Reseau Culturel France Etranger Scrb

7/24/2019 Reseau Culturel France Etranger Scrb

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COMMUNICATION AU PRESIDENT DE LASSEMBLEE

NATIONALE POUR LE COMITE DEVALUATION ET DE

CONTROLE DES POLITIQUES PUBLIQUES

ARTICLE L 132-5 DU CODE DES JURIDICTIONS FINANCIERES

Le rsea !"#re" $e "a

Fra%!e & "#ra%'er

Septembre 2013


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Sommaire

AVERTISSEMENT ........................................................................... 7

RSUM ............................................................................................ 9

PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA COUR ............ 13

INTRODUCTION ........................................................................... 15

CHAPITRE I LE CONTEXTE LE RESEAU ET SES ACTEURS

........................................................................................................... !1

I - Un rseau tendu et htrogne, confront une diminution de ses

moyens .................................................................................................... 21A - Le rseau culturel le plus tendu au monde ....................................... 21B - Une baisse des moyens budgtaires des postes malgr la stabilitapparente des crdits daction culturelle ................................................ 27C - Une dpendance accrue vis--vis des !inancements e"trabudgtaires.................................................................................................................. #$% - Une ressource &umaine en rduction et partiellement inad'uate .. #7

II - Un pilotage du rseau en cours de redfinition .................................. 43A - Les insu!!isances du pilotage du rseau .............................................. (#B - La mobilisation des oprateurs spcialiss ......................................... ()C - La 'uestion de le"primentation du rattac&ement de dou*e postes $1

CHAPITRE II " LA CAPACITE DU RESEAU A REN#ORCER

L$ATTRACTIVITE DE LA #RANCE............................................ 59

I - a promotion du modle fran!ais ........................................................ "#A - La culture+ atout ma,tre de la diplomatie din!luence ........................ B - Un mod/le renouveler ..................................................................... 1

II - a relati$isation du r%le de la langue .................................................. "3A - La situation menace de la langue !ran0aise ...................................... #B - La ncessit dun soutien plus di!!renci ..........................................


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COUR DES COMPTES 4

III - a rationalisation de l&offre artisti'ue ............................................... "(A - Une o!!re importante mais &trog/ne .............................................. B - 3aisons 4 et annes croises 4+ une !ormule valuer................. 71C - Le rseau en attente dune in!ormation sur la sc/ne artisti'ue ......... 7(

I) - a modestie de l&appui la coopration scientifi'ue ......................... *4A - %e nombreu" acteurs au service de la diplomatie scienti!i'ue .......... 7(B - %es moyens disperss ....................................................................... .. 7

) - a $alorisation du potentiel uni$ersitaire ........................................... *(A - Lattractivit universitaire+ une ralit appr&ender de mani/re plus'ualitative ................................................................................................ 7B - Les vecteurs de la mobilit entrante ................................................... C - %es lacunes combler dans le suivi des bn!iciaires ........................ 2

CHAPITRE III " LA COHERENCE DES INTERVENTIONS

SECTORIELLES DU RESEAU ...................................................... %5

I - a contri+ution la mise en u$re des o+ectifs des am+assades ....... (A - 5our les ambassadeurs+ des outils de pilotage en cours de red!inition.................................................................................................................. $

B - La !usion 3CAC6A8+ un atout au service des ambassades ................. 7

II - a synergie locale des inter$entions du rseau ................................... ((A - Le besoin dune matrice des interventions ......................................... B - La rec&erc&e pragmati'ue de convergences ...................................... )1

III - &articulation du rseau et des oprateurs nationau/ ........................ 0"A - La contribution autonome des grands oprateurs nationau" ............ )B - 9uel'ues pistes pour une meilleure synergie..................................... )

CHAPITRE IV " LES CONDITIONS D$UNE MEILLEURE

E##ICIENCE LOCALE ................................................................ 1&1

I - a complmentarit des deu/ rseau/ fran!ais ................................. 1#1A - Les atouts du mouvement des Alliances !ran0aises.......................... 11B - Les voies dune meilleure complmentarit ..................................... 12C - La 'uestion dlicate de limplantation des deu" rseau" ................. 1#

II - &optimisation du nou$eau modle de financement ......................... 1#A - La mise en con!ormit ncessaire du statut des A8........................ 1$B - La 'u:te indispensable mais di!!icile de co!inancements ................. 1


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SOMMAIRE 5

C - Une distinction ncessaire entre les sources de co!inancement ...... 1% - Lenseignement du !ran0ais+ source principale du !inancement durseau ............................................................... ...................................... 11

III - &e/ploitation des le$iers technologi'ues ........................................ 112A - Lindispensable pari tec&nologi'ue .................................................. 112B - 9uel'ues pistes pour en tirer un meilleur parti ................................ 11#

CHAPITRE V " LA PERTINENCE DES ACTIONS DE SOUTIEN

DU RESEAU DANS UN CONTEXTE DE CONCURRENCEINTERNATIONALE .................................................................... 115

I - e ci+lage des pu+lics prioritaires ...................................................... 11A - ; la rec&erc&e des publics prioritaires .............................................. 11$B - La redcouverte de la demande locale ............................................. 117C - La segmentation des publics du rseau ............................................ 11)% - La ncessit dun mar


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Avertissement

Par lettre du 6 novembre 2012, le Prsident de lAssemblenationale, prsident du comit dvaluation et de contrle (CEC), ademand la Cour des comptes, au titre de larticle L. 132-5 du code desjuridictions financires, deffectuer une enqute sur le rseau culturel ltranger .

Lenqute a t conduite en accord avec les rapporteursparlementaires. Elle ne constitue pas une valuation de politique publiquecar son objet porte sur un instrument (le rseau culturel ltranger) etnon sur la politique publique (laction culturelle extrieure) qui le sous-tend. Lexercice a cependant mobilis diverses mthodes et techniquesvisant apprcier lefficience et lefficacit du rseau1. Les travaux ontt raliss au cours du premier semestre 2013.

Le contenu du rapport a fait lobjet dune procdure contradictoirecrite, par transmission, en juillet 2013, dun relev dobservationsprovisoires au ministre des affaires trangres et aux autresadministrations et organismes concerns, auquel il a t rpondu en aot2013. Le secrtaire gnral du ministre des affaires trangres, le

directeur du budget, le secrtaire gnral du ministre de la culture, ledirecteur des relations europennes, internationales et de la cooprationdes ministres de lenseignement suprieure et de lducation nationale,le prsident de lInstitut franais, le directeur gnral de Campus Franceet le secrtaire gnral de la Fondation Alliance franaise ont t entendusen audition le 5 septembre 2013.

Le prsent rapport, qui constitue la synthse dfinitive de lenquteeffectue, a t dlibr, le 6 septembre 2013, par la quatrime chambre,prside par M. Bayle, prsident de chambre, et compose de M. Hespel,prsident de chambre, MM. Vermeulen, Maistre, Uguen, conseillersmatres, Mmes Gadriot-Renard et Dmier, conseillres matres, ainsi que,en tant que rapporteurs, MM. Hayez et Rousselot, conseillers maitres,Mme Latournarie-Willems, conseillre rfrendaire, Mme Fried etM. Delbauffe, rapporteurs extrieurs, et, en tant que contre-rapporteur, M.Lafaure, conseiller matre.

Il a ensuite t examin et approuv le 18 septembre 2013 par lecomit du rapport public et des programmes, compos de MM. Migaud,

1 Ces lments sont dvelopps dans lannexe n 3 consacre la mthodologie delenqute.


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Premier prsident, Bayle, prsident de chambre, Bertrand, rapporteurgnral du comit, MM. Durrleman, Levy, Lefas, Briet et Mme Ratte,prsidents de chambre, M. Duchadeuil, conseiller matre, remplaantMme Froment-Meurice, prsidente de chambre, et M. Johanet, procureurgnral entendu en ses avis.


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Rsum

Faute dune dfinition lgislative ou gouvernementale de lactionculturelle extrieure, le rseau culturel franais ltranger couvre unemultitude dactivits, marque dun hritage exceptionnel et dunetradition dintervention de ltat.

Son action est guide par le principe duniversalit, tant desdomaines quelle embrasse que des territoires o elle sexerce, et perue

comme une contribution majeure linfluence nationale.Avec plus de 1 500 implantations aux statuts divers, le rseau

culturel franais est le plus tendu du monde. Le budget global de lactionculturelle pour lanne 2013 est dun peu plus de 1,3 Md, dont leministre des affaires trangres porte prs de 60 %, lessentiel descrdits provenant du programme 185 Diplomatie culturelle et dinfluence.

En dpit de ses efforts pour accrotre des ressourcesextrabudgtaires, dont le montant est estim prs de 290 M, ce rseaureste confront une rosion de ses moyens de financement.

Le rseau est galement touch par des difficults lies sesressources humaines, dont les effectifs diminuent rgulirement et qui

demeurent trs largement dpendantes dagents contractuels, dont laprsence est limite quelques annes. Cette situation appelle des actionsde formation des agents et pose le problme dune professionnalisation du rseau qui reste mieux prciser.

Le pilotage du rseau et des oprateurs nest en outre pas exemptdinsuffisances. Le ministre des affaires trangres nassocie passuffisamment les ministres concerns. Il ne fonde pas son action sur unedmarche stratgique ou dvaluation, mme si le rseau et les oprateurs(Campus France et Institut franais) font preuve dun dynamisme, quicontribue notamment une modernisation des outils.

Lexprimentation du rattachement de 12 postes du rseau

lInstitut franais na en ralit pas dpass une dure de 18 mois. Laclause de rversibilit prvue par la loi en a limit la porte. Elle nepermet donc pas de conclure de manire probante aux avantagesventuels du rattachement un oprateur.

Laction culturelle est sans nul doute comme un levier essentielpour la promotion de limage de la France. Il est cependant ncessaire desortir du modle traditionnel - centr sur la qualit des tablissementsfranais denseignement et sur la dfense de la langue -, dont lefficacittend dcrotre. Dans cette mme logique, si la langue franaise continue


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dattirer un public important, dautres approches doivent tre envisagespour atteindre les lites non francophones, majoritaires dans nombre depays enjeux. Le soutien la langue ne peut donc plus tre linstrumentexclusif de lattractivit, dautant que la francophonie rgresse dans denombreux pays.

