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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO
REPORTE ANUAL 2008 DEL SEGUIMIENTO DE LAS ACCIONES REALIZADAS POR EL PROGRAMA DE GUARDERÍAS Y
ESTANCIAS INFANTILES DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL
Este material es propiedad de la H. Cámara de Diputados y los derechos de autor corresponden a la investigadora o investigador que elaboró el presente documento
REPORTE ANUAL 2008 DEL SEGUIMIENTO DE LAS ACCIONES
REALIZADAS POR EL PROGRAMA DE GUARDERÍAS Y ESTANCIAS INFANTILES DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL
Contenido
Introducción
2
I. Marco Normativo Nacional en torno al tema 1. Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012
2. Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad) 2008-2012 3. Programa Sectorial de Desarrollo Social (PSDS) 2007- 2012
4
7
8
9
II. Datos básicos del Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras
13
III. Ejercicio presupuestal
14
IV. Análisis de las acciones 16
1. Modalidad de Apoyo a madres trabajadoras y padres solos 16
2. Modalidad de Impulso a los servicios de cuidado y atención infantil y Modalidad de Incorporación a la red de estancias infantiles
25
Consideraciones finales
29
Referencias 32
1
Introducción
El seguimiento de políticas públicas orientadas a mujeres y/o a promover la
igualdad de género constituye una tarea permanente del Centro de Estudios para
el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG), que requiere
considerar y atender las dinámicas propias del Poder Ejecutivo y la Administración
Pública Federal (APF), así como los recursos aprobados anualmente por la
Cámara de Diputados en materia de igualdad de género y, en específico, de
acciones de política pública para atender la pobreza a través del fortalecimiento y
aumento de las capacidades de las mujeres.
Las disposiciones en materia de igualdad para mujeres y hombres contenidas en
el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) durante los dos
últimos años (Artículo 25), constituyen un significativo avance en el incipiente
proceso de incorporar la perspectiva de género en el presupuesto y, a través del
mismo, incidir en las políticas públicas; pues favorecen el seguimiento de los
recursos, la transparencia y la rendición de cuentas de los programas y acciones
dirigidos a mujeres y en materia de igualdad de género. El ordenamiento señalado
estipula que las dependencias a cargo de los programas que forman parte de sus
Anexos 9 y 9A informarán trimestralmente a través de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (SHCP) sobre las acciones realizadas en materia de mujeres y
equidad de género y que el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) deberá
presentar un reporte de tales acciones; dichas instancias deberán remitir estos
informes a la Cámara de Diputados a más tardar 30 días naturales después de
concluido cada trimestre.
Este reporte puntual que analiza la información publicada por la SHCP en los
cuatro informes trimestrales de 2008, busca aportar elementos a las y los
diputados para la toma de decisiones en materia de aprobación y asignación del
gasto federal. Para su elaboración se revisaron diversas leyes y programas
nacionales o sectoriales e instrumentos internacionales de derechos humanos
2
vinculantes para el Estado mexicano; también se retomó el reporte parcial
elaborado por el CEAMEG (2008b) sobre las acciones reportadas por la Sedesol
durante los dos primeros trimestres del periodo analizado, así como las
observaciones de las evaluaciones externas realizadas al programa.
Una de las premisas de la investigación, como parte de los resultados parciales
obtenidos en etapas previas del seguimiento realizado por el CEAMEG (2008c) es
que los programas o líneas de acción orientados a las mujeres o la igualdad de
género presentan distintos niveles de avance en la incorporación de la perspectiva
de género, e incluso pueden existir retrocesos en el diseño e instrumentación de
las acciones en diversos programas de la APF.
El reporte de seguimiento permite evidenciar la necesidad de crear o consolidar
mecanismos que aseguren la continuidad del proceso de incorporación de la
perspectiva de género en los programas federales, como parte del mandato
emanado del marco jurídico en materia de igualdad de género y de los derechos
humanos de las mujeres.
En el primer apartado se da cuenta de los instrumentos marco de las políticas
públicas de los que forma parte el programa analizado. Se hacen algunos
señalamientos generales de instrumentos ya revisados en la primera fase del
seguimiento, los cuales son complementados con algunas observaciones respecto
a la provisión de servicios de cuidado infantil como parte de una política de
asistencia social que busca atender o prevenir la pobreza al favorecer la inserción
de las mujeres en el mercado laboral.
En las siguientes secciones se hace una breve descripción del quehacer del
programa, tomando en consideración sus lineamientos operativos, así como un
análisis general del ejercicio presupuestal durante el 2008, cuyos datos forman
parte de los informes trimestrales de avances de ejecución de programas
3
federales presentados por la SHCP, destacando algunos aspectos vinculados con
las diferentes modalidades que lo conforman.
El cuarto apartado del reporte consigna de manera resumida las acciones llevadas
a cabo por el Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a
Madres Trabajadoras. Para ello se toma como base la información de las tres
modalidades que conforman dicho programa, registradas en los formatos que
componen el reporte de acciones para dar cuenta de los programas con recursos
destinados a las mujeres y la igualdad de género incluidos en los Anexos 9 y 9A
del Decreto de PEF 2008.
La revisión de los datos consignados en los informes trimestrales de la SHCP se
basa en tres ejes analíticos: la consistencia, la congruencia y la vinculación con los
instrumentos marco de políticas públicas en la materia. Se analiza el desarrollo de
acciones reportadas a lo largo del año, la articulación entre distintos elementos
programáticos y el tipo de acciones realizadas, con base en su aportación al
cumplimiento del marco normativo en que se sustenta el programa y su
contribución a objetivos de programas y planes nacionales. En el apartado final se
presenta una serie de reflexiones sobre los resultados del análisis y la importancia
de contar con instrumentos para el seguimiento de las acciones que cuentan con
recursos destinados a mujeres o a la igualdad de género.
4
I. Marco Normativo Nacional en torno al tema
Creado por la presente administración, el Programa de Guarderías y Estancias
Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras ocupa un lugar preponderante en
los instrumentos marco de la política pública actual, pues tiene una mención
específica en el marco rector del desarrollo nacional (Programa Nacional de
Desarrollo 2007-2012), así como en el Programa Sectorial de Desarrollo Social
2007-2012 y en el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres
(Proigualdad) 2008-2012. La actual política nacional plantea el servicio de
guarderías y estancias Infantiles como un instrumento para atender a la población
femenina trabajadora o que busca emplearse; a partir de ello se busca que los
hogares cuenten con ingresos adicionales, como una forma de salir de la pobreza
o evitar caer en condición de pobreza.
Dentro de los instrumentos de política pública que se desprenden del PND 2007-
2012, que son rectores de la política de igualdad de género (Programa Nacional
para la Igualdad entre Mujeres y Hombres) y de la política social (Programa
Sectorial de Desarrollo Social), el programa forma parte de una estrategia de
asistencia social que busca favorecer la inserción de las mujeres en el mercado
laboral a través de la ampliación y fortalecimiento de la red de estancias infantiles
y guarderías; a fin de proporcionar servicios de cuidado infantil a las personas que
carecen de la prestación laboral de servicio de guardería. De esta forma, se
pretende que este programa contribuya a garantizar la igualdad de oportunidades
entre mujeres y hombres, así como a abatir el rezago que enfrentan los grupos
sociales vulnerables1 (ver cuadro 1).
