Projekti i planifikimit dhe qeverisjes vendore ne shqiperi

ALBANIA

Qershor 2017 Ky botim u përgatit për shqyrtim nga Agjencia e Shteteve të Bashkuara për Zhvillimin Ndërkombëtar. Ai u përgatit nga Tetra Tech ARD.

PROJEKTI I PLANIFIKIMIT DHE QEVERISJES VENDORE NË SHQIPËRI

RAPORT STATISTIKOR: FINANCAT VENDORE NË SHQIPËRI PAS REFORMËS ADMINISTRATIVE DHE TERRITORIALE DHE NË PRAG TË IMPLEMENTIMIT TË LIGJIT MBI FINANCAT E VETËQEVERISJES VENDORE

Pёrgatitur pёr Agjencinë e Shteteve të Bashkuara për Zhvillimin Ndërkombëtar Numri i kontratёs USAID AID-182-C-12-00001 Pёrgatitur nga: Tony Levitas

Senior Research Fellow Instituti Watson pёr Kёrkime Ndёrkombёtare Universiteti Brown Elton Stafa Ekspert i Financave Vendore nё PLGP

Kontakt i Tetra Tech ARD: Adrienne Raphael Manaxhere Projekti [email protected] Kontakt i PLGP: Kevin McLaughlin, Drejtor i Projektit [email protected] Adresa e zyrёs qendrore Tetra Tech ARD: Tetra Tech ARD 159 Bank Street, Suite 300, Burlington, VT 05401 Tel: (802) 658-3890, Fax:(802) 658-4247 www.ardinc.com

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

http://www.ardinc.com/

PROJEKTI I PLANIFIKIMIT DHE QEVERISJES VENDORE NË SHQIPËRI

RAPORT STATISTIKOR FINANCAT VENDORE NË SHQIPËRI PAS REFORMËS ADMINISTRATIVE DHE TERRITORIALE DHE NË PRAG TË ZBATIMIT TË LIGJIT MBI FINANCAT E VETËQEVERISJES VENDORE

Qershor 20172017

SHËNIM

Pikëpamjet e shprehura në këtë botim nuk pasqyrojnë domosdoshmërisht pikëpamjet e Agjencisë së Shteteve të Bashkuara për Zhvillimin Ndërkombëtar ose të Qeverisë së Shteteve të Bashkuara.

RAPORT STATISTIKOR: FINANCAT VENDORE NË SHQIPËRI PAS REFORMËS ADMINISTRATIVE DHE TERRITORIALE DHE NË PRAG TË ZBATIMIT TË LIGJIT MBI FINANCAT E QEVERISJES VENDORE i

PËRMBAJTJA

LISTA E GRAFIKËVE ................................................................................................................... ii

LISTA E TABELAVE .................................................................................................................... ii

AKRONIME DHE SHKURTIME ................................................................................................. iii

PËRMBLEDHJE EKZEKUTIVE ................................................................................................... iv

1. HYRJE ......................................................................................................................................... 1

2. TË ARDHURAT E PËRGJITHSHME VENDORE ................................................................... 3

3. STRUKTURA E TË ARDHURAVE VENDORE.................................................................... 6

4. SHPENZIMET E QEVERISJES VENDORE ......................................................................... 16

5. SHPËRNDARJA E TË ARDHURAVE DHE SHPENZIMEVE VENDORE ........................ 20

6. LIGJI PËR FINANCAT E VETËQEVERISJES VENDORE DHE EFEKTI I TIJ MBI

BUXHETET VENDORE ....................................................................................................... 27

7. HAPAT NË VIJIM .................................................................................................................. 31

ANEKS 1: PËRBËRJA E TË ARDHURAVE VENDORE, TË RENDITURA SIPAS TË

ARDHURAVE TË VETA PËR FRYMË ................................................................................ 37

ANEKS 2: PËRBËRJA E SHPENZIMEVE PËR FRYMË (GRANTI I KUSHTËZUAR NUK

ËSHTË I PËRFSHIRË) NË 2016 ........................................................................................... 39

RAPORT STATISTIKOR: FINANCAT VENDORE NË SHQIPËRI PAS REFORMËS ADMINISTRATIVE DHE TERRITORIALE DHE NË PRAG TË ZBATIMIT TË LIGJIT MBI FINANCAT E QEVERISJES VENDORE ii

LISTA E GRAFIKËVE

Grafiku nr. 1: Të ardhurat e qeverisjes vendore në Evropën Jug-Lindore, në % ndaj PBB-së dhe Të Ardhurave të Përgjithshme Publike, (2015) ............................................................................................................................. 3 Grafiku nr. 2: Të ardhurat Vendore, % ndaj PBB-së dhe Të Ardhurave Publike, 2002-2016 ................................... 4 Grafiku nr. 3: Struktura Përbërëse e Të Ardhurave Vendore (në miliard lekë) ..................................................... 6 Grafiku nr. 4: Struktura Përbërëse e Të Ardhurave Vendore, në % ndaj Totalit, 2002-2016 .................................. 8 Grafiku nr. 5: Struktura e të ardhurave vendore në Evropën Juglindore, 2015 ...................................................... 9 Grafiku nr. 6: Struktura e të ardhurave vendore në Shqipëri në 2016 në krahasim me mesataren e Evropës Juglindore në 2015. ........................................................................................................................................................ 10 Grafiku nr. 7: Struktura e të ardhurave të veta, 2002-2016, miliard lekë. ........................................................... 11 Grafiku nr. 8: Struktura përbërëse e të ardhurave të veta, në përqindje ndaj totalit. ........................................... 12 Grafiku 9 dhe 10: Taksa mbi Pasurinë e Paluajtshme, si % ndaj PBB-së dhe Të Ardhurave të Veta të Qeverisjes Vendore në EJL, 2006 dhe 2015. ..................................................................................................................... 13 Grafiku nr. 11 dhe 12: Shpenzimet e Përgjithshme Vendore, në miliard lekë dhe në % ndaj totalit, 2011-2016 ...... 16 Grafiku nr. 13 dhe 14: Shpenzimet vendore të financuara me fondet e veta, në miliard lekë, dhe në përqindje ndaj totalit, 2011-2016. ......................................................................................................................................... 17 Grafiku nr. 15 dhe 16: Struktura e Investimeve të financuara me fonde të bashkive dhe me fonde të qeverisjes qëndrore, sipas klasifikimit funksional, 2011-2016, miliard lekë. ......................................................................... 18 Grafiku nr. 17 dhe 18: Përbërja e shpenzimeve vendore, sipas klasifikimit funksional, 2011-2016, në miliard lekë dhe në % ndaj totalit. ............................................................................................................................................ 19 Grafiku nr. 19: Projeksionet për rritjen e transfertave nga LFVV ....................................................................... 30 Grafiku nr. 20: Projeksionet e të ardhurave të përgjithshme vendore në periudhën afatmesme. .......................... 30

LISTA E TABELAVE

Tabela 1: Të ardhurat për banor të bashkive, të ndara në grupe të rendituara sipas të ardhurave të veta për banor në vitin 2016 ........................................................................................................................................................................................... 21 Tabela 2: Të ardhurat vendore për banor, sipas grupeve, të renditura sipas popullsisë.................23 Tabela 3: Përbërja e të ardhurave të veta në vitin 2016, sipas grupeve të ndara sipas të ardhurave të veta për frymë. ................................................................................................................................................................................................................... 25 Tabela 4: Përbërja e shpenzimeve të vendore për frymë, të ndara në grupe bashkish, të renditura sipas shpenzimeve për frymë, (pa transfertat e kushtëzuara), 2016. .......................................................................................................................... 25

RAPORT STATISTIKOR: FINANCAT VENDORE NË SHQIPËRI PAS REFORMËS ADMINISTRATIVE DHE TERRITORIALE DHE NË PRAG TË ZBATIMIT TË LIGJIT MBI FINANCAT E QEVERISJES VENDORE iii

AKRONIME DHE SHKURTIME

BE Bashkimi Evropian EJL Evropa Juglindore FZHR Fondit për Zhvillimin e Rajoneve LFVV Ligji mbi Financat e Vetëqeverisjes Vendore LVV Ligji për Vetëqeverisjen Vendore MF Ministria e Financave NALAS Rrjeti i Shoqatave të Autonomisë Vendore në Evropën Juglindore NJQV Njësi e vetëqeverisjes Vendore PBB Produkti i Brendshëm Bruto PLGP Projekti i Planifikimit dhe Qeverisjes Vendore PPP Partneriteti Publik Privat QSH Qeveria Shqiptare FZHR Fondi për Zhvillimin e Rajoneve TAP Tatimi mbi të Ardhurat Personale RAT Reforma Administrative dhe Territoriale TBV Taksa e Biznesit të Vogël USAID Agjencia e Shteteve të Bashkuara për Zhvillimin Ndërkombëtar

RAPORT STATISTIKOR: FINANCAT VENDORE NË SHQIPËRI PAS REFORMËS ADMINISTRATIVE DHE TERRITORIALE DHE NË PRAG TË ZBATIMIT TË LIGJIT MBI FINANCAT E QEVERISJES VENDORE iv

PËRMBLEDHJE EKZEKUTIVE

Ky raport paraqet një pasqyrë të statusit dhe tendencave të financave të qeverisjes vendore sot në Shqipëri. Qëllimi i tij është ti ofrojë politike-bërësve dhe grupeve të interesit një pamje të financave të qeverisjes vendore pas Reformës Administrative dhe Territoriale (RAT) dhe në prag të zbatimit të Ligjit të ri për Financat e Vetëqeverisjes Vendore (LFVV). Raporti trajton çështjet e mëposhtme:

• Reforma Administrativo-Territoriale e vitit 2015 e cila konsolidoi 373 njësi të qeverisjes vendore në 61 bashki është ndjekur nga një përmirësim në mbledhjen e të ardhurave nga taksat dhe tarifat vendore. Gjithashtu është verifikuar një ulje e shpenzimeve administrative në raport me koston e përgjithshme të shërbimeve që bashkitë duhet të sigurojnë.

• Konsolidimi territorial duket të ketë prodhuar disa përfitime në efikasitetin dhe efektivitetin e bashkive. Por konkluzionet përfundimtare janë tё parakohshme duke qenë se përfitimet nuk janë të njëjta ndërmjet bashkive dhe sepse ka dyshime nëse disa prej tyre janë duke shërbyer në mënyrë te përshtatshme zonat e reja rurale të sapo konsoliduara. Për më tepër, shpenzimet operative dhe shpenzimet për administratën publike, gjithashtu kanë të ngjarë të rriten në vijim të rritjes së sasisë dhe cilësisë së shërbimeve publike vendore.

• Kontabiliteti dhe raportimi i të dhënave financiare të qeverisjes vendore nga Ministria e Financave (MF) është përmirësuar. MF tani raporton të ardhurat vendore, duke mos përfshirë pagesat e transfertave sociale për familjet e varfra, pagesa të cilat kryhen përmes buxheteve vendore, por mbi të cilat këta te fundit nuk kanë asnjë kontroll. Gjithashtu shpenzimet mund të analizohen sipas dy klasifikimeve ekonomike dhe funksionale. Të dhënat vendore mbi të ardhurat dhe shpenzimet duhet të vihen në dispozicion të shoqatave vendore, Këshillit të ri Konsultativ, si dhe universiteteve dhe qendrave kërkimore.

• Pas miratimit në vitin 2015 të Ligjit për Vetëqeverisjen Vendore (LVV), përgjegjësi të reja u janë transferuar bashkive në arsimin parashkollor, mbrojtjes nga zjarri, mjedisit, pyjeve dhe ujitjes. Për të financuar këto funksione të reja qeveria qendrore ka shtuar rreth 6 miliardë lekë në sistemin e transfertave. Si rezultat, të ardhurat e qeverisjes vendore në raport me të ardhurat publike u rritën nga 9.8% në vitin 2015 në 11.8% në vitin 2016, dhe si përqindje e PBB-së nga 2.6% në 3.2%. Megjithatë, pavarësisht nga këto përmirësime, njësitë vendore shqiptare ende përftojnë më pak të ardhura publike se sa homologët e tyre në rajon.

• Sistemi shqiptar i financave ndërqeveritare mbetet shumë i varur nga transfertat e kushtëzuara për investime. Gjatë dekadës së fundit, qeveritë kanë zgjedhur të përdorin këto transferta për t’ju transferuar njësive vendore rreth 25%-30% të te ardhurave të tyre. Varësia e bashkive nga këto transferta shtrembëron prioritetet lokale, minon planifikimin e mirë financiar, dhe dobëson pavarësinë e zyrtarëve vendore nga qeveria qendrore.

RAPORT STATISTIKOR: FINANCAT VENDORE NË SHQIPËRI PAS REFORMËS ADMINISTRATIVE DHE TERRITORIALE DHE NË PRAG TË ZBATIMIT TË LIGJIT MBI FINANCAT E QEVERISJES VENDORE v

• Konsolidimi i njësive vendore në vitin 2015 u shoqërua me krijimin dhe përdorimin e një formule të re për ndarjen e transfertës së pakushtëzuar në vitin 2016. Por, për shkak se qeveria vendosi të mos rrisë madhësinë e transfertës, Ministria e Financave (MF) imponoi disa dispozita shtesë në aplikimin e formulës re. Si rezultat, njësitë vendore më pak të populluara edhe pse jo ndër më të varfrat kanë vazhduar të përftojnë një pjesë disproporcionale të transfertës. Pavarësisht konsolidimit territorial, kjo ka ruajtur pabarazitë e formulës së vjetër kundrejt zonave me popullsi të dendur urbane.

• Miratimi i Ligjit për Financat e Vetëqeverisjes Vendore në vitin 2017 shënon një moment të rëndësishëm historik në zhvillimin e sistemit financiar ndërqeveritar të Shqipërisë. Ligji do të ndikojë në stabilizimin dhe rritjen e të ardhurave vendore: i) duke përcaktuar transfertën e pakushtëzuar në nivelin prej jo më pak se 1% të Produktit të Brendshëm Bruto (PBB-së); ii) duke i dhënë bashkive 2% të të ardhurave prej Tatimit mbi të Ardhurat Personale (TAP) të krijuara në territoret e tyre; dhe iii) duke zgjeruar pjesën e të ardhurave vendore nga taksa mbi automjetet nga 18% në 25%.

• Ligji gjithashtu identifikon qartë taksën mbi pasurinë e paluajtshme si një nga taksat më të rëndësishme vendore, përcakton se si funksionet e reja duhet të financohen deri sa ato mund të konsiderohen vërtetë funksione të veta të njësive vendore, prezanton parime të reja për menaxhimin e financave publike vendore, dhe kërkon zhvillimin e planeve të rimëkëmbjes financiare për bashkitë në vështirësi financiare.

• Për të konsoliduar përfitimet e reformave të viteve të fundit, LFVV do të duhet të zbatohet në mënyrë rigoroze dhe duhet të shoqërohet me përpjekje për të forcuar fuqinë tatimore të qeverisjes vendore. Kjo do të kërkojë bashkëpunim të ngushtë mes qeverisë qendrore dhe njësive vendore në Këshillin Konsultativ të krijuar mbi bazën e Ligjit të ri për Vetëqeverisjen Vendore. Puna në fushat e mëposhtme duhet të fillojë sa më shpejt të jetë e mundur për të siguruar që premtimet e reformave të ndërmarra të realizohen plotësisht. - Dispozitat “shtesë” të vendosura mbi transfertën e pakushtëzuar në vitin 2016 dhe 2017

duhet të hiqen dhe koeficientet specifike të nevojshëm për të shpërndarë transfertën në vitin 2018 duhet të dakordësohen në Këshillin Konsultativ. Për aq sa është e mundur, këto koeficientë duhet të përcaktohen në mënyrë që të korrigjojnë pabarazitë anti-urbane të krijuara nga formula e vjetër për shpërndarjen e transfertës të pakushtëzuar.

- Për të siguruar që ndarja e TAP të bëhet mbi bazën e origjinës, MF duhet të jenë në gjendje të identifikojë TAP-in sipas bashkisë ku punon taksapaguesi/punonjësi. Gjithashtu, MF dhe Drejtoria e Përgjithshme e Transportit Rrugor duhet të zhvillojnë procedura që garantojnë se taksa e automjeteve i atribuohet vendbanimit të pronarit të mjetit.

- Miratimi i Ligjit për Vetëqeverisjen Vendore në vitin 2015, transferoi tek njësitë vendore funksionet e reja në fushën e arsimit parashkollor, mbrojtjes nga zjarri, mbrojtjes së mjedisit dhe ujitjes dhe kullimit. Ligji shprehet se këto janë funksione të veta vendore dhe për rrjedhojë do të duhej të financoheshin nga të ardhura të përgjithshme mbi të cilat kanë diskrecion bashkitë. Në të njëjtën kohë, si LVV ashtu edhe LFVV shprehen që këto funksione do të financohen me transferta specifike, për një periudhë tranzitore deri në tre

RAPORT STATISTIKOR: FINANCAT VENDORE NË SHQIPËRI PAS REFORMËS ADMINISTRATIVE DHE TERRITORIALE DHE NË PRAG TË ZBATIMIT TË LIGJIT MBI FINANCAT E QEVERISJES VENDORE vi

vjet. Kjo ishte e detyrueshme për dy arsye: Së pari për tu dhënë politikë-bërësve kohen e nevojshme për të harmonizuar legjislacionin sektorial me transferimin aktual të këtyre përgjegjësive në nivel vendor; dhe së dyti, për të siguruar që të gjitha bashkitë të kenë infrastrukturën e nevojshme për të ofruar shërbimet e kërkuara. Të dy këto detyra do të kërkojnë kohë dhe energji. Qeveria qendrore duhet të përgatitet për të dhënë mbështetjen e duhur me investime bashkive që aktualisht nuk disponojnë infrastrukturën e nevojshme për funksionet e reja. Puna për të hartuar planet për transferimin e plotë të gjithë këtyre funksioneve duhet të fillojë shumë shpejt.

- Për të zbatuar rregullat e reja për menaxhimin financiar të parashikuara në LFVV, MF duhet të hartojë një sërë udhëzimesh me formate dhe procedura të reja. Këto gjithashtu duhet të diskutohen paraprakisht në Këshillin Konsultativ dhe tu komunikohen në mënyrë të përshtatshme bashkive.

- LFVV parashikon që bashkitë që kanë detyrime të konsiderueshme financiare të pashlyera të hartojnë plane rehabilitimi financiar. Gjithashtu kërkon që MF të monitorojë këto plane dhe të marrë masa nëse këto plane dështojnë në përmirësimin e situatës. Meqenëse zyrtarët e MF raportojnë se 6-10 bashki mund të jenë subjekt i këtyre parashikimeve, është shumë e rëndësishme që MF dhe Këshilli Konsultativ të elaborojë rregulla dhe procedura për negocimin e këtyre çështjeve të reja dhe komplekse.