Dans le domaine artistique, le dynamisme des postes est importantavec prs de 50 000 manifestations annuelles. Ce foisonnement masquetoutefois une grande varit daudience et dimpact, au demeurant troppeu mesure.

Bien que le ministre des affaires trangres ait labor un conceptde diplomatie scientifique , la contribution du rseau nest pasdterminante en matire de coopration scientifique, en raison notammentdu nombre et de lautonomie des acteurs.

Dans le champ universitaire, la France occupe le quatrime rangmondial pour laccueil des tudiants trangers. Le rseau a jusquiciconcentr son effort sur la satisfaction dobjectifs quantitatifs. Le suivides anciens tudiants et boursiers nest cependant toujours pas assur, cequi interdit de tirer pleinement parti de la mobilit tudiante que soutientle rseau.

Tous les plans daction des ambassades intgrent une composante

culturelle et la fusion des services de coopration et daction culturelle etdes Instituts a permis de clarifier limage (la marque ) de la France.Elle a permis de simplifier la structure du rseau public sans pour autanttotalement claircir larticulation des responsabilits sur le plan local.

Le primtre de laction culturelle recouvre huit domainesdiffrents et une vingtaine doutils dont les interactions ne sont passuffisamment analyses. Ce manque dapproche transverse empche dedgager des synergies entre les diffrents acteurs, notamment avec lesgrands oprateurs.

Sur le terrain, laction culturelle extrieure est conduite par deuxrseaux complmentaires, celui de ltat et celui des Alliances franaises.

Une approche plus coordonne entre eux est ncessaire pour amliorerlefficience locale de laction culturelle.

Le modle de financement du rseau doit galement tre optimis.Le statut juridique des tablissements autonomie financire nest pascompatible avec la LOLF. Les financements extrabudgtaires demeurentdifficiles mobiliser, en labsence dun soutien suffisant des acteurscentraux et de comptences spcialises dans ce domaine. Ils doivent parailleurs tre maitriss.


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RSUM 11

En outre, malgr les efforts du rseau et des oprateurs, notammentsur les rseaux sociaux, il existe encore des marges damlioration pourtirer un meilleur parti des nouvelles technologies.

Alors que les ambassades dsignent presque systmatiquement leslites locales comme les cibles de leur action culturelle, les tudesspcifiques sur cette notion font dfaut. Ainsi, la connaissance des publicset des bnficiaires de laction du rseau demeure insuffisante et lesinstruments du rseau sont peu adapts pour atteindre les nouveauxpublics.

La dfinition des priorits gographiques demeure toujoursdifficile, malgr un besoin, ressenti, de faire des choix et de rompre aveclapproche universaliste.

En dpit du sentiment largement rpandu dans le rseau que laFrance demeurerait lacteur culturel dominant, la concurrenceinternationale est vive, en particulier dans le domaine de lattractivituniversitaire. Des amliorations peuvent tre apportes sur ce plan ensinspirant des bonnes pratiques britanniques et allemandes.

Enfin, le cloisonnement entre les mondes de la culture et delconomie persiste et le rseau ne tient pas suffisamment compte desretombes conomiques potentielles de ses actions, non seulement pour

les industries culturelles mais pour les activits conomiques lies limage de la France.

Au regard de ces constats, la Cour recommande une srie dactionscorrectives, notamment pour mieux mesurer limpact des actions durseau, assurer un meilleur suivi des anciens tudiants et mieux prendreen compte les retombes conomiques des actions culturelles.

Ces amliorations requirent galement une approche nouvelle enmatire de ressources humaines, le renforcement de la synergie desministres intresss et de leurs oprateurs ainsi quune organisation desEAF qui soit compatible avec la LOLF.

Il importera, enfin, de conforter le rle de lInstitut franais et de

Campus France, tant vis--vis des oprateurs publics relevant de leurchamp que du rseau lui-mme, et damliorer la synergie entre le rseauculturel public et le mouvement des Alliances franaises.


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Principales recommandations de laCour

1. poursuivre la dmarche de professionnalisation des agents du

rseau, en la fondant sur une analyse des comptences requiseset des formations ncessaires ;

2.

amliorer le pilotage interministriel de laction culturelleextrieure sur la base dune stratgie labore et mise en uvreau sein dune instance commune ;

3. mettre en place une procdure dvaluation des projets du

rseau culturel ;

4.

confier lInstitut franais et Campus France le rle principaldintermdiation entre les acteurs nationaux de leur domainerespectif et le rseau ;

5. permettre lInstitut franais de sappuyer sur le rseau pour

mener des actions communes en le mentionnant expressmentdans son futur contrat dobjectifs et de performances ;

6.

mettre en place en 2014 loutil de suivi par Campus France desanciens tudiants, chercheurs et boursiers trangers soutenus

par le rseau public ;7.

accrotre la synergie entre le rseau culturel public et lemouvement des Alliances franaises partir dune analysedtaille, pays par pays, des avantages respectifs des deuxvecteurs et de la cartographie souhaite des implantations ;

8. assurer la compatibilit du statut des tablissements

autonomie financires avec les principes de la LOLF avant lafin 2014 ;

9.

mettre en place un instrument de mesure de limpact desactions du rseau auprs des mdias locaux et des publics ;

10.renforcer la prise en compte des retombes conomiques des

actions culturelles du rseau par lorganisation duneconcertation avec les acteurs publics chargs du soutien desentreprises franaises et les organismes reprsentant le mondeprofessionnel.


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Introduction

Dvelopper lenseignement du franais Diego Suarez(Madagascar), favoriser des changes entre les galeries dartcontemporain de Berlin et Paris, promouvoir les tudes suprieures enFrance Marrakech, organiser un dbat sur le soft power Pkin,soutenir un partenariat en microbiologie molculaire entre lInstitutPasteur et lInstitut des sciences mdicales indiennes de New-Delhi, tellessont quelques-unes des activits auxquelles contribue actuellement lerseau culturel de la France ltranger.

Comme le soulignait dj, en 1979, Jacques Rigaud dans sonrapport sur les relations culturelles extrieures, la notion dactionculturelle extrieure ne fait lobjet daucune dfinition lgislative ougouvernementale particulire. Elle reprsente, selon lui, lensemble desrapports que la France entretient avec le reste du monde dans lesdomaines suivants : lducation et la formation des hommes, les relationsscientifiques, la coopration technique en vue du dveloppement, leschanges, sous toutes leurs formes, des produits de la crationintellectuelle et artistique, la communication et ses implications socio-culturelles . Cette dfinition, qui reflte la diversit des activits du

rseau franais ltranger, conserve son actualit.Contrairement ses principaux partenaires, la France fait reposer

laction de son rseau sur une vision globale et politique. Allant au-deldu sens ordinairement prt une action culturelle souvent assimile auseul soutien de ce que lon appelait jadis les beaux-arts , lactivit durseau porte, en effet, la conscience dun hritage national exceptionnelsur les plans artistique, scientifique et intellectuel, sinscrit dans unetradition dintervention de ltat dans le domaine culturel et, de manirecroissante, est suppose contribuer linfluence et lattractivit de notrepays.

Le rseau culturel a des racines anciennes. Le lyce franais deGalatasaray fut cr Istanbul en 1868, lAlliance franaise a t fonde Paris en 1883, lInstitut franais de Londres a t ouvert au public en1910. En 1922 naissent simultanment Paris le Bureau des uvres auministre des affaires trangres et lAssociation franaise dexpansion etdchanges artistiques, prdcesseurs lointains de la direction de lacoopration culturelle, universitaire et de la recherche (DCCUR) duministre des affaires trangres (MAE) et de lInstitut franais. Cest linstigation de la France que la Convention de Vienne de 1961 sur lesrelations diplomatiques a inscrit, dans son article 3, laction culturellepublique parmi les missions des ambassades.


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Pour tous les observateurs, limage culturelle de la France et lesystme institutionnel qui la soutient ne font quun. La conscience delexcellence franaise dans ce domaine, qui peut sembler parfois cder lautosatisfaction, est peine branle par les critiques rcentes de laconception de laction culturelle la franaise 1.

Faute dune dfinition prcise de son but2, laction du rseau estaujourdhui place sous le signe de linfluence nationale, laquelle elleest invite contribuer. Insre dans les stratgies dinfluence lors dela confrence des ambassadeurs de 2007, porteuse de pouvoirs

dinfluence, cest--dire diffuser de faon cible des ides et des savoir-faire dans le Livre blanc de 20083, prsente comme une composante dela diplomatie dinfluence 4lors de la confrence des ambassadeurs de2012, voire de la diplomatie conomique mise lordre du jour depuis2012, elle porte des ambitions croissantes au risque de se trouver parfoisen dcalage avec les moyens mobilisables ou ce que ressentent les agentsdu rseau.

1Lhebdomadaire amricain Time Magazineconsacrait une couverture en dcembre2007 un article au grand retentissement, Que reste-t-il de la culture franaise ?,

qui voyait dans la France une puissance vacillante sur le march mondial de laculture ,dans Douglas Morrison Que reste-t-il de la culture franaise ? (2008).2Le concept de soft power , thoris par lAmricain Joseph S. Nye, en 1990, dansson livre Bound to lead (1990), ne rend compte quimparfaitement de celui dactionculturelle. Nintgrant pas la dimension conomique, le soft power se fonde, selonson auteur, principalement sur trois ressources : la culture, les valeurs politiques et lapolitique extrieure.3Livre blanc sur la politique europenne et trangre de la France (juin 2008).4Dfinie comme lun des objectifs pour rpondre la mondialisation par le biais delaction culturelle extrieure mais aussi par la participation active aux dbats dideset la formation des dcideurs de demain .


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INTRODUCTION 17

Graphique n 1 : linfluence, premire priorit de laction culturellepour les postes

Source : rponses des postes la question pose par la Cour des comptes : Quelles vous paraissent tre, par ordre de priorits, le but principalementvis par notre action culturelle dans votre pays de rsidence ?

Laction culturelle rpond au principe duniversalit caractristiquede lapproche franaise du monde extrieur : globale par les domaines

quelle embrasse. Elle sapplique galement tous les territoires surlesquels la France entretient une reprsentation officielle.

Une si vaste ambition rend les actions particulirement complexes mettre en uvre et entretient un rseau marqu par son tenduegographique, la polyvalence de ses comptences et la dilution de sesmoyens, comme lont relev de nombreux rapports parlementaires5.

