Rozwój lokalny w turbulentnym otoczeniu: mazowieckie ... · aktorów, np. urząd gminy może zaplanować działania o charakterze wyprzedzającym, mające na celu zapobieżenie negatywnym

Projekt wspfinansowany zerodkw Unii Europejskiej wramach Europejskiego Funduszu Spoecznego

Rola samorzdu w adaptacji przedsibiorstw i pracownikw do globalnych i regionalnych trendw gospodarczych

Rozwj lokalny w turbulentnym

otoczeniu: mazowieckie

samorzdy wobec wyzwa adaptacyjnoci

Pod redakcj: Doroty Celiskiej-Janowicz, Adama Poszaja

Publikacja przygotowana i wydana w ramach projektu badawczo-wdroeniowego pt. Rola samorzdu w adaptacji przedsibiorstw i pracownikw do globalnych i regionalnych trendw gospodarczych.

Projekt realizowany na podstawie umowy Nr UDA-POKL.08.01.02-14-014/13-00 o dofinansowanie projektu Rola samorzdu w adaptacji przedsibiorstw i pracownikw do globalnych i regionalnych trendw gospodarczych, wspfinansowanego ze rodkw Europejskiego Funduszu Spoecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapita Ludzki, Priorytet VIII. Regionalne kadry gospodarki, Dziaanie 8.1. Rozwj pracownikw i przedsibiorstw w regionie, Poddziaanie 8.1.2. Wsparcie procesw adaptacyjnych i modernizacyjnych w regionie, zawartej w dniu 20.02.2014 r. pomidzy Wojewdztwem Mazowieckim, w imieniu ktrego dziaa Mazowiecka Jednostka Wdraania Programw Unijnych, a firm MGG Conferences Sp. z o.o.

Koordynator projektu:Joanna Andrzejewska, MGG Conferences Sp. z o.o.

Kierownik merytoryczny zespou badawczego:Dominik Batorski, Uniwersytet Warszawski ICM

Tytu publikacji:Rozwj lokalny w turbulentnym otoczeniu: mazowieckie samorzdy wobec wyzwa adaptacyjnoci

Redakcja naukowa:Dorota Celiska-Janowicz, Centrum Europejskich Studiw Regionalnych i Lokalnych EUROREG, Uniwersytet WarszawskiAdam Poszaj, Centrum Europejskich Studiw Regionalnych i Lokalnych EUROREG, Uniwersytet Warszawski

Recenzje:dr hab. Iwona Sagan, Prof. Uniwersytetu Gdaskiegodr hab. Stanisaw Mazur, Prof. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie

Redakcja jzykowa:Elbieta Michalak

Projekt graficzny, szablon wydawniczy:Marta Gierych

Copyright by Mazowiecka Jednostka Wdraania Programw UnijnychISBN: 978-83-63557-48-5

Uznanie autorstwa-Uycie niekomercyjne-Bez utworw zalenych 3.0 Polska

Wydawca:MGG Conferences Sp. z o.o., ul. Filtrowa 67 lok. 6/15, 02-055 Warszawawww.mgg-conferences.pl

Warszawa, marzec 2015

3

Spis treciROLA SAMORZDW W KSZTATOWANIU POTENCJAU ADAPTACYJNEGO LOKALNYCH UKADW SPOECZNO-GOSPODARCZYCH PRZYKAD MAZOWSZA ................................................. 4Autorzy: DorotaCeliska Janowicz, Adam Poszaj

ADAPTACYJNO NA POZIOMIE LOKALNYM STUDIUM PRZYPADKU MAWY ................................. 53Autor: Maciej Smtkowski

ADAPTACYJNO NA POZIOMIE LOKALNYM STUDIUM PRZYPADKU MSZCZONOWA ................. 67Autor: Adam Poszaj

ADAPTACYJNO NA POZIOMIE LOKALNYM STUDIUM PRZYPADKU PIASECZNA ......................... 82Autor: Dorota Celiska-Janowicz

ADAPTACYJNO NA POZIOMIE LOKALNYM STUDIUM PRZYPADKU PRZASNYSZA ..................... 105Autor: Agnieszka Olechnicka

ADAPTACYJNO NA POZIOMIE LOKALNYM STUDIUM PRZYPADKU SIEDLEC ............................... 127Autorzy: Klaudia Peszat, Kamil Przyborowski

ADAPTACYJNO NA POZIOMIE LOKALNYM STUDIUM PRZYPADKU SZYDOWCA ..................... 146Autor: Jakub Rok

O autorach ........................................................................................................................................................................................................................................177

O projekcie .......................................................................................................................................................................................................................................179

Rola samorzdu w adaptacji przedsibiorstw i pracownikw do globalnych i regionalnych trendw gospodarczych

Rola samorzdw w ksztatowaniu

potencjau adaptacyjnego

lokalnych ukadw spoeczno-gospodarczych

przykad Mazowsza

Autorzy: Dorota Celiska-Janowicz

Adam Poszaj Centrum Europejskich Studiw Regionalnych i Lokalnych (EUROREG), Uniwersytet Warszawski

5

1. WstpAdaptation seems to be, to a substantial extent,

a process of reallocating your attention.

Adaptacja wydaje si, w znacznej mierze, procesem przekierowywania uwagi.

Daniel Kahneman laureat Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii w 2002 r.

Wspczesna rzeczywisto spoeczno-gospodarcza podlega coraz szybszym przeksztaceniom, ktrych skutki widoczne s zarwno w skali globalnej, jak i krajowej czy lokalnej. Zmiany te stanowi istotne wyzwanie nie tylko dla podmiotw gospodarczych, ale te dla wadz publicznych, a take spoecze-stwa i poszczeglnych ludzi. W efekcie w ostatnich latach adaptacja, adaptacyjno czy te rezylien-cja (ang. resilience) stay si tematem licznych opracowa naukowych z dziedziny ekonomii, socjologii, geografii spoeczno-ekonomicznej czy nauk zajmujcych si rodowiskiem przyrodniczym. Wie si to przede wszystkim z rosncym zainteresowaniem skutkami zmian klimatycznych, a w ostatnich latach take z konsekwencjami ostatniego kryzysu gospodarczego, ktry wybuch w 2009 roku Cho w wielu wypadkach badania dotyczce adaptacyjnoci czy rezyliencji wydaj si powieleniem analiz z zakresu rozwoju spoeczno-gospodarczego, to jednak wykorzystanie koncepcji adaptacyjnoci pozwala spojrze na badane od wielu lat zjawiska i procesy z nowej perspektywy (Christopherson et al., 2010).

Analizy z zakresu adaptacyjnoci zwaszcza na poziomie regionalnym i lokalnym s stosunkowo nowym obszarem, co sprawia, e wykorzystywana w nich terminologia nie zostaa jak dotd ostatecznie i jednoznacznie zdefiniowana, a wiele poj uywanych jest w sposb intuicyjny (Bhamra et al., 2011). Brak jednoznacznych i powszechnie przyjtych definicji sprzyja chaosowi pojciowemu i rwnolegemu funkcjonowaniu wielu konkurencyjnych definicji i klasyfikacji.

W bardzo oglnym ujciu adaptacj mona zdefiniowa jako mechanizm przystosowywania si do okrelonych warunkw, bdcych efektem zmian w szeroko rozumianym rodowisku (spoecznym, gospodarczym, przyrodniczym). Z kolei adaptacyjno jako cecha danego systemu lub obiektu to zdol-no przystosowywania si do zmieniajcych si warunkw.

Adaptacj i adaptacyjno mona odnie do rnych perspektyw czasowych. W najprostszym uj-ciu punktem wyjcia jest reakcja systemu na wystpienie negatywnego zjawiska (szoku), ktre wytrca dany ukad ze stanu dotychczasowej rwnowagi. Adaptacja oznacza powrt do stanu sprzed szoku, na dotychczasow ciek rozwoju. Takie ujcie kadzie nacisk na krtki horyzont czasowy, a szczeglnie korzystne s w tym wypadku stosunkowo cise relacje i zwizki midzy poszczeglnymi elementami systemu, pozwalajce powrci do stanu sprzed szoku, niczym spryna, ktra po ciniciu (wystpieniu szoku) samoistnie powraca do stanu wyjciowego. Tak rozumiana adaptacja prowadzi do specjalizacji i sprzyja innowacjom utrwalajcym istniejce struktury. Cho korzystna w krtkim horyzoncie czasowym, moe jednak zmniejsza potencja adaptacyjny systemu w perspektywie dugofalowej. W dugim okresie bowiem bardziej podan reakcj moe by nie tyle powrt na dotychczasow drog rozwoju, ile dos-tosowanie si do nowych warunkw poprzez rozwj nowej cieki lub cieek rozwojowych. Zdolno

6

do takiej dynamicznej reakcji okrelana jest mianem adaptacyjnoci. Sprzyjaj jej przede wszystkim lune relacje midzy aktorami systemu, umoliwiajce elastyczn rekonfiguracj jego wewntrznych struktur, zgodnie z wymogami nowych okolicznoci i zwizanych z nimi moliwoci (Pike et al., 2010; Boschma, 2014; Simmie, Martin, 2010). Naley przy tym podkreli, e nowe okolicznoci mog by zwizane nie tylko z bezporednim oddziaywaniem negatywnego zewntrznego zdarzenia (szoku), ale take z bar-dziej dugofalowymi trendami, a nawet impulsami o charakterze wewntrznym, wynikajcymi np. z dzia-a podejmowanych w celu zwikszenia pozycji konkurencyjnej.

Rozrnienie to nawizuje do trzech gwnych uj adaptacyjnoci (czy te rezyliencji) obecnych w literaturze przedmiotu: inynieryjnego, ekologicznego i ewolucyjnego. W ujciu inynieryjnym po-dan reakcj systemu na wystpienie czynnika zaburzajcego jest powrt do stanu sprzed szoku. A wic podejcie to zakada, e dany system funkcjonuje w stanie rwnowagi i podane jest, aby w razie wystpienia czynnika lub zdarzenia zakcajcego moliwie szybko powrci do (dokadnie) tego stanu (Holling, 1973). Z kolei bardziej dynamiczne podejcie ekologiczne uznaje, e dany ukad moe z sukcesem funkcjonowa w wicej ni jednym stanie rwnowagi. Kluczowym elementem jest w tym wypadku wielko czy te skala szoku, ktry wytrca system z dotychczasowego i przesuwa do nowego stanu rwnowagi. Co wane, odbywa si to przy zachowaniu dotychczasowej funkcji sys-temu (Simmie, Martin, 2010). Nowy stan rwnowagi moe nie tylko umoliwia osiganie rezultatw podobnych do tych sprzed szoku, ale te zapewni warunki do poprawy efektywnoci systemu. Innymi sowy, w ostatecznym rozrachunku skutki szoku mog okaza si pozytywne, pozwalajc na bardziej efektywne funkcjonowanie w nowym stanie rwnowagi. Reakcja na szok nie bdzie zatem deniem do powrotu do punktu wyjcia, lecz raczej wykorzystaniem szansy do rozwoju i by moe zajcia lepszej pozycji ni przed szokiem. Okresy destrukcyjnych zmian s okresami szansy (Hajer, Dassen, 2014). Taka perspektywa nawizuje do koncepcji antykruchoci N.N. Taleba (2013), w ktrej szoki, ne-gatywne zdarzenia i wstrzsy postrzegane s jako czynniki pozytywne, umoliwiajce wzrost i rozwj. Ewolucyjne podejcie do kwestii adaptacyjnoci skupia si natomiast na perspektywie dugofalowej. Zakada ono, e region nie tylko moe z powodzeniem funkcjonowa w wicej ni jednym stanie rwnowagi, ale take e adaptacyjno nie wie si jedynie z reakcj na szok, lecz jest nieustannym procesem zmian strukturalnych. W rezultacie ksztatowane s nowe cieki rozwojowe, adekwatne do nowych warunkw, w jakich funkcjonuje dany system (Martin, 2011; Boschma, 2014).Podejcie ewolucyjne podkrela pozytywny wymiar adaptacyjnoci. Moe ona prowadzi do zmiany polegajcej na wykorzystaniu pojawiajcych si szans, zwizanych np. z nowymi trendami w rozwoju technologii, spoeczestwa i gospodarki (por. Batorski et al., 2012), a nie tylko na niwelowaniu skutkw szokw, unikaniu zagroe czy dostosowywaniu si do negatywnych trendw.

