj su objašnjeni razlozi za provedbu projekta te se ispituju troškovi, rizici, koristi i alternativna rješenja. Izrađuje se u početnoj fazi projekta i ažurira se tijekom projekta kada dođe do izmjena troškova, rizika, koristi i alternativnih mogućnosti.

Poslovođa: Izvršava dužnosti u ime vlasnika sustava te utvrđuje poslovne ciljeve i prioritete.

Dnevnik odluka: Sadrži sažetak donesenih odluka. Omogućava transparentnost i odgovornost u pogledu načina donošenja odluke i osobe koja ju donosi.

Isporučeni proizvod: Dokument, hardver, softver ili neki drugi proizvod koji je isporučen prema dogovoru.

eu-LISA: Europska agencija za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde.

Izvršna faza: Faza projekta u kojoj se provode aktivnosti koje su predviđene projektnim planovima i ostvaruju krajnji rezultati projekta.

Završna faza projekta: Izmjena ugovora o projektu SIS-u koja je dogovorena s glavnim pružateljem usluga razvoja sustava u prosincu 2010. godine kako bi sustav bio dovršen do ožujka 2013. godine uključujući nove uvjete vezane za kapacitet, uspješnost i testiranje sustava.

Upravljanje: Odnosi se na način donošenja odluka.

HPS: Glavni pružatelj usluga razvoja sustava: konzorcij koji čine Hewlett-Packard i Steria.

Glavna uprava za informatiku: Glavna uprava Komisije koja je odgovorna za informacijsku tehnologiju.

Početna faza: Prva faza projekta u kojoj se definira cilj projekta i izrađuje poslovna studija.

Dokument o nadzoru sučelja: Dokument koji opisuje sučelje koje povezuje središnji Schengenski informacijski sustav i nacionalne sustave.

ISPMB: Odbor za upravljanje projektima vezanima za informacijske sustave. Njime predsjeda Glavna uprava za informatiku te mu je zadaća razmatrati nove prijedloge projekata vezanih za informacijsku tehnologiju.

05Pojmovnik

Zemlje članice: Odnosi se na 26 zemalja schengenskog područja. Iako nisu dio schengenskog područja, Ujedinjena Kraljevina i Irska sudjeluju u Schengenskom informacijskom sustavu s iznimkom upozorenja koja su vezana za državljane koji nisu iz schengenskog prostora.

Testovi u ključnim točkama: Testovi sustava koji su uvedeni prema zahtjevu Vijeća iz lipnja 2009. godine koje je SIS II morao uspješno proći kako bi se nastavio projekt.

Faza planiranja: Druga faza projekta u kojem se utvrđuju različiti planovi vezani za projekt.

Schengensko područje: Prostor koji uključuje 26 europskih zemalja koje su na svojim zajedničkim granicama ukinule kontrole putovnica i useljavanja. Čine ga 22 države članice EU-a i 4 zemlje članice Europskog udruženja za slobodnu trgovinu (EFTA).

Odbor za SISVIS: Odbor kojim predsjeda Komisija i koji joj pomaže pri razvoju sustava SIS II i Viznog informacijskog sustava, a čine ga sve zemlje članice.

Dionici: Oni koji mogu utjecati na projekt ili biti pod njegovim utjecajem. S poslovne strane uključeni su vlasnik sustava, poslovođa i korisnici. Sa strane informacijske tehnologije uključeni su dobavljač informacijskog sustava, voditelj projekta i projektni tim.

Upravni odbor: Određuje glavna usmjerenja i usklađuje glavne zadatke vezane za projekt. Odobrava sredstva koja su izdvojena za projekt i glavne krajnje rezultate projekta.

Vlasnik sustava: Njegova je odgovornost utvrđivanje poslovnih ciljeva i prioriteta te on obično predsjeda upravljačkim odborom.

Zahtjevi sustava: Opis očekivanog funkcioniranja sustava koji će biti razvijen.

Dobavljač sustava: Zadužen za opskrbu informacijskog sustava u skladu s dogovorenim zahtjevima, rokovima i proračunom.

Unisys: Pružatelj usluga jamstva kvalitete.

Vizni informacijski sustav (VIS): Opsežan informacijski sustav kojeg je Glavna uprava za unutarnje poslove razvila istovremeno sa sustavom SIS II na temelju istog glavnog ugovora o razvoju.

06Sažetak

ISchengenski informacijski sustav (SIS) koriste gra-nična policija, policija, carina, tijela nadležna za vize te sudska tijela na području schengenskog područja. Sadrži informacije (upozorenja) o osobama koje mogu biti upletene u ozbiljno kazneno djelo ili mogu imati zabranu ulaska ili boravka u EU-u. Također sadrži upo-zorenja o nestalim osobama i izgubljenoj ili ukradenoj imovini kao što su novčanice, vozila, vatreno oružje i identifikacijske isprave. Upozorenja u sustav unose nacionalna tijela (vidjeti odlomak 1.).

IIRazvijen i korišten u međuvladinom okviru, početni je Schengenski informacijski sustav (SIS 1) bio u upo-rabi od 1995. godine do puštanja u rad sustava SIS II 2013. godine. Vijeće je 2001. godine odlučilo zamijeniti ga inačicom druge generacije (SIS II). Vijeće je zadužilo Komisiju za razvoj nove inačice, a projektom je uprav-ljala Glavna uprava za unutarnje poslove1 s ciljnim rokom puštanja u rad krajem 2006. godine. U početku je glavni razlog za razvoj sustava SIS II bio poveziva-nje većeg broja zemalja članica. Uz to je SIS II trebao iskoristiti prednosti najnovijih tehnoloških dostignuća i dodatnih funkcija kao što su nove kategorije upozo-renja, mogućnost povezivanja upozorenja i sposob-nost pohrane dokumenata koji su povezani s određe-nim upozorenjem (vidjeti odlomke 2. i 3.).

IIIEuropski je revizorski sud ispitao je li Komisija isporu-čila SIS II na vrijeme i u skladu s početnim procjenama troškova. Također je ispitao je li tijekom projekta postojala dobro obrazložena poslovna studija za SIS II koja je obuhvatila veće izmjene troškova i očekivanih koristi. Uz to je Sud procijenio i je li Komisija kroz svoje upravljanje projektom stekla nova iskustva i je li ta iskustva potom primijenila u daljnjem radu (vidjeti odlomke 4. do 7.).

1 Tada je to bila Glavna uprava za pravosuđe, slobodu i sigurnost.

IVRevizijom je utvrđeno da je Komisija isporučila sre-dišnji sustav, ali više od šest godina kasnije nego što je planirano i s troškovima osam puta većim od početno procijenjenog proračuna. Kašnjenje i preko-mjerna potrošnja djelomično su proizašli iz zahtjevnog konteksta upravljanja koji je ograničavao Komisijinu mogućnost rješavanja operativnih problema, a djelo-mično i iz nedostataka u Komisijinom upravljanju pro-jektom. To je osobito bio slučaj tijekom prvog dijela projekta do 2009. godine:

(a) početni rok za projekt nije bio realan (vidjeti od-lomke 9. do 12.);

(b) Komisija svoj opći proračun za projekt iz 2003. go-dine nije ažurirala do 2010. godine (vidjeti odlom-ke 34. do 37.);

(c) zahtjevi sustava razvijali su se tijekom projekta kako bi zadovoljili potrebe korisnika i nisu bili dovoljno stabilni do početka završne faze pro-jekta 2010. godine. Kapacitet sustava koji se sada koristi puno je veći od kapaciteta koji je predviđen 2001. godine (vidjeti odlomke 29. do 32., 42. i 43.);

(d) Komisija do 2007. godine nije osigurala dovolj-no osoblja sa stručnim znanjem potrebnim za djelotvorno upravljanje razvojnim radom koji su obavljali vanjski pružatelji usluga (vidjeti odlomke 13. do 20.);

(e) glavni pružatelj usluga razvoja sustava u prvom je dijelu projekta isporučio sustav koji nije postigao zadovoljavajuće rezultate (vidjeti odlomke 39. do 41.);

(f) radni odnosi između nekih država članica i Ko-misije u početku su bili na nezadovoljavajućoj razini. Sve dok 2009. godine nije osnovala Odbor za upravljanje globalnim projektom, Komisija nije uspjela iskoristiti iskustvo svih krajnjih korisnika (vidjeti odlomke 21. do 25.).

Sažetak 07

(g) nekim dionicima nije bilo jasno tko je donosio ključne odluke (vidjeti odlomke 26. do 28.);

(h) pregovorima su usuglašene izmjene zbog kojih je Komisija povećala vrijednost glavnog ugovora o razvoju s 20 milijuna eura na 82 milijuna eura. Ovaj je postupak predviđen Financijskom ured-bom, ali je istovremeno u svakom postupku dogovaranja izmjena prisutan inherentan rizik da cijene koje su plaćene nisu konkurentne (vidjeti odlomke 44. do 49.).

VTijekom projekta došlo je do znatnih izmjena troškova i očekivanih koristi. Početnim indikativnim procjenama troškova središnjeg sustava za proračun EU-a znatno je podcijenjen stvarni opseg potrebnog ulaganja. Ukupni je trošak sustava SIS II do kraja projekta iznosio oko 500 milijuna eura: 189 milijuna eura za središ-nji sustav i procijenjenih preko 330 milijuna eura za nacionalne sustave. U isto je vrijeme glavna korist koja je u početku očekivana od sustava SIS II bila od manje važnosti jer je SIS 1 2007. godine projektom SISone4all uspješno proširen na nove zemlje članice. Međutim usprkos ovim izmjenama troškova i koristi, Komisija nije izvršila temeljitu ponovnu procjenu poslovne studije projekta kako bi pokazala da je SIS II i dalje prioritet za instituciju te da je njegova isplativost ula-ganja veća nego ona drugih mogućih rješenja (vidjeti odlomke 50. do 63.).

VI Komisija je tijekom prvog dijela projekta stekla iskustvo koje joj je omogućilo da promijeni pristup tijekom završne faze projekta od 2010. godine nadalje te isporuči sustav u travnju 2013. godine. Osim toga, iako nije izvršila službenu evaluaciju, neka od iskustva iz projekta SIS II već je primijenila u pripremi drugih opsežnih informatičkih projekata (vidjeti odlomke 64. do 69.).

VIINa temelju tih opažanja Sud preporuča da pri upravlja-nju razvojem opsežnih informacijskih sustava Komisija treba (vidjeti odlomke 70. do 72.):

(a) zasnivati vremenski raspored na tehničkoj analizi zadaća koje se trebaju obaviti;

(b) osigurati da su svi projekti uključeni u sustav za korporativno upravljanje informacijskom tehno-logijom i u potpunosti iskoristiti vlastito stručno znanje u svrhu djelotvornog upravljanja radom pružatelja usluga;

(c) osigurati da su u donošenje odluka u dovoljnoj mjeri uključene potrebe poslovanja i stajališta krajnjih korisnika;

(d) osigurati odobrenje poslovne studije projekta prije prelaska s faze pokretanja projekta na njegovo planiranje te ponovno odobrenje u slučaju znatnih izmjena projektnih troškova, očekivanih koristi, rizika ili alternativnih rješenja;

(e) osigurati dokumentiranje ključnih odluka vezanih za projekt u dnevniku odluka kako bi im se lako moglo ući u trag;

(f) osigurati djelotvornu opću koordinaciju kada pro-jekt zahtjeva da različiti dionici razviju različite, ali međusobno ovisne sustave;

(g) razvijati opsežne informacijske sustave uporabom interoperabilnih sastavnica koje se lako mogu ponovno uporabiti kako bi se spriječila njihova ograničenost na pojedinačnog pružatelja usluga;

(h) proslijediti iskustva koja je stekla kroz reviziju Suda glavnim upravama i institucijama, agencijama te drugim tijelima EU-a. Komisija bi trebala provesti evaluaciju kojom bi se utvrdilo jesu li postignute očekivane koristi sustava SIS II.

08Uvod

01 Schengenski informacijski sustav ko-riste granična policija, policija, carina, tijela nadležna za vize te sudska tijela na području schengenskog područ-ja2. Sadrži informacije (upozorenja) o osobama koje mogu biti upletene u ozbiljan zločin ili mogu imati zabra-nu ulaska ili boravka u EU-u. Također sadrži upozorenja o nestalim osobama i izgubljenoj i ukradenoj imovini kao što su novčanice, vozila, vatreno oružje i identifikacijske isprave. Upozore-nja u sustav unose nacionalna tijela. Schengenski informacijski sustav (SIS 1) razvijen je kao međuvladin projekt čiji je voditelj bila Francuska te je pušten u rad 1995. godine. Programom je upravljala Francuska te se on koristio do svibnja 2013. godine kada ga je zamijenio SIS II. SIS 1 i SIS II sastoje se od nacionalnih sustava koje su razvile zemlje članice i koji su putem mreže povezani sa središnjim sustavom (vi-djeti sliku 1.).

02 Schengenske su zemlje prvotno odlučile uspostaviti drugu generaciju Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) u prosincu 2006. godine. U pro-sincu 2001. godine Vijeće je Komisiju zadužilo za razvoj tog sustava s ciljnim rokom određenim za kraj 2006. godi-ne. Projektom je upravljala Komisijina Glavna uprava za unutarnje poslove te je za rad na razvoju središnjeg sustava angažirala vanjskog pružatelja usluga.

03 Glavni je razlog za razvoj sustava SIS II bilo povezivanje većeg broja zemalja članica nakon proširenja Europske unije 2004. godine. Uz to je SIS II trebao iskoristiti prednosti najnovijih tehnoloških dostignuća i dodatnih mogućnosti.

2 Schengensko područje čini 26 zemalja: Austrija, Belgija, Češka Republika, Danska, Estonija, Finska, Francuska, Njemačka, Grčka, Mađarska, Island, Italija, Latvija, Lihtenštajn, Litva, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Norveška, Poljska, Portugal, Slovačka, Slovenija, Španjolska, Švedska i Švicarska.

09UvodSl

ika

1. Pregled Schengenskog informacijskog sustava

Izvor: Glavna uprava za unutarnje poslove.

korisnici

korisnici

korisnici

korisnici

središnji sustav

nacionalni sustav

nacionalni sustav

nacionalni sustav

nacionalni sustav

središnja domena

nacionalno sučelje

nacionalno sučelje

nacionalno sučelje

nacionalno sučelje

10Revizijski opseg i pristup

Revizijski opseg

04 Revizijom je ispitano je li Komisija do-bro upravljala razvojem sustava SIS II te su razmotrena sljedeća četiri pitanja:

(a) Je li Komisija isporučila SIS II na vrijeme?

(b) Je li Komisija isporučila SIS II u skladu s početnim procjenama troškova?

(c) Je li tijekom projekta za SIS II po-stojala dobro obrazložena poslov-na studija kojom su obuhvaćene veće izmjene troškova i očekivanih koristi?

(d) Je li Komisija kroz svoje upravljanje projektom razvoja sustava SIS II stekla određena iskustva koja je potom primijenila u praksi?

05 Komisija kao cjelina ima bogato isku-stvo u razvoju informatičkih projekata i izradi smjernica za uspješno upravlja-nje informatičkim projektima za glavne uprave3. Komisija također prepoznaje potrebu za stjecanjem iskustva kroz razvoj specifičnih informatičkih pro-jekata te za dijeljenjem tog iskustva unutar organizacije4. Komisijina je Služba za unutarnju reviziju primjerice u 2011. godini tijekom ustroja infor-matičkih projekata u raznim glavnim upravama Komisije utvrdila što može naučiti iz tog iskustva i primijeniti na daljnji rad5. Revizija projekta SIS II koju je izvršio Sud pružila je mogućnost da se unutar pojedinog projekta utvrde razlozi kašnjenja i prekomjerne potroš-nje, kao i promjene koje su Komisiji omogućile da u konačnici isporuči sustav.

06 Ovo nije bila informatička revizija na-mijenjena pružanju jamstva o kvaliteti sustava SIS II i njome nije ispitano kako su nacionalna tijela upravljala razvo-jem svojih SIS II sustava.

3 Metodologija RUP (engl. Rational Unified Process, RUP@EC) bila je standardna metodologija za razvoj softvera unutar Komisije koja je utvrđena komunikacijom o poboljšanju upravljanja informacijskom tehnologijom u Komisiji iz 2004. godine, SEC(2004) 1267. Ta je metodologija 2011. godine nadopunjena je metodologijom za upravljanje projektima PM2.

4 Korištenje informacijske tehnologije u Komisiji na najbolji mogući način, SEC(2010) 1182 final od 7. listopada 2010. g.

5 Dopis Službe za unutarnju reviziju od 1.2.2011., Organizacija projekata vezanih za informacijsku tehnologiju u Komisiji.

11Revizijski opseg i pristup

Revizijski pristup

07 Revizija se temeljila na:

(a) strukturiranim razgovorima s dio-nicima u projektu SIS II. Razgovor je obavljen sa sljedećim dionicima:

(i) Komisijino osoblje iz Glavne uprave za unutarnje poslove koje je bilo odgovorno za razvoj sustava SIS II;

(ii) Komisijino osoblje iz Glavne uprave za proračun, Glavne uprave za informatiku, Glavnog tajništva i Glavne uprave za oporezivanje i carinsku uniju vezano za pitanja koja se od-nose na upravljanje informacij-skom tehnologijom u Komisiji i na razvoj opsežnih informacij-skih sustava;

(iii) glavni pružatelj usluga razvoja sustava SIS II (konzorcij koji čine Hewlett-Packard i Steria) i pružatelj usluga osiguravanja kvalitete (Unisys);

(iv) Osoblje iz tajništva Vijeća EU-a i Europskog parlamenta koje je pratilo razvoj sustava SIS II;

(v) Predstavnici dionika iz šest zemalja članica ( Njemačka, Španjolska, Francuska, Luksemburg, Mađarska i Portugal). Ovih je šest zemalja članica odabrano radi stjecanja uvida u široki raspon različitih mišljenja;

(b) anketi među dionicima koji su bili uključeni u razvoj sustava SIS II iz svih zemalja članica, Tajništva Vijeća EU-a, Komisije i pružatelja usluga koji su radili za Komisiju. Anketom se ispitivalo mišljenje dionika o različitim aspektima razvoja sustava SIS II. Na anketu je odgovorio 91 od 144 odabra-nih dionika, što predstavlja stopu odaziva od 63 %. Od ukupnog broja ispitanika, 81 je ispitanik bio iz zemalja članica i Vijeća, dok ih je 10 bilo iz Komisije i njezinih pru-žatelja usluga. Tri četvrtine ispita-nika u projekt je bilo uključeno od 2009. godine ili ranije;

(c) pregledu dokumentacije i postu-paka koji se odnose na SIS II.

12Opažanja

Odjeljak 1. - Komisija je isporučila sustav SIS II, no s isporukom je kasnila više od šest godina

Revizijski kriteriji

08 Revizijom je ispitano:

(a) je li postojao realan vremenski raspored za projekt;

(b) je li Komisija osigurala dovoljno stručnog znanja za projekt kako bi pratila njegovu provedbu i djelo-tvorno nadzirala ugovor;

(c) je li Komisija sa dionicima bila u dobrim radnim odnosima i je li uzela u obzir stajališta krajnjih korisnika;

(d) jesu li postupci donošenja odluka bili jasni;

(e) jesu li zahtjevi sustava bili dovoljno stabilni kako bi omogućili djelo-tvoran razvoj sustava.

