1

HH RR VV AA TT SS KK AA

PPRROOGGRRAAMM MMJJEERRAA

ZZAA GGOOSSPPOODDAARRSSKKUU RREEFFOORRMMUU II RRAASSTT

PREGLED

TOM 1

Veljača 2000.

ODJEL ZA ALBANIJU I HRVATSKU (ECC02)

REGIJA EUROPE I SREDNJE AZIJE

2

AKRO NIMI I SKRAĆENICE

AKs - poljoprivredni kombinati BRA - Agencija za restrukturiranje banaka CAP - zajednička poljoprivredna politika CEE - Srednja i Istočna Europa CIHI - Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje CNB - Hrvatska narodna banka CPF - Hrvatski fond za privatizaciju CRA - Središnji registar osiguranika CROSEC - Komisija za vrijednosne papire DB - Dubrovačka banka DCR - Uprava za robne rezerve DFI - izravna strana ulaganja EBFs - Izvanpropračunski fondovi EFSAL - Zajam za prilagodbu poduzeća i financijskog sektora EU - Europska unija FSOEs - prijašnja poduzeća u društvenom vlasništvu GEF - Globalni fond zaštite okoliša HBOR - Hrvatska banka za obnovu i razvitak HEP - Hrvatska elektroprivreda HMID - Hrvatsko mirovinsko investicijsko društvo HMOs - zdravstvene organizacije HRK - kuna HV - Hrvatske vode IPOs - primarna javna ponuda MAF - Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva MES - Ministarstvo obrazovanja i sporta MMATC - Ministarstvo pomorstva, prometa i veza MRD - Ministarstvo obnove i razvitka NEAP - Nacionalni plan zaštite okoliša ORESE - Ured za ekonomiku i restrukturiranje javnih poduzeća PBZ - Privredna banka Zagreb PEs - Javna poduzeća PF - Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje PSD - razvitak privatnog sektora RIA - ocjena utjecaja propisa ROE - povrat uloženog kapitala SDA - Središnja depozitarna agencija SDPNE - Državna uprava za zaštitu prirode i okoliša SFRY - Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija SME - mala i srednja poduzeća SOEs - poduzeća u društvenom vlasništvu TPA - pristup treće strane TSSP - Dokument o strategiji transportnog sektora VAT - porez na dodanu vrijednost WHO - Svjetska zdravstvena organizacija WTO - Svjetska trgovinska organizacija ZAP - Zavod za platni promet

3

ZAHVALE Ovo izvješće pripremljeno je na temelju ukupnih diskusija o makroekonomskoj i sektorskoj politici koje su održane u sklopu skupa tima djelatnika Svjetske banke koji rade na projektima za Hrvatsku, od 17. do 19. listopada 1999, kojem je predsjedala gđa. Arntraud Hartmann (direktorica za Hrvatsku i Albaniju, Regija Europe i Srednje Azije). Studije koje su unaprijed pripremljene za vođenje diskusije tima bile su polazište za detaljan pregled problema i mjera po sektorima načinjen za vrijeme seminara, gdje su se članovi tima složili o grupi dokumenata o sektorskim politikama koje treba dati novoj hrvatskoj Vladi koja se oformila poslije parlamentarnih izbora u siječnju 2000. Izvješće je pripremljeno pod općim vodstvom gđe. Arntraud Hartmann i g. Kylea Petersa (Voditelj Sektora za makroekonomiju II, Regija Europe i Srednje Azije). Strateški pregled dan u Tomu I pripremili su g. Ilker Domac (Ekonomist za Hrvatsku, Regija Europe i Srednje Azije) i g. Julius Varallyay (Glavni dužnosnik za Hrvatsku, Regija Europe i Srednje Azije) na temelju trinaest dokumenata o politici pojedinih sektora. Te dokumente, koji su u potpunosti uključeni u Tom II, pripremili su slijedeći djelatnici t ima Svjetske banke koji rade na projektima u Hrvatskoj: Maha Armaly (razvoj lokalne uprave i samouprave), Lubomira Beardsley (pravo/pravosuđe), Marcelo Bisogno (fiskalna politika), Garry Christensen (konzultant za poljoprivredu), Gerardo M. Corrochano (financijski sektor), Peter Darvas (odgoj i obrazovanje), Yves A. Duvivier (komunalije i razvitak privatnog sektora), Irina Kichigina (pravo/pravosuđe), Rita Klees (zaštita okoliša), Severin L. Kodderitzsch (poljoprivreda), David Lindeman (mirovinski sustav), Sanja Madžarević-Šujster (fiskalna politika), Manuel G. Marini (vodoprivreda), Philip B. O’Keefe (zdravstvo), te Peter P. Parker (transport). Također smo primili i doprinos Vedrana Antoljaka, Zorana Anušića, Lajosa Bokrosa, Sándora Siposa, i Margret Thalwitz. Gđa. Erlinda Inglis pružila nam je neprocjenjivu pomoć u pripremi dokumenata.

Dopredsjednik: Johannes Linn Direktorica za Hrvatsku: Arntraud Hartmann Voditelj sektora: Kyle Peters Voditelji radnih grupa: Julius Varallyay, Ilker Domac

4

SAŽETAK

Hrvatski izazov

U ovom trenutku Hrvatska uživa rijetku i dragocjenu priliku. Nakon nedavnih izbora, globalne, a posebno europske institucije otvaraju se Hrvatskoj. Od 1996. godine Hrvatska je imala priliku poduzeti ponekad bolne, iako nužne, mjere za poticanje održivog rasta. Neke su poduzete, a većina takvih mjera nije.

Hrvatska u 2000. dobiva drugu priliku uspostavljanja održive razine visokih stopa rasta, većeg životnog standarda i integracije u europske strukture. Nova vlada treba iskoristit i ovaj trenutak i pokrenuti zakašnjele strukturne reforme nužne za ostvarenje ovih važnih ciljeva. To zahtijeva od Hrvatske očuvanje uspješnih stabilizacijskih napora, smanjivanje veličine javnog sektora kroz strukturne reforme i otvaranje ka stranim i domaćim investicijama.

Reforme i smanjena učinkovitost

Hrvatska je u 1993. godini uvela uspješan stabilizacijski program, koji je smanjio inflaciju i stabilizirao tečaj. Do 1998. godine je, međutim, rast gospodarstva usporen, a 1999. je godina zabilježila i pad. Zbog čega? Prvo, napredak u reformi javnog sektora, kao i bankarskog sektora i sektora poduzeća bio je neadekvatan. Drugo, gospodarski rast temeljio se uglavnom na procesu obnove i domaćoj potrošnji, umjesto na investicijama koje su trebale unaprijediti konkurentnost zemlje. Sve je to pridonjelo povećanju manjka na tekućem računu bilance plaćanja koji je sve više bio financiran vanjskim zaduživanjima, vodeći ka ubrzanom i neodrživom rastu vanjskog duga zemlje. Istovremeno je veličina javne potrošnje povećana za 15 posto bruto domaćeg proizvoda na jednu od najviših razina među tranzicijskim zemljama srednje i istočne Europe. Tako Hrvatska sada ima previše državnog uplitanja u krive sektore, a premalo državnih intervencija u područja u kojima su potrebne.

Kao rezultat svega toga, Hrvatska, koja je bila ispred većine tranzicijskih zemalja u regiji 1990. godine, sada zaostaje u tranziciji ka tržišnom gospodarstvu.

Temeljne odrednice - ciljevi reformi

Nova Vlada se sada treba uhvatiti u koštac s nagomilanim gospodarskim problemima koji se manifestiraju kroz slab realni sektor, visoku nezaposlenost, značajne makroekonomske neravnoteže i ranjivi bankarski sektor. Odgađanje korektivnih ekonomskih mjera i dubokih strukturnih reformi neće samo poništit i krajnji cilj dostizanja održivih stopa realnog rasta hrvatskog gospodarstva i prilagođavanja kriterijima Europske unije, već će zahtijevati i skuplje prilagodbe u budućnosti.

Zbog navedenoga Hrvatska sada ima jedinstvenu priliku: zaustaviti gospodarski pad i suočit i se s postojećim zaprekama ka održivom rastu i pridruživanju Europskoj uniji.

Prijedlog strategije

Rješavanje navedenih problema zahtijeva donošenje vjerodostojne strategije koja će osigurati kontinuiranu stabilnost, smanjivanje veličine javnog sektora i kreiranje pozitivnog poduzetničkog ozračja.

U ovim okolnostima, vremenski raspored poduzimanja ekonomskih mjera od najvećeg je značaja za ostvarenje ciljeva gospodarskih reformi. Predložena strategija reformi sadrži dvije temeljne skupine ekonomskih mjera. Prva skupina uključuje hitne mjere za smanjivanje makroekonomske neravnoteže sa ciljem održanja stabilnosti, te mjere uvođenja komplementarnih reformi ka uklanjanju strukturnih

5

razloga makroekonomske neravnoteže. Mjere za uklanjanje fisklane neravnoteže i osiguranje financijske stabilnosti su prioritetne.

Vjerodostojno provođenje gospodarskih reformi početkom 2000. poslalo bi snažan signal međunarodnoj financijskoj zajednici o spremnosti Vlade da provede nužne reforme. Obujam i brzina provođenja početnih mjera od izuzetne su važnosti kako bi se međunarodna financijska zajednica uvjerila u vjerodostojnost vladinog programa. Ovo bi, zauzvrat, poboljšalo financijske uvjete pod kojima bi Hrvatska mogla podmiriti svoje potrebe za novim vanjskim zaduženjem. Međunarodna financijska tržišta bi također pozitivno reagirala na uspjeh nove vlade u stjecanju potpore od strane međunarodne financijske zajednice.

Vremenski raspored ili provođenje mjera po sektorima također je vrlo važan za uspjeh reformi. Koji su ključni kriteriji za određivanje prioriteta? Prije svega, doprinos pojedinih reformskih mjera održivom smanjivanju fiskalnog deficita i održavanju financijske stabilnosti. Pri tome je nužno uzeti u obzir raspoloživo financiranje, vlastite kapacitete za provođenje reformi, brzinu utvrđenih makroekonomskih prilagodbi i politička i socijalna ograničenja.

Ovaj dokument naglašava tri kritična kratkoročna prioriteta:

• Smanjivanje tekuće potrošnje održavanjem na istoj razini i l i čak smanjivanjem transfera, troškova obrane, troškova socijalnog osiguranja i plaća i zaposlenosti u javnom sektoru. Nastavak započete mirovinske reforme i reforme zdravstvenog sustava od velike je važnosti. T i bi napori trebali biti nadopunjeni stvaranjem učinkovitijeg i transparentnijeg javnog sektora koji bi osigurao tržišnu konkurentnost i pravednost.

• O siguranje financijske stabilnosti koja bi ojačala povjerenje u bankarski sustav kroz isplate osiguranih štednih uloga prema planu, ubrzanje privatizacije banaka u državnom vlasništvu i provođenje mehanizama rješavanja problema banaka u teškoćama.

• Stvaranje pozitivnog poduzetničkog ozračja koji bi poticao ulaganja, posebno izravna strana ulaganja. Najhitnije mjere u ovom području su: striktno provođenje svih ugovornih obveza i provođenje stečajeva, poboljšanje vlasničkih prava, pojednostavljivanje administrativnih procedura za poduzetničke aktivnosti, te privatizacija preostale državne imovine, uključujući poljoprivredu. Poboljšanje kvalitete javnih i komunalnih usluga i kvalitetnije upravljanje poduzećima također bi potaknulo poslovne aktivnosti privatnog sektora.

Jasno je da nije moguće primijeniti sve predložene kratkoročne mjere reformi odjednom. Međutim, produbljivanje reformi je nužno sve do razine koja neće ugroziti provođenje već započetih reformi. Započinjanje svake dodatne reforme povećat će koristi već započetih reformi, s obzirom na to da se na taj način poboljšava koherentnost dvaju područja.

Drugi skup mjera predloženih u ovom dokumentu se odnosi na slijedeće srednjoročne mjere: (i) poboljšanje učinkovitosti u alokaciji i korištenju proizvodnih faktora smanjivanjem postojećih distorzija; (ii) povećanje dugoročnih stopa rasta poticanjem domaće štednje i investicija i promoviranjem obrazovanja i tehnoloških inovacija. Ove su mjere detaljnije opisane u nastavku.

Uspješno provođenje ukupnog programa reformi će: (i) osigurati stabilnost; (ii) povećati dugoročni rast kroz pozitivan učinak na produktivnost i investicije; (iii) stvoriti pozitivno poduzetničko ozračje koje će povećati zaposlenost; (iv) poboljšati raspodjelu dohotka; i (v) voditi ka manjem, ali efikasnijem javnom sektoru koji potiče, a ne sprečava, funkcioniranje tržišne konkurencije. Sve navedeno će osnažiti koristi Hrvatske od postupka integracije u europsko i svjetsko gospodarstvo.