Wikszo bada dotyczcych adaptacyjnoci prowadzona jest na poziomie krajw lub regionw. Wszystkie przytoczone definicje i podejcia mona jednak zastosowa take do poziomu lokalnego (w polskich warunkach s to gminy). Wymaga to jednak uwzgldniania kilku czynnikw i uwarunko-wa, specyficznych dla skali lokalnej. Po pierwsze, relacje midzy poszczeglnymi aktorami (wadzami publicznymi, firmami, spoecznociami) s na poziomie lokalnym bardziej bezporednie, a w niektrych wypadkach take silniejsze ni na poziomie regionalnym czy krajowym. Std te wpyw wadz na lokal-n gospodark ma w wielu wypadkach charakter bardziej bezporedni. Podejmowane w skali lokalnej dziaania mog by ponadto znacznie lepiej dostosowane do lokalnych uwarunkowa i specyfiki, a tym samym bardziej skuteczne ni z zaoenia bardziej uniwersalne dziaania w skali krajowej czy regionalnej.

7

Z drugiej strony, potencja adaptacyjny w skali lokalnej jest ksztatowany w duej mierze przez czynniki zewntrzne, bdce poza kontrol aktorw lokalnych. S to np. uwarunkowania makroekonomiczne, ramy prawne i instytucjonalne czy decyzje inwestycyjne podejmowane na wyszych szczeblach adminis-tracyjnych. Ponadto gminy s zazwyczaj w wysokim stopniu powizane funkcjonalnie ze swoim otocze-niem, przez co oddziaywania zewntrzne (take negatywne) odgrywaj w tym wypadku bardzo istotn rol. Wszystkie te elementy sprawiaj, e adaptacyjno na poziomie lokalnym ma inne punkty cikoci ni adaptacyjno regionalna, krajowa czy globalna.

Na potrzeby niniejszego badania, w ktrym analizujemy samorzdy lokalne, definiujemy adapta-cj jako proces, dziaanie lub jego wynik, dziki ktremu dany system (gmina) lepiej radzi sobie ze zmieniajcymi si warunkami, zagroeniami, ryzykami lub moliwociami (Smit, Wandel, 2006, s. 282). Adaptacyjno z kolei to zdolno systemu do tak rozumianego dostosowywania si. Moe mie ona charakter reakcyjny (dziaanie w odpowiedzi na negatywne zjawisko) lub wyprzedzajcy (dziaania zapobiegawcze lub minimalizujce negatywne skutki zjawiska, ktre jeszcze nie wystpio). Tak rozumiana adaptacyjno wynika z potencjau adaptacyjnego gminy, a wic moliwoci danego ukadu do podejmowania dziaa adaptacyjnych, jego sprawnoci i wydajnoci w tym zakresie. Od-noszc pojcie adaptacyjnoci do zoonych systemw (takich jak gminy), naley pamita, e ce-chuje je zdolno do samoorganizacji (Levin, 1998), a wic spontanicznej reorganizacji wewntrz-nych struktur, w odpowiedzi na wewntrzne lub zewntrzne zdarzenia i czynniki. W tym wypadku moemy zatem mwi zarwno o adaptacyjnoci spontanicznej (autonomicznej), jak i zaplanowa-nej (Frankhauser et al., 1999; Smit et al., 2000). Na adaptacyjno danego ukadu (gminy) skada si mog zarwno dziaania wyprzedzajce, reaktywne, spontaniczne, jak i zaplanowane.

Cho wydawa si moe, e najlepszym rozwizaniem s dziaania wyprzedzajce i zaplanowane, to jed-nak nie zawsze takie podejcie jest moliwe bd wskazane. Nie wszystkie negatywne zdarzenia mona bowiem przewidzie (nie tylko to, e wystpi, ale e w ogle mog wystpi), a w niektrych sytuacjach waniejsza od dziaania zgodnie z planem jest szybko reakcji. Dlatego te na adaptacyjno ukadu lokalnego skada si nie tylko przygotowanie na wystpienie moliwych do przewidzenia negatywnych zdarze, ale take pewna doza elastycznoci, umoliwiajca spontaniczne reakcje na zdarzenia niespo-dziewane. Wszystkie rodzaje dziaa adaptacyjnych mog by ponadto podejmowane przez rnych aktorw, np. urzd gminy moe zaplanowa dziaania o charakterze wyprzedzajcym, majce na celu zapobieenie negatywnym skutkom powodzi, budujc system waw przeciwpowodziowych. Z kolei w reakcji na wprowadzenie ogranicze importowych (np. w postaci embarga) lokalni producenci yw-noci mog zmieni profil produkcji lub te kierunek eksportu. Cho w skali pojedynczych firm dziaania takie na pewno maj charakter zaplanowany, to jednak w skali caej gminy mog nie by w aden sposb skoordynowane, a wic z tej perspektywy bd mie charakter spontaniczny.

W tym ujciu gminy mona traktowa jako zoone lokalne systemy spoeczno-gospodarcze o okre-lonym zasigu terytorialnym. Obejmuj one zarwno sfer spoeczn, gospodarcz i rodowiskow, jak i instytucjonalno-organizacyjn, a wrd najwaniejszych aktorw majcych wpyw na ich struktur i funkcjonowanie wymieni naley wadze i ca administracj lokaln, przedsibiorcw, organizacje poza-rzdowe i mieszkacw. Szczegln rol w ksztatowaniu dziaa, a zarazem potencjau adaptacyjnego lokalnych systemw spoeczno-gospodarczych odgrywaj wadze lokalne, przede wszystkim ze wzgldu na moliwo okrelania (przynajmniej w pewnym zakresie) regu funkcjonowania pozostaych aktorw, jak rwnie wpywu, jaki dziaania administracji samorzdowej maj na komponenty caego systemu.

8

Dziaania poszczeglnych aktorw mog mie charakter indywidualny lub zbiorowy, przy czym w tym drugim wypadku koordynacja nie musi przybiera form instytucjonalnych i moe si odbywa w spo-sb nieformalny. Potencja adaptacyjny tak rozumianych lokalnych systemw spoeczno-gospodarczych ksztatowany jest zatem przez zdolno do adaptacji (indywidualnej i zbiorowej) poszczeglnych jego aktorw oraz przez si i elastyczno relacji ich czcych, a take powizania z zewntrznym wobec systemu rodowiskiem (spoecznym, gospodarczym, instytucjonalnym, przyrodniczym itp.).

Z perspektywy lokalnej warto take zwrci uwag na dwa rodzaje zdarze wymagajce adaptacji. Po pierwsze, mog to by nage szoki, a wic zdarzenia, ktre mona stosunkowo atwo zidentyfikowa i umiejscowi w czasie. Z tego te wzgldu ich bezporednie (krtkofalowe) skutki s do wyrane. Przykadem moe by likwidacja duego pracodawcy i zwizany z tym skokowy wzrost bezrobocia. W przypadku takich jednorazowych zdarze mona przyj, e w krtkiej perspektywie czasowej adap-tacyjno bdzie oznaczaa moliwo powrotu do stanu sprzed szoku, np. powrt do poziomu bez-robocia (zatrudnienia) sprzed likwidacji przedsibiorstwa. Jednak w duej perspektywie czasowej tego typu (inynieryjne) podejcie moe przynie wicej szkd ni korzyci, uniemoliwiajc dostosowanie si do pynnej rzeczywistoci. Wspczesny wiat definiuje bowiem nieustanna zmiana.

Zmienia si spoeczestwo (procesy starzenia si, maa liczba dzieci, zmiana priorytetw yciowych osb modych itd.), gospodarka (globalizacja, zastpowanie pracy ludzkiej przez prac maszyn i algo-rytmw itp.) i rodowisko naturalne (globalne zmiany klimatu, lokalne zanieczyszczenia rodowiska itd.). Zmiany te nie maj charakteru szokw, ale raczej dugofalowych trendw, czsto trudno dostrze-galnych. W tych warunkach adaptacyjno powinna by procesem staego dostosowywania lokalnego systemu spoeczno-gospodarczego do zmieniajcego si otoczenia. Likwidacja duego przedsibior-stwa moe by wyrazem przeksztace struktury gospodarczej i zmian technologicznych, ktre wyma-gaj nie tyle zniwelowania negatywnych skutkw pojedynczych wydarze, ile gbszej restrukturyzacji i zmian w wielu sferach ycia spoeczno-gospodarczego. Takie podejcie wskazuje na stao procesu adaptacji. Nie dotyczy on tylko momentw szokw, ale take a moe przede wszystkim okresw normalnoci. Podchodzc do adaptacyjnoci jako staego procesu, moemy zatem mwi o pew-nym potencjale adaptacyjnym, ktry charakteryzuje lokalne ukady spoeczno-gospodarcze. Aktywny samorzd moe zwiksza ten potencja nie tylko w odniesieniu do wasnych struktur (np. funkcjo-nowania urzdu), ale przede wszystkim lokalnej gospodarki i spoeczestwa (przykadowe dziaania zwikszajce adaptacyjno mona znale w publikacjach: Jak wspiera adaptacyjno na poziomie lokalnym? Lista sprawdzajca dla samorzdw (2015) i Inspiracje dla rozwoju lokalnego. Katalog dobrych praktyk z przegldu midzynarodowego (2015).

2. Cel badania i zastosowane metodyGwnym celem projektu Rola samorzdu w adaptacji przedsibiorstw i pracownikw do globalnych i regionalnych trendw gospodarczych w czci dotyczcej potencjau adaptacyjnego samorzdw wojewdztwa mazowieckiego bya odpowied na pytanie: jak lokalni aktorzy wspieraj i jak mog wspie-ra adaptacyjno lokalnych systemw spoeczno-ekonomicznych? Przedmiotem badania byy bezpo-rednie dziaania oraz potencja jednostek samorzdu terytorialnego (gmin i powiatw) wojewdztwa

9

mazowieckiego w zakresie zwikszania adaptacyjnoci przedsibiorstw i osb na rynku pracy. Badanie skadao si z dwch czci: analizy ilociowej danych zastanych i ankiety skierowanej do wadz wszyst-kich gmin i powiatw w wojewdztwie oraz z czci jakociowej, na ktr zoyo si 6 studiw przy-padkw wybranych gmin (Mawa, Mszczonw, Piaseczno, Przasnysz, Siedlce, Szydowiec).

Badaniem ankietowym objto wszystkie gminy i powiaty wojewdztwa mazowieckiego. Spord 314 urzdw gmin w regionie prawidowo wypenion ankiet uzyskano od 190, co oznacza, e osignito stosunkowo wysok stop zwrotu na poziomie 60,5%. Cho gminy, ktre wypeniy ankiet, rozoo-ne byy w miar rwnomiernie na terenie wojewdztwa, to jednak analiza kartograficzna wskazuje na pewn nadreprezentacj gmin z pnocnej czci regionu przy nieco mniejszej reprezentacji gmin z podregionu radomskiego (rys. 1).

Rysunek 1. Gminy, ktre wypeniy ankiet (oznaczone na zielono)

rdo: opracowanie wasne na podstawie wynikw ankiety.