Početni rok za projekt nije bio realan

09 U prosincu 2001. godine Uredbom Vijeća6 kao početni rok za projekt utvr-đen je prosinac 2006. godine. Time se zemljama koje su se 2004. godine tre-bale pridružiti EU-u htjelo omogućiti da postanu dio schengenskog područ-ja krajem 2006. godine. Iako se rok na temelju Komisijine studije izvedivosti iz 2003. godine smatrao dostižnim, to je podrazumijevalo postojanje stabilnih zahtjeva sustava i brz razvoj specifikacija7. Do kraja 2003. godine Komisija je uvidjela da će biti teško ispoštovati početni rok8. Međutim on nije bio izmijenjen do kraja 2006. go-dine. U revizijskoj anketi Suda među ključnim dionicima projekta SIS II, veći-na ispitanika (69 %) smatrala je početni rok nerealnim. Kronologija razvoja sustava SIS II prikazana je u Prilogu.

10 U revizijskoj je anketi od ispitanika za-traženo da ocijene relevantnost razlo-ga kašnjenja u trajanju od 75 mjeseci. Ispitanici su smatrali da je do kašnjenja djelomično došlo jer se početni rok nije zasnivao na realističnoj tehničkoj analizi. Ovom su razlogu dodijelili važ-nost od 16 % (vidjeti sliku 2.).

6 Uredba Vijeća (EZ) br. 2424/2001 od 6. prosin-ca 2001. o razvoju druge generacije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (SL L 328, 13.12.2001., str. 4.) i Odluka Vijeća 2001/886/PUP od 6. prosinca 2001. o razvoju druge generacije Schengen-skog informacijskog sustava (SIS II) (SL L 328, 13.12.2001., str. 1.).

7 Studija izvedivosti za SIS II, Deloitte, 7. travanj 2003. g.

8 COM(2003) 771 final od 11. prosinca 2003.

13Opažanja

11 Budući da Komisija nije isporučila SIS II na vrijeme, u prosincu 2007. godine prilagođen je SIS 1 kako bi se povezale i nove zemlje članice. Ova je preinaka bila preslika portugalskog nacionalnog sustava i nazvana je SISone4all. Pružila je rješenje za devet od deset zemalja pristupnica9, što je bio osnovni cilj sustava SIS II. Dogovorene su sljedeće odgode početnog roka za projekt, ali također nisu ispoštovane, što je pove-ćalo rizik izmjena zahtjeva sustava:

(a) u prosincu 2006. godine rok je od-gođen na prosinac 2008. godine10;

(b) u listopadu 2008. godine rok je od-gođen na prosinac 2010. godine11.

9 Cipar nije mogao provesti schengenska pravila te se stoga nije pridružio schengenskom području.

10 Odluka Vijeća 2006/1007/PUP od 21. prosinca 2006. o izmjeni Odluke 2001/886/PUP o razvoju druge generacije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (SL L 411, 30.12.2006., str. 78.) i Uredba Vijeća (EZ) br. 1988/2006 od 21. prosinca 2006. o izmjeni Uredbe br. 2424/2001 o razvoju druge generacije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (SL L 411, 30.12.2006., str. 1.).

11 Uredba Vijeća (EZ) br. 1104/2008 od 24. listopada 2008. o migraciji sa Schengenskog informacijskog sustava (SIS 1+) u drugu generaciju Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (SL L 299, 8.11.2008., str. 1.) i Odluka Vijeća 2008/839/PUP od 24. listopada 2008. o migraciji sa Schengenskog informacijskog sustava (SIS 1+) na drugu generaciju Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (SL L 299, 8.11.2008., str. 43.).

Slik

a 2. Razlozi kašnjenja sustava SIS II

Izvor: Revizijska anketa među dionicima u projektu SIS II.

Ostalo 4 %Nestabilnost zahtjeva

sustava 22 %

Nezadovoljavajući postupci donošenja odluka 11 %

Nedovoljna predanost nekih država članicai nezadovoljavajuća razina poslovnih odnosa 17 %

Nedovoljno stručno znanje potrebno za djelotvoran nadzor ugovora 30 %

Početni rok nije bio utemeljen na realnoj tehničkoj analizi 16 %

14Opažanja

12 U lipnju 2010. godine Komisija je izradila konačan raspored za dovršetak sustava SIS II, koji je Vijeće podržalo12. Ispoštovala je rok za ožujak 2013. go-dine13 te je SIS II pušten u rad u travnju 2013. godine, više od šest godina ka-snije nego što je prvobitno planirano. Nakon jednomjesečnog intenzivnog praćenja, sustav je bio u potpunosti spreman za uporabu te je zamijenio SIS 1 u svibnju 2013. godine.

Komisija do 2007. godine nije osigurala dovoljno osoblja sa stručnim znanjem potrebnim za djelotvorno upravljanje razvojnim radom koji su obavljali vanjski pružatelji usluga

13 Ispitanici ankete smatrali su da je kaš-njenje djelomično uzrokovala činjenica da Komisija nije imala dovoljno osoblja sa stručnim znanjem koje je potrebno za djelotvoran nadzor ugovora. Za ovaj su razlog14 odredili ponder od 30 % (vidjeti sliku 2.).

14 U 2002. godini Komisijin projektni tim za SIS II brojao je četiri člana, a bio je pod nadzorom voditelja odjela15. Četiri dodatna člana osoblja pridružila su se projektnom timu 2003. godine16. Na početku projekta nekim je sastancima

prisustvovao predstavnik Glavne upra-ve za informatiku. Samo je 10 % ispita-nika smatralo da je Komisija u početku projekta osigurala dovoljno osoblja s vještinama i iskustvom potrebnima za uspješnu isporuku sustava SIS II.

15 U zahtjevu za dodatnim resursima iz 2005. godine koji je upućen višem rukovodećem kadru17 opisano je stanje neprekidnog upravljanja kriznim situacijama i nemogućnost odgovora na pitanja koja su postavljale zemlje članice. Osoblje s kratkoročnim ugo-vorima nije imalo relevantno stručno znanje i tehničke vještine. Pružatelj usluga osiguravanja kvalitete potvrdio je nedostatnu razinu stručnog znanja Komisije18. Gotovo pola projektnog osoblja imalo je ugovore koji su istje-cali u nadolazećoj godini. Iako nitko od Komisijinog osoblja koje je odgovorilo na revizijsku anketu nije smatrao da je učestala promjena osoblja prepreka dobrim odnosima s dionicima, 49 % ispitanika iz zemalja članica smatralo je da ona predstavlja prepreku. Revizijom iz 2006. godine koju je provela Komi-sijina Služba za unutarnju reviziju19 utvrđeno je da je osoblje zaposleno na projektu SIS II bilo predano i stručno, iako je bilo pod stalnim preoptere-ćenjem. Nakon ove revizije, Glavna uprava za unutarnje poslove osigu-rala je dodatno osoblje za projekt. Do kraja 2007. godine sektor za SIS II u Glavnoj upravi za unutarnje poslove brojio je 12 dužnosnika, a taj je broj do 2012. godine porastao na 1720.

12 Uredba Vijeća (EU) br. 541/2010 od 3. lipnja 2010. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1104/2008 o migraciji iz Schengenskog informacijskog sustava (SIS 1+) u drugu generaciju Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (SL L 155, 22.6.2010., str. 19.) i Uredba Vijeća (EU) br. 542/2010 od 3. lipnja 2010. o izmjeni Odluke 2008/839/PUP o migraciji iz Schengenskog informacijskog sustava (SIS 1+) u drugu generaciju Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (SL L 155, 22.6.2010., str. 23.) odgodile su rok za projekt na ožujak 2013. godine.

13 SEC(2010) 1138 final od 21. rujna 2010.

14 On se sastojao od sljedećih elemenata:(a) premalo osoblja Komisije

s iskustvom u opsežnim informatičkim projektima i pitanjima vezanima za Schengen (9 %);

(b) nezadovoljavajuća razina uspješnosti glavnog pružatelja usluga razvoja sustava (9 %);

(c) ugovorni sporovi (5 %);(d) Komisija nije djelotvorno

pratila rezultate glavnog pružatelja usluga razvoja sustava (4 %);

(e) Komisija glavnom pružatelju usluga razvoja sustava nije jasno izrazila potrebe (3 %).

15 SEC(2003) 206 final od 18. veljače 2003.

16 COM(2003) 771 final.

17 Obavijest voditelja programa odgovornom ravnatelju Glavne uprave za pravosuđe, slobodu i sigurnost od 16. rujna 2005. godine.

18 Izvješće pružatelja usluga osiguravanja kvalitete o rješavanju problema, kolovoz 2005. g.

19 Izvješće Službe za unutarnju reviziju o upravljanju informacijskom tehnologijom u Glavnoj upravi za pravosuđe, slobodu i sigurnost (8. lipanj 2006. g.).

15Opažanja

16 Svih šest zemalja članica s kojima su tijekom revizije obavljeni razgovo-ri naglasilo je da prije 2009. godine Komisija nije imala dovoljno djelatnika s odgovarajućim stručnim znanjem. Dvije od njih su kao i glavni pružatelj usluga razvoja sustava ukazale na to da bi projekt imao koristi od više stručnog znanja iz područja informa-cijske tehnologije koje je dostupno na drugim mjestima u Komisiji, npr. u Glavnoj upravi za informatiku. Komisija nije imala dovoljno stručnog znanja kako bi djelotvorno upravljala ugovorom i osigurala kvalitetu isporu-čenih proizvoda21.

17 Dana 22. listopada 2004. godine ugovor o razvoju sustava SIS II i Viznog informacijskog sustava (VIS) dodijeljen je društvu HPS. Međutim od 18. stu-denog 2004. godine do 31. siječnja 2005. godine, to je društvo moralo obustaviti ugovorne radove u iščekiva-nju ishoda žalbe neuspješnog ponuđa-ča. Početno kašnjenje bilo je posljedica metode koju je Komisija koristila za evaluaciju ponuda kojom se nije mo-glo uvjerljivo dokazati da je prihvaćena najbolja ponuda (vidjeti okvir 1.). Mi-šljenje je Suda Europske unije u okviru postupka privremene pravne zaštite bilo da je Komisija pogriješila prilikom procjene ponuda, no Sud je odbacio zahtjev za donošenje privremenih mjera koji je podnio neuspješni ponu-đač budući da nije postojalo dovoljno dokaza da je dotični ponuđač zbog toga pretrpio ozbiljnu i nepopravljivu štetu22.

20 Na kraju 2008. godine, sektor za SIS II i dalje je brojio 12 zaposlenika. Taj se broj na kraju 2009. godine povećao na 14. Na kraju 2010. godine u sektoru je bilo zaposleno 13 djelatnika. Taj se broj na kraju 2011. godine povećao na 16. Osim toga tim je uključivao ugovorno osoblje te upućene nacionalne stručnjake. Primjerice u godišnjem planu za upravljanje Glavne uprave za pravosuđe, slobodu i sigurnost za 2008. godinu navedeno je 9 ugovornih službenika i 6 upućenih nacionalnih stručnjaka.

21 U izvješću Službe za unutarnju reviziju o upravljanju informacijskom tehnologijom u Glavnoj upravi za pravosuđe, slobodu i sigurnost iz lipnja 2006. godine utvrđeno je da je broj osoblja nedostatan za upravljanje razinom sve učestalijeg angažiranja vanjskih pružatelja usluga.

22 Rješenje predsjednika Prvostupanjskog suda, 31. siječnja 2005. godine u slučaju T-447/04R.

16Opažanja

18 Komisija nije imala dovoljno osoblja kako bi pravilno nadzirala izvršenje ugovora i spriječila nezadovoljavajuću razinu uspješnosti glavnog pružatelja usluga razvoja sustava23. Komisijina Služba za unutarnju reviziju svojom se revizijom iz 2006. godine kritički se osvrnula na upravljanje projektom SIS II zbog neuspjeha pri osigurava-nju pravovremene isporuke glavnog pružatelja usluga razvoja sustava i pri osiguravanju sukladnosti sa specifi-kacijama. Pet od šest zemalja članica

s kojima je tijekom revizije obavljen razgovor smatrale su da Komisija nije imala dovoljno iskustva za procje-nu kvalitete isporučenih proizvoda i za praćenje uspješnosti pružatelja usluga. Samo 20 % ispitanika revizij-ske ankete smatralo je da je Komisija prije 2009. godine djelotvorno pratila rezultate glavnog pružatelja usluga razvoja sustava SIS II. Postotak se nakon 2009. godine povećao na 72 %, naglašavajući poboljšanje Komisijine sposobnosti praćenja kvalitete u završ-noj fazi projekta.

23 Gornji dom parlamenta Ujedinjene Kraljevine, Odbor za Europsku uniju, 9. izvješće sa zasjedanja 2006.-07., Schengenski informacijski sustav II (SIS II), Izvješće s dokazima, 2. ožujka 2007. Komisija je izrazila žaljenje što tijekom suradnje s glavnim pružateljem usluga razvoja sustava nije uspjela vršiti nadzor na dovoljno kvalitetnoj razini. Komisija je navela da je broj osoblja u to vrijeme bio nedovoljan za pravilno nadziranje ugovora i sprječavanje nezadovoljavajuće razine uspješnosti glavnog pružatelja usluga razvoja sustava.

Komisija je procijenila da je ponuda koja je pobijedila jeftinija, iako je u stvarnosti bila skuplja

Ponude su prvo evaluirane na temelju kvalitete (tehnička evaluacija), a zatim na temelju cijene (financijska evaluacija).

Od 7 zaprimljenih ponuda, HPS i neuspješni ponuđač koji je podnio žalbu imali su najbolje rezultate na teme-lju tehničke evaluacije. Rezultati su im bili podjednak. Rezultat društva HPS bio je veći za 0,4 % od rezultata neuspješnog ponuđača.

Ova su dva društva prošla u fazu financijske evaluacije, čiji su rezultati pridodani rezultatima tehničke evalua-cije kako bi se dobio ukupan rezultat.

Financijskom analizom procijenjeno je da je ponuda društva HPS jeftinija za 43 %. Posljedica toga bio je veći ukupni rezultat društva HPS te mu je stoga dodijeljen ugovor.

Međutim iznos ponude HPS-a zapravo je bio za 3,5 % skuplji od ponude neuspješnog ponuđača (38,1 milijuna eura u usporedbi s 36,8 milijuna eura).

Komisija je ponudu HPS-a procijenila kao jeftiniju iz razloga što je ponudu podijelila na 15 dijelova, iako je ona zapravo bila skuplja. Komisija je za svaki dio izračunala zaseban rezultat na temelju odnosa između ponuda dvaju pružatelja usluga. Zatim je zbrojila te rezultate (bez ponderiranja i bez razlikovanja fiksnih cijena od stavki koje će naručiti zasebno kada budu potrebne) kako bi dobila financijski rezultat koji nije imao mnogo poveznica s ukupnom ponudom.

Okv

ir 1

.

17Opažanja

19 Komisija je odobrila rezultate testova na temelju povratnih informacija glav-nog pružatelja usluga razvoja sustava i pružatelja usluga jamstva kvalitete. Neuspješnim testovima operativnog sustava na kraju 2008. godine (koji su bili prvi testovi središnjih i nacionalnih sustava u koje su bile uključene zemlje članice) otkriveni su problemi u susta-vu. Komisijina sposobnost procjenji-vanja kvalitete isporučenih proizvoda testovima prihvatljivosti sustava poboljšala se u završnoj fazi projekta24 (vidjeti sliku 3.).

20 Svih šest zemalja članica s kojima je obavljen razgovor smatralo je da su se od 2009. godine nadalje Komisijino upravljanje i komunikacija poboljšali. Tim koji je upravljao završnom fazom projekta uključivao je veći broj oso-blja s iskustvom u razvoju opsežnih informatičkih projekata i sa znanjem o Schengenskom informacijskom sustavu (npr. iz Glavne uprave za opo-rezivanje i carinsku uniju, iz zemalja članica ili iz ranije faze samog projekta SIS II). Trećina je ispitanika revizijske ankete smatrala da je Komisija tijekom cijelog projekta osigurala dovoljno osoblja s vještinama i iskustvom po-trebnima za uspješnu isporuku projek-ta. Ovo je bilo znatno poboljšanje u us-poredbi s iznosom od samo 10 % na početku projekta (vidjeti odlomak 14.).

24 U zaključcima Vijeća (pravosuđe i unutarnji poslovi), 26. i 27. veljače 2009. godine pozdravljen je pregled pristupa testiranju sustava SIS II koja je jamčila veću uključenost zemalja članica u izradi i upravljanju testovima.

Slik

a 3. Poboljšanje postupaka testiranja od 2009. godine nadalje

Izvor: Revizijska anketa među dionicima projekta SIS II.

0 % 20 % 40 % 60 % 80 %

Ispitanici koji se slažu

nakon 2009. g.prije 2009. g.

Specifikacije testova bile su jasno definirane

Podjela zadataka koje je trebala izvršiti Komisija i zemlje članice bila je

jasno definirana

Kriteriji za procjenu rezultata testova bili su jasno definirani

18Opažanja

Radni odnosi između Komi-sije i nekih država članica u početku su bili na nezado-voljavajućoj razini i sve do osnivanja Odbora za uprav-ljanje globalnim projektom Komisija nije uspjela isko-ristiti iskustvo svih krajnjih korisnika

21 Ispitanici ankete smatrali su da neka od kašnjenja uzrokovana nezadovoljavaju-ćim radnim odnosima s dionicima i ne-postojanjem predanosti nekih zemalja članica. Ovom su razlogu25 dodijelili važnost od 17 % (vidjeti sliku 2.).

22 Tijekom razgovora sa zemljama članicama istaknuti su otežani odno-si s Komisijom. U njima je primjerice opisano kako je odbor za SISVIS (vidjeti odlomak 27.) postao mjesto za prepi-ranje. U anketi je samo 15 % ispitanika, od kojih ni jedan nije bio iz Komisije, smatralo da su se sastanci vezani za projekt SIS II prije 2009. godine održavali u konstruktivnoj atmosferi (vidjeti sliku 4.).

23 Okruženje u kojem se sustav SIS II razvijao prije 2009. godine u oprečno-sti je s okruženjem u kojem je Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju razvila jedan drugi opsežni informacijski sustav u isto vrijeme (vidjeti okvir 2.).

25 On se sastojao od sljedećih elemenata:(a) primjedbe ili nedovoljna

predanost nekih država članica (8 %);

(b) nezadovoljavajući radni odnosi među dionicima (5 %);

(c) SIS II nije bio od strateške važnosti, osobito nakon provedbe sustava SISone4all (4 %).

Slik

a 4. Nezadovoljavajući odnosi nekih zemalja članica prije 2009. godine

Izvor: Revizijska anketa među dionicima projekta SIS II.