6

SADRŽAJ

1. STANJE GO SPO DARSTVA, SLABO STI I PO TREBNE MJERE 6 A. SADAŠNJA SITUACIJA 6 B. KAKO JE HRVATSKA DOŠLA U OVAKVU SITUACIJU? 7 C. U KOJEM BI SMJERU HRVATSKA TREBALA KRENUTI? 8 D. TEMELJNI CILJEVI GOSPODARSKIH REFORMI 9 E. SVRHA IZVJEŠĆA 9 2. PREMA MANJEM I UČINKO VITIJEM JAVNO M SEKTO RU 11 A. FISKALNA REFORMA 11 Proračun središnje države 12 Plaće državnih službenika i broj zaposlenih 12 Porezna politika 12 Troškovi obrane 13

Izvanproračunski fondovi 13 Mirovinska reforma 13 Zdravstvena reforma 15 T ransferi i subvencije 17 B. JAVNA PODUZEĆA I INFRASTRUKTURA 18 Upravljanje poduzećima 18 Javna poduzeća i sektor energetike 19 Vodoprivreda 21 T ransportna politika 22 C. REFORME DRŽAVNE UPRAVE 23 Reforma državne uprave 23 Reformiranje procesa donošenja proračuna 23 Naplata prihoda i uloga ZAP-a 24 Javne investicije 25 D. OBRAZOVNA POLITIKA 26 3. UNAPREĐENJE STABILNO STI I UČINKO VITE ALO KACIJE SREDSTAVA: REFO RMA FINANCIJSKO G SEKTO RA 30 A. BANKARSKI SEKTOR 30

B. IMPLIKACIJE “DRUGOG STUPA” MIROVINSKE REFORME NA FINANCIJSKI SUSTAV 32

C. NEOVISNOST SREDIŠNJE BANKE 33 4. STVARANJE KO NKURENTNIJEG I DINAMIČNIJEG REALNO G SEKTO RA 34 A. PROMICANJE AKTIVNOSTI PRIVATNOG SEKTORA 34 B. REFORMA ZAKONODAVSTVA I SUDSTVA 38 5. PUT K EKO LO ŠKI PRIHVATLJIVO M RAZVITKU 39 A. ZAKAŠNJELE REFORME U POLJOPRIVREDI 39 B. ZAŠTITA OKOLIŠA 40 C. RAZVOJ LOKALNE UPRAVE I SAMOUPRAVE 41

7

1. STANJE GOSPODARSTVA, SLABOSTI I POTREBNE MJERE

A. SADAŠNJA SITUACIJA

1. Hrvatskoj se pruža jedinstvena prilika. Ona sada ima priliku ući u Europsku uniju i u razdoblje održivog, brzog rasta. Međutim, da bi se iskoristila ta prilika, potrebno je održati njezine uspješne stabilizacijske napore i poduzeti duboke strukturne reforme koje uključuju smanjenje veličine javnog sektora i stvoriti pozitivnije poduzetničko okruženje za strane i domaće investicije.

2. Godine 1993. Hrvatska je pokrenula vrlo uspješan program stabilizacije koji je stabilizirao valutni tečaj i smanjio inflaciju. To makroekonomsko okruženje, zauzvrat, pomoglo je privući velik priljev kapitala i pridonijelo jakom gospodarskom rastu između 1994. i 1997. Međutim, s usporavanjem gospodarske aktivnosti u 1998. i njezinim negativnim rastom u 1999, postalo je jasno da se rast u tom razdoblju nije temeljio na čvrstim osnovama zbog najmanje dvaju razloga. Ponajprije, reforma javnih financija, uključujući rješavanje strukturnih problema bankarskog sektora i sektora poduzeća, bila je nedovoljna. Kao drugo, rast u tom razdoblju temeljio se uglavnom na obnovi i na domaćoj potrošnji, a ne na investicijama koje bi povećale konkurentnost. Nezadovoljavajući rast Hrvatske u nedavnom razdoblju, kao i nedostatan izvoz, upućuje na potrebu za dubljom reformom.

3. Osim toga, visoka razina potrošnje i ulaganja bili su financirani velikim transferima iz stranih zemalja. To je dovelo do visokog tekućeg deficita u platnoj bilanci. Deficit tekućeg računa, koji je dosegao najviše vrijednosti u 1997. godini (11.7% BDP-a), u 1999. je još uvijek bio oko 7% BDP-a, usprkos usporavanju gospodarskog rasta i restriktivnoj monetarnoj politici, što je upućivalo na problem nedovoljne konkurentnosti. Također je došlo i do zabrinjavajuće promjene u načinu financiranja tekućeg računa. Dok se u razdoblju prije 1997. deficit uglavnom financirao iz priljeva kojim se nije povećavao dug, od 1997. deficit tekućeg računa uglavnom je financiran kroz vanjsko zaduživanje. Kao posljedica toga vanjski dug je, s 22.5% u 1994, u 1999. godini narastao do gotovo 41% bruto domaćeg proizvoda – što je bio brz i neodrživ porast.

4. Istodobno, fiskalna se situacija naglo pogoršala. Ne računajući prihode od privatizacije, procjenjuje se da se fiskalni deficit (gotovinski) povećao na 5% BDP-a u 1999. sa 1% BDP-a u 1998. Ta brojka ne uključuje dospjele, a neplaćene obveze u izvanproračunskim fondovima, a osobito u zdravstvenom i mirovinskom fondu, kao i potencijalne troškove garancija. Ako se ne pristupi fundamentalnim prilagodbama i strukturnim reformama, fiskalni deficit bi u 2000. mogao doseći 5.7% BDP-a.

5. Postojeći programi sustava socijalne zaštite održavali su razinu siromaštva u Hrvatskoj na niskoj razini u usporedbi s drugim državama u regiji, iako je raspodjela dohotka u Hrvatskoj među najnejednakijima u regiji. Razina siromaštva mogla bi se znatno pogoršati ako se ti programi ne osiguraju tako da se mogu nositi s privremenim nezaposlenošću koja proizlazi iz restrukturiranja javnih i ostalih poduzeća.

6. Ukratko, nova Vlada se nalazi u teškoj situaciji koju karakterizira sljedeće:

• Slab realni sektor koji nije u stanju stvarati nova radna mjesta i daljnje povećanje dohotka;

• Velik deficit tekućeg računa, ponajprije zbog nedostatka mogućnosti izvoza, i brzog rasta vanjskog duga zajedno s povećanjem otplate duga koje je rezultat restrukturiranja ranijeg duga;

• Osjetljiv sektor bankarstva koji je podložan nepovoljnim utjecajima;

• Strukturna fiskalna neravnoteža koja proizlazi iz ekspanzije javne potrošnje, uključujući preveliko povećanje plaća, velike izdatke za obranu, te deficite u izvanproračunskim fondovima; te

8

• Spor napredak u reformama koje imaju za cilj povećanje djelotvornosti i stvaranje okruženja koje pridonosi razvitku privatnog sektora, nedostatak kojih je ujedno i smanjio priljev privatnih investicija koje bi povećale stope rasta gospodarstva.

7. Sada je jasno da se bez provedbe ključnih strukturnih reformi kao potpore mudroj makroekonomskoj politici država izlaže riziku neispunjenja krajnjeg cilja - Hrvatsku dovesti na stazu održivog dugoročnog rasta i približavanja Europskoj uniji. Shodno tome, žurnost prihvaćanja mjera za promicanje i osiguravanje makroekonomske i financijske stabilnosti zajedno s provođenjem fundamentalnih strukturnih reformi nikada nije bila veća.

B. KAKO JE HRVATSKA DO ŠLA U O VAKVU SITUACIJU?

8. Porast domaće potražnje, koju je poticala poslijeratna obnova i veliki priljevi kapitala, dovela je do umjetnog procvata neposredno poslije uspješnog stabilizacijskog programa. Dok je privatizacija napredovala, ostaci radničkog samoupravljanja i “ insajderska privatizacija” ugrozili su originalne postavke privatizacije i pravednost raspodjele imovine. Veze i međusobni utjecaji među menadžerima velikih poduzeća, banaka i lokalne uprave spriječili su razvitak potpuno konkurentne tržišne strukture. Usmjereno kreditiranje od strane banaka u državnom vlasništvu pomoglo je osigurati vitalnu potporu mnogim poduzećima, uključujući čak i ona koja nisu bila aktivna u obnovi. Neučinkovita rukovodstva poduzeća, gubitak tradicionalnih tržišta, loš marketing i nagla povećanja plaća dovela su do toga da je poduzećima postajalo sve teže pozitivno poslovati. Ponovno se pojavila ranija praksa neplaćanja u zemlji, i u gospodarstvu su se počela gomilati dospjela, a neplaćena potraživanja. Val propadanja banaka i široko raširena nesolventnost poduzeća nagovijestila su dolazeću financijsku krizu od 1996, ali su stečajevi i likvidacije poduzeća odgođeni. Kvalitetna imovina je u tom procesu često iscijeđena iz poduzeća, ostavljajući mrtav poduzeća za sobom. U istom razdoblju nije došlo do očekivanog značajnijeg povećanja proizvodnje koja je trebala biti podrška stabilizaciji i privatizaciji. Razina nezaposlenosti ostala je visoka, i u 1999. je dosegla službeno zabilježenu razinu od 20%1.

9. S ekspanzionističkom fiskalnom politikom i povećanjem plaća iznad rasta produktivnosti, konkurentnost Hrvatske je opadala. Turizam i poljoprivreda, sektori u kojima se nalazi potencijalna hrvatska konkurentnost, nisu imali ni izbliza rezultate koje bi mogli postići čak ni prije izbijanja kosovske krize. Većina investicija koncentrirala se oko obnove. U Hrvatskoj je došlo do izuzetno visoke razine dezinvestiranja u velikim javnim poduzećima i privatnom sektoru. S porastom miješanja politike u sektor poduzeća, s pomanjkanjem jasnoće u svezi s ciljevima privatizacije, netransparentnim strukturama upravljanja, Hrvatska nije mogla postati privlačna za izravna strana ulaganja. Izravna strana ulaganja u Hrvatsku od stjecanja nezavisnosti do danas iznose oko 2.4 milijarde US$, i niska su u usporedbi s onima u drugim zemljama u regiji. Što je još lošiji pokazatelj je da green field ulaganja u Hrvatsku gotovo i nema.

10. Visina državne potrošnje u hrvatskom gospodarstvu porasla je za oko 15% BDP-a od uspostave nezavisnosti, i u 1998. je dosegla izuzetno visoku razinu od oko 54% (ne uključujući dospjela, a neplaćena potraživanja). Nagli porast državnih izdataka povećao je javnu potrošnju, posebno plaće, usluge socijalnog osiguranja su nedostatne, pretjerana prava pojedinim grupama stanovništva iscrpljivala su sustav; isto tako i transferi Hrvatima u Bosni i Hercegovini, kao i davanje potpora poduzećima nesposobnim za opstanak unutar nacionalnog tržišta. Državni izdaci i politika plaća bili su, u stvari, mehanizmi zadovoljavanja očekivanja visokog životnog standarda i beneficija koje hrvatska država sebi naprosto nije mogla priuštit i. Reforme državne uprave također su odgođene, i država je i dalje imala previše državnih intervencija na krivom mjestu, a premalo tamo gdje propisi i nadzor zahtijevaju

1 Procijenjena razina nezaposlenosti temeljena na anketi o radnoj snazi je znatno niža.

9

prisutnost tehnički jakog državnog sektora u tržišnom gospodarstvu. Upravljanje poduzećima bilo je slabo, a pogotovu u poslovanju javnih poduzeća.

11. Restriktivna monetarna politika bila je glavna mjera koja je stajala nasuprot naglom povećanju tekućeg deficita – deficita koji je uglavnom bio rezultat naglog povećanja domaće potražnje, a osobito potrošnje. Kao rezultat popuštanja fiskalne politike, monetarna politika je morala ponijeti glavni teret restriktivnih mjera. Takva restriktivna politika dovela je do recesije u gospodarstvu, zbog izuzetno visokih realnih kamatnih stopa.