Des observateurs ont ainsi pu avancer lide dune crise de ladiplomatie culturelle franaise, se traduisant par un fort dcalage entrele discours politique et la ralit, une action interministrielle dficiente,une insuffisante priorit en termes dinfluence et de financement donnesur le sujet au ministre des affaires trangres, des actions disperses etmal coordonnes, des rformes dorganigramme qui tiennent lieu derformes de fond, une diminution rgulire des crdits 6. Au surplus, le

5 Cf. par exemple, Yves Dauge Les centres culturels franais ltranger Assemble nationale (fvrier 2001), ou Louis Duvernois La stratgie dactionculturelle ltranger Snat (dcembre 2004).6 Julia Kristeva-Joyaux Le message culturel de la France et la vocationinterculturelle de la francophonie - Avis Conseil conomique, social etenvironnemental (juin 2009).

1#

14

12

*

.2

14

attractivit

coopration

dbat d?ides

diversit culturelle

c&anges conomi'ues

in!luence

rayonnement


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rseau doit galement compter avec un monde culturel qui na paschapp lui-mme la mondialisation, aujourdhui port par des acteurspublics aussi bien que privs constitus en rseaux dexperts, damateurset de professionnels agissant de manire dcentralise.

Ces espoirs et ces tensions placent aujourdhui le rseau public aucur dune contradiction quil doit dpasser. La volont de tirer partidun avantage comparatif historique confre son action une dimensionpolitique particulire, qui se traduit par une implication des ambassadesdans son pilotage plus forte quen Allemagne ou au Royaume-Uni, pays

pour lesquels lambition a, depuis longtemps, t dlgue desoprateurs. La conscience des nouveaux enjeux et des nouvellesmodalits de cette action a cependant conduit envisager, au nom dune professionnalisation souhaite, la constitution dun grand oprateurculturel extrieur . Dans lesprit de ses promoteurs, celui-ci serait unhybride duBritish Councilpour son mandat et de lAgence franaise dedveloppement (AFD) ou de lAgence pour lenseignement franais ltranger (AEFE) pour son fonctionnement.

Les travaux engags en 2008 sous lgide du Livre blanc desaffaires trangres et de la rvision gnrale des politiques publiques(RGPP), ainsi que la loi du 27 juillet 2010 relative laction extrieure deltat, qui a cr deux nouveaux tablissements publics caractre

industriel et commercial, lInstitut franais et Campus France, ont permisdengager dimportantes rformes visant restructurer un rseau publicmiett et fragilis. Cette dynamique na pas t sans produire desturbulences : alors que ce rseau fusionnait ses services de coopration etdaction culturelle (SCAC) et les tablissements autonomie financire(EAF)7, les nouveaux oprateurs culturels ont vu le jour en dcembre2011 et lexprimentation, demande par la loi de 2010, dunrattachement du rseau culturel public au nouvel Institut franais acommenc effectivement en janvier 2012.

Cest au regard de ces lments que laction du rseau culturel doittre apprcie. Sinscrivant dans le temps des rfrences et des mmoires,cette action ne peut exercer ses effets que dans la dure, quil sagisse du

registre de la conviction (dbat dides), de linstruction (lyces franais,classes bilingues, coopration universitaire ou scientifique) ou de la sduction (manifestations culturelles). Lefficience de son cadreinstitutionnel ne peut tre apprcie en faisant abstraction desmodifications quil subit depuis des annes, des cots de transitionquelles entranent et de la nouveaut du paysage actuel. Comme le

7 galement appels centres culturels, les EAF sont des entits publiques statutparticulier non dotes de la personnalit juridique. Cf. infra.


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INTRODUCTION 19

remarquait un rapport parlementaire de 20128, il faudra encore plusieursannes pour apprcier la qualit de la mise en uvre de la loi de 2010.

Cest dire la difficult de porter un jugement sur un tel outil. Poury parvenir, il est ncessaire de mesurer le contexte dans lequel intervientle rseau (chapitre I) avant de sinterroger sur ses capacits en quelquesquestions significatives :

son efficacit : parmi les actions mises en uvre par le rseau,quelles sont celles qui renforcent le plus lattractivit de laFrance ? (chapitre II)

sa cohrence : dans quelle mesure les diffrentes interventionssectorielles menes par le rseau sont-elles suffisammentcohrentes entre elles ? (chapitre III)

son efficience : en quoi les diffrents acteurs du rseau sont-ilssusceptibles damliorer lefficience locale de lactionculturelle dans un contexte de concurrence internationale ?(chapitre IV)

sa pertinence : quelles sont les actions du rseau pour lesquellesle soutien public demeure le plus ncessaire ? (chapitre V)

8Herv Gaymard Rapport sur lapplication de la loi relative laction extrieurede ltat Assemble nationale (fvrier 2012).


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Chapitre ILe contexte : le rseau et ses acteurs

Le rseau culturel franais est un ensemble complexe, qui a vu sesconditions dintervention transformes, sans pour autant que son pilotageait t suffisamment rform pour faire face aux dfis quil rencontredsormais.

I - Un rseau tendu et htrogne, confront une diminution de ses moyens

A - Le rseau culturel le plus tendu au monde

1 - Les acteurs centraux

Laction culturelle est porte par plusieurs acteurs centraux, dont leministre des affaires trangres (MAE), en relation avec le ministre dela culture et de la communication (MCC), le ministre de lducation

nationale (MEN) et le ministre de lenseignement suprieur et de larecherche (MESR). Le rseau ltranger est plac pour lessentiel sousla responsabilit du ministre des affaires trangres. Des acteursautonomes participent galement la gouvernance du rseau, au premierrang desquels deux des oprateurs publics crs par la loi du 27 juillet2010 et une fondation de droit prive.

LInstitut franais, plac sous la tutelle exclusive du ministre desaffaires trangres, est cens, en vertu de son dcret constitutif n 2010-1695 du 30 dcembre 2010, veiller rpondre aux besoins exprims par


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le rseau en mme temps quil concourt lanimation et la gestion de celui-ci.

Campus France, plac sous la double tutelle du ministre desaffaires trangres (MAE) et du ministre de lenseignement suprieur etde la recherche (MESR), en vertu de son dcret constitutif n 2011-2048du 30 dcembre 2011, contribue () la dfinition des orientations desespaces Campus France dans les postes diplomatiques, afin d'assurer lameilleure articulation entre les besoins exprims par les postesdiplomatiques et ceux des tablissements d'enseignement suprieur

franais .Cette situation est plus complexe que celle qui avait t envisage

avant 2010. Sous linfluence de plusieurs rapports parlementaires, leministre des affaires trangres (MAE) avait prvu partir de 2008 deconstituer un oprateur culturel unique, qui aurait regroup lesattributions de CulturesFrance, dEgide9 et de Campus France, enrfrence au British Council, dont le champ couvre aussi bien lactionculturelle que la coopration universitaire. De nombreuses oppositions ausein du ministre des affaires trangres (MAE) et du ministre delenseignement suprieur et de la recherche (MESR) nont cependant paspermis de confier la coopration universitaire au nouvel oprateur et lesrticences du ministre de la culture et de la communication (MCC), qui

na pas souhait tendre les comptences de lInstitut aux industriesculturelles10.

La Fondation Alliance franaise, reconnue dutilit publique pardcret du 23 juillet 2007, intervient galement dans ce domaine, sansentretenir toutefois de liens formaliss avec les postes.

Le modle franais combine ainsi la prminence dun ministreavec la prsence de deux oprateurs spcialiss et celle dun partenaireassociatif.

2 - Le rseau culturel ltranger

Le rseau culturel franais se compose de deux ensembles.

9 Dans un rapport remis au Snat en septembre 2010, la Cour des comptes avaitprconis le rapprochement entre lassociation Egide, le GIP Campus France et lapartie internationale du centre national des uvres universitaires et scolaires(CNOUS).10Note du 12 novembre 2010 de la direction gnrale de la mondialisation (DGM)relative la stratgie du ministre pour le soutien aux industries culturelles etcratives franaises linternational.


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LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS 23

En premier lieu, il repose sur un rseau public, compos dentitsassez htrognes. Celui-ci tait constitu, en 2012, dun ensemble formde 161 service de coopration et daction culturelle, dont 98 disposant dustatut dtablissement autonomie financires, de 27 Instituts franais derecherche ltranger (IFRE) disposant galement du statut dEAF, de 12bureaux locaux de lInstitut franais rattachs titre exprimental cettablissement public caractre industriel et commercial (EPIC), de huitcentres culturels binationaux (dont cinq en Afrique). ces 145 Institutssajoutent 198 espaces Campus France - intgrs dans les Institutsfranais ou les Alliances - et 10 services scientifiques et technologiques

(SST).Ce rseau public constitue, avec les rseaux diplomatique et

consulaire, lun des trois rseaux du ministre des affaires trangres(MAE) ltranger.

En second lieu, il sappuie sur un ensemble dassociations de droitlocal, les Alliances franaises, au nombre de 812, dont 486 bnficiaientdun soutien direct du ministre.

Ces Alliances concourent la mission dinfluence de la France ltranger, sous lgide de la Fondation Alliance franaise.

Dans son acception la plus large (Instituts et Alliances franaises,subventionnes ou non), le rseau culturel totalise prs de1 500 implantations permanentes, ce qui en fait le premier au monde parla taille alors mme que le rseau diplomatique franais noccupe que letroisime rang mondial.

Dans son acception rduite aux Instituts et aux seules Alliancesfranaises subventionnes, il atteint 631 entits en 2012, ce quicorrespond une lgre baisse (- 5 %) en dix ans, de natureprincipalement optique. En effet, ct de la croissance du nombre desAlliances subventionnes (+ 8 %)11, la rduction du nombre des Instituts(- 2 %) tient plus la fusion administrative de nombreuses implantationsqu des fermetures demprises qui sont demeures peu nombreuses.

Lvolution franaise contraste ainsi avec celle des partenaires dela France, dont les rseaux ont connu au cours des dernires annes desrductions plus marques puisque le British Council, qui dispose de191 bureaux dans 110 pays, et le Goethe Institut, qui en compte 146 dans92 pays, ont vu le nombre de leurs implantations se rduirerespectivement de 14 % et de 24 %.

11Selon la Fondation, le nombre total des Alliances franaises est en revanche passde 1 065 en 2002 812 en 2012 (- 24 %).