Porwnanie struktury administracyjnej i wielkociowej przebadanych gmin oraz wszystkich gmin w woje-wdztwie mazowieckim (rys. 2) wskazuje, e uzyskane wyniki mona uzna za reprezentatywne. W przy-padku typu gminy w przebadanej prbce nieco wikszy udzia miay gminy miejsko-wiejskie, wzgldnie mniej natomiast byo gmin wiejskich. Obserwowane rnice byy jednak stosunkowo niewielkie, nie-przekraczajce 4 pkt. proc. Z kolei w przypadku struktury wielkociowej (mierzonej liczb mieszkacw) wystpowaa niewielka nadreprezentacja gmin najwikszych, tj. powyej 50 tys. mieszkacw.

10

Rysunek 2. Struktura administracyjna i wielkociowa przebadanych gmin na tle wszystkich gmin w wojewdztwie

11,1% 10,0%

72,9% 70,5%

15,9% 19,5%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Wojewdztwo Przebadane gminy

Typ gminy

Miejska Wiejska Miejsko-wiejska

68,8% 68,9%

23,9% 22,1%

4,5% 4,7% 2,9% 4,2%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Wojewdztwo Przebadane gminy

Liczba ludnoci gminy

> 50 tys.

25 50 tys.

10 25 tys.

< 10 tys.

rdo: opracowanie wasne na podstawie wynikw ankiety i danych GUS.

W efekcie (przy wyczeniu z badanego zbioru Warszawy) przecitna gmina, ktra wypenia ankiet, liczya ponad 2 tys. mieszkacw wicej ni przecitna gmina, ktra nie braa udziau w badaniu (12,3 tys. wobec 10,1 tys.). Przebadane gminy byy ponadto nieznacznie zamoniejsze i wyranie bardziej aktywne w pozyskiwaniu funduszy unijnych ni pozostae gminy w regionie (w 2012 roku ich dochody wasne per capita byy o 5,5% wysze i pozyskay rednio o 40% wicej rodkw UE). Mimo tych rnic poziom bez-robocia (mierzony udziaem bezrobotnych w liczbie ludnoci w wieku produkcyjnym) w obu grupach gmin by taki sam. Zatem naley stwierdzi, e wrd gmin, ktre odpowiedziay na ankiet, jest niewielka nadreprezentacja gmin ludniejszych, bogatszych i aktywniejszych. Zatem obraz wyaniajcy si z wynikw ankiety jest prawdopodobnie nieco bardziej optymistyczny ni w rzeczywistoci.

Oprcz gmin ankiet badajc potencja adaptacyjny mazowieckich samorzdw wystosowano rwnie do starostw powiatowych. Spord 37 powiatw wojewdztwa mazowieckiego1 ankiet wypenio 27. Stopa zwrotu wyniosa zatem a 73%, co naley uzna za bardzo dobry wynik.

1 Wojewdztwo mazowieckie skada si z 37 powiatw i 5 miast na prawach powiatu. Ankiety wypenione przez wadze miast na pra-wach powiatu (wszystkich piciu) zostay uwzgldnione w poprzednim rozdziale, dotyczcym wynikw ankiety gminnej.

11

Rysunek 3. Struktura wielkociowa przebadanych powiatw na tle wszystkich powiatw w wojewdztwie

24,3% 22,2%

48,6% 48,1%

27,0% 29,6%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Wojewdztwo Przebadane powiaty

> 100 tys.

50 100 tys.

< 50 tys.

rdo: opracowanie wasne na podstawie wynikw ankiety i danych GUS.

Struktura przebadanych powiatw pod wzgldem liczby ludnoci bya ponadto zbliona do struktury wszystkich powiatw w regionie (rys. 3). W porwnaniu z caym wojewdztwem wrd objtych ba-daniem jednostek nieco wicej byo powiatw najwikszych (powyej 100 tys. mieszkacw), a nieco mniej najmniejszych (< 50 tys.), jednak rnice nie byy due i nie przekraczay kilku punktw procento-wych. Dlatego take wyniki ankiety powiatowej oceni mona jako reprezentatywne.

W badania zrealizowano 6 studiw przypadku. Ich gwnym celem byo lepsze zrozumienie mechaniz-mw adaptacyjnoci na poziomie gminnym, a w szczeglnoci:

okrelenie potencjau adaptacyjnego (1) gminy jako caoci (ukadu lokalnego) oraz (2) urzdu gminy jako organizacji;

okrelenie czynnikw warunkujcych potencja adaptacyjny gminy;

identyfikacja procesw adaptacyjnych w gminie;

identyfikacja dziaa wspierajcych adaptacyjno;

identyfikacja wyzwa i problemw w zakresie adaptacyjnoci.

Dobr gmin objtych szczegowymi badaniami jakociowymi (studia przypadkw) oparto na dwch gwnych przesankach. Po pierwsze, istotne byo uwzgldnienie rnych typw gmin: ze wzgldu na wiel-ko, pooenie, uwarunkowania i szanse rozwojowe, sytuacj gospodarcz itd. Po drugie, gminy zostay dobrane w taki sposb, aby badanie kadej z nich dawao moliwo uchwycenia wielu rnych procesw adaptacyjnych, w sferze gospodarczej, spoecznej i rodowiskowej, realizowanych przez samorzd i pozo-staych aktorw lokalnych. Z tego te wzgldu, opierajc si na wczeniejszych dowiadczeniach w badaniu polskich samorzdw, z procedury doboru studiw przypadkw wyczono mae wiejskie gminy rolnicze, liczce mniej ni 10 tys. mieszkacw. Podejcie takie byo w tym wypadku uzasadnione, gdy badanie miao na celu identyfikacj procesw i potencjau adaptacyjnego, a nie stworzenie typologii gmin.

12

Objte badaniami jakociowymi gminy dobrano tak, aby kada z nich miaa inn specyfik (tabe-la 1). Dziki temu zakres zidentyfikowanych w trakcie bada jakociowych dziaa adaptacyjnych mg by odpowiednio zrnicowany i szeroki. Badaniem objto zatem zarwno miasta, jak i gminy miejsko-wiejskie, o zrnicowanej wielkoci (od 17 tys. do 75 tys. mieszkacw). Oprcz gmin, ktre mona okreli jako gminy sukcesu, wybrano take jednostki borykajce si z wikszymi problemami, przede wszystkim w obszarze rynku pracy. Ponadto przy doborze gmin uwzgldniono kryterium lokalizacji, tzn. wybrano gminy pooone w rnych czciach wojewdztwa, zarwno blisko Warszawy, jak i w wikszej od niej odlegoci.

Tabela 1. Charakterystyka gmin objtych studiami przypadkw

Gmina Ludno 2012

Dochody wasne gminy per capita 2012 w z

Udzia bezrobotnych w liczbie ludnoci w wieku produkcyjnym w %2004 2008 2012

Mawa 30 969 1 608 18,6 8,0 10,0Mszczonw 11 611 2 645 8,6 4,3 6,1Piaseczno 75 008 3 025 5,0 2,5 5,0Przasnysz 17 430 1 417 14,2 7,9 10,4Siedlce 76 393 2 270 10,4 6,4 8,5Szydowiec 19 349 902 25,0 16,8 20,9

rdo: opracowanie wasne na podstawie danych GUS.

3. Wyniki ankiety3.1. Poczucie wpywu na stan gminy

Wrd przebadanych gmin przewaa poczucie raczej niskiego wpywu na poszczeglne komponenty lo-kalnej gospodarki, takie jak kondycja miejscowych firm, bezrobocie czy migracje (rys. 4). Zaledwie okoo 1520% ankietowanych jednostek ocenio, e urzd gminy ma istotny wpyw na te komponenty (zsu-mowane odpowiedzi zdecydowanie tak i raczej tak), cho jednoczenie a 58% zdeklarowao, e urzd ma istotny wpyw na lokaln gospodark jako cao. Moe to wskazywa na istnienie innych elemen-tw lokalnej gospodarki (poza wymienionymi komponentami), ktre w ocenie ankietowanych gmin pozostaj w obszarze wpywu urzdu. Ze stwierdzeniem, e urzd gminy ma istotny wpyw na migracje z i do gminy czciej zgadzay si gminy wiksze i bardziej zamone. Z kolei czciej poczucie wpywu na lokaln gospodark jako cao deklaroway gminy mniejsze (o mniejszej liczbie mieszkacw). Wyni-ka to moe z bardziej bezporednich relacji czcych poszczeglnych aktorw lokalnych w mniejszych jednostkach, co przekada si moe na wiksze poczucie wpywu (lub te jego poczucie).

13

Rysunek 4. Odpowiedzi na pytanie W jakim stopniu ponisze stwierdzenia opisuj sytuacj w Pastwa gminie?

13,7%

2,1%

2,6%

1,1%

44,7%

13,7%

16,8%

17,9%

21,1%

34,2%

33,7%

25,3%

17,9%

40,0%

39,5%

41,6%

2,6%

10,0%

7,4%

12,6%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

UG ma istotny wp yw na lokaln gospodark

UG ma istotny wp yw na kondycj miejscowych firm

UG ma istotny wp yw na poziom bezrobocia w gminie

UG ma istotny wp yw na migracje z gminy i do gminy

Zdecydowanie tak Raczej tak Trudno powiedzie Raczej nie Zdecydowanie nie


3.2. Poczucie wpywu na stan powiatu

Podobnie jak w przypadku mazowieckich gmin, take objte badaniem wadze powiatowe deklaroway wiksze poczucie wpywu na lokaln gospodark ogem ni na poszczeglne jej komponenty (rys. 5).

Rysunek 5. Odpowiedzi na pytanie W jakim stopniu ponisze stwierdzenia opisuj sytuacj w Pastwa powiecie?

7,4%

3,7%

3,7%

33,3%

14,8%

40,7%

11,1%

11,1%

33,3%

29,6%

37,0%

37,0%

29,6%

14,8%

29,6%

11,1%

22,2%

11,1%

18,5%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Starostwo ma istotny wp yw na lokaln gospodark

Starostwo ma istotny wp yw na kondycj miejscowych firm

Starostwo ma istotny wp yw na poziom bezrobocia w powiecie

Starostwo ma istotny wp yw na migracje z i do powiatu



Ze stwierdzeniem, e starostwo ma istotny wpyw na lokaln gospodark, zgodzio si a 40,7% wadz ankietowanych powiatw, podczas gdy poczucie wpywu na takie aspekty jak kondycja miejscowych firm czy migracje z i do powiatu zadeklarowao zaledwie 14,8% (skumulowany odsetek odpowiedzi raczej tak i zdecydowanie tak). Wyjtkiem by lokalny rynek pracy, ktry w opinii a 44,4% przebadanych powiatw pozostawa w sferze wpywu wadz samorzdowych. Tak wysoki wynik jest najprawdopodob-niej zwizany ze szczeglnym zainteresowaniem wadz powiatowych tym obszarem, co z kolei wynika z umiejscowienia sub zatrudnienia (PUP) w ramach administracji powiatowej.

3.3. Monitorowanie stanu gminy

Niskie poczucie wpywu wadz mazowieckich gmin na kondycj miejscowych firm koresponduje ze wzgldnie niskim poziomem wiedzy o sytuacji miejscowych przedsibiorstw (rys. 6). Zaledwie 16% przebadanych jednostek zadeklarowao, e w jakikolwiek sposb monitoruje kondycj lokal-nych firm, a 30%, e zbiera informacje o ich najwaniejszych problemach. Znacznie lepiej sytuacja w zakresie monitoringu wygldaa w obszarach, ktre pozostaj w gestii jednostek administracji publicznej, takich jak powiatowe urzdy pracy czy wydziay meldunkowe. Po okoo 60% przebada-nych gmin zadeklarowao, e monitoruje sytuacj na miejscowym rynku pracy i emigracj z gminy,

14

a a 71,6%, e zbiera na bieco informacje o napywie nowych mieszkacw. W tym ostatnim wypadku czciej informacje takie zbieray gminy wiksze.