C. U KO JEM BI SMJERU HRVATSKA TREBALA KRENUTI?

12. Dovođenje Hrvatske na stazu održivog rasta i pridruženja Europskoj uniji konačni su ciljevi gospodarske politike.

13. Za postizanje tih ciljeva bit će potrebna strategija reforme koja će osigurati stabilnost, smanjiti javnu potrošnju, i stvoriti sredinu pogodnu za razvoj poduzetništva. Valja izgraditi učinkovitiji i transparentniji (ali ne veći!) državni aparat koji bi olakšao funkcioniranje tržišta, zajedno s mjerama za smanjenje veličine javnog sektora i proširenja uloge tržišta.

14. Predložena strategija reforme sadrži dvije grupe mjera2. Prva grupa mjera uključuje hitne mjere za vraćanje makroekonomske ravnoteže i osiguravanje stabilnosti i komplementarne strukturne reforme za uklanjanje strukturnih uzroka sadašnje neravnoteže. Jasno je da se fiskalnom neravnotežom treba baviti kao prioritetom. U odsutnosti odvažnih reformi, i uspjeh i održivost makroekonomskih prilagodbi i ponovni gospodarski oporavak bit će dovedeni u pitanje.

15. Kako bi donosioci odluka trebali odrediti prioritete unutar predloženih mjera za različite sektore? Reforme ka održivom smanjenju fiskalnog deficita i financijskoj stabilnosti bit će među najvažnijim determinantama prioriteta u sektorima. Nadalje, predviđena dostupnost financijaskih sredstava, sposobnost provedbe, brzina makroekonomske prilagodbe i politička i socijalna ograničenja također su važni faktori koje treba razmotriti.

16. Kratkoročne mjere trebaju se usredotočit i na smanjenja sadašnjih izdataka smanjivanjem transfera, izdataka za obranu, izdataka za socijalno osiguranje, plaća i broja zaposlenih u javnom sektoru. Spremnost na mirovinsku i zdravstvenu reformu također će biti od bitne važnosti za uspjeh fiskalne konsolidacije.

17. Paralelno s tim naporima treba poduzimati mjere za osiguranje financijske stabilnosti. Prioritet će biti da se potkrijepi povjerenje u bankarski sustav isplatom štednih uloga kako je planirano, nastavkom procesa privatizacije preostalih banaka u državnom vlasništvu, i provedbom mehanizma rješavanja problema u propalim bankama kako je to naglasio novi Zakon o bankama.

18. Stvaranje pozitivnog poduzetničkog ozračja nadopunit će učinkovitost gore navedenih mjera. Ono će pomoći stvaranju sredine koja vodi k novim ulaganjima. Najžurnije mjere uključuju: strogo pridržavanje ugovornih obveza i stečajnih postupaka, poboljšanje imovinskih prava, pojednostavljenje administrativnih postupaka za poduzetničku djelatnost, te privatizaciju preostale državne imovine, uključujući i poljoprivredu. Poboljšanja kvalitete javnih usluga/komunalija i njihovog nadzora potaknut će aktivnosti privatnog poslovanja. Brz uspjeh u tim područjima privući će izravna strana ulaganja u Hrvatsku.

19. Priznajemo da nije moguće provesti sve mjere reformi u isto vrijeme. Međutim, produbljivanje reformi je nužno sve do razine koja neće ugroziti provođenje već započetih reformi. Započinjanje svake 2 Utvrđivanje vremenskog redoslijeda mjera koje treba poduzeti važno je jer neodgovarajući vremenski okvir i redoslijed može izazvati sumnje u smislu održivosti reforme i odvratiti privatni sektor od poduzimanja očekivanih prilagodbi.

10

dodatne reforme povećat će koristi već započetih reformi, s obzirom da se na taj način poboljšava koherentnost dvaju područja.

20. Vjerodostojno provođenje gospodarskih reformi početkom 2000. poslalo bi snažan signal međunarodnoj financijskoj zajednici o spremnosti vlade da provede nužne reforme. Obujam i brzina provođenja početnih mjera su od izuzetne važnosti kako bi se međunarodna financijska zajednica uvjerila u vjerodostojnost vladinog programa. Ovo bi, zauzvrat, poboljšalo financijske uvjete pod kojima bi Hrvatska mogla podmiriti svoje potrebe za novim vanjskim zaduženjem. Međunarodna financijska tržišta bi također pozitivno reagirala na uspjeh nove vlade u stjecanju potpore od strane međunarodne financijske zajednice.

21. Drugi skup mjera predloženih u ovom dokumentu se odnosi na sljedeće srednjoročne mjere: (i) poboljšanje učinkovitosti u alokaciji i korištenju proizvodnih faktora smanjivanjem postojećih distorzija; (ii) povećanje dugoročnih stopa rasta poticanjem domaće štednje i investicija i promoviranjem obrazovanja i tehnoloških inovacija.

D. TEMELJNI CILJEVI GO SPO DARSKIH REFO RMI

22. Koji su glavni ciljevi predloženih mjera? Oni obuhvaćaju sljedeće: (i) promicanje makroekonomske i financijske stabilnosti; (ii) stvaranje novog i djelotvornijeg javnog sektora; (iii) promicanje aktivnosti privatnog sektora poboljšanjem zakonodavstva i poticanjem stranih ulaganja; i (iv) podupiranje razvoja dinamičog i konkurentnog tržišnog gospodarstva.

23. Uspjeh u reformiranju gospodarstva će ovisiti, između ostalog, o tome kako dobro će se nadvladati kratkoročne i privremene nepovoljne posljedice predloženih mjera za poboljšanje gospodarske politike. Da se djelotvorno riješe socijalni troškovi koji će iz njih proizići, Vlada treba ojačati postojeći sustav socijalne zaštite i zaštit it i stanovništvo od siromaštva. Nepovoljne socijalne posljedice ponajprije se očekuju kao rezultat otpuštanja radne snage zbog restrukturiranja ili zatvaranja poduzeća. Valja žurno osnovati istraživačku grupu koja bi se trebala baviti, u socijalnom i financijskom smislu, najučinkovitijim načinima kojima valja ojačati postojeći sustav socijalne zaštite. Ta istraživačka grupa također bi se trebala pozabaviti načinom rješavanja problema siromaštva koji će se pojaviti.

E. SVRHA IZVJEŠĆA

24. U ovom izvješću dan je sažetak i kratkoročnih i srednjoročnih mjera makroekonomskih i strukturnih reformi koje treba poduzeti da se ostvare dva glavna cilja mjera ekonomske politike Hrvatske - rast i pristup Europskoj uniji. Svrha izvješća je postaviti temelj za diskusije o nacrtu sveobuhvatne strategije reforme i aktivnosti između nove hrvatske vlasti i vanjskih partnera Hrvatske i donatora na početku 2000.

25. Izvješće je organizirano na sljedeći način: Dio 2 daje pregled predloženih reformi javnog sektora. Te reforme su usmjerene na fiskalnu reformu; javna poduzeća i infrastrukturu; te reforme upravljanja i institucijske reforme. Dio 3 opisuje potrebne kratkoročne i srednjoročne mjere za osiguravanje financijske stabilnosti, kao i implikacije komponente drugog stupa mirovinske reforme za financijski sustav. Dio 4 navodi potrebne mjere za postizanje dinamičnijeg i konkurentnijeg realnog sektora. Dio 5 naglašava nužne kratkoročne i srednjoročne mjere koje će osigurati da se gospodarski rast odvija na ekološki prihvatljiv način, s osobitim naglaskom na poljoprivredu i razvoj lokalne uprave.

26. U drugom tomu skupljeno je 13 sektorskih dokumenata, uključujući onaj o fiskalnim pitanjima. Svaki od njih daje detaljniju dijagnozu svakog sektora u gospodarstvu, diskusiju o alternativnim mjerama, te sažetak predloženih mjera gospodarske politike.

11

2. PREMA MANJEM I UČINKOVITIJEM JAVNOM SEKTORU

27. S obzirom na probleme Hrvatske i slabosti javnih ustanova, reforma javnog sektora treba se usmjeriti na tri osnovna područja: (i) fiskalnu reformu, (ii) javna poduzeća i infrastrukturu, te (iii) reforme upravljanja i institucijske reforme javnog sektora.

A. FISKALNA REFO RMA

28. Fiskalne reforme su ključ za rješavanje pitanja neravnoteže u makroekonomskoj politici i promicanju stabilnosti. One su također od bitne važnosti za pravedan i održiv ekonomski razvitak, kao pomoć provedbi srednjoročnih mjera. Važni su aspekti fiskalne reforme sljedeći: (i) vjerodostojno smanjenje (ili uklanjanje) deficita javnog sektora i ukupne veličine javnog sektora; (ii) smanjenje uloge države kao proizvođača i davatelja usluga koje nisu u javnoj domeni; (iii) povećanje transparentnosti i povećanje odgovornosti u upravljanju državnim fondovima i državnim ustanovama; (iv) jačanje uloge države kao regulatora tržišta gdje postoji neuspješnost tržišta i gdje eksternalije opravdavaju intervenciju države; i (v) ojačanje državne funkcije socijalne zaštite pojedinaca pogođenih gospodarskim reformama.

29. S razinom javne potrošnje od 54% BDP-a, Hrvatska ima najveći javni sektor u Srednjoj Europi. Ona također ima i najveće porezno opterećenje gospodarstva u regiji. Javna potrošnja povećala se za 15% BDP-a u posljednjih devet godina. Širenje socijalnih davanja i povećavanje plaća nisu bili praćeni smanjenjem državne potrošnje vezane uz ratna zbivanja. Povećani udio javnog sektora u gospodarstvu čini prijetnju sposobnosti zemlje da postigne gospodarski rast.

30. Prioritetna područja fiskalnih reformi u Hrvatskoj su slijedeća: (i) plaće javnih službenika i broja zaposlenih u javnom sektoru; (ii) porezna politika; (iii) izdaci za obranu; (iv) mirovine; (v) zdravstvo; te (vi) transferi i subvencije. Iskustva drugih zemalja pokazuju da vjerojatnost uspješne fiskalne prilagodbe bitno ovisi o načinu na koji je prilagodba postignuta; smanjenja tekućih izdataka su korisnija i gospodarski prihvatljivija u dugoročnom razdoblju od povećanja poreza i smanjenja javnih investicija. Podaci upućuju na to da fiskalne prilagodbe koje se ponajprije oslanjaju na smanjenje potrošnje, a osobito na smanjenje transfera, socijalne zaštite i plaća i zaposlenosti u javnoj službi imaju više mogućnosti za uspjeh od onih koje se uglavnom oslanjaju na povećanje poreza i smanjenja javnih investicija. Prvi t ip fiskalne prilagodbe je ekspanzivan u smislu poticanja rasta ne samo zbog efekta vjerodostojnosti i povećanja bogatstva, već i zbog smanjene cijene jedinice rada, posebno u otvorenim gospodarstvima sa snažnim sindikatima. Smanjenje poreza prije postizanja značajnih smanjenja troškova ozbiljno bi ugrozilo uspjeh fiskalne reforme.

31. Da se pravilno ocijeni struktura i razina javnih izdataka, bit će od velike važnosti i koristi načiniti Pregled javnih izdataka (PER) u kojem će se dati pregled raspodjele proračunskih sredstava, sektorske politike, te proračunskih postupaka. Dugovi među poduzećima čine potencijalnu fiskalnu obvezu Vlade i zbog toga se njima treba pozabaviti. Pregled javnih izdataka bi također trebao pažljivo ocijeniti nepredviđene izdatke koji su rezultat krhke situacije u bankarskom sustavu i državnih jamstava izdanih s ciljem olakšanja zaduživanja javnih poduzeća i za ostala javna ulaganja.

12

Proračun središnje države

Plaće državnih službenika i broj zaposlenih

32. Naknade i plaće u javnom sektoru trenutno čine 11.5% BDP-a – razina koja je znatno iznad prosjeka od 3.5% BDP-a u ostalim zemljama u tranziciji. Hrvatska treba manji, učinkovitiji i bolje organizirani državni sektor. Jačanje državne službe je od najveće važnosti. Malo je pouzdanih informacija o broju zaposlenih u javnom sektoru. Anegdotalni dokazi upućuju na prevelik broj zaposlenih u različit im područjima javnog sektora. Nedavna povećanja plaća u državnom sektoru samo su pogoršala fiskalnu situaciju za 2000. Smanjenja državnog platnog fonda mogu dati značajan doprinos fiskalnom rasterećenju.

33. U tom smislu, kratkoročno valja razmotriti sljedeće mjere:

• Trenutno zamrzavanje nominalnih plaća u državnom sektoru;

• Jačanje ORESE-ova (Ureda za ekonomiku i restrukturiranje javnih poduzeća) nadzora i kontrole plaća u javnim poduzećima; te

• Unificiranje sustava naknada državnih službenika ukidanjem posebnog tretmana “visokih državnih dužnosnika”.