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Tableau n 1 : volution des implantations des rseaux culturels2002-2012

Rseau GoetheInstitut

BritishCouncil

Institutsfranais12

(1)

Alliancesfranaises*

(2)

Rseauculturelfranais(1)+ (2)

2002 195 221 213 449 662

2006 179 212 205 502 707

2012 149 191 145 486 631Evolution2002/2012

-23,6 % -13,6 % -31,9 % +8,2 % -4,6

Nota : Alliances franaises bnficiant dun soutien public seulement.Source : Cour des comptes daprs rapport Faivre dArcier (2009) actualis.

Le rseau franais demeure ainsi, en 2013, particulirement tenduet na pas autant rduit ses implantations dans la mme proportion que seshomologues allemand et britannique.

3 - Les autres acteurs publics cet ensemble sajoutent dautres acteurs publics plus

spcialiss : les reprsentations des grands tablissements scientifiques(Centre national de la recherche scientifique, Commissariat lnergieatomique, Institut de recherche pour le dveloppement, Centre decoopration internationale en recherche agronomique pour ledveloppement, etc.), les cinq coles franaises ltranger (EFE) 13, lesreprsentations des collectivits territoriales franaises, et enfin, destablissements locaux sui generis comme le Louvre Abou Dhabi et laSorbonne Abou Dhabi.

Le rseau franais sappuie galement sur un tissu dtablissements

scolaires ltranger, qui est le premier au monde. Le Livre blanc de2008 le dcrivait comme un atout exceptionnel quil faut dvelopper ,dans sa mission denseignement pour les enfants des Franais expatris,mais aussi de rayonnement. Ce rseau scolarise 306 000 lves, dont51 % dtrangers locaux et 12 % dtrangers de nationalit tierce, le solde

12Dnomms centres culturels ou instituts culturels avant 2010.13 Casa Velzquez, cole franaise de Rome, Ecole franaise dAthnes, Institutfranais darchologie orientale du Caire et Ecole franaise dExtrme-Orient.


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tant compos de ressortissants franais disposant parfois de la doublenationalit. Il est financ par le ministre des affaires trangres (MAE)sur le mme programme budgtaire (programme 185 Diplomatieculturelle et dinfluence) que le rseau culturel. Ces 481 tablissements,souvent rputs, jouent un rle essentiel dans certains pays (comme auLiban o ils scolarisent 50 000 lves, dont 80 % de Libanais) ou danscertaines capitales (telles Londres, Rome ou Vienne).

Lenseignement franais ltranger principal actif culturel franais

Le rseau dtablissements relevant de lAgence pour lenseignementfranais ltranger (AEFE), tablissement public plac sous lautorit duMAE, compte 481 tablissements prsents dans 130 pays (dont 36 % enAfrique) et emploie prs de 10 500 agents. LAEFE gre directement75 tablissements et en conventionne 156. La Mission laque, qui constitue ledeuxime rseau dtablissements, compte, pour sa part, 106 tablissementsprsents dans 46 pays, scolarisant prs de 44 500 lves, dont 64 %dtrangers locaux et 13 % dtrangers de nationalit tierce. Quelquesdizaines dtablissements denseignement locaux bnficiant du labelFranceEducation, cr en janvier 2012, compltent cet ensemble.

En 10 ans, le nombre des lves a progress de 30 % et celui destablissements de 17 %.

LAEFE bnficie au projet de loi de finances (PLF) 2013 dunedotation budgtaire dun montant de 425 M au titre du programme 185 laquelle sajoutent 110 M au titre de laide la scolarit.

La tutelle des tablissements est localement assure, sous lautoritdes ambassadeurs, par les conseillers de coopration et daction culturelle(COCAC).

Source : Cour des comptes.

Le rseau culturel franais ne peut ainsi intervenir efficacementsans tenir compte de ces oprateurs qui agissent dans le mme champ quelui.

4 - Un acteur associatif, le mouvement des Alliances franaises

Prsentes aux cts de services culturels relevant directement deltat, les Alliances franaises sont le plus souvent des associations dedroit local but non lucratif. Bien que certaines dentre elles bnficientdun soutien public, il serait, de ce fait, excessif de considrer les


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Alliances comme des succursales ou des satellites du rseau culturelfranais ltranger 14.

Cependant, tant par le rle minent quelles jouent dans certainspays que par le jeu des contributions de ltat dont elles bnficient(subventions de fonctionnement, mises disposition15dagents expatrispour une masse salariale reprsentant environ 31 M, appels projets etformations dispenses par lInstitut franais), elles font objectivementpartie du rseau daction culturelle franaise ltranger. Elles sontanimes, dans les pays les plus importants, par prs de 40 dlgus

gnraux de la Fondation Alliance franaise rmunrs par le ministredes affaires trangres (MAE). Elles jouent un rle dterminant surplusieurs continents, notamment en Amrique latine et en Asie16. linverse, les Alliances franaises jouent un rle rduit au Maghreb ou auProche et Moyen-Orient.

Tableau n 2 : volution des subventions du ministre des affairestrangres aux Alliances (2008-2013)

Subventions duMAE ()

2008 2009 2010 2011 2012 2013 %

- Fondation etDG

2 690 082 3 396 556 1 642 800 1 664 664 1 681 000 1 413 158 - 47,5

- AF locales viales postes

8 101 017 9 852 762 7 100 000 6 166 335 5 932 621 5 924 638 - 26,8

Total 10 791 099 13 249 318 8 742 800 7 830 999 7 613 621 7 337 796 - 32,0

Nota : hors masse salariale des agents expatris mis disposition par leMAE Source : RAP 2008 2012, PAP 2013, rapports dactivit de laFondation Alliance franaise.

14 B. Faivre dArcier tude comparative des dispositifs culturels extrieurs de laFrance et de ses principaux partenaires remise au ministre des affaires trangres(mars 2009).15Sagissant de ces agents mis disposition, une clarification juridique simpose : le

ministre les traite comme sils taient affects au sein du rseau public alors quilssont de fait mis disposition dassociations. Or les conditions juridiques de mise disposition imposeraient notamment la conclusion de conventions, assorties, le caschant, dun remboursement des rmunrations.16 En 2012, les principales dentre elles, en termes dheures de cours de langue, setrouvaient en Colombie (3,13 millions dheures), en Chine (3,11 millions), en Inde(2,73 millions), au Brsil (2,54 millions) et au Prou (2,14 millions). Avec ses39 Alliances et huit centres associs, le Brsil est une terre dAlliances,rassemblant plus de 34 600 lves apprenant le franais. En Chine, les Alliances ontcollect plus de 10 M de recettes propres, soit lgrement plus que lInstitut franaisde Chine.


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La rduction des subventions du ministre aux Alliances doit trerelativise compte tenu du financement, par celui-ci, des quivalent tempsplein (ETP) qui leur sont affects.

B - Une baisse des moyens budgtaires des postesmalgr la stabilit apparente des crdits daction

culturelle

1 - Des moyens budgtaires disperss

Ltat consacre chaque anne laction culturelle un peu moins ducinquime (18,1 % en 2013) de son budget daction extrieure, soit plusde 1,3 Md en 2013. Le document de politique transversale (DPT) relatif la politique extrieure reconnat un primtre Rayonnement , qui necomprend que six programmes budgtaires relevant de quatre ministreset ne couvre pas lensemble de laction culturelle de ltat ltranger.On peut, en effet, estimer que le budget de cette action provient dunedizaine de programmes budgtaires, dont le montant agrg a progressde 13,5 % depuis 2009. Cette volution doit toutefois tre relativise dufait des changements de primtre intervenus entre les programmes 185Diplomatie culturelle et dinfluence17de la Mission Action Extrieure

de ltat et 209 Solidarit lgard des pays en dveloppement de la Mission Aide publique au dveloppement .

17Baptis jusquen 2010Rayonnement culturel et scientifique.


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Tableau n 3 : volution des crdits budgtaires daction culturelleextrieure 2009-2013

(M) 2009 2010 2011 2012 2013 % 2009/2013MAE1 592,8 680,5 736,4 751,7 747,6 + 26,1P. 185 Rayonnement culturelet scientifique/Diplomatieculturelle et dinfluence

592,8 680,5 736,4 751,7 747,6 + 26,1

- dont AEFE 412,7 426,0 416,6 420,1 425,0 + 3,0MCC 26,3 24,8 10,1 10,7 7,6 - 71,4

P. 131 Cration 5,2 5,4 - - - -P. 224 Transmission dessavoirs et dmocratisation dela culture

19,1 17,4 8,1 8,5 5,6 - 70,6

P. 180 Presse 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 + 0,0MEN 53,7 38,2 34,4 32,9 33,1 - 38,3P. 140 Enseignement scolairepublic du 1erdeg.

12,4 12,3 9,7 8,8 9,0 - 27,4

P. 141 Enseignement scolairepublic du 2nddeg.

22,9 22,8 21,7 21,3 21,5 - 6,1

P. 214 Soutien de la politiquede lducation nat.

18,4 3,1 3,0 2,8 2,6 - 85,9

AEF (France-Mdias

Monde)

291,1 316,6 372,6 320,4 318,7 + 9,5

P. 115 AEF 232,4 199,1 125,2 150,1 150,1 -P. 844 Contribution aufinancement de lAEF

58,7 117,5 247,4 170,3 168,6 + 287,2

Recherche et enseignementsuprieur2

215,7 240,0 271,5 238,3 232,2 + 7,7

P. 150 Formationssuprieures et rechercheuniversitaire

7,1 6,9 7,2 8,0 8,0 + 12,7

P. 172 Recherchesscientifiques ettechnologiquespluridisciplinaires

208,6 233,1 264,3 230,3 224,2 + 7,5

Total ACE 1 179,6 1 300,1 1 425,0 1 353,8 1 339,2 +13,5Total AEE 6 454,4 6 693,2 7 522,4 7 252,7 7 387,9 +16,6Part ACE/AEE (%) 18,3 19,4 18,9 18,7 18,1 -

Nota : 1 Hors contribution obligatoire lUNESCO (16,3 M sur le P. 105 en2012) et contribution volontaire lOIF (56 M sur le P. 209 en 2012) pour le MAE.Lvolution du programme 185 tient compte du changement de primtre intervenu en2011, avec la cration du programme Diplomatie culturelle et dinfluence.