0 % 20 % 40 % 60 % 80 %Ispitanici koji se slažu


Dionici su bili dovoljno uključeni u donošenje odluka

Konstruktivna atmosfera na sastancima

Komisijina suradnja s državama članica bila je djelotvorna i temeljila se na međusobnom povjerenju

Komisija je iskoristila prijedloge dionika kako bi potakla napredak

Komisija i zemlje članice dobro su surađivale na razvoju nacionalnih sustava

19Opažanja

24 Niz je čimbenika pridonio nedovoljnoj predanosti nekih država članica i neza-dovoljavajućim radnim odnosima:

(a) Komisija nije bila korisnik sustava i, usprkos tome što je zaposlila ne-koliko stručnjaka iz zemalja članica, nije raspolagala detaljnim znanjem o navikama krajnjih korisnika koje je bilo potrebno za razumijeva-nje poslovnih potreba i zahtjeva korisnika;

(b) Komisija nije uspjela iskoristiti isku-stvo zemalja članica koje su bile krajnji korisnici i koje su raspolaga-le znanjem o postojećem sustavu. Iako su održani razni sastanci na kojima su zemlje članice mogle Komisiji izraziti stajališta krajnjih korisnika (npr. sastanci voditelja nacionalnih projekta, odbor za SIS II, prijatelji projekta SIS II i pro-jektna skupina za SIS II), Komisija do 2009. godine nije dovoljno uzimala u obzir doprinos zemalja članica te su se one osjećale is-ključenima iz postupka donošenja odluka (vidjeti sliku 4.) Svih je šest intervjuiranih zemalja smatralo da stajališta krajnjih korisnika nisu uzeta u obzir u dovoljnoj mjeri.

Ključni faktori uspjeha razvoja informacijskih sustava u Glavnoj upravi za oporezi-vanje i carinsku uniju

Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju uspješno je razvila niz opsežnih informacijskih sustava za zemlje sudionice koristeći svoju metodologiju TEMPO26. U izvješću Komisijine Službe za unutarnju reviziju o opsežnim informacijskim sustavima u Glavnoj upravi za oporezivanje i carinsku uniju iz 2006. godine smatra se da je razvoj novog kompjutoriziranog tranzitnog sustava primjer najbolje prakse u upravljanju projektima. Ovim se sustavom izmjenjuju elektroničke poruke između carinskih ureda zemalja sudionica vezano za robu koja je uvezena kako bi se pomoglo osigurati plaćanje carinskih pristojbi na konačnom odredištu. Komisija je smatrala da se opseg novog kompjuteriziranog tranzitnog sustava može usporediti s opsegom projekta SIS II27.

Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju smatrala je da je najvažniji čimbenik uspješnosti pri razvoju in-formatičkih projekata kao što je novi kompjuterizirani tranzitni sustav bila komunikacija i izgradnja službenih i neslužbenih odnosa sa zemljama sudionicama kako bi se stvorilo ozračje povjerenja, suradnje i zajedničke odlučnosti za postizanje rezultata.

26 Elektroničko upravljanje Glavne uprave za oporezivanje i carinsku uniju za mrežne projekte (engl. TAXUD electronic management for projects online): metodologija za upravljanje projektima koju je razvila Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju.

27 COM(2001) 720 final od 18. prosinca 2001., Prilog 1. odjeljak 5.1.2. i COM(2003) 771, Prilog 3. odjeljak 5.1.2.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju razgovora obavljenih s Glavnom upravom za oporezivanje i carinsku uniju.

Okv

ir 2

.

20Opažanja

(c) Komisija je državama članicama pružila okvire za komunikaciju s glavnim pružateljem usluga razvoja sustava. Međutim pet je od šest zemalja članica s kojima su obavljeni razgovori smatralo da to nije bilo djelotvorno. Usprkos broj-nim zahtjevima zemalja članica, Komisija im nije uručila primjerak glavnog ugovora o razvoju dok joj njezina pravna služba 2009. godine nije savjetovala da to učini;

(d) neke zemlje članice nisu bile uvje-rene u nužnost sustava SIS II;

(e) nezadovoljavajuća razina kvalitete isporučenih proizvoda utjecala je na pouzdavanje zemalja članica u sposobnost Komisije da isporuči SIS II (vidjeti odlomak 16.).

25 Anketa je pokazala da su se odnosi sa zemljama članicama poboljšali nakon 2009. godine (vidjeti sliku 4.). Postoja-lo je nekoliko razloga za tu promjenu:

(a) Komisija je 2009. godine osnova-la Odbor za upravljanje global-nim projektom koji je omogućio korisnicima iz zemalja članica da u završnu fazu projekta unesu svoje planove za budućnost i svoje iskustvo. U tjedne sastanke Odbora za upravljanje globalnim projek-tom bili su uključeni Komisija, do osam stručnjaka iz zemalja članica (predstavljajući korisnike, a ne svoju zemlju) i pružatelji usluga. Sastanci Odbora za upravljanje globalnim projektom omogućili su češću interakciju između zemalja članica i glavnog pružatelja usluga razvoja sustava;

(b) Komisijino upravljanje i komunika-cija su se poboljšali (vidjeti odlo-mak 20.);

(c) usporedba s alternativnim sce-narijem iz 2009. godine pružila je dodatno obrazloženje za nastavak projekta SIS II (vidjeti odlomak 63.);

(d) glavni pružatelj usluga razvoja sustava postizao je bolje rezultate tijekom završne faze projekta od 2010. godine nadalje (vidjeti odlo-mak 41.).

Nekim dionicima nije bilo jasno tko je donosio ključne odluke

26 U svom pregledu razvoja sustava SIS II iz 2011. godine28, Centar za europ-ske političke studije opisao je okvire unutar kojih se upravljalo projektom (vidjeti sliku 5.).

27 U skladu sa zakonskim aktima iz 2001. godine Komisija je bila odgo-vorna za razvoj sustava SIS II pri čemu joj je pomagao odbor za SISVIS. Ako se odbor nije slagao s određenim mjerama koje je predložila Komisija, Vijeće je od Komisije moglo zatražiti da ponovno razmotri svoj prijedlog29. Re-vizijom iz 2006. godine koju je provela Komisijina Služba za unutarnju reviziju utvrđeno je da je Komisijina sposob-nost rješavanja operativnih pitanja bila ograničena zbog upravljačkih sustava projekta.

28 Teški put do Schengenskog informacijskog sustava II (engl. The Difficult Road to the Schengen Information System II), Joanna Parkin, Centar za europske političke studije, travanj 2011. g.

29 Komisiji je pri razvoju druge generacije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) i Viznog informacijskog sustava (VIS) pomagao odbor za SISVIS. Odlukom Vijeća 2001/886/PUP utvrđena su dva postupka donošenja odluka:(i) regulatorni postupak za

glavne odluke vezane za arhitekturu sustava SIS II, zaštitu podataka, pitanja sa ozbiljnim financijskim ili tehničkim posljedicama po zemlje članice, sigurnosna pitanja. Ako se odbor nije slagao s mjerama koje je Komisija predložila, Vijeće je moglo od Komisije zatražiti da ponovno razmotri svoj prijedlog;

(ii) postupak upravljanja za sva ostala pitanja. Ako se odbor nije slagao s mjerama koje je Komisija predložila, Vijeće je moglo donijeti drugačiju odluku.

21OpažanjaSl

ika

5. Okviri upravljanja projektom SIS II od 2010. godine nadalje

Napomene:

Strelice prikazuju linije izvješćivanja

ZČ Zemlje članice Schengena FoSIS Prijatelji projekta SIS IISIS II TF Projektna skupina za SIS IISIS TECH Radna skupina za pitanja vezana za Schengen (skupina SIS TECH)SIS SIRENE Radna skupina o pitanjima Schengena (skupina za SIS SIRENE)CATS Koordinacijski odbor u području policijske i sudske suradnje u kaznenim pitanjima; odbor iz

članka 36. konsolidirane verzije Ugovora o Europskoj unijiNVP Sastanci voditelja nacionalnih projekataGPMB Odbor za upravljanje globalnim projektomPURS Glavni pružatelj usluga razvoja sustavaPUJK Pružatelj usluga osiguravanja kvaliteteSST Savjetodavna skupina za testove (savjetodavna radna skupina odbora za SISVIS)OUP Odbor za upravljanje promjenama (savjetodavna radna skupina odbora za SISVIS)Odbor za SISVIS Odbor koji pomaže Komisiji pri razvoju sustava SIS II i Viznog informacijskog sustava (VIS)SIS II TECH Skupina SIS II TECH odbora za SISVISSIRENE Skupina za SIRENE odbora za SISVIS

Izvor: Centar za europske političke studije i Glavna uprava za unutarnje poslove

SISTECH

SIS II PS

PrSIS

EUROPSKI PARLAMENT

SISSIRENE

CATS

VIJEĆE (COREPER)

ZČZČZČ

ZČ

SSTOUPNVP

SIRENESIS IITECH

GPMB

KOMISIJA

GU zaunutarnje

poslove

PUJK

PURS

Odbor za SISVIS

EuropolEurojust

22Opažanja

28 Nekim dionicima u projektu SIS II nije bilo jasno tko je u praksi donosio ključ-ne odluke. Iako su se vodili zapisnici sastanaka odbora za SISVIS, nije posto-jao dnevnik odluka koji bi omogućio lako ulaženje u trag važnim odlukama, kao i razumijevanje tih odluka. Pola je ispitanika revizijske ankete smatralo da je do 2009. godine Komisija donosila ključne odluke (vidjeti sliku 6.). Nakon uspostave Odbora za upravljanje glo-balnim projektom 2009. godine, ova se brojka smanjila na 24 %. Iako je bilo ri-ječ o savjetodavnom tijelu, a ne o tijelu s pravom odlučivanja, 34 % ispitanika smatralo je da je odbor donosio ključ-ne odluke. Ispitanici ankete smatrali su da su neka od kašnjenja uzrokovana složenim i nejasnim donošenjem odlu-ka. Ovom su razlogu dodijelili važnost od 11 % (vidjeti sliku 2.).

Zahtjevi sustava nisu bili dovoljno stabilni sve do završne faze projekta

29 Ispitanici ankete smatrali su da su neka od kašnjenja uzrokovana nestabilno-šću zahtjeva sustava. Ovom su razlo-gu dodijelili važnost od 22 % (vidjeti sliku 2.).

Slik

a 6. Donositelji ključnih odluka u praksi prema mišljenju dionika


0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %


Ispita

nici

revi

zijsk

e ank

ete k

oji s

u sm

atra

li

da kl

jučn

e odl

uke d

onos

i:

OstaliNije jasnoGPMBPružatelj usluga razvoja sustava

Odbor za SISVIS

Komisija i Vijeće zajedno

VijećeKomisija

23Opažanja

30 Specifikacije natječaja koje su objav-ljene u lipnju 2003. godine sadržavale su početni nacrt arhitekture sustava kao i funkcionalne i tehničke zahtje-ve te zahtjeve vezane za uspješnost i migraciju. Na temelju tih specifikacija, društvu HPS u listopadu je 2004. godi-ne dodijeljen ugovor za razvoj središ-njeg sustava. Započeo je rad na fazi I.30 koja je obuhvaćala izradu detaljnih specifikacija. Međutim naknadnim promjenama zahtjeva sustava stvorena je potreba za izmjenama ugovora o ra-zvoju, što je pridonijelo kašnjenjima.

31 Primjerice u prosincu 2006. godine za-konski su akti o uspostavi, djelovanju i korištenju sustava SIS II u svrhu zado-voljavanja potreba korisnika obuhva-ćali dodatnu funkciju, odnosno izuzeće podataka od sukladnosti s relevantnim odredbama. To je zemljama članicama pružilo rok od tri godine za osigura-vanje da su upozorenja prenesena iz sustava SIS 1 bila u skladu s odred-bama zakonskih akata31. Podatkovna

amnestija nije bila dio specifikacija natječaja te je uključena u izmjenu ugovora32.

32 Neke su promjene, kao što je poveća-nje kapaciteta, bile djelomično pove-zane s trajanjem projekta koje je bilo duže nego očekivano. Početni ugovor iz 2004. godine odnosio se na sustav koji bi bio pušten u rad 2006. godine s kapacitetom od 15 milijuna upo-zorenja s mogućim povećanjem na 22 milijuna bez tehničkih izmjena. Nakon 2007. godine došlo je do naglog porasta stope rasta broja upozorenja što je dovelo do izmjena zahtjeva vezanih za kapacitet sustava. Izmjena za završnu fazu projekta odnosila se na sustav s kapacitetom od 70 milijuna upozorenja koji bi se mogao razmjerno povećati do 100 milijuna na temelju prognoza iz volumetrijske studije koju je Komisija provela 2009. godine. U tre-nutku migracije u travnju 2013. godine, postojalo je 46 milijuna upozorenja. Slika 7. prikazuje kretanje broja unosa u bazu podataka sustava SIS.

30 Ugovor je bio podijeljen u dvije faze: faza I. odnosila se na izradu tehničkih specifikacija, a faza II. na razvoj sustava i isporuku.

31 Članak 54. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1987/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 2006. o uspostavi, djelovanju i korištenju druge generacije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (SL L 381, 28.12.2006., str. 4.) i članak 70. stavak 1. Odluke Vijeća 2007/533/PUP od 12. lipnja 2007. godine o osnivanju, radu i korištenju druge generacije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (SL L 205, 7.8.2007., str. 63.).

32 Izmjena br. 4 ugovora JAI-C3-2003-01 od 30. travnja 2008. godine.

Slik

a 7. Razvoj broja unosa u bazu podataka sustava SIS

Izvor: Europski revizorski sud na temelju statističkih podataka Vijeća, dokumentacija o projektu SIS II i volumetrijska studija iz 2009. godine koju je provela Komisija.

020406080

100120140

2001. 2003. 2005. 2007. 2009. 2011. 2013. 2015. 2017. 2019. 2021. 2023. 2025.

Prognoze iz volumetrijske studije iz 2009. godine

Kapacitet planiran za SIS IIStvarni broj unosa u SIS 1

mili

juna

uno

sa

24Opažanja

Odjeljak 2. - Troškovi razvoja središnjeg sustava i mreže povećali su se sa 23 milijuna eura na 189 milijuna eura


33 Revizijom je ispitano:

(a) je li Komisija izradila realističan početni proračun;

(b) je li Komisija izbjegla kašnjenja koja su dovela do povećanja troškova;

(c) je li Komisija osigurala da pružatelj usluga ispunjava svoje obveze pra-vovremeno i u skladu sa zahtijeva-nom kvalitetom;

(d) jesu li zahtjevi bili stabilni;

(e) jesu li dodatni radovi pružili dobru vrijednost za uloženi novac.

Komisija svoj opći proračun za projekt iz 2003. godine nije ažurirala do 2010. godine

34 Vijeće je u lipnju 2001. godine tro-šak razvoja sustava SIS II procijenilo na 14,6 milijuna eura. Komisijinom komunikacijom iz 2001. godine33 ovaj je iznos povećan na 23 miliju-na eura. Dvije godine kasnije Komisija je procijenila da će trošak iznositi 35,3 milijuna eura34. Do kraja projekta 2013. godine procijenjeni je trošak razvoja sustava porastao na 188,6 mili-juna eura (vidjeti sliku 8.).

33 COM(2001) 720 final.

34 COM(2003) 771 final.

Slik

a 8. Razvoj proračuna za SIS II

Izvor: Europski revizorski sud na temelju dokumentacije o projektu SIS II.

milijuna eura

Uredba i Odluka Vijeća iz 2001.

Komunikacija Komisije iz 2001.

Komunikacija Komisije iz 2003.

Radni dokument osoblja Komisije iz

2010.

Obveze do kraja projekta u travnju

2013.

Dizajn, razvoj i migracija14,6

17,2 31,3124,5

122,8

Mreža 1,0 45,3

Ukupan broj ugovora 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1

Komisijini troškovi za osoblje i administrativni troškovi

nije dostupno 4,8 4,0 20,520,5

(na temelju procjene iz 2010. godine)

Ukupno 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6

25Opažanja

35 Komisija je naglasila da je njezina po-četna procjena troškova iz 2001. godi-ne, koja se temeljila na tada dostupnim informacijama, bila privremena te ju je opisala kao radnu pretpostavku. Ažuri-rana je u prosincu 2003. godine kako bi se u obzir uzele novije informacije, uk-ljučujući studiju izvedivosti. Međutim ona je ipak ostala radna pretpostavka uz mogućnost povećanja zbog odluka o zahtjevima korisnika ili zbog potrebe za vanjskom podrškom kako bi se ispo-štovali kratki vremenski rokovi.

36 Komisija nije predstavila realističniju izmijenjenu procjenu kada je ima-la potpunije informacije o dizajnu sustava i mreže i kada je shvatila težinu i složenost projekta i njegovog okruženja. Na primjer troškovi mreže 2001. godine procijenjeni su na 1 mili-jun eura i nisu bili uključeni u procjene iz 2003. godine na temelju toga što su ti troškovi već bili pokriveni drugim dijelovima proračuna Zajednice. Komi-sija je u svibnju 2005. godine predsta-vila proračun od 132 milijuna eura za tekuće troškove sustava SIS II u raz-doblju od 2007. do 2013. godine, nakon njegovog planiranog puštanja u rad početkom 2007. godine35. U njemu su sadržane informacije o troškovima mreže za namjenski vod za nacionalne pristupne točke za SIS II koji bi iznosio do 6 milijuna eura godišnje. Međutim nije bilo daljnjeg predstavljanja općeg proračuna za projekt za razvoj sustava SIS II do 2010. godine kada je Komisi-ja utvrdila obveze preuzete do tada i vjerojatne troškove dovršetka sustava SIS II36.

37 Iako većina ispitanika ankete nije bila uključena u projekt SIS II prije 2001. godine, 57 % njih smatralo je da na temelju informacija koje su tada bile dostupne da je početni proračun za projekt u iznosu 23 milijuna eura bio nerealan. Na primjer, zasnivao se na nerealnom roku (vidjeti odlomke 9. i 10.), kao i izmijenjena procjena iz 2003. godine. Od ispitanika revizijske ankete zatraženo je da ponderiraju razloge povećanja troškova razvoja središnjeg sustava. Smatrali su da je povećanje djelomično uzrokovano početnim proračunom koji se nije za-snivao na realističnoj tehničkoj analizi. Ovom su razlogu dodijelili važnost od 24 % (vidjeti sliku 9.).

35 COM(2005) 236 final od 31. svibnja 2005. i COM(2005) 236 final/2 od 23. kolovoza 2005. Proračunski okvir od 132 milijuna eura u financijskom je izvješću pokrio tekuće troškove središnjeg SIS II sustava i mreže i također obuhvatio 40 milijuna eura za razvoj i rad pretraživača koji se zasniva na biometrijskom identifikatoru.

36 SEC(2010) 436 final od 12. travnja 2010.

26Opažanja

Kašnjenja u isporuci sustava SIS II dovela su do povećanja troškova

38 Početni je rok dovršetka sustava SIS II bio planiran za prosinac 2006. go-dine kako bi se zadovoljile potrebe šest novih zemalja članica, međutim isporučen je više od šest godina kasnije, u travnju 2013. godine (vidjeti odlomke 9. do 32.). Ispitanici ankete smatrali su da su povećanja troškova djelomično uzrokovana dugim od-godama projektnih rokova. Ovom

su razlogu dodijelili važnost od 31 % (vidjeti sliku 9.). Dulje trajanje projek-ta za posljedicu je imalo povećanje određenih troškova kao što su jamstvo kvalitete i korištenje mreže. Iako je glavnim ugovorom predviđena fiksna cijena za razvoj sustava SIS II, posljedi-ca je kašnjenja, primjerice, bila potreba za nadogradnjom (vidjeti odlomak 43.) i povećanjem kapaciteta kao odgovor na velik porast broja upozorenja od 2007. godine nadalje (vidjeti odlomak 32.). Čimbenici koji su pridonijeli kaš-njenju projekta SIS II stoga su također pridonijeli povećanju troškova.