- Në kontekstin e identifikimit të taksës mbi pasurinë e paluajtshme si taksa më e rëndësishme vendore, qeveria shqiptare po konsideron zhvillimin e një kadastre fiskale në nivel qendror për të lehtësuar procesin e regjistrimit dhe vlerësimit tatimor të pasurive të paluajtshme. Kjo është një ide e mirë sepse mund të ndihmojë në reduktimin e kostove për administrimin e taksës dhe të ndihmojë në standardizimin e praktikave të ndjekura nga bashkitë. Një regjistër qendror për të gjitha pasuritë e paluajtshme dhe pronarët apo përdoruesit e tyre gjithashtu ndihmon në ndarjen më të drejtë të barrës fiskale ndërmjet kategorive të ndryshme të tatimpaguesve, dhe në vendosjen e drejtë të taksave dhe tarifave të tjera.

- Por eksperienca e Kosovës dhe Republikës Srpska sugjeron se edhe krijimi i kadastrave fiskale teknologjikisht të sofistikuara nuk prodhon menjëherë dhe automatikisht përmirësime të ndjeshme në rritjen e të ardhurave, nëse zyrtarët vendorë nuk janë të angazhuar në përdorimin faktik të taksës dhe nëse nuk kanë fuqi të mjaftueshme për të siguruar zbatimin e taksës dhe mbledhjen me forcë nga tatimpaguesit që nuk paguajnë. Eksperiencat e vendeve të tjera të rajonit tregojnë se politikë-bërësit shqiptarë nuk duhet të presin që kjo taksë të sjellë të ardhura më të larta se 1% e PBB-së në periudhën afatmesme.

- Historikisht, sistemi financiar ndërqeveritar në Shqipëri ka përdorur së tepërmi transfertat e kushtëzuara – nëpërmjet Fondit për Zhvillimin e Rajoneve (FZHR), për tu transferuar bashkive fonde për investime. Të dy koalicionet qeveritare i kanë përdorur këto fonde për investime sa për qëllime politike aq dhe për qëllime zhvillimore. Fondet u janë transferuar në mënyrë disproporcionale njësive vendore më të vogla por jo domosdoshmërisht më të varfra (kryesisht për rrugë), në kurriz të bashkive të tjera më të mëdha dhe më të varfra, me

RAPORT STATISTIKOR: FINANCAT VENDORE NË SHQIPËRI PAS REFORMËS ADMINISTRATIVE DHE TERRITORIALE DHE NË PRAG TË ZBATIMIT TË LIGJIT MBI FINANCAT E QEVERISJES VENDORE vii

nevoja urgjente për ndërhyrje infrastrukturore. Bashkitë duhet të mbajnë në konsideratë mundësinë që FZHR të zvogëlohet në vitet në vijim, sikurse parashikuar në Kuadrin Makroekonomik dhe Fiskal të Qeverisë për periudhën 2018-2020. Megjithatë, Fondi do të vazhdojë të mbetet një burim i rëndësishëm i financimit të investimeve në të ardhmen, dhe duhen bërë përpjekje për të siguruar që ndarja e tij të jetë jo vetëm e drejtë dhe transparente, por edhe në përputhje me nevojat më urgjente për zhvillim të vendit, të cilat do duhet të diskutohen në Këshillin Konsultativ.

- Duke stabilizuar themelet e sistemit financiar ndërqeveritar, LFVV mund të rrisë besueshmërinë e bashkive për huamarrje vendore. Në këtë kuadër, qeveria duhet të konsideroje lehtësimin e kufizimeve të vendosura mbi huamarrjen vendore. Bashkitë që plotësojnë kushtet dhe kriteret për huamarrja duhen lejuar që të përdorin të drejtën që u jep ligji për të marrë hua, ndërkohë që transfertat ndërqeveritare të kushtëzuara duhet të drejtohen më tepër drejt bashkive me kapacitet fiskal të ulët. Në të njëjtën kohë, qeveria duhet të vazhdojë përpjekjet për të ulur borxhin publik, i cili në nivelin aktual prej 71% të PBB-së, është shumë më lart limiteve të vendosura në Traktatin e Maastricht-it të Bashkimit Evropian prej 60%. Niveli i lartë i borxhit publik vazhdon të pengojë mundësitë për huamarrje vendore.

RAPORT STATISTIKOR: FINANCAT VENDORE NË SHQIPËRI PAS REFORMËS ADMINISTRATIVE DHE TERRITORIALE DHE NË PRAG TË ZBATIMIT TË LIGJIT MBI FINANCAT E QEVERISJES VENDORE 1

1. HYRJE

Ky raport paraqet një analizë të performancës së financave të qeverisjes vendore në Shqipëri në dekadën e fundit. Raporti ka dy qëllime. Së pari, të analizojë ndryshimet në gjendjen financiare të njësive të vetëqeverisjes vendore, në vijim të miratimit të Ligjit për Ndarjen Administrative dhe Territoriale të vitit 2014.1 Ky Ligj konsolidoi 373 njësi të vetëqeverisjes vendore (67 bashki dhe 306 komuna) në vetëm 61 bashki më të mëdha. Së dyti, të analizojë disa nga ndryshimet dhe sfidat që do të shoqërojnë zbatimin e Ligjit të Financave të Vetëqeverisjes Vendore (LFVV) të miratuar në 2017.

Bashkë me Ligjin për Vetëqeverisjen Vendore (LVV) të vitit 2015, këto ligje përbëjnë kuadrin ligjor themeltar të përpjekjeve të Shqipërisë për të përmirësuar sistemin e vetëqeverisjes vendore sikurse specifikuar në Strategjinë Ndërsektoriale për Decentralizimin dhe Qeverisjen Vendore.2

Kjo strategji vendos tre objektiva madhorë për sistemin e ri të administratës publike: të rrisë efektivitetin e njësive të vetëqeverisjes vendore duke përqendruar burimet njerëzore dhe financiare në një numër më të vogël njësish vendore të zgjedhura në mënyrë demokratike; të përmirësojë eficiencën e shërbimeve publike vendore duke ulur kostot administrative; dhe të ndihmojë në zhvillimin e qëndrueshëm dhe të balancuar, duke u vënë në dispozicion njësive të vetëqeverisjes vendore aftësitë dhe burimet e nevojshme për të përmirësuar shërbimet publike për qytetarët dhe bizneset.

Është ende herët për të vlerësuar masën në të cilën këto objektiva do të realizohen. Por nuk ka dyshim kuadri ligjor i miratuar në vitet e fundit përbën një arritje shumë të madhe në përpjekjet e vazhdueshme të Shqipërisë për të demokratizuar sektorin publik dhe për të përmirësuar cilësinë e shërbimeve publike. Në të njëjtën kohë, kuadri i ri ligjor nuk zgjidh automatikisht të gjitha problemet e trashëguara nga e kaluara, dhe krijimi i një sistemi të ri dhe më dinamik të qeverisjes vendore duhet të shoqërohet me reforma të tjera në mënyrë që premtimet të realizohen.

Seksioni i parë i këtij raport bën një përmbledhje të tendencave dhe performancës së financave të vetëqeverisjes vendore në Shqipëri në 10 vitet e fundit, duke i kushtuar vëmendje të veçantë ndryshimeve që kanë ndodhur prej konsolidimit territorial dhe miratimit të Ligjit të Vetëqeverisjes Vendore.3 Aty ku është e mundur raporti bën një krahasim të të ardhurave dhe shpenzimeve të njësive të qeverisjes vendore në Shqipëri dhe homologeve të tyre në rajon. Në seksionin e

1 Ligji nr. 115/2014, “Mbi ndarjen territorial dhe administrative të njësive të qeverisjes vendore në Republikën e Shqipërisë, Korrik 2014.

2 Qeveria e Shqipërisë, “Strategjia Ndërsektoriale për Decentralizimin dhe Qeverisjen Vendore” Korrik 2015, f. 1-99.

3 Tony Levitas “Raport Statistikor: Financat e Qeverisjes Vendore në Shqipëri në prag të Konsolidimit Territorial” PLGP/USAID Shtator 2014, f. 1-38.


konkluzioneve, raporti paraqet edhe disa simulime të ndryshimeve financiare më të rëndësishme që mund të priten nga zbatimi i LFVV, dhe një përmbledhje të sfidave që duhet të adresohen për të konsoliduar këto reforma.

Të dhënat e përdorura në këtë raport vijnë nga Sistemi Informatik Financiar i Qeverisë (Sistemi i Thesarit), për periudhën 2011-2016 dhe përfaqësojnë të dhënat faktike në fund të viteve buxhetore. Në raport janë përjashtuar pagesat për ndihmën ekonomike për familjet në nevojë nga Ministria e Mirëqenies Sociale dhe Rinisë, pagesa të cilat thjesht kalojnë nëpërmjet njësive të qeverisjes vendore, por mbi të cilat këto të fundit nuk kanë asnjë kontroll. Këto transferta janë mjaft të mëdha, në nivelin prej rreth 20 miliard lekë në vit.

Të ardhurat e përgjithshme (totale) të njësive të qeverisjes vendore përfshijnë: (1) të ardhura të mbledhura drejtpërsëdrejti nga vetë njësitë vendore (të ardhura të vetat); (2) transferta ndërqeveritare përdorimi i të cilave është plotësisht nën diskrecionin e njësive vendore (transferta e pakushtëzuar dhe taksat e ndara); (3) Transferta të kushtëzuara nga ministritë e linjës dhe Fondit për Zhvillimin e Rajoneve (FZHR) për funksione të veta të qeverisjes vendore për të cilat bashkitë vazhdojnë të kenë përgjegjësi të ndara me qeverisjen qendrore (p.sh., transport, arsim, furnizimi me ujë, dhe kanalizimet). Ky përkufizim përjashton financimet që u kalojnë bashkive për funksionet e deleguara si p.sh., pagesat e ndihmës ekonomike, zyrat e Gjendjes Civile, apo Qendrat Kombëtare të Biznesit.

Shpenzimet e Përgjithshme (totale) të njësive të qeverisjes vendore i referohen shpenzimeve të financuara me fondet e veta, transfertat mbi të cilat bashkitë kanë diskrecion, dhe transfertat e kushtëzuara nga ministritë dhe FZHR. Sikurse për të ardhurat, përjashtohen fondet e transferuara (shpenzuara) për funksionet e deleguara. Duhet specifikuar gjithashtu që shumica e investimeve të financuara nga qeverisja qendrore në nivel vendor për infrastrukturën e arsimit dhe shërbime të tjera të rëndësishme vendore vijnë nga FZHR. Megjithatë, këto fonde regjistrohen në sistemin e thesarit si transferta të kushtëzuara nga ministritë e linjës përkatëse. Në të njëjtën kohë, investimet e FZHR në infrastrukturën e transportit vendor regjistrohen si shpenzime të veta vendore.

Të ardhurat dhe shpenzimet e Qarqeve nuk janë të përfshira në analizën e këtij raporti sepse me konsolidimin territorial ky nivel i qeverisjes vendore ka humbur një pjesë të konsiderueshme të peshës së tij dhe tashmë përbën vetëm 5% të shpenzimeve vendore. Të dhënat e popullsisë të përdorur në këtë raport për të llogaritur të ardhurat dhe shpenzimet për banor i referohen CENSUS-it të vitit 2011.


2. TË ARDHURAT E

PËRGJITHSHME VENDORE

Grafiku nr. 1, më poshtë paraqet të ardhurat e përgjithshme të njësive të qeverisjes vendore në Shqipëri, si përqindje ndaj PBB-së dhe të ardhurave të përgjithshme publike, dhe bën krahasimin me të njëjtët indikatorë për njësitë e qeverisjes vendore në Evropën Juglindore në vitin 2015. Në vendet e shënjuara me asterisk, qeverisja vendore është përgjegjëse për financimin e plotë të sistemit arsimor parauniversitar, përfshirë këtu pagat e mësuesve. Për rrjedhojë, në këto vende, të ardhurat e përgjithshme vendore si përqindje ndaj të ardhurave publike është më e lartë se mesatarja për rajonin. Në Kosovë dhe Rumani, këto raporte janë më të larta se mesatarja e Bashkimit Evropian, pavarësisht faktit të dy këto vende kanë një sektor publik të kufizuar. Kjo vjen si pasojë e faktit se në Kosovë dhe Rumani, njësitë e qeverisjes vendore mbulojnë edhe kostot e plota të shërbimit shëndetësor primar, përfshirë këtu pagat e mjekëve, infermierëve dhe stafit mbështetës.

Grafiku nr. 1: Të ardhurat e qeverisjes vendore në Evropën Jug-Lindor, në % ndaj PBB-së dhe Të Ardhurave të Përgjithshme Publike, (2015)

* Vendet të cilat janë përgjegjëse për sistemin arsimor dhe në disa raste për shërbimin shëndetësor parësor. Referencë: Raporti i Indikatorëve të Decentralizimit Fiskal në Evropën Jug-Lindore, 2016. Të dhënat për Shqipërinë nuk përfshijnë Qarqet; Të dhënat për Rumaninë përfshijnë të dhënat për nivelin e dytë të vetëqeverisjes vendore (judets).

2.6% 3.9% 4.7% 5.0% 5.9% 5.8% 6.1% 6.3% 6.7% 6.3% 6.6% 5.4%8.7% 7.6%

10.1%11.2%

26%

39%43%

38%42% 41% 42% 43% 44%

37% 38%

31%36%

25%

33%

45%

9.8% 10% 11.0%13.1%14.0%14.2%14.5%14.6%15.3% 17% 17.2%17.4%

24.3%

30.3%30.7%

25%

0.0%5.0%

10.0%15.0%20.0%25.0%30.0%35.0%40.0%45.0%50.0%

Të ardhurat vendore , % ndaj PBB-së Të Ardhurat Publike, % ndaj PBB-sëTë ardhurat vendore, % ndaj Të Ardhurave Publike


Sikurse mund të evidentohet nga grafiku, madhësia sektorit publik në Shqipëri është e kufizuar (26%), çka mund të sugjerojë problemet e qeverisjes së përgjithshme në mbledhjen e taksave. Bashkitë luajnë një rol të kufizuar në qeverisjen e vendit, sikurse mund të vërehet nga fakti që të ardhurat e qeverisjes vendore janë vetëm 9.8% e të ardhurave publike dhe 3.2% e PBB-së. Matur në të dy mënyrat, Shqipëria renditet e fundit në rajon, pavarësisht faktit se në një pjesë të mirë të vendeve të tjera, njësitë e qeverisjes vendore kryejnë funksione të ngjashme me ato të njësive vendore në Shqipëri. Në këtë kuadër, mund të thuhet se, njësitë e qeverisjes vendore në Shqipëri luajnë një rol të moderuar/kufizuar në ofrimin e shërbimeve publike dhe janë të keq financuara në krahasim me njësitë homologe në vendet e tjera të Evropës Juglindore.

Megjithatë, kjo situate mund të jetë duke ndryshuar. Me miratimin në vitin 2015 të Ligjit për Vetëqeverisjen Vendore, bashkive iu transferuar disa funksione të rëndësishme në arsimin parashkollor, mbrojtjen nga zjarri, ujitjen dhe kullimin, mbrojtjen e pyjeve etj. Në këtë kuadër, në vitin 2016, qeverisja qëndrore rriti financimet e qeverisjes vendore me rreth 6 miliardë Lekë4. Kjo, së bashku me përmirësimet në mbledhjen e të ardhurave të veta të bashkive dhe përmirësimet në transfertat ndërqeveritare çoi në një rritje të të ardhurave vendore nga 9.8% në 11.8% të të ardhurave publike midis 2015 dhe 2016, dhe nga 2.6% në 3.2% të PBB-së. (krahasoni Grafikun 1 me Grafikun 2 më poshtë).

Grafiku nr. 2: Të ardhurat Vendore, % ndaj PBB-së dhe Të Ardhurave Publike, 2002-2016

4 Kjo rritje tregohet në Grafikun nr. 3, më poshtë, si një rritje e transfertës së pakushtëzuar. Sikurse do të sqarohet më vonë, (fq. 10 dhe 15),

kjo rritje do të regjistrohet në të ardhmen si transfertë specifike dhe do të funksionojë si një transfertë sektoriale (në bllok).

24.8% 24.1% 24.5% 25.1% 26.0% 26.0% 26.9% 26.1% 26.2% 25.4% 24.8% 24.2%26.3% 26.4% 27.0%

1.9% 2.3% 2.4% 2.3% 3.0% 3.2% 3.1% 2.9% 2.9% 2.6% 2.3% 2.5% 2.8% 2.6% 3.2%

7.8%9.3% 9.8% 9.1%

11.5% 12.4% 11.5% 11.1% 10.9% 10.1% 9.3% 10.4% 10.5% 9.8%11.8%

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

30.0%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Të Ardhurat Publike, % ndaj PBB-së Të ardhurat vendore , % ndaj PBB-sëTë ardhurat vendore, % ndaj Të Ardhurave Publike

Burimi: Ministria e Financave, Treguesit Makroekonomikë dhe Fiskalë, Sistemi i Thesarit, Llogaritje të autorit.

Pas rreth një dekade luhatjesh me tendencë rënëse, të ardhurat vendore si përqindje e PBB-së dhe të ardhurave publike, u rikthyen në nivelet e viteve 2007-2008. Kjo tendencë rritëse vazhdoi edhe


në vitin 2017, kur në pritje të miratimit të LFVV-së, Transferta e Pakushtëzuar u rrit me rreth 2.5 miliard lekë. Por më e rëndësishmja është që kjo tendencë rritëse të vazhdojë: nga njëra anë, sikurse do diskutohet sërish, LFVV-ja, do të rrisë Transfertën e Pakushtëzuar me duke specifikuar që madhësia e transfertës nuk mund të jetë më pak se 1% e PBB-së, dhe jo më pak se madhësia e fondit të ndarë faktikisht vitin e mëparshëm. Nga ana tjetër, për here të parë, LFVV-ja do u japë bashkive 2% të të ardhurave nga Tatimi mbi të Ardhurat Personale (TAP), të mbledhur në territorin e tyre dhe do rrisë pjesën e të ardhurave që do të marrin bashkive nga Taksa mbi Automjetet, nga 18% në 25%. Për rrjedhojë, financat e qeverisjes vendore do të rriten në vitet në vijim, dhe për rrjedhojë do të rritet edhe roli i tyre në strukturën e qeverisjes së vendit.


3. STRUKTURA E TË

ARDHURAVE VENDORE

Grafiku nr. 3, paraqet strukturën e përbërjes së të ardhurave vendore për periudhën 2002-2016, në miliard Lekë. Sikurse mund të evidentohet nga grafiku, ka pasur shumë luhatje të forta si në totalin e të ardhurave ashtu edhe në strukturën përbërëse të tyre, përgjatë 10 viteve të fundit.