34. Kratkoročne mjere za racionaliziranje zaposlenosti u javnom sektoru uključuju sljedeće:

• Kao dio ukupne reforme javnih službi treba napraviti detaljan pregled ukupne strukture plaća u javnom sektoru i politike i prakse zapošljavanja osoblja;

• Utvrđivanje usluga koje se mogu dati na obavljanje vanjskim službama, što bi moglo postići uštede u proračunu; te

• Uvođenje politike davanja otpremnina radi olakšavanja planiranih smanjenja radne snage u javnom sektoru.

Porezna politika

35. Sadašnja razina poreza na plaće u Hrvatskoj visoka je i ima tendenciju kažnjavanja rada. Dohodak od rada je visoko oporezovan zbog kombinacije visokih doprinosa na plaće i poreza na osobni dohodak. Te dvije vrste poreza ukupno odnose oko 80% razlike između neto plaće i ukupnog troška radne snage koju plaća poslodavac – razina koja nije jednaka onoj u usporedivim zemljama. Smanjenje poreza na plaće ne bi samo smanjilo cijenu radne snage, i na taj način smanjilo nezaposlenost, nego bi i olakšalo ponovni ulazak radne snage u formalni sektor.

36. Kratkoročne mjere obuhvaćaju:

• Ukidanje doprinosa na plaće za Gospodarsku komoru, koji su trenutno na razini 0.375% bruto plaće;

• Uključenje svih dohodaka od rada u definiciju plaća na koje se plaćaju doprinosi.

37. Srednjoročne mjere uključuju:

• Smanjenje doprinosa za nezaposlene, koji sada iznose 1.7% bruto plaće, do razine koja je u skladu s ukupnim troškovima naknada za nezaposlenost; i

• Poticanje i potpora reformi socijalnog osiguranja s ciljem smanjivanja cijene radne snage.

38. Porez na dodanu vrijednost je postao glavni izvor dohotka za proračun, s prihodima jednakim 14.6% BDP-a. S obzirom na njegovu važnost, Vlada ne bi trebala proširit i listu proizvoda i usluga s nultom stopom PDV-a, niti uvesti smanjenu stopu za drugu robu i usluge – kao na primjer, turizam.

13

Takvo proširenje na neki sektor ne bi samo smanjilo prikupljene poreza smanjenjem porezne osnove, već bi i otvorilo “rupe” u poreznom sustavu koje vode k izbjegavanju plaćanja poreza.

Troškovi obrane

39. Troškovi obrane, kao postotak BDP-a, u Hrvatskoj su dvaput veći od prosjeka u drugim državama u tranziciji. Empirijski podaci pokazuju da izdaci za obranu usporavaju rast kroz nepovoljan utjecaj na stvaranje kapitala i raspodjelu sredstava. To upućuje na to da će smanjenje vojnih troškova – koja su sada moguća zbog novih mirovnih uvjeta u regiji - stvoriti značajnu dugoročnu “dividendu mira” u obliku većih proizvodnih kapaciteta. Doista, ako se usklade s potrošnjom u drugim zemljama u tranziciji, godišnje uštede bi mogle doseći 2% bruto domaćeg proizvoda.

40. U ovom području kratkoročne mjere trebaju uključit i:

• Značajno smanjenje proračuna za obranu za 2000. godinu, što je opravdano s obzirom na nove mirnodopske uvjete u regiji; te

• Ukupni pregled kadrovskih potreba obrane da se utvrdi potencijalno smanjenje broja zaposlenih.

41. Srednjoročno, cilj je usvojiti plan modernizacije obrane ponovnim usklađivanjem troškova obrane prema europskim državama, istodobno održavajući fiskalno moguću razinu potrošnje.

Izvanproračunski fondovi

Mirovinska reforma

42. Mirovinska reforma je područje u kojem se Hrvatska pridružila drugim državama Srednje i Istočne Europe koje su provele mirovinsku reformu. Hrvatska je u 1998. godini donijela teške odluke za racionalizaciju i stabilizaciju svog mirovinskog sustava “generacijske solidarnosti”. Nadalje, 1998. i 1999. Hrvatska je donijela zakone potrebne za “drugi stup” mirovinskog osiguranja s kapitalnim pokrićem, po uzoru na reforme u Mađarskoj i Poljskoj o kojima se dosta pisalo. Ako se pažljivo provede, mirovinski sustav drugog stupnja nudi i izglede za više mirovine današnjim mlađim zaposlenicima i obećava veći ekonomski rast stvaranjem dubljeg i konkurentnijeg hrvatskog financijskog tržišta. Nadalje, odluka Hrvatske da stvori posebnu administrativnu strukturu za drugi stup pomoći će da se minimiziraju njezini neizravni i izravni troškovi, da se osigura pravo na nepovredivost privatnih podataka i, ako se provede na pravi način, da se konsolidira i podupre prikupljanje svih doprinosa i osigura sveobuhvatna usklađenost. O aspektima reforme koji se odnose na državnu administraciju i financijsko tržište više se raspravlja dalje u ovom Dijelu (paragrafi 93-98), odnosno u Dijelu 3 (paragrafi 119-125). Ovaj Dio se usredotočuje na izazove financiranja postojećeg mirovinskog sustava “generacijske solidarnosti” i upravljanje njime.

43. Hrvatska reforma “prvog stupa”, donesena 1998, čija je provedba počela 1999, pokušala je stabilizirati osnovni sustav “generacijske solidarnosti” podizanjem godina umirovljenja i postupnim smanjenjem udjela mirovine u plaći. U teoriji, t im reformama trebala se financirati većina tranzicijskog troška vezanog za uvođenje drugog stupa mirovinskog osiguranja s kapitalnim pokrićem. Sada, međutim, izgleda da su reforme u zakonu iz 1998. došle prekasno i da nisu bile dovoljno velike (a nisu ni mogle biti) da se do kraja pozabave fiskalnim naslijeđem sustava iz 1990. i 1998. U tom razdoblju mirovinski sustav se upotrebljavao na različite načine kao “posljednje utočište” kojim se rješavao višak radne snage, a osobito među starijim zaposlenicima u sektorima s negativnim rastom. To je dovelo do udvostručavanja u omjeru umirovljenici/osiguranici od 0.33 do 0.65. Usprkos pokušajima od 1997. do 1998, reforma iz 1998, zajedno s gospodarstvom u recesiji u 1999, ubrzala je veći broj umirovljenja u 1999, što je imalo za posljedicu daljnje opadanje omjera do otprilike 0.70. Tradicionalni izdaci za mirovine (temeljeni na doprinosima i za tradicionalne povlaštene mirovine), nakon što su se stabilizirale

14

kao udio BDP-a u 1998, porasli su za oko 8% u 1999 (sa 10.3% na 11.2% BDP-a). Za razliku od toga, doprinosi kao udio BDP-a narasli su za manje od 3% od 1997. do 1999 (sa 8.4% na 8.6% BDP-a).

44. Uzimajući u obzir samo izdatke za mirovine u razdobljima obuhvaćenim doprinosima i tradicionalne povlaštene mirovine, izdaci kao postotak bruto domaćeg proizvoda premašili su razine prije tranzicije (1990) od oko 11% BDP-a. Ali, da se kompenzira više nego udvostručen omjer umirovljenika i osiguranika, mirovine kao postotak neto prosječnih plaća pale su na omjer od oko 46%, u usporedbi s razinama prije 1990. od više od 70%. U 2000, uz pretpostavku da će podmirivanje doprinosa ostati na otprilike 80% prema procjeni za 1997. i ranije, stopa doprinosa morala bi se povisiti od 21.5% na 25% ili više.

45. Snižavanje prosječne vrijednosti mirovina, zajedno s brigom za one koji su pogođeni ratom za neovisnost, imala je političke posljedice. Jedna reakcija bila je stvaranje novih mirovina financiranih iz proračuna za žrtve rata na mnogo većim razinama nego što su bile one u redovnom mirovinskom sustavu koje su se temeljile na doprinosima. Na same te izdatke otpalo je najmanje 0.083% bruto domaćeg proizvoda u 1999. Druga reakcija bio je takozvani “mali zakon o povratu duga umirovljenicima” za razdoblja sredinom devedesetih godina, kada proračun nije isplaćivao sume za povlaštene mirovine i na taj način smanjio beneficije. To je u 1999. činilo još 1.2% BDP-a. Sada sve vrste izdataka za mirovine iznose oko 13.2% bruto domaćeg proizvoda.

46. Umirovljenici nisu bili zadovoljni “malim zakonom” i vršili su pritisak za retroaktivne mirovine i usklađivanje visine mirovina u skladu sa starom jugoslavenskom praksom indeksiranja plaća, i za određivanje početnih visina mirovina i za usklađivanje mirovina prema plaćama. To je akutno pitanje u cijeloj regiji, osobito kada su, kako se desilo u Hrvatskoj poslije 1996, dozvoljene nove beneficije koje su pokušale nadoknaditi rast plaća u devedesetima, ali su postojeći umirovljenici ostali na indeksiranju cijenama.

47. Potpuno prilagođavanje formula za mirovine zakona iz 1998. prema jugoslavenskim razinama, pri današnjem omjeru umirovljenika i osiguranika, logično implicira povećanje u izdacima kao postotak BDP-a i plaća za faktor od najmanje 60% . Čak i uz pretpostavku opoziva “malog zakona” i polovice posebnih ratnih mirovina kao usklađenosti, taj faktor implicira izdatke za mirovine na temelju doprinosa i povlaštenih mirovina od najmanje 17% bruto domaćeg proizvoda, što implicira stope doprinosa samo za mirovine od 35% ili više. Daljnje povećanje izdataka za zaostatke procjenjuje se na približno 30 milijardi kuna, ili približno 20% bruto domaćeg proizvoda u 1999. Ako se amortizira u razdoblju od 10 godina, to implicira još 2% BDP-a godišnje, što bi bilo udvostručenje nivoa od 1% prema “malom zakonu o povratu duga umirovljenicima”.

48. Zadovoljavanje tih zahtjeva uvelike bi priječilo smanjenje veličine javne potrošnje, jer nije vjerojatno da bi uspjela kompenzacija takvog povećanja izdataka uštedama na drugom mjestu (npr. u obrani). Bez usklađivanja smanjenja, javna potrošnja bi se povećavala, i tako bi bile potrebna daljnja povećanja u nekoj kombinaciji doprinosa, poreza na dohodak i stopa PDV-a. Sadašnji jaz između planiranih i ostvarenih plaćanja doprinosa bi vjerojatno rastao (a u najmanjem slučaju ne bi se poboljšali), unatoč administrativnim naporima.

49. Naposljetku, Hrvatska će se možda morati ponovno pozabaviti aspektima reformi iz 1998. i 1999. godine da se osigura njihovo srednjoročno i dugoročno financiranje i da se poboljša pravednost sustava, smjer reformi i ekonomska učinkovitost. Osim toga, upravljanje Zavodom za mirovinsko osiguranje koji provodi prvi stup nije bilo optimalno, što je djelomično prouzročeno teretom za taj Zavod upravlja i vlasničkim portfeljem sredstava. Likvidiranje tog portfelja imovine i vrijednosnica, zajedno sa značajnijim priljevom koji se očekuje od privatizacije poduzeća u vlasništvu države, može biti jedan od načina daljnjeg udovoljavanja zahtjevu umirovljenika za usklađivanje mirovina iz početka devedesetih.

15

50. Kratkoročno se preporučuju slijedeće mjere:

• Usvajanje plana aktivnosti za osiguranje fiskalne stabilnosti prvog stupa, uključujući konkretnu i realističnu politiku koja rješava “dug umirovljenicima” i koji uravnotežuje lako razumljivu želju za višim mirovinama s fiskalnim realnostima i realnostima podmirivanja doprinosa;

• Odluka o financiranju/pomoći koja je potrebna za administrativnu reformu Zavoda za mirovinsko osiguranje (agencija za prvi stup osiguranja); te

• Konsolidiranje upravljanja portfeljem Zavoda za mirovinsko osiguranje sa upravljanjem drugim portfeljima u vlasništvu države u skladu sa strategijom rješavanja portfelja koju treba razviti Vlada.

51. Te mjere mogle bi smanjiti dopunske deficite u prvom stupu približne veličine 1% BDP-a i poslije donošenja reformskih zakona iz 1998 i, još važnije, spriječit i povećanja izdataka za mirovine od čak 6 do 7% BDP-a. Mjere usmjerene na bolju naplatu doprinosa bar bi spriječile daljnje pogoršanje naplate prihoda od doprinosa i vjerojatno bi poboljšalo naplatu za bar 10%.