Slik

a 9. Razlozi povećanja troškova središnjeg sustava SIS II


Projekt je trajao dulje nego što je očekivano 31 %

Početni proračun nije utemeljen na realnoj tehničkoj analizi 24 %

Snažni pregovarački položaj pružatelja usluga 5 %

Izmjene zahtjeva 27 %

Ostalo 3 %

Niska razina uspješnosti pružatelja usluga 10 %

27Opažanja

Glavni pružatelj usluga razvoja sustava u prvom je dijelu projekta isporučio sustav koji nije postigao zadovoljavajuće rezultate

39 Komisijini resursi bili su nedostatni za djelotvorno nadziranje glavnog pru-žatelja usluga razvoja sustava (vidjeti odlomak 18.). Zemlje članice 2005. go-dine istaknule su lošu kvalitetu prvih dokumenata koje je HPS isporučio37. Pet od šest zemalja članica s kojima su obavljeni razgovori, kao i pružatelj usluga osiguravanja kvalitete smatrali su da kvaliteta početnih specifikacija koje je HPS pružio nije bila na zado-voljavajućoj razini. Neuspjeh testova nad operativnim sustavom u prosincu 2008. godine ukazuje na to da je HPS isporučio sustav nezadovoljavajućih rezultata (vidjeti odlomak 19.). Njegov neuspjeh u isporuci koja je pravo-vremena i u skladu sa zahtijevanom kvalitetom doprinio je kašnjenjima projektima, što je za posljedicu imalo povećanje troškova (vidjeti odlomak 38.). Ispitanici ankete smatrali su da je povećanje troškova djelomično uzro-kovano nedovoljnom uspješnosti glav-nog pružatelja usluga razvoja sustava. Ovom su razlogu dodijelili važnost od 10 % (vidjeti sliku 9.).

40 Komisija je društvu HPS u slučaju nje-govog neuspjeha u pravovremenom isporučivanju izvještaja o testovima operativnog sustava samo mogla odre-diti plaćanje ugovorne odštete u izno-su od 390 000 eura (što je predstavljalo manje od 0,5 % ukupne vrijednosti ugovora u iznosu od 82,4 miliju-na eura38 (vidjeti odlomak 44.)). Za druge probleme vezane za uspješnost nisu bile predviđene novčane kazne39.

41 Glavni pružatelj usluga razvoja sustava prošao je test u prvoj ključnoj točki u ožujku 2010. godine te uspješno pro-veo završnu fazu projekta, uključujući i test u drugoj ključnoj točki u svibnju 2012. godine (vidjeti odlomak 63.). Iako je u anketi samo 11 % ispitanika smatralo da je Komisija djelotvorno surađivala s glavnim pružateljem uslu-ga razvoja sustava u razdoblju prije 2009. godine, ovaj je omjer porastao na 64 % za razdoblje od 2009. godine nadalje. Četiri od šest zemalja članica s kojima su tijekom revizije obavljeni razgovori osvrnule su se na pozitivan utjecaj promjene u upravljačkom timu glavnog pružatelja usluga razvoja sustava na provedbu završne faze pro-jekta od 2010. godine nadalje.

Promjene u zahtjevima sustava dovele su do poveća-nja troškova

42 Ispitanici ankete smatrali su da su povećanja troškova djelomično uzrokovana dodatnim ili izmijenjenim zahtjevima kao što je uvođenje izuzeća podataka od sukladnosti s relevantnim odredbama ili povećanje kapaciteta (vidjeti odlomke 31. do 32.). Ovom su razlogu dodijelili važnost od 27 % (vidjeti sliku 9.).

37 Primjedbe na izvješće Komisije o napretku projekta SIS II, Obavijest Vijeća Europske unije od radne skupine SIS-TECH za radnu skupinu SIS-SIRENE, 8861/05 od 13. svibnja 2005.

38 Komisija je za ugovor s društvom HPS za Vizni informacijski sustav koji je bio spojen s ugovorom za SIS II odredila ugovorenu odštetu u okvirnom iznosu od 9 milijuna eura, što je predstavljalo više od 20 % vrijednosti ugovora za Vizni informacijski sustav.

39 U izvješću Službe za unutarnju reviziju o upravljanju informacijskom tehnologijom u Glavnoj upravi za pravosuđe, slobodu i sigurnost iz lipnja 2006. godine navedeno je da je glavna uprava razinu kvalitete krajnjih rezultata smatrala nedostatnom. Preporučila je da bi naknade za isporučene proizvode trebale biti bolji odraz obavljenog rada i da bi u buduće ugovore trebale biti uključene djelotvorne odredbe o kaznama kojima bi se osigurala pravovremena isporuka proizvoda koji su u skladu s osnovnim standardima kvalitete.

28Opažanja

43 Izmjene zahtjeva stvorile su potrebu za izmjenama glavnog ugovora što je utjecalo na trošak. Trošak izuzeća podataka iznosio je 505 000 eura. Najznačajnija je bila izmjena br. 15 u prosincu 2010. godine u iznosu od 35,0 milijuna eura koja se odnosila na završnu fazu projekta. Ova je izmjena uključivala znatne izmjene na projek-tu40 i obuhvaćala nove uvjete vezane za kapacitet sustava, uspješnost, stra-tegiju testiranja, dokument o nadzoru sučelja, nadogradnju softvera i migra-ciju sustava41.

Pregovorima su usuglašene izmjene zbog kojih je Komi-sija povećala vrijednost glavnog ugovora o razvoju s 20 milijuna eura na 82 milijuna eura

44 Vrijednost početnog ugovora za razvoj sustava SIS II s društvom HPS u listo-padu 2004. godine bila je 20,3 miliju-na eura42. Cijena ugovora bila je fiksna i nije uključivala cijenu manjih, pažljivo definiranih radnih paketa koji su se mogli upotrijebiti kao osnova za prila-godbu projekta bez novih pregovora. Izmjene ugovora učetverostručile su njegovu vrijednost do 2013. godine na 82,4 milijuna eura43. Slika 10. prikazuje razvoj vrijednosti glavnog ugovora o razvoju sustava SIS II.

40 Zaključci o pregovaračkom postupku s prvog sastanka odbora za evaluaciju C2-2009-01 SIS II, 17. rujan 2010. godine.

41 SEC(2010) 1138 final.

42 Iznos od 3,3 milijuna eura za fazu I. (detaljan tehnički dizajn) i 17,0 milijuna eura za fazu II. (razvoj sustava i isporuka).

43 Glavni ugovor o razvoju za SIS II i Vizni informacijski sustav imao je ukupno 27 izmjena (ugovori za oba sustava spojeni su u obliku jedinstvenog sporazuma).

Slik

a 10

. Razvoj vrijednosti glavnog ugovora o razvoju sustava SIS II

Izvor: Europski revizorski sud na temelju izmjena ugovora o sustavu SIS II.

0102030405060708090

2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013.

ukup

no m

iliju

na eu

ra

br. 24., 25., 27.br. 12., 13., 15.

(završna faza projekta)

br. 9., 11.br. 5.

br. 4.Izmjena br. 2.

29Opažanja

45 Izmjenama koje su usuglašene izme-đu 2006. i 2008. godine vrijednost ugovora s glavnim pružateljem usluga razvoja sustava povećala se s 14,1 mili-juna eura (69 %) na 34,4 milijuna eura (vidjeti sliku 10.). Prije prvog poveća-nja u iznosu od 4 milijuna eura u pro-sincu 2006. godine (izmjena br. 2), Glavna uprava za unutarnje poslove obratila se Glavnoj upravi za proračun za savjet o tome može li se s pružate-ljem usluga dogovoriti oko povećanja vrijednosti ugovora. Glavna uprava za proračun preporučila je Glavnoj up-ravi za unutarnje poslove da u skladu s člankom 126. stavkom 1. točkom (e) pravila o provedbi Financijske uredbe može dogovoriti izmjene o dodatnim uslugama koje nisu bile u početnom ugovoru, a za kojima se ukazala potre-ba. U skladu s tim člankom, ukupna vri-jednost izmjena ne može prelaziti 50 % iznosa početnog ugovora44. Početna vrijednost ugovora za SIS II bila je 20,3 milijuna eura te stoga vrijednost izmjena koje su dogovorene u okviru članka 126. stavka 1. točke (e) nije mo-gla prelaziti 10,2 milijuna eura.

46 Ukupna je vrijednost izmjena 2008. go-dine dosegla ograničenje od 50 %. Glavna uprava za unutarnje poslove daljnje je izmjene dogovorila u skladu s člankom 126. stavkom 1. točkom (b) pravila o provedbi Financijske uredbe45 Ovim člankom nije utvrđena gornja granica ukupne vrijednosti izmjena. Međutim on se mogao primijeniti samo pod uvjetom da je ugovor mogu-će dodijeliti samo jednom određenom društvu (tehničko ograničavanje na jednog pružatelja usluga, engl. techni‑cal lock‑in).

47 U specifikacijama natječaja za SIS II su-stav nije zamišljen kao skup sastavnica koje drugi pružatelj usluga lako može ponovno upotrijebiti46. Glavna uprava za unutarnje poslove odlučila je da se iz tehničkih razloga ugovor o izmjeni koji se odnosi na završnu fazu pro-jekta u vrijednosti 35,0 milijuna eura iz 2010. godine može dodijeliti samo glavnom pružatelju usluga, društvu HPS. Smatrala je da ni jedan drugi pružatelj usluga ne bi bio u mogućno-sti isporučiti SIS II u skladu s traženom kvalitetom i vremenskim okvirom za istu cijenu. Osim toga, novo bi raspisi-vanje natječaja zahtijevalo još vreme-na. Nadalje je Komisija smatrala da bi se raskidom ugovora za SIS II pore-metio razvoj Viznog informacijskog sustava budući da je ugovor za potonji bio spojen s ugovorom za SIS II.

48 Komisija je smatrala da, sa stajališta dobrog financijskog upravljanja, ne može opravdati novi konkurentni natječajni postupak. To je za posljedicu imalo povećanje vrijednosti ugovora s 20,3 milijuna eura na 82,4 miliju-na eura, s pružateljem usluga koji je 2008. godine isporučio sustav čija uspješnost nije bila na zadovoljava-jućoj razini47. To je postignuto nizom dogovorenih izmjena. Ovaj je postu-pak predviđen Financijskom uredbom, ali je istovremeno u svakom postupku dogovaranja izmjena prisutan inheren-tan rizik da cijene koje su plaćene nisu konkurentne.

44 U članku 126. stavku 1. točki (e) provedbenih pravila Financijske uredbe navodi se da javni naručitelji mogu koristiti pregovarački postupak (tj. ne raspisuje se natječaj) za dodatne usluge koje nisu bile u početnom ugovoru ali koje su zbog nepredviđenih okolnosti postale potrebne za postizanje uspješnosti usluga i koje se ne mogu razdvojiti od glavnog ugovora, a da to ne prouzrokuje ozbiljne probleme. Ukupna vrijednost dodatnih ugovora ne smije prelaziti 50 % iznosa početnog ugovora.

45 U članku 126. stavku 1. točki (b) provedbenih pravila Financijske uredbe navodi se da javni naručitelji mogu koristiti pregovarački postupak (tj. ne raspisuje se natječaj) kada ugovor zbog tehničkih ili umjetničkih razloga ili zbog razloga koji su povezani sa zaštitom isključivih prava može biti dodijeljen samo jednom određenom društvu.

46 Pristup temeljen na komponentama opisan je u metodologiji za razvoj softvera koju koristi Europska komisija (RUP@EC).

47 Izmjenama iz 2012. godine u iznosu od 4,7 milijuna eura ukupna je vrijednost dosegla 82,4 milijuna eura.

30Opažanja

49 Svjesna tog rizika, Komisija je tijekom pregovaranja izmjene br. 15 koja se odnosi na završnu fazu projekta podu-zela korake kako bi u određenoj mjeri osigurala razumnost cijene. Vrijednost početne ponude koju je podnio HPS iznosila je 49,9 milijuna eura. Jednom kada je postignut konsenzus oko sadržaja ponude, Komisija je izradila svoju procjenu koja je iznosila 25,8 mi-lijuna eura. Nakon toga je usporedila cijene iz uzorka od 10 % hardverskih stavki s cijenama iz jednog okvirnog ugovora kojim je upravljala Glavna uprava za informatiku48. Utvrdila je da su predložene cijene dvostruko veće te je uspjela iskoristiti odredbu o najboljem kupcu kojom je Komisiji zajamčena najbolja cijena. Posljedica tih mjera bilo je smanjivanje početne ponude društva HPS za 30 %, odnosno sa 49,9 milijuna eura na 35,0 miliju-na eura. Korištenjem konkurentnog natječajnog postupka postojala bi još veća mogućnost uštede.

Odjeljak 3. - Komisija za SIS II nije osigurala poslovnu studiju koja uključuje temeljitu ponovnu procjenu troš-kova i očekivanih koristi i koja će se ažurirati kako bi se uzele u obzir veće promjene


50 Revizijom je ispitano je li Komisija iz-vršila ponovnu procjenu poslovne stu-dije za SIS II kada je došlo do znatnih izmjena troškova i očekivanih koristi.

Nakon što je Komisija preu-zela odgovornost za projekt njezina ažurirana poslovna studija za SIS II nije uklju-čivala temeljitu ponovnu procjenu svih troškova, oče-kivanih koristi i alternativnih rješenja

51 Schengenske su zemlje donijele odlu-ku o razvoju sustava SIS II u prosincu 1996. godine na temelju usporedbe prednosti i nedostataka nadogradnje sustava SIS 1. Procjene troškova za SIS II uključivale su procjenu troškova razvoja nacionalnih sustava kojima je utvrđeno da bi oni znatno nadmašili troškove razvoja središnjeg sustava49.

48 Dopis Glavne uprave za unutarnje poslove glavnom pružatelju usluga razvoja sustava, 7. rujan 2010. g.

49 SCH/OR.SIS(96) 165 od 15. prosinca 1996., u obavijesti predsjedništva upravljačkog odbora za SIS troškovi novog središnjeg sustava procijenjeni su na 50 -60 milijuna francuskih franaka (8-9 milijuna eura), a troškovi svakog novog nacionalnog sustava na 20-25 milijuna francuskih franaka (3-4 milijuna eura).

31Opažanja

52 U prosincu 2001. godine Vijeće je troš-kove i koristi sustava SIS II opisalo na sljedeći način50:

(a) troškovi razvoja središnjeg sustava iznosili bi 14,6 milijuna eura;

(b) glavni je razlog za razvoj sustava SIS II bilo povezivanje poveća-nog broja zemalja članica nakon proširenja. SIS II je također trebao iskoristiti prednosti najnovijih tehnoloških dostignuća i novih funkcija.

53 Većina je ispitanika ankete (76 %) sma-trala ovo početno obrazloženje za SIS II uvjerljivim te su smatrali da koristi opravdavaju troškove. 2001. godine nije bilo obvezno dostaviti prijedlog za projekt SIS II Glavnoj upravi za informatiku kako bi ga ona odobrila. Korporativno je upravljanje informa-cijskom tehnologijom 2004. godine ojačano unutar Komisije putem komu-nikacije o upravljanju informacijskom tehnologijom51 u kojoj se preporuču-je da Glavna uprava za informatiku iznese mišljenje o razvoju bilo kojeg novog informacijskog sustava koji glavne uprave planiraju neovisno o izvoru proračuna (bio on admini-strativan ili operativan). U praksi se od 2004. godine ovaj postupak pratio samo u projektima koji su financirani iz administrativnog proračuna, odnosno obično ne u projektima koji su financi-rani iz operativnih proračuna, kao što je SIS II52.

54 Nakon što joj je dodijeljena odgovor-nost za razvoj sustava SIS II, u prosincu 2001. godine i prosincu 2003. godine Komisija je izdala komunikacije koje su se temeljile na obrazloženju iz zakon-skih akata iz 2001. godine te je izmije-nila procjenu troškova (vidjeti sliku 8.). Međutim Komisijina ažurirana poslov-na studija za SIS II nije uključivala te-meljito ispitivanje troškova, očekivanih koristi i alternativnih rješenja:

(a) početnim indikativnim procjenama troškova, koje nisu izmijenjene do 2010. godine, znatno je podci-jenjen stvarni opseg potrebnog ulaganja - oko 500 milijuna eura do kraja projekta: 189 milijuna eura za razvoj središnjeg sustava (vidjeti odlomak 34.) i procijenjenih više od 330 milijuna eura za razvoj na-cionalnih sustava53. Trošak razvoja nacionalnih sustava pokriven je iz nacionalnih proračuna, ali je uključivao potporu u iznosu od 95 milijuna eura iz fonda za vanjske granice EU-a. Nacionalni sustavi sastavni su dio Schengenskog informacijskog sustava budući da glavni krajnji korisnici sustava SIS II imaju pristup središnjem sustavu putem svog nacionalnog sustava (vidjeti sliku 1.). Iako Komisija nije bila odgovorna za isporuku naci-onalnih projekata SIS II, njihova je koordinacija bila ključna za uspjeh projekta54. Zemlje članice priznale su to u svojem početnom prijedlo-gu za SIS II iz 1996. godine (vidjeti odlomak 51.). Međutim niti počet-na, niti bilo koja sljedeća procjena koju je predstavila Komisija nije uključivala trošak njihovog razvoja;

50 Uredba Vijeća (EC) br. 2424/2001, Odluka Vijeća 2001/886/PUP i inicijativa Kraljevine Belgije i Kraljevine Švedske s ciljem donošenja Uredbe Vijeća o razvoju druge generacije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (9844/2001).

51 SEC(2004) 1267 final. Korporativno upravljanje informacijskom tehnologijom i kontrole ojačani su daljnjim komunikacijama iz 2010. i 2011. godine, djelomično kao odgovor na svijest o riziku gubitka ugleda kojeg je podigla provedba opsežnih informatičkih projekata. SEC(2010) 1182 i SEC(2011) 1500 od 30. studenog 2011.

52 Radna skupina za metodologiju, arhitekturu i upravljanje portfeljem kojom predsjeda Glavna uprava za informatiku trebala bi prije oslobađanja sredstava iz administrativnog proračuna pregledati dokumentaciju vezanu za definiciju projekta koju pripremaju glavne uprave.

53 U izvješću radnoj skupini za SIS-TECH (8708/09 od 19. svibnja 2009. godine, obavijest predsjedništva o dokumentu o procjeni alternativnih scenarija za SIS 1+RE) procijenjeno je da su troškovi koje su zemlje članice uložile u nacionalne sustave SIS II do svibnja 2009. godine iznosili do 170 milijuna eura. Procjenama zemalja članica u okviru Komisijine srednjoročne evaluacije fonda za vanjske granice utvrdila su se daljnja ulaganja u nacionalne sustave SIS II u iznosu od otprilike 160 milijuna eura između 2009. i 2012. godine. Ukupna su ulaganja znatno veća budući da iznosi za Dansku, Estoniju, Njemačku, Grčku, Luksemburg, Nizozemsku, Portugal, Španjolsku i Švicarsku nisu bili dostupni. Komisija je od ovog ukupnog iznosa ulaganja u nacionalne sustave od preko 330 milijuna eura do kraja 2012. godine kroz fond za vanjske granice osigurala 76 milijuna eura te daljnjih 19 milijuna eura u 2013. godini.