Cuando revisamos los términos utilizados a la luz de los trabajos para estudiar las
políticas públicas que abordan la situación y posición de las mujeres (García,
2008), puede considerarse que las acciones del Programa de Guarderías y
Estancias Infantiles de la Sedesol se desarrollan bajo el enfoque denominado
Mujeres en el Desarrollo (MED). En consecuencia, es de esperar que sus efectos
5
resulten limitados en lo que respecta a la igualdad de género, pues tal orientación
(distinta a la perspectiva de género), conlleva que las acciones para aumentar las
capacidades productivas de las mujeres atiendan sus necesidades prácticas,2
pero se mantenga vigente el rol reproductivo asignado al género femenino.
Cuadro 1
El Programa de Guarderías y Estancias Infantiles en la política social nacional PND 2007-2012 Proigualdad 2008-2012 PSDS 2007-2012
Eje 3. Igualdad de oportunidades, Prioridad 3.5. Igualdad entre mujeres y hombres. Objetivo 16. Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia 16.6 Facilitar la integración de la mujer al mercado laboral mediante la expansión del Sistema Nacional de Guarderías y Estancias Infantiles. Estrategia 16.8 Estrechar los vínculos entre los programas para la erradicación de la pobreza y los programas para la igualdad de oportunidades y la no discriminación de la mujer.
Objetivo estratégico 5. Fortalecer las capacidades de las mujeres para ampliar sus oportunidades y reducir la desigualdad de género. Estrategia 5.4. Incrementar las capacidades de participación, gestión y organización de las mujeres en situación de pobreza para mejorar sus oportunidades productivas, incrementar su autosuficiencia económica y potenciar su desarrollo humano. Línea de Acción 5.4.8. Ampliar y fortalecer la red de estancias y guarderías infantiles para favorecer la participación de las mujeres en el mercado laboral y procurar el acceso de adultas mayores y mujeres en condiciones de mayor discriminación a la seguridad social.
Objetivo 2. Abatir el rezago que enfrentan los grupos sociales vulnerables a través de estrategias de asistencia social que les permitan desarrollar sus potencialidades con independencia y plenitud. Estrategia 2.1. Expandir la red de estancias infantiles con el fin de facilitar la integración de la mujer al mercado de trabajo.
Fuente: CEAMEG a partir de Presidencia de la República (2007), del Inmujeres (2008) y la Sedesol (2007).
1. Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 Como ya se ha señalado en otros documentos del CEAMEG (2008b), este programa
se ubica como parte del tercer eje del PND 2007-2012, que es el instrumento
marco de la política nacional de desarrollo, el cual se refiere a la igualdad de
oportunidades como una estrategia para cumplir el objetivo de “eliminar cualquier
6
discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades
para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus
derechos por igual”. La estrategia consiste en “facilitar la integración de las
mujeres al mercado laboral mediante la expansión del sistema nacional de
guarderías y estancias infantiles” a través de dos vías: por una parte, proporcionar
servicios de cuidado infantil para las madres trabajadoras y por otra, brindar
oportunidades de empleo a las mujeres con experiencia en la crianza infantil,
como son las mujeres cuyos hijos han crecido y ya no viven con ellas, por lo que
disponen de espacio suficiente para albergar una estancia infantil en su casa.
Asimismo, este programa puede ubicarse como parte de la estrategia 16.8 del
mismo objetivo, la cual consiste en “estrechar los vínculos entre los programas
para la erradicación de la pobreza y los programas para la igualdad de
oportunidades y la no discriminación de la mujer”. Es a partir de esta articulación
entre políticas para abatir la pobreza y políticas de igualdad de oportunidades que,
al parecer, se pretende equiparar las acciones tendientes a la equidad social con
las referidas a la equidad de género, las cuales toman en cuenta la necesidad de
superar las desventajas de las mujeres que se basan en la desigualdad de género.
Como se ha señalado con anterioridad (CEAMEG 2008b), la igualdad de género se
inscribe en el PND 2007-2012 de una manera desarticulada y tangencial; no se le
considera en los objetivos nacionales y solamente se hace mención de ella en
algunos de los objetivos expuestos a lo largo del documento que constituye el
marco rector del desarrollo nacional.
Cabe subrayar que de manera complementaria a la expansión de la red de
estancias infantiles, el Ejecutivo federal consideró la promoción de reformas a las
leyes laborales para facilitar que el hombre pueda compartir la responsabilidad del
cuidado de los hijos como parte de la estrategia 16.6 referida anteriormente. La
corresponsabilidad en el cuidado de las y los hijos es un aspecto que, como se
verá más adelante, resulta de primordial importancia para lograr transformaciones
estructurales que, efectivamente, permitan la igualdad entre mujeres y hombres.
7
Sin embargo, también debe tomarse en cuenta que la instrumentación de medidas
con perspectiva de género depende fundamentalmente de la voluntad política para
llevarlas a cabo.3
2. Programa Nacional de Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad) 2008-2012 El Proigualdad 2008-2012 señala que la falta de desarrollo de las capacidades de
las mujeres y la pobreza son fenómenos estrechamente vinculados, y que las
acciones para disminuir la pobreza en nuestro país han tenido menor efecto en los
hogares con jefatura femenina, cuyo número, además, se incrementa
constantemente.
Dentro de este instrumento marco de la política de igualdad entre mujeres y
hombres, la red de estancias infantiles y guarderías es una línea de acción para
fortalecer las capacidades de las mujeres en situación de pobreza y con ello,
incrementar su autosuficiencia económica y potenciar su desarrollo humano. De
tal forma, se busca ampliar las oportunidades de las mujeres y disminuir las
desigualdades de género. Cabe resaltar que esta línea de acción del Proigualdad
se propone procurar el acceso a la seguridad social a las mujeres en condiciones
de mayor discriminación y a las adultas mayores.
Es necesario plantear dos preguntas. Por una parte, en qué medida el Programa
de Guarderías y Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras
contribuye a que las mujeres tengan acceso a éste y otros derechos sociales,
como es el trabajo, por ejemplo. Por otra, si en efecto, sus acciones incorporan la
perspectiva de género, como debe ocurrir con cualquier acción inserta en el
Proigualdad (Inmujeres, 2008: 19) y contribuyen a reducir la desigualdad de
género, como señala su quinto objetivo estratégico, en el que se inscribe este
programa.
8
En este sentido, la provisión de servicios de cuidado infantil ha de tener como
objetivos transformar las relaciones de género y lograr la igualdad entre mujeres y
hombres; esto es, que las personas sean consideradas como proveedoras y
cuidadoras y, por tanto, haya una redistribución de tareas. De lo contrario,
constituye una acción de política laboral para promover el empleo, que solamente
atiende una necesidad práctica,4 al proporcionar facilidades para transferir las
actividades de cuidado infantil a otras mujeres. Es reconocido (CEAMEG, 2008a)
que medidas de este tipo obligan a las mujeres a adaptarse a un mercado de
trabajo masculinizado, legitimando que las madres trabajadoras, al cumplir un
doble papel, enfrenten una doble carga de trabajo al interior del hogar; lo que
dificulta su inserción económica en igualdad de oportunidades y de condiciones
con los hombres.
3. Programa Sectorial de Desarrollo Social (PSDS) 2007-2012 Este programa reconoce que la discriminación que enfrentan diversos grupos,
entre ellos las mujeres y las personas en condiciones de pobreza, es una barrera
para superar la desigualdad económica, que incide en el acceso inequitativo a
servicios básicos indispensables para el adecuado desarrollo de las capacidades
de las personas.