1,1%

3,2%

7,9%

14,2%

20,0%

15,3%

27,4%

50,5%

45,8%

51,6%

14,7%

17,9%

17,4%

11,1%

8,9%

44,7%

40,0%

20,0%

24,7%

14,7%

23,7%

11,6%

4,2%

3,2%

2,6%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

UG monitoruje kondycj miejscowych firm

UG zbiera informacje o najwa niejszych problemach miejscowych firm

UG monitoruje sytuacj na miejscowym rynku pracy

UG monitoruje skal emigracji z gminy

UG monitoruje skal nap ywu nowych mieszka cw do gminy



Podobnie jak w przypadku oceny skutecznoci konkretnych dziaa, take w odniesieniu do oceny sytua-cji lokalnej gospodarki gwnym rdem wiedzy dla przebadanych samorzdw gminnych byy osobiste kontakty wadz, radnych i pracownikw urzdu (czny odsetek odpowiedzi raczej tak i zdecydowanie tak odpowiednio: 93,1%; 81,8%; 79,3%) (rys. 7).

Rysunek 7. Odpowied na pytanie Skd urzd gminy czerpie wiedz o sytuacji lokalnej gospodarki (przedsibiorstw, rynku pracy)?

26,3%

32,8%

5,4%

45,7%

32,1%

33,0%

10,3%

14,0%

22,0%

19,3%

20,7%

45,7%

53,4%

14,1%

47,3%

49,7%

46,3%

28,3%

47,8%

40,9%

52,4%

47,3%

8,6%

6,9%

7,6%

4,3%

8,6%

17,6%

19,0%

19,4%

12,9%

15,5%

21,2%

16,1%

6,3%

47,0%

2,1%

8,6%

3,2%

35,9%

16,7%

20,4%

9,6%

8,7%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Pracownicy urz du analizuj dane GUS

Pracownicy urz du analizuj dane PUP

W asne badania ankietowe UG

Osobiste kontakty w adz gminy

Osobiste kontakty pracownikw UG

Osobiste kontakty radnych

UG organizuje konsultacje z miejscowymi firmami

Przedsi biorcy sami informuj UG

UG organizuje konsultacje z miejscowymi NGO

Prasa lokalna

Internet


3,2%

25,9%

0,5%

0,5%

1,1%

6,5%

2,2%

3,8%

3,2%

2,2%


Niemal rwnie popularne byy atwo dostpne dane GUS (72,0%) i urzdw pracy (86,2%). Dla okoo 2/3 gmin rdem wiedzy o stanie lokalnej gospodarki byy natomiast informacje napywajce od przed-sibiorcw (61,8%) i konsultacje z lokalnymi organizacjami pozarzdowymi (62,9%), jak rwnie lokalna prasa (71,7%) i Internet (67,9%). Jednoczenie jednak zaledwie 38,6% przebadanych gmin organizowao konsultacje z miejscowymi przedsibiorcami, a tylko 1/5 przeprowadzaa wasne badania ankietowe.

15

3.4. Monitorowanie stanu powiatu

Podobnie jak w przypadku poczucia wpywu, take w przypadku monitoringu sytuacja na miejscowym rynku pracy pozostawaa w sferze zainteresowa znacznie wikszego odsetka wadz powiatowych ni pozostae sfery (rys. 8). Monitoring powiatowego rynku pracy zadeklarowao bowiem a 92,6% wszyst-kich starostw. Z kolei monitoring kondycji miejscowych firm, skali emigracji czy napywu nowych miesz-kacw prowadzi zaledwie co trzeci przebadany samorzd powiatowy.


3,8%

70,4%

11,1%

14,8%

30,8%

22,2%

22,2%

18,5%

15,4%

11,1%

14,8%

34,6%

3,7%

37,0%

29,6%

15,4%

3,7%

18,5%

22,2%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Starostwo zbiera informacje o najwa niejszych problemach miejscowych firm

Starostwo monitoruje sytuacj na miejscowym rynku pracy

Starostwo monitoruje skal emigracji z powiatu

Starostwo monitoruje skal nap ywu nowych mieszka cw do powiatu



Popularno poszczeglnych rde informacji o kondycji lokalnej gospodarki bya w przypadku przeba-danych starostw powiatowych podobna jak w przypadku gmin. W obu wypadkach gwnym rdem informacji byy osobiste kontakty wadz, radnych i urzdnikw starostwa z beneficjentami dziaa (czny odsetek odpowiedzi samorzdw powiatowych zdecydowanie tak i raczej tak odpowiednio: 100%; 85,2%; 88,9%) (rys. 9). Rwnie powszechne byo korzystanie z prowadzonych przez pracownikw urz-du analiz danych GUS (84,6%) i PUP (96,3%), a w nieco mniejszym stopniu take z monitoringu lokalnej prasy (73,1%) i Internetu (80,8%) oraz organizowanych przez urzd konsultacji z miejscowymi organi-zacjami pozarzdowymi (70,4%).

Rysunek 9. Odpowied na pytanie Skd starostwo powiatowe czerpie wiedz o sytuacji lokalnej gospodarki (przedsibiorstw, rynku pracy)?

38,5%

59,3%

8,0%

66,7%

48,1%

51,9%

14,8%

20,0%

44,4%

42,3%

46,2%

46,2%

37,0%

8,0%

33,3%

40,7%

33,3%

37,0%

44,0%

25,9%

30,8%

34,6%

3,7%

3,7%

14,8%

11,1%

24,0%

14,8%

19,2%

11,5%

15,4%

52,0%

7,4%

25,9%

12,0%

11,1%

3,8%

3,8%

32,0%

11,1%

3,7%

3,8%

3,8%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Pracownicy starostwa analizuj dane GUS

Pracownicy starostwa analizuj dane PUP

W asne badania ankietowe starostwa

Osobiste kontakty w adz starostwa

Osobiste kontakty pracownikw starostwa

Osobiste kontakty radnych powiatowych

Starostwo organizuje konsultacje z miejscowymi firmami

Przedsi biorcy sami informuj starostwo

Starostwo organizuje konsultacje z miejscowymi NGO

Prasa lokalna

Internet



16

Zaledwie poowa objtych badaniem wadz samorzdowych korzystaa z wiedzy pozyskiwanej podczas konsultacji z miejscowymi firmami. Niemal 2/3 zadeklarowao natomiast, e korzysta z informacji, ktre przedsibiorcy sami przekazuj urzdowi. Zdecydowanie najmniej popularnym rdem wiedzy o sytua-cji gospodarczej powiatu byy badania wasne, z ktrych korzystao zaledwie 16% przebadanych starostw.

3.5. Wsppraca z firmami gminy

W porwnaniu z reszt kraju mazowieckie samorzdy stosunkowo niechtnie wsppracuj z miejsco-wymi przedsibiorstwami (Gorzelak, Jaowiecki, 2014). Z przeprowadzonych w 2013 roku bada ankie-towych wynika, e ponad 1/4 (26,6%) podejmowao jakkolwiek wspprac, przy czym zaledwie 3,8% z nich oceniao t wspprac jako intensywn i realizowan w duym zakresie, a ponad dwukrotnie wicej (8,2%) nie podejmowao adnej wsppracy.

Zdajc sobie spraw z relatywnie maej popularnoci wsppracy mazowieckich samorzdw z sekto-rem przedsibiorstw, zapytano gminy o bariery utrudniajce t wspprac (rys. 10). Gwn przeszkod okaza si brak rodkw finansowych (68,9% wskaza dla odpowiedzi raczej tak i zdecydowanie tak). Poowa gmin wskazaa z kolei na brak odpowiednich ram prawnych, a zdaniem okoo 40% ankietowa-nych samorzdw gwne przyczyny braku wsppracy leay po stronie samych firm (brak zaintereso-wania wspprac i brak czasu na ni). Jednoczenie okoo 30% gmin wskazao na roszczeniow postaw przedsibiorcw oraz brak odpowiednich specjalistw i dowiadczenia po stronie urzdu.

Rysunek 10. Odpowiedzi na pytanie Jakie s bariery we wsppracy urzdu gminy z lokalnymi firmami?

6,9%

5,8%

12,7%

3,2%

4,7%

22,6%

5,3%

32,3%

35,3%

38,1%

25,8%

25,8%

46,3%

23,7%

29,1%

34,7%

27,5%

25,3%

19,5%

15,3%

34,7%

25,9%

22,1%

18,5%

34,2%

37,4%

12,6%

31,6%

5,8%

2,1%

3,2%

11,6%

12,6%

3,2%

4,7%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Brak zainteresowania firm wsp prac z UG

Firmy nie maj czasu na wsp prac z UG

Brak odpowiednich ram prawnych

Brak do wiadczenia we wsp pracy UG z firmami

W UG nie ma odpowiednich specjalistw

UG nie ma wystarczaj cych rodkw finansowych

Roszczeniowa postawa przedsi biorcw

Tak, jest to du a bariera Raczej tak Trudno powiedzie Raczej nie Nie, nie jest to bariera


3.6. Wsppraca z firmami powiaty

Podobnie jak przebadane urzdy gminy, take wadze powiatowe deklaroway, e gwn barier w ich wsppracy z lokalnymi firmami by brak funduszy na ten cel (czny odsetek wskaza dla odpowie-dzi tak, jest to dua bariera i raczej tak na poziomie 76,9%) oraz brak odpowiednich ram prawnych (61,5%) (rys. 11). Stosunkowo czsto wymienian przyczyn by take brak czasu (48,1%) i zaintereso-wania (38,5%) tego typu aktywnoci po stronie firm. Tylko co dziesity przebadany samorzd ocenia, e barier we wsppracy bya roszczeniowa postawa przedsibiorcw.

17

Rysunek 11. Odpowiedzi na pytanie Jakie s bariery we wsppracy starostwa powiatowego z lokalnymi firmami?

7,7%

7,4%

26,9%

11,1%

23,1%

4,5%

30,8%

40,7%

34,6%

26,9%

11,1%

53,8%

4,5%

19,2%

25,9%

15,4%

23,1%

25,9%

15,4%

63,6%

42,3%

22,2%

19,2%

46,2%

37,0%

7,7%

27,3%

3,7%

3,8%

3,8%

14,8%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Brak zainteresowania firm wsp prac ze starostwem

Firmy nie maj czasu na wsp prac ze starostwem

Brak odpowiednich ram prawnych

Brak do wiadczenia we wsp pracy starostwa z firmami

W starostwie nie ma odpowiednich specjalistw

Starostwo nie ma wystarczaj cych rodkw finansowych

Roszczeniowa postawa przedsi biorcw

Tak, jest to du a bariera Raczej tak Trudno powiedzie Raczej nie Nie, nie jest to bariera


3.7. Problemy rozwojowe gminy

Wadze lokalne maj okrelone, mniejsze lub wiksze, moliwoci wpywania na kondycj gminy, zarwno w sferze gospodarczej, spoecznej, jak i rodowiskowej. Dziaania te mog wynika, z jednej strony, z dostpnoci odpowiednich narzdzi i zasobw, z drugiej z obszarw identyfikowanych przez wadze jako istotne problemy lokalne. Dla objtych badaniem ankietowym gmin gwne problemy lokalnej gospodarki zwizane byy przede wszystkim z bezrobociem (ponad 3/4 gmin zadeklarowao, e jest to problem), zwaszcza osb modych (rys. 12). Ten ostatni problem otrzyma a 81,6% wskaza dla odpowiedzi zdecydowanie tak, jest to duy problem i raczej tak. Naley przy tym zaznaczy, e na bezrobocie jako istotny problem czciej wskazyway gminy mniejsze, mniej zamone i pooone dalej od Warszawy.

18

Rysunek 12. Odpowiedzi na pytanie Jakie s najwaniejsze problemy Pastwa gminy?