32Opažanja

(b) projektnim planom nisu određe-ne koristi sustava SIS II u smislu njegovog doprinosa borbi protiv kaznenih djela ili jačanju vanjskih granica. Nisu navedeni ni problemi za čije je rješavanje SIS II i osmi-šljen, niti kako će se mjeriti razina njegovog uspjeha;

(c) u njemu nisu razmotreni ni alter-nativni scenariji. Primjerice nije objašnjeno zašto nije bilo moguće proširiti SIS 1 na dodatne zemlje članice. Pet od šest zemalja članica s kojima su tijekom revizije obav-ljeni razgovori smatralo je da se SIS 1 mogao proširiti na nove zemlje članice. SIS 1 izmijenjen je nakon što SIS II nije bio dostupan na kraju 2006. godine, kao što je bilo planirano, dok je SISone4all pušten u rad u prosincu 2007. go-dine kako bi uključio nove zemlje članice (vidjeti odlomak 11.).

Komisija tijekom pro-jekta nije izvršila temeljitu ponovnu procjenu poslovne studije iako je došlo do većih izmjena troškova i očekiva-nih koristi

55 Ključne odluke, kao što je odluka iz 2004. godine o početku detaljnog pla-niranja, odluka iz 2005. godine o po-kretanju faze II. projekta55 i odluka iz 2009. i 2010. godine o nastavku projek-ta SIS II nakon usporedbe sa sustavom

SIS 1+RE (vidjeti odlomke 62. i 63.) donesene su unutar projektnog okvira donošenja odluka. Korporativni sustav koji je uveden u Komisiji od 2010. godi-ne za donošenje odluka o nastavku ili obustavi nekog informatičkog projekta nije se mogao primijeniti na projekt SIS II56. Odluke o nastavku razvoja sustava SIS II financirane su iz proraču-na koji je odobren za tekuće troškove sustava SIS II nakon njegovog puštanja u rad (vidjeti odlomak 36.)57. Odluke o nastavku projekta SIS II nisu uklju-čivale temeljitu ponovnu procjenu ukupnih troškova i očekivanih koristi iako su oni bili znatno izmijenjeni.

56 Troškovi razvoja središnjeg sustava bili su puno veći nego što je prvobitno procijenjeno (vidjeti odlomke 34. do 49.). Trajanje projekta koje je bilo dulje nego očekivano također je dovelo do dodatnih troškova nadogradnje susta-va SIS 1 (vidjeti odlomak 59.). Odgode i izmjene pri dizajnu sustava SIS II također su povećale troškove razvoja nacionalnih sustava. Četiri od šest zemalja članica s kojima su obavljeni razgovori opisalo je kako materijali kupljeni za njihove nacionalne susta-ve nisu upotrijebljeni jer su zastarjeli. U revizijskoj je anketi 74 % ispitanika iz zemalja članica smatralo da je potreba za pronalaskom dodatnih sredstava za financiranje ponovljenih izmjena i pro-duživanja rokova za projekt dovela u opasnost razvoj njihovih nacionalnih sustava.

54 U projektnom je planu za SIS II od 3. ožujka 2008. godine opisano kako je projekt SIS II također uključivao koordinaciju nacionalnih priprema u svakoj zemlji koja sudjeluje u projektu. U njemu je navedeno da „Komisija nije zadužena za provedbu ovih projekata, no, budući da nacionalne pripreme utječu na projekt SIS II, one se smatraju ključnima“.

55 Ugovor o razvoju prvotno je pokrivao samo fazu I. (dizajn). Odluka o pokretanju faze II. (razvoj i isporuka) bila je prepuštena Komisijinoj slobodnoj procjeni utemeljenoj na rezultatima faze I. i raspoloživosti proračunskih sredstava.

56 Odbor za upravljanje projektima informacijskih sustava, kojim predsjeda ravnatelj Glavne uprave za informatiku, pregledava godišnja izvješća o napretku glavnih informatičkih projekata i osigurava rano upozoravanje na poteškoće na koje se naišlo. Glavna uprava za unutarnje poslove dogovorila se s Komisijinim tijelima za upravljanje informacijskom tehnologijom da Odbor za upravljanje projektima informacijskih sustava nije nadležan za projekt SIS II.

57 COM(2010) 633 final od 5. studenog 2010., COM(2011) 391 final od 29. lipnja 2011.

33Opažanja

57 Dok su troškovi sustava SIS II rasli, glavna očekivana korist (poveziva-nje povećanog broja zemalja članica nakon proširenja) bila je manje važna zbog provedbe sustava SISone4all u 2007. godini (vidjeti odlomak 11.). U revizijskoj je anketi od ispitanika zatraženo da ponderiraju razloge za razvoj sustava SIS II na početku i na kraju projekta. Ispitanici su smatrali da je najvažniji razlog na početku projek-ta bio povezivanje većeg broja zemalja članica. Međutim do kraja projekta važnost ovog obrazloženja pala je sa 36 % na 15 % (vidjeti sliku 11.). Drugi razlozi za razvoj sustava SIS II također su na kraju projekta bili različiti u od-nosu na početak. Primjerice izbjega-vanje povrede ugleda EU-a58 i zaštita ulaganja koja su već izvršena bili su od važnosti na kraju projekta.

58 Godišnje izvješće o radu Glavne uprave za unutarnje poslove za 2011. godinu sadržavalo je zadršku vezano za povredu Komisijinog ugleda projektom SIS II.

Slik

a 11

. Obrazloženja za razvoj sustava SIS II


0 %

5 %

10 %

15 %

20 %

25 %

30 %

35 %

40 %

dovršetak projektapočetak projekta

OstaloZaštita izvršenih ulaganja

Izbjegavanje povrede ugleda

EU-a

Prijenos SIS-a na institucije EU-a

Kapaciteti uspješnost

Nove funkcijePovećanje broja zemalja članica

34Opažanja

58 Drugo najvažnije obrazloženje za SIS II na početku projekta (omogućavanje novih funkcija) do kraja je projekta postalo najvažnije obrazloženje. SIS II krajnjim korisnicima pruža nove funk-cije kao što su nove kategorije upozo-renja (ukradeni zrakoplovi, brodovi, spremnici, sredstva plaćanja), moguć-nost povezivanja upozorenja i kapa-citet za pohranu dokumenata koji su povezani s određenim upozorenjem (npr. europski uhidbeni nalozi) uklju-čujući biometrijske informacije. 82 % ispitanika smatralo je da je SIS II imao značajne dodatne funkcije koje su krajnjim korisnicima pružile praktične prednosti u odnosu na SIS 1 te koje su bile odmah vidljive (vidjeti sliku 12.).

59 Međutim do kraja projekta, s iznimkom novih funkcija, ispitanici su bili manje sigurni u koristi sustava SIS II u uspo-redbi sa sustavom SIS 1. Ispitanici an-kete smatrali su da su drugo najvažnije obrazloženje za SIS II do kraja projekta predstavljale prednosti koje nisu veza-ne za funkcije sustava, uključujući veći kapacitet i uspješnost. Međutim samo 52 % ispitanika smatralo je da SIS II u odnosu na SIS 1 ima znatne predno-sti koje nisu vezane za funkcije sustava (vidjeti sliku 12.). Razlog tomu bio je niz nadogradnja sustava SIS 1 zbog kašnjenja s razvojem sustava SIS II (vidjeti kronologiju u Prilogu):

Slik

a 12

. Prednosti sustava SIS II u odnosu na SIS 1


0 %

20 %

40 %

60 %

80 %

100 %

ne slažu seneopredijeljenislažu se

Postojao je djelotvoran mehanizam za

odlučivanje o tome hoće li se SIS II obustaviti na

temelju obrazloženja za projekt

Koristi sustava SIS II opravdavaju

troškove

SIS II imao je važne dodatne funkcije koje su pružile praktične prednosti u odnosu

na SIS 1

SIS II je u odnosu na SIS 1 imao prednosti koje nisu

vezane za funkcije sustava (kapacitet

i uspješnost)

Ispita

nici

35Opažanja

(a) kada je 2006. godine obnovljen hardver i kada su dodane funkcije, sustav je preimenovan u SIS 1+R;

(b) u 2007. godini dodatne su zemlje članice povezane putem sustava SISone4all;

(c) 2011. godine, zbog isteka ugovora o održavanju, SIS 1+R ponovno je dizajniran i programiran u Javi (umjesto prethodnog program-skog jezika C++). Dvije od šest zemalja članica s kojima su tijekom revizije smatrale su da je uspješ-nost novog modularnog sustava, koji je preimenovan u SIS 1+R2, bila istovjetna uspješnosti sustava SIS II.

60 Do 2009. godine SIS II je za početnim rokom kasnio već dvije godine, troš-kovi su se povećali, očekivane koristi su se smanjile, a sustav nije prošao testove operativnog sustava na kraju 2008. godine. Unatoč poteškoćama, kašnjenjima i povećanjima troškovima, većina je dionika htjela nastaviti izradu sustava SIS II. Samo je 19 % ispitanika revizijske ankete smatralo da je razvoj sustava SIS II trebao biti zaustavljen. Neovisno o tome, projekt je došao do ključne točke odluke te je u veljači 2009. godine predsjedništvo Vijeća pozvalo na pažljivo razmatranje alter-nativnih scenarija59.

61 Međutim na temelju analize troškova i koristi nije donesena odluka ni o na-stavku ni o obustavi projekta. Samo je 30 % ispitanika ankete smatralo da je postojao djelotvoran sustav za dono-šenje takve odluke (vidjeti sliku 12.). Komisija nije izvršila ponovnu procjenu ukupnih troškova (uključujući troškove razvoja nacionalnih sustava) i očeki-vanih koristi sustava SIS II (uključujući doprinos jačanju sigurnosti EU-a). Nije dokazala da je projekt i dalje prioritet za instituciju te da je njegova ispla-tivost ulaganja veća nego ona dru-gih mogućih rješenja. Samo je 38 % ispitanika revizijske ankete smatralo da su očekivane koristi sustava SIS II opravdale konačne troškove njegovog razvoja (vidjeti sliku 12.).

62 Iako nije izvršila ponovnu procjenu ukupnih troškova i koristi sustava SIS II, Komisija je u svibnju 2009. godine su-djelovala u usporedbi s alternativnim scenarijem SIS 1+RE, koji je uključivao izmjene na sustavu SIS 1+R kako bi uključio funkcije sustava SIS II60. Time je prvi put potvrđeno da SIS II nema alternativno rješenje61. Komisija je priznala da su nacionalni projekti SIS II u zemljama članicama imali znatne financijske posljedice, no u uspored-bu nisu bili uključeni troškovi razvoja nacionalnih sustava62. Pet od šest zemalja članica s kojima su tijekom revizije obavljeni razgovori izrazilo je da se tijekom usporedbe nepravedno dala prednost nastavku projekta SIS II. Smatrale su da su usporedbom pod-cijenjeni vrijeme i troškovi potrebni za dovršetak projekta SIS II i naglasile su poteškoće vezane za prijelaz na SIS 1+RE.

59 Dokument Vijeća 6067/09, 3.2.2009., obavijest predsjedništva o mjerama provedbe sustava SIS II.

60 Vijeće 10005/09 od 20. svibnja 2009. godine, obavijest predsjedništva i Komisijinih službi odboru iz članka 36., Izvješće o daljnjem smjeru projekta SIS II i SEC(2010) 436 final.

61 Sve su istražene mogućnosti, primjerice, u radnom dokumentu osoblja Komisije od 31. kolovoza 2006. o sveobuhvatnoj promjeni rasporeda za SIS II. uključivale nastavak razvoja sustava SIS II. Komisija je u studenome 2006. godine ustrajala na tome da tehnički nije moguće pridodati nove funkcije sustavu SIS 1. Vidjeti izvješće Gornjeg doma parlamenta Ujedinjene Kraljevine, Odbor za Europsku uniju, 9. izvješće sa sjednice 2006.-07., Schengenski informacijski sustav II (SIS II), izvješće s dokazima, 2. ožujka 2007., odgovor na pitanje 441.

62 Zaključci Vijeća, pravosuđe i unutarnji poslovi, 26. i 27. veljače 2009.

36Opažanja

63 Vijeće je u lipnju 2009. godine odlu-čilo nastaviti projekt SIS II63. Međutim uvelo je dva testa u ključnim točkama, kao i mehanizam za obustavu ugovo-ra o razvoju i prijelaz na alternativni scenarij SIS 1+RE ako sustav ne prođe na jednom od testova64.

Odjeljak 4. - Komisija je tijekom prvog dijela pro-jekta stekla iskustva za dovršetak sustava SIS II i za pripremu budućih projekata


64 Revizijom je ispitano je li Komisija izvr-šila evaluaciju projekta SIS II. Ispitano je i je li iskustvo koje je stekla kroz upravljanje projektom SIS II Komisija primijenila na kasnije faze projekta, na druge informatičke projekte unutar Ko-misije i na novu Agenciju za opsežne informacijske sustave (eu-LISA).

Komisija je iskustva iz prvog dijela projekta primijenila na završnu fazu

65 Komisija je primijenila znanje, iskustvo i razumijevanje koje je stekla tijekom prvog dijela projekta kako bi uspješno provela završnu fazu projekta. Revi-zijskom je anketom naglašena jasna razlika između prvog dijela projekta do 2009. godine i završne faze projekta od 2010. godine nadalje. Slika 13. poka-zuje kako je Komisija promijenila svoj pristup u završnoj fazi projekta kako bi otklonila razloge kašnjenja i povećanja troškova te dovršila SIS II. Dvije od šest zemalja članica s kojima je obavljen razgovor napomenule su kako je način upravljanja završnom fazom projekta bio prikladan za opsežan informatički projekt.

63 Vijeće 10708/09 od 5. lipnja 2009. godine, zaključci Vijeća o daljnjem smjeru projekta SIS II.

64 Sustav je prošao test u prvoj ključnoj točki u ožujku 2010. godine i test u drugoj ključnoj točki u svibnju 2012. godine.

37Opažanja

Komisija je iskustva iz pro-jekta SIS II već primijenila na druge projekte

66 Komisija nije provela službenu evalu-aciju koja bi uključivala predstavnike svih dionika s ciljem utvrđivanja isku-stava koja je stekla upravljajući pro-jektom. Međutim neke je od iskustava stečenih kroz projekt SIS II primijenila na druge projekte unutar Komisije na sljedeće načine:

(a) putem smjernica za upravljanje projektima;

(b) putem komunikacija koje sadrža-vaju iskustva iz projekta SIS II i koje je potrebno primijeniti na razvoj budućih informacijskih sustava u području slobode, sigurnosti i pravde;

(c) tako što je već poduzela određe-ne mjere pri planiranju budućih opsežnih informacijskih sustava.

Slik

a 13

. Iskustva stečena u neuspješnom prvom dijelu projekta

Izvor: Europski revizorski sud na temelju ankete dionika u projektu SIS II.

Razlozi kašnjenja i povećanih troškova projekta SIS II

Promijenjen pristup u završnoj fazi projekta od 2010. godine.

Nerealan rokRok dovršetka projekta predviđen za ožujak 2013. godine koji je bio važeći od lipnja 2010. godine bio je realan te je ispoštovan

Komisija nije raspolagala dovoljnim stručnim znanjem potrebnim za djelotvorno upravljanje razvojnim radom koji su obavljali vanjski pružatelji usluga

Komisija je osigurala više resursa za projekt i uspjela je zaposliti osoblje s odgovarajućim iskustvom (npr. iz samog projekta SIS II, iz Glavne uprave za oporezi-vanje i carinsku uniju i iz zemalja članica)

Odnosi između Komisije i nekih zemalja članica bili su nezadovoljavajući i nije osigurana njihova predanost projektu

Usporedba sa sustavom SIS 1+RE iz 2009. godi-ne pružila je dodatno obrazloženje za nastavak ulaganjaUspostava Odbora za upravljanje globalnim projek-tom 2009. godine omogućila je Komisiji da u većoj mjeri iskoristi iskustvo krajnjih korisnika u državama članicama

Nestabilnost zahtjeva sustava Zahtjevi sustava bili su stabilni tijekom završne faze projekta

38Opažanja

67 Komisijinom najnovijom metodolo-gijom za upravljanje projektima (PM2)65 naglašeni su postupci koji nisu postojali u projektu SIS II kao što su:

(a) važna uloga poslovođe u osigu-ravanju zadovoljavanja potreba korisnika;

(b) odobrenje upravljačkog odbo-ra projekta za prijelaz projekta u sljedeću fazu na kraju početne faze, faze planiranja i izvršne faze projekta putem postupaka za odobrenje.

68 U Komunikaciji 2011(680) o pametnim granicama66 ustrajalo se na tome da se iskustva stečena kroz razvoj opsežnih informatičkih projekata kao što je SIS II trebaju uzeti u obzir prilikom razvoja sustava ulaska/izlaska (EES) i programa registriranih putnika (RTP). U Komuni-kaciji 2010/385 o pregledu upravljanja informacijama u području slobode, sigurnosti i pravde67 opisano je kako će Komisija razvijati buduće informacijske sustave. Kao primjer je upotrijebljen SIS II kako bi se naglasak stavio na sljedeća dva iskustva:

(a) potrebu da se zahtjevi utvrde zakonskim aktima prije nego što se započne s radom na razvoju;

(b) važnost djelotvorne strukture upravljanja.

69 Komisija je prilikom planiranja pro-jekta pametnih granica već poduzela konkretne korake koji odražavaju iskustva stečena provedbom projekta SIS II:

(a) Zakonodavnim financijskim izvje-štajima za sustav ulaska/izlaska i program registriranih putnika planirano je pokrivanje troškova razvoja nacionalnih sustava prora-čunom EU-a.

(b) Svrha je nove Agencije za opsežne informacijske sustave (eu-LISA)68, koja je postala odgovorna za upravljanje i održavanje sustava SIS II nakon njegovog puštanja u rad, prikupiti stručno znanje koje je potrebno za razvoj budućih sustava i tako ograničiti rizik od problema poput onih koji su se pojavili tijekom razvoja sustava SIS II69. U revizijskoj je anketi 68 % ispitanika smatralo da će stvara-nje nove Agencije olakšati razvoj budućih opsežnih informacijskih sustava. Međutim sve su države članice s kojima je tijekom revi-zije obavljen razgovor istaknule činjenicu da će odnosi s državama članicama predstavljati glavni izazov za novu Agenciju. Budući da je riječ o regulatornoj agenciji, ona nije obuhvaćena Komisijinim sustavom za korporativno upravlja-nje informacijskom tehnologijom70.

65 PM2 je metodologija za upravljanje projektima koju Glavna uprava za informatiku preporuča glavnim upravama od 2011. godine.

66 COM(2011) 680 final od 25. listopada 2011.

67 COM(2010) 385 final od 20. srpnja 2010.

68 Uredba (EU) br. 1077/2011 od 25. listopada 2011. o osnivanju Europske agencije za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde (SL L 286, 1.11.2011., str. 1.).

69 COM(2011) 680 final.

70 U dokumentu SEC(2012) 492 u okviru strategije e-Komisija za razdoblje od 2012. do 2015. godine navedeno je da svi informacijski sustavi unutar Komisije, uključujući urede i izvršne agencije, bez obzira na to jesu li financirani iz operativnih ili administrativnih proračuna, podliježu Komisijinom sustavu za korporativno upravljanje informacijskom tehnologijom.