2 Hors accueil des tudiants trangers pour ESR.Source : DPT Action extrieure de ltat 2009-2013.


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Leffort public en matire daction culturelle extrieure de laFrance mobilise ainsi un budget infrieur celui de lAllemagne(1,6 Md au niveau fdral en 2012, dont 0,8 Md financ par leministre allemand des affaires trangres) mais trs suprieur celui duRoyaume-Uni (environ 480 M, en incluant les oprateurs BBC WorldServiceetBritish Council).

Parmi les ministres concerns, le ministre des affaires trangres(MAE) joue un rle majeur (55,8 % des crdits finanant lactionculturelle extrieure en 201318), et en progression relative depuis 2008.

Les parts du ministre de la culture et de la communication (MCC)19

(0,6 %) et du ministre de lducation nationale (MEN) (2,5 %) sontmodestes et en forte rduction depuis 2009. La part du ministre delenseignement suprieur et de la recherche (MESR) est substantielle(17,4 % des crdits en 2013) mais diminue galement. LAudiovisuelextrieur de la France (AEF)20, cr en avril 2008 pour regrouper leschanes France-24 et Radio France Internationale (RFI) et la participationpublique dans TV5, conserve une place importante (23,8 % des crdits en2013).

Le budget est donc relativement dispers, et bien loign de lideinitiale des concepteurs du programme 185, qui souhaitaient crer un grand programme unique couvrant lensemble de laction culturelle

extrieure.

2 - Deux programmes budgtaires aux primtres fluctuants

Le programme 185, sous la responsabilit de la direction gnralede la mondialisation (DGM), fournit lessentiel des crdits budgtairesallous laction du rseau culturel (749 M en loi de finance initiale2013, soit une baisse de 1,2 % depuis 2011 primtre constant), maislessentiel du programme (prs de 57 %) est absorb par lenseignementfranais ltranger, ce qui fait peser sur le budget du rayonnement

18 Document de politique transversale sur laction extrieure de ltat annex au

projet de loi de finances (PLF) 2013.19Le volume des crdits du ministre de la culture et de la communication consacrs laction culturelle extrieure (Action 6Action culturelle internationaledu programme224 Transmission des savoirs et dmocratisation de la culturede la Mission Culture)a significativement diminu au cours des dernires annes, passant de 19,1 M en2009 6 M en 2013. En 2012, 5,5 M des 9,3 M programms relevaient de crditsdintervention grs par le service des affaires internationales de ce ministre, dont 30% au titre de laccueil des cultures trangres, 28 % pour les actions dexpertise et deformation, 17 % pour les saisons culturelles, 13,5 % pour les engagementsmultilatraux et 11,5 % pour les rseaux professionnels internationaux.20Devenu France Mdias Monde en juin 2013.


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culturel une partie du soutien la scolarisation des expatris franais. Leprogramme 209, plac galement sous la responsabilit de la DGM,finance un certain nombre dactions concourant laction culturelle, enportant la masse salariale (188,7 M en 2012) des ETP du rseau dactionculturelle dans les pays ligibles laide publique au dveloppement(APD) ainsi que certains des crdits dintervention (27,7 M) relevant duFonds de solidarit prioritaire (FSP).

Cette dualit de programmes finanant laction culturelle au seindu MAE ainsi que les variations de primtre pratiques entre eux par le

ministre depuis 2007 rendent dlicate lapprciation de lvolution desmoyens de laction du rseau. Les rformes structurelles ayant affect ladirection gnrale de la mondialisation (DGM) et lvolution parallle desoutils informatiques (PRISME, AGE, CHORUS) ont, en outre, contribu rendre difficile, pour le ministre, une reconstitution prcise delvolution des crdits consacrs au rseau. Enfin, larchitecturebudgtaire du programme 185 (prsentation par actions et sous-actions duprojet annuel de performances) ne rend pas compte des principalesvolutions, qui doivent tre apprcies par instruments. Celles-ci sontretraces dans les rubriques budgtaires, faisant lobjet de la ngociationannuelle avec la direction du budget, qui permettent une meilleureapprhension des priorits du programme.


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Tableau n 4 : volution des rubriques budgtaires du programme 185 (2008-2012)

Source : Cour des comptes daprs DGM (hors masse salariale).


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Linterprtation des volutions des masses budgtaires entre 2008et 2013, mme primtre constant, est galement rendue dlicate par lestransferts de responsabilit oprs entre les oprateurs (Institut franais etCampus France) partir de 2011 et lexprimentation du rattachement decertains postes lInstitut franais. On constate cependant une volutionsignificative des modalits daction du ministre, marque par uneaugmentation des dotations aux oprateurs (+ 55 %), une baisse desdotations de fonctionnement du rseau public (- 5 %) et une rduction desdpenses dintervention (prs de 50 %), en particulier pour les dotations

aux Alliances franaises (- 53 %).Les dotations budgtaires slevaient en 2012 54 M pour le

fonctionnement du rseau et 8 M pour la subvention aux Alliancesfranaises. On peut nanmoins valuer le cot de fonctionnement completdu rseau en considrant que la masse salariale des agents du rseau estreprsente par lintgralit du titre 2 du programme 185 et par la part decelui du programme 209 correspondant aux actions culturelles (soit 20 %sur la base de la cl de rpartition des FSP). Ainsi, le cot en personnel durseau est pass de 118 M en 2008 132 M en 2012, dont 31 M pourles personnels mis disposition des Alliances.

Le cot budgtaire du fonctionnement du rseau peut donc trevalu 186 M pour le MAE en 2012, dont environ 72 % constitu dedpenses de personnel.

3 - Une baisse des moyens du rseau public

Une telle volution permet de comprendre la contradictionapparente entre lvolution des crdits des programmes 185 et 209 depuis2008 et celle des moyens de fonctionnement la disposition du rseau.Ayant progress de 17 % (hors masse salariale) pour la seule priode2011-2013, ces crdits ont t prservs au regard de lapplication de lanorme de dpenses de ltat. Toutefois, en faisant abstraction des crditsrservs lenseignement franais ltranger et aux bourses,lenveloppe relle de crdits la disposition des postes pour financer des

actions ou nouer des partenariats sest incontestablement rduite, crantparfois un sentiment de frustration chez certains agents, dont la plupartdes responsables de postes se font lcho dans les rponses auquestionnaire de la Cour. Ainsi, le montant des dotations budgtaires despostes du rseau (hors masse salariale des expatris) est infrieur de 11 %en 2013 par rapport 200921. Lvolution nest positive depuis 2011 que

21Bien que le ministre estime la baisse des dotations affectes au rseau culturel 40 % entre 2008 et2013, la dispersion des moyens avant le changement de primtre intervenu en 2011 entre lesprogrammes 185 et 209 ne permet pas dapprhender prcisment lvolution sur la priode.


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du fait de loctroi de crdits de restructuration exceptionnels au titre desfusions des services de coopration et daction culturelle (SCAC) et destablissements autonomie financire (EAF)22.

En dfinitive, malgr les dotations exceptionnelles alloues auxprogrammes 185 et 209 en 2009 et 2010, les moyens budgtaires allousau rseau public, pour son fonctionnement et ses interventions, ont baissdans tous les postes visits. Cette baisse des crdits varie selon les postesmais atteint, entre 2008 2012, 17 % en Inde, 25 % en Turquie ou enInde, et mme 28 % en Chine.23Les postes interrogs par la Cour y voient

leur premire difficult.La marge de manuvre des postes est, en outre, rduite par la

rigidit de la structure des enveloppes, qui limite les possibilits deredploiement entre elles, mme si elle est attnue par lexistence defonds de roulement souvent levs (six mois en moyenne en 2012 selon leCBCM, quatre mois selon la DGM, alors quelle prconise deux mois enmoyenne).

22Ces crdits de restructuration ont atteint 16,4 M entre 2008 et 2013, soit 5,5 % desdotations de fonctionnement du rseau.23La baisse des crdits sest ralentie entre 2012 et 2013 pour ces pays mergents.


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Tableau n 5 : les 20 Principaux postes bnficiaires duprogramme 185

(hors enseignement franais ltranger)

Enveloppe () Programme 1852011 2012 2013 Triennal % des

crditstotaux

Evolution2011-2013

1 MAROC 8 135 737 8 303 842 7 734 483 24 174 062 89 % -5 %2 ALGERIE 6 592 436 6 638 465 6 174 807 19 405 708 78 % -6 %3 TUNISIE 5 425 261 5 263 830 4 915 844 15 604 935 93 % -9 %4 INDE (y.c. IF) 4 476 034 4 714 140 4 622 893 13 813 067 99 % 3 %

5 CHINE 4 861 061 4 644 065 4 294 761 13 799 887 85 % -12 %6 TURQUIE 4 543 427 4 585 050 4 536 786 13 665 263 98 % 0 %7 ALLEMAGNE 3 789 280 3 963 237 3 840 789 11 593 306 100 % 1 %8 RUSSIE 3 942 196 3 816 308 3 629 450 11 387 954 89 % -8 %9 BRESIL 3 597 825 3 539 507 4 208 673 11 346 005 95 % 17 %10 TATS-UNIS 2 534 308 2 461 556 4 030 700 9 026 564 100 % 59 %11 VIET NAM 2 995 523 2 946 436 2 915 806 8 857 765 96 % -3 %12 EGYPTE 2 671 597 2 588 996 2 418 372 7 678 965 93 % -9 %13 LIBAN 2 511 186 2 487 002 2 430 823 7 429 011 95 % -3 %14 SYRIE 2 577 989 2 479 076 2 326 016 7 383 081 99 % -10 %15 POLOGNE 2 375 348 2 429 096 2 134 825 6 939 269 99 % -10 %16 AFGHANISTAN 2 217 263 2 229 314 2 205 847 6 652 424 100 % -1 %17 MEXIQUE 2 268 273 2 225 078 2 141 595 6 634 946 90 % -6 %18 ROUMANIE 2 238 806 2 152 413 1 953 762 6 344 981 90 % -13 %19 JERUSALEM 2 016 047 1 958 419 1 937 803 5 912 269 92 % -4 %

20 MALI 1 907 175 1 832 927 1 813 632 5 553 734 93 % -5 %Total 20 51 523 338 51 052 620 51 442 533 154 018 491 95 % 0 %Total gnral 152 003 404 154 521 432 148 852 751 455 377 587 92 % -2 %Part des 20 dans le totalgnral

33,9 % 33,0 % 34,6 % 33,8 % - -

Source : PRISME.