Grafiku 3: Struktura Përbërëse e Të Ardhurave Vendore (në miliard lekë)

39 10 10 12 14 16 14 14 14 13 13 15 14

188

6 6 710 11

12 13 12 11 10 1213 12

18

11

2 1

47

6 6 9 87

810 11

12

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Të ardhurat e Veta Transferta e Pakushtëzuar Transfertat e Kushtëzuara (pa MMSR)


* MMSR i referohet Ministrisë së Mirëqenies Sociale dhe Rinisë.

Të ardhurat e veta vendore, u rritën ndjeshëm nga 2002 në 2008, dhe gjithnjë kanë qenë burimi kryesor i financimit të qeverisjes vendore. Megjithatë, pas 2008 të ardhurat e veta vendore filluan të bien, pas vendimeve të qeverisjes qendrore mbi Taksën e Biznesit të Vogël (TBV)5. Kjo politikë vazhdoi edhe pas ndryshimit të qeverive në vitin 2013, dhe në 2014, TBV-ja u shndërrua në Tatimin e Thjeshtuar mbi Fitimin e Biznesit të Vogël. Bashkitë vazhdojnë të marrin 99% të të ardhurave nga kjo taksë, por tashmë baza e taksueshme është thellësisht më e vogël6.

5 Për reference: Tony Levitas, Local Government Taxes, Fees and Charges in Albania: Current and Future Challenges (Report to the Albanian

Associations of Communes, Swedish Association of Local Authorities) September, 2010, pp. 1-31

6 1% mbahet nga qeverisja qëndrore si komision për mbledhjen e takes.


Disa njësi të qeverisjes vendore, me në krye Bashkinë e Tiranës, iu përgjigjën kufizimeve të vendosura mbi TBV-në, duke përdorur parashikimet liberale të Ligjit për Sistemin e Taksave Vendore, dhe vendosën Taksa të Përkohshme, të vendosura në mënyrë disproporcionale mbi komunitetin e biznesit (si p.sh., Taksa e Përkohshme e Gjelbërimit, dhe së fundmi Taksa e Përkohshme e Infrastrukturës Arsimore). Në raste të tjera, njësive vendore u përgjigjën duke vendosur tarifa të reja ose duke rritur nivelin e tarifave ekzistuese. Këto ndryshme mbajtën ritmin e të ardhurave të veta, pavarësisht se të ardhurat nga TBV-janë ranë.

Pas Reformës Territoriale dhe Administrative, dhe bashkimit të 373 njësive vendore në 61 bashki në mesin e vitit 2015, mbledhja e të ardhurave të veta u përmirësua ndjeshëm në vitin 2016. Kjo sugjeron se konsolidimi territorial u shoqërua me një rritje të efektivitetit në mbledhjen e të ardhurave.

Transferta e Pakushtëzuar, u rrit ndjeshëm nga viti 2002 në vitin 2009. Më pas, transferta pësoi luhatje të vazhdueshme me tendencë kryesisht rënëse. Ndërmjet vitit 2009 dhe 2015, llogaritja e transfertës u bë më pak transparente dhe më pak e “pakushtëzuar” pasi brenda saj shtoheshin edhe fonde të kushtëzuar për disa funksione të transferuara. Madhësia e Transfertës përcaktohej në ligjin e buxhetit vjetor, i cili përcaktonte edhe se për disa bashki të caktuar ishin shtuar fonde për disa funksione të transferuara. Megjithatë, paqëndrueshmëria e transfertës së pakushtëzuar përgjatë kësaj periudhe, ndihmoi që politikanët në nivel qendror dhe vendor të kuptonin që ishte e nevojshme vendosja e një dyshemeje mbi madhësinë e saj. Parashikimet e LFVV-së që specifikojnë që transferta nuk mund të jetë më pak se 1% e PBB-së dhe jo më pak se shuma e transferuar një vit më parë, e reflektojnë këtë kuptim, dhe përbëjnë një arritje të rëndësishme në përmirësimin e përshtatshmërisë dhe stabilitetit të sistemit financiar ndërqeveritar në Shqipëri.

Roli i Transfertave të Kushtëzuara në sistemin financiar ndërqeveritar është rritur fuqishëm nga viti 2007. Prej 2010, madhësia e transfertave të kushtëzuara është dyfishuar, dhe sikurse mund të evidentohet në Grafikun nr. 4, më poshtë, u rrit në nivelin e 25% të të ardhurave të përgjithshme vendore, duke arritur maksimumin prej 29% në vitin 2015. Kjo rritje sigurisht që ka pakësuar mundësitë për rritjen e transfertës së pakushtëzuar, dhe ka ndodhur në një periudhë kohore ku kanë qeverisur dy qeveri të ndryshme. Në njëfarë mënyrë, kjo sugjeron që të dy qeveritë i kanë parë transfertat e kushtëzuara si një instrument i dobishëm për të kontrolluar zhvillimin e infrastrukturës në nivel vendor dhe për të ushtruar kontroll politik mbi qeverisjen vendore.


Grafiku nr. 4: Struktura Përbërëse e Të Ardhurave Vendore, në % ndaj Totalit, 2002-2016

24%

57% 56% 55%47% 44% 47% 43% 41% 42% 43% 39% 39% 38% 37%

67%

37% 34% 38%37%

34%37% 38%

33% 34% 34% 36% 35% 33% 38%

9% 7% 10% 7%16% 22% 17% 18%

26% 24% 23% 25% 25% 29% 25%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Të ardhurat e Veta Transferta e Pakushtëzuar Transfertat e Kushtëzuara (pa MMSR)


Grafiku nr. 5, më poshtë, krahason strukturën e të ardhurave vendore në Shqipëri me ato të vendeve të tjera të Evropës Juglindore në vitin 2015. Vendet këtu renditen nga e majta në të djathtë duke u bazuar në raportin midis të ardhurave vendore dhe totalit të të ardhurave publike. Vendet ku njësitë vendore janë përgjegjëse për funksione të rëndësishme sociale si p.sh., arsimi, janë të mbledhura në krahun e majtë të grafikut. Të ardhurat e veta të tyre, gjithashtu zënë një peshë më të vogël në totalin e të ardhurave të tyre. Ndërkohë, në vendet në të cilat njësitë vendore kanë pak ose aspak përgjegjësi për funksione sociale, të ardhurat e tyre të veta zënë një peshë më të madhe në totalin e të ardhurave. Kjo reflekton faktin që është shumë e vështirë përcaktimi dhe dhënia e burimeve të të ardhurave të veta aq të mëdha sa të mbulohen kostot e funksioneve sociale. Blochlinger dhe King e kanë quajtur këtë fenomen si “paradoksi i decentralizimit”. Paradoksi qëndron në faktin se sa më shumë përgjegjësi funksionale u cakton njësive vendore, aq më pak do jenë në gjendje bashkitë të financojnë funksionet me të ardhura të vetat.7

7 Blochliger and King, “Less than You Thought: the Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments” OECD Economic Studies No. 43, pp. 156-

185 http://www.oecd.org/eco/publicfinanceandfiscalpolicy/40507581.pdf. Mënyra e vetme për të shpëtuar nga ky paradoks është t’u japësh njësive vendore jo vetë pjesë të të ardhurave nga TAP, por edhe kontroll mbi nivelet dhe normat e taksimit të TAP-. Ky është një themel i rëndësishëm i Federalizmit Fiskal Nordik dhe Zviceran, ku qeverisja qëndrore përcakton bazën e TAP-it por nivelet e taksimit përcakton nga Njësitë Vendore.

http://www.oecd.org/eco/publicfinanceandfiscalpolicy/40507581.pdf


Grafiku nr. 5: Struktura e të ardhurave vendore në Evropën Juglindore, 2015

27% 20%12%

33%43% 35% 33% 33%

70%

28%41% 42% 46%

35%

24%

21%

6%0% 22%

48.1%

10%

18%

48%41%

50%

19%

5%

6%

33.1%6% 5%

20%

6.6%

52%

12%

3%

14%8%

31%

35%

35% 44.4%66%

52% 38%

17%

7% 2.3% 1% 3%13% 7% 12.5% 6%

22%4% 4%

25%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Transferta InvestimeshTransferta Sektoriale në BllokTransferta e Përgjithshme

Burimi: NALAS, Fiscal Decentralization Indicators in South-East Europe, 2012-2016

Pozicioni i Shqipërisë në këtë grafik duhet konsideruar mirë, në të paktën katër drejtime. Së pari, në vitin 2015, sikurse evidentuam më herët, krahasuar me homologet në Evropën Juglindore, njësitë e qeverisjes vendore në Shqipëri merrnin pjesën më të ulët të të ardhurave publike. Së dyti, njësitë vendore në Shqipëri kishin pjesën më të madhe të të ardhurave nga transferta e kushtëzuara (për investime). Vendet që i afrohen më shumë Shqipërisë në këtë drejtim janë Bullgaria, Sllovenia dhe Rumania, të treja vende të Bashkimit Evropian (BE), të cilat përftojnë fonde të konsiderueshme investimesh strukturore nga BE. Së treti, sistemi i transfertave ndërqeveritare në Shqipëri, nuk përdor sa duhet “taksat e ndara”, dhe ndryshe nga Rumania, Moldavia, Kroacia, Republika Srpska, Mali i Zi, Sllovenia, Serbia, Turqia, dhe Federacioni i Bosnjë Hercegovinës, nuk ndan të ardhurat nga TAP me njësitë e qeverisjes vendore. Së fundmi, transfertat sektoriale (në bllok) nuk janë të përfshira në sistem, pasi në vitin 2015, Shqipëria nuk kishte decentralizuar ende funksionet për të cilat përdoren zakonisht këto lloj transfertash.

Ndarja e të ardhurave nga TAP është bërë një shtyllë e rëndësishme e financave vendore në Evropën Post-Komuniste. Së pari sepse jep një incentiv të drejtpërdrejtë buxhetor për njësitë e qeverisjes vendore që të inkurajojnë krijimin e vendeve të reja të punës dhe të bashkëpunojnë me qeverinë qendrore për të formalizuar ekonominë informale. Së dyti, të ardhurat për frymë nga TAP-i, janë një matës relativisht objektiv i “pasurisë relative” të bashkive të ndryshme, e për rrjedhojë mund të përdoret për të ndërtuar një sistem ekualizimi transparent, të drejtë dhe të thjeshtë për tu përdorur.8

8 Për referencë: USAID/PLGP Dokument politikash për Decentralizimin në Shqipëri (2012), (2013);

(http://www.plgp.al/index.php/en/resources/plgp-publications/99-white-paper) dhe Tony Levitas, EURASIA State of Decentralization Background Paper, Seminar for Dialogue and Capacity building of local and regional authorities in Eurasia in the development and local governance fields, SKL International Tbilisi, Georgia May 2013 pp. 1-30.

http://www.plgp.al/index.php/en/resources/plgp-publications/99-white-paper


Për të gjitha këto arsye, legjislacioni Shqiptar kishte parashikuar futjen e konceptit të “taksave të ndara” që në Ligjin e parë Organik të Qeverisjes Vendore të vitit 2000.9 Megjithatë, u desh të pritej Ligji për Financat e Vetëqeverisjes Vendore në vitin 2017, që ndarja e TAP-it të bëhej realitet. Duke filluar nga viti 2018, njësitë e vetëqeverisjes vendore do të marrin një pjesë modeste prej 2% të të ardhurave nga TAP që gjenerohen në juridiksionin e tyre. Kjo nuk do të jetë e mjaftueshme për tu dhënë bashkive një incentiv të fortë buxhetor për të krijuar vende pune, apo për të bashkëpunuar me qeverisjen qendrore për të luftuar ekonominë informale; megjithatë do të sjellë një rritje modeste të të ardhurave dhe do të ndihmojë në fuqizimin e sistemit të ekualizimit të formulës së transfertës së pakushtëzuar.10

LFVV prezanton një lloj të ri të transfertave ndërqeveritare, “Transfertat Specifike”, për financimin e funksioneve të reja që iu transferuan njësive vendore me Ligjin për Vetëqeverisjen Vendore në fund të vitit 2015. Ndër më të kushtueshmet dhe të rëndësishmet nga këto funksione përmendim pagat për personelin mësimor dhe jo-mësimor në arsimin parashkollor dhe personelin jo-mësimor në arsimin parauniversitar. Sikurse kemi përmendur më herët, në vitin 2016, qeveria qendrore përcaktoi rreth 6 miliard lekë për financimin e këtyre funksioneve, fonde të cilat u shtuan tek transfertat ndërqeveritare. Me miratimin e LFVV, këto funksione do të financohen me transferta specifike që do të funksionojnë si transferta sektoriale (në bllok), sikurse ndodh në vendet e tjera të rajonit që kanë transferuar funksione sociale në nivel vendor.

Grafiku nr. 6: Struktura e të ardhurave vendore në Shqipëri në 2016 në krahasim me mesataren e Evropës Juglindore në 2015.

Burimi: Të dhënat për Mesataren e Evropës Juglindore janë marrë nga Raporti i NALAS, i cituar më herët.

Grafiku nr. 6, tregon strukturën përbërëse të të ardhurave të qeverisjes vendore në Shqipëri në vitin 2015 dhe 2016 – duke përfshirë edhe transfertat e reja specifike – dhe bën krahasimin me strukturën mesatare të të ardhurave të njësive vendore në Evropën Juglindore në vitin 2015. Sikurse mund të evidentohet nga Grafiku, edhe pse pjesa e transfertave të kushtëzuara (për

9 Neni 17, Ligji nr. 8652, datë 31/07/2000, “Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore”.

10 Ndoshta duhet shtuar se as LVV dhe as LFVV nuk kanë përcaktuar se të ardhurat nga TAP do të ndahen mbi bazën e origjinës. Nga ana tjetër, parashikimet e LFVV për ekualizimin mund të zbatohen vetëm nëse taksat e ndara, ndahen efektivisht mbi bazën e origjinës. Gjithashtu, taksat e ndara që janë ndarë edhe më parë, si p.sh., Taksa e Automjeteve, apo edhe TBV, janë ndarë mbi bazën e origjinës.

EJL 2015 Sh i ë i

Sh i ë i

Të dh

Të ardh. e veta

Taks. e Ndara

Trans. e Përgjith.

Trans. Sektor.

Trans. Invest.


investime) është jashtëzakonisht e lartë, struktura e të ardhurave vendore në Shqipëri, i është afruar mesatares rajonale, dhe do t’i afrohet edhe më shumë në 2018 me ndarjen e të ardhurave nga TAP.

Grafiku nr. 7, tregon strukturën përbërëse të të ardhurave të veta vendore ndërmjet 2002 dhe 2016, në miliard Lekë. Sikurse mund të evidentohet, të ardhurat e veta vendore u rritën konsiderueshëm në vitin 2016, duke sugjeruar kështu që bashkitë e reja të konsoliduara po mbledhin të ardhurat vendore në mënyrë më efektive.

Grafiku nr. 7: Struktura e të ardhurave të veta, 2002-2016, miliard lekë.

0.8 0.7 1.1 0.02.5 2.8 3.2 1.5 1.6 1.6 2.0 1.8 3.1 3.3 4.0

0.0 0.0 0.00.0

0.0 0.0 0.01.3 1.3 1.3 1.7 1.7

2.0 2.13.3

0.8 2.6 2.32.6

3.3 3.8 4.22.9 2.2 1.9

2.2 2.22.3 2.3

3.0

0.0

1.6 1.5 1.8

2.22.5

2.83.2

2.7 3.2 1.6 1.82.4 1.4

2.8

0.0

0.4 0.5 0.0

0.50.6

0.60.7

1.3 1.3 1.4 1.5

1.1 1.1

1.0

0.0

3.0 4.13.6

2.42.2

3.02.6 2.4 2.6 2.3 2.1

1.7 2.1

0.6

1.2

0.50.5 2.2

1.41.7

1.82.2 2.8 2.0 2.2 2.1

2.2 1.9

3.2

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Taksa mbi pasurinë e paluajtshme Tarifat e sherbimeve vendore Tarifa administrativeTaksa e ndikimit në infrastrukturë Taksa e automjeteve Taksa e Biznesit të VogëlTë tjera

Shënim: Në këtë grafik paraqiten edhe të ardhurat nga Taksa e Automjeteve. Me miratimin e LFVV, kjo kategorizohet si një taksë e ndarë dhe pjesa takuese e bashkive nga të ardhurat e kësaj takse do të rritet nga 18% në 25%.

Në vitin 2008, si pjesë e inicitivave për të ulur barrën fiskale të bizneseve, qeveria qendrore përgjysmoi nivelet e taksave që bashkitë mund të aplikonin mbi pasuritë e paluajtshme të personave juridikë. Për rrjedhojë, të ardhurat nga takat janë ndjeshëm. Në vitin 2014, këto kufizime u hoqën dhe të ardhurat e mbledhura nga taksa mbi pasurinë e paluajtshme u rikthyen në nivelet e vitit 2008. Studime mbi bashki specifike sugjerojnë që rreth 80% e të ardhurave nga kjo taksë vijnë nga bizneset. Megjithatë, sikurse mund të evidentohet nga grafiku nr. 8 më poshtë, të ardhurat nga kjo taksë tani zënë 22% të të ardhurave të veta të bashive, duke përbërë burimin kryesor të vetë-financimit për bashkitë. Nga ana tjetër, të ardhurat nga TBV kanë kolapsuar dhe në vitin 2016, të ardhurat e mbledhura nga kjo taksë kanë zënë vetëm 3% të të ardhurave të veta të bashkive.


Grafiku nr. 8: Struktura përbërëse e të ardhurave të veta, në përqindje ndaj totalit.

Mbledhja e tarifave administrative është rritur ndjeshëm, duke treguar se bashkitë po bëjnë një punë më të mirë në mbledhjen e të ardhurave për mbulimin e kostove të shërbimeve që ato ofrojnë. Ndërmjet vitit 2011 dhe 2015, të ardhurat nga Taksa e Ndikimit në Infrastrukturë e Ndërtimeve të reja ka rënë në mënyrë të ndjeshme si në terma realë ashtu edhe në përqindje të të ardhurave të veta vendore. Pjesërisht, rënia lidhet me ndalimin e ekspansionit të ndërtimeve të reja të filluar në mesin e viteve 2000, ndikuar edhe nga griza globale e viteve 2009-10. Pjesërisht sepse qeveria qendrore vendosi një moratorium mbi ndërtimet e reja deri sa bashkitë të miratonin Planet e tyre Territoriale. Në vitin 2016, të ardhurat nga kjo taksë janë rritur por nuk është e qartë se sa nga kjo rritje financohet nga punët publike të qeverisjes qendrore dhe sa lidhet me ndërtimet e reja private.