39Zaključci i preporuke

70 Vijeće je zadužilo Komisiju za ra-zvoj sustava SIS II i utvrdilo prosinac 2006. godine kao ciljni rok za dovr-šetak. Svrha je bila omogućiti novim zemljama članicama koje su se trebale pridružiti Europskoj uniji 2004. godine da postanu dio schengenskog područ-ja. Međutim Komisija je središnji sustav isporučila u travnju 2013. godine, više od 6 godina kasnije nego što je bilo planirano i s troškovima osam puta većim od troškova planiranih početnim proračunom. Kašnjenje i prekomjer-na potrošnja djelomično su proizašli iz konteksta zahtjevnog upravljanja projektom koji je ograničavao Komisi-jinu mogućnost rješavanja operativnih problema, a djelomično iz nedostataka u Komisijinom upravljanju projektom. To je osobito bio slučaj u prvom dijela projekta do 2009. godine:

(a) Početni rok za projekt nije bio realan (vidjeti odlomke 9. do 12.).

(b) Komisija svoj opći proračun za pro-jekt iz 2003. godine nije ažurirala do 2010. godine (vidjeti odlom-ke 34. do 37.).

(c) Zahtjevi sustava razvijali su se rijekom projekta kako bi zadovo-ljili potrebe korisnika i do početka završne faze projekta 2010. godine nisu bili dovoljno stabilni. Kapa-citet sustava koji se sada koristi puno je veći od kapaciteta koji je predviđen 2001. godine (vidjeti odlomke 29. do 32. i 42. do 43.).

(d) Komisija isprva nije osigurala do-voljno osoblja sa stručnim znanjem potrebnim za djelotvorno uprav-ljanje razvojnim radom koji su obavljali vanjski pružatelji usluga (vidjeti odlomke 13. do 20.).

(e) Glavni pružatelj usluga razvoja sustava u prvom je dijelu projekta isporučio sustav koji nije postigao zadovoljavajuće rezultate (vidjeti odlomke 39. do 41.).

(f) Radni odnosi između Komisije i ne-kih država članica u početku su bili na nezadovoljavajućoj razini. Sve do osnivanja Odbora za upravlja-nje globalnim projektom, Komisija nije uspjela iskoristiti iskustvo svih krajnjih korisnika (vidjeti odlom-ke 21. do 25.).

(g) Nekim dionicima nije bilo jasno tko je donosio ključne odluke (vidjeti odlomke 26. do 28.).

(h) Pregovorima su usuglašene izmje-ne zbog kojih je Komisija pove-ćala vrijednost glavnog ugovora o razvoju sa 20 milijuna eura na 82 milijuna eura. Ovaj je postupak predviđen Financijskom ured-bom, ali je istovremeno u svakom postupku dogovaranja izmjena prisutan inherentan rizik da cijene koje su plaćene nisu konkurentne. (vidjeti odlomke 44. do 49.).


71 Nakon što je preuzela odgovornost za projekt 2001. godine, Komisijina ažurirana poslovna argumentacija za SIS II nije uključivala temeljito ispitiva-nje svih troškova i očekivanih koristi. U tijeku projekta došlo je do znatnih izmjena troškova i očekivanih koristi. Početnim indikativnim procjenama troškova središnjeg sustava za prora-čun EU-a znatno je podcijenjen stvarni opseg potrebnog ulaganja (vidjeti sliku 8.). Ako se uzmu u obzir troškovi nacionalni sustava, ukupni je trošak sustava SIS II do kraja projekta iznosio oko 500 milijuna eura. Iako su susta-vom SIS II omogućene nove funkcije i veći kapacitet, glavna korist koja je u početku očekivana (povezivanje po-većanog broja zemalja članica nakon proširenja) postala je manje važna zbog provedbe sustava SISone4all u 2007. godini. Međutim usprkos ovim izmjenama, odluke o nastavku projek-ta donesene su bez temeljite ponovne procjene poslovne studije za SIS II kako bi se pokazalo da je to i dalje prioritet za instituciju te da je njegova isplati-vost ulaganja veća nego ona drugih mogućih rješenja (vidjeti odlomke 50. do 63.).

72 Komisija je tijekom prvog dijela pro-jekta stekla potrebna iskustva kako bi promijenila pristup tijekom završne faze projekta i dovršila sustav SIS II. Osim toga, iako Komisija nije provela službenu evaluaciju projekta, neka od iskustava iz projekta SIS II već je primijenila u pripremi drugih opsežnih informatičkih projekata (vidjeti odlom-ke 64. do 69.).


1. preporuka

Komisija bi rokove za projekte veza-ne za razvoj opsežnih informacijskih sustava trebala zasnivati na tehničkoj analizi zadataka koje je potrebno oba-viti, uzimajući u obzir rizike i složenost projekta.

2. preporuka

Komisija bi svojim sustavom za kor-porativno upravljanje informacijskom tehnologijom trebala osigurati svoju nadležnost za sve opsežne informatič-ke projekte. Ne bi trebala razlikovati in-formatičke projekte koji su financirani iz operativnih proračuna od projekata koji su financirani iz administrativnog proračuna. Komisija bi na početku pro-vedbe opsežnih informatičkih projeka-ta trebala uključiti informatičke struč-njake iz Glavne uprave za informatiku i iz drugih glavnih uprava. U odbor za upravljanje projektom trebala bi uključiti predstavnika iz Glavne uprave za informatiku. Komisija bi prilikom an-gažiranja vanjskih pružatelja usluga za rad na razvoju sustava trebala osigurati da za djelotvorno upravljanje ugovo-rom i nadzor nad radom pružatelja usluga razvoja sustava u potpunosti iskoristi vlastito stručno znanje kako bi smanjila rizik od neuspješnosti.

3. preporuka

Komisija bi trebala osigurati da pred-stavnici korisnika sustava razumiju i uzimaju u obzir poslovne potrebe i zahtjeve krajnjih korisnika.

4. preporuka

Odbor za upravljanje projektom trebao bi odobriti prijelaz projekta u sljedeću ključnu projektnu fazu uz pomoć po-stupka za odobrenje. Odbor za uprav-ljanje projektom i relevantno Komisiji-no tijelo za upravljanje informacijskom tehnologijom trebali bi odobriti poslovnu argumentaciju prije nego se s faze pokretanja projekta prijeđe na njegovo planiranje.

Poslovna bi studija trebala uključivati moguća alternativna rješenja, sveobu-hvatnu analizu troškova i koristi kojom se utvrđuju svi troškovi projekta i plan resursa kojim se utvrđuje potrebno osoblje sa strane korisnika i s informa-tičke strane.

Poslovna bi se studija trebala ažurirati te bi se u slučaju većih izmjena troško-va projekta, očekivanih koristi, rizika ili alternativnih rješenja trebalo zahtijeva-ti ponovno odobrenje.

5. preporuka

Komisija bi ključne odluke vezane za projekt trebala dokumentirati u dnev-niku odluka kako bi im se lako moglo ući u trag.

6. preporuka

U slučaju kada je u okviru projekta po-trebno da razni dionici razviju različite, ali međusobno ovisne sustave, Komi-sija bi trebala osigurati djelotvorno opće upravljanje projektom kako bi se koordinirao cijeli projekt.


7. preporuka

Komisija bi trebala osigurati da ugo-vori o razvoju opsežnih informacijskih sustava sadrže cijene manjih, pažljivo definiranih radnih paketa koji se mogu upotrijebiti kao osnova za prilagodbu projekta bez novih pregovora. Nada-lje bi Komisija trebala razviti opsežne informacijske sustave, i to korištenjem povezanih sastavnica koje se lako mogu ponovno upotrijebiti, na primjer s ciljem prosljeđivanja dovršenog rada jednog pružatelja usluga drugo-me. Iako zahtijeva ulaganje u dizajn sustava, ovim se pristupom razvoju softvera temeljenim na komponenta-ma smanjuje utjecaj izmjena zahtjeva i omogućuje iskorištavanje prednosti tehnoloških dostignuća te izbjegava-nje efekta tehničke ograničenosti na jednog pružatelja usluga.

8. preporuka

Komisija bi iskustva koja je stekla zaključcima revizije Suda trebala proslijediti glavnim upravama, kao i institucijama, agencijama te drugim tijelima EU-a. Komisija bi trebala prove-sti evaluaciju kojom bi se utvrdilo jesu li postignute očekivane koristi sustava SIS II.

IV. sudsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda gospodin Louis GALEA usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanom u Luxembourgu 18 ožujka 2014. godine.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPredsjednik

43Prilog

Kronologija sustava SIS II

Izvor: Europski revizorski sud.

Prilo

g

1985.potpisivanje

Schengenskog sporazuma

lipanj 2010.izmjena

planiranog roka za

dovršetak

prosinac 2008.izmjena

planiranog roka dovršetka

izrada sustava SIS II u tijeku


SIS

1+R

2

lipanj 2010.Vijeće odobrava

završnu fazu projekta

prosinac 2006. prvobitni rok

dovršetka

2011. ponovno

programiranje u Javi

SIS 1+R2

2006.obnova hardvera

SIS 1+R

1996.schengenske

zemlje odlučuju razviti SIS II

SIS I+RE

SIS 1+R

SIS 1

svibanj 2012.prolazak druge ključne točke

ožujak 2010.prolazak prve ključne točke




SIS

1+

SIS

1+R

POZADINA

POČETAKSUSTAVA SIS II

travanj 2013.

SIS II pušten u rad

listopad 2011.Uredba (EU) br. 1077/2011

o osnivanju Europske agencije za operativno upravljanje opsežnim

informacijskim sustavima

2009.Komisija osniva Odbor za upravljanje

globalnim projektom

lipanj 2009. zaključcima Vijeća dogovoreno

da je SIS 1+RE alternativno rješenje

prosinac 2007.SISone4all pušten

u rad, 9 novih zemalja članica

MosellePrinceza Marie-Astrid

1990.Konvencija o provedbi

Schengenskog sporazuma – postavljen temelj za Schen-genski informacijski sustav

(SIS)

2006.Uredba (EZ) br. 1987/2006

o uspostavi, djelovanjui korištenju sustava SIS II

2001.Uredbom (EZ)

br.2424/2001 Komisija preuzima odgovornost za

razvoj Sustava SIS II

2001.nordijske zemlje

uključene u SIS 1+ od studenog 2004. do siječnja 2005.

privremeni prekid projekta zbog žalbe

neuspješnog ponuđača

listopad 2004.potpisivanje

ugovora s tvrtkom Hewlett Packard

Steria

SIS

1

1995.uspostava schengenskog prostora

i puštanje u rad sustava SIS 1

prosinac 2008.pad na testovima operativnog

sustava

44

IV (b)Komisija je predstavila realan proračun za projekt 2010. kad je raspolagala potpunim informacijama, posebno o zahtjevima sustava.

IV (c)Zahtjevi sustava stalno su se razvijali (najčešće nakon što bi to zatražile države članice) što je prou-zročilo spomenuta kašnjenja i povećanje troškova. Osim toga, to je u velikoj mjeri utjecalo i na aspekt projekta povezan s upravljanjem ugovorima s obzi-rom na to da je zbog toga bilo potrebno nekoliko puta revidirati ugovor, čime nije olakšan odnos s izvođačem koji se morao neprestano suočavati s promjenama zahtjeva.

IV (d)U tom cijelom području politike koje se vrlo brzo razvijalo došlo je do nedostatka osoblja.

IV (f)Radni odnosi između Komisije i nekih država članica katkad su bili nategnuti tijekom početne faze pro-jekta SIS II. Međutim, Glavna uprava za unutarnje poslove razvila je na temelju istog ugovora s istim izvođačima još jedan opsežan informacijski sustav (VIS) u konstruktivnoj i skladnoj radnoj atmosferi s državama članicama i bez ikakvih nejasnoća/izazova u pogledu postupka donošenja odluka. To vrijedi i za razvoj baze podataka EURODAC.

Odnos sa Zajednicom za SIS nije bio tako jednosta-van zbog niza razloga kao što su prethodni sustav, složena struktura upravljanja, politička razmatranja koja se odnose na općeniti pristup nekih država članica prema povećanju schengenskog prostora.

Struktura upravljanja bila je složena, a odražavala je i zakonodavne zahtjeve i razvoj potreba dionika.

Sažetak

IIRazvoj sustava SIS II bio je pokrenut na temelju vrlo specifičnog pravnog i institucionalnog okvira koji se u to vrijeme primjenjivao na to područje politike. Vijeće je odlučilo razviti sustav SIS II na vlastitu inici-jativu i bez prijedloga Komisije.

Brojni zahtjevi nisu bili predviđeni od početka, već su dodani naknadno. Stoga ih Vijeće nije adekvat-no procijenilo pri utvrđivanju ciljnog datuma ili proračuna.

IIITo što sustav SIS II nije bio isporučen u skladu s procjenom ciljnog datuma i proračuna iz 2001. nije upitno i već je neko vrijeme poznato. Međutim, sustav koji je isporučen u mnogočemu se razlikovao od predviđenog. Komisija smatra da sustav SIS II pri-mjereno funkcionira i ispunjava potrebe korisnika.

IVKomisija je u više navrata opsežno izvješćivala o tome da će se sustav isporučiti kasnije i uz veći trošak nego što je početno bilo planirano i pred-viđeno. Objasnila je i da su glavni razlog za to bile znatne promjene zahtjeva sustava.

IV (a)Vijeće je početni rok za projekt odredilo na temelju vlastite analize i bez sudjelovanja Komisije.

Komisija je komunikacijama iz 2001. i 2003. privukla pozornost država članica na rizike povezane s tim rokom i pretpostavkama koje bi trebalo ispuniti (a koje na kraju nisu ispunjene) ako bi se nastojalo ispoštovati rok.

Odgovori Komisije

Odgovori Komisije 45

VII (h)Komisija može prihvatiti tu preporuku. Iskustva stečena iz revizije Suda podijelit će se s ostalim glavnim upravama i na tehničkoj razini i na razini upravljanja, te preko odgovarajućih mreža dosta-viti relevantnim agencijama, uključujući agenciju eu-LISA.

Utjecaj sustava SIS II procijenit će se 2016. (tri godine nakon što je SIS II pušten u rad) kako zahtijeva pravna osnova (članak 50. stavci 4. i 5. Uredbe (EZ) br. 1987/2006 i članak 66. stavci 4. i 5. Odluke 2007/533/PUP).

Uvod

01Početni Schengenski informacijski sustav (SIS 1) razvijen je kao međuvladin projekt koji je vodila Francuska i pušten je u rad 1995. (također ranije nego što je bilo predviđeno). Nastavio je s radom pod francuskim rukovodstvom do 2013., kad ga je zamijenio SIS II, iako se struktura i funkcije tih dvaju sustava znatno razlikuju.

Komisija smatra da bi se u usporedbi između počet-nog roka i stvarnog datuma isporuke trebala u obzir uzeti velika razlika između prirode početno zami-šljenog sustava i prirode onog koji je isporučen.

02Godinu dana nakon što je SIS 1 započeo s radom, schengenske zemlje u prosincu 1996. odlučile su početi s radom na određivanju elemenata i zahtjeva za SIS II. Vijeće je odlučilo izraditi SIS II na temelju studije izvedivosti provedene 1998. i niza savjeto-vanja među državama članicama koja su dosegnula vrhunac švedsko-belgijskom inicijativom koja je bila temelj za prvu pravnu osnovu sustava SIS II.

IV (g)Tijekom projekta SIS II Komisija je u potpunosti slijedila pravila Financijske uredbe i pregovarala u najboljem interesu proračuna Unije.

VPočetni poslovni argumenti bili su analizirani u Vijeću bez službene uloge Komisije. Projekt je tije-kom svojeg trajanja počeo ovisiti o suodlučivanju i suzakonodavci su potvrdili da SIS II nastavlja biti apsolutni prioritet bez obzira na probleme na koje su naišli.

Komisija je provela sustavnu ponovnu procjenu troškova u ključnim točkama projekta kad je to bilo opravdano zbog uvođenja novih elemenata i uvijek je transparentno obavješćivala o proračunskim pita-njima, kako je određeno odlomkom 70. točkom (b).

Od Komisije se nije zahtijevalo da procjenjuje ili prati nacionalne izdatke za SIS II.

VIKomisija potvrđuje da je zaista stekla i primije-nila ključna iskustva iz razvoja ovog sustava. Ipak, potrebno je prepoznati da su razvoj sustava SIS II i njegova provedba vrlo specifični poduhvati čije je korake teško ponoviti u drugim informacijskim sustavima.

VIIVećina preporuka Suda odražava Komisijine sustave upravljanja informacijskom tehnologijom koji su uspostavljeni 2010.


Opažanja

09Vijeće je odlučilo izraditi SIS II na temelju studije izvedivosti provedene 1998. i niza savjetovanja među državama članicama koja su dosegnula vrhunac švedsko/belgijskom inicijativom koja je bila temelj za prvu pravnu osnovu sustava SIS II. Odlu-kom Vijeća datum početka rada fiksno je predviđen za kraj 2006. Komisija nije imala službenu ulogu u zakonodavnom postupku.

Osim izvješćivanja u svakom Godišnjem izvješću o radu od 2001. o napretku i glavnim poteškoćama u projektu, Komisija je u komunikacijama iz 2001. i 2003. usmjerila pozornost država članica na rizike povezane s tim rokom i pretpostavkama koje bi tre-balo ispuniti (a koje na kraju nisu ispunjene) bude li se pokušalo ispoštovati taj rok.

Kako u Komunikaciji iz 2001. (COM(2001) 720), tako i detaljno u naknadnoj studiji izvedivosti koju je proveo vanjski izvođač pažljivo su procijenjene poslovne potrebe koje bi trebao ispunjavati novi sustav, tehnički odabiri i njihov utjecaj, vremenski slijed i proračun projekta te rizici i ograničenja povezana s njegovim razvojem.

Na temelju toga Vijeće se za potrebe nastavka projekta u 2003. odlučilo za jednu od predloženih opcija provedbe (ali ne za onu koja je preporučena na temelju studije izvedivosti).

Pravni okvir sustava SIS II finaliziran je tek krajem 2006.

10Početni rok koji je postavilo Vijeće zaista nije bio realan s obzirom na to da je bio utvrđen uglavnom na temelju političkih razmatranja, a ne stabilnog skupa zahtjeva sustava i realne tehničke analize opsega posla.

Države članice surađivale su unutar međuvladina okvira i Komisija nije bila uključena.

Nakon što je Komisiji povjeren razvoj sustava SIS II, ona je pokrenula studiju izvedivosti kako bi proci-jenila poslovne potrebe koje bi trebao ispunjavati novi sustav, tehničke odabire i njihov utjecaj, vre-menski slijed i proračun projekta te rizike i ograni-čenja povezana s razvojem. Tu studiju izvedivosti provelo je 2003. konzultantsko društvo. Na temelju toga Vijeće se za potrebe nastavka projekta odlu-čilo za jednu od predloženih opcija provedbe (ali ne za onu koja je preporučena na temelju studije izvedivosti).

03Iako je istina da su glavni razlozi za razvoj sustava SIS II bili potreba za povezivanjem novih država čla-nica schengenskog prostora i iskorištavanje najnovi-jih tehnoloških postignuća, važni politički događaji poput napada u rujnu 2001. promijenili su područje primjene projekata te se konačni sustav uvelike razlikuje od onog zamišljenog u početku.

Revizijski opseg i pristup

05Komisija je izvijestila o razlozima za kašnjenje i troškove veće nego što se na početku planiralo te za poteškoće nastale u vezi s projektom uključujući u svakom Godišnjem izvješću o radu Glavne uprave za pravosuđe, slobodu i sigurnost, kasnije Glavna uprava za unutarnje poslove, od 2001.