De acuerdo con el PSDS 2007-2012, la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol)
debe contribuir al desarrollo humano sustentable a través del desarrollo de
capacidades básicas que permitan una mayor igualdad de oportunidades, en
especial para la población en condiciones de pobreza. En términos de la política
social ello significa, entre otros aspectos, brindar protección a los grupos más
vulnerables y subsanar las deficiencias en la oferta de bienes y servicios básicos.
Este instrumento de política pública establece que uno de los principios rectores
de la política social es la equidad de género, que se refiere “a que tanto mujeres
como hombres deben tener igualdad de oportunidades, lo cual implica que
además de tener los mismos derechos se reconocen las diferencias y se toman en
9
cuenta para que realmente todas las personas puedan ejercer sus derechos
plenamente” (Sedesol, 2007a: 22). Cabría suponer que el diseño y operación del
Programa de guarderías y estancias infantiles debe tener como eje la igualdad de
oportunidades entre mujeres y hombres; incluyendo que ambos tengan los
mismos derechos y puedan ejercerlos en pie de igualdad.
No obstante estos planteamientos, en el PSDS 2007-2012 los servicios de cuidado
infantil que proporciona el programa objeto del presente reporte, sólo tienen como
fin facilitar la integración de las mujeres al mercado de trabajo dentro de una
política compensatoria y asistencial y constituyen una estrategia para dar
cumplimiento al segundo objetivo sectorial. Sin embargo, dicho objetivo no
contempla medidas para superar la pobreza y tampoco menciona la igualdad de
oportunidades. Dentro de este marco, el Programa de Guarderías y Estancias
Infantiles queda desarticulado de la política pública para abatir las condiciones de
pobreza de la población, así como de las medidas que buscan la igualdad de
oportunidades entre mujeres y hombres.
El Proigualdad 2008-2012 sí hace referencia explícita a las acciones del programa
como parte de una estrategia contra la pobreza que propicie el acceso de las
mujeres a los derechos sociales y económicos. No obstante, como ya se ha
mencionado en reportes previos (CEAMEG, 2008b), en este programa persiste la
idea de que las mujeres requieren ingresar al ámbito laboral para que su ingreso
apoye la economía familiar y así subsanar la situación de pobreza. Ello no
corresponde con una política de generación de empleos en cantidad y calidad en
donde las mujeres cuenten con prestaciones laborales.
Cabe señalar que el PSDS 2007-2012 establece como meta del segundo de sus
objetivos, que en el último año de gestión se pueda proporcionar servicios de
cuidado infantil a medio millón de niñas y niños menores de cuatro años y
mayores de uno, que formen parte de hogares con ingresos menores de seis
salarios mínimos, considerado como el rango para definir pobreza o riesgo de
10
encontrarse en dicha condición (Sedesol, 2007a). A pesar de que éste es uno de
los principales programas federales,5 aun cuando su capacidad actual de
atención se incrementara 2.5 veces para poder alcanzar la meta referida, sus
acciones resultarían insuficientes para cubrir la demanda de servicios de cuidado
fantil.
infantil tiene que
er cubierto a través de redes familiares de apoyo o del mercado.
in
De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE)
2007, casi la mitad de las mujeres trabajadoras menores de 35 años requieren
servicios de cuidado para sus hijas e hijos pequeños. Sin embargo, apenas 24.2%
de las madres trabajadoras disponen, ya sea de guardería o licencias para
cuidados maternos (ya que los datos de ambas prestaciones se encuentran
agregados y no podemos saber si disponen de ambas o sólo de una de ellas).
Esta cifra implica que más de 2.5 millones de madres trabajadoras de 14 a 39
años de edad no cuentan con servicios de guardería (o ni siquiera con licencia
para cuidados maternos o paternos); en consecuencia, el cuidado
s
Determinar cuántas son las madres trabajadoras que constituyen el universo de
posibles beneficiarias del programa de guarderías y estancias infantiles de
Sedesol requeriría estimaciones e indicadores muy refinados que permitieran
contar con datos específicos; sin embargo, es de sobra conocido que la falta de
prestaciones laborales es mayor en los estratos socioeconómicos más
desfavorecidos. Asimismo, los datos de la ENOE 2007 corroboran que son las
mujeres quienes suelen interrumpir su trayectoria laboral: ellas constituyen 95% de
las personas que abandonan el mercado laboral por matrimonio o debido a sus
responsabilidades familiares, entre ellas, el cuidado de las y los hijos. Cabe
resaltar que, de acuerdo con tales cifras, las mujeres del estrato socioeconómico
bajo6 que salieron del mercado laboral por tal motivo son aquellas que se
reincorporan a la actividad económica en mayor proporción (15%) que las de
estratos superiores. En contrapartida, cuando abandonan el mercado de trabajo
por otras causas, la proporción que permanece fuera del mismo (75%), es menor
11
que en estratos socioeconómicos con condiciones de vida mejores. De lo anterior
puede inferirse que, efectivamente, las mujeres con peores condiciones
socioeconómicas son quienes más requieren contar con servicios de cuidado
fantil para incorporarse al mercado laboral.
in
12
II. Datos básicos del Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras (Sedesol)
Cuadro 2 Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras
Año de creación
El programa comenzó a funcionar en enero de 2007.
Objetivo general
Disminuir la vulnerabilidad de los hogares en los que la jefatura de una familia con niños entre 1 y 3 años 11 meses de edad, recae en una Madre Trabajadora, Estudiante o en un Padre Solo, así como los hogares en condiciones de pobreza o en riesgo de caer en ésta de no contar con un segundo ingreso, siempre que no se rebasen 6 salarios mínimos mensuales de ingreso por hogar, aumentando las posibilidades de éstos de participar o continuar en el mercado laboral.
Población objetivo
De acuerdo con las Reglas de Operación (ROP) 2008, el programa cuenta con tres poblaciones objetivo:
• Modalidad de apoyo a Madres trabajadoras y Padres solos: Hogares en condiciones de pobreza o en riesgo de caer en ésta de no contar con un segundo ingreso, siempre que no se rebasen 6 salarios mínimos mensuales de ingreso por hogar y con al menos un niño de 1 a 3 años 11 meses de edad y de 1 a 5 años 11 meses de edad en los casos de niños con alguna discapacidad, en los que las madres, padres, tutores o principales cuidadores que trabajan, estudian o están buscando trabajo y no tienen acceso al servicio de guardería o cuidado infantil a través de instituciones públicas de seguridad social u otros medios. En caso de existir restricción presupuestal, al asignar los apoyos se dará prioridad a las madres solas, madres trabajadoras, madres en busca de empleo, estudiantes y padres solos, en ese orden.
• Modalidad de Impulso a los Servicios de Cuidado y Atención Infantil y Modalidad de Incorporación a la Red de Estancias Infantiles:
las personas físicas, grupos de personas o personas morales, incluyendo organizaciones de la sociedad civil, que deseen y puedan ofrecer servicios de cuidado y atención infantil para la población con un ingreso mensual de hasta 6 salarios mínimos por hogar, conforme a los Criterios de Afiliación. Para el apoyo otorgado por el Programa en el numeral 4.4.4. de las presentes Reglas, la población objetivo serán las Personas Responsables y Asistentes de las Estancias Infantiles afiliadas a la Red.7
Cuenta con reglas de operación
Desde el ejercicio fiscal 2007, publicadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 10 de enero de 2007, con una nota aclaratoria, publicada DOF 15 de enero del mismo año. El Acuerdo para modificar las reglas de operación (ROP) para el ejercicio fiscal 2008, publicado DOF el 30 de diciembre de 2007.