Grafiku 9 dhe Grafiku 10 më poshtë, tregojnë të ardhurat nga Taksa mbi Pasurinë e Paluajtshme si përqindja e ndaj PBB-së dhe të ardhurave të përgjithshme të bashkive në të gjitha vendet e Evropës Juglindore në vitin 2006 dhe 2015. Sikurse mund të evidentohet nga grafiqet, ka pasur një rritje të të ardhurave nga kjo taksë në të gjitha vendet e rejonit. Megjithatë, të ardhurat nga Taksa mbeten në nivelin e njëjtë apo më pak se 0.6% e PBB-së në të gjitha vendet e rajonit përvec Malit të Zi, Rumanisë dhe Serbisë, me ndryshimet më të mëdha në dy vendet e fundit. Të ardhurat nga Taksa mbi Pasurinë e Paluajtshme në Serbi dhe Mal të Zi i afrohen mesatares së BE-së, me rreth 1.1% të PBB-së në vitin 2014, po që prapë është e ulët në krahasim me standartet Amerikane apo Kanadeze prej rreth 2.5-3% e PBB-së.

28%

8% 11%0%

20% 21% 20%10% 11% 11% 15% 14%

21% 23% 22%

0%

0% 0%

0%

0% 0% 0%9% 9% 9%

13% 13%14% 15% 18%

29%

29% 23%

26%

27% 28% 27%21% 15% 13%

16% 17%16%

16% 17%0%

18%15%

18%

18% 19% 18%22%

19% 23%12% 14%

16% 10%15%

0% 5%5%

0%

4% 4% 4% 5%9% 9% 11% 11%

7% 8%6%

0%

34% 40%

35%

20% 16% 20% 18%17%

19% 17% 16%11% 15% 3%43%

5% 5%21%

11% 12% 11% 15% 20% 14% 16% 16% 15% 13% 18%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

90.0%

100.0%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Taksa mbi pasurinë e paluajtshme Tarifat e sherbimeve vendore Tarifa administrativeTaksa e ndikimit në infrastrukturë Taksa e automjeteve Taksa e Biznesit të VogëlTë tjera


Grafiku 9 dhe 10: Taksa mbi Pasurinë e Paluajtshme, si % ndaj PBB-së dhe Të Ardhurave të Veta të Qeverisjes Vendore në EJL, 2006 dhe 2015.

RSHR

RKS

MK

MDMNE

RO

BG

SLO

TR AL

FBiH (BiH)RS ([BiH)

BiH SEE

0.00%

0.20%

0.40%

0.60%

0.80%

1.00%

1.20%

1.40%

0% 5% 10% 15% 20% 25%

Në

% të

PBB

në % të të ardhurave të përgjithshme vendore

2006

BG

HRRKS

MK

MD

MNE

RO

RS

SLO

TRAL

FBiH (BiH)

RS (BiH)BiH

SEE

0.00%

0.20%

0.40%

0.60%

0.80%

1.00%

1.20%

1.40%

0% 5% 10% 15% 20% 25%

në %

të P

BB

në % të të ardhurave të përgjithshme vendore

2015

Në Mal të Zi, pjesa më e madhe e të ardhurave nga kjo taksë vjen nga pasuritë e paluajtshme në vijën bregdetare, dhe në veçanti nga hotelet. Këtu, njësitë vendore i kanë kushtuar vëmendje të veçantë kësaj takse pasi qeveria qendrore ka hequr kompetencat e tyre për të taksuar ndërtimet e reja apo regjistrimin e biznesit.

Në Serbi, historia e taksës është më e komplikuar. Deri në 2006, taksa administrohej nga qeverisja qendrore por të ardhurat e taksës transferoheshin 100% tek qeverisja vendore. Meqenëse qeverisja qendrore nuk merrte asnjë të ardhur nga taksa, regjistrimi i bazës së taksueshme, vlerësimi tatimor dhe mbledhja e taksës ishin ekstremisht të dobëta. Për rrjedhojë, njësitë e qeverisjes vendore trashëguan të dhëna administrative jashtëzakonisht të dobëta kur administrimi i taksës iu dorëzua përfundimisht atyre në vitin 2007. Ndërtimi i kadastrave fiskale vendore ka qenë një proces i gjatë dhe i avashtë. Qeveria qendrore ka ndihmuar në zhvillimin e software-ve dhe programeve për regjistrimin dhe lëshimin e njoftimeve të detyrimeve tatimore ndërkohë që donatorët kanë mbështetur përpjekjet e bashkive për të përmirësuar regjistrimin dhe vlerësimin e pasurive të paluajtshme. Ashtu si dhe në Mal të Zi, qeverisja qendrore i detyroi bashkitë të përdorin më fort këtë taksë, duke krijuar një sistem incentivash që promovonte njësitë që performonin më mirë. Të marra së bashku, këto masa sollën dyfishimin e të ardhurave nga taksa mbi pasurinë e paluajtshme përgjatë dekadës së fundit.

Po ashtu edhe Kosova dhe Republika Srpska kanë marrë masa për të përmirësuar të ardhurat nga taksa mbi pasurinë e paluajtshme duke krijuar kadastra fiskale qendrore. Me mbështetjen e komunitetit ndërkombëtar, qeveria e Kosovës krijoi Agjencinë e Taksës së Pasurisë brenda Ministrisë së Financave. Kjo Agjenci është përgjegjëse për mirëmbajtjen e një kadastre fiskale kombëtare për të gjitha pasuritë. Po ashtu, Agjencia përgatit njoftimet e detyrimeve tatimore (tax bills), për të gjitha pasuritë, pasi njësitë vendore i dërgojnë asaj informacionin mbi vlerësimin dhe normat e taksimit. Rreth viteve 2000, me ndihmën e donatorëve, Agjencia kishte regjistruar shumicën e ndërtimeve. Megjithatë, njësitë vendore bënë një punë të dobët përsa i përket


regjistrimit të ndërtimeve të reja, dhe për rrjedhojë në vitin 2012, kadastra duhej të përditësohej edhe një herë – më mbështetjen kryesore të donatorëve. Nga ana tjetër, njësitë vendore mbanin vlerësimet tatimore dhe nivelet e taksimit në nivele të ulta, dhe njëkohësisht nuk ushtronin as ndonjë përpjekje të veçantë në mbledhjen e taksës. Për rrjedhojë, të ardhurat nga taksa as nuk u rritën në ndonjë mënyrë domethënëse, dhe norma e mbledhjes së të ardhurave mbetet në nivelet rreth 50% pasi hiqen pagesat për detyrime të prapambetura.11

Republika Srpska gjithashtu kaloi në një sistem të përqendruar tek qeverisja qendrore. Në vitin 2012, u krijua një kadastër kombëtare dhe mbledhja e taksës së pasurisë u rikthye në nivel qendror. Për rrjedhojë, qeverisja qendrore bën tashmë vlerësimin tatimor për çdo pasuri, dërgon njoftimet për detyrimet tatimore tek tatimpaguesit dhe mbledh taksën. Njësitë vendore vazhdojnë të ruajnë përgjegjësinë për vendosjen e nivelit të taksimit dhe për regjistrimin e ndërtimeve të reja. Megjithatë, ky sistem ende nuk ka dhënë rezultatet e premtuara në drejtim të një përmirësimi të qenësishëm të të ardhurave.

Këto strategji të ndryshme për përmirësimin e performancës së taksës mbi pasurinë e paluajtshme duhet të konsiderohen me vëmendje nga politikëbërësit në Shqipëri, sidomos pas faktit që LFVV e konsideron këtë taksë burimin kryesor të vetëfinancimit të bashkive. Zhvillimi i kësaj takse është jashtëzakonisht i rëndësishëm për Shqipërinë, pasi do të jetë instrumenti fiskal më i rëndësishëm që do të lidhë qytetarët shqiptarë – si tatimpagues dhe konsumatorë të shërbimeve publike vendore – me Kryetarët e zgjedhur të Bashkive.

Në mënyrë që kjo lidhje të funksionojnë, taksa duhet të vendoset në mënyrë të drejtë si mbi familjarët ashtu edhe mbi bizneset, dhe duhet të zbatohet dhe mblidhet në mënyrë uniforme. Këto elementë nuk janë të thjeshta në asnjë vend. Pjesërisht sepse infrastruktura e nevojshme për administrimin e taksës është teknikisht e komplikuar dhe e kushtueshme për t’u zhvilluar. Por edhe sepse përgjithësisht bashkitë ngurrojnë në të taksuarit e qytetareve dhe preferojnë të mbledhin të ardhura nëpërmjet instrumenteve të tjerë, më pak transparentë.

Kosova dhe Republika Srpska kanë tentuar të adresojnë problemet teknike të administrimit të taksës nëpërmjet krijimit të një sistemi/regjistri kombëtar të pasurive të paluajtshme, i cili mund të llogarisë dhe të lëshojë njoftimet e detyrimeve tatimore (tax bills) pasi vlerësimet tatimore dhe informacion mbi regjistrimet e ndërtimeve të reja kryhen nga njësitë vendore. Në Republika Srpska edhe mbledhja e taksës është kthyer në nivel qendror, me idenë që fuqitë ekzekutive të qeverisjes qëndrore – teorikisht – mund të aplikohen mbi tatimpagues që ngurrojnë të paguajnë taksat e tyre.

As Kosova dhe as Republika Srpska nuk kanë parë ende një përfitim të qenësishëm nga investimet i tyre mbi taksën e pasurisë, të ardhurat nga e cila vazhdojnë të mbeten e ulta. Kjo sepse, kombëtarizimi i administrimit të taksës, apo kthimi i administrimit të taksës në nivel qendror, nuk adreson problemin e dytë me të cilin përballet gjithnjë në praktikë taksa mbi pasurinë: ngurrimin

11 Referencë: B. Disha, S. Kurtisi, T. Levitas, “Improving Municipal Own Source Revenue in Kosovo” (USAID/Democratic Effective Municipalities

Initiative, January 2012) pp. 1-25.


e të zgjedhurve vendorë për të përdorur me të vërtetë takës taksën dhe për të mbledhur të ardhura nga votuesit. Eksperienca e Kosovës dhe Republikës Srpska – ashtu si edhe të shumë vendeve të tjera – tregojnë se edhe sistemet administrative më të avancuara teknikisht, dështojnë nëse të zgjedhurit vendorë ngurrojnë të regjistrojnë pasuritë e paluajtshme (të reja), të bëjnë vlerësime tatimore në mënyrë uniforme dhe të marrin masa efektive për mbledhjen e të ardhurave, duke prezumuar që në fakt të kenë disa fuqi për mbledhjen me forcë të taksave.

Për rrjedhojë, politikë-bërësit në Shqipëri duhet të tregohen të matur përsa i përket zgjidhjeve teknologjike për problemin e taksës mbi pasurinë, që nuk adresojnë ngurrimin e të zgjedhurve vendore për të përdorur efektivisht taksën dhe ngurrimin e qytetarëve për të paguar taksën. Në këtë kuadër, përshkrimi i shkurtër i dhënë më herët për historinë jo të shkurtër të Serbisë me taksën e pasurisë së paluajtshme, mund të jetë i dobishëm. Kështu, në Serbi, rritja e të ardhurave nga taksa nuk ka ardhur aq shumë si pasojë e ri-kombëtarizimit të administrimit të taksës – sesa si rezultat i kombinimit të: mbështetjes nga qeveria qendrore për krijimin e regjistrave fiskalë/kadastralë uniformë; presione nga qeverisja qendrore mbi të gjitha njësitë vendore për ta përdorur efektivisht takën; dhe incentiva financiare për njësitë vendore që realisht përmirësonin regjistrimin dhe mbledhjen e të ardhurave nga taksa.

Në përfundim, ndërkohë që mund të ketë kuptim për Shqipërinë – si një vend relativisht i vogël – të kalojë në nivel qendror disa aspekte të regjistrimit dhe vlerësimit të taksës së pasurisë së paluajtshme – duke mbajtur të paprekur natyrën vendore të kësaj takse (si p.sh., përcaktimi i nivelit të taksës, lëshimi i njoftimeve të detyrimeve tatimore dhe mbledhja) – politikëbërësit nuk duhet të harrojnë se problemet e vërteta apo ato më të mëdha, qëndrojnë përtej fushës së zgjidhjeve thjesht teknike.

Për më tepër, me gjithë rëndësinë që bart zhvillimi i një sistemi uniform dhe të drejtë të taksës së pasurisë për demokracinë vendore në Shqipëri, hartuesit e politikave duhet të mbajnë në konsideratë faktin se edhe në rastin më të mirë, të ardhurat nga taksa e reformuar do të jenë të pamjaftueshme për të vetëfinancuar kostot e funksionimit të funksioneve të rëndësishme sociale.

Në rastin më të mirë, një reformë e taksës së pasurisë e mirë-zbatuar do të rrisë aftësinë e njësive vendore për t’iu përgjigjur më mirë preferencave të qytetarëve të tyre për infrastrukturë dhe shërbime. Kjo është shumë e rëndësishme. Por është e rëndësishme më tepër sepse ka fuqinë për të ndryshuar marrëdhënien ndërmjet qytetarëve dhe të zgjedhurve vendore, se sa ulje kostosh për qeverisjen qendrore përsa kohë bashkitë mbledhin më shumë të ardhura vetë. E thënë ndryshe, ndërkohë që ka shumë arsye të forta për të zbatuar një sistem efektiv dhe të drejtë të taksës mbi pasurinë në Shqipëri, objektivi kryesor i kësaj reforme duhet të jetë përmirësimi i vetëqeverisjes vendore dhe jo ulja e transfertave nga qeverisja qendrore.


4. SHPENZIMET E QEVERISJES

VENDORE

Ky seksion jep një përshkrim të shpenzimeve të qeverisjes vendore, statusin dhe zhvillimin e tyre përgjatë 6 viteve të fundit, sipas klasifikimit ekonomik, funksional, dhe sipas burimit të financimit. Ky seksion tregon gjithashtu se ne cilët sektorë fokusohen investimet e financuara nga qeverisja vendore dhe ku fokusohen transfertat e dhëna nga qeverisja qendrore.

Grafiku nr. 10 dhe Grafiku 11 më poshtë, tregojnë strukturën e shpenzimeve vendore sipas klasifikimit ekonomik, në miliard lekë dhe në përqindje të shpenzimeve të përgjithshme për vitet 2011-2016. Sikurse mund të evidentohet nga grafiku, shpenzimet e qeverisjes vendore për personelin u rritën ndjeshëm në vitin 2016 (rreth 30% ose 5 miliard lekë), pas shumë vitesh qëndrueshmëri. Kjo tregon edhe peshën fiskale të funksioneve të reja të transferuara me LVV-në dhe sidomos kostove të personelit mësimor në sistemin parashkollor. Prej vitit 2011, rreth 34-42% e shpenzimeve të përgjithshme kanë shkuar për investime, ndërkohë që në vitin 2016, investimet ishin rreth 20 miliard lekë (rreth 156 milion dollarë). Pjesa e investimeve në buxhetin vendor është mbresëlënëse dhe tregon se bashkitë po marrin masa të rëndësishme për të përmirësuar kushtet e jetesës së qytetarëve të tyre.

Grafiku nr. 11 dhe 12: Shpenzimet e Përgjithshme Vendore, në miliard lekë dhe në % ndaj totalit, 2011-2016

10.4 10.1 10.8 11.0 11.0 16.2

9.8 11.0 10.4 11.1 12.1 12.6

13.6 10.8 13.0 15.5 16.5

19.9 33.7 32.0 34.3 37.5 39.6

48.8

-

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Pagat e Personelit Operative

Investime Total

31% 32% 32% 29% 28% 33%

29% 34% 30% 30% 31% 26%

40% 34% 38% 41% 42% 41%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Pagat e Personelit Operative Investime


Duhen bërë dy specifikime. Së pari, të paktën gjysma e investimeve është financuar me fonde/transferta të kushtëzuara (kryesisht nga Fondi për Zhvillimin e Rajoneve), për të cilat diskutuam më herët. Mënyra e ndarjes së fondeve për këtë lloj transfertë është tejet e politizuar, dhe në mjaft raste reflekton më tepër preferencat e qeverisjes qendrore se sa të qeverisjes vendore.12 Së dyti, pjesa më e madhe e këtyre investimeve është përqendruar në shumë pak bashki, me rreth 25-30% të fondeve që shkojnë për Tiranën dhe Durrësin, dy bashkitë më të mëdha të vendit.

Grafiku 13 dhe Grafiku 14 më poshtë tregojnë përbërjen e shpenzimeve të financuara me fondet e veta të bashkive (pra pa përfshirë transfertat e kushtëzuara nga qeverisja qëndrore – nga ministritë e linjës dhe nga FZHR), sipas klasifikimit ekonomik, në miliard lekë dhe në përqindje ndaj totalit. Nëse transfertat e kushtëzuara përjashtohen nga llogaritja, shpenzimet për investime ulen nga rreth 40% e shpenzimeve të përgjithshme (Grafiku nr. 12) në rreth 25% (grafiku nr. 14). Për më tepër, pothuajse gjysma e shpenzimeve për investime të financuara me vetë fondet e bashkive vijnë nga bashkitë e Tiranës dhe Durrësit.

Grafiku nr. 13 dhe 14: Shpenzimet vendore të financuara me fondet e veta, në miliard lekë, dhe në përqindje ndaj totalit, 2011-2016.

9.6 9.5 10.0 10.3 10.2 15.6

8.6 10.0 9.4 10.2 10.0

10.8 7.1 5.0 6.2 7.1 8.0

10.2 25.3 24.6 25.6 27.5 28.3

36.6

- 5.0

10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Pagat e Personelit Operative

Investime Total

38% 39% 39% 38% 36% 43%

34%41% 37% 37% 36% 30%

28% 20% 24% 26% 28% 28%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Pagat e Personelit Operative Investime

Pagat e personelit mësimor në vitin 2016 shfaqen në të dy grafikët si shpenzime të financuara me fondet e veta sepse transferta specifike regjistrohet në sistemin e thesarit në të njëjtën llogari ekonomike ku regjistrohet transferta e pakushtëzuar.