La dgradation de leurs ressources en crdits publics exposedoublement les postes du rseau. Dune part, elle ne leur permet pas defaire face la croissance rgulire de leurs cots de fonctionnement, cequi les conduit des rductions de moyens rptes mais non anticipesou des abandons de missions, plaant certains Instituts en situationfinancire dlicate. Dautre part, elle rduit leffet de levier potentiel de

ces crdits qui permettent pourtant denclencher une dynamique deproduction de ressources propres, notamment par le cofinancement deprojets ou de bourses, par des partenaires locaux.


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C - Une dpendance accrue vis--vis des financementsextrabudgtaires

1 - La mobilisation croissante du rseau

La recherche des ressources extrabudgtaires est devenue unobjectif gnral des instructions adresses aux ambassadeurs, des plansdaction des ambassades et des instructions ritres de la directiongnrale de la mondialisation (DGM). Comme lindique le

projet annuel de performances (PAP) 2013, la mise en uvre de(notre) stratgie dinfluence privilgiera en 2013 des moyensdintervention capables de mobiliser des cofinancements et des structuresrelais . Dans ce contexte, les postes du rseau, qui bnficient delautonomie financire en vertu de leur statut dEAF, ont cherch dvelopper leurs ressources extrabudgtaires, soit par lautofinancementde leurs activits (cours de langue, certifications, billetterie desvnements, etc.), soit par la recherche de cofinancements auprs departenaires extrieurs (tats et collectivits publiques, entreprises,fondations, etc.).

On peut estimer que les ressources propres du rseau constitu parles Instituts et les Alliances reprsentent 57 % du montant de leurs

ressources totales. Le montant et lvolution relle des ressourcesprovenant des deux types de financement extrabudgtaire restentcependant encore imprcis, en raison de la faiblesse des mcanismes decollecte et de la comptabilisation des informations.

En matire dautofinancement, les limites des systmesdinformation financire (logiciels comptables) et les changements deprimtre du rseau invitent apprcier avec prudence le dynamismeapparent des recettes propres des EAF (+ 21 %), qui compense larduction des subventions dtat (- 11 %) depuis 2009 (soit 58,2 M en2012 hors ETP expatris). Ce nest que depuis 2012 quexiste un systmecomptable permettant la consolidation des donnes sur lensemble durseau public. Pour leur part, les cofinancements apports par les

partenaires du rseau font lobjet dindications dune prcision croissante,mais variable, suivant les postes dans les fiches budget-pays dclarativesquils remplissent24.

Sagissant des Alliances franaises, la Fondation Alliance franaisene dispose pas dun tableau financier consolid. Elle estime, sur la basedes indications transmises par celles-ci, que leurs recettes propres

24Les postes comptabilisent les apports en numraire et en nature.


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atteignaient 185 M en 2012. Mais la fiabilit de cette estimation nestvrifie ni par la Fondation, ni par le ministre.

Ainsi, les efforts consentis par le rseau pour mobiliser desressources propres demeurent mal connus faute dun systmedinformation adapt.

2 - Les particularits de ces ressources

Ces prcautions rappeles, en 2012, les postes ont lev 102 M de

ressources propres et 186 M de cofinancements.De manire plus fine, les rsultats de 2011 en matire de

cofinancements (175 M) montraient :

une trs forte concentration sur un petit nombre de pays (huitpays25mobilisaient 50 % des cofinancements dclars)26;

une part importante (40 %) des actions artistiques et culturellesdans les cofinancements recenss ;

la concentration des autres cofinancements (30 %) sur lesprogrammes de bourses, essentiellement obtenus auprs departenaires publics (12,2 M au Brsil sur un total de 29,1 M),avec un fort effet de levier ;

une concentration des cofinancements sur deux zones,

lAmrique latine et lAsie, comportant nombre de paysmergents et o les effets de levier sont les plus forts27;

50 % des cofinanceurs sont des partenaires publics locaux etprs de 40 % des organismes privs (entreprises, fondations,etc.) ;

la trs faible part de lUnion europenne, pourtant dote demoyens importants, qui montre une faible aptitude du rseau etde la DGM capter ces cofinancements.

Ces caractristiques montrent bien les axes de progression

possibles pour le dveloppement des cofinancements des actions durseau.

25 Brsil, tats-Unis, Malaisie, Egypte, Gabon, Japon, Tawan, Vietnam.26Il convient de signaler la faiblesse des rsultats obtenus dans les six pays du Golfe :0,5 M de cofinancement en 2011 pour prs de 1 M de dotation verse par le MAE.27 cet gard, le montant des cofinancements au Royaume-Uni (236 000 en 2012)apparat faible.


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D - Une ressource humaine en rduction etpartiellement inadquate

1 - La rduction des effectifs

Le nombre rel des agents du rseau est difficile estimer. Dansson primtre le plus vaste, le ministre estime quil atteignait en 20126 210 personnes, rpartis en deux sous-ensembles.

Dune part, il comptait 2 760 agents sous plafond demplois

ministriel. Sur ce total, seulement 1 719 agents taient affects dans lerseau public et 321 taient affects auprs des Alliances franaises (dont128 expatris et 95 volontaires internationaux)28. Ces effectifs serpartissent en trois catgories : les fonctionnaires titulaires du ministre,peu nombreux (183) ; les agents dtachs sous contrat (titulaires dautresministres) et les contractuels sans lien antrieur avec une administration.

Dautre part, le rseau disposait de 3 450 employs au sein desEAF, agents de droit local (ADL) sous contrat, qui chappent ceplafond.

Cet effectif total est moins important que celui duBritish Council,qui compte 710 salaris au Royaume-Uni et 6 836 salaris (hors

vacataires) ltranger (dont 1 700 enseignants), pour une masse salarialede 276 M en 2012, mais plus que celui du Goethe Institut, qui comptepour sa part 690 salaris en Allemagne et 2 100 salaris ltranger.

Les effectifs, affects dans les entits publiques ou dtachs dansles Alliances franaises, constituent ainsi la premire dpense du rseau(53 % du cot complet estim en 2012). Ils baissent rgulirement depuisplusieurs annes en raison de la rduction du plafond demplois duministre et de ses propres arbitrages internes29.

Le nombre des ETP relevant des programmes 185 et 209 (ETPT) abaiss, entre 2008 et 2012, de 23% pour le programme 185, qui passe au-dessous de la barre du millier (978 contre 1 265), et de 21 % pour le

programme 209 (2 231 contre 2 805). Cette rduction se poursuivra, leministre devant restituer 300 ETP, dont 255 ltranger, dans le cadredu triennal 2013-2015. Au sein du seul programme 185, le nombre des

28 ceux-ci sajoutent 720 experts techniques internationaux.29 Cour des comptes, Rfr, Lvolution du rseau diplomatique franais.13 fvrier 2013, 10 p., disponible sur www.ccomptes.fr ; ce rfr indiquait que leseffectifs diplomatiques stricto sensunont baiss que de 9 % entre 2007 et 2011, alorsque les effectifs se consacrant la coopration et laction culturelle ont t rduitsde 15 % (sur le programme 185) et de 17 % (sur le programme 209).


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ETP correspondant aux agents permanents ltranger a t rduit de24 % au cours de la priode. Toutefois, cette volution sexplique enpartie par le transfert des recruts locaux aux EAF.

Tableau n 6 : volution des ETP du rseau tranger

(Programmes 185 et 209)

(ETP) 2008 2009 2010 2011 2012 Evolution(%)

Programme 185 1 106 1 040 990 982 842 - 23,8Expatris (G2) 87 71 62 62 61 - 29,8Contractuels (G3) 771 745 710 711 662 - 14,1Recruts locaux(G5)

248 224 218 209 119 - 52,0

Programme 209 1 420 1 298 1 152 1 095 1 076 - 24,2Expatris (G2) 156 129 118 120 122 - 21,7Contractuels (G3) 1 946 1 806 1 657 1 608 1 538 - 21,0Recruts locaux(G5)

424 403 367 349 258 - 39,1

Total gnral 2 526 2 338 2 142 2 077 1 918 - 24,0Nota : ETP hors titulaires en administration centrale (G1). Source : Courdes comptes daprs DGA/DRH.

Une telle volution conduit une rduction du nombre dagentsdans la plupart des postes, rarement considrs en excdent parlinspection gnrale des affaires trangres (IGAE). Cest le cas, parexemple, au Maroc o leffectif du rseau public a diminu de 28 % entre2006 (462 ETP) et 2012 (333 ETP). Elle se traduit galement dans lespays prioritaires par la stagnation des effectifs (maintien des effectifs enChine, hauteur de 97 ETP entre 2008 et 2012). Cette dcroissance nestpas galement rpartie sur lensemble des composantes du rseau : ellepse davantage sur les Instituts que sur les Alliances, dont les effectifsmis disposition par ltat, toutes catgories confondues, ont t trslgrement renforcs (+ 3%) entre 2007 et 2012 selon les documents

budgtaires.Comme la Cour a dj eu loccasion de le constater30, le recours

aux expatris est important. Cette logique tranche avec celle du BritishCouncil, qui favorise le recrutement local, y compris pour ses directeurslocaux. Ainsi, 80 % de leffectif de loprateur britannique nest pasexpatri.

30 Cf. Cour des comptes, Rfr prcit sur lvolution du rseau diplomatiquefranais.13 fvrier 2013, 10 p., disponible sur www.ccomptes.fr


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2 - Une proportion importante dagents contractuels

La part des agents contractuels demeure, par ailleurs, trsmajoritaire (80 % du total). La moiti provient dautres administrationsque le ministre des affaires trangres. Le ministre de lducationnationale demeure le premier contributeur des agents contractuels durseau avec 69 % des recrutements en 2012, soit un niveau proche decelui de 2008 (71 %). Avec le ministre de lenseignement suprieur et dela recherche (MESR), il reprsente les trois-quarts des contractuelsrecruts. En revanche, le recrutement dagents du ministre de la culture

et de la communication (MCC) demeure trs marginal (moins de 2 % en2012).