Cobertura Las ROP 2008 establecen que el programa operará a escala nacional. Observaciones Las estancias deben proveer los servicios de alimentación, higiene y servicios de
cuidado y atención infantil, siendo opcional que cuenten con servicios adicionales. Las ROP 2008 establecen que las actividades del programa se llevan a cabo de manera conjunta entre el Sistema Nacional para la Familia (SNDIF) y la Sedesol. El DIF es la instancia encargada de validar y supervisar que las instalaciones de las estancias infantiles sean adecuadas. También brinda capacitación o determina a los terceros que impartan la capacitación en temas relacionados con el cuidado y la atención infantil (atribución que también tiene la Sedesol). Al contar con reglas de operación, este programa debe ser evaluado de manera externa. Al momento, se dispone de dos: la evaluación 2007 (INSP, 2007) que es de diseño, así como la evaluación 2008 de consistencia y resultados, realizada respecto a la participación del DIF (Yglesias, 2008).
Fuente: CEAMEG, a partir de Sedesol (2007b) y www.coneval.gob.mx.
13
III. Ejercicio presupuestal
El Programa de guarderías y estancias infantiles de Sedesol ejerció un total de 1 mil 712.2 millones de pesos (mdp) durante el ejercicio fiscal 2008 (ver cuadro 3);
por lo que se mantuvo como el programa o línea de acción con gasto etiquetado
para mujeres o igualdad de género con mayores recursos otorgados en el
presupuesto federal.
Ramo y programa o línea de
acción
Decreto de PEF
PEF Publicado Original Modificado1 Programado Ejercido Programado Ejercido Programado Ejercido Programado Ejercido Programado Ejercido
Avance del gasto anual
%
Secretaria de Desarrollo Social
Programa deGuarderías yEstancias Infantilespara Apoyar aMadres Trabajadoras.
1500.0 1499.2 1500.0 1755.7 329.5 270.4 435.2 461.6 397.5 365.6 593.5 614.6 1755.7 1712.2 97.5
Fuente: CEAMEG, con datos del primer, segundo, tercer y cuarto informe trimestral, Anexo destinado al avance de programas presupuestarios con recursos destinados a las mujeres y equidad de género, de la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la DeudaPública 2008; y Decreto de PEF, publicados por la SHCP.1 El presupuesto modificado anual se obtiene del cuarto informe trimestral, debido a que se presentan distintos montos en los tres primero trimestres.
Cuadro 3. Gasto del Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras en 2008(Millones de pesos)
Primer trimestre Acumulado anualAnual Segundo trimestre Cuarto trimestreTercer trimestre
Cabe señalar que en el primer trimestre del año hubo un subejercicio de 18% de
los recursos programados para dicho periodo; de igual forma, en el tercer trimestre
el ejercicio presupuestal fue 8% inferior al programado. En contrapartida, durante
el segundo y cuarto trimestre de 2008 se reporta un gasto ejercido mayor al
programado en 8% y 3.6%, respectivamente.
Los recursos asignados a este programa fueron modificados en el transcurso del
año fiscal, por lo que el gasto acumulado anual ascendió a 1 mil 755.7 mdp, de los
cuales se ejerció un total de 1 mil 712.2 mdp; esto es, 97.5% del modificado anual.
Así, el monto del gasto ejercido en 2008 superó en 213 mdp la asignación
presupuestal publicada por la SHCP a inicios del año fiscal, la cual fue de 1 mil
499.2 mdp; cifra que en términos proporcionales, representa un incremento de
12.4 por ciento.
14
Los Informes Sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda
Publica presentados por la SHCP no contienen datos desagregados sobre el gasto
ejercido en las diferentes modalidades que conforman este programa, por lo que
no puede saberse el monto de recursos destinados trimestralmente para apoyar a
las diferentes poblaciones objetivo; esto es, a las madres y padres que reciben
apoyo para cubrir el costo del servicio de cuidado infantil, los recursos destinados
a la instalación y operación de nuevas guarderías y estancias; tampoco sobre el
presupuesto otorgado a las estancias que se incorporaron a la Red del programa.
15
IV. Análisis de las acciones
El reporte de seguimiento anual se enfoca a analizar los avances en las acciones
relevantes que debe llevar el Programa de Guarderías y Estancias Infantiles en
cada una de las modalidades que lo conforman, las cuales se consignan en un
anexo específico de los informes trimestrales de la SHCP, denominado Avance de
Programas Presupuestarios con Recursos destinados a las Mujeres y la Igualdad
de Género; a su vez, dicho apartado ha contenido diversos anexos que varían
entre uno y otro trimestre.
El análisis realizado recupera los planteamientos del reporte de seguimiento del
primer semestre de 2008, que corresponden en mayor medida a lo consignado en
los apartados sobre datos cualitativos respectivos (segundo de los anexos que
conforman el informe de avance presupuestario en la materia); también se señalan
aspectos relevantes sobre el cumplimiento de metas para las distintas
modalidades en que se divide el programa.
Es de resaltar que se reportó que este programa no había presentado obstáculos,
a excepción de algunas dificultades sobre la disponibilidad de recursos en tiempo
y forma ocurridas durante el primer trimestre. Cabe señalar que los cuadros
contienen información del conjunto del programa.
1. Modalidad de apoyo a madres trabajadoras y padres solos Bajo esta modalidad, las personas con al menos una hija o hijo (en su caso tutores
o responsables del cuidado infantil), que tengan dificultad para trabajar, estudiar o
encontrar trabajo debido a que no cuentan con el apoyo adecuado o la posibilidad
económica para pagar el costo de su cuidado, reciben mensualmente un apoyo
monetario para cubrir parcialmente el pago de los servicios prestados por las
estancias y guarderías que forman parte de la Red de estancias del programa.
Esta subvención puede otorgarse a cada hogar para un máximo de tres niñas o
niños y una familia puede recibir el apoyo hasta por tres años.
16
Los datos reportados en los informes trimestrales sobre población atendida
corresponden al número de personas beneficiarias (madres trabajadoras y padres
solos) de los apoyos mensuales. Éstos les proporcionan los recursos necesarios
para transferir el cuidado infantil a terceras personas y así facilitan su participación
en el mercado laboral.
Como madre trabajadora las ROP 2008 consideran a las mujeres con al menos una
hija o hijo, que trabajan, buscan trabajo o estudian. Por padre sólo se refieren al
hombre jefe de familia que es la única persona responsable del cuidado de las
niñas o los niños que han de acudir a las estancias infantiles.
Entre las acciones realizadas por esta modalidad, se tiene que en 2008:
• Se atendió a 244 417 niñas y niños, cuya edad promedio era de dos años
cuatro meses.
• De este total, 1 176 tenían alguna discapacidad.
• Se brindó apoyo a 222 128 madres trabajadoras y a 4 016 padres solos.
• La cobertura del programa alcanzó a 1 107 municipios, de los cuales 376
eran municipios indígenas (con 40% o más de población indígena) y 33 se
encontraban entre los 250 municipios con menor Índice de Desarrollo Humano.
• Los informes trimestrales reportan que, con base en dos encuestas
realizadas durante 2008 y el Sistema de Gestión de Estancias Infantiles, el
programa podía conocer las características de las y los beneficiarios y la forma
en que el apoyo del programa les permitía mejorar sus condiciones, como
conseguir empleo y aumentar sus ingresos.