Grafiku 15 dhe Grafiku 16 më poshtë, tregojnë përbërjen e shpenzimeve për investime sipas klasifikimit funksional, të financuara si me fondet e disponueshme të bashkive ashtu dhe nga

12 Për reference shikoni: UNDP “Assessment of design and performance, recommendations for improvements and support in reforming the Regional Development Fund” December 2010, pp 1-34 and “ Albanian Association of Municipalities, “Position paper on the Allocation of the RDF” March 11, 2014, pp 1-2


transferta të kushtëzuara, për periudhën 2011-2016. Sikurse mund të evidentohet, më shumë se 60% e investimeve – si në rastin e atyre të financuara me fondet e disponueshme të bashkive ashtu edhe në rastin e investimeve të financuara nga qeveria qëndrore – shkojnë drejt infrastrukturës së transportit, çka nënkupton rrjetin rrugor dhe rinovimin e shesheve publike. Nuk ka dyshim që Shqipëria ka nevojë të përmirësojë infrastrukturën e transportit rrugor dhe sheshet publike. Por nga ana tjetër, këto janë edhe investimet më të thjeshta për tu zbatuar sepse nuk kërkojnë domosdoshmërisht planifikim kompleks dhe sepse mund edhe të ndërpriten pa probleme të mëdha nëse fondet shkurtohen. Për rrjedhojë ka shumë mundësi që niveli i lartë i shpenzimeve për investime në rrugë dhe sheshe nuk është thjesht një reflektim i nevojave apo preferencave, por mund të jetë edhe një reflektim i vështirësive në të përgatiturit të projekteve të investimeve në fusha të tjera.

Sikurse mund të evidentohet nga grafiku, shumica e investimeve në arsim vjen nga transfertat e kushtëzuara, ndërkohë që pjesa më e madhe e investimeve në programin buxhetor “Administrata” financohen nga vetë bashkitë. Investimet në përmirësimin e shërbimeve publike duket se financohen në të njëjtën madhësi si nga vetë bashkitë ashtu edhe nga qeverisja qendrore.

Grafiku nr. 15 dhe 16: Struktura e Investimeve të financuara me fonde të bashkive dhe me fonde të qeverisjes qëndrore, sipas klasifikimit funksional, 2011-2016, miliard lekë.

4.2 2.4 3.5 3.7

5.2 6.0

1.4

1.3 1.4 1.7

1.6 2.2

1.2

1.0 0.9

1.1 0.7

1.0

0.2

0.2 0.2

0.4 0.4

0.8

-

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Investmentet e veta vendore

Të tjera KulturaArsimi AdministrataShërbimet Publike Infrastruktura Publike (Transport)

1.8 1.7 3.1

4.2 4.7 6.6 2.0 1.5

2.1 1.4

1.9

1.5

2.1 2.3

1.6 2.6 1.8

1.6

0

2

4

6

8

10

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Investimet vendore të financuara nga qeveria qendrore

Të tjera KulturaArsimi AdministrataShërbimet Publike Infrastruktura Publike (Transport)

Grafiku 17 dhe Grafiku 18 më poshtë, tregojnë përbërjen e shpenzimeve të përgjithshme sipas klasifikimit funksional për vitet 2011-2016 në miliard lekë, dhe në përqindje ndaj totalit. Ashtu sikurse mund të evidentohet nga Grafiku nr. 17, ndërmjet 2011 dhe 2015, shpenzimet për shërbimet administrative ishin rreth 11 miliard lekë ndërkohë që në vitin 2016 ato kanë rënë në rreth 10 miliard lekë. Ndërkohë, shpenzimet në funksionet e tjera, janë rritur shpejt, aq sa shpenzimet për shërbimet administrative ranë nga 30% e shpenzimeve totale në vitet para 2015, në 20% në vitin 2016. Edhe pse është herët për të nxjerrë konkluzione përfundimtar, kjo sugjeron që konsolidimi territorial ka rritur eficiencën administrative të njësive vendore në Shqipëri dhe se


61 bashkitë e reja, mesatarisht, kanë mundur të ulin kostot administrative si në terma absolute ashtu edhe relative, në krahasim më shërbimet e tjera që ato ofrojnë.

Grafiku nr. 17 dhe 18: Përbërja e shpenzimeve vendore, sipas klasifikimit funksional, 2011-2016, në miliard lekë dhe në % ndaj totalit.

- 5

10 15 20 25 30 35 40 45 50 55

2011 2012 2013 2014 2015 2016Të Tjera Arsimi i MesëmMbrojtja Sociale Sporti, Kultura dhe Çështjet FetareArsimi Parashkollor dhe Fillor Shërbimet Publike VendoreInfrastrukturë Publike (Transport) Administrata

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Të Tjera Arsimi i MesëmMbrojtja Sociale Sporti, Kultura dhe Çështjet FetareArsimi Parashkollor dhe Fillor Shërbimet Publike VendoreInfrastrukturë Publike (Transport) Administrata

Këto përfundime, megjithatë, duhen marrë me mjaft kujdes. Së pari, është e mundur që një pjesë e uljes së kostove administrative të vijnë në kurriz të njësive administrative që u janë bashkuar bashkive. Dhe së dyti, është e mundur që kostot administrative do të rriten si në terma absolutë ashtu edhe relativë në momentin që bashkitë do të përmirësojnë cilësinë e shërbimeve që ato ofrojnë.

Rëndësia e investimeve të financuara nga transferta të kushtëzuara, në transport dhe sheshet publike mund të evidentohet në të dy grafikët më sipër. Këto investime mbulojnë tejkalojnë edhe investimeve e ndërmarra në fusha të tjera, si p.sh., Shërbimet Publike Vendore. Në të njëjtën mënyrë, po aq e rëndësishme është edhe rritja e investimeve në arsim, si në terma absolutë ashtu edhe relativë. Pjesërisht kjo vjen prej transferta të kushtëzuara për infrastrukturën arsimore. Por pjesa më e rëndësishme në vitin 2016 vjen prej transferimit në nivel vendor të pagave të mësuesve në sistemin parashkollor. Në përfundim, duhet të evidentohet se shpenzimet në Furnizimin me Ujë dhe Strehim, të dyja të përfshira në kategorinë “të tjera” mbeten të ulta.


5. SHPËRNDARJA E TË

ARDHURAVE DHE

SHPENZIMEVE VENDORE

Reforma administrative dhe territoriale e vitit 2015, u ndoq nga zhvillimi i një formule të re për ndarjen e transfertave të pakushtëzuara në vitin 2016. Por kjo formulë e re nuk u zbatua plotësisht në vitin 2016 dhe as në 2017, sepse Ministria e Financave, (MF), vendosi disa parashikime/kritere shtesë mbi formulën e re të ndarjes së transfertës së pakushtëzuar. Këto parashikime shtesë bënin që asnjë bashki të mos merrte më pak se 85% të transfertës që ato kishin marrë një vit më parë. Këto parashikime konsideroheshin të domosdoshme, pasi në kundërshtim me pritshmëritë e MF-së, Qeveria nuk rriti transfertës e pakushtëzuar, dhe pa këtë rritje, formula e re thjesht do të kishte sjellë një rezultat politikisht të vështirë, ku një numër bashkish do të kishin humbur pjesë të rëndësishme të financimeve të tyre.

Për rrjedhojë, formula e re – parametrat e së cilës janë të parashikuar tashmë në LFVV, edhe pse jo plotësisht – pritet të hyjë në fuqi në vitin 2018. Rritja e transfertës së pakushtëzuar që pritet të vijë nga lidhja e saj me 1% të PBB-së duhet të sigurojë një mbrojtje të mjaftueshme që të mos ketë humbës nga kalimi nga një formulë në një tjetër.

Në vijim, paraqitet e njëjta analizë mbi drejtësinë dhe barazinë e sistemit financiar ndërqeveritar të kryer në vitin 2012.13 Sikurse do të evidentohet, sistemi vazhdon të favorizojë bashki të vogla, por jo domosdoshmërisht të varfra, në kurriz të bashkive më të urbanizuara port ë cilat kanë baza të taksueshme më të dobëta. Duke marrë në konsideratë parashikimet/kriteret shtesë të formulës së transfertës së pakushtëzuar, ky rezultat nuk është surprizues pasi këto parashikime kanë lënë pothuajse të pandryshuar ndarjen për banor të transfertës.

Gjithashtu duhet theksuar se në vijim, vlerësimet mbi pasurinë apo varfërinë relative të bashkive do të bëhen mbi bazën e të ardhurave të tyre për frymë të mbledhura nga taksat dhe tarifat vendore. Megjithatë duhet saktësuar se vlerësimet efektive mbi pasurinë relative të bashkive nuk do duhej të bëheshin mbi taksat që ato mbledhin vetë, pasi këto të fundit varen shumë nga vendimet dhe vullneti i vetë bashkive për të taksuar qytetarët e tyre. Këto vlerësime mbi pasurinë relative do

13 Për reference: Tony Levitas, Albanian Local Government Finance on the Eve of Territorial Consolidation, Planning and Governance Reform

Project (ARD-TetraTech/USAID) September 2014 pp. 1-40.


duhej të bëheshin mbi bazën e një kriteri objektiv i cili të maste fuqinë relative të bazës së taksueshme të një bashkie, e thënë ndryshe kapacitetin fiskal të një bashkie.

Për fat të keq, ky kriter matës “objektiv” është shumë i vështirë për t’u gjetur. Por në të ardhmen, me zgjerimin e taksave të ndara të përcaktuara në LFVV - dhe në veçanti analiza e të ardhurave për banor nga TAP – duhet të mjaftojnë për të kryer një vlerësim të besueshëm të pasurive relative të bashkive, dhe mbi këtë bazë, të barazisë së sistemit financiar ndërqeveritar. Megjithatë, edhe analiza e të ardhurave të mbledhura faktikisht nga vetë bashkitë është e dobishme, si një përafrim sasior i pasurisë relative.

Tabela nr. 1 më poshtë, paraqet të ardhurat për banor të bashkive, në kuartile të organizuar mbi bazën e të ardhurave për banor nga taksat dhe tarifat vendore. Kjo nënkupton që bashkitë janë renditur sipas të ardhurave të veta për banor, nga më të “varfrat” tek më të “pasurat”. Kryeqyteti është lënë si një rast i veçantë, ndërkohë që 60 bashkitë e tjera janë ndarë në 4 grupe – kuartile – ku secili përbëhet nga 15 bashki. Grupi i parë përmban 15 bashkitë që kanë të ardhurat për frymë më të ulta ndërkohë që grupi i katërt përmban 15 bashkitë që kanë të ardhurat për frymë më të larta. Kolona e tretë në pjesën e sipërme të tabelës paraqet popullsinë mesatare të bashkive në secilin grup. Kolona e fundit tregon përqindjen e të ardhurave totale për banor për çdo grup në raport me ato të grupit të katërt. Dhe kolonat në mes tregojnë të ardhurat për frymë nga burime të ndryshme të financimit të bashkive.

Tabela 1: Të ardhurat për banor të bashkive, të ndara në grupe të rendituara sipas të ardhurave të veta për banor në vitin 2016

Pop. në Grup

Pop. mesat.

Të ardh. Veta

Taksa të ndara

Transf. Pakusht.

Transf. Kushtëz.

Të ardh. totale

% e totalit ne raport me

Grupin e 4t.

Gr. I 407,306 27,154 1,595 261 8,676 3,251 13,782 66%

Gr. II 459,703 30,647 3,027 270 7,282 4,806 15,385 74%

Gr. III 807,183 53,812 4,154 361 6,303 4,602 15,419 74%

Gr. IV 568,524 37,902 7,262 430 6,625 6,609 20,926 100%

Tirana 557,422 557,422 13,023 504 4,326 1,254 19,107 91%

Total 2,800,138 45,904 5,993 374 6,481 4,180 17,028 81%

Pop. në Grup

% e pop. % të ardh.

veta % Taks. të ndara

% e Transf.

Pakusht.

% e Transf.

Kushtëz.

% Të ardh. totale

Raporti i % së pop. përmbi % e të ardh.

Gr. I 407,306 15% 4% 10% 19% 11% 12% 0.81

Gr. II 459,703 16% 8% 12% 18% 19% 15% 0.90

Gr. III 807,183 29% 20% 28% 28% 32% 26% 0.91

Gr. IV 568,524 20% 25% 23% 21% 32% 25% 1.23

Tirana 557,422 20% 43% 27% 13% 6% 22% 1.12

Total 2,800,138 100% 100% 100% 100% 100% 100% 1.00

Në gjysmën e dytë të tabelës, këto kolona të ndërmjetme tregojnë përqindjet e cilit burim financimi që shkojnë në një grup të caktuar. Kështu, Tirana p.sh., mbledh rreth 43% të të ardhurave të veta


vendore në Shqipëri por merr vetëm 13% të transfertës së pakushtëzuar, pavarësisht se i ofron shërbime rreth 20% të popullsisë. Kolona e fundit tregon raportin e përqindjes së popullsisë që jeton një grup përmbi përqindjen e të ardhurave të atij grupi. P.sh., rreth 20% e popullsisë jeton në Grupin e IV, i cili merr rreth 25% të të ardhurave totale. Kështu, raporti i % së popullsisë përmbi raportin e % së të ardhurave është 1.23 në 1.

Sikurse mund të evidentohet nga tabela, bashkitë në Grupin I dhe II, marrin pjesë më të mëdha nga transferta e pakushtëzuar sesa grupet e tjera. Kjo është e pritshme, pasi nënkupton që ndarja e transfertës së pakushtëzuar ndihmon në ekualizimin e të ardhurave (të mbledhura) të bashkive më të varfra, me të ardhurat (e mbledhura) të bashkive më të pasura. Por ka disa gjëra të tjera që dalin nga tabela që janë të çuditshme. Aq të çuditshme sa hedhin në pikëpyetje edhe observimin e parë.

Së pari, ndërkohë që transferta e pakushtëzuar duket sikur favorizon bashkitë më të varfra, e njëjta gjë nuk mund të thuhet për transfertat e kushtëzuara. Transfertat e kushtëzuara për banor të Grupit të I, janë më të ulta se transfertat e kushtëzuara të grupit të dytë. Bashkitë në Grupin e I, marrin më pak transferta të kushtëzuara sesa bashkitë në Grupin e II. Pjesa e dytë e tabelës konfirmon se përqindja e transfertave të kushtëzuara që shkojnë në Grupin e I, (11%), janë më të ulta se % e popullsisë që jeton në këtë grup. Kjo është e çuditshme, sepse mund të pritej që transfertat e kushtëzuara përgjithësisht të shkonin për bashkitë më të varfra.

Por ky nuk është rasti. Në fakt, bashkitë në grupin e katërt kanë të ardhurat për frymë nga transfertat e kushtëzuara më të larta dhe marrin rreth 32% të transfertave të kushtëzuar pavarësisht faktit se shërbejnë vetëm 20% të popullsisë. Bashkitë e këtij grupi marrin më shumë transferta për frymë - si nga ajo e pakushtëzuar ashtu dhe nga ajo e kushtëzuar – sesa bashkitë e grupit të tretë, pavarësisht faktit se të parat mbledhin më shumë të ardhura.

Këto tregues sugjerojnë se ndërkohë që transferta e pakushtëzuar ka një efekt ekualizuese në sistem, ajo nuk është shume eficiente sepse bashkitë më të varfra të grupit të tretë marrin transferta për frymë më të ulta se bashkitë më të pasura që ndodhen në grupin e katërt. Në të njëjtën kohë, ndarja e transfertave të kushtëzuar duket jo-ekualizuese sepse me përjashtim të Tiranës, këto transferta shkojnë për bashki me të ardhura të vetat për banor relativisht të larta. Duket sikur Tirana është duke mbuluar pjesën më të madhe të kostove të ekualizimit, pasi transfertat e saj për banor janë shumë më të ulta se përqindja e popullsisë që Tirana i shërben. Deri në njëfarë mase, ky fenomen është i domosdoshëm dhe i pritshëm pasi të ardhurat për frymë të Tiranës nga të ardhurat e veta janë shumë të larta. Megjithatë, kur shikohet në kontekstin rajonal, është e pazakontë që të ardhurat totale për frymë të kryeqytetit të jenë më pak se mesatarja e të ardhurave për frymë e 25% bashkive të tjera më të pasura.

Këto rezultate bëhen më të qarta nëse studiojmë Tabelën nr. 2 më poshtë. Në këtë tabelë, Grupet e bashkive janë ndarë sipas popullsisë dhe jo sipas të ardhurave të veta për frymë. Kështu, Grupi i parë në këtë tabelën përmban 15 bashkitë më të vogla në terma të popullsisë, dhe grupi i katërt ka 15 bashkitë më të mëdha. Kjo renditje ndryshon në mënyrë radikale përbërjen e grupeve krahasuar me Tabelën nr. 1, sikurse mund të evidentohet nga përqindja e popullsisë që jeton në çdo grup.


një nga ndryshimet thelbësore në raport me tabelën e mëparshme është fakti se të ardhurat e veta për banor të bashkive janë jashtëzakonisht të ngjashme, dhe se bashkitë në grupin e tretë, mbledhin faktikisht më pak të ardhura për frymë se bashkitë në grupet e tjera. Kjo nënkupton që nuk janë një lidhje të fortë midis madhësisë së një bashkie dhe të ardhurave të veta që ajo mbledh. Nga ana tjetër, ka disa bashki të vogla të cilat kanë të ardhura të veta të kënaqshme, dhe po ashtu ka një numër bashkish të mëdha të cilat nuk kanë të ardhura të veta të kënaqshme. Për më tepër, mund të ketë një grup bashkish të një madhësie mesatare (Grupi i III), me popullsi prej 20-40.000 banorë që kanë bazë të taksueshme mjaft të dobët. Mungesa e një lidhej të drejtë ndërmjet popullsisë dhe mundësisë për të mbledhur të ardhura të vetat është e pazakontë, pasi në shumicën e vendeve, ka një korrelacion të fortë midis popullsisë së vogël, elementëve ruralë dhe aftësisë së dobët për të mbledhur të ardhura.

Tabela 2: Të ardhurat vendore për banor, sipas grupeve, të renditura sipas popullsisë, 2016.

Grupet

Pop. në Grup

Pop. mesat.

Të ardh. Veta

Taksa të ndara

Transf. Pakusht.

Transf. Kushtëz.

Të ardh. totale

% e totalit ne raport

me Gr. e 4t.

Gr. I 121,480 8,099 4,757 232 12,735 11,454 29,178 2.08

Gr. II 312,190 20,813 4,829 495 8,325 6,316 19,965 1.42

Gr. III 464,382 30,959 3,639 304 7,449 6,654 18,046 1.29

Gr. IV 1,344,664 89,644 4,274 329 6,046 3,385 14,034 1.00

Tirana 557,422 557,422 13,023 504 4,326 1,254 19,107 1.36

Total 2,800,138 45,904 5,993 374 6,481 4,180 17,028 1.21

Grupet

Pop. në Grup

% e pop. % të ardh.

veta % Taks. të ndara

% e Transf.

Pakusht.

% e Transf.

Kushtëz.

% Të ardh. totale

Raporti i % së pop. / % e

të ardh.