35,3%

47,9%

30,0%

8,9%

5,3%

2,6%

0,5%

9,5%

3,7%

6,3%

14,7%

18,4%

49,5%

12,1%

11,1%

3,7%

11,6%

12,1%

18,9%

11,6%

5,3%

3,7%

5,8%

5,3%

7,9%

42,1%

33,7%

44,2%

29,5%

23,7%

16,3%

7,4%

34,2%

15,8%

31,6%

41,6%

45,3%

30,0%

33,2%

34,7%

18,4%

40,5%

39,5%

25,8%

22,6%

14,7%

10,0%

18,4%

18,4%

20,0%

7,4%

8,4%

14,7%

41,6%

40,5%

32,6%

46,8%

39,5%

23,7%

29,5%

21,1%

19,5%

4,2%

34,7%

34,7%

45,8%

16,3%

22,6%

9,5%

18,9%

12,6%

10,0%

13,7%

11,1%

13,2%

13,7%

9,5%

10,5%

17,9%

28,4%

43,7%

40,5%

15,8%

40,5%

25,8%

19,5%

14,2%

11,6%

17,9%

15,8%

26,3%

28,9%

22,1%

37,9%

29,5%

52,1%

48,4%

47,9%

45,3%

42,1%

1,1%

0,5%

0,5%

2,1%

2,1%

4,7%

4,2%

0,5%

16,3%

5,8%

2,6%

2,6%

4,2%

1,6%

3,2%

4,7%

1,6%

2,1%

6,8%

17,4%

14,7%

27,4%

13,2%

19,5%

16,3%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Bezrobocie

Bezrobocie osb m odych

Bezrobocie osb w wieku 50+

Niskie kompetencje bezrobotnych

Niedopasowanie kwalifikacji bezrobotnychdo potrzeb miejscowych firm

Niski poziom wykszta cenia ludno ci

Niskie kwalifikacje pracownikw miejscowych firm

Niskie p ace pracownikw miejscowych firm

Zbyt du e zatrudnienie w rolnictwie

Emigracja z gminy

Emigracja z gminy osb m odych

Starzenie si populacji gminy

Brak du ych przedsi biorstw

Ma a konkurencyjno miejscowych przedsi biorstw

Ma a innowacyjno miejscowych przedsi biorstw

Zap nienie technologiczne miejscowych przedsi biorstw

Niskie wp ywy podatkowe od lokalnych firm

Ma e zainteresowanie mieszka cw zak adaniem w asnych firm

Brak terenw inwestycyjnych

Niewystarczaj ce pokrycie terenu gminy planami miejscowymi

Niewystarczaj ca infrastruktura drogowa na terenie gminy

Niewystarczaj ca infrastruktura drogowa cz ca gmin z g wnym miastem w pobli u

Niewystarczaj cy transport publiczny na terenie gminy

Niewystarczaj cy transport publiczny cz cy gmin z g wnym miastem w pobli u

Niewystarczaj cy dost p do szybkiego Internetu

Zdecydowanie tak, jest to du y problem Raczej tak Trudno powiedzie Raczej nie Zdecydowanie nie, nie jest to problem


A 80% gmin ocenio jako problem brak duych firm, co bezporednio wie si z trudn sytuacj na rynku pracy. Moe to wskazywa na do tradycyjne podejcie mazowieckich wadz lokalnych do kwestii czynnikw mogcych poprawi sytuacj lokalnej gospodarki, wrd ktrych na pierwsze miejsce wysuwa si obecno duego przedsibiorstwa. Kolejne miejsca na licie istotnych proble-mw zajmoway niekorzystne zjawiska demograficzne, takie jak starzenie si populacji i emigracja (odpowiednio 63,7% i 56,3% wskaza dla odpowiedzi zdecydowanie tak, jest to duy problem i ra-czej tak). Z kolei tylko okoo 45% gmin jako istotny problem wskazao nisk konkurencyjno czy innowacyjno miejscowych przedsibiorstw, a zaledwie 1/5 zapnienie technologiczne miejsco-wych firm czy zbyt due zatrudnienie w rolnictwie2. To ostatnie byo czciej uznawane za istotny problem przez gminy mniejsze i ubosze oraz te pooone dalej od Warszawy. Podobna prawido-wo wystpowaa take w przypadku odpowiedzi: emigracja z gminy, emigracja z gminy osb mo-dych, starzenie si populacji, brak duych przedsibiorstw oraz mae zainteresowanie mieszkacw zakadaniem wasnych firm. Z kolei niskie wpywy podatkowe od lokalnych podmiotw gospodar-czych oraz maa konkurencyjno miejscowych przedsibiorstw byy postrzegane jako problem przede wszystkim przez gminy mniejsze i mniej zamone. Zapnienie technologiczne lokalnych przedsibiorstw natomiast jako istotny problem oceniay gwnie gminy ubosze, a niewystarczajcy 2 Wyniki badania Trendy Rozwojowe Mazowsza pokazuj, e dua cze mazowieckich wadz lokalnych (45%) postrzega rolnictwo

jako jeden z gwnych potencjaw rozwojowych gminy (Saaski, 2014).

19

transport publiczny czcy gmin z gwnym miastem w pobliu gminy o mniejszej liczbie miesz-kacw, niezalenie od ich pooenia wzgldem stolicy.

Wydaje si, e przebadane gminy jako problemy postrzegay raczej skutki, a nie przyczyny nieko-rzystnej sytuacji na rynku pracy. Cho bowiem bezrobocie oceniane byo jako istotny problem przez zdecydowan wikszo przebadanych gmin, to jednak zaledwie 38,4% jako problem uznao niskie kompetencje bezrobotnych, 28,9% niedopasowanie kwalifikacji bezrobotnych do potrzeb miejscowych firm, a zaledwie 18,9% niski poziom wyksztacenia ludnoci. Okoo poowa (po 52%) przebadanych wadz lokalnych ocenia, e problemy w skali lokalnej to niskie wpywy podatkowe od lokalnych firm i niski poziom przedsibiorczoci mieszkacw gminy. Wbrew do popularnym opiniom o niskiej dostpnoci i problemach infrastrukturalnych Mazowsza, dla ankietowych gmin kwestie zwizane z niewystarczajc infrastruktur drogow czy transportem publicznym stanowiy istotny problem zaledwie w 1525% przypadkw.

3.8. Problemy rozwojowe powiaty

Podobnie jak w przypadku przebadanych gmin, take wadze mazowieckich powiatw jako najwik-szy problem lokalnych gospodarek uznaway bezrobocie (rys. 13). W tym wypadku czny odsetek wskaza dla odpowiedzi zdecydowanie tak, jest to duy problem i raczej tak by jeszcze wikszy ni w przypadku gmin i wynis a 96,3% dla bezrobocia ogem, 92,6% dla bezrobocia osb modych i 88,9% dla bezrobocia osb w wieku 50 lat i wicej. Wynika to mogo ze wspominanego wczeniej umiejscowienia na szczeblu powiatowym lokalnych sub zatrudnienia (PUP). Kolejne miejsca na licie istotnych problemw lokalnych gospodarek rwnie zajmoway kwestie zwizane z rynkiem pracy: niskie kompetencje bezrobotnych (66,7%), niskie pace pracownikw miejscowych firm (66,7%), nie-dopasowanie kwalifikacji bezrobotnych do potrzeb miejscowych firm (55,6%). 6 na 10 wadz powia-towych jako istotny problem ocenio z kolei brak duych przedsibiorstw, a niemal poowa (48,1%) starzenie si populacji. Podobnie jak w przypadku gmin najmniej samorzdw jako problem uznao zbyt due zatrudnienie w rolnictwie (11,5%) i niskie kwalifikacje pracownikw miejscowych firm (14,8%). W porwnaniu z wynikami ankiety gminnej zwraca take uwag kwestia dostpnoci trans-portowej (infrastruktury drogowej i transportu publicznego), ktra w ocenie wadz powiatowych stanowia istotniejszy problem lokalnych gospodarek ni w ocenie wadz gminnych.

20

Rysunek 13. Odpowiedzi na pytanie Jakie s najwaniejsze problemy w Pastwa powiecie?

70,4%

55,6%

18,5%

11,1%

22,2%

3,7%

7,4%

18,5%

29,6%

3,8%

3,7%

7,7%

3,8%

3,8%

19,2%

11,1%

25,9%

14,8%

18,5%

18,5%

18,5%

37,0%

40,7%

48,1%

44,4%

25,9%

14,8%

44,4%

11,5%

22,2%

37,0%

29,6%

29,6%

26,9%

37,0%

18,5%

26,9%

23,1%

42,3%

23,1%

22,2%

11,1%

25,9%

14,8%

14,8%

7,4%

3,7%

3,7%

29,6%

33,3%

51,9%

22,2%

34,6%

37,0%

25,9%

22,2%

18,5%

42,3%

48,1%

51,9%

46,2%

26,9%

19,2%

34,6%

14,8%

11,1%

11,1%

3,7%

3,7%

11,1%

22,2%

18,5%

11,1%

42,3%

33,3%

25,9%

29,6%

22,2%

26,9%

14,8%

25,9%

19,2%

34,6%

26,9%

23,1%

63,0%

40,7%

29,6%

44,4%

44,4%

3,7%

11,5%

3,7%

3,7%

11,5%

7,7%

3,7%

22,2%

14,8%

11,1%

11,1%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Bezrobocie




Niedopasowanie kwalifikacji bezrobotnych do potrzeb miejscowych firm





Emigracja z powiatu

Emigracja z powiatu osb m odych

Starzenie si populacji powiatu








Niewystarczaj ce pokrycie gmin planami miejscowymi

Niewystarczaj ca infrastruktura drogowa na terenie powiatu

Niewystarczaj ca infrastruktura drogowa cz ca powiat z Warszaw

Niewystarczaj cy transport publiczny na terenie powiatu

Niewystarczaj cy transport publiczny cz cy powiat z Warszaw


Zdecydowanie tak, jest to du y problem Raczej tak Trudno powiedzie Raczej nie Zdecydowanie nie, nie jest to problem

55,6%

66,7%


Warto take podkreli, e zdaniem adnego z przedstawicieli mazowieckich powiatw niska innowacyj-no miejscowych firm, niski poziom wyksztacenia ludnoci oraz zbyt due zatrudnienie w rolnictwie nie byy duym problemem lokalnej gospodarki (brak odpowiedzi zdecydowanie tak, jest to duy problem).

3.9. Dziaania w obszarach problemowych gminy

Istotnym elementem potencjau adaptacyjnego samorzdw lokalnych jest to, w jakim stopniu ziden-tyfikowane przez wadze problemy znajduj pokrycie w realizowanych przez nie dziaaniach. W tym wypadku najwicej wskaza pozytywnych, a wic mniej lub bardziej intensywnych dziaa, przebadane gminy podejmoway w obszarze szeroko pojtego bezrobocia (zarwno ogem, jak i poszczeglnych grup wiekowych) (rys. 14). Aktywno w tym obszarze zadeklarowao od 71% do 77% gmin.

21

Rysunek. 14. Odpowiedzi na pytanie Czy urzd gminy (i/lub jego jednostki zalene, np. spki, gospodarstwa pomocnicze, szkoy, soectwa itd.) podejmowa w cigu ostatnich 4 lat dziaania zmierzajce do poprawy sytuacji w gminie w nastpujcych obszarach?