16U pogledu stručnog znanja u timu Komisija pod-sjeća da se stručni tim za SIS II uglavnom sastojao od osoba koje su ili bivši članovi osoblja iz bivših projekata za SIS 1 država članica ili koje su bile zaposlene u društvima za informacijsku tehnologiju prije pridruživanja Komisiji. U projektu za VIS bilo je dostupno jednako stručno znanje. Glavna uprava za informatiku, Glavna uprava za informatičko druš-tvo i Glavna uprava za poduzetništvo i industriju pružile su Glavnoj upravi za unutarnje poslove potporu, posebno tijekom prvih godina projekta. Usto je u vrlo ranoj fazi projekta (u travnju 2002.) potpisan namjenski ugovor s društvom Unisys kako bi se nadoknadio nedostatak unutarnjih resursa u području upravljanja kvalitetom.

Komisija smatra da se učinkovito upravljalo tim ugovorom. Na primjer, Komisija je od početka upotrebljavala tjedne sastanke s izvođačem kako bi izrazila svoje razočaranje s kvalitetom isporuče-nog proizvoda i zatražila korektivne mjere. Komi-sija je već u listopadu 2005. od izvođača zatražila promjenu voditelja projekta te joj je taj zahtjev ispunjen. Međutim, kako je navedeno u dokazima Gornjeg doma parlamenta Ujedinjene Kraljevine iz bilješke 22., razina osoblja značila je da nije bilo moguće predvidjeti i spriječiti nedovoljnu uspješ-nost izvođača razvoja sustava. Kako je navedeno u bilješci 21., Služba za unutarnju reviziju utvrdila je da za upravljanje sve većom razinom eksternaliza-cije usluga nije bilo dovoljno osoba.

17Obustava ugovora u trajanju od nekoliko mjeseci bila je posljedica toga što je ponuđač iskoristio svoje pravo osporavanja pred Sudom odluke o dodjeli ugovora. Vrednovanje ponuda provedeno je u skladi s objavljenim kriterijima i metodom koji su bili poznati svim ponuđačima koji su se odlučili prijaviti i koje su svi ti ponuđači prihvatili.

11Svaki raspored za SIS II temeljio se na najboljim informacijama dostupnima u to vrijeme i o njemu se prethodno raspravljalo s državama članicama.

Nakon donošenja pravne osnove, jedini parametar specifikacija koji je podlijegao promjenama bila je veličina sustava, što je povezano s upotrebom sustava u državama članicama. Taj rizik, koji se tijekom projekta procjenjuje u kontekstu upotrebe sustava SIS 1+ u novim državama članicama, zaista se ostvario jer je upotreba bila intenzivnija nego što se u početku bilo očekivalo. Međutim, čak da je SIS II dostavljen u skladu s početnim rasporedom koji je Vijeće donijelo 2001., sustavu bi bila potrebna nadogradnja kapaciteta jednakih razmjera kao ona provedena u okviru proširenja projekta iz 2010. (vidi sliku 7.) (konačna delta vrijednost).

14Unutar Glavne uprave za pravosuđe, slobodu i sigurnost od 12. prosinca 2002. stvorena je nova jedinica „Opsežni informacijski sustavi” za iskorišta-vanje sinergija između većih projekata povezanih s informacijskom tehnologijom i područja politike unutarnjih poslova: SIS II, EURODAC i VIS (Vizni informacijski sustav)

15Komisija se slaže da je za projekt u početnim godi-nama predviđen nedovoljan broj osoblja i da je osoblje projekta SIS II predano i stručno, iako je pod stalnim preopterećenjem. U uzastopnim godišnjim izvješćima o radu iz GU JLS ukazivalo se na općeniti nedostatak osoblja s kojim je općenito suočen GU, a posebno u pogledu sustava SIS II.

Međutim, Komisija ne smatra da se razina prometa razlikovala od one usporedivih službi Komisije. Dapače, ključni dionici kao što je programski službe-nik ostali su na dužnosti od početka do kraja.


19Testovi operativnog sustava 2008. (koji nisu uspjeli) bili su tek jedna faza testiranja sustava SIS II. Struk-tura testova sustava SIS II osmišljena je kako bi se omogućilo postupno povećanje razine njihove složenosti. S takvim pristupom testiranju moguće je u zadanoj fazi utvrditi probleme koji nisu bili pret-hodno otkriveni (zbog same prirode već provedenih testova). Cijela je svrha iskoristiti različite faze kako bi se utvrdili (po mogućnosti svi) mogući problemi prije nego što se sustav pusti u rad. Tako je bilo 2008. te tijekom završne faze projekta nakon 2009. (a pristup testiranju ostao je isti tijekom projekta).

Dodatna radna mjesta od 2007. omogućila su pro-jektnom timu da zaposli više osoblja s odgovaraju-ćim iskustvom.

22Komisija napominje da se odbor za SISVIS bavio i sustavom VIS zbog čega je ostalo manje slobod-nog vremena za raspravljanje o sustavu SIS II. To je za većinu stručnjaka za SIS II bio izvor frustra-cije. Točnije, većina problema o kojima bi se inače bilo raspravljalo na odboru za SISVIS zapravo se raspravljalo na radnoj skupini SIS-TECH koja je bila odgovorna za probleme povezane sa sustavom SIS 1. Mnogi tehnički problemi povezani sa susta-vom SIS II mogli bi imati utjecaj na SIS 1, što je razlog zašto su mnoge države članice zahtijevale da se i o tim problemima raspravi na radnoj skupini SIS-TECH.

Zaključci predsjednika Suda doneseni su u postupku naloga u kojem Sud prema definiciji ne zauzima konačni stav do svršetka potpunog kontradiktornog postupka, ali mora zauzeti privre-meni stav kako bi izdao nalog i to mora učiniti bez potpune rasprave o predmetu. Zaključi su stoga bitni samo za postupak naloga, ali ne omogućuju donošenje zaključaka o konačnom stavu Suda te ni na koji način ne postavljaju temelj za konačnu pre-sudu. Metoda vrednovanja stoga nikad nije ispitana pred Sudom jer je podnositelj žalbe povukao svoj zahtjev.

Vrednovanje ponuda provedeno je u skladu s objav-ljenim kriterijima i metodom.

Ne postoje dokazi da se izračunom ponderiranog prosjeka bi ili ne bi dobio drukčiji rezultat za rezul-tate stavki fiksnih cijena. S metodološke strane ne postoji savršeno rješenje za donošenje odluka na temelju odabira s više kriterija.

Komisija bi htjela jasno izjaviti da je primila dvije dobre ponude koje su bile vrlo slične, a odluka je donesena uz poštovanje pravila. Druga pravila mogla bi dovesti do drukčije odluke, ali se Komisija obvezala na poštovanje odabranih pravila.


24 (c)Komisija je poticala i organizirala izravni kontakt između glavnog izvođača razvoja sustava i država članica, ali, kao što je preporučeno u skladu s metodologijom i najboljom praksom za projekte informacijske tehnologije, takav kontakt/interak-cija morali su se organizirati u određenom okviru. Izvođači bili su prisutni na sastancima odbora i naci-onalnih voditelja projekta koji su se održavali barem jednom mjesečno. Postojao je i službeni ciklus revi-zije dokumenata, čime se nacionalnim stručnjacima omogućilo da ocijene tehničke specifikacije koje su se zatim službeno podnosile Odboru za SISVIS na odobrenje.

U pogledu objave ugovora, jedan se član konzorcija HPS-a protivio objavi ugovora.

24 (d)Vijeće je odlučilo da je u 2001. sustav SIS II potreban i zadržalo svoj stav u sljedećim odlukama Vijeća pri kojima je opisalo dosljednu provedbu sustava SIS II kao „apsolutni prioritet”.

25 (a)Nakon obustave testa operativnog sustava 2008. zbog niza problema sa središnjim sustavom, Komi-sija je od siječnja 2009. na snagu stavila pristup za upravljanje globalnim projektom SIS II. To je učinila kako bi se osigurala potrebna dosljednost između razvoja središnjeg sustava i nacionalnih sustava. (COM(2009)133). Taj je pristup uključivao nesluž-beno tijelo koje se sastojalo od ograničenog broja (osam) stručnjaka iz država članica imenovanih u „Odbor za upravljanje globalnim projektom” koji je uspostavljen radi poboljšanja suradnje i pru-žanja izravne potpore država članica središnjem projektu za SIS II. Taj globalni pristup pozdravljen je u zaključcima Vijeća o sustavu SIS II od 26. do 27. veljače 2009.

23Okruženje u kojem se razvijao sustav SIS II bilo je složenije od okruženja koje je doživjela Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju. Za to su postojali brojni razlozi, poput činjenice da se sustav SIS II temeljio na prethodnom sustavu, da je imao složenu strukturu upravljanja te zbog razmatranja povezanih s politikom u pogledu općenitog pri-stupa nekih država članica proširenju schengenske zone i promjenjivim zahtjevima sustava.

Okvir 2.Prevladavajuća okružja za razvoj novog kompjuteri-ziranog tranzitnog sustava i sustava SIS II značajno su se razlikovala u smislu političkih i institucionalnih izazova. Nadalje, razvoj novog kompjuteriziranog tranzitnog sustava odvijao se u okruženju koje se temeljilo na dugoj tradiciji suradnje s državama čla-nicama (koja je započela početkom 90-ih godina). Potpora povjerenju među svim uključenim partne-rima bile su odavno uspostavljene mreže.

24 (a)Komisija prihvaća da u ranoj fazi na projektu nije zaposlila dovoljno osoblja. To je bilo vrlo jasno objavljeno u Godišnjem izvješću o radu Glavne uprave.

Komisija potvrđuje da nije bila jedan od krajnjih korisnika sustava ni krajnji korisnik sustava VIS i baze podataka Eurodac. U skladu s tim morala se osloniti na doprinos poslanika iz država članica na sastancima nacionalnih voditelja projekta i ad hoc radnih skupina te na stručnjake iz država članica koji su bili nacionalni stručnjaci koje su Komisiji uputile države članice.


30Komisija se slaže da je zbog naknadnih promjena zahtjeva sustava postalo potrebno izmijeniti ugovor o razvoju, čime se pridonijelo kašnjenju. Komisija nije mogla kontrolirati koliko će vremena biti potrebno za postizanje dogovora o zahtje-vima sustava i donošenje odgovarajućih pravnih instrumenata.

32Promjena kapaciteta sustava nije posljedica kaš-njenja, dapače, ona je pridonijela kašnjenju. Do nje je došlo najvećim dijelom zbog toga što su države članice podnijele veći broj transakcija nego što su na početku bile predvidjele (čime se neizravno pokazuje dodana vrijednost sustava SIS). To sed-merostruko povećanje kapaciteta (tj. trenutačni se kapacitet sustava može proširiti na sto milijuna zapisa) moralo je imati utjecaj na rok i troškove. S druge strane, iz toga je vidljivo da je nestabilnost zahtjeva sustava bila glavni uzrok kašnjenja i pove-ćanja troškova.

34Komisija smatra da je razvoj troškova potrebno staviti u kontekst. Svaka se procjena temeljila na promijenjenom skupu zahtjeva: Zahtjevi i veli-čina sustava SIS II znatno su se promijenili tijekom projekta, najčešće nakon što bi to zatražile države članice ili krajnji korisnici:• za sustav SIS II na početku se pretpostavljalo da

će raditi s najvećim kapacitetom od 15 milijuna zapisa, što je prošireno na 70 milijuna (uz daljnju mogućnost proširenja na 100 milijuna zapisa pre-ma potrebi);

• testni je pristup revidiran te je u njega uključen test usklađenosti za sustave svih država članica;

25 (b)Zahvaljujući povećanom broju osoblja koje je Komisija osigurala za projekt nakon 2007., mogla je poboljšati svoje upravljanje projektom i komunikaciju.

26Komisija u potpunosti podupire nalaze Centra za europske političke studije (CEPS) u pogledu složene strukture upravljanja za sustav SIS II. CEPS zaista navodi da „...čak i nakon što se Europskoj komisiji omogućila stručnost za upravljanje projektom SIS II i nakon proširenja postupka suodlučivanja čime je dodatno ojačana zakonodavna uloga Komisije i Europskog parlamenta, (određene) države članice nisu bile spremne prepustiti kontrolu nad alatom koji je toliko bitan za upravljanje sigurnošću i migracijom. Pojavile su se strategije za zadržavanje vlasništva nad projektom, uključujući širenje stručnih skupina i prijedlog za SIS 1 + RE kao „međuvladinu” alternativu sustavu SIS II.”

28Komisija može samo izraziti žaljenje što velik dio ispitanika nije bio upoznat sa strukturom za dono-šenje odluka s kojom su se složile države članice.

29Komisija smatra da je to što su se zahtjevi sustava stalno razvijali (najčešće nakon što bi to zatražile države članice) bilo glavni uzrok kašnjenja i pove-ćanja troškova. To je utjecalo i na aspekte projekta povezane s upravljanjem ugovorima s obzirom na to da je zbog toga bilo potrebno nekoliko puta revi-dirati ugovor, čime nije olakšan odnos s izvođačem koji se morao neprestano suočavati s promjenama zahtjeva. Zato se povećao i opseg Komisijina posla povezanog s upravljanjem ugovorima.


41Prije 2009. program i struktura za upravljanje pro-jektom glavnog izvođača nekoliko puta nisu uspjeli ispuniti ugovorne obveze. Komisija nije oklijevala zatražiti nekoliko promjena sastava upravljačkog tima glavnog izvođača.

42Komisija se slaže da su promjene zahtjeva sustava uzrokovale povećanje troškova. Uzrokovale su i kašnjenje.

43U primjeru Suda prikazan je utjecaj nestabilnosti zahtjeva sustava.

44Obujam tako nastalih povećanja troškova (izmjene 12., 13., 15.) odgovarao je glavnim pro-mjenama zahtjeva projekta, odnosno: veličini i kapacitetu sustava SIS II, uspješnosti, pristupu migraciji, pristupu testiranju i službama za potporu državama članicama tijekom testiranja, ili potpori koju je trebalo dati za operativno upravljanje susta-vom. Komisija smatra da predloženi pristup radnih paketa može biti uspješan jedino kad su svi zahtjevi poznati od početka. U ovom slučaju nije bilo tako zbog nestabilnosti zahtjeva sustava. Pristupom radnih paketa ne bi se spriječilo povećanje troškova povezano s različitim dizajnom mreže ili novim zahtjevima u pogledu kapaciteta.

• dodatni testovi u ključnim točkama 1. i 2. koje je uvelo Vijeće morali su se dodati u postojeći plan testiranja, što je dovelo do produženog trajanja i dodatnih zadataka zbog čega su nastali dodatni troškovi;

• Novi pristup migraciji nakon 2010. koji je zahtijeva-lo Vijeće uključivao je rezervno rješenje za koje je bio potreban pretvarač s pomoću kojeg bi se mo-gla provesti ne samo pretvorba podataka za SIS 1 u podatke za SIS II već i pretvorba u suprotnom smjeru, što je opet dovelo do dodatnih troškova.

36Komisija je stalno nastojala prikazati jasnu sliku troškova na temelju raspoloživih podataka. To je posebno učinjeno u kontekstu Godišnjeg prora-čunskog postupka te u svakom izvješću o napretku u pogledu sustava SIS II. Sud daje primjer mreže: prijelaz, na zahtjev država članica, na namjensku mrežnu infrastrukturu koja se temelji na virtualnoj privatnoj mreži (VPN) na mreži s-TESTA umjesto upotrebe već postojeće infrastrukture na mreži s-TESTA (europska domena) kako je početno bilo predviđeno zaista je znatno utjecao na proračun. Da je Komisija upotrijebila europsku domenu kako je početno bilo predviđeno i kako čini za bazu poda-taka Eurodac, troškovi bi bili puno manji. Komisija je tek 2005., kad je bio poznat završni dizajn mreže, mogla ponovno procijeniti troškove mreže, što je i učinila u Komunikaciji COM(2005)236. Ipak, troš-kovi mreže objavljivani su svake godine u nacrtu proračuna koji je predložen proračunskom tijelu.

40Iznos ugovorne kazne nametnute izvođaču izraču-nan je nakon temeljitog vrednovanja ugovornog stanja koje su proveli i pravna služba Komisije i vanj-sko odvjetničko društvo: U tom je trenutku to bio najveći mogući iznos u skladu sa zakonom.


49Komisija smatra da su pregovori o izmjeni 15. prove-deni u skladu s najboljom praksom za pregovaračke postupke.

Nije bitno jesu li cijene koje je izvođač bio predlo-žio na početku bile dvostruko više ili ne. Bitna je konačna razina cijena postignuta nakon pregovora i pravno jamstvo najboljih cijena za kupce u slučaju bilo kakvih odstupanja pri provedbi/isporuci. To što je Komisija provjerila cijene uzorka stavki u uspo-redbi s onima koje upotrebljava Glavna uprava za informatiku u svojim okvirnim ugovorima daljnje je jamstvo da je u postupku dobivena najbolja moguća cijena.

Komisija ponavlja da smatra da je primijenjeno rješenje zaista bilo financijski realno.

53Kako napominje Sud, s obzirom na to da je sustav SIS II bio projekt informacijske tehnologije razvi-jen za države članice, a ne za Komisiju, nije spadao u opseg Komisijina programa za upravljanja infor-macijskom tehnologijom koji je pušten u rad 2004. Ne dovodeći to u pitanje, Glavna uprava za infor-matiku sustavno je sudjelovala u mjesečnim sastan-cima Odbora za upravljanje projektom do kraja 2008. uz samo jedan prekid između svibnja i listo-pada 2008. Nadalje, Glavnoj upravi za informatiku svake su godine dostavljane informacije o razvoju sustava SIS II u okviru vježbe „Schema Directeur”.

54Nakon što je postala odgovorna za projekt, Komi-sija je morala započeti s razvojem sustava SIS II na temelju poslovne argumentacije koju je pripremilo Vijeće, a koja nije uključivala temeljitu procjenu svih troškova, očekivanih koristi i alternativa.

Zajednički odgovor na odlomke 45 i 46Već u vrijeme prve izmjene ugovora Komisija je utvrdila tehničke razloge (tj. situaciju u kojoj se tehnički mora ekskluzivno poslovati s pobjednikom početnog ugovora) kao temelj za izmjenu ugovora pregovaračkim postupkom. Međutim, za prvu su izmjenu dvije opcije predviđene u Financijskoj uredbi (tj. opcija ”najviše 50 % dodatnih usluga” i opcija „tehničke ekskluzivnosti”) bile su jednako opravdane i odgovarajuće. U tom je kontekstu Komisija odlučila za prve izmjene primijeniti prvu opciju. Za drugu se opciju odlučila tek kada je preo-stala kao jedina moguća opcija.

47Komisija smatra da, iako se modularnom pri-stupu daje prednost kad ga je moguće primijeniti i posebno kad su zahtjevi sustava stabilni, to nije bio slučaj sa sustavom SIS II. Osim toga, sustav SIS II vrlo je složen, posebno prilagođen sustav koji uključuje migraciju prethodnog sustava. Modularni pristup doveo bi do znatnih problema za prelazak i u konačnici problem odgovornosti jer bi izvođač za jedan modul mogao izbjeći odgovornost okriv-ljujući pretpostavljene nedostatke drugih modula za tehničke probleme. Odluka o odabiru stoga je donesena namjerno (i potpuno transparentno s obzirom na to da su poziv za ponudu revidirali stručnjaci iz država članica) kako se ne bi upotrije-bio modularni pristup. Usto, potrebno je napome-nuti da u vrijeme pokretanja projekta metodologija RUP nije bila na snazi u Komisiji.