Gr. I 121,480 4% 3% 3% 9% 12% 7% 1.7

Gr. II 312,190 11% 9% 15% 14% 17% 13% 1.2

Gr. III 464,382 17% 10% 14% 19% 26% 18% 1.1

Gr. IV 1,344,664 48% 34% 42% 45% 39% 40% 0.8

Tirana 557,422 20% 43% 27% 13% 6% 22% 1.1

Total 2,800,138 100% 100% 100% 100% 100% 100% 1.0

Tre grupet me bashkitë më të vogla marrin të ardhura për frymë më të larta si nga transferta e pakushtëzuar ashtu edhe nga ajo e kushtëzuar, në raport me bashkitë në grupin e katërt, pavarësisht faktit se të ardhurat për frymë të grupit të katërt janë më të ulta se ato të dy grupeve të para. Në grupet me popullsi të vogël transfertat që ato marrin janë më të larta se përqindja e popullsisë që ato shërbejnë. Ndërkohë e kundërta qendror për grupin e katërt dhe për Tiranën. E thënë ndryshe, tre grupet e para të bashkive, në të cilat jeton rreth 32% e popullsisë, marrin rreth 42% të transfertës së pakushtëzuar dhe rreth 55% të transfertave të kushtëzuara. Nga ana tjetër, rreth 48% e popullsisë që jeton në grupin e katërt të bashkive dhe 20% e popullsisë që jeton në Tiranë, marrin respektivisht 45% dhe 13% të transfertës së pakushtëzuar dhe 6% të transfertave të kushtëzuara.

Në përfundim, ndarja e transfertave të pakushtëzuara dhe të kushtëzuara në Shqipëri, favorizon fuqimisht bashkitë me popullsi të vogël – pavarësisht nëse janë të varfra apo jo – në raport me


bashkitë më të mëdha. Në njëfarë mase kjo është e justifikueshme. Bashkitë me popullsi më të ulët kanë edhe dendësi më të ulët. Dhe kostot për njësi të ofrimit shërbimit në bashkitë me dendësi më të ulët, zakonisht janë shumë më të larta se kostot për njësi në bashki me dendësi mesatare, edhe pse është jashtëzakonisht e vështirë të matet me saktësi se sa më të larta.14

Sistemi i transfertave ndërqeveritare në Shqipëri është i pazakontë në këndvështrimin e favorizimit të njësive vendore të vogla. Për shembull, në Serbi, katër qytetet më të mëdha kishin të ardhura për banorë rreth 7 herë më të larta se ato në grupin e parë të bashkive në vitin 2002. Për më tepër, edhe pse në sistemin e ekualizimit u bënë mjaft përmirësime në vitin 2006, distanca ndërmjet grupeve të bashkive më të pasura dhe më të varfra mbeti në raportet 3 me 1, një distancë e cila u zgjerua sërish në fund të dekadës.15 Në të njëjtën mënyrë, në 2010, Shkupi, kryeqyteti i Maqedonisë, kishte të ardhura për frymë rreth 3 herë më të larta se mesatarja e të ardhurave të të gjitha njësive vendore të tjera, ndërkohë që të ardhurat për frymë të njësive vendore në grupin e katërt, ishin 5 herë më të larta se të ardhurat e bashkive të grupit të parë.16. Së fundmi, në Gjeorgji, kryeqyteti Tbilisi merr rreth 50% të të ardhurave të sistemit financiar ndërqeveritar – duke përfshirë edhe 50% të transfertës ekualizuese – pavarësisht faktit se vetëm 30% e popullsisë jeton në kryeqytet.17

Megjithatë, thelbi i diskutimit nuk është që Shqipëria të fillojë të imitojë atë që ndodh në vende të tjera. Përkundrazi, në shumë drejtime Shqipëria duhet të përgëzohet për angazhimin e saj drejt ekualizimit. Në të njëjtën kohë, favorizimet për bashkitë e vogla – pavarësisht aftësisë së tyre për të mbledhur të ardhura – që mund të evidentohen në ndarjen e transfertave të pakushtëzuara dhe të kushtëzuara, do duhej të rishikoheshin.

Tabela nr. 3 më poshtë, tregon përbërjen e të ardhurave të veta, të ndara sipas grupeve të bashkive, të renditura sipas të ardhurave totale për banor. Sikurse mund të pritet, të ardhurat për frymë të të gjitha llojeve - me përjashtim të tarifave për zënien e hapësirës publike në Grupin e dytë – rriten nga grupi i parë tek grupi i katërt dhe tek Tirana. Të ardhurat për frymë të grupit të katërt janë rreth

14 Për referencë më të saktë mbi tendencën e bashkive me dendësi të ulët për të pasur kosto për njësi më të larta, dhe vështirësitë e matjes së

këtyre diferencave, mund të konsultohet artikulli: J. Kim and J. Lotz (eds), Measuring Local Government Needs, The Korea Institute of Public Finance and the Danish Ministry of Social Welfare, Copenhagen 2008. Zakonisht argumentohet se kostot për njësi të ofrimit të shërbimeve kanë një shpërndarje në formën e U-së në raport me dendësinë e popullsisë së tyre, me kostot më të larta në bashkitë me dendësi më të ulët dhe më të lartë, dhe kosto më të moderuara për bashkitë me dendësi mesatarisht të moderuar. Shiko, “Hyrje”, tek Kim dhe Lotz. f. 1-12).

15 Për referencë: Tony Levitas, Reforming Serbia’s Intergovernmental Finance System, Serbia Local Government, in Journal of Public Administration (Volume 28, Spring 2005) pp. 149-178; dhe Levitas, The Effects of the Suspension of the Law on Local Government Finance on the Revenue and Expenditure Behavior of Local Governments in Serbia: 2007-2009, Serbian Quarterly Economic Monitor, Winter 2010) p. 1-28

16 Për referencë: Tony Levitas, Local Government Finances in Macedonia Today: Possible Reforms for Tomorrow, IDG Working Paper, Urban Institute, May 2010, pp 1-39

17 Për referencë: Towards Improving the Efficiency and Equity of Georgia’s Intergovernmental Finance System, USAID/TetraTech, July 2016, pp 1-45. Në Gjeorgji, favorizimi i fortë për kryeqytetin Tbilisi kombinohet me një favorizim po aq të fortë për njësi vendore të vogla në zona malore. Të marra së bashku, këto dy lloj favorizimesh po diskriminojnë dhe dobësojnë financiarisht bashkitë me madhësi mesatare ku jeton edhe pjesa më e madhe e popullsisë. Kjo bën që Gjeorgjia të ketë të dy shembujt më negative të mundshëm.


4 herë më të larta se të ardhurat e grupit të parë. Popullsia mesatare e bashkive në grupin e tretë dhe të katërt është gjithashtu më e lartë se ajo e bashkive në grupin e parë dhe të dytë. Megjithatë, korrelacioni ndërmjet madhësisë së popullsisë dhe aftësisë për të mbledhur të ardhura nuk është i qartë, sepse bashkitë më të mëdha të grupit të tretë (me popullsi mesatare prej 54.000 banorë) mbledhin më pak të ardhura të vetat sesa bashkitë më të vogla të përfshira në grupin e katërt (me popullsi mesatare prej 38.000 banorësh). Sërish, disa bashki më të vogla janë duke marrë më shumë transferta se përqindja e tyre e popullsisë, ndërkohë që disa bashki më të mëdha marrin më pak.

Tabela 3: Përbërja e të ardhurave të veta në vitin 2016, sipas grupeve të ndara sipas të ardhurave të veta për frymë.

Grupet Popullsia

Taksa e pasurisë

Taksa të tjera

Tarifa për Shërbimet

vendor

Tarifa për hapësirën publike

Tarifa Administr.

Të ardhurat e veta

Gr. I 396,272 326 417 296 34 418 1,491 Gr. II 470,737 799 804 656 158 530 2,948 Gr. III 807,183 1,134 1,199 767 96 906 4,102 Gr. IV 568,524 1,778 2,662 1,078 237 1,400 7,157 Tirana 557,422 2,737 5,338 2,861 539 1,511 12,987 Total 2,800,138 1,413 2,143 1,162 215 995 5,927

Tabela nr. 4 më poshtë, paraqet shpenzimet për frymë të bashkive, pa transfertat e kushtëzuara, të ndara sipas klasifikimit ekonomik, të organizuara në grupe mbi bazën e shpenzimeve për banor, pa transfertat e kushtëzuara. Sikurse mund të evidentohet nga Tabela, rreth 55% e popullsisë jeton në dy grupet e para, me shpenzimet për banorë më të ulta, ndërkohë që vetëm 7% e popullsisë jeton në grupin e katërt të bashkive, ku shpenzimet janë afër niveleve të Tiranës. Shpenzimet e larta për investime të këtij grupi të përbërë prej bashkish të vogla, vijnë si rezultat i faktit se këto bashki mbledhin të ardhura të vetat më të larta se mesatarja dhe përfitojnë nga transferta të pakushtëzuara të bollshme. Shpenzimet e ulta për investime të dy grupeve të para mund të vijnë se pasojë e faktit që mjaft bashki, relativisht të mëdha, mbledhin të ardhura me të ulta se mesatarja dhe përftojnë transferta të pakushtëzuara më pak të bollshme.

Tabela 4: Përbërja e shpenzimeve të vendore për frymë, të ndara në grupe bashkish, të renditura sipas shpenzimeve për frymë, (pa transfertat e kushtëzuara), 2016.

Grupet Pop.

% e Pop.

Pagat e personelit

Të mira dhe

shërbime

Shpenz. të tjera

operative Investime

Shpenz. Totale

Investimet si % e Totalit

Gr. I 812,777 29% 4,242 2,264 557 1,826 8,891 21%

Gr. II 741,150 26% 5,304 3,023 823 2,345 11,495 20%

Gr. III 492,524 18% 6,296 3,556 1,023 2,925 13,801 21%

Gr. IV 196,265 7% 8,920 4,397 1,072 5,367 19,755 27%

Tirana 557,422 20% 6,054 5,908 1,570 7,962 21,494 37%

Total 2,800,138 100% 5,573 3,567 947 3,626 13,714 26%

Duke parë përpara, në vitin 2018, parashikimet shtesë të formulës së transfertës së pakushtëzuar do duhej të rishikoheshin ose më mirë të eliminoheshin plotësisht. Në të njëjtën kohë, koeficientet


e tjerë që përcaktojnë ndarjen e fondeve në formulë – sidomos koeficientet e popullsisë dhe pasurisë relative (të bazuar në të ardhurat për frymë të taksave të ndara), do duhej të përcaktoheshin mirë. Në kryerjen e simulimeve për përcaktimin e këtyre koeficienteve, MF do duhej të mbante në konsideratë analizën e mësipërme dhe të rregullojë formulën në mënyrë të tillë që të bëjë një ndarje më eficiente të fondeve, dhe për aq sa është e mundur të bëjë një lëvizje të fondeve drejt bashkive relativisht të mëdha por me kapacitet fiskal të ulët. Në të njëjtën mënyrë, objektivat, rregullat dhe raportimi i transfertave të kushtëzuara – në veçanti ato nga FZHR – do duhej të studioheshin mirë për të përcaktuar nëse fondet janë ndarë në mënyrë të atillë që ti shërbejnë për mirën më të madhe numrit më të madh. Këtyre çështjeve do t’u rikthehemi në kapitullin e konkluzioneve të këtij raporti.


6. LIGJI PËR FINANCAT E

VETËQEVERISJES VENDORE

DHE EFEKTI I TIJ MBI

BUXHETET VENDORE

Miratimi i Ligjit për Financat e Vetëqeverisjes Vendore (LFVV), përbën një arritje të jashtëzakonshme në përpjekjet e Shqipërisë për të krijuar një sistem financiar ndërqeveritar të përshtatshëm, të drejtë dhe transparent. Arritjet kryesore të këtij Ligji mund të përmblidhen si më poshtë:

Stabilizimi i transfertës së pakushtëzuar: Ligji parashikon që madhësia e transfertës së pakushtëzuar që financon funksionet e bashkive, të caktohet në nivelin prej jo më pak se 1% të PBB-së, dhe jo më pak se transferta e ndarë faktikisht një vit më parë. Për rrjedhojë, dhe për herë të parë, burimi kryesor i financimit të bashkive do të bëhet i parashikueshëm nga viti në vit dhe do të rritet me rritjen e ekonomisë. Kjo do t’u krijojë mundësinë bashkive që të kenë më shumë parashikueshmëri për buxhetet e tyre dhe të mund të planifikojnë dhe zbatojnë buxhetet, sidomos investimet, për periudha kohore shumë-vjeçare. Nga ana tjetër do të stabilizojë edhe sistemin financiar ndërqeveritar në mënyrë të tillë që të lejojë MF-në që të lehtësojë kufizimet aktuale mbi huamarrjen vendore.

Kritere të reja për ndarjen e transfertës së pakushtëzuar: konsolidimi territorial i 373 njësive vendore në 61 bashki kërkonte përcaktimin e kritereve të reja për ndarjen e transfertës së pakushtëzuar. Këto kritere të reja ishin të nevojshme sepse ato të vjetrat bazoheshin kryesisht në ndarjen ligjore ndërmjet bashkive dhe komunave, një ndarje e cila me reformën territoriale thjesht nuk ekzistonte më. Por këto kritere të reja u hartuan edhe me objektivin për të përmirësuar transparencën dhe drejtësinë e transfertës nëpërmjet:

• Ndryshimit të bazës së llogaritjes së ndarjes nga popullsia sipas gjendjes civile dhe duke iu afruar më shumë Census-it të vitit 2011.

• Ndryshimin e koeficienteve që kishin të bënin me “matësit” e shpenzimeve më të larta se mesatarja si p.sh., “terren malor / jo-malor”, dhe matësi akoma më pak transparent i “vështirësisë financiare”, dhe kalimi në një matës të vetëm “dendësi e popullsisë”;


• Vendosjen e sistemit të ekualizimit të transfertës së pakushtëzuar në taksat e ndara, në mënyrë që të mos dekurajohej mbledhja e të ardhurave të veta të bashkive.

Në vitin 2016 dhe 2017, ndarja e transfertës së pakushtëzuar nuk u bazua plotësisht në këto kritere të reja. Kjo sepse pa një rritje të konsiderueshme të madhësisë së transfertës që do të ndahej me formulë, do të kishte pasur disa bashki që do të kishin pësuar rënie të konsiderueshme të transfertës pasi ishin trajtuar në mënyrë preferenciale, sipas kritereve të formulës së vjetër. Në këtë kuadër, MF vendosi disa kritere shtesë “hold-harmless”, të cilat lidhin madhësinë e transfertës për vitin aktual me transfertën e vitit të mëparshëm. Për rrjedhojë, kriteret e reja nuk mundën të tregonin plotësisht efektet e tyre.

Me miratimin e LFVV, jo vetëm që kriteret e formulës së re u përcaktuan në ligj, por edhe madhësia e transfertës së pakushtëzuar u rrit duke u lidhur me nivelin prej 1% të PBB-së. Për rrjedhojë, është plotësisht e mundur që të eliminohen kriteret shtesë të vendosura nga MF në vitin 2016. Megjithatë, para se të futet në fuqi sistemi i ri i transfertës mbi bazën e 1% të PBB-së, politikëbërësit do duhej të rishikonin koeficientet për dendësinë e popullsisë dhe ekualizimin që do të përdoren për transfertën e pakushtëzuar në vitin 2018. Këto koeficiente duhet të vendosen në mënyrë të tillë që të rrisin eficiencën e transfertës së pakushtëzuar duke çuar më tepër fonde drejt bashkive me kapacitet fiskal më të ulët, ( të matur mbi bazën e të ardhurave për frymë nga taksat e ndara), ndërkohë që nuk duhet të penalizojë ato që rrisin të ardhurat e veta të tyre. Në të njëjtën kohë do duhej të çonte më shumë fonde drejt bashkive që kanë dendësi popullsie më të lartë, por kapacitet fiskal të ulët – të matur mbi bazën e taksave të ndara për banor.

Rritja e rolit të taksave të ndara në sistemin financiar ndërqeveritar: Ligji e rrit rolin e taksave të ndara në sistemin financiar ndërqeveritar, duke u dhënë bashkive 2% të të ardhurave nga Tatimi mbi të Ardhurat Personale (TAP) të mbledhura ën territorin e bashkisë, dhe duke zgjeruar nga 18 në 25% pjesën e të ardhurave nga Taksa e Automjeteve që u shkon bashkive. Këto rregullime të taksave të ndara do të rrisin të ardhurat vendore ndërkohë që dot ë forcojnë edhe sistemin e ekualizimit fiskal duke rritur madhësinë e fondit mbi bazën e të cilit llogariten ekualizimit, pa prishur incentivat për mbledhjen e të ardhurave të veta. Rritja potenciale në të ardhmen e pjesës së TAP që do u kalojë bashkive do të krijojë incentiva më të drejtpërdrejtë për kryetarët e bashkive për të promovuar krijimin e vendeve të reja të punës dhe harmonizimin e interesave të qeverisjes qendrore dhe asaj vendore në luftën kundër ekonomisë informale.

Identifikimi i taksës mbi pasurinë e paluajtshme si taksa më e rëndësishme vendore: Ligji e bën taksën mbi pasurinë e paluajtshme taksën më të rëndësishme vendore dhe burimin kryesor të të ardhurave të veta vendore. Ligji rregullon aftësinë e bashkive për të vendosur taksa të përkohshme të cilat bien më së shumti mbi bizneset, duke kërkuar që këto të vendosen në përpjesëtim me taksën e pasurisë. Ligji gjithashtu specifikon që tarifat për shërbimet publike duhet të lidhen drejtpërsëdrejti me koston e ofrimit të shërbimit për të cilin vendosen, dhe për aq sa është e mundur barra fiskale të ndahet ndërmjet përfituesve të shërbimit mbi bazën e konsumit të tyre të këtyre shërbimeve. Këto parashikime duhet të rrisin vullnetin e bashkive për të investuar në


modernizimin e taksimit të pasurisë dhe për të harmonizuar nivelet e tarifave me kostot e shërbimeve. Eventualisht mund të ndihmojnë që të përmirësohet ndarja e barrës fiskale nga bizneset tek familjarët. Gjithashtu shpresohet që këto parashikime të forcojnë lidhjen midis taksave vendore dhe përgjegjshmërisë politike, ndërkohë që përmirësojnë mjedisin e biznesit.

Parimet e reja të menaxhimit financiar: Ligji përcakton parime të reja për menaxhimin financiar në nivel vendor. Ndër këto përmendim standardet e reja për planifikimin, zbatimin, raportimin dhe auditimin e buxhetit, dhe ato për identifikimin dhe menaxhimin e situatave të vështirësive financiare. Të marra së bashku, këto standarde të reja duhet të: përmirësojnë qëndrueshmërinë dhe transparencën e hartimit dhe zbatimit të buxhetit dhe vendosjen arbitrare të taksave dhe tarifave; të ndihmojnë në zgjidhjen e situatave ku bashkitë kanë akumuluar detyrime financiare të papërballueshme dhe për të parandaluar që këto situata të përsëriten në të ardhmen; dhe të ndihmojnë në uljen e keq-menaxhimit dhe shpërdorimit financiar dhe fiskal.