De las acciones reportadas cabe señalar lo siguiente:
• La población infantil atendida por el programa se incrementó en 43% entre el
primero y el último trimestre de 2008, al pasar de 139 302 a 244 417, donde
17
poco menos de la mitad (47%) eran niñas y 53% niños, según datos reportados
al segundo trimestre.
• Para fines de 2008, el programa brindaba servicios de cuidado infantil a mil
176 niñas y niños con discapacidad. Cabe subrayar que la proporción de niñas
y niños con discapacidad que forman parte de la población infantil atendida por
el programa es de 4.8 por cada mil; cifra similar a la del total de población de 0
a 4 años que presentaba alguna discapacidad en nuestro país, que era 4.3 por
cada mil niñas y niños en el año 2000, según datos del Inegi
(www.inegi.org.mx). No obstante, los informes no proporcionan datos sobre la
proporción de niñas y la proporción de niños con discapacidad atendidos por la
Red de estancias.
• En el cuarto trimestre se da cuenta de las características de las y los
beneficiarios con base en un mayor número de fuentes que durante el primer
semestre (el cual proporcionó información de una encuesta realizada en 2007).
De esta forma, las “madres solas” representaban más de la tercera parte de las
madres trabajadoras, quienes en total, son de 29 años de edad, en promedio;
la mayor parte de ellas trabajaba, proporción que es mayor durante el último
trimestre de 2008 (93%) que en el primero (86%) (ver cuadro 4).
Aun cuando las ROP 2008 estipulan que las madres solas son las personas con
prioridad para ser beneficiarias del programa, no hay una definición de esta
categoría. El hecho es que no es posible contar con referentes sobre los hogares
encabezados por madres trabajadoras, hacia los cuales el programa dirige sus
acciones (como señala su objetivo general); pues los informes revisados no
consignan datos al respecto.
18
1 2 3Modalidad de apoyo a madres y padres trabajadores
Niños beneficiados 139 302 193 651 216 244 244 417% niñas 47% 48% - - % niños 53% 52% - - Edad promedio 2 años 4 meses 2 años 4 mesescon discapacidad - 1 107 1 084 1 176
Madres beneficiadas 126 285 170 625 195 445 222 128Buscan empleo 24 247 32 760 - 99 958
Padres solos beneficiados 1 534 3 197 3 661 4 016
Características de las y los beneficiariostrabaja actualmente 86.0% 90.4% - 93.0%trabaja y estudia 5.0% 2.5% - 2.1%busca empleo/se comprometió a buscar trabajo 7.0% 4.6% - 2.4%estudia 2.0% 2.5% - 2.6%
Características de las madresMadres solas 37% 37%Edad promedio (años) 28 29 - 29Aumento del ingreso con el programa 7.5%
CoberturaMunicipios atendidos 999 1 026 1 102 1 107Municipios indígenas 325 342 372 376Mpios de menor IDH (125 o 250) 1 15 31 36 33
Modalidad de Impulso a los Servicios de cuidado y Atención infantilEstancias en operación 6 262 7 162 8 202 8 164
Nueva creación 5 474 6 275 7 275 -
- - 791 880
Empleos directos creados 26 864 30 725 42 650 42 453
Modalidad de Incorporación a la Red de Estancias Infantiles
Estancias de afiliación 788 887 927 -
Fuente: CEAMEG a partir de SHCP (2008a, b, c y 2009).
4
1 Durante el primero y el segundo trimestre la información se refiere a los 125 municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH), mientras que en el tercero y cuarto informe el rango se amplía a 250 municipios con menor IDH.
Trimestre
Estancias que atienden a niñas y niños con discapacidad
Cuadro 4. Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (Sedesol). Acciones realizadas al periodo por modalidad, 2008.
Cuando analizamos la consistencia de la información presentada en los informes
trimestrales, es posible apreciar que en diversos apartados no existe continuidad,
19
pues los elementos sufren modificaciones a lo largo del periodo de seguimiento o
se omite su reporte.
• El diagnóstico o descripción de la problemática a atender cambió en los tres
primeros informes trimestrales.
El apartado sobre justificación que se retoma de las Reglas de Operación 2008,
contenía inexactitudes en el manejo de la información socioeconómica de
referencia; además, consideraba que proveer servicios que atiendan las
necesidades prácticas de las mujeres conlleva, de manera automática, que éstos
se desarrollen con enfoque de género. Esto es, que por ser un programa dirigido a
mujeres, tiene perspectiva de género. Sin embargo, las asignaciones de gasto a
programas o acciones específicamente destinados a mujeres no implican,
necesariamente, que las acciones emprendidas con dichos recursos contribuyan a
la igualdad entre mujeres y hombres. Como señalan las especialistas (Inmujeres,
2007; Rodríguez, 1999), éstas pueden reforzar estereotipos y papeles
tradicionales e inclusive ahondar las desventajas de las mujeres, si no cuentan
con un enfoque de género en su diseño e instrumentación.
En el segundo trimestre la descripción de indicadores de empleo de mujeres y
hombres resultó más precisa, y se omitió el señalamiento de la necesidad de
desarrollar servicios con enfoque de género, el cual nunca es definido.
Resalta que en el tercer informe trimestral, la problemática descrita en el primer
anexo del formato diseñado por el Inmujeres para que las dependencias
ejecutoras reporten su información, se refiere a la participación de las mujeres en
el mercado laboral, la cual difiere de la que aparece en el segundo de sus anexos,
donde el diagnóstico de la situación a atender remite a la dificultad de las familias
para mejorar sus ingresos y sus oportunidades de desarrollo; haciendo referencia
a indicadores del total de la población ocupada que dispone de servicios de
cuidado infantil como prestación laboral.
20
• La distribución por sexo de la población infantil atendida por las guarderías y
estancias infantiles que forman parte del programa solamente se reporta
durante el primer semestre del año. Aunque el número de niñas y niños
atendidos se reporta en tres de los cuatro informes trimestrales (solamente el
primer informe omite tal información), parece ser que la desagregación por
sexo no resulta relevante, no obstante que la indicación de hacerlo se
establece en el Decreto del PEF 2008.
• Durante el tercer trimestre pueden observarse algunas inconsistencias entre
los indicadores reportados en distintos formatos del informe: en el anexo 2
(información cualitativa) se señala que el avance de metas respecto a los niños
se encuentra en 108.1%; cifra que difiere a las presentadas en el anexo 1,
donde el avance al periodo es de 117.4% y el de avance anual es de 96.8%
(ver cuadro 5).
Indicador Unidad de Medida
1° 2° 3° 4° Realizado ProgramadoAvance anual
(%)
Número de Estancias Estancias 6 262 - - - - 8 504 -
Número de Niños Niños/personas 139 302 193 651 193 651 28 173 244 417 200 000 122.2
1° 2° 3° 4° Realizado ProgramadoAvance anual
(%)
Número de Estancias Estancias 104.4 - - - 8 504
Número de Niños Niños 96.1 117.4 117.4 122.2 200 000
Indicador Unidad de Medida
1° 2° 3° 4° Realizado ProgramadoAvance anual
(%)
Número de Estancias Estancias 73.6 84.0 96.45 100.0
Número de Niños Niños 69.7 96.8 96.8 122.2 100.0
Total
Total
Cuadro 5. Avance de Programas Presupuestarios con Recursos destinados a las Mujeres y la Igualdad de Género, 2008.
Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras.
Fuente: CEAMEG a partir de SHCP, 2008 a, b, c y 2009.
Avance físico trimestral de metas (porcentaje acumulado al trimestre)
Avance físico trimestral de metas (realizadas) Total
Avance físico trimestral de metas (avance porcentual respecto a meta anual)
21
De igual forma, el número de niñas y niños atendidos en las estancias y
guarderías (ver cuadro 5) no varió entre el segundo y el tercer trimestre de 2008
(como consigna el indicador presentado en el anexo 1), mientras que otros datos
sobre la población atendida por el programa tuvieron incrementos: el tercer
informe reporta 24 820 madres y 464 padres solos adicionales a los consignados
en el trimestre anterior (ver cuadro 4).
• Como ya se ha mencionado (CEAMEG 2008b), un aspecto importante consiste
en que los informes trimestrales no presentan datos sobre cuántas personas
dejaron de recibir apoyos, así como el número de madres y padres de nuevo
ingreso al programa.
En lo que respecta a la congruencia entre los distintos elementos programáticos
del programa (ver cuadro 6):
• A pesar de que la población objetivo del programa son los hogares, no se
considera ningún indicador al respecto, ni se proporciona información sobre el
número de hogares que reciben beneficios del programa.
• Aun cuando la población atendida se consigna en términos de madres y
padres que reciben apoyos, el indicador utilizado se refiere al total de niñas y
niños que cotidianamente son atendidos en las estancias infantiles.
• Una limitante que puede encontrarse al programa, de acuerdo con las reglas
vigentes en 2008, es que las madres y padres no pueden recibir el apoyo por
más de tres años.
De esta forma, es posible apreciar inconsistencias en la información reportada a lo
largo del año 2008, a pesar de que manejan un número reducido e insuficiente de
indicadores para poder valorar los avances y efectos de las acciones de la primera
modalidad del programa. Asimismo, sus diversos elementos no guardan
22
23
congruencia entre sí, pues remiten a diferentes unidades de observación y
conceptualización de la problemática que atiende. Esto es, tanto la
instrumentación como el diseño del programa presentan carencias que no han
sido reconocidas por el mismo.
No puede considerarse que el Programa esté formulado con perspectiva de
género. Aunque favorece la participación de las mujeres en el ámbito público, el
peso de las responsabilidades del cuidado sigue recayendo en ellas. Esto es,
considera que el cuidado de las y los niños es un problema de las mujeres, no una
responsabilidad social que debe compartirse con los hombres, entre otros actores
sociales.
En este sentido, es posible señalar algunos puntos en que el discurso de la
dependencia a cargo entra en contradicción con el diseño y operación de este
programa. Por ejemplo, sobre el fomento de la corresponsabilidad del cuidado
infantil y la participación de las mujeres en el ámbito público, como es su inserción
en el mercado de trabajo, la Sedesol señala que:
Es necesario también fomentar una cultura en donde el cuidado de los hijos se
perciba como una responsabilidad de padre y madre por igual, así como construir
las condiciones para que las mujeres elijan libremente, con el respaldo de la
sociedad, el ámbito en el que quieren desarrollarse plenamente (Sedesol, 2004:27,
c.p. CEAMEG, 2008b).
Como se mencionó al abordar los instrumentos de política pública en los que se
inscribe el Programa de guarderías y estancias infantiles de la Sedesol, no existe
una alineación entre su objetivo general y el objetivo del programa sectorial al cual
debe contribuir, en tanto que la superación de la pobreza no se encuentra
explícitamente mencionada en el mismo; sino que se refiere a la atención a grupos
vulnerables.
mujeres hombres mujeres hombres
0 0
Impulso a los Servicios de Cuidado y Atención Infantil
Brindar capacitación en temas relacionados con el cuidado y la atención infantil, a las Personas Responsables y Asistentes de las Estancias Infantiles afiliadas a la Red, a través del DIF Nacional o terceras personas que el DIF Nacional o la Sedesol determinen.
Fuente: CEAMEG, a partir de SHCP 2008b, c y 2009a; Reglas de Operación 2008.
Cuadro 6. Congruencia de elementos programáticos del Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras de Sedesol, 2008.
Metas
Población objetivo Población atendida
Guarderías y Estancias en operación
Personas físicas, grupos de personas o personas morales, incluyendo organizaciones de la sociedad civil, que deseen y puedan ofrecer servicios de cuidado y atención infantil para la población con un ingreso mensual de hasta 6 salarios mínimos por hogar, conforme a los criterios de afiliación.
Personas Responsables y Asistentes de las Estancias Infantiles afiliadas a la Red
Número de niñas o niños con apoyo para cubrir los costos de servicio de cuidado y atención infantil en alguna estancia de la Red de Estancias Infantiles
Hogares en condiciones de pobreza o en riesgo de caer en ésta de no contar con un segundo ingreso, con ingresos mensuales inferiores a 6 salarios mínimos por hogar, con al menos un niño de 1 a 3 años 11 meses de edad o de 1 a 5 años 11 meses de edad (si tienen discapacidad) en los que las madres, padres, tutores o principales cuidadores que trabajan, estudian o están buscando trabajo y no tienen acceso al servicio de guardería o cuidado infantil a través de instituciones públicas de seguridad social u otros medios.
Objetivo general del programa
Diagnóstico de la situación a atender/Descripacón de
la problemática Acción
Apoyo a madres trabajadoras y padres solos
Entregar apoyos a madres y padres solos mediante la estancia infantil para cubrir parcialmente el costo de los servicios de cuidado infantil
Indicadores del incremento de la participación femenina en un corto lapso.Diferencias en indicadores de desempleo entre mujeres y hombres.
La falta de espacios de cuidado y atención infantil durante las jornadas laborales, así como el elevado costo de estos servicios, como factores que generan esta desigualdad, para aquéllas mujeres que son madres.
La dificultad en el acceso a servicios de cuidado infantil es una barrera para que las familias mejoren sus ingresos y con ellos sus oportunidades de desarrollo.
Apoyar a las personas físicas y morales para establecer y operar una estancia infantil afiliada a la Red por un periodo mínimo de un año
Incorporación a la Red de Estancias Infantiles
Modalidad
Disminuir la vulnerabilidad de los hogares en los que la jefatura de una familia con niños entre 1 y 3 años 11 meses de edad, recae en una madre trabajadora, estudiante o en un padre solo, así como los hogares en condiciones de pobreza.
Madres que recibieron apoyo
Padres que recibieron apoyo
Número de estancias
24
2. Modalidad de Impulso a los Servicios de cuidado y atención infantil y Modalidad de Incorporación a la red de estancias infantiles
El impulso a los servicios de cuidado y atención infantil consiste en un apoyo
inicial para realizar adecuaciones y equipamiento al inmueble propuesto para
operar como Estancia Infantil; este subsidio permite establecer y operar una
Estancia Infantil que estará afiliada a la red por un periodo mínimo de un año. Por
tanto, se consideran como estancias de nueva creación aquellas que inician su
funcionamiento a través de la adecuación de espacios para prestar servicios de
cuidado y atención infantil, con recursos otorgados por el programa. Esta
modalidad tiene prioridad en la asignación presupuestal.