52. Srednjoročne mjere obuhvaćaju:

• Analizu koraka potrebnih za osiguravanje dugoročne stabilnosti reformiranog prvog stupa pomoću mjera kao što su povećanje doprinosa, daljnja povećanja dobnih granica za starosnu mirovinu žena, te posebne propise o prijevremenoj mirovini za poslove opasne za zdravlje. U tom kontekstu, treba ponovno razmotriti implikacije uvođenja minimalne mirovine na ukupne troškove i pravednost sustava, i ako se zadrži koncept prijevremene mirovine, treba razmotriti visinu faktora odbitka za svaku godinu prijevremene mirovina. Osim toga, valja ponovno razmotriti visinu posebnih mirovina za žrtve rata.

• Pripremu plana za unapređenje funkcija Zavoda za mirovinsko osiguranje.

53. Neaktivnost u ovim pitanjima mogla bi dovesti do kroničnih deficita u sustavu prvog stupa u visini od najmanje pola posto BDP-a godišnje.

Zdravstvena reforma

54. Hrvatski zdravstveni sustav je u kritičnoj i nestabilnoj fazi, sa sve lošijom financijskom situacijom u tome sektoru, te sa opadajućom kvalitetom usluga. Hrvatska sada troši otprilike oko 9% svog BDP-a na zdravstvo, od toga 7.2% BDP-a iz državnog proračuna u 1999. To je puno više u odnosu na usporedive zemlje Srednje i Istočne Europe. K tome, Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje (HZZO) je u stalnom deficitu, s nenaplaćenim potraživanjima naraslim do neodržive razine. Do kraja 1998, nenaplaćena potraživanja dosegla su 3.76 milijardi kuna ili oko 2.7% BDP-a, što je povećanje od skoro 1% BDP-a svake godine u razdoblju 1996-98. Iako je procjenjena razina nenaplaćenih doprinosa iznosila oko 90% neplaćenih obveza, izgledi za naplatu su mali, a mjesečni deficit HZZO-a narastao je do svibnja 1999. na 160 milijuna kuna. Zbog toga taj sektor predstavlja glavni fiskalni problem, te povećava osjetljivost i probleme ukupnih financija javnog sektora.

55. Iako su nužne promjene u kombinaciji izvora prihoda i učinkovitosti njihova prikupljanja, visoka razina izdataka prema BDP-u implicira da srednjoročna rješenja leže ponajprije u učinkovitijoj potrošnji u zdravstvu, a ne u povećanju doprinosa. Zdravstveni sustav mora uvesti radikalnije, sustavne reforme. Kroz daljnje reforme Hrvatska, da bi postigla dugoročnu održivost, može nastaviti početnu stabilizaciju koja teče od reformi zdravstva 1993. U suprotnom, zdravstveni sustav će postajati sve nefunkcionalniji i neučinkovitiji.

56. Vlada treba poduzeti brze i odlučne korake da postavi strukturu i inicijative za sustav zdravstvene zaštite koji je fiskalno održiv, koji se bavi prioritetnim potrebama zdravstva (uključujući naglasak na programe prevencije), i čini to s dužnom pažnjom za pravednost sustava. Da se to učini, postoji cijeli niz

16

kratkoročnih i srednjoročnih mjera i procesa koji imaju visok prioritet. U Hrvatskoj je potreba za tim mjerama iskazana u Nacrtu zdravstvene reforme 1999.

57. Kratkoročno, mjere koje bi pomogle kontroli potrošnje i isto tako dovele do poboljšanja naplate prihoda obuhvaćaju:

• Zadržavanje globalnih proračunskih ograničenja za bolnice i uvođenje striktnih proračunskih ograničenja za ambulante;

• Moratorije na velike kapitalne projekte, za izgradnju/velika renoviranja i na skupu opremu;

• Ne-započinjanje novih ugovora na neodređeno vrijeme za sekundarno i tercijarno zdravstvo. To bi trebalo biti dijelom globalne politike kontrole povećanja plaća u javnom sektoru;

• Smanjenje cijena koje plaća HZZO na farmaceutske proizvode pomoću fiksnog postotka sadašnje stope;

• Integriranje naplate doprinosa za HZZO i uvođenje unificiranog izvješćivanja i sustava provođenja koji se razvija unutar konteksta mirovinske reforme, u suradnji sa Središnjim registrom osiguranika (CRA) i ZAP-om;

• Povećanje participacije u nizu usluga sa sadašnjih stopa, što bi imalo dvostruki efekt - smanjenja broja posjeta liječniku i povećanja prihoda; te

• Smanjenje dijela stanovništva koje ima pravo na oslobođenje od participacije, tako da budu oslobođeni najugroženiji dijelovi stanovništva. Trenutno oko 80% stanovništva ima pravo na oslobođenje od participacije, što nije održivo.

58. Predložene srednjoročne mjere čine:

• Definiranje osnovnog “paketa” usluga koji bi se financirao iz javnih financija;

• Poboljšanje kliničke prakse i prakse izdavanja lijekova:

• Racionalizacija zdravstvene infrastrukture kroz držanje malih zaliha i kategorizaciju svih zdravstvenih ustanova;

• Poboljšanje odluka o investicijama; te

• Razvitak “Nacionalne politike lijekova”, koja podrazumijeva integrativan pristup razvitku učinkovitije i odgovornije politike lijekova.

59. Iako strukturne reforme mogu dati glavni zamah fiskalno održivom sektoru javnog zdravstva, reforma financiranja zdravstva i plaćanja davateljima zdravstvenih usluga ostaje od najveće važnosti. U tom smislu, područja prioriteta za reformu su sljedeća: (i) utvrđivanje financijske osnove HZZO-a, te razvitak adekvatnije podjele financijske odgovornosti između HZZO-a i proračuna; (ii) opseg socijalnih povlastica koje sada financira HZZO treba ponovno promisliti, i s obzirom na odgovarajući izvor financiranja, i s obzirom na to jesu li sadašnje razine povlastica fiskalno održive; te (iii) također postoji potreba da se nastave reforme iz 1993. prema plaćanju davateljima usluga kroz (a) davanje preporuka za postupno uvođenje kombiniranog plaćanja (tzv. case-mix payment) za bolnice; i (b) davanje preporuka za reforme u sustavu plaćanja davateljima usluga u primarnoj zdravstvenoj zaštit i koje bi minimizirale izdavanje nepotrebnih uputnica za puno skuplji stupanj zdravstvene zaštite.

Transferi i subvencije

60. Transferi su u zadnjih pet godina porasli za 7% BDP-a. Oni su bili najprogresivnija komponenta proračuna koja je sada dosegla razinu od 16% BDP-a. Transferi se sastoje od socijalnih transfera kućanstvima, kao što su mirovine, naknade za nezaposlene, i druga socijalna davanja nastala kao

17

posljedica ratne agresije na Hrvatsku. U zadnje vrijeme su nepredviđeni izdaci, kao što su državna jamstva i osigurani štedni ulozi u bankama, postali značajna stavka, za koju se očekuje da će doseći otprilike 2% BDP-a u proračunu za 2000. godinu.

61. Kratkoročne mjere planirane za postizanje smanjenja ovih rashoda jesu:

• Definiranje jasnih kriterija za davanje transfera lokalnoj upravi na način koji je u skladu s politikom decentralizacije i raspodjelom javne odgovornosti; i

• Priznanje i odgovarajuće određivanje sredstava iz proračuna za nepredviđene izdatke koji proistječu iz saniranja bankarskog sektora, planove osiguranja štednih uloga i Vladinih jamstava.

62. Predložene srednjoročne aktivnosti mjera sastoje se od sljedećeg:

• Postupnog ukidanja transfera Bosni i Hercegovini na temelju rezultata pregleda javnih izdataka; i

• Ponovno određivanje mjera socijalne pomoći, s obzirom na rezultate “Studije o gospodarskim problemima i socijalnom blagostanju” koja je u tijeku, i drugih relevantnih studija koje se temelje na Anketi o proračunu kućanstava, da bi se postigla bolja usmjerenost na skupine koje trebaju pomoć; i

• Čak i da se ciljna usmjerenost poboljša, potrošnja za socijalnu pomoć će se vjerojatno morati povisiti kako bi se ublažili privremeni socijalni troškovi strukturnih reformi.

63. Izravne subvencije u Hrvatskoj, koje su sada na razini 2% bruto društvenog proizvoda, izgledaju relativno niske u odnosu prema drugim zemljama u tranziciji. Izravne potpore uglavnom su koncentrirane na transport – željeznice i nacionalnu avionsku kompaniju – te na poljoprivredu. Međutim, stvarna veličina subvencija vjerojatno je znatno iznad 2% BDP-a, budući da se često daju neizravne subvencije u obliku Vladinih odluka o izuzeću odabranih poduzeća od plaćanja doprinosa za socijalno osiguranje. Osim toga, Vlada često preuzima dugove poduzeća na različite načine – primjer je kroz zamjene duga za dionice poduzeća.

64. Upotreba neizravnih subvencija za odgađanje stečajeva neuspješnih poduzeća vodi lošoj raspodjeli sredstava i smanjuje proizvodni potencijal države. Shodno tome, od najveće je važnosti da se svaki oblik subvencije prikaže u proračunu i da se prekinu izuzeća od plaćanja doprinosa što ih pojedina poduzeća uživaju.

65. Vodeći princip u određivanju subvencija i u izravnom i u neizravnom obliku treba biti razlikovanje javnih usluga/komunalija i industrijske proizvodnje. U uslugama/komunalijama, subvencije trebaju biti vezane za ciljeve privatizacije i planove aktivnosti za poboljšanje povrata troškova. Kad se radi o industrijskoj proizvodnji, subvencije valja postupno ukinuti.

66. Kratkoročno treba razmotriti sljedeće mjere:

• Održati ukupne subvencije na sadašnjoj realnoj razini;

• Definirati jasne kriterije i vremenski okvir za postupno ukidanje subvencija poduzećima;

• Prekinuti neizravne subvencije i učiniti sve subvencije transparentnima i izričito uključenima u proračun; i

• Prekinuti izuzimanje brodogradnje od plaćanja doprinosa iz plaća i ostalih obveza, jer su njihove dospjele a neplaćene obveze trenutno dosegle približno 1.7% BDP-a.

67. Preporuke za srednjoročne mjere obuhvaćaju:

• Ažuriranje postojećeg plana, koji uključuje vremenski plan za smanjenje subvencija željeznici, koje sada iznose 0.9% BDP-a; i

18

• Postupno ukidanje subvencija poduzećima koja posluju s gubitkom.

B. JAVNA PO DUZEĆA I INFRASTRUKTURA

Upravljanje poduzećima

68. Glavna pitanja upravljanja poduzećima su slijedeća: koji su institucijski/administrativni mehanizmi na snazi u Hrvatskoj da bi država mogla ostvariti svoja prava kao vlasnik poduzeća u kojima ima vlasništvo nad dionicama3? Može li država ostvariti ta prava na transparentan i ekonomičan način, te osigurati da uprave poduzeća budu odgovorne i da se državne mjere u svezi s prodajom i upravljanjem tom imovinom/poduzećima mogu efikasno provesti?

69. Sadašnji institucijski mehanizmi ozbiljna su prepreka učinkovitom upravljanju poduzećima. Kao prvo, poslovanje velikih javnih poduzeća/komunalnih poduzeća treba nadgledati Ured za ekonomiku i restrukturiranje javnih poduzeća (ORESE) - iako je ta središnja agencija posljednjih godina razvila veliki tehnički know-how, zahtjeve za podnošenje izvješća i nadzor nad javnim poduzećima Vlada nije provodila – i treba ih nadgledati Hrvatski fond za privatizaciju (CFP) (uglavnom poduzeća u prijašnjem društvenom vlasništvu). Kao drugo, nadzorni odbori pojedinih poduzeća općenito nisu dovoljno aktivni u pružanju minimalnog nadzora i u traženju odgovornosti od rukovodstava - članovi nadzornih odbora često su postavljani bez traženih znanja i vještina, a čak i usprkos sukobu interesa. Prevladavajuća motivacija za visoke honorare koje su poduzeća plaćala članovima nadzornih odbora dalje su razvodnila djelotvornost i profesionalizam odbora. Kao treće, preostali državni udio u poduzećima u prijašnjem društvenom vlasništvu nalazi se u prilično konfuznom institucijskom okviru, koji obuhvaća Hrvatski fond za privatizaciju, Agenciju za restrukturiranje banaka, Mirovinski fond kao i resorna ministarstva, uključujući Ministarstvo gospodarstva i Ministarstvo pomorstva, prometa i veza. Jedinstveni kriteriji za upravljanje državnom imovinom i potrebni tehnički kapaciteti nisu prisutni u svim tim ustanovama.