Transferimi i funksioneve të reja tek bashkitë: LVV ka eliminuar kategorinë e funksioneve të ndara ndërkohë që ka shtuar përgjegjësitë e bashkive në fushën e mbrojtjes nga zjarri, arsimin parashkollor, ujitjen dhe kullimin dhe mbrojtjen e pyjeve si funksione të veta vendore. Por sipas LFVV këto funksione do të financohen nëpërmjet transfertave specifike (dhe jo transfertës së pakushtëzuar), për të siguruar që bashkitë që kanë institucionet e nevojshme për të ofruar këto shërbime të vazhdojnë të marrin financime të mjaftueshme për to. Këto janë parashikime të vështira, por nga ana tjetër rrisin rolin e bashkive në ofrimin e shërbimeve publike. Grafiku nr. 19 më poshtë, tregon rritjen e transfertave – pa transfertat e kushtëzuara – që pritet të vijnë si pasojë e zbatimit të LFVV në vitet në vijim. Projeksionet janë bazuar mbi hipotezën që transfertat specifike, transferta e pakushtëzuar dhe taksat e ndara të rriten në linjë me parashikimet e LFVV dhe Kuadrit Makroekonomik dhe Fiskal të Qeverisë. 18

18 Vendim i Këshillit të Ministrave nr. 47, datë 25.01.2017, “Mbi miratimin e Kuadrit Makroekonomik dhe Fiskal për periudhën 2018-2020


Grafiku nr. 19: Projeksionet për rritjen e transfertave nga LFVV.

Grafiku nr. 20, paraqet një projeksion të të ardhurave vendore në vitet në vijim, ku janë integruar edhe parashikimet e Qeverisë për FZHR (nën Ministrinë e Zhvillimit Urban), për periudhën 2018-2020, dhe duke projektuar një rritje vjetore prej rreth 10% në të ardhurat e veta vendore. Të marra së bashku, këto ndryshime pritet të sjellin një rritje prej 13% në të ardhurat e përgjithshme vendore brenda 2020, nëse qeveria i mbahet parashikimeve të veta, përfshirë ato për transfertat e kushtëzuara. Kjo pritet të sjellë një përmirësim të ndjeshëm në pozitën financiare të bashkive.

Grafiku nr. 20: Projeksionet e të ardhurave të përgjithshme vendore në periudhën afatmesme.

14.0 12.9 11.2 11.6 11.6 12.2 13.3 12.5 13.0 13.0 13.8 14.5 16.0

2.53.3 3.8

3.5 6.0

6.7

7.07.0

7.0

14.0 12.9

11.2 11.6 11.6 12.2 13.3 12.5

19.0

22.2

24.826.2

27.4

-

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 (P) 2019 (P) 2020 (P)Transferta Specifike Rritja e të ardhurave nga Taksa e Automjeteve (LFVV)Rritja e të ardhurave nga TAP (LFVV) Rritja e Transfertës së Pakushtëzuar nga LFVVMbështetja e 2017 Transferta e Pakushtëzuar pa LFVVTransfertat me LFVV, pas 2018

9.1 9.0 11.5 10.415.6 17.1 18.9 20.7 22.8

10.3 12.113.4 12.3

13.215.5

17.118.3

19.5

4.2 4.23.3 3.8

2.22.2

3.53.6

3.6

7.08.3

9.6 10.811.7

9.5 3.53.0

3.06.0 6.7 7.07.0

7.02.02.0

2.0

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018* 2019* 2020*Të ardhurat e Veta Transferta e PakushtëzuarTaksat e Ndara Transfertat e Kushtëzuara (+FZHR)Transfertat Specifike për Funksionet e Reja Transferta të Kushtëzuara nga Ministritë e Linjës


7. HAPAT NË VIJIM

Konsolidimi Territorial dhe miratimi i Ligjit për Vetëqeverisjen Vendore dhe Ligjit për Financat e Vetëqeverisjes Vendore përbëjnë arritje të rëndësishme në përpjekjet e Shqipërisë për të krijuar njësi vendore që janë në gjendje tu përgjigjen nevojave dhe preferencave të qytetarëve të tyre. Për të përmbushur premtimet e tyre, ligjet duhet të zbatohen me efikasitet dhe koherencë. në të njëjtën kohë, qeveria Shqiptare duhet të mendojë për një strategji kombëtare për të përmirësuar përdorimin dhe efektivitetin e taksës mbi pasurinë e paluajtshme dhe të marrë masa që ndarja e transfertave të kushtëzuara të bazohet më pak konsiderata politike dhe më shumë në nevojat objektive të bashkive, sido që të përcaktohen ato. Në vijim, paraqiten disa nga sfidat kryesore të cilat mbeten për tu adresuar.

Përgatitja, negocimi dhe ndarja e transfertës së pakushtëzuar: Sikurse përmendur më herët, në vitin 2015, MF zhvilloi një formulë të re për ndarjen e transfertës së pakushtëzuar për 16 bashkitë e reja. Parimet kryesore të kësaj formule u vendosën më pas në LFVV. Megjithatë, në vitin 2016 dhe 2017, MF e zbatoi këtë formulë por duke i shtuar disa kritere shtesë që mbanin të lidhur transfertën e ndarë me transfertën e vitit të mëparshëm.

Këto kritere shtesë nuk duhet të aplikohen në vitin 2018, sidomos për arsyen sepse do të jetë hera e fundit në të ardhmen e afërt, që do të ketë një rritje të konsiderueshme të transfertës së pakushtëzuar që mund të mbulojë efektet e rialokimit të fondeve sipas kritereve fillestare të formulës së re. Për më tepër duhet specifikuar se, ndërkohë që kriteret fillestare janë të përfshira në ligj, i takon MF dhe Parlamentit që – pas konsultimit me Këshillin Konsultativ Qeverisje Qëndrore dhe Vetëqeverisje Vendore – të përcaktojnë disa nga koeficientet dhe kufijtë që influencojnë ndarjen finale të transfertës, në veçanti të parashikimeve për dendësinë e popullsisë dhe të ekualizimit. Kështu, është e rëndësishme që sa më shpejt të jetë e mundur të fillojë puna mbi strukturën finale të formulës. Përgjatë këtij procesi, si përfaqësuesit e MF-së ashtu edhe ata të Qeverisjes Vendore duhet të kuptojnë mirë problemet me ndarjen aktuale të formulës dhe të kenë të qarta objektivat që duan të arrijnë. Përpjekjet mund të fokusohen edhe në drejtim të lëvizjes së fondeve nga bashkitë e vogla por me kapacitete fiskale të mëdha drejt disa nga bashkitë më të mëdha por që kanë kapacitet fiskal më të ulët.

Ndarja e të ardhurave nga taksat e ndara sipas origjinës: LFVV përcakton se bashkitë do të marrin 2% të të ardhurave nga TAP dhe 25% të të ardhurave nga taksa e automjeteve të gjeneruara në territorin e tyre. Deri më sot, MF-ja nuk ka pasur arsye të shqetësohet për origjinën bashkiake të TAP-it, por thjesht që kompanitë t’ua mbanin punonjësve dhe ta paguanin atë pranë drejtorisë rajonale tatimore. Ndarja e TAP-it sipas origjinës kërkon që të shikohet në data-bazën e TAP-it dhe të nxirret informacion në lidhje me rezidencën e të punësuarve. Teknikisht kjo është e mundur,


por MF-ja duhet të fillojë shpejt punën në këtë drejtim nëse taksa do të ndahet mbi bazë të origjinës në vitin 2018.

Në të njëjtën mënyrë, ndërkohë që 18% e të ardhurave nga taksa e automjeteve u është transferuar njësive vendore mbi bazën e origjinës, Drejtoritë Rajonale të Transportit Rrugor nuk kanë bërë shumë transparencë në drejtim të regjistrimit të taksës. Për rrjedhojë, janë ngritur shqetësime mbi faktin nëse bashkive u transferohet realisht “pjesa që u takon”, të cilat janë shoqëruar edhe me tensione institucionale ndërmjet njësive vendore, MF dhe Drejtorive Rajonale të Transportit Rrugor. Për të evituar këto tensione në të ardhmen, duhet të përcaktohen procedura të qarta dhe transparente për regjistrimin e taksës nga MF, Drejtoritë Rajonale Tatimore dhe njësitë e qeverisjes vendore.

Përgatitja e standardeve të reja për buxhetimin, raportimin financiar dhe për monitorimin dhe zgjidhjen e situatave të vështirësive financiare: LFVV u kërkon bashkive që të përmirësojnë praktikat e tyre të menaxhimit financiar publik në harmoni me udhëzimet, procedurat dhe format që do të zhvillohen nga MF (dhe Kontrolli i Lartë i Shtetit). Këto standarde të reja lidhen me parashikimin e të ardhurave, formate për raportimin e tatimpaguesve, detyrimeve tatimore dhe lehtësimet fiskale, formate për tu plotësuar nga ministritë e linjës dhe bashkitë për të raportuar ndarjen dhe përdorimin e transfertave të kushtëzuara për investime; parimet dhe procedurat për hartimin, zbatimin dhe raportimin e buxhetit; parimet dhe procedurat për auditimin e jashtëm të bashkive nga Kontrolli i Lartë i Shtetit dhe auditues të jashtëm privatë etj. Zhvillimi i këtyre udhëzimeve dhe formateve duhet të bëhet në bashkëpunim me Këshillin Konsultativ ndërmjet Qeverisjes Qendrore dhe Vetëqeverisjes Vendore, në mënyrë që të sigurohet zbatimi i tyre dhe përmirësimi real i praktikave të menaxhimit financiar nga ana e bashkive. Zbatimi i të gjitha këtyre udhëzimeve nga ana e bashkive varet plotësisht nga kapacitetet njerëzore në nivel vendor dhe qendror njëkohësisht.

Nenet 56-59 të LFVV përcaktojnë procedura për identifikimin e njësive vendore që përballen me vështirësi në përballimin e detyrimeve financiare dhe rrezikojnë të kalojnë në paaftësi paguese. Këto procedura kërkojnë që MF të monitorojë detyrimet financiare të prapambetura të bashkive. Në këtë kuadër, MF do duhet të zhvillojë një sistem dhe formate për paralajmërimin dhe raportim e gjendjes financiare në të tilla raste. Në të njëjtën kohë, këto parashikime kërkojnë që bashkitë të cilat kanë detyrime të prapambetura mbi një nivel të caktuar, të hartojnë plane financiare për rimëkëmbjen nga situata e vështirësive, dhe që MF të jetë në gjendje të monitorojë zbatimin efektiv të këtyre planeve.

Të gjitha këto janë risi të plota, dhe shoqërohen me disa rreziqe. Për më tepër, duke iu referuar zyrtarëve të vetë MF-së, një numër i caktuar bashkish është tashmë në fazën e parë dhe të dytë të vështirësive financiare (detyrimet e prapambetura janë më shumë se 25% e buxhetit të tyre vjetor), dhe ka pesë ose gjashtë bashki të cilat mund të ndodhen në fazën e tretë të vështirësive financiare, (me detyrimet e prapambetura që tejkalojnë 80% të buxhetit vjetor). Nëse parashikimet e LGFL-së do të zbatohen, këto bashki, në bashkëpunim me MF duhet të hartojnë dhe zbatojnë plane të


rehabilitimit financiar. Këto plane janë pothuajse gjithmonë problematike sepse ato kufizojnë përkohësisht pavarësinë financiare të njësive të vetëqeverisjes vendore të zgjedhura në mënyrë demokratike. Për të siguruar që këto parashikime të shoqërohen me sa më pak konflikte, udhëzimet për këto çështje duhet të përgatiten me kujdes dhe po me aq kujdes t’u shpjegohen të gjithë grupeve të interesit. Në këtë kuadër, puna në drejtim të këtyre akteve nënligjore duhet të fillojë sa më shpejt si brenda MF-së ashtu edhe brenda Këshillit Konsultativ. Për më tepër, sistemi nuk mund të bazohet plotësisht mbi vetë-deklarime dhe MF-ja duhet të marrë masa për të monitoruar periodikisht nëse bashkitë janë duke krijuar angazhime buxhetore në harmoni me të ardhurat.

Harmonizimi i legjislacionit sektorial me transferimin e funksioneve të reja dhe rregullat për transfertat e specifike: Ligji për Vetëqeverisjen Vendore u ka transferuar bashkive përgjegjësi të rëndësishme në fushën e arsimit parashkollor, mbrojtjes nga zjarri, ujitjes dhe kullimit, dhe pyjeve të cilat konsiderohen si funksione të veta vendore. Si funksione të veta vendore, bashkitë duhet të jenë të lira ti menaxhojnë këto funksione si të mendojnë më mirë. Në të njëjtën mënyrë, kostot e këtyre funksioneve do duhej të mbuloheshin nga të ardhurat e përgjithshme të bashkive. Por ndërkohë që ky mund të jetë objektivi final, do të duhet kohë që të kthehet në realitet.

Ka dy arsye për këtë. Së pari, ndërkohë që ligji i ka transferuar këto përgjegjësi si funksione të veta vendore, ato vazhdojnë të rregullohen edhe nga legjislacioni sektorial dhe udhëzime të ministrive. Disa nga këto rregullime qëndrore të sektorit do të vazhdojnë të jenë të nevojshme për të siguruar që bashkitë të ofrojnë shërbimet në përputhje me një minimum standardesh. Megjithatë, legjislacioni aktual sektorial do të duhet të rishikohet në mënyrë që bashkive tu jepet më shumë autonomi menaxheriale. Gjetja e balancës ndërmjet autonomisë vendore dhe standardeve të përcaktuara nga qeveria qendrore nuk është punë e thjeshtë. Minimalisht kjo do të kërkojnë diskutime intensive ndërmjet ministrive përgjegjëse për rregullimin e atyre sektorëve dhe bashkive të cilat do të ofrojnë këto shërbime.

Arsyeja e dytë është më komplekse, dhe do ta vështirësojë punën e përcaktimit të standardeve për funksionet e decentralizuara rishtazi. Thelbi i problemit është fakti se shpërndarja gjeografike e resurseve fizike dhe njerëzore që ofrojnë këto shërbime nuk është uniforme në të gjithë vendin. Për shembull, ka vetëm 49 stacione të mbrojtjes nga zjarri dhe jo 61. Kjo do të thotë se ndërkohë që mbrojtja nga zjarri është transferuar si funksion i veti vendor, jo të gjitha bashkitë kanë mjetet e nevojshme për ofrimin e këtyre shërbimeve. Në të njëjtën mënyrë, përqindja e fëmijëve në moshë kopshti që kanë akses në sistemin parashkollor ndryshon nga bashkia në bashki, sepse qeverisja qendrore nuk ka qenë në gjendje të ndërtojë dhe të vërë në punë kopshte kudo që ato nevojiten.

Për rrjedhojë, ka një tension ndërmjet transferimit të funksioneve tek të gjitha bashkitë si funksione të veta vendore, dhe realitetit që vetëm disa nga këto bashki kanë infrastrukturën dhe stafin e nevojshëm për t’i ofruar realisht këto shërbime. Për më tepër, ky tension shfaqet edhe në një dilemë financiare: nëse të gjitha bashkitë duhet të ofrojnë shërbimet e reja sipas disa standardeve minimale të përcaktuara nga qeveria qendrore, atëherë të gjitha bashkitë duhet të marrin fondet e nevojshme.


Por dhënia e këtyre burimeve të gjitha bashkive është jashtëzakonisht shumë e kushtueshme sepse këto shërbime nuk janë ofruar në nivele të përshtatshme as më parë – ose të paktën, nuk janë ofruar në të gjithë territorin.

Megjithatë, problemi mbetet edhe nëse qeveria bën një ndarje të thjeshtë të të gjitha fondeve që shpenzonte më parë për ofrimin e këtyre shërbimeve tek të gjitha bashkitë, sipas një kriteri si p.sh., numri i banorëve, apo numri i fëmijëve në moshë për sistemin parashkollor. Në këtë rast, bashkitë që kanë infrastrukturën e nevojshme fizike dhe njerëzore për të ofruar shërbimin do të merrnin më pak fonde se më parë, dhe për rrjedhojë mund tu duhej të mbyllnin disa kopshte. Nga ana tjetër, bashkitë që nuk kanë pasur në territorin e tyre infrastrukturën e nevojshme për funksionet e reja, do të merrnin disa fonde, por gjithsesi të pamjaftueshme për të ofruar shërbimin.

Nuk ka një zgjidhje të thjeshtë për këtë problem, problem i cili haset në shumë reforma decentralizimi në shumë vende të botës. Në Shqipëri, LFVV krijon transfertat e specifike, dhe u jep të gjitha grupeve të interesit kohën e nevojshme për të punuar për një zgjidhje. Këto transferta specifike mundësimin e financimit të funksioneve, me aq fonde sa shpenzoheshin më parë nga qeverisja qendrore, për secilën nga bashkitë ku këto funksione ushtroheshin më parë, pra nga bashkitë në të cilat ndodhet infrastruktura e nevojshme. Nga këndvështrimi i bashkive të tjera kjo nuk është e drejtë pasi edhe ato do duhej të përfitonin fonde për ushtrimin e funksioneve që u janë caktuar me ligj. Nga ana tjetër, transfertat specifike lejojnë vazhdimësinë e funksionit dhe shërbimeve në bashkitë ku ofroheshin më parë nga qeveria qendrore. Megjithatë, ligji e kufizon përdorimin e tyre në vetëm tre vjet. Për rrjedhojë, qeveria qendrore ka 3 vjet kohë për të hartuar dhe zbatuar një plan për tejkalimin e problemeve të shkaktuara nga transferimi tek të gjitha 61 bashkitë e reja, funksione që historikisht janë ofruar (dhe financuar) në vetëm disa prej tyre.

Në disa sektorë, këto plane janë duke u hartuar. P.sh., qeveria qendrore ka marrë angazhimin për të siguruar infrastrukturën e nevojshme fizike për mbrojtjen nga zjarri në një pjesë të mirë të bashkive të reja që nuk e kanë atë. Ky është një fillim i parë, por do të kërkojë jo vetëm ndërtimin e infrastrukturës së re në shumë bashki, por edhe zgjidhjen e problemit se si këto bashki do të financojnë shpenzimet operative në të ardhmen. Tejkalimi i këtyre çështjeve do të kërkojë kombinimin e ekspertizës sektoriale, financiare dhe ligjore dhe angazhimin e vazhdueshëm të Këshillit Konsultativ dhe Shoqatave të Bashkive në Shqipëri.