Bezrobocie









Emigracja z gminy




Ma a konkurencyjno miejscowych firm

Ma a innowacyjno miejscowych firm

Zap nienie technologiczne miejscowych firm




Niewystarczaj ce pokrycie terenu gminy planami miejscowymi


Niewystarczaj ca infrastruktura drogowa cz ca gmin z g wnym miastem w pobli u


Niewystarczaj cy transport publiczny cz cy gmin z g wnym miastem w pobli u


Tak, intensywne dzia ania Raczej tak Trudno powiedzie Raczej nie Nie podejmowano dzia a

22,2%

21,7%

55,0%

55,0%

10,6%

11,6%

10,6%

9,5%

1,6%

2,1%

18,5%

13,7%

9,0%

4,2%

1,6%

52,9%

38,9%

22,8%

17,9%

13,2%

16,4%

20,5%

33,3%

33,7%

36,3%

9,5%

22,6%

27,5%

35,8%

40,0%

2,6%

4,2%

7,4%

8,4%

8,9%

0,5%

1,1%

0,5%

2,6%

10,6%

1,1%

4,8%

7,4%

21,7%

25,5%

14,8%

27,7%

13,8%

33,9%

25,4%

28,6%

28,2%

29,1%

22,3%

38,8%

46,2%

40,7%

32,8%

30,3%

36,0%

25,5%

30,3%

15,1%

25,9%

15,9%

15,4%

17,5%

13,8%

16,0%

0,5%

0,5%

3,2%

11,1%

8,0%

31,7%

40,7%

35,8%

29,1%

33,9%

40,1%

27,5%

13,8%

15,5%

8,5%

4,9%

12,7%

19,4%

23,5%

29,9%

28,6%

31,7%

31,6%

34,8%

19,6%

18,8%

13,4%

26,6%

28,0%

24,2%

25,1%

3,8%

11,1%

5,9%

3,2%

6,4%

14,0%

12,8%

22,6%

24,2%

22,9%

30,1%

24,7%

25,0%

21,0%

26,9%

28,7%

21,5%

10,2%

10,6%

4,8%

30,8% 38,9% 10,8% 16,2%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%


Wrd obszarw, w ktrych przebadane gminy podejmoway jakiekolwiek dziaania oprcz bez-robocia, znalaz si take rozwj infrastruktury. A 7 na 10 gmin realizowao na swoim terenie in-westycje z zakresu infrastruktury drogowej, 55,1% podejmowao dziaania majce na celu popraw sytuacji w zakresie dostpnoci infrastrukturalnej gwnego miasta w pobliu, a 52,7% uzupeniao braki w zakresie infrastruktury szerokopasmowego Internetu. Co ciekawe, cho ponad 70% prze-badanych jednostek zadeklarowao aktywno w obszarze walki z bezrobociem, zaledwie 52,6% podejmowao dziaania zwizane z niskimi kompetencjami bezrobotnych, a tylko niecaa 1/3 z nie-dopasowaniem kwalifikacji bezrobotnych do potrzeb miejscowych firm. Okoo poowa przebada-nych gmin zadeklarowaa aktywno nakierowan na zwikszenie swojej atrakcyjnoci inwestycyjnej, tj. dziaania majce na celu zwikszenie pokrycia terenu gminy planami miejscowymi (51,1%) oraz zwikszenie dostpnoci terenw inwestycyjnych (41,3%).

Wrd obszarw, w ktrych tylko niewielki odsetek gmin deklarowa jakkolwiek aktywno, domi-noway te zwizane z kondycj lokalnych firm: niskie pace (4,8%) i kwalifikacje (14,7%) pracownikw, zapnienie technologiczne (8,6%), niska innowacyjno (11,6%) i konkurencyjno (14,9%). Ponadto zaledwie 7,9% ankietowanych jednostek podejmowao dziaania zwizane ze zbyt duym zatrudnieniem

22

w rolnictwie. Warto w tym miejscu podkreli, e w wikszoci przypadkw ani wielko gmin, ani ich zamono czy te pooenie wzgldem Warszawy nie odgryway istotnej roli jako czynniki determinu-jce aktywno w okrelonych obszarach. Wyjtkiem byy w tym wypadku dziaania w zakresie poprawy dostpnoci transportem publicznym (poczenia na terenie gminy i z gwnym miastem w pobliu), ktre z wiksz intensywnoci realizoway gminy pooone bliej stolicy.

3.10. Dziaania w obszarach problemowych powiaty

Podobnie jak w wypadku percepcji problemw, take w obszarze dziaa aktywno wadz powia-towych dotyczya w znacznym stopniu bezrobocia (rys. 15). A 96,3% przebadanych samorzdw podejmowao dziaania w tym obszarze (zarwno bezrobocia ogem, jak i osb modych oraz w wieku 50+), 85,2% w zakresie niskich kompetencji bezrobotnych, a 74,1% niedopasowania kwalifikacji bezrobotnych do potrzeb miejscowych firm (czny odsetek wskaza dla odpowiedzi tak, intensywne dziaania i raczej tak). Wyjtkowa pozycja problemu bezrobocia i rynku pracy w ogle wynika w przypadku powiatw w duej mierze z umocowania na tym szczeblu adminis-tracji samorzdowej sub zatrudnienia w postaci powiatowych urzdw pracy.

Wysok aktywno przebadane samorzdy deklaroway take w obszarze rozwoju infrastruktury transportowej (drg, transportu publicznego i Internetu) (od 44,4% do 81,5%) oraz zwikszenia poziomu lokalnej przedsibiorczoci (65,4%).

23

Rysunek 15. Odpowiedzi na pytanie Czy starostwo powiatowe (i/lub jego jednostki zalene, np. PUP) podejmowao w cigu ostatnich 4 lat dziaania zmierzajce do poprawy sytuacji w powiecie w nastpujcych obszarach?

74,1%

77,8%

70,4%

51,9%

44,4%

23,1%

11,1%

3,7%

3,7%

19,2%

7,7%

40,7%

40,7%

26,9%

25,9%

22,2%

22,2%

18,5%

25,9%

33,3%

29,6%

38,5%

22,2%

3,7%

3,8%

11,1%

18,5%

7,4%

14,8%

3,7%

11,1%

11,1%

7,4%

46,2%

30,8%

22,2%

40,7%

14,8%

23,1%

18,5%

37,0%

3,7%

3,7%

3,7%

14,8%

22,2%

30,8%

37,0%

29,6%

30,8%

33,3%

37,0%

29,6%

29,6%

48,1%

37,0%

40,7%

44,4%

15,4%

30,8%

33,3%

11,1%

14,8%

30,8%

25,9%

18,5%

3,7%

3,8%

22,2%

48,1%

50,0%

44,4%

33,3%

51,9%

29,6%

29,6%

37,0%

29,6%

33,3%

19,2%

30,8%

29,6%

7,4%

14,8%

11,5%

18,5%

14,8%

3,8%

7,4%

14,8%

15,4%

11,1%

11,1%

11,1%

22,2%

18,5%

14,8%

18,5%

14,8%

14,8%

14,8%

7,7%

11,1%

7,4%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Bezrobocie




Niedopasowanie kwalifikacji bezrobotnychdo potrzeb miejscowych firm





Emigracja z powiatu
















Tak, intensywne dzia ania Raczej tak Trudno powiedzie Raczej nie Nie podejmowano dzia a


Zdecydowanie najmniej aktywne przebadane wadze powiatowe byy w zakresie poprawy poziomu konkurencyjnoci miejscowych firm (3,7%) oraz zmniejszenia poziomu zatrudnienia w rolnictwie (3,8%). Zaledwie 7,4% przebadanych starostw zadeklarowao ponadto realizacj dziaa zmierzajcych do po-prawy sytuacji w takich sferach jak niskie pace pracownikw miejscowych firm, starzenie si populacji powiatu czy niskie wpywy podatkowe od lokalnych firm.

3.11. Spjno postrzegania problemw i podejmowanych dziaa gminy

Porwnujc dziaania podejmowane przez przebadane gminy z ich ocen problemw rozwojowych, mona wyrni kilka typw zagadnie (rys. 16). Obszar, ktry przebadane gminy oceniay jako istotny problem lokalnej gospodarki i jednoczenie deklaroway podejmowanie stosunkowo intensywnych dziaa, to bezrobocie zarwno ogem, jak i osb modych oraz w wieku powyej 50 lat. Na drugim

24

kracu skali, jako zagadnienie niepostrzegane jako problem i jednoczenie niebdce przedmiotem dziaa mazowieckich gmin, plasoway si wysokie zatrudnienie w rolnictwie oraz, w mniejszym stop-niu, zapnienie technologiczne lokalnych firm i niskie kwalifikacje ich pracownikw. Do wyran grup stanowiy take kwestie zwizane z niedostatecznym rozwojem infrastruktury. Cho nie byy one postrzegane jako istotny problem lokalnych gospodarek, to jednak gminy deklaroway podejmo-wanie w tym obszarze do intensywnych dziaa, przede wszystkim w zakresie infrastruktury dro-gowej. Wysoka aktywno gmin w walce z bezrobociem i dziaaniach na rzecz rozwoju infrastruktury moe wynika z traktowania tych obszarw przez samorzdy lokalne jako tradycyjnych i typowych obszarw interwencji wadz publicznych. Take dostpno rodkw finansowych, przede wszystkim z funduszy europejskich, moga skania samorzdy lokalne do podejmowania dziaa w tych obsza-rach, nawet jeli nie byy one postrzegane jako problemowe.

Rysunek 16. wiadomo problemw a intensywno dziaa wadz gminnych (rednia ocen na skali 15)

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

1,0 2,0 3,0 4,0 5,0

Bezrobocie









Emigracja z gminy












Niewystarczaj ca infrastruktura drogowa cz ca gmin z Warszaw


Niewystarczaj cy transport publiczny cz cy gmin z Warszaw


Inte

nsyw

no

dzi

aa

wiadomo problemw


Kolejn grup stanowiy obszary oceniane przez gminy jako problemowe, jednak niebdce obsza-rem interwencji. Byy to przede wszystkim zagadnienia zwizane z lokaln przedsibiorczoci, takie jak niskie pace pracownikw oraz niska innowacyjno i konkurencyjno miejscowych firm. Take problemy o charakterze demograficznym (emigracja modych, starzenie si spoeczestwa), cho postrzegane jako istotne problemy lokalne, nie spotykay si z aktywnymi dziaaniami przebadanych wadz lokalnych. Wynika to moe z jednej strony z braku umiejtnoci czy wiedzy na temat mo-liwych dziaa w tym obszarze, z drugiej z poczucia braku wpywu na te zagadnienia, zdiagnozo-wanego w pytaniu pierwszym ankiety.

25

Jak ju wspomniano, bezrobocie oceniane byo jako istotny problem i obszar wysokiej aktywnoci przebadanych samorzdw. Mimo to powizane z nim zagadnienia (ktre uzna mona nawet za jego przyczyny), takie jak niski poziom wyksztacenia ludnoci, niskie kompetencje pracownikw lokalnych firm czy zapnienie technologiczne przedsibiorstw, a w mniejszym stopniu take niedopasowanie kwalifikacji bezrobotnych do potrzeb miejscowych firm, nie byy oceniane jako istotne problemy gos-podarki i nie spotykay si z intensywnymi dziaaniami wadz.

Ze wzgldu na rang problemu bezrobocia, jak rwnie na fakt, e jest to jeden z dwch3 wska-nikw kondycji gospodarki wykorzystywanych najczciej w badaniach adaptacyjnoci, przeprowa-dzono bardziej szczegowe analizy w tym obszarze. Obejmoway one przede wszystkim porw-nanie rzeczywistej skali zjawiska (mierzonej udziaem bezrobotnych w liczbie ludnoci w wieku produkcyjnym) z poziomem jego percepcji jako problemu przez wadze lokalne oraz intensywno-ci podejmowanych w tym obszarze dziaa.

Wrd gmin uznajcych bezrobocie za istotny problem lokalnej gospodarki znalazy si zarwno te, w ktrych wskanik udziau bezrobotnych by w 2012 roku bardzo wysoki (nawet >20%), jak i te, w ktrych parametr ten by stosunkowo niski (510%). Zdecydowana wikszo gmin o wskaniku bezrobocia powyej 10% ocenia bezrobocie jako problem swojej gospodarki (od-powiedzi raczej tak lub zdecydowanie tak, jest to duy problem). Co ciekawe, w grupie gmin o stosunkowo niskim poziomie bezrobocia (wskanik na poziomie okoo 5%) znajdoway si zarwno takie, ktre oceniy to zjawisko jako istotny problem, jak i takie, ktre uznay, e bezro-bocie nie jest problemem ich gospodarki.