Le volume des recrutements pour le rseau a dcru de 14 % entre2008 et 2012. Sur 392 emplois ayant fait lobjet dun mouvement en2012, 55 % ont t pourvus par des fonctionnaires titulaires dtachsdautres ministres, contre 66 % en 2008. La part des contractuels purs a, en revanche, lgrement progress (28 % en 2008, 32 % en2012). Celle des agents titulaires du MAE demeure faible (moins de 5 %en 2008 comme en 2012) mme si, depuis 2007, entre un quart et un tiersdes postes de COCAC sont occups par des diplomates titulaires.

Sensible aux consquences dune volution qui conduit la

proportion dagents contractuels saccrotre, le MAE entend la tempreren favorisant laffectation de diplomates dans le rseau culturel,notamment dans des fonctions de directeur dInstitut. Il justifie cetteorientation par les mutations du mtier diplomatique, caractrisdsormais par le dveloppement des postes mixtes (consulaire et culturelpar exemple) et le besoin de gnralistes.

Le choix du ministre, qui relve tant dune dmarche politique(maintenir des liens troits entre les ambassadeurs et les Instituts) quegestionnaire (contribuer la mobilit gographique et fonctionnelle desagents diplomatiques), se concilie difficilement avec le besoin dagentsspcialiss et la recherche dune certaine autonomie des Instituts. Cest ltout lenjeu de la dmarche de professionnalisation des agents du rseau.

3 - Les faiblesses de la gestion des ressources humaines

La gestion des ressources humaines, trs contrainte par dessuppressions rptes demplois, tait dj considre comme peusatisfaisante par les agents du rseau public, consults par le ministre enseptembre 2009. Elle se traduit par lintervention de deux entits : le ple filires et mtiers de la direction gnrale de la mondialisation


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(DGM), qui a une connaissance plus prcise des 25 mtiers identifis31etdes besoins correspondants, mais dont le rle se limite au recrutement, etla DRH du ministre, qui matrise les statuts et les plafonds demplois.

Cette gestion na pas t substantiellement modifie par la loi de2010, qui prvoyait que lInstitut franais soit associ la politique derecrutement, daffectation et de gestion des carrires des personnels durseau. La gestion des affectations dans le rseau sest amliore avec lamise en place, en 2008, de commissions de slection des candidats, qui setiennent en fvrier-mars de lanne prcdant laffectation, avec la

participation des services du ministre et des organismes concerns(MEN, MCC, MESR, Institut franais).

Cette gestion conjointe est parfois considre comme lourde etcertaines comptences requises peuvent apparatre dune technicitexcessive ou artificielle32. De manire quasi-unanime, les interlocuteursrencontrs dans le rseau regrettent cependant que, pour des raisons dedlai de procdure, les chefs de poste et les conseillers de coopration etdaction culturelle (COCAC) ne se voient proposer quun seul candidatpar ladministration centrale pour les emplois dexpatris, sans que lesqualifications escomptes correspondent toujours aux besoins.

La gestion prvisionnelle des emplois et des comptences desagents du rseau est complexe. Le ministre ne parvient en effet quedifficilement assurer ladquation des besoins et des comptences durseau culturel. Il doit subir la rotation trop importante des agentscontractuels et des volontaires internationaux, ce qui prive le rseau decertaines comptences acquises au fil de lexprience.

En effet, le ministre des affaires trangres (MAE) nintgre dansses cadres que peu dagents contractuels du rseau33. Pour viter desexposer lapplication des lois Dutreil et Sauvadet , quiimposent dintgrer les agents contractuels au-del dune certaine durede contrat, le ministre a choisi de limiter la dure demploi des agentscontractuels du rseau une seule affectation pour un contractuel pur ou deux affectations successives pour un titulaire sur contrat, avec un

maximum de huit ans (le plus souvent six) ltranger pour ces derniers.Cette pratique ne permet pas de valoriser lexprience acquise

31 Parmi lesquels ceux dattachs de coopration pour le franais, dattachs decoopration ducative, dattachs de coopration universitaire, de chargs de missionspcialiss pour le livre ou la musique, de directeur des cours ou de mdiathcaires.32Le niveau de qualifications exig pour enseigner le franais langue trangreest jug trop restrictif par le ministre des affaires trangres (MAE).33Les laurats ses concours internes ne sont que rarement des agents contractuels durseau culturel et peu dagents en CDD se voient proposer un CDI (une dizaine par anpour lensemble du ministre).


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ltranger, tant en termes de comptences quen termes de carrire.Lusage de contrats de deux ans susceptibles dtre prolongs duneanne deux reprises accrot la prcarit des agents du rseau, ceux-cintant pas assurs du renouvellement de leur contrat. Les exemples nemanquent pas dagents qui, bien que trs apprcis, doivent quitter leursfonctions sans assurance de trouver un emploi. En 2012, prs de la moiti(49%) des contractuels du rseau ayant termin leur contrat ont connu unepriode de chmage indemnise par le ministre.

Lappui aux Instituts et aux Alliances de plus de 700 volontaires

internationaux (VI) est souvent essentiel, comme en tmoigne la mise enplace dun site Internet Alger par un de ces volontaires galement trsimpliqu dans des leves de fonds. L encore, la rapidit de leur rotation(deux ans maximum) accrot la fragilit du dispositif.

En raison de ces caractristiques de gestion, le rseau culturelfranais ne peut disposer, comme ses homologues allemand etbritannique, dun cadre permanent dagents spcialiss.

4 - Lenjeu de la professionnalisation

Ces divers lments conduisent faire de la formation des agentsdu rseau culturel un point sensible. Dans une tude comparative des

dispositifs culturels extrieurs de la France et de ses principauxpartenaires remise au ministre des affaires trangres en mars 2009,M. Bernard Faivre dArcier relevait dj que les personnels culturelsfranais sont moins bien forms que dans les autres pays europens . Ilproposait, cet gard, dorganiser une formation de haut niveau de quatresemaines pour les agents du rseau, dont le cot tait estim 60 000 HT pour 16 20 stagiaires. LAlliance franaise a mis en place,en 2005, un programme de professionnalisation avec le soutien duministre qui a bnfici environ un millier de recruts locaux.

Au sein du rseau public, la formation sest amliore grce lorganisation par le ministre de formations spcifiques rpondant auxbesoins du rseau (marketing des cours de franais langue trangre

(FLE), site Internet des centres culturels depuis 2009, recherche decofinancement depuis 2010). Elle a surtout bnfici de lintervention delInstitut franais dans ce domaine, conformment son mandatfondateur. Ce dernier a consacr la formation un montant de 1,2 M en2012 pour 1 277 agents forms, dont 487 recruts locaux. Mais, en raisondes contraintes pesant sur ltablissement, ce budget a baiss de 21 %,entre 2011 et 2013, ce qui na pas permis datteindre la cible de 20 % desagents du rseau forms en 2012, leur nombre marquant mme un reculde 25 % par rapport 2011. Les agents apprcient ces formations tout en


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reconnaissant que des insuffisances subsistent dans certains domaines(gestion dquipes, marketing culturel, gestion des publics et desbnficiaires) et, comme lestiment galement les responsables desministre de lducation nationale (MEN) et ministre de lenseignementsuprieur et de la recherche (MESR), les modules de formation gnraledestins aux agents partants sont trop courts (une semaine) pour aller au-del dune simple information.

Certains postes ont pris des mesures pour donner une cohrence leur politique de ressources humaines, notamment pour les agents de droit

local, qui relvent de leur responsabilit directe. Au Maroc, par exemple,la fusion service de coopration et daction culturelle/ tablissement autonomie financire (SCAC/EAF) a conduit tablir, aprs un audit detous les sites, un seul cadre des emplois et des rmunrations pour tousles agents des 12 sites de lInstitut franais du Maroc (IFM), devenu leuremployeur unique.

La formation vue par un directeur dInstitut franais

Les nouveaux recruts suivent un stage dit des nouveauxpartants , au cours duquel sont prsents les diffrents interlocuteurs quilsauront en France au cours de leur mission. Il ny a pas de formationlinguistique (les dlais sont trop courts), ni de formation professionnelle

avant le dpart.Dans le rseau, le tuilage avec le prdcesseur est impossible ; les

informations sur le pays dpendent de linitiative personnelle.

Localement, depuis peu, cest lInstitut Franais qui propose desformations aux postes sous la forme daide la conception de plans locaux deformation (en GPRH) et de soutien financier lorganisation de cesformations locales (sur avis dune commission).

Les thmes des formations vont de la recherche de mcnat lutilisation du logiciel comptable AGE, en passant par les programmeseuropens ou le marketing des cours de langue.


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Lexprience montre que les formateurs sont plus souvent desanimateurs de groupes que de vritables experts du domaine. Ceci faitdailleurs ressortir un autre point important : lEPIC Institut Franais, quidevrait tre un vritablepooldexpertise au service du rseau, a recrut desagents issus du rseau culturel, dans les mmes conditions que le MAErecrute ses contractuels expatris, cest--dire des agents qui ne sont pas desprofessionnels du marketing, du lobbying, etc. Lexpertise de ces agents estdonc identique celle des agents du rseau, soit en-dessous de ce quondevrait attendre de lInstitut franais. Faute de moyens, et peut-tre dedirectives, lInstitut franais a reproduit le dysfonctionnement du MAE.

(Commentaire de la Cour : lInstitut fait valoir, sur ce dernier point,son besoin de recruter la fois des comptences techniques hors du rseau etde disposer dagents ayant une exprience de celui-ci.)

Source : Cour des comptes.

Le profil de spcialisation communication et influence parmiles agents chargs de la communication et des politiques en matire deculture, denseignement et dattractivit quvoquait le Livre blanc de2008 na pas vu le jour. Le MAE conduit actuellement une rflexion,pilote par le directeur gnral de ladministration, sur lamlioration duparcours des agents contractuels, dont les rsultats ne sont pas encoreconnus.

Au total, la professionnalisation du rseau, recherche depuisplusieurs annes, demeure un objectif imprcis. Elle requiert uneapproche globale (formation, carrire, rotation, dbouchs). Un meilleurquilibre entre gnralistes et spcialistes dune part, et entre agents duministre spcialement forms et comptences extrieures recrutes,dautre part, est, en tout tat de cause, ncessaire pour permettre au rseaude valoriser son capital humain.