Por su parte, la modalidad de incorporación a la red se refiere a estancias o
guarderías que se encuentran en funcionamiento, las cuales atienden o pretenden
atender a la población objetivo del programa; es decir, que se integran al
programa para que las madres y padres que reciben apoyos por parte de éste,
puedan inscribir a sus hijas e hijos en dichas estancias. Al incorporarse a la red,
las estancias afiliadas también pueden recibir apoyos económicos para realizar
mejoras o ampliaciones en sus instalaciones, pero por un monto menor a las de
nueva creación, en caso de existir disponibilidad de recursos presupuestales.
El análisis de estas dos modalidades debe realizarse de manera conjunta, pues
los informes trimestrales presentados por SHCP así reportan los datos. Durante
2008 se llevó a cabo las siguientes acciones (ver cuadro 4):
• Las guarderías y estancias infantiles en operación fueron 8 164.
• De ellas, se tiene que para el tercer trimestre, 7 275 eran de nueva creación.
• Las estancias que se incorporaron a la red fueron 927, según lo reportado al
tercer trimestre de 2008.
• Del total de 8 164 estancias, 880 atendían a niñas y niños con discapacidad.
• Los empleos directos creados fueron, para el cuarto trimestre, 42 453, 99%
de los cuales correspondían a mujeres.
25
Respecto a la consistencia de los datos:
• El indicador sobre número de estancias se reporta solamente en el primer
informe trimestral en el anexo 1.
De esta forma, solamente se da cuenta de uno de los componentes del programa
(apoyo a madres trabajadoras y padres solos), y se omite la valoración del
desempeño de las modalidades de apoyo a servicios e incorporación a la red de
estancias y guarderías; para las cuales, además, sólo se tenía contemplado un
mismo indicador (ver cuadro 5). En el segundo y en el tercer trimestre se omite
este indicador del anexo 1, formato que el Inmujeres solicita llenar; siendo el
anexo 2, sobre aspectos cualitativos, el que señala avances porcentuales de 84%
y 96.45%, respectivamente.
En el informe del cuarto trimestre no se incluye referencia alguna a este indicador.
El apartado de obstáculos y oportunidades durante la operación, a diferencia de
trimestres anteriores, omite información respecto a las estancias y solamente se
señala que “el avance en la meta de niños es de 122.2%”.
• Sobre los parámetros utilizados para reportar la cobertura del programa cabe
hacer varios señalamientos. En primer término, que el referente para dar
cuenta de la cobertura del programa en los municipios con mayores carencias
varía entre el primero y el segundo semestre de 2008, impidiendo la
comparabilidad de datos (ver cuadro 4). En segundo lugar, que la falta de
desagregación de la información no permite valorar si hay correspondencia
entre la ampliación de la cobertura y la población que habita en dichos
municipios.
Además de la categoría de municipios con menor IDH, los dos primeros informes
trimestrales mencionan la presencia del programa en municipios indígenas, pero
en ninguno de los dos casos especifican el número de estancias en ellos; por tal
26
motivo, no se puede cruzar dicha información con los datos sobre el volumen de
población beneficiada consignada en uno de los apartados de los informes.
Al parecer, durante el primer semestre de 2008, el programa aumentó su
cobertura principalmente en los municipios indígenas y en los que tienen menor
IDH (que suelen ser municipios indígenas). Sería necesario contrastar con el
número de niñas y niños atendidos por tipo de municipio, así como el número de
madres y padres beneficiados. Al omitirse la desagregación del número de
estancias por municipio se imposibilita tal análisis.
Para dar cuenta de la cobertura del programa, en el tercero y cuarto informe
trimestral el número de municipios con menor IDH se amplió de 125 a 250. No se
explica el motivo de tal modificación, como tampoco la razón por la cual
inicialmente se tomó un rango de 125 municipios; la Estrategia 100 x100
mencionada en el informe considera precisamente, los 100 municipios con menor
IDH. Al variar el parámetro de 125 a 250 municipios, ya no es posible comparar el
avance de la cobertura del programa hacia los municipios con mayores rezagos en
el transcurso del año.8 Cabe mencionar que los informes no hacen referencia a las
zonas de atención prioritaria, categoría considerada en la LGDS y también por el
Coneval, como parte de la instrumentación de las acciones de política social.
• Al final del año disminuyó el número de estancias en operación, pues el
cuarto informe reporta 38 estancias menos que el informe anterior. A diferencia
de otros trimestres, se omite señalar cuántas de las que continuaban operando
eran de reciente creación y cuántas de incorporación a la Red de Estancias.
• Cabe resaltar que en el último trimestre del año, a pesar de que disminuyó el
total de estancias en operación, la cobertura del programa se amplió a 5
municipios más, respecto al trimestre anterior; si bien se incrementó el número
de municipios indígenas, disminuyó el de aquellos con menor IDH.
27
• La ampliación de la cobertura implica que se crearon estancias o
incorporaron estancias a la Red; por tanto, puede suponerse que el número de
estancias que formaban parte del programa en los primeros nueve meses del
año y que dejaron de operar dentro de la Red es mayor a las 38 que resultan
de la diferencia entre las cifras del tercer y cuarto informes.
28
Consideraciones finales
El análisis de las acciones reportadas por el programa de guarderías y estancias
infantiles permite corroborar que, si bien su intervención es importante para
satisfacer una necesidad práctica de las mujeres para incorporarse al mercado de
trabajo, sus resultados tienen limitantes para alcanzar los objetivos planteados en
los instrumentos marco de política pública, pues no se basan en la perspectiva de
género.
Es necesario subrayar que el programa refuerza los papeles tradicionalmente
asignados a mujeres y hombres tanto en lo que se refiere a las personas que
prestan los servicios, como de quienes reciben los apoyos para llevar a sus hijas e
hijos a las estancias infantiles. Esto es, reproduce la dicotomía mujer cuidadora,
en el ámbito doméstico/ hombre proveedor, en el ámbito público. En
consecuencia, no plantea la corresponsabilidad familiar en pie de igualdad entre
ambos progenitores, conforme lo establecido en diversos instrumentos
internacionales de carácter vinculante para el Estado mexicano.
El programa considera a las familias como unidades en las cuales no existen
desigualdades entre sus miembros respecto al acceso y uso de recursos
materiales y simbólicos. También invisibiliza la problemática de género vinculada
con los obstáculos que tienen las mujeres para participar en el mercado laboral, la
cual se debe a los papeles tradicionales que les asigna la responsabilidad del
cuidado infantil.9
Al respecto, debe resaltarse que las propuestas contenidas en el PND 2007-2012
no han sido retomadas en los lineamientos del programa; como tampoco fueron
consideradas en las recientes modificaciones a las leyes que rigen a las
instituciones de seguridad social en nuestro país, a efecto de facilitar que los
hombres puedan compartir la responsabilidad del cuidado de sus hijas e hijos.
29
Los sesgos de género que contiene el programa contravienen el marco jurídico
nacional e internacional respecto a la corresponsabilidad de las madres y los
padres en el cuidado de hijas e hijos, independientemente de su sexo o situación
conyugal, y de ejercer este derecho en pie de igualdad. Asimismo, entra en
contradicción con diversos objetivos y estrategias de los instrumentos de política
pública, referentes a la promoción de la eliminación de estereotipos establecidos
en función del género y a garantizar la igualdad de oportunidades entre mujeres y
hombres.
Algo que resulta primordial es que, al carecer de perspectiva de género, la
orientación de sus acciones puede tener implicaciones negativas para las mujeres.