Forcimi i fuqive fiskale të bashkive: për të përmirësuar eficiencën dhe përgjegjshmërinë e bashkive është shumë e rëndësishme forcimi i lidhjes ndërmjet bashkive dhe elektoratit të tyre nëpërmjet taksimit. Kjo do të kërkojë hartimin e një kuadri koherent politik, ligjor dhe teknologjik për regjistrimin, vlerësimin tatimor, faturimin, mbledhjen dhe zbatimin e detyrueshëm të taksës mbi pasurinë e paluajtshme, si dhe rregulla të tjera që të sigurojnë që taksat dhe tarifat vendore të vendosen në mënyrë të drejtë midis kategorive të ndryshme të tatimpaguesve.

Nën inkurajimin e Fondit Monetar Ndërkombëtar, qeveria Shqiptare është duke konsideruar ngritjen e një kadastre fiskale qendrore, me qëllim lehtësimin e procesit të regjistrimit dhe vlerësimit tatimor të pasurive të paluajtshme. Kjo mund të jetë një ide e mirë, por eksperiencat e


Kosovës dhe Republikës Srpska tregojnë se sistemet e komplikuara teknologjike, apo edhe sistemet qendrore të regjistrimit dhe faturimit të taksës së pasurisë, në vetvete, janë të pamjaftueshme për të sjellë një rritje radikale të të ardhurave. Ndërkohë, eksperienca e Serbisë dhe Malit të Zi sugjeron se mbledhja e kësaj takse mund të përmirësohet ndjeshëm edhe pa kadastra fiskale qendrore, nëse qeveria qendrore është e përgatitur për të mbështetur bashkitë për të administruar këtë taksë, për të ushtruar presion që taksa të përdoret me të vërtetë, dhe për të shpërblyer ato që e përdorin realisht taksën.

Rekomandimi se çfarë rruge duhet të zgjedhë Shqipëria për të përmirësuar kuadrin rregullator të taksës mbi pasurinë, i tejkalon qëllimet e këtij raporti. Megjithatë mund të ngrihen tre çështje të rëndësishme. Së pari, ndërtimi i kuadrit rregullator duhet të bëhet në bashkëpunim të ngushtë me vetë bashkitë nëse kërkohet që ato ta vënë në përdorim vërtet taksën. Së dyti, si qeveria qendrore ashtu dhe bashkitë duhet t’ua sqarojnë tatimpaguesve përse dhe si do të taksohen, nëse pritet që të rritet përputhshmëria tatimore vullnetare. E thënë ndryshe, politikëbërësit në nivel qendror dhe vendor duhet të mbajnë në konsideratë faktin se, ndërkohë që përmirësimet teknologjike në administrimin e taksës janë shumë të rëndësishme, në fund të fundit, taksimi i suksesshëm vendor kërkon një ndryshim po aq të madh në si në kulturën ashtu edhe në administrimin tatimor. Dhe së fundmi, eksperiencat e vendeve të tjera sugjerojnë se ndërkohë që mund të priten përmirësime në të ardhurat vendore nëpërmjet reformave të taksës mbi pasurinë e paluajtshme, këto përmirësime do të kërkojnë vite për tu materializuar, dhe në çdo rast, përmirësimet nuk janë të mjaftueshme për të legjitimuar uljen e transfertave nga qeverisja qendrore.

Reformimi i Fondit për Zhvillimin e Rajoneve: Sikurse kemi specifikuar, pjesa e transfertave të kushtëzuara në sistemin financiar ndërqeveritar në Shqipëri ka qenë mjaft e lartë në 10 vitet e fundit, dhe pothuajse të gjitha qeveritë e kanë përdorur këtë Fond sa për arsye politike aq dhe për arsye zhvillimore.

Në vitet në vijim, madhësia e Fondit për Zhvillimin e Rajoneve mund të ulet, sikurse parashikohet në Vendimin e Këshillit të Ministrave për Miratimin e Kuadrit Makroekonomik dhe Fiskal për periudhën 2018-2020. Bashkitë duhet ta marrin në konsideratë këtë mundësi, dhe të fokusojnë më shumë energji në mbledhjen dhe rritjen e të ardhurave të veta vendore për të mbajtur ritmin e investimeve. Në të njëjtën kohë, Fondi për Zhvillimin e Rajoneve do të mbetet një pjesë e rëndësishme e sistemit financiar ndërqeveritar dhe duhet të merren masa për të siguruar që ndarja e tij te depolitizohet dhe të fokusohet në prioritetet më urgjente të vendit.

Qartësisht Fondi mund të përdoret për të ekualizuar dhe financuar mungesat në resurset dhe infrastrukturën e nevojshme për ofrimin e funksioneve të reja si p.sh., mbrojtja e pyjeve, ujitja dhe kullimi, mbrojtja nga zjarri dhe arsimin parashkollor, në përputhje me parashikimet e Ligjit për Vetëqeverisjen Vendore. Kjo mund të bëhet duke deklaruar qartësisht se ndërtimi i kësaj infrastrukture është prioritet i Fondit, dhe se pjesa më e madhe e tij do të përdoret për të ndërtuar dhe pajisur stacione të mbrojtjes nga zjarri, kopshte dhe çerdhe, në ato bashki që nuk kanë këto


lloj institucionesh, ose që kanë shumë pak, në krahasim ne nevojat për shërbim të popullsisë (p.sh., fëmijë në moshë për sistemin parashkollor).

Në të njëjtën mënyrë, duhet të mbahet në konsideratë përdorimi i Fondit për të mbështetur investimet kritike në furnizimin me ujë, trajtimin e ujërave të zeza, largimin e mbetjeve dhe jo vetëm në rrugë. Në shqyrtimin e këtyre çështjeve, duhet të sigurohet që përdorimi i fondeve të sjellë të mirën më të madhe për numrin më të madh. Kjo nënkupton lëvizjen e fondeve drejt njësive vendore më urbane dhe me dendësi më të lartë të popullsisë për infrastrukturë dhe rrjete, në krahasim me financimin e rrugëve rurale. Së dyti, nënkupton kalimin e fondeve nga bashki e vogla – pavarësisht pasurisë së tyre relative – drejt bashkive më të mëdha që kanë kapacitete fiskale më të ulta, të matura mbi bazën e të ardhurave për frymë nga taksat e ndara.

Përmirësimi i aksesit të bashkive në huamarrjen vendore: duke stabilizuar themelet e sistemit të financave ndërqeveritare, LFVV i bën bashkitë më të besueshme për huamarrjen vendore. Në këtë kuadër, qeveria duhet të konsideroje lehtësimin e kufizimeve të vendosura mbi huamarrjen vendore. Bashkitë që plotësojnë kushtet dhe kriteret për huamarrja duhen lejuar që të përdorin të drejtën që u jep ligji për të marrë hua, ndërkohë që transfertat ndërqeveritare të kushtëzuara duhet të drejtohen më tepër drejt bashkive me kapacitet fiskal të ulët, të matur mbi bazën e të ardhurave për frymë nga taksat e ndara.

Lehtësimi i kujdesshëm i aksesit në huamarrje është i rëndësishëm edhe për arsyen se pengesa e bashkive financiarisht të forta, (si p.sh., Tirana) për të financuar investime të mëdha kapitale nëpërmjet huamarrjes, duket sikur i shtyn ato të ndërmarrin marrëveshje jo-plotësisht transparente ne sektorin privat për të ndërtuar infrastrukturë publike. Këto marrëveshje jo-transparente (PPP të ndërtuara keq) do duhej të kufizoheshin, dhe atje ku është e mundur të zëvendësohen me huamarrje vendore, të bazuar në rregulla të qarta, transparente dhe shumë strikte të menaxhimit të borxhit, shumica e të cilave janë të specifikuara në Ligjin për Huamarrjen Vendore të vitit 2008.19

Në të njëjtën kohë, qeveria duhet të vazhdojë përpjekjet e veta për të ulur borxhin publik, i cili në nivelin aktual prej 71% të PBB-së, është shumë më lart limiteve të vendosura në Traktatin e Maastricht-it të Bashkimit Evropian prej 60%. Është e qartë se niveli i lartë i borxhit publik vazhdon të pengojë mundësitë për huamarrje vendore.

19 Neni 17 dhe 18 i Ligjit nr. 9869, datë 04.02.2008, “Mbi huamarrjen Vendore”.


ANEKS 1: PËRBËRJA E TË

ARDHURAVE VENDORE, TË

RENDITURA SIPAS TË

ARDHURAVE TË VETA PËR

FRYMË

Popullsia

sipas censusit

Te ardhurat vendore pёr

frymё

Taksat e ndara pёr

frymё

Grantet e pakushtёzuara

pёr frymё

Grantet e kushtёzuara pёr frymё

Tё ardhurat

gjithsej pёr Has 16790 716 288 11,252 10,440 22,696

Dibër 61619 1,065 190 8,156 1,183 10,594 Pustec 3290 1,174 118 10,196 333 11,821 Kurbin 46291 1,306 357 6,253 2,825 10,741 Bulqizë 31210 1,382 814 10,242 5,829 18,266 Këlcyrë 6113 1,553 151 12,866 12,398 26,968 Memaliaj 10657 1,590 150 11,831 4,066 17,637 Gramsh 24231 1,709 131 11,027 2,711 15,579 Klos 16618 1,712 141 8,705 2,703 13,261 Mat 27600 1,800 213 9,389 4,316 15,718 Peqin 26136 1,845 187 6,538 2,006 10,576 Kukës 47985 1,918 267 8,918 567 11,669 Prrenjas 24906 1,934 150 6,893 827 9,805 Maliq 41757 1,967 161 6,872 3,189 12,189 Mirditë 22103 2,178 243 12,050 8,131 22,602 Tepelenë 8949 2,353 294 13,669 16,060 32,375 Pukë 11069 2,361 177 14,080 8,980 25,599 Devoll 26716 2,406 222 7,818 1,301 11,748 Librazhd 31892 2,418 129 8,916 9,610 21,073 Fushë_Arrëz 7405 2,631 120 15,222 1,925 19,898 Divjakë 34254 2,712 212 6,473 16,962 26,358 Ura_Vajgurore 27295 2,794 316 4,698 5,546 13,353 Kuçovë 31262 3,052 242 6,617 1,181 11,092 Selenicë 16396 3,072 155 9,849 7,092 20,168 Pogradec 61530 3,086 185 6,708 1,159 11,138 Libohovë 3667 3,087 318 13,406 7,261 24,071 Rrogozhinë 22148 3,164 156 5,889 5,635 14,845 Kolonjë 11070 3,190 206 14,423 11,733 29,552 Vau I Dejës 30438 3,220 532 6,506 7,621 17,878 Shkodër 135612 3,421 356 5,863 1,035 10,675


Popullsia

sipas censusit

Te ardhurat vendore pёr

frymё

Taksat e ndara pёr

frymё

Grantet e pakushtёzuara

pёr frymё

Grantet e kushtёzuara pёr frymё

Tё ardhurat

gjithsej pёr Cërrik 27445 3,611 208 5,868 5,817 15,503

Fier 120655 3,638 549 5,643 5,961 15,791 Përmet 10614 3,841 266 12,779 13,836 30,723 Poliçan 10953 3,844 242 11,041 5,616 20,742 Elbasan 141714 3,849 258 5,911 5,334 15,352 Belsh 19503 4,012 160 6,352 9,564 20,089 Lushnjë 83659 4,026 311 5,751 3,895 13,983 Malësi e Madhe 30823 4,180 251 8,749 2,055 15,235 Tropojë 20517 4,196 189 10,670 4,636 19,691 Lezhë 65633 4,281 468 5,982 1,509 12,241 Berat 60031 4,296 344 7,255 7,095 18,990 Krujë 59814 4,493 258 5,054 4,846 14,651 Patos 22959 4,791 2,325 6,579 4,588 18,283 Kamëz 104190 4,794 34 4,611 535 9,974 Gjirokastër 28673 4,854 454 10,323 7,831 23,462 Finiq 10529 4,879 339 11,804 690 17,712 Vlorë 104827 4,942 368 6,217 1,667 13,193 Konispol 8245 5,216 124 7,039 22,474 34,853 Delvinë 7598 6,103 347 11,870 9,636 27,956 Shijak 27861 6,111 283 5,185 2,993 14,571 Durrës 175110 6,739 448 4,896 3,205 15,288 Kavajë 40094 6,926 277 6,659 10,885 24,746 Skrapar 12403 7,209 624 15,067 14,177 37,077 Korçë 75994 7,221 333 7,667 9,237 24,459 Mallakaster 27062 7,245 307 7,655 12,783 27,989 Roskovec 21742 8,245 1,907 5,147 5,690 20,989 Tiranë 557422 13,023 504 4,326 1,254 19,107 Sarandë 20227 13,223 637 8,953 17,778 40,591 Vorë 25511 13,727 68 4,844 5,719 24,358 Dropulli 3503 13,810 631 20,115 15,728 50,284 Himarë 7818 20,763 184 14,008 41,963 76,919 Mesatarja kombёtare 2,800,138 5,993 374 6,481 4,180 17,028


ANEKS 2: PËRBËRJA E

SHPENZIMEVE PËR FRYMË

(GRANTI I KUSHTËZUAR NUK

ËSHTË I PËRFSHIRË) NË 2016

Popullsia Pagat Te mirat

dhe sherbimet

Te tjera shpenzime operative

Investime Shpenzimet

gjithsej

Investimet ne perqindje ndaj totalit

Kurbin 46,291 4,081 2,662 330 652 7,726 8% Prrenjas 24,906 4,397 2,103 470 886 7,856 11% Kamëz 104,190 3,164 1,209 316 3,355 8,045 42% Peqin 26,136 3,767 1,521 431 2,328 8,049 29% Shkodër 135,612 3,558 3,301 753 516 8,128 6% Krujë 59,814 3,886 1,922 614 1,993 8,417 24% Vau I Dejës 30,438 3,785 1,317 425 3,277 8,805 37% Belsh 19,503 4,210 1,766 353 2,627 8,956 29% Ura_Vajgurore 27,295 3,985 1,547 385 3,068 8,985 34% Librazhd 31,892 5,592 1,873 463 1,394 9,323 15% Divjakë 34,254 4,075 2,459 716 2,471 9,722 25% Pogradec 61,530 5,137 2,555 809 1,254 9,756 13% Cërrik 27,445 4,561 2,720 685 1,878 9,846 19% Maliq 41,757 4,642 1,710 327 3,217 9,897 33% Elbasan 141,714 5,275 2,624 644 1,450 9,995 15% Lushnjë 83,659 4,913 2,996 568 1,542 10,020 15% Klos 16,618 4,907 2,203 610 2,318 10,039 23% Kuçovë 31,262 5,876 2,137 354 2,089 10,457 20% Devoll 26,716 4,658 2,768 778 2,314 10,520 22% Kukës 47,985 6,439 2,685 830 1,115 11,071 10% Dibër 61,619 5,557 1,584 546 3,863 11,551 33% Mat 27,600 6,445 2,425 732 2,000 11,603 17% Lezhë 65,633 6,657 2,470 867 1,672 11,666 14% Vlorë 104,827 4,478 4,907 1,466 914 11,766 8% Rrogozhinë 22,148 4,371 4,197 202 3,111 11,882 26% Bulqizë 31,210 5,421 2,808 396 3,268 11,894 27% Konispol 8,245 5,488 3,754 589 2,301 12,133 19% Memaliaj 10,657 6,508 2,918 1,221 1,511 12,160 12% Shijak 27,861 3,800 4,183 1,185 3,032 12,202 25% Durrës 175,110 5,186 2,760 849 3,428 12,224 28%


Popullsia Pagat Te mirat

dhe sherbimet

Te tjera shpenzime operative

Investime Shpenzimet

gjithsej

Investimet ne perqindje ndaj totalit

Pustec 3,290 7,555 2,121 467 2,260 12,404 18% Mal.e Madhe 30,823 4,551 1,694 466 5,991 12,704 47% Fier 120,655 5,547 3,423 1,455 2,406 12,832 19% Has 16,790 6,142 2,685 525 3,561 12,915 28% Berat 60,031 6,138 3,137 760 2,965 13,000 23% Gramsh 24,231 6,735 3,351 923 2,202 13,211 17% Mallakaster 27,062 6,751 3,159 846 2,537 13,294 19% Patos 22,959 6,863 2,429 840 3,250 13,383 24% Selenicë 16,396 5,591 2,972 1,167 4,095 13,826 30% Finiq 10,529 6,853 4,519 1,162 2,087 14,623 14% Korçë 75,994 6,396 5,348 1,234 1,872 14,851 13% Përmet 10,614 10,373 3,396 845 734 15,349 5% Poliçan 10,953 8,314 3,404 379 3,527 15,624 23% Mirditë 22,103 8,303 3,293 404 3,755 15,756 24% Kavajë 40,094 6,411 4,356 1,155 4,060 15,983 25% Pukë 11,069 10,288 2,610 1,211 1,924 16,034 12% Këlcyrë 6,113 7,115 2,123 863 7,055 17,157 41% Gjirokastër 28,673 10,437 3,282 1,337 2,361 17,419 14% Vorë 25,511 5,222 3,776 554 7,998 17,552 46% Tropojë 20,517 6,771 3,147 583 7,135 17,636 40% Delvinë 7,598 9,412 5,076 709 3,037 18,235 17% Roskovec 21,742 5,219 2,779 568 9,740 18,307 53% Kolonjë 11,070 10,875 4,243 1,508 1,930 18,557 10% Fushë_Arrëz 7,405 10,334 3,762 1,502 3,300 18,900 17% Libohovë 3,667 8,553 3,798 1,096 6,171 19,619 31% Sarandë 20,227 10,219 8,810 1,729 2,260 23,020 10% Tepelenë 8,949 10,727 3,224 1,253 8,672 23,876 36% Skrapar 12,403 13,712 4,342 979 6,582 25,616 26% Himarë 7,818 11,460 9,390 975 5,207 27,033 19% Dropulli 3,503 13,190 12,542 3,341 6,222 35,296 18% Tiranë 557,422 6,054 5,908 1,570 7,962 21,494 37% Total 2,800,138 5,573 3,567 947 3,626 13,714 26%

Agjencia e Shteteve të Bashkuara për Zhvillimin Ndërkombëtar Projekti i Planifikimit dhe Qeverisjes Vendore në Shqipëri

Rruga Dervish Hima 3 Kullat prane Stadiumit Qemal Stafa

Kulla Nr. 1, Ap. 91, Kati 10 Tiranë, Shqipëri

Tel: + 355-04-450-4150 Fax: + 355-04-450-4149

www.usaid.gov

Documents

Projekti i planifikimit dhe qeverisjes vendore ne shqiperi