70. Vlada često nije davala jasne upute poduzećima o strategijskim planovima, kao što su restrukturiranje, zatvaranje tvornica i višak radne snage, ali čak i tamo gdje ih je dala, u fragmentiranim institucijskim odnosima opisanim gore, poduzeća nisu imala razloge koji bi ih obvezivali da upute striktno provode.

71. Nije usvojena sveobuhvatna strategija privatizacije. Nakon zaključenja kuponske privatizacije, Vlada se nije pozabavila budućnošću preostalog portfelja države. Neodgovarajuće upravljanje poduzećima samo je pogoršalo nesigurnosti u odsutnosti jasnog programa privatizacije.

72. Sljedeće preporuke daju se za pitanja upravljanja poduzećima i za poboljšanje upravljanja imovinom i poduzećima:

• Koncentrirati preostalo vlasništvo nad dionicama u poduzećima u prijašnjem društvenom vlasništvu u nadležnost jedne institucije;

• Pregledati učinkovitost holdinga za državna poduzeća koja su trenutno pod nadzorom ministarstava (transportna poduzeća, komunalije, brodogradilišta, itd.)

• Povratiti funkciju Ureda za ekonomiku i restrukturiranje javnih poduzeća (ORESE-a) i provoditi njegove funkcije nadzora nad dobro definiranom grupom javnih poduzeća;

• Pregledati postojeće propise za osnivanje i funkcioniranje nadzornih odbora javnih poduzeća i neprivatiziranih poduzeća u prijašnjem društvenom vlasništvu, sa svrhom da se participacija i

3 To se odnosi na dvije kategorije poduzeća u vlasništvu države, neprivatizirana prijašnja poduzeća u društvenom vlasništvu, isto kao i velikim javnim poduzećima (PE)/komunalnim poduzećima koje uređuju drugačiji zakoni od onih koji uređuju poduzeća u društvenom vlasništvu.

19

odgovornost privatnog sektora dovedu do najviše razine, te da se propisima odredi naknada za članove nadzornih odbora;

• Pripremiti sveobuhvatnu strategiju s vremenskim rasporedom upravljanja ili prodaje državnih poduzeća i imovine, da bi se ubrzala privatizacija/likvidacija poduzeća u državnom vlasništvu ili učinkovito restrukturiranje onih u kojima država očekuje da će i dalje imati interes (komunalne usluge, željeznica, privremeno neka komunalna poduzeća itd.).

Javna poduzeća i sektor energetike

73. Četiri velika javna poduzeća (PE) - HEP, INA, HPT (sada podijeljena u HT - telekomunikacije i HP - Hrvatska pošta) i HŽ (Željeznica) glavna su državna poduzeća u Hrvatskoj osim bankarskog sektora. Tri vertikalno integrirana poduzeća, HEP, INA i HT, dominiraju svojim sektorima, uživajući kvazi-monopol (s ograničenim i najnovijim izuzećem mobilne telefonije u slučaju HT-a i maloprodaje goriva kod INA-e). Nedostatak prave konkurentnosti u energetici ne vodi do potrebnog povećanja kvalitete usluga i smanjenja cijena, kako je to slučaj u europskim državama gdje je primjena direktiva Europske unije rezultirala značajnim smanjenjem cijena.

74. Unatoč svom dominantnom položaju, financijski rezultati javnih poduzeća bili su i ostali razočaravajući. Njihovi loši rezultati su osobito nedovoljni u slučaju HEP-a, kad se uzme u obzir mala konkurencija i činjenica da su cijene električne energije visoke za ovu regiju. Nadalje, prihodi što ih stvaraju INA i HEP daleko su od dovoljnih u usporedbi s njihovim investicijskim potrebama vezanim za potrebe velike modernizacije i ekspanzije. Zbog nedovoljnog investiranja (uz godišnje investiranje u prosjeku od samo 5.5% od neto fiksnih sredstava u posljednjih pet godina) velik dio imovine obaju poduzeća postupno je zastario. Taj zaostatak u investiranju mora se hitno riješiti da se postigne povećanje produktivnosti, proširi proizvodnja, i poboljša kvaliteta usluga potrebnih za održanje razvoja Hrvatske. Teret financiranja velikih investicijskih potreba ne može podnijeti sama država i treba se u osnovi prenijeti od države na privatne investitore - u biti, strateške investitore koji će unijeti značajna poboljšanja u učinkovitost boljim upravljanjem i know how.

75. Uspješni napori na početku privatizacije javnih poduzeća bili su ograničeni, osim nedavne prodaje 35% HT-a. Slično tome, do danas su izravna strana ulaganja u nova energetska postrojenja bila ograničena na samo jedno zajedničko ulaganje srednje veličine za proizvodnju električne energije. S obzirom na to, sektor energetike suočuje se s ozbiljnim zaprekama privatizaciji kroz strateške ulagače i investicije stranih grupacija zbog sljedećih čimbenika: (i) nedostatka jasnog privatizacijskog programa, (ii) nedostatka službene sveobuhvatne strategije; (iii) nedostatka modernih zakonskih propisa o energetici; i (iv) neodgovarajućeg regulatornog i institucijskog mehanizma za javne komunalije, pa nema konkurencije i poticaja za učinkovitost. Sveobuhvatnu strategiju za energetski sektor Hrvatske treba osmisliti oko slijedećih osnovnih ciljeva: osiguravanja efikasne opskrbe energijom na takav način da se očuva okoliš, po realističnim, ali socijalno prihvatljivim cijenama; te ostvarenja održivog financiranja i učinkovitih aktivnosti.

76. Dodatni su problemi u energetskom sektoru sljedeći: (i) domaća proizvodnja nafte i plina opada i zbog toga je značajno povećana potreba za uvozom goriva; (ii) neodgovarajuća politika cijena, s cjenovnom distorzijom u korist domaćinstava; i (iii) pomanjkanje konkretnih programa za poboljšanje energetske efikasnosti i razvijanja obnovljivih izvora energije, djelomično zbog institucijskih prepreka.

77. Predlažu se sljedeće kratkoročne mjere:

• Upućivanje Energetske strategije Vlade na drugo čitanje u Sabor i na konačno usvajanje, te donošenje novih sveobuhvatnih zakona o energetici, prema uzoru na najnovije direktive Europske unije;

• Stvaranje neovisnih regulatornih agencija za telekomunikacije i za sektor energije, s odgovarajućim ovlastima i izvorima;

20

• Vraćanje nadzora Ureda za ekonomiku i restrukturiranje javnih poduzeća da pomno kontrolira javna poduzeća i uspostavljanje aktivnih nadzornih odbora (s novoimenovanim osobama kada je to potrebno) koja provode pravu kontrolu nad javnim poduzećima u razdoblju u kojem će ona ostati u djelomičnom vlasništvu države;

• Provedba programa za potpuno restrukturiranje HEP-a i INA-e: prodaja HEP-a, s punim vertikalnim i horizontalnim odjeljivanjem proizvodnje i distribucije te HEP-ovo napuštanje aktivnosti koje nisu njegove osnovne aktivnosti; smanjenje prevelikog broja zaposlenika obaju ovih javnih poduzeća; smanjenje aktivnosti INA-e koje donose gubitak (kao što je dio poslova rafiniranja) i osnivanje podružnica za posebne dijelove poslovne aktivnosti kao što je prirodni plin; i sve to kao osnovni koraci prema privatizaciji;

• Započinjanje privatizacije u oba ova javna poduzeća sa strateškim investitorima: u INA-i, s prodajom manjeg udjela u grupi i/ili sudjelovanjem investitora u odabranim dijelovima poslovanja (npr. plin); a u HEP-u, prodajom postrojenja za stvaranje električne energije (termocentrala kao i hidrocentrala) - da se uvede konkurentnost - te distribucijskih mreža, strateškim investitorima;

• Planiranje investicija na osnovi integriranih izvora, s naglaskom na privlačenju privatnih investitora i ojačanje međusobnih energetskih veza sa susjednim državama/UCTE (visokonaponska prijenosna mreža od 400 kV u Bosni i Hercegovini) i na ulozi Hrvatske kao tranzitne zemlje za plin i napajanje električnom energijom drugih zemalja. Izgradnja ključnih plinovoda za uvoz plina (iz Italije i/ili Mađarske) te podstanice visokog napona (Ernestinovo) za prijenos plina;

• Izrada studija cijena radi izrade i provedbe novih tarifnih sustava, počevši s plinom, regionalne toplinske mreže (s odgovarajućim omjerom koristi i cijene energije i topline) i električnom energijom (na temelju najnovijih investicijskih planova u kojima će biti potrebno najmanje skupo ulaganje); te

• Usvajanje modernog režima koncesija, s novim zakonima koji će dovesti do privatna ulaganja u javne komunalije na nacionalnoj razini, a isto tako i na razini županije i grada.

78. Da se dovrše reforme, postigne dodatna učinkovitost i da se sektor dalje razvija, preporučuju se slijedeće srednjoročne mjere:

• Dovršenje privatizacije HT-a, INA grupe i sve imovine i poslovnih aktivnosti HEP-a - osim osnovnih funkcija prijenosa/razvođenja (koje bi još neko vrijeme trebale ostati pod kontrolom države);

• Provedba daljnje konkurentnosti na energetskim tržištima, s punim pristupom trećih strana (TPA) i drugih specifičnih reformi uz podržavanje najnovijih direktiva EU-a;

• Dovršenje međunarodnih energetskih veza da se trgovina električnom energijom s drugim državama potpuno inkorporira kao bitna komponenta ravnoteže opskrbe i potražnje za električnom energijom Hrvatske;

• Dovršenje reformi politike cijena u skladu s novom tržišnom strukturom; i

• Uklanjanje barijera za energetsku efikasnost i obnovljive izvore energije (EE i RE) projekte i provođenje konkretnih programa koji su pokrenuti s odabranim demonstracijskim projektima, uz potencijalnu podršku Globalnog fonda zaštite okoliša (GEF).

Vodoprivreda

21

79. Odgovarajuće upravljanje vodenim resursima važno je za gospodarski razvitak Hrvatske. Prvo i najvažnije, potrebno je osigurati sigurno i adekvatno napajanje vodom za potrošnju kućanstava i industrije. Kao drugo, prirodna vodena bogatstva Hrvatske moraju se zaštit it i od zagađenja gradskim i industrijskim otpadnim vodama, a osobito treba zaštit it i 1,780 km dugu jadransku obalu i 1,185 otoka4. Treće, budući da je velik dio teritorija Hrvatske ugrožen poplavom, učinkovita upotreba tih područja zahtijeva zaštitu od poplava.

80. Velik izazov za hrvatsku Vladu i zajednicu u vodoprivrednom sektoru bit će da se povećaju financijska sredstva na raspolaganju za ovaj sektor, kroz posebno usmjerene i održane napore za poboljšanje produktivnosti i financijskih rezultata postrojenja za vodovod i otpadne vode. Glavni izazovi kojima će se postići taj cilj su slijedeći: (i) jačanje učinkovitosti upravljanja komunalijama i aktivnosti za smanjenje administracijskih troškova i troškova poslovanja; (ii) povećanje mobilizacije sredstava od vlastitog financiranja i kroz komunalne usluge; (iii) koncentriranje nedostatnih sredstava na isplativa ulaganja; razvijanje strategije isplativog ulaganja u rješavanju otpadnih voda; (iv) poticanje ulaska privatnog sektora u upravljanje komunalijama i poslovanje i financiranje ulaganja; i (v) razjašnjavanje i organiziranje sadašnjih veza institucija i zakonodavstva.

81. U smislu gore naglašenih pitanja, preporučuju se slijedeće neposredne aktivnosti:

• Stvaranje Radne grupe za reformu vodoprivrednog sektora na nivou države, koja će razmotriti više izvedivih mjera u ovom sektoru, uključujući povrat troškova, propise za ulazak privatnog kapitala i strategiju ulaganja za pročišćavanje otpadnih voda i trenutnu praksu;

• Priprema i izvršenje projekata demonstracije kao podrške načelima reforme;

• Poticanje i olakšavanje projekata demonstracije uz sudjelovanje privatnog sektora; i

• Priprema nacionalnog plana ulaganja u pročišćavanje otpadnih voda.

82. Kad se radi o zaštit i od poplave, postojeća politika i mjere u svezi s projektima investicija u obranu od poplave najvjerojatnije vode u rješenja koja nisu najoptimalnija. Valja uvesti novu politiku planiranja i vrednovanja da se precizno ustanovi tehnička, socijalna, financijska, institucijska i gospodarska izvedivost i opravdanost takvih projekata. Treba razmotriti mogućnost uvođenja osiguranja od poplave.