Podobnie jak w wypadku wiadomoci problemu bezrobocia, take wrd gmin deklarujcych podej-mowanie intensywnych dziaa w obszarze bezrobocia znalazy si zarwno te, w ktrych wskanik udziau bezrobotnych w liczbie ludnoci w wieku produkcyjnym by w 2012 roku wysoki (>15%). jak i te, w ktrych parametr ten by stosunkowo niski (510%). Zdecydowana wikszo gmin o wska-niku bezrobocia powyej 10% deklarowaa podejmowanie jakichkolwiek dziaa w tym obszarze (od-powiedzi raczej tak lub tak, podejmowano intensywne dziaania).

Interesujce wyniki przynosi analiza redniej ze wskaza dotyczcych podejmowanych dziaa w grupach gmin wedug rzeczywistej skali bezrobocia (rys. 17). Niezalenie od poziomu wskanika bezrobocia gminy deklaroway podejmowanie pewnych dziaa (rednie oceny na poziomie 3,54,2), przy czym sto-sunkowo najbardziej aktywne byy gminy o przecitnym poziomie wskanika bezrobocia (10,115,0%).

3 Drugim wskanikiem jest Produkt Krajowy Brutto, ktry w Polsce nie jest dostpny na poziomie gmin. Por. np. Draft Final Report ESPON ECR2 Economic Crisis: Resilience of Regions, 2014.

26

Rysunek 17. Dziaania wadz (rednia ocena na skali: 5 intensywne dziaania, 1 brak dziaa; o pionowa) a rzeczywisty poziom bezrobocia

3,57

3,75

4,16

3,62

3,83

3,2

3,3

3,4

3,5

3,6

3,7

3,8

3,9

4,0

4,1

4,2

0 5,0 5,1 10,0 10,1 15,0 15,1 20,0 > 20,1


Jeszcze bardziej interesujce wyniki przynosi analiza redniego poziomu bezrobocia w grupach gmin wybierajcych poszczeglne odpowiedzi opisujce intensywno podejmowanych dziaa (rys. 18). Najwysze wskaniki bezrobocia odnotowyway w 2012 roku gminy najbardziej i najmniej aktyw-ne, a najniszy jego poziom cechowa gminy, ktre nie potrafiy udzieli jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o podejmowane dziaania. Naley przy tym jednak pamita, e zaledwie 3 gminy zade-klaroway, e nie podejmoway adnych dziaa w obszarze zwalczania bezrobocia. Uwzgldniajc to ostatnie zastrzeenie, mona przypuszcza, e w wikszoci przypadkw (146 na 189 gmin) wy-soki poziom bezrobocia stymuluje gminy do podejmowania dziaa majcych na celu walk z tym niekorzystnym zjawiskiem (czna liczba wskaza dla odpowiedzi raczej tak i zdecydowanie tak, podejmowano intensywne dziaania). Z drugiej jednak strony w czci gmin (23 na 189) wzgldnie wysokiemu poziomowi wskanika bezrobocia nie towarzyszyy intensywne dziaania w tym zakresie (czna liczba wskaza dla odpowiedzi raczej nie i nie podejmowano adnych dziaa), co z kolei moe przekada si na wyszy poziom bezrobocia.

27

Rysunek 18. Dziaania wadz a rzeczywisty poziom bezrobocia (redni poziom bezrobocia w gminach wybierajcych poszczeglne odpowiedzi)

12,27

10,97

8,78

10,16 10,97

0

2

4

6

8

10

12

14

Nie podejmowano adnych dzia a

Raczej nie Trudno powiedzie Raczej tak Tak, podejmowano intensywne dzia ania


Stosunkowo dua liczba gmin podejmujca dziaania w obszarze walki z bezrobociem mimo wzgldnie niskiego jego rzeczywistego poziomu moe wynika z kilku przyczyn: przewiadczenia, e bezrobocie jest problemem w ogle i std podejmowanie interwencji przez wadze publiczne jest zawsze uzasadnione (chocia sytuacja konkretnej gminy moe by w tym zakresie wzgldnie dobra); z rzeczywistej potrzeby dziaa zwizanych z cechami bezrobocia, nieopisanymi prostym wskanikiem udziau bezrobotnych wrd osb w wieku produkcyjnym; z uwarunkowa instytucjonalnych, tj. istnienia specjalnych sub powoanych do walki z bezrobociem (powiatowe urzdy pracy), ktre funkcjonuj w kadym powiecie. Ponadto nawet stosunkowo niski poziom bezrobocia nie oznacza, e intensywne dziaania zmierzajce do jego dalszej redukcji nie s uzasadnione.

3.12. Spjno postrzegania problemw i podejmowanych dziaa powiaty

Zestawiajc odpowiedzi ankietowanych powiatw na temat percepcji najwaniejszych problemw lo-kalnych gospodarek z odpowiedziami dotyczcymi podejmowanych dziaa, take zidentyfikowano kilka grup zagadnie (rys. 19).Po pierwsze, na tle wszystkich obszarw tematycznych wyranie wyodrbnia si bezrobocie (zarwno ogem, jak i osb modych oraz w wieku 50+), ktre podobnie jak w przypadku gmin jest postrzegane jako najistotniejszy problem lokalnych gospodarek i jednoczenie jest obszarem najintensywniejszych dziaa samorzdw powiatowych. Take niskie kompetencje bezrobotnych oraz niedopasowanie ich kwalifikacji do potrzeb miejscowych firm oceniane byy przez wadze powiatowe jako istotny problem i byy przedmiotem ich intensywnych dziaa, w wyranie wikszym zakresie ni w przypadku gmin. Jednoczenie podobnie jak w przypadku gmin rwnie wadze powiatw nie po-strzegay wysokiego zatrudnienia w rolnictwie jako istotnego problemu i zarazem nie przejawiay w tym obszarze duej aktywnoci. Zbliona sytuacja (zjawisko nieoceniane jako istotny problem i niebdce przedmiotem dziaa samorzdu) wystpia w przypadku zapnienia technologicznego i maej konku-rencyjnoci lokalnych firm oraz emigracji z powiatu.

28

Rysunek 19. wiadomo problemw a intensywno dziaa wadz powiatw (rednia ocen na skali 1-5)

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

1,0 2,0 3,0 4,0 5,0

Bezrobocie









Emigracja z powiatu
















wiadomo problemw

Inte

nsyw

no

dzi

aa


Przebadane wadze powiatowe deklaroway ponadto podejmowanie intensywnych dziaa w kilku obszarach, ktrych jednoczenie nie oceniay jako istotnych problemw lokalnych. Byy to przede wszystkim zagadnienia infrastrukturalne (drogi na terenie powiatu oraz czce powiat z Warszaw, dostp do szybkiego Internetu), niski poziom przedsibiorczoci mieszkacw. Z kolei wrd za-gadnie, ktre cho postrzegane jako istotny problem nie byy obszarami aktywnoci wadz powia-towych, wymieni naley przede wszystkim niskie pace pracownikw miejscowych firm (podobnie jak w przypadku gmin) oraz brak duych przedsibiorstw.

Jak wynika z przedstawionych analiz, nie wszystkie dziaania wadz powiatowych znajdoway uzasadnienie w postrzeganiu danego zjawiska jako istotny problem lokalny. Podobnie jak w przypadku gmin aktywno starostw koncentrowaa si w obszarach, ktre mona okreli mianem tradycyjnych obszarw inter-wencji (drogi, bezrobocie), w ktrych samorzdy maj ju pewne dowiadczenie. Na tego typu dziaania w ostatnich latach dostpne byy ponadto znaczne rodki finansowe z funduszy europejskich.

3.13. Szoki i negatywne trendy oraz reakcje gminy

Potencja adaptacyjny lokalnych gospodarek weryfikowany jest nie tylko przez zdolno dostosowania si do trendw czy zmian obserwowanych w dugiej perspektywie czasowej, ale take przez reakcj na bardziej konkretne zdarzenia mogce negatywnie wpywa na sytuacj w gminie, ktre mona okreli mianem szokw. Reakcja wadz lokalnych na te zdarzenia jest przy tym znacznie atwiejsza do zidentyfikowania ni odpowied na bardziej oglne i dugotrwae zjawiska i procesy. Wrd przeba-danych samorzdw wikszo (52,6%) odnotowaa w cigu ostatnich 4 lat co najmniej jeden rodzaj

29

wydarzenia mogcego negatywnie wpywa na sytuacj w gminie. Stosunkowo najwikszy odsetek gmin odnotowa negatywne skutki redukcji zatrudnienia w przedsibiorstwach w gminie (21,3%) lub poza ni (30,5%) (rys. 20). Jednoczenie tylko pojedyncze urzdy gmin (7 na 40 w pierwszym wypadku i 5 na 57 w drugim) podjy jakiekolwiek dziaania zmierzajce do zapobiegania negatywnym skutkom tych wydarze (rys. 21). Byy to przede wszystkim dziaania nakierowane na aktywizacj osb, ktre utraciy zatrudnienie, takie jak prace interwencyjne, roboty publiczne czy stae.

Rysunek 20. Odpowiedzi na pytanie Czy w cigu ostatnich czterech lat nastpujce wydarzenia w istotnie negatywny sposb wpyny na sytuacj w gminie?

8,4%

2,7%

7,9%

10,4%

21,3%

30,5%

10,1%

4,8%

11,6%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

Likwidacja wa nej firmy w gminie (zatrudniaj cej wiele osb lub/i p ac cej wysokie podatki)

Problemy lokalnych firm zwi zane z likwidacj du ego przedsi biorstwa w gminie

Problemy lokalnych firm zwi zane z likwidacj du ego przedsi biorstwa poza gmin

Spadek wynagrodze pracownikw miejscowych firm

Zmniejszenie zatrudnienia w firmach w gminie

Zmniejszenie zatrudnienia w firmach poza gmin

Powa ne k opoty wa nej lokalnej firmy (np. utrata rynku zbytu, wzrost cen surowcw, wi ksza konkurencja, wypadek losowy itp.)

Sta y spadek konkurencyjno ci lokalnych firm

Katastrofa naturalna (powd , susza, gradobicie, wichura, tr ba powietrzna itd.)


11,6% przebadanych gmin dowiadczyo katastrofy naturalnej (takiej jak powd, susza, gradobicie czy wichura) i niemal wszystkie (21) podjy dziaania nakierowane na minimalizacj negatywnych skutkw tych zdarze. Bya to przede wszystkim pomoc dla poszkodowanych mieszkacw w postaci finansowej (dotacje, umorzenia podatkw, preferencyjne kredyty) oraz wsparcia w uzyskiwaniu od-szkodowa, w tym powoywanie specjalnych komisji szacujcych szkody. Cztery gminy zadeklaroway ponadto, e podjy dziaania w obszarze infrastruktury, tzn. naprawy zniszcze spowodowanych przez katastrof naturaln i inwestycji nakierowanych na minimalizacj szkd w przyszoci (np. budowa waw przeciwpowodziowych). Co dziesita gmina w cigu ostatnich 4 lat odnotowaa spadek wy-nagrodze pracownikw miejscowych firm oraz powane kopoty wanej lokalnej firmy, jednak po-dobnie jak w wypadku redukcji zatrudnia tylko pojedyncze samorzdy podjy jakiekolwiek dziaania w odpowiedzi na te zdarzenia. Byy to np. dziaania szkoleniowe i informacyjne, umorzenia podatku od nieruchomoci. Zaledwie 8% gmin zadeklarowao z kolei, e w cigu ostatnich 4 lat dowiadczyo negatywnych skutkw likwidacji wanej firmy w gminie (zatrudniajcej wiele osb lub/i paccej wy-sokie podatki) lub problemw lokalnych firm zwizanych z likwidacj duego przedsibiorstwa poza gmin. Wikszo gmin, w ktrych upad wany zakad pracy, podja pewne dziaania majce na celu zapobieenie negatywnym skutkom tego wydarzenia, takie jak ulgi podatkowe czy szkolenia oraz pomoc prawna i finansowa (wiadczenia spoeczne) dla osb traccych prac.