48Izvođač u određenim fazama ugovora nije bio dovoljno uspješan, za što je platio kazne u skladu s ugovorom.


56U pogledu financiranja nacionalnih razvoja, Komi-sija je 2011. poduzela znatne napore kako bi sma-njila rizik od kašnjenja zbog nedostatka financijskih sredstava za države članice pozivanjem nacionalnih nadležnih tijela da daju veću važnost sustavu SIS II u okviru svojih postojećih nacionalnih dodjela sred-stava iz Fonda za vanjske granice i organiziranjem poziva za podnošenje prijedloga za hitne mjere u okviru mjera Zajednice u okviru Fonda za vanj-ske granice iz kojeg se s dodatnih 7,5 milijuna EUR financira osam država članica kojima su dodatni resursi najpotrebniji (zemlje kojima su dodijeljene vrlo male potpore iz Fonda za vanjske granice i/ili za koje su sredstva iz Fonda raspodijeljena na druge ključne prioritete u području vanjskih granica). Ti su projekti pokrenuti krajem 2011.

57Države članice izvijestile su da je sustav SIS II donio znatne koristi u smislu uspješnosti i kapaciteta.

Komisija potvrđuje da je rizik od povrede ugleda u slučaju neuspjeha u razvoju postao važniji pri kraju projekta kako je vidljivo iz zadrški izraženih u godišnjim izvješćima o radu Glavne uprave za unutarnje poslove od 2008. do 2012. To odražava realno razmatranje o financijskom upravljanju (da se već izvršena ulaganja ne troše uzalud).

58Poput velike većine ispitanika, i Komisija smatra da je sustav SIS II imao znatne dodatne funkcije kojima su krajnjim korisnicima pružene neposredne vidljive praktične prednosti u odnosu na sustav SIS 1.

54 (a)U pravnim instrumentima sustava SIS II navodi se da su države članice odgovorne za razvoj nacionalnih sustava. Vijeće je tijekom projekta stvorilo dvije skupine kako bi pratilo nacionalni razvoj (što uklju-čuje troškove): projektnu skupinu za SIS II i prijatelje projekta SIS II. Komisija je bila članica tih dviju sku-pina te je neprestano nastojala prikupiti informacije o nacionalnim projektima, ali joj to nije uspijevalo.

U Komunikaciji iz 2003. opisan je temelj za raspo-djelu troškova za razvoj sustava SIS II koji su ras-podijeljeni između Unije i država članica. U njoj je opisan i proračun za razvoj središnjih sustava, ali ne i procjena troškova razvoja nacionalnih sustava s obzirom na to da taj razvoj nije bio u okviru pod-ručja primjene te Komunikacije. Komisija nije imala kontrolu nad tim troškovima ni informacije o njima (osim kad su sufinancirani iz Fonda za vanjske granice).

54 (b)Komisija se ne slaže da je trebala predstaviti novu analizu koristi od projekta nakon što je Vijeće doni-jelo odluku. U to je vrijeme Vijeće imalo isključivu nadležnost za donošenje početne pravne osnove za sustav SIS II.

54 (c)Vijeće je samo isključilo mogućnost proširenja sustava SIS 1 u svojoj odluci od 6. prosinca 2001. o razvoju druge generacije Schengenskog infor-macijskog sustava (SIS II) (2001/886/PUP). Komisija nije imala službenu ulogu u tom zakonodavnom postupku.


61Vijeće je u veljači 2009. ponovno potvrdilo da je brzo puštanje u rad sustava SIS II i dalje apsolutan prioritet. (usporedi bilješku 63.)

U lipnju 2009. Vijeće je odlučilo nastaviti s razvojem sustava SIS II na temelju detaljnog izvješća pred-sjedništva i Komisije o budućem smjeru sustava SIS II koje je sadržavalo analizu utjecaja dvaju sce-narija na, među ostalim, troškove za proračun EU-a, tehničku izvedivost i rizike.

62Kako je Komisija objasnila u dokumentu SEC(2010) 436, završna verzija, bilo je vjerojatno da će razvoj sustava SIS II na temelju rješenja SIS 1 + RE imati znatan utjecaj na nacionalne projekte. Te bi troškove države članice mogle procijeniti samo za svaki projekt zasebno, zbog čega oni nisu bili dio izvješća o usporedbi.

63Komisija bi htjela naglasiti da je zbog uključivanja dvaju testova u ključnim točkama, kao što je to zatražilo Vijeće u svojim Zaključcima iz lipnja 2009., došlo do produženja trajanja i povećanja troškova projekta.

66Komisija je iskustvo stečeno iz projekta SIS II opi-sala u svojoj Komunikaciji iz 2010. (COM(2010)385, str. 27.) i u prijedlogu za uspostavu agencije nami-jenjene za upravljanje i razvoj opsežnih sustava za informacijsku tehnologiju u području te politike (COM(2010)93).

59Komisija smatra da je, u usporedbi s prethodnim sustavom, SIS II korisnicima donio znatne funkcio-nalne i nefunkcionalne koristi.

Na primjer, zahvaljujući mnogo bogatijem sadržaju (kao što su fotografije, preslike europskih uhidbenih naloga...) veličina upozorenja u sustavu SIS II u pro-sjeku je znatno veća nego u okviru sustava SIS 1. Međutim, ta se upozorenja prenose bez smanjenja uspješnosti. Sustav SIS 1 nije izrađen za prijenos takvih upozorenja.

Konačno, sustav SIS II pruža mogućnost rukovanja velikim obujmom izravnih upita u središnjoj bazi podataka (240 upita u sekundi), dok SIS 1 nije imao tu funkciju. Pet država članica za sve svoje transak-cije u okviru sustava SIS II oslanja se isključivo na tu funkciju.

60Razmjer problema s kojima se suočava projekt SIS II postao je jasan tek u fazi neuspjelog testa operativ-nog sustava (krajem 2008.) kad je započeta interak-cija središnjeg sustava s podsustavima nacionalnih sustava. Komisija je izrazila zadršku u pogledu sustava SIS II u Godišnjem izvješću o radu Glavne uprave za unutarnje poslove iz 2008. i najavila akcij-ski plan.

U pristupu oko kojeg su se složili svi dionici i Komi-sija zajedno s državama članicama i za koji je pomoć pružio Odbor za upravljanje globalnim projektom revidirane su specifikacije u pogledu veličine, provedene tehničke promjene u cilju poboljšanja čvrstoće i pouzdanosti sustava te provedene pro-mjene u načinu testiranja sustava SIS II i provedbe same migracije.

Na kraju tog postupka za koji je bilo potrebno podosta vremena, iako je proveden u najkraćem mogućem roku, Komisija je donijela novi, realan ras-pored koji su poduprli svi dionici i finalizirala razvoj projekta SIS II u skladu s tim rasporedom.


- u travnju 2010. u Izvješću o globalnom raspore-du i proračunu za puštanje u rad druge genera-cije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (SEC(2010) 436),

- u rujnu 2010. u Izvješću o globalnom rasporedu i proračunu za puštanje u rad druge generaci-je Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) (SEC(2010) 1138).

Nadalje, svako izvješće o napretku od 2003. sadrža-valo je odjeljak o izvršenju proračuna.

70 (c)Zahtjevi sustava stalno su se razvijali (najčešće nakon što bi to zatražile države članice) što je pro-uzročilo kašnjenja i povećanje troškova. Osim toga, to je utjecalo i na aspekt projekta povezan s uprav-ljanjem ugovorima s obzirom na to da je zbog toga bilo potrebno nekoliko puta revidirati ugovor, čime nije olakšan odnos s izvođačem koji se morao neprestano suočavati s promjenama zahtjeva.

70 (d)Nedostatak osoblja zabilježen je na cijelom tom području politike koje se vrlo brzo razvijalo.

70 (f)Ista jedinica Glavne uprave za unutarnje poslove koja je radila na projektu SIS II na temelju istog ugovora s istim izvođačima isporučila je još jedan opsežan informacijski sustav (VIS) u konstruktivnoj i skladnoj radnoj atmosferi s državama članicama, i bez dvosmislenosti/izazova u pogledu postupka donošenja odluka. To vrijedi i za razvoj baze poda-taka EURODAC.

Postojali su razlozi u temelju lošeg odnosa za zajed-nicom za SIS (npr. prethodni sustav, složena struk-tura upravljanja, nerealno političko usmjerivanje projekta itd.).

67Komisija bi htjela naglasiti da metodologija za upravljanje projektima (PM2) ili slična metodologija nisu postojale kad je pokrenut projekt SIS II.

68 (a)Revizija Ugovora znači da bi se o svim novim zako-nodavnim aktima o razvoju opsežnih projekata informacijske tehnologije odlučivalo između Vijeća i Parlamenta na temelju prijedloga Komisije. U 2001. nije bilo tako.

69 (a)U Komisijinim prijedlozima iz 2011. za Višegodišnji okvir 2014.–2020. (COM(2011) 749, str. 8.) predviđeno je financiranje razvoja i rada središnjih i nacionalnih sustava.

Zaključci i preporuke

70 (a)Komisija je komunikacijama iz 2001. i 2003. privukla pozornost država članica na rizike povezane s tim rokom i pretpostavkama koje bi trebalo ispuniti (što se na kraju nije dogodilo) ako bi se nastojalo ispoštovati rok.

70 (b)Komisija je sustavno ponovno procjenjivala troš-kove u ključnim točkama projekta kad bi to bilo opravdano zbog novih elemenata te je transpa-rentno obavješćivala o pitanjima povezanima s proračunom:

- troškovi mreže ponovno su vrednovani 2005. (COM(2005)236),

- u svibnju 2009. u zajedničkom izvješću Komisije/predsjedništva o daljnjem smjeru sustava SIS II (dokument Vijeća 10005/09),


Komisija nije u mogućnosti potvrditi iznos od 500 milijuna EUR koji je navelo Vijeće. S obzirom na to da su nacionalni troškovi izvan opsega razvoja financirani centralno iz proračuna EU-a, nije posto-jao razlog da ih se uključi u financijska izvješća priložena uz prijedlog zakona. Od Komisije se nije zahtijevalo da procjenjuje ili prati nacionalne troš-kove za SIS II.

Komisija je provela sustavnu ponovnu procjenu troškova u ključnim točkama projekta kad je to bilo opravdano zbog uvođenja novih elemenata i uvijek je transparentno obavještavala o proračunskim pita-njima, kako je određeno odlomkom 70. točkom (b).

72Komisija potvrđuje da je zaista stekla ključno isku-stvo iz razvoja opsežnih informacijskih sustava koje je već primijenila, posebno u dizajnu paketa mjera za pametne granice. Međutim, za taj se projekt mora smatrati da je projekt svoje vrste zbog razloga navedenih u prethodnim odlomcima.

1. preporukaKomisija može prihvatiti tu preporuku koja odražava njezine sustave upravljanja informacijskom tehno-logijom koji su uspostavljeni 2010. Točnije, tijekom analize projekata povezanih s informacijskom tehnologijom koje je proveo Odbor za upravljanje projektima informacijskih sustava (osnovan krajem 2010)., ta su razmatranja pomno ispitana. Provodi se savjetovanje i s glavnom upravom nadležnom za informacijsku tehnologiju (Glavna uprava za informatiku) na razini faze procjene utjecaja kad nova inicijativa Komisije sadržava element povezan s informacijskom tehnologijom.

70 (g)Komisija može samo izraziti žaljenje što općenito mnogi dionici nisu uvažili dogovor o donošenju odluka koji je vrijedio za projekt SIS II.

Složena struktura upravljanja bila je izvor poteškoća pri upravljanju projektom.

70 (h)Tijekom projekta SIS II Komisija je u potpunosti pra-tila pravila Financijske uredbe i pregovarala u najbo-ljem interesu proračuna Unije.

71Komisija podsjeća da su države članice sastavile poslovnu argumentaciju i provele potrebne pripre-mne procjene unutar međuvladina okvira. Vijeće je svoju odluku o izradi sustava SIS II donijelo na temelju studije izvedivosti provedene 1998. i niza savjetovanja među državama članica koja su dose-gnula vrhunac švedsko-belgijskom inicijativom koja je bila temelj za prvu pravnu osnovu sustava SIS II.

Komisija nije bila nadležna za pravno osporavanje ili reviziju zakonodavnih akata koji potječu od Vijeća. Jedina je obveza Komisije bila provedba odluke Vijeća. Potrebno je podsjetiti i da je Vijeće u više navrata ponovilo da je puštanje u rad sustava SIS II apsolutni prioritet.

Nakon što je Komisiji povjeren razvoj sustava SIS II, ona je pokrenula studiju izvedivosti kako bi proci-jenila poslovne potrebe koje bi trebao ispunjavati novi sustav, tehničke odabire i njihov utjecaj, vre-menski slijed i proračun projekta te rizike i ograniče-nja povezana s razvojem.


4. preporukaKomisija može prihvatiti tu preporuku koja odražava njezine sustave upravljanja informacijskom tehno-logijom koji su uspostavljeni 2010. Komisija prati metodologiju upravljanja projektima PM2 i proizvo-dima projekta već su omogućeni unosi alternativ-nih opcija, procjena troškova, sredstava itd. Za sve projekte s ukupnim troškom vlasništva većim od 500 000 EUR (tijekom pet godina) mora se podni-jeti poslovna argumentacija/strateški dokument Odboru za upravljanje projektima informacijskih sustava i o njima izvješćivati svake godine.

5. preporukaKomisija može prihvatiti tu preporuku koja odra-žava njezine sustave upravljanja informacijskom tehnologijom koji su uspostavljeni 2010. Istina je da proizvodi projekta PM2 već uključuju četiri vrste unosa koje upravitelji projekata mogu upotreblja-vati: unos rizika, unos problema, unos odluke i unos promjene. Nadalje, dokumenti svakog projekta (poslovna argumentacija, strateški dokument, izvješća o napretku) dostupni su preko središnjeg sustava pod nazivom GOVIS.

6. preporukaKomisija može prihvatiti tu preporuku koja odražava njezine sustave upravljanja informacijskom tehno-logijom koji su uspostavljeni 2010. To se odražava u pristupu „domena” koji se primjenjuje u procesu racionalizacije informacijske tehnologije od 2010. Sustavi su raspoređeni u skupine prema poslovnim domenama („upravljanje bespovratnim sredstvima”, „financijsko upravljanje”, „javna nabava” itd.). Tre-nutačno postoji 19 domena, a svaku vodi voditelj domene koji je odgovoran za usklađenost i raciona-lizaciju u svojoj domeni. Novi sustavi trebaju dobiti odobrenje voditelja domene prije njihova razvoja, čime se osigurava usklađenost tih sustava sa stra-tegijom domene i njihova dosljednost s postojećim sustavima.

2. preporukaKomisija može prihvatiti tu preporuku koja odražava njezine sustave upravljanja informacijskom tehno-logijom koji su uspostavljeni 2010. Proces raciona-lizacije informacijske tehnologije koji je u Komisiji pokrenut 2010. već uključuje sve projekte povezane s informacijskom tehnologijom kojima upravlja Komisija, neovisno o izvoru njihova financiranja. U Komunikaciji SEC(2011) 1500 podsjeća se da „uz Projekt konsolidacije infrastrukture, u koji će biti uklju‑čene sve službe, svi informacijski sustavi Komisije, uključujući urede i izvršne agencije, koji se financiraju iz operativnih i administrativnih proračuna podli‑ježu procesu racionalizacije”.

U pogledu opsežnih projekata povezanih s informa-cijskom tehnologijom koji pripadaju Komisiji, meha-nizmima upravljanja koji su uspostavljeni 2010. osigurava se da te projekte pomno ispituje ne samo Glavna uprava za informatiku, nego i Odbor za upravljanje projektima informacijskih sustava, čiji su članovi ne samo ostale horizontalne glavne uprave, nego i pet glavnih uprava koje predstavljaju razli-čite vrste politika. Točnije, domenu „transeuropskih sustava” (vidi i odgovor na 6. preporuku) nadgleda Viši odbor za informacijsku tehnologiju.

3. preporukaKomisija može prihvatiti tu preporuku koja odražava njezine sustave upravljanja informacijskom tehno-logijom koji su uspostavljeni 2010. Prije početka projekta glavne uprave imaju obvezu u skladu s pra-vilima o upravljanju informacijskom tehnologijom koja su stupila na snagu 2010. podnijeti poslovnu argumentaciju ili strateški dokument Odboru za upravljanje projektima informacijskih sustava u kojima je detaljno opisan, među ostalim, ustroj strukture upravljanja projektom. Taj odbor posebnu pozornost posvećuje odgovarajućoj uključenosti korisnika u upravljanje projektom. Nadalje, o svim je projektima potrebno godišnje izvješćivati Odbor, čime se osigurava temeljito praćenje obavljenog rada i mogućih odstupanja od početnog opsega posla, vremenskog rasporeda i proračuna.


7. preporukaKomisija može prihvatiti tu preporuku koja odražava njezine sustave upravljanja informacijskom tehno-logijom koji su uspostavljeni 2010. Službe Komisije upravo rade na definiciji korporativne arhitek-ture koja se temelji na cjelovitom skupu ponovno upotrebljivih modula. Nekoliko takvih modula već je utvrđeno te je, kad postanu dostupni, njihova upotreba obvezna za nove sustave ili sustave koje se revidira u velikoj mjeri. Trenutačno se utvrđuju potrebni moduli koji nedostaju. Glavna uprava za informatiku nedavno je uspostavila Ured za arhitek-turu. U okviru programa ISA i, odnedavno, inicijative za Instrument za povezivanje Europe isto se tako preporučuje povećana upotreba transverzalnih zajedničkih službi kako bi se obuhvatile općenite potrebe (npr. siguran prijenos, elektronički potpisi, semantički alati)

8. preporukaKomisija može prihvatiti tu preporuku. Iskustva stečena iz revizije Suda podijelit će se s ostalim glavnim upravama i na tehničkoj razini i na razini upravljanja, te preko odgovarajućih mreža dostaviti relevantnim agencijama.

Utjecaj sustava SIS II ocijenit će se u 2016. (tri godine nakon što je SIS II pušten u rad) kako zahtijeva pravna osnova (članak 50. stavci 4. i 5. Uredbe (EZ) br. 1987/2006 i članak 66. stavci 4. i 5. Odluke 2007/533/PUP).

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

• jedan primjerak: u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

• više od jednog primjerka ili posteri/karte: u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm), kod delegacija u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_en.htm), kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_en.htm) ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatan poziv bilo gdje iz EU-a) (*).(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (mada neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Pretplate koje se plaćaju:

• kod jednog od prodajnih predstavnika Ureda za publikacije Europske unije (http://publications.europa.eu/others/agents/index_en.htm).

QJ-A

B-14-003-HR-C

ISSN 2315-0548

Schengenski informacijski sustav sadrži informacije o osobama i imovini koje koriste granična policija i policija u schengenskom području. U ovom je izvješću Europski revizorski sud ispitao Komisijino upravljanje projektom kojemu je cilj bio razviti novu, drugu generaciju Schengenskog informacijskog sustava (SIS II). U njemu je objašnjeno zašto je sustav isporučen šest godina kasnije nego što je planirano i s troškovima osam puta većim od onih procijenjenih početnim proračunom.

EUROPSKIREVIZORSKISUD

Documents

Schengenskog (SIS II) · Revizijski opseg i pristup 4. – 6. Revizijski opseg 7. Revizijski pristup 8. – 69. Opažanja 8. – 32. Odjeljak 1. - Komisija je isporučila sustav SIS