Transportna politika

83. Transportna politika utječe na jednu od najvažnijih komponenata programa javnih investicija. Racionalizacija transportnih ulaganja/potrošnje, zajedno s privatizacijom i komercijalizacijom transportnih aktivnosti ključna su neriješena pitanja koja zahtijevaju mjere transportne politike. Prioritetna područja na koja se treba usredotočit i su slijedeća: (i) neekonomična ulaganja u autocestu koja su započeta; (ii) održavanje postojećih cesta je odgođeno zbog rata i skupog programa autoceste; (iii) Vladino razmatranje kupovanja četiriju dizalica i sustava transportne trake za Luku Rijeka bez jamstva da će se oni upotrijebiti učinkovito; (iv) učinkovitost većine transportnih organizacija je mala, dok je Vladina financijska pomoć velika, što je loše za gospodarstvo i nije u skladu s mjerama Europske unije.

84. Predložene kratkoročne mjere obuhvaćaju:

• Procjenu troškova programa autocesta, uključujući nepredviđene izdatke i obveze otplate, i da se program investicija smanji ili provede po stupnjevima gdje je to praktično izvedivo;

4 Kvaliteta vode na jadranskoj obali i otocima važna je za uspjeh turizma, koji značajno pridonosi gospodarstvu i stvara 85% devizne razmjene Hrvatske.

22

• Predviđanje u proračunu predvidjeti najmanje 100 milijuna US$ za održavanje cesta u 2000;

• Odgoda kupnje dizalica i transportne trake za Luku Rijeka, a do tada treba načiniti sveobuhvatan i odgovarajući program razvitka luke;

• Provedba plana restrukturiranja Hrvatskih željeznica da se poveća učinkovitost i minimalizira razina potrebne fiskalne podrške;

• Ukidanje, ili znatna izmjena, 12-godišnje prioritetne koncesije dane Luci Rijeka;

• Izrada studiju o institucijama da se nadopuni nedavno dovršeni Plan gradskog prometa Zagreba;

• Razmatranje privatizacije Croatia Airlinesa, Croatia Line-a drugih organizacija; i

• Razmatranje smanjenje centralne financijske podrške za sekundarne luke i zračne luke.

85. Predlažu se slijedeće srednjoročne mjere:

• Temeljiti buduće investicije na analizi isplativosti;

• Povećati proračunska sredstva za održavanje cesta po etapama na 160 milijuna US$ godišnje i proučit i mogućnost koncesija za održavanje cesta;

• Smanjiti broj zaposlenika Hrvatskih željeznica za 2,382 u 2000. godini;

• Provesti plan usluga/linija Hrvatskih željeznica;

• Smanjiti dugovanja Hrvatskih željeznica;

• Provesti plan privatizacije podružnica HŽ-a;

• Izdati koncesije za terminale u Luci Rijeka uz značajno privatno sudjelovanje;

• Privatizirati 14 poduzeća za održavanje cesta;

• Provesti institucijska poboljšanja i opravdana ulaganja u transport u Zagrebu;

• Provesti privatizaciju Croatia Airlinesa i Croatia Line-a; i

• Staviti sekundarne luke i aerodrome u nadležnost lokalnih vlasti i privatnih investitora, tamo gdje je to opravdano.

C. REFO RME DRŽAVNE UPRAVE

Reforma državne uprave

86. Široka reforma državne uprave je nužna ako Hrvatska želi postići manji i učinkovitiji javni sektor. U posljednjem desetljeću, Hrvatska je stvorila ustanove suverene države. Oni koji donose mjere sada moraju “prilagoditi” te ustanove i njihove zadaće tako da budu kompatibilnije s ulogom države u modernoj tržišnoj ekonomiji - neutralan i “arbitražni sudac” koji će donijeti jasna i obvezna “pravila igre” za tržište, a isto tako moraju biti i učinkovit davatelj osnovnih javnih usluga. To zahtijeva transformiranje državne uprave Hrvatske u manju, tehnički jaču i djelotvorniju birokraciju.

87. Reforma državne uprave obuhvaća i nacionalnu (središnju) i lokalnu upravu, i pravosudne i zakonodavne funkcije kao i izvršne. Reforma javne uprave na centralnoj razini treba se usko koordinirati s prijenosom ovlasti na lokalnu upravu. O zakonodavnoj i pravosudnoj reformi, uključujući neke opće aspekte zakonodavnih funkcija, raspravlja se u 4. Dijelu. Komentari se ovdje odnose na ključna, glavna pitanja vezana za državni aparat.

23

88. Glavna zadaća je reforma državne službe, koja obuhvaća:

• Stvaranje stručno kvalificiranog radnog tijela odgovarajuće veličine, oboružanog odgovarajućim znanjima i vještinama, materijalima i poticajima za razvitak karijere;

• Osiguranje kontinuiteta državne uprave ograničavanjem političkih imenovanja na dobro definiran ešelon dužnosnika na vrhu u upravi;

• Određivanje posebne jedinice u Vladi koja će biti nadležna za racionaliziranje državne uprave, i kojoj će bit dane ovlasti da ima pristup podacima u svezi sa zapošljavanjem na različit im razinama javnog sektora, uključujući lokalnu upravu. Iako različita Vladina tijela, kao što je Direkcija za državnu upravu, kontroliraju podskup za ukupnu državnu službu, ne postoji posebna upravna jedinica koja ima ukupan pregled osoblja javnog sektora; i

• Sustav rukovođenja orijentiran na održanje učinkovite državne službe, uključujući sustav ocjenjivanja i promicanja osoblja, te prilagodbu kapaciteta državne službe tako da ona može odgovoriti na razvoj okolnosti u vremenu.

89. To će zahtijevati uvođenje moderne tehnologije, upravne prakse, radnih metoda i organiziranih procedura, kao i usavršavanje znanja i vještina i razumijevanje uloge gospodarskog upravljanja Vlade u tržišnom gospodarstvu.

Reformiranje procesa donošenja proračuna

90. Sadašnji proces donošenja proračuna ne uspijeva obuhvatiti aktivnosti Vlade u cjelini. T ransakcije na deviznom računu, nepredviđeni izdaci, te zaostaci u plaćanju nisu potpuno obuhvaćeni proračunom. Osim toga, “skrivene” subvencije javnim poduzećima nisu uopće uključene u proračun, iako je proračun glavni instrument koji se upotrebljava u sanaciji poduzeća. Iskustvo drugih zemalja pokazuje da je postojanje više “hijerarhijski transparentnih procedura“ usko povezano s većom fiskalnom disciplinom. Hijerarhijske procedure su one koje daju više ovlasti Državnoj riznici nego proračunskim korisnicima u unutar-vladinim pregovorima i koje ograničuju ulogu parlamenta u amandiranju proračuna što ga predlaže Vlada. Sukladno tome, poboljšanja u procesu donošenja proračuna ne bi samo osigurala transparentniji sustav javnih financija, nego bi i povećala odgovornost i fiskalnu disciplinu. Doista, Vladine procjene sugeriraju da bi uvođenje Državne riznice moglo proizvesti uštede u izdacima središnjeg proračuna čak do 5% bruto domaćeg proizvoda.

91. S tim u vezi predložene kratkoročne mjere uključuju:

• Uvođenje mehanizma Državne riznice;

• Usvajanje godišnjeg proračuna na transparentan način, s presjekom prema Vladinim institucijama i funkcijama;

• Potpuno otkrivanje svih dugovanja javnog sektora, uključujući dugovanja lokalne uprave;

• Uključenje u središnji proračun primitaka i izdataka Hrvatskog fonda za privatizaciju, te Hrvatske banke za obnovu i razvitak;

• Pregledavanje i objelodanjivanje koncesijskih ugovora i jamstava; i

• Definiranje područja i količine budućih državnih jamstava.

92. Srednjoročne mjere obuhvaćaju:

• Uvođenje knjige riznice broj dva – knjige računa s potpunim opisom državnog portfelja, materijalne i nematerijalne imovine;

• Usvajanje plana za privatizaciju nepotrebne (sporedne) imovine;

24

• Analiza uvođenja fiskalne odgovornosti; i

• Uvođenje računovodstva na obračunskoj osnovi s dospjelim, a neplaćenim obvezama prikazanim u proračunu.

Naplata prihoda i uloga ZAP-a

93. Hrvatska ima stalan problem naplate prihoda od ranih devedesetih godina, iako prihod Hrvatske nije najgori u regiji. Glavni razlog što usklađenost nije još lošija jest preostala uloga ZAP-a kao agencije za plaćanja u gospodarstvu (i nasljednika SDK-a), a osobito s obzirom na novac koji ostali sektori duguju Vladi temeljem platnog popisa (obustavljanje doprinosa i poreza na plaće). Pod sadašnjim uvjetima, ZAP zna samo ukupan protok prihoda od poslodavaca u Poreznu upravu i nekoliko izvanproračunskih fondova. Praktično, ZAP djeluje kao agent obustave za Vladine prihode. Poslodavci daju posebna izvješća za te naplatitelje prihoda i za druge (statističke) agencije na kraju godine u sličnom, ali drukčijem, obliku. Funkcija usklađenosti je razdijeljena među agencijama, iako u teoriji, zbog postojeće Vladine odluke, reviziju i naplatu treba konsolidirati u Poreznoj upravi, s malo dodatnih troškova za nju i uz uštede drugih agencija.

94. T ijekom razvitka plana drugog stupa mirovinske reforme postalo je očito da će drugi stup zahtijevati češće podnošenje izvješća – kvartalno ili mjesečno – od strane poslodavaca o plaćama i nadnicama isplaćenim pojedinim zaposlenicima. Bez takvog češćeg podnošenja izvješća suma namijenjena drugom stupu zadržala bi se na posebnom računu prosječno šest ili više mjeseci, uz zaradu samo od stope Vladinih obveznica. Oni koji rade na reformi vjerovali su da bi takva kašnjenja bila neprihvatljiva većini Hrvata, pa paralelno planiraju s uvođenjem češćeg izvješćivanja, najvjerojatnije svaki mjesec. Također je postalo jasno da bi nametanje češćeg podnošenja izvješća za sve zaposlenike – s obzirom na otprilike 70% onih koji će u početku sudjelovati u drugom stupu – bilo lakše poslodavcima nego ako ih se prisili na dva različita ciklusa izvješćivanja, ovisno o tome jesu li zaposlenici bili uključeni u drugi stup ili nisu.

95. Taj zahtjev za češćim podnošenjem izvješća također nudi i mogućnost da se općenito poboljša naplata. Revizori bi ranije postali svjesni grešaka, i češće prikazivanje manjih plaća zaposlenika od strane poslodavaca vjerojatno bi dovelo do toga da bi poslodavci više oklijevali prikazati manje plaće. Sustav konsolidiranog (i češćeg) podnošenja izvješća uklonit će potrebu da poslodavci posebno izvješćuju različite naplatitelje prihoda i statističke agencije. Konsolidiranje u izvješćivanju također bi omogućilo konsolidiranje u reviziji i kasniju usklađenost u Poreznoj upravi i Financijskoj policiji.

96. Što se tiče razvoja Državne riznice (v. prethodni dio), prethodna Vlada je učinila napredak. Ali, kako je već zabilježeno drugdje, ozbiljan rad na sustavu konsolidiranog i češćeg podnošenja izvješća započeo je krajem 1999. Preduvjeti za konsolidirani sustav obustava i naplata su slijedeći: (a) integrirana baza podataka, s pomoću baze podataka Fonda zdravstvenog osiguranja kao osnovom; i (b) potpuno ispitani sustav kojim poslodavci daju izvješća o plaći svakog zaposlenog, i o prihodima koji iz toga proistječu, na mjesečnoj (ili kvartalnoj) osnovi. Stajalište Banke je da takav sustav može biti spreman u prvoj polovici 2000, ali samo ako Vlada zadrži većinu članova postojećeg tima i njegov plan provedbe (rad na Središnjeg registru osiguranika za drugi stup). To planiranje je usko vezano za rad koji se obavlja na razvitku sustava Državne riznice, jer bi suma naplaćena u konsolidiranom sustavu prirodno ulazila u konsolidirane aktivnosti Državne riznice.