Asumir de manera exclusiva una doble jornada conlleva efectos lesivos al
bienestar de las mujeres trabajadoras, como son el desgaste físico y la poca
disponibilidad de tiempo, que también es un recurso. A la vez, se deja de lado el
reconocimiento de que el logro de la igualdad de género contribuye a un mayor
desarrollo económico y social, y por tanto, a la superación de la pobreza. Como
señalan los informes analizados, dos terceras partes de las mujeres beneficiarias
de este programa tienen una doble carga, pues además de trabajar, son ellas
quienes deben hacerse cargo del trabajo doméstico, así como de la logística de
traslado de sus hijas e hijos a las estancias infantiles; sin que ello implique que sus
cónyuges asuman la corresponsabilidad de dichas tareas.
Es de subrayar la falta de claridad en el reporte de las acciones para atender a su
tercera población objetivo, contemplada en las reglas de operación del programa;
es decir, sobre la capacitación del personal que labora en las estancias infantiles,
no sólo de sus responsables. Datos respecto a la capacitación de asistentes y
responsables de las estancias se encuentran ausentes en los informes
trimestrales de avance y ejecución de los programas con recursos destinados a
las mujeres y la igualdad de género; las acciones de mejora del programa basadas
en las evaluaciones externas no consideran a las asistentes e inclusive, las
propias reglas de operación del programa omiten la presentación de indicadores
30
sobre este grupo, al referirse exclusivamente a la capacitación de las personas
responsables de las guarderías o estancias infantiles.
Al no considerar la necesidad de que las personas que participan en el mercado
laboral proporcionando servicios de cuidado y atención infantil cuenten con
capacitación y se constituyan en una mano de obra calificada, se afianza la
reproducción de valores discriminatorios, como la subvaloración del trabajo
femenino; con lo que se refuerza la segregación laboral de las mujeres y se incide
negativamente en los efectos de las acciones del programa para superar la
pobreza. Baste recordar que la LGDS establece la capacitación como parte de las
acciones de la política pública destinadas a tal fin.
31
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Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG),
(2008b). Reportes sobre el seguimiento a programas e instituciones con acciones dirigidas a mujeres y a la igualdad de género en 2008. Documentos de trabajo elaborados por las Mtras. Adriana Medina y Leticia Calvario. Formato electrónico disponible en
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32
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33
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Notas
1 Dicho sea de paso, la Ley que rige en materia de desarrollo social (Ley General de Desarrollo Social), se refiere a grupos en situación de vulnerabilidad, término políticamente correcto, pues alude a las condiciones en que viven las personas, las cuales no son características intrínsecas de las mismas. Es por ello que referirse a grupos vulnerables tiene una connotación discriminatoria que, además, no considera los factores sociales estructurales que subyacen a situaciones desventajosas que afectan el bienestar de las personas. 2 La teoría de género reconoce que las mujeres tienen necesidades particulares distintas a la de los hombres, debido a su posición subordinada y al papel asignado a los géneros en un contexto social, económico y político concreto. Al diferenciar entre necesidades prácticas y necesidades estratégicas, es posible distinguir si las acciones de los programas de desarrollo permiten la mejora de la situación concreta de las mujeres al mismo tiempo que toman en cuenta la desigualdad estructural y contribuyen a suprimirla, o si, por el contrario, se limitan a un mero apoyo a las mujeres (Inmujeres, 2007; www.mugarikgabe.org). Las necesidades prácticas se refieren a las carencias que deben cubrir las mujeres, derivadas de las condiciones en las que viven y las funciones o actividades que desempeñan de acuerdo con los papeles de género vigentes en una sociedad. Así, responden a una necesidad inmediata y facilitan el cumplimiento de las funciones de madre, esposa y responsable de proveer las necesidades básicas para el bienestar familiar. Su satisfacción no entraña cambios radicales, tales como la emancipación de las mujeres o la igualdad entre los géneros; aunque su obtención puede derivar en cubrir necesidades estratégicas, si para ello se ponen en marcha mecanismos o estrategias como la organización colectiva, que deriva en una mayor participación femenina en el ámbito público, por ejemplo. Las necesidades estratégicas son componentes vinculados con mejoras en la igualdad entre mujeres y hombres, los cuales expresan un conjunto de objetivos relacionados con una organización social más igualitaria. Se derivan del análisis de las relaciones de dominio / subordinación entre los géneros y apuntan hacia cambios sustanciales en áreas que permiten a las mujeres un mayor control de recursos materiales y simbólicos, en particular, al poder de decisión y acción. Satisfacer las necesidades estratégicas requiere una estrategia a largo plazo para transformar las costumbres y los convencionalismos tradicionales de una sociedad. 3 Recordemos que durante 2007 se llevó a cabo modificaciones a la Ley del ISSSTE, sin que se contemplara la necesidad de modificar los lineamientos sobre los servicios de guardería, los cuales no conceden el acceso a esta prestación a las y los servidores públicos en pie de igualdad. 4 La atención de las necesidades prácticas puede contribuir a la disminución de las desigualdades de género y a elevar la calidad de vida con la condición de que los programas o proyectos tengan en cuenta la forma en que su intervención incide en las relaciones de poder y en las relaciones de género (Rodríguez, 1999); que determinan la subordinación femenina y las desventajas de las mujeres. 5 Así se reporta por la SHCP en los diferentes instrumentos presupuestales, entre ellos, en otro de los anexos de los propios informes trimestrales aquí analizados. 6 Clasificación utilizada por Inegi para presentar la información de personas y hogares a partir de una combinación de características sociodemográficas de las personas que habitan cada vivienda y el equipamiento con que cuentan las mismas; se establece cuatro categorías (Alto, Medio alto, Medio bajo y Bajo) utilizando 24 indicadores seleccionados y construidos con información del XII Censo General de Población y Vivienda, 2000 (www.inegi.gob.mx). 7 El citado numeral 4.4.4 Capacitación a las Personas Responsables de las Estancias Infantiles, señala que “se brindará capacitación en temas relacionados con el cuidado y la atención infantil, a las Personas Responsables y Asistentes de las Estancias Infantiles afiliadas a la Red, a través del DIF Nacional o terceras personas que el DIF Nacional o la Sedesol determinen” (Sedesol, 2007). 8 Este punto tiene coincidencia con lo expresado en la Evaluación de Diseño (2007), sobre la posibilidad de concurrencia de guarderías en las mismas localidades, mientras que puede darse falta de cobertura en zonas rurales o urbanas marginadas. 9 En tal sentido, resulta irrelevante que en el diagnóstico, el programa presente el indicador del porcentaje de población ocupada que cuenta con tal prestación laboral, sin hacer desagregaciones por sexo. Ello se debe a
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que los lineamientos de los servicios de guardería del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), solamente permiten el acceso al servicio a los hombres cuando son padres solos; es decir, nuevamente, si no tienen una mujer que se haga cargo del cuidado de sus hijas e hijos.
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
CEAMEG
H. Cámara de Diputados
LXI Legislatura
Junio de 2009
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Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
Mtra. María de los Ángeles Corte Ríos
Directora General
Mtra. Nuria Gabriela Hernández Abarca Encargada de Despacho de la Dirección de Estudios para la Armonización Legislativa
en los Derechos Humanos de las Mujeres y la Equidad de Género
Mtra. María de Lourdes García Acevedo Directora de Estudios de Políticas Públicas y de la Condición Económica,
Política y Social de las Mujeres
Lic. Ricardo Soto Ramírez Director Interino de Estudios Sociodemográficos, Información y Estadísticas de Género
Graciela González Zetina
Elaboró