II - Un pilotage du rseau en cours de redfinition

A - Les insuffisances du pilotage du rseau

1 - Un pilotage interministriel dfaillant

Comme le dplorait dj le rapport Rigaud en 1979, il nexiste pasdenceinte interministrielle qui puisse contribuer au pilotage du rseau.Les postes mettent en uvre, sous lautorit des ambassadeurs, une actionculturelle qui ne peut gure tenir compte des attentes des autresministres. Si des reprsentants du ministre de la culture et de la


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communication (MCC) et des ministres de lducation nationale et delenseignement suprieur et de la recherche (MEN/MESR) participentbien aux runions dinstruction pour les ambassadeurs partants, il estfrquent quils ne tiennent pas informs les postes de lexistencedaccords ou de missions se droulant dans leur pays de rsidence. Cestrois ministres se disent insatisfaits des conditions du pilotageinterministriel. Le ministre de la culture et de la communication (MCC)estime ainsi ncessaire de renforcer sa relation avec le ministre desaffaires trangres (MAE) par la conclusion d'une convention avec cedernier sur les enjeux et moyens de laction culturelle. De son ct,

lInstitut franais appelle la mise en place dune instanceinterministrielle de coordination de laction du rseau. Le mandat duCORINTE34, comit interministriel consacr aux rseaux de ltat ltranger, ne rpond pas ce besoin avr.

La relation formelle entre le ministre des affaires trangres et leministre de la culture et de la communication, en concurrence depuis lacration, en 1959, de ce dernier ministre par Andr Malraux, se limiteainsi aux runions pisodiques (deux ce jour) du comit dorientationstratgique (COS) de lInstitut franais, dont le prsident est le ministredes affaires trangres et le vice-prsident le ministre de la culture, ou laparticipation occasionnelle de ce dernier aux ateliers annuels organisspar lInstitut franais au profit du rseau. Le ministre des affairestrangres (MAE) tire argument de la modestie de la contribution duministre de la culture et de la communication (MCC) au budget delInstitut franais (1,2 M en 2013 sur 44 M) et de lautonomie desprincipaux oprateurs culturels pour revendiquer un rle principal, sinonexclusif, vis--vis du rseau. Sagissant de laudiovisuel extrieur, ladirection gnrale de la mondialisation a cependant dfini une feuille deroute en liaison avec le ministre de la culture et de la communication,gestionnaire du programme 115 Action audiovisuelle extrieure (environ 350 M), fixant des priorits gographiques (villes et pays) etthmatiques. Ce travail, qui a impliqu les oprateurs concerns et lesdirections gographiques du ministre des affaires trangres, a donnlieu des orientations couvrant les deux priorits, alors que le ministre

de la culture et de la communication, abandonnant volontiers les prioritsgographiques au MAE, sestimait lgitime pour la partie concernant lespriorits sectorielles. Cette situation est complique par lautonomie, vis--vis du ministre de la culture et de la communication, des oprateursculturels publics ayant une action extrieure, qui napparat gure

34 Le comit interministriel des rseaux de ltat ltranger (CORINTE) institupar le dcret n 2009-117 du 16 fvrier 2009 na pas pour objet de se prononcer surles stratgies et les actions mais sur les moyens de ces rseaux.


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entame par les runions semestrielles des correspondants internationauxde ces oprateurs, organises depuis quelques annes, par le secrtairegnral du MCC.

Les relations avec le ministre de lenseignement suprieur et de larecherche (MESR) relvent du mme schma. Lorganisation mme de ceministre ne facilite pas le dialogue : la responsabilit delinternationalisation de la recherche et de lenseignement suprieur estdifficile isoler au sein de lorganigramme du ministre, tant partageentre la direction gnrale pour la recherche et linnovation (DGRI), la

direction gnrale pour lenseignement suprieur et de linsertionprofessionnelle (DGESIP) et la direction des relations europennes,internationales et de la coopration (DREIC)35. Chaque ministre a savision de la coopration universitaire et scientifique : le ministre desaffaires trangres souligne notamment son attachement sa dimensiondaide au dveloppement, gnralement absente des priorits du ministrede lenseignement suprieur et de la recherche. Ce dernier rappelle, deson ct, son attachement aux principes essentiels de lautonomie desuniversits, de la libert du chercheur et de la recherche de lexcellence.Les choix internationaux des grands oprateurs scientifiques se font surun mode comparable ceux des grandes institutions culturelles, cest--dire en relative indpendance. Le ministre de lenseignement suprieuret de la recherche nassume enfin quune tutelle distante de CampusFrance, et souhaiterait la renforcer.

Labsence de rfrentiel interministriel na pas t compense parladoption dune stratgie ministrielle. Une premire tentativedlaboration dun tel document a t engage fin 2011 par la direction dela politique culturelle et du franais de la direction gnrale de lamondialisation, sans aboutir. Un nouveau document de stratgie culturellevient dtre prsent au ministre fin juin 2013, sans avoir tvritablement labor en partenariat avec les ministres concerns.

Ainsi, puisque la ncessit dune meilleure association des acteurscentraux au pilotage du rseau nest pas conteste, il reste inventer lesinstruments (instance, rfrentiel, conventions, etc.) indispensables sa

mise en uvre.

35 Cre en 2003, cette direction, dont la mission avait fait lobjet de srieusesrserves voir, Cour des Comptes, Rfr du 26 octobre 2010, disponible surwww.ccomptes.fr relatif cette direction, vient de faire lobjet dun audit delinspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche enjuin 2013 dont les conclusions devraient tre tires par les ministres avant la fin delanne.


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2 - La direction gnrale de la mondialisation (DGM), encore larecherche dune pleine efficacit

la suite du Livre blanc et dans le cadre de la rvision gnraledes politiques publiques (RGPP), le ministre des affaires trangres(MAE) a rform son organisation centrale, en constituant, par dcretn 2009-291 du 16 mars 2009, une direction gnrale de la mondialisation(DGM), cense amliorer son rle en matire de pilotage et decoordination interministrielle de laction culturelle extrieure. Cetterorganisation na eu finalement que des effets limits. La directiongnrale a eu du mal disposer des ressources humaines ncessaires, dlguer aux oprateurs ses tches de gestion et ajuster ses relationsavec les autres directions du ministre, ce qui a ncessit rgulirementdes arbitrages au niveau du secrtaire gnral. Une division du champ delaction culturelle entre deux directions de la DGM a prvalu jusquenmars 201336. Ces divers facteurs ne lui ont pas permis dexercerpleinement sa fonction de conception et de dfinition des orientationsstratgiques, conduisant le rseau agir par dfaut.37

Le rle de pilotage par la DGM de laction culturelle extrieurese concentre ainsi essentiellement sur le pilotage budgtaire, port par ledirecteur gnral en tant que responsable des programmes 185 et 209. Onne trouvera pas dans les documents budgtaires correspondants uneindication relle des rsultats de laction du rseau public. Le documentde politique transversale (DPT) Action extrieure de ltat contient deuxobjectifs visant assurer le rayonnement de la France : lobjectif n 8 Maintenir linfluence de la France et du franais traite de la prsencede la France et du franais dans les organisations internationales, dunombre dinscrits dans les cursus francophones, de l audience relle de lAEF (France-Mdias Monde) et du rang sportif de la France,lobjectif n 9 Promouvoir lenseignement et la recherche franaise neporte que sur la part des tudiants trangers inscrits dans les masters et

36La direction de la politique culturelle et du franais et la direction des politiques demobilit et d'attractivit ont t fusionnes par le dcret n 2012-1511 du 28 dcembre

2012 en une direction de la coopration culturelle, universitaire et de la recherche.Cette direction est compose dune mission des changes culturels et de laudiovisuelextrieur, dune mission de la langue franaise et de lducation, dune sous-directionde lenseignement suprieur et dune sous-direction de la recherche et des changesscientifiques.37 Cette hypothse est galement celle de Daniel Haize, ancien conseiller culturel,auteur dune thse prsente lUniversit de Montpellier. Selon lui, cette politiquepublique correspond plus la rsultante de laction mene ltranger par le rseauculturel et ses agents qu la mise en uvre dune politique conue et dcide Paris . Cf. Daniel Haize Laction culturelle et de coopration de la France ltranger : un rseau, des hommes (2012).


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doctorats franais et des chercheurs trangers recruts ou accueillis dansles laboratoires franais. Plusieurs changements de mthode et deprimtre limitent leur signification.

Les indicateurs du programme 185 sont galement insuffisants etinadapts. Ils ne portent que sur la dynamique des ressources dorigineexterne (autofinancement des Instituts franais et de lAEFE,cofinancements obtenus par le rseau pour ses projets) et sur lactivitdenseignement du franais (nombre dlves, nombre dheures de cours).Les cibles proposes au rseau dans ce document budgtaire ne sont pas

toujours incitatives ou ralistes. Cest ainsi que lobjectif fix pour lescofinancements en 2015 tait en 2013 de 150 M alors que les rsultatsde 2012 dpassent dj 186 M38.

La direction gnrale de la mondialisation (DGM) na pas pourautant nglig les analyses stratgiques : les notes et brochuresrelatives aux stratgies sectorielles et gographiques abondent39, bien queleur statut et leur porte soient incertains. Au-del de ces travaux, elleassure la prparation des instructions et des plans daction desambassadeurs pour leur volet culturel et la programmation des moyens(ETP et enveloppes des postes) dite stratgique mais en ralitannuelle et portant exclusivement sur les crdits dtat, quil incombe lamission du rseau de la direction des programmes et du rseau (DPR) de

la DGM de rpartir. Cette entit, dont laction en matire de soutienadministratif et financier est reconnue comme efficace par les postes,compte prs de 50 agents. Elle est la seule apprhender le rseau publicdans son ensemble.

La DGM collecte des indicateurs mis en place dans le cadre ducontrle de gestion ( fiches-budget pays ), confi la mission desprogrammes de la DPR. Ceux-ci taient, soit insuffisants, soit nonexploits (cofinancements, manifestations, publics, boursiers, etc.). Cetoutil demeurait par ailleurs avant tout conu comme un outil destin ladministration centrale et non comme un instrument pour les postes. Leministre estime cependant pouvoir tirer un meilleur parti lavenir decet outil fiabilis et entend demander aux postes un suivi plus rgulier de

leurs rsultats, notamment sur le plan qualitatif.

38 Le ministre prvoit dsormais de relever cette cible 170 M dans le cadre duprojet de loi de finances(PLF) 2014.39La DGM ralise certains travaux en commun avec les directions gographiques duministre, lexemple de la note DGM/DUE du 19 avril 2013 sur la stratgie de laDGM en matire de coopration artisti

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