30

Rysunek 21. Odpowiedzi na pytanie Czy urzd gminy (i/lub jego jednostki zalene) podejmowa dziaania zmierzajce do zapobiegania negatywnym skutkom tego wydarzenia (jeeli wystpio)? [liczba odpowiedzi]

16

5

15

19

40

57

19

9

22

9

0

3

3

7

5

5

0

21

0 10 20 30 40 50 60

Likwidacja wa nej firmy w gminie (zatrudniaj cej wiele osb lub/i p ac cej wysokie podatki)

Problemy lokalnych firm zwi zane z likwidacj du ego przedsi biorstwa w gminie

Problemy lokalnych firm zwi zane z likwidacj du ego przedsi biorstwa poza gmin


Zmniejszenie zatrudnienia w firmach w gminie

Zmniejszenie zatrudnienia w firmach poza gmin




Wyst pienie zdarzenia Dzia ania


W wikszoci reakcja na negatywne zdarzenia obejmowaa standardowe dziaania, skierowane w duej mierze do osb traccych prac (szkolenia, pomoc prawna, roboty publiczne i prace interwencyj-ne). Znacznie mniej popularne byy ulgi podatkowe, jak rwnie dziaania wykraczajce poza typowy wachlarz interwencji, np. pomoc w tworzeniu szk niepublicznych czy stae w urzdzie gminy.

3.14. Szoki i negatywne trendy oraz reakcje powiaty

Wrd przebadanych wadz powiatowych 2/3 zadeklarowao, e w cigu ostatnich 4 lat doszo do co naj-mniej jednego wydarzenia, ktre mogo negatywnie wpywa na sytuacj w powiecie. Stosunkowo najczciej przebadane samorzdy spotykay si ze zmniejszeniem zatrudnienia w przedsibiorstwach w lub poza powiatem (odpowiednio 30% i 37%) (rys. 22). Jednoczenie zaledwie w pojedynczych przy-padkach (odpowiednio 25% i 20%) wydarzenia te spotkay si z reakcj wadz powiatowych, majc na celu zapobieenie ich negatywnym skutkom (rys. 23).

Rysunek 22. Odpowied na pytanie Czy w cigu ostatnich czterech lat nastpujce wydarzenia w istotnie negatywny sposb wpyny na sytuacj w powiecie?

19%

7%

7%

15%

30%

37%

11%

0%

19%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Likwidacja wa nej firmy w powiecie (zatrudniaj cej wiele osb lub/i p ac cej

Problemy lokalnych firm zwi zane z likwidacj du ego przedsi biorstwa

Problemy lokalnych firm zwi zane z likwidacj du ego przedsi biorstwa


Zmniejszenie zatrudnienia w firmach w powiecie

Zmniejszenie zatrudnienia w firmach poza powiatem

Powa ne k opoty wa nej lokalnej firmy (np. utrata rynku zbytu, wzrost cen

Stay spadek konkurencyjno ci lokalnych firm


poza powiatem

wysokie podatki)

w powiecie

surowcw, wiksza konkurencja, wypadek losowy itp.)


31

1/5 starostw zadeklarowaa, e w cigu ostatnich 4 lat na terenie powiatu zlikwidowano wan firm lub te wydarzya si katastrofa naturalna, 15% spotkao si ze spadkiem wynagrodze pracowni-kw miejscowych firm, a 11% z powanymi kopotami lokalnej firmy. Podobnie jak w przypadku gmin jedynie w wypadku katastrof naturalnych wadze powiatowe podejmoway dziaania nakiero-wane na przeciwdziaanie negatywnym skutkom tych zdarze. Zaledwie 7% powiatw borykao si z kolei z problemami lokalnych firm, zwizanymi z likwidacj duego przedsibiorstwa w powiecie lub poza nim, a aden z przebadanych samorzdw nie odnotowa w cigu ostatnich 4 lat staego spadku konkurencyjnoci lokalnych podmiotw.

Rysunek 23. Odpowiedzi na pytanie Czy starostwo powiatowe (i/lub jego jednostki zalene) podejmowao dziaania zmierzajce do zapobiegania negatywnym skutkom tego wydarzenia (jeeli wystpio)? [liczba odpowiedzi]

5

2

2

4

8

10

3

0

5

0

1

1

0

2

2

1

0

5

0 2 4 6 8 10 12

Likwidacja wa nej firmy w powiecie (zatrudniaj cej wiele osb lub/i p ac cej wysokie podatki)

Problemy lokalnych firm zwi zane z likwidacj du ego przedsi biorstwa w powiecie

Problemy lokalnych firm zwi zane z likwidacj du ego przedsi biorstwa poza powiatem


Zmniejszenie zatrudnienia w firmach w powiecie

Zmniejszenie zatrudnienia w firmach poza powiatem




Wyst pienie zdarzenia Dzia ania


3.15. Jako pracy urzdu gminy

Na potencja adaptacyjny gminy skada si nie tylko zdolno do adaptacji lokalnej gospodarki do rnorodnych trendw i zdarze, ale take adaptacyjno samej administracji lokalnej, a wic urzdu gminy lub powiatu. Zaledwie niecaa poowa przebadanych wadz gminnych przyznaa, e posiada jakikolwiek system monitoringu jakoci pracy urzdu (47,4% cznie dla odpowiedzi zdecydowanie tak i tak) (rys. 24). A zatem tylko co druga z przebadanych gmin zbiera informacje, na podstawie ktrych moe ocenia efektywno swojej pracy i jej zmiany. Znacznie lepiej wyglda sytuacja w wypadku kompetencji urzdnikw. Niemal we wszystkich urzdach gmin (97,9%) pra-cownicy podnosz swoje kwalifikacje. Warto podkreli, e aktywno przebadanych samorzdw w tych dwch obszarach (monitoring jakoci i podnoszenie kwalifikacji) nie byy w istotny staty-stycznie sposb zwizane z wielkoci, zamonoci czy pooeniem gminy.

32


24,2%

57,4%

23,2%

40,5%

7,4% 27,4%

1,6%

15,8%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

W UG funkcjonuje system monitoringu jako ci pracy urz du

Pracownicy UG podnosz swoje kwalifikacje



Potencja adaptacyjny administracji samorzdowej ksztatowany jest take przez samoocen efek-tywnoci czy te skutecznoci podejmowanych przez urzd dziaa. Jak wskazuj wyniki ankiety, ponad poowa przebadanych gmin (51,6%) nie ocenia efektw podejmowanych dziaa, a prowa-dzenie analiz tego typu zadeklarowao zaledwie 37,9% przebadanych samorzdw (ponad 10% ankietowanych nie udzielio odpowiedzi na to pytanie) (rys. 25).

Rysunek 25. Odpowiedzi na pytanie Czy urzd gminy (i/lub jego jednostki zalene) ocenia efekty podejmowanych dziaa?

37,9%

51,6%

10,5%

Tak

Nie

Brak odpowiedzi


Spord gmin, ktre zadeklaroway, e oceniaj efekty podejmowanych interwencji, wikszo robia to na podstawie informacji uzyskiwanych dziki bezporednim kontaktom z beneficjentami dziaa (rys. 26). Dotyczyo to zarwno kontaktw wjta lub burmistrza (95,7% wskaza dla odpowiedzi raczej tak i zdecydowanie tak) oraz radnych (85%), jak i pracownikw urzdu (88,4%). Niemal rwnie popularnym rdem informacji byy oglnodostpne dane, np. GUS (85,3%), jak rwnie, w mniejszym stopniu, monitoring lokalnych gazet (79,4%) i Internetu (69,1%). Istotnym rdem informacji byy take lokalne organizacje pozarzdowe (70,1%). Tylko 1/3 (35,3%) ankietowanych urzdw gmin prowadzia wasne badania, a zaledwie 13,4% zlecao wykonanie takich analiz pod-miotom zewntrznym. Przy czym ten pierwszy rodzaj rda danych czciej wykorzystyway gminy zamoniejsze i o wikszej liczbie mieszkacw.

33

Rysunek 26. Odpowiedzi na pytanie Na jakiej podstawie urzd gminy (i/lub jego jednostki zalene) ocenia efekty dziaa?

11,8%

4,5%

33,8%

47,8%

66,7%

55,1%

32,4%

27,9%

32,8%

23,5%

9,0%

51,5%

37,3%

29,0%

33,3%

47,1%

41,2%

37,3%

14,7%

13,4%

5,9%

10,4%

4,3%

5,8%

8,8%

22,1%

13,4%

32,4%

35,8%

7,4%

4,5%

5,8%

10,3%

7,4%

16,4%

17,6%

37,3%

1,5%

1,5%

1,5%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

W asne badania UG

Badania zlecane przez UG podmiotom zewn.

Oglnodost pne dane

Bezp. kontakty radnych z beneficjentami dzia a

Bezp. kontakty wjta/burmistrza z beneficjentami dzia a

Bezp. kontakty urz dnikw z beneficjentami dzia a

Monitoring lokalnych gazet

Monitoring Internetu

Informacje od lokalnych NGO



Z kolei wrd przyczyn braku oceny skutecznoci dziaa podejmowanych przez wadze lokalne ankieto-wane gminy najczciej wskazyway brak rodkw finansowych i czasu (rys. 27). Czynniki te byy istotne dla okoo 7075% ankietowanych (czny odsetek odpowiedzi zdecydowanie tak i raczej tak), podczas gdy brak wykwalifikowanych kadr stanowi przeszkod jedynie dla 1/3 gmin. Niepokojcy jest take do wysoki odsetek gmin (30,3%), ktre oceniy, e nie widz potrzeby prowadzenia takich bada.

Rysunek 27. Odpowiedzi na pytanie Dlaczego urzd nie ocenia efektw podejmowanych dziaa?

6,7%

6,7%

26,6%

31,5%

23,6%

30,0%

48,9%

39,1%

50,6%

30,0%

20,2%

20,7%

16,9%

32,2%

4,3%

8,7%

2,2%

1,1%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Brak potrzeby

Brak wykwalifikowanych kadr

Brak rodkw finansowych

S pilniejsze zadania



3.16. Jako pracy urzdu powiaty

Podobnie jak w przypadku samorzdw gminnych, take na szczeblu powiatowym niemal wszystkie przebadane jednostki zadeklaroway, e pracownicy urzdu podnosz swoje kwalifikacje (96,3%), a nie-mal 2/3 (62,9%) e w urzdzie funkcjonuje system monitoringu jakoci pracy (rys. 28).

34


0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

W starostwie funkcjonuje system monitoringu jako ci pracy urz du

Pracownicy starostwa podnosz swoje kwalifikacje

33,3%

77,8%

29,6%

18,5%

22,2% 14,8%

3,7%



W przeciwiestwie jednak do ankietowanych urzdw gmin a ponad 3/4 przebadanych starostw po-wiatowych deklarowao, e ocenia efekty podejmowanych przez siebie dziaa (rys. 29).

Rysunek 29. Odpowied na pytanie Czy starostwo powiatowe (i/lub jego jednostki zalene) ocenia efekty podejmowanych dziaa?

77,8%

22,2%

Tak

Nie


Dla wszystkich przebadanych powiatw podstaw4 tych ocen b

Documents

Rozwój lokalny w turbulentnym otoczeniu: mazowieckie ... · aktorów, np. urząd gminy może zaplanować działania o charakterze wyprzedzającym, mające na celu zapobieżenie negatywnym