97. Nadalje, taj revidirani sustav izvješćivanja i obustave nastavljao bi se na postojeći Zavod za platni promet (ZAP). Kako se funkcije ZAP-a budu razdijelile i de-monopolizirale, mora se postići sporazum u Vladi u svezi s t im kako očuvati postojeću sankciju današnjeg de facto obustavljanja da se plaće ne mogu isplaćivati a da se najprije ne plate doprinosi. To također zahtijeva razvitak konkretnog plana, o tome koje dijelove ZAP-a treba zadržati da provode sustav obustava i informiranja prema načelima opisanim

25

za aktivnosti Državne riznice, a koje dijelove treba privatizirati i koje možda trebaju upotrijebiti banke za prebijanje plaćanja među svojim podružnicama i s drugim bankama. To treba uraditi na odlučan način, da se održi i poboljša naplatu za vrijeme tranzicije.

98. Preporučene aktivnosti uključuju razvijanje vremenski ograničenog plana za ZAP, koji bi odredio koje komponente treba zadržati u Vladi za Državnu riznicu i poslove obustave, a koje komponente treba privatizirati i ostaviti tržišnom određivanju.

Javne investicije

99. Javnim investicijama u Hrvatskoj trenutno nedostaje jasno definirana procedura biranja između konkurentnih investicijskih projekata. Iako postoje stručnjaci koji obavljaju analizu isplativosti (t j. usporedbu prihoda i troškova), oni se često ne upotrebljavaju kao input u procesu odlučivanja. Raspodjela sredstava za investicije ima tendenciju da bude naklonjena prema novim projektima na štetu održavanja i sanacije postojeće infrastrukture. Osim toga, plaćanjem računa dionicama poduzeća u vlasništvu Vlade nepoznate tržišne vrijednosti ne samo da se potkopava kontrola proračuna, nego se i stvaraju sve vrste netransparentnog ponašanja i izbjegavaju standardni postupci kontrole.

100. Predložene kratkoročne mjere uključuju:

• Temeljitu ocjenu i plan za preostale potrebe restrukturiranja za srednjoročno razdoblje;

• Smanjenje Vladinih investicija za automobile, uredsku opremu i namještaj;

• Razmatranje smanjivanja “socijalnih” kapitalnih transfera za kuće i stambene kredite ratnim veteranima, koji trenutno iznose 0.3% BDP-a; i

• Prekid prakse plaćanja obveza dionicama Hrvatskog fonda za privatizaciju.

101. U srednjoročnom razdoblju predlažu se slijedeće mjere:

• Dati pregled programa javnih investicija u autoceste i drugu transportnu infrastrukturu neizvjesnog ekonomskog povrata;

• Provesti rebalans izdataka za održavanje nasuprot novim projektima;

• Postupno smanjivati izdatke za obnovu koji trenutno iznose 0.8% BDP-a u gotovini plus procijenjenih 1.4% plaćenih u dionicama iz Hrvatskog fonda za privatizaciju; i

• Usvojiti transparentne postupke za davanje koncesijskih ugovora i provođenja mjera protiv zloupotrebe javnih fondova.

D. O BRAZO VNA PO LITIKA

102. Vlada Republike Hrvatske ima reformu odgoja i obrazovanja na svom dnevnom redu otkako je zemlja postala neovisna 1991. godine. Međutim, nije se donijela koherentna nacionalna strategija, budući da je odgoj i obrazovanje ostalo većinom političko pitanje. Opći cilj je pomoći zemlji da se definira kao neovisna država s vlastitom kulturom i jezikom, i kao dio Europe. Zbog toga Vladini dokumenti uključuju osvrte na opće modele i norme odgoja i obrazovanja o nacionalnim tradicijama i europskim standardima, ali u njima ima malo detalja o ciljevima kvalitete, učinkovitosti i kapitala, mjerama, i opravdanju ili strategiji provedbe.

103. Nedovoljno obrazovanje pokazuje se kao jedna od determinanti siromaštva u Hrvatskoj. Zbog toge je jak i djelotvoran obrazovni sustav od najveće važnosti za smanjenje budućeg siromaštva.

26

104. Prije nego što se razmotre bilo kakva značajna ulaganja u odgoj i obrazovanje, nova Vlada će morati dobro razmotriti i kratkoročne i srednjoročne pristupe odgoju i obrazovanju. Valjat će odlučit i kako namjerava poboljšati i održavati svoj sustav javnog odgoja i obrazovanja, kao i njegov pristup privatnom i nedržavnom financiranju. Također, Vlada će morati započeti dijalog u sektoru s glavnim zainteresiranim stranama u zemlji i s internacionalnim partnerima, i tražiti konsenzus da ponovno dobije zamah za novi program reforme i provedbe.

105. Najvažnija pitanja kojima se Vladina strategija treba pozabaviti jesu slijedeća:

• Koji su glavni ciljevi obrazovne politike države u kontekstu hrvatske modernizacije i bliže integracije s Europom? Koji su glavni prioriteti i kako se oni odražavaju u srednjoročnoj strategiji?

• Kako najbolje podijelit i odgovornosti između različit ih agencija središnjih i lokalnih vlasti i davatelja usluga da bi se osiguralo zadovoljenje individualnih potreba, povećala učinkovitost i da bi se rezultati izmjerili ili nagradili?

• Kako osigurati odgovarajući nivo i strukturu javnog financiranja obrazovanja dok se općenito fiskalno ograničenje troškova provodi u idućih nekoliko godina? Kako strukturirati program izdataka uključujući rascjep između ulaganja i troškova koji se ponavljaju?; i

• Kako prilagoditi obrazovni sustav i nastavni plan i program da bi se usredotočilo na opća znanja i sposobnosti, a ne na specifične činjenične informacije. Da se sustav načini elastičnijim, kako omogućit i više izbora nad tim što i kako učenici/studenti uče kad uđu, završavaju i ponovno ulaze u odgojno-obrazovni proces, i kako mogu izmijeniti svoju školsku “karijeru”?

• Kratkoročna i srednjoročna pitanja uvjetovana su dugoročnim rizikom koji proizlazi iz očigledno nedostatnog ulaganja u obrazovanje. Sadašnjih 3.4% BDP-a koji se izdvajaju za odgoj i obrazovanje je nisko u usporedbi s europskim prosjekom i u usporedbi s potrebama koje zemlja ima u naporima da razvije tržišnu ekonomiju i otvoreno društvo. Niska razina potrošnje mogla bi ograničit i dugoročnu produktivnost s negativnim implikacijama na dugoročni rast. Dok bi sada fiskalni pritisci mogli otežati bilo kakvo povećanje, strateško planiranje i reforma obrazovnih programa trebat će uzeti u obzir taj dugoročni rizik. U odsutnosti plana koji se bavi srednjoročnim proračunom za odgoj i obrazovanje, preporuke za kratkoročne i srednjoročne mjere mogu samo uputiti na moguće koristi i rizike umjesto mjerljivih rezultata i troškova.

107. Prethodnoj Vladi je nedostajala strateška vizija koja bi integrirala glavne ciljeve nove odgojno-obrazovne politike, uključujući poboljšanje kvalitete, učinkovitosti i pravednosti. Osim toga, Vlada nije pokušala tražiti konsenzus o tim pitanjima s glavnim zainteresiranim stranama. Zbog toga glavni cilj nove Vlade bit će razviti svoje strateške sposobnosti da bi razvila strategiju sektora i program mjera za dijalog s glavnim zainteresiranim stranama.

• Kratkoročno, treba oformiti međuvladinu radnu grupu koja bi definirala mjere uključujući program i prioritete. Radna grupa treba uključit i predstavnike središnjih i gradskih agencija, pa tako i onih koje nadgledaju odgoj i obrazovanje i one koje kontroliraju javne financije. Dijalog sa sindikatima učitelja i nastavnika, poslodavcima, akademijom, predstavnicima učenika i roditelja pomogao bi razvitku partnerstva, bližem definiranju prioriteta i potreba za promjenama u propisima, i može pomoći mobiliziranju dodatnih financijskih i ljudskih resursa kao pomoć reformi;

• Srednjoročno, rezultati gore navedenih aktivnosti bit će strategija sektora koja će uključivati krajnje ciljeve, razinu javnih sredstava i reforme propisa. Vlada će također trebati osnovati i održati neovisne savjetodavne jedinice koje će se baviti specifičnim pitanjima, uključujući ocjene, izobrazbu učitelja i nastavnika, akreditaciju i upravljanja; i

27

• Rizici su neizravni: dijalog i planiranje mogli bi identificirati područja ulaganja u kojima je potrebno dodatno financiranje u vrijeme kada su izvora sredstava slabi i također bi mogli uputiti na neučinkovitosti i tako zaprijetit i zainteresiranim krugovima.

108. Neodgovarajuće razgraničenje odgovornosti između različit ih razina Vlade i jaka uloga središnjih vlasti u reguliranju dnevnih aktivnosti ograničuju Vladine mogućnosti da provode ciljeve mjera. U međuvremenu, takvo upravljanje ne osigurava poticaj za lokalne vlasti ili za one koji daju usluge da se uključe u inovativnu postupke radi poboljšanja kvalitete, važnosti za tržišno gospodarstvo i otvoreno društvo te učinkovitost.

• Kratkoročno, pregled međuvladinih uloga i odgovornosti trebat će utvrditi sadašnja ograničenja i usporediti ih s dodatnim mogućnostima koje bi rezultirale iz preorijentacije sadašnjeg upravljanja. Takvi pregledi su se pokazali korisnima u Bugarskoj, Češkoj Republici, Mađarskoj, Poljskoj i Rumunjskoj u ocjeni sposobnosti upravljanja i predlaganju načina preorijentacije. Metoda upotrijebljena u gore navedenim državama stoji na raspolaganju i lako se može prilagoditi i Hrvatskoj;

• Srednjoročno, upravljanje i administracija trebat će biti restrukturirani na takav način da dopusti efikasno donošenje mjera i inicijative na razini lokalne uprave i upravljanja inovacijama, te poboljšanog pružanja usluga odgoja i obrazovanja; i

• Rizici uključuju pomanjkanje interesa i ograničene mogućnosti u donošenju mjera i upravljanju da se promijeni sadašnji sustav. Te rizike treba smanjiti posredstvom izobrazbe i postupcima sudjelovanja.

109. U odsutnosti važnog potencijala za povećavanje javne potrošnje za odgoj i obrazovanje, nova Vlada će trebati ponovno razmotriti i prilagoditi strukturu potrošnje, sustav raspodjele sredstava i poticaje za davatelje usluga.

• Kratkoročno, trebat će dati inicijative koje će biti usmjerene na učinkovito trošenje i davanje usluga, za plaćanje školarina bar u tercijarnom, ali i u nekim elitnim ili usmjerenim oblicima srednjoškolskog obrazovanja. Poslije pregleda sadašnje geografske raspoređenosti javne potrošnje za odgoj i obrazovanje, Vlada treba razviti formulu za kompenzaciju nepravičnosti;

• Srednjoročno, Vlada bi trebala uvesti novi sustav raspodjele sredstava u proračunu, u koji bi bile uključene blok-potpore i planovi raspodjele sredstava po učeniku. To bi dovelo do poboljšanja u upravljanju financijama u školama i na lokalnoj razini, te bi povećalo financijsku sposobnost na centralnoj razini za financiranje nacionalnih prioriteta i ulaganja, a poboljšalo bi i nagrađivanje prema postignutim rezultatima; i

• Što se tiče rizika, blok-potpore i drugi novi financijski planovi pogoršali bi potrebu (čija bi posljedica bili dodatni troškovi) za većom transparentnošću, bolji informatički sustav i redovite revizije.

110. Nova Vlada trebat će načiniti novi plan sustava ocjenjivanja i ispitivanja, koji treba uključit i i poboljšanje centralnih kapaciteta i izdavanje novih propisa:

• Kratkoročno, treba osnovati Odbor za ocjenjivanje koji bi postavio prioritete i institucijski mehanizam ocjenjivanja, kao i promjene sustava ispita u obrazovanju;

• Srednjoročno, trebat će osnovati neovisnu jedinicu stručnjaka za ocjenjivanje koja će obavljati redovito ocjenjivanje, a Odbor će postaviti nov standarde. Standardi, zajedno s povratnim informacijama o ocjenjivanju iz cijelog sektora treba biti osnova prilagodbi mjera. Treba uvesti nove pilot standardne ispite na kraju obveznog i srednjoškolskog obrazovanja, što bi donijelo više transparentnosti u sustav selekcije; i

• Rizici bi bili što bi ocjenjivanje kao instrument mjera izazvalo dodatne troškove. Međutim, organiziranje drugih dijelova upravljanja odgojno-obrazovnim procesom i administracijom trebaju

28

rezultirati uštedama. Pouzdanije informacije o rezultatima u ustanovama također bi mogli privući više nedržavnih fondova u odgoj i obrazovanje. Također, novi planovi ispitivanja možda se neće pokazati uspješnima ako se uvedu a da se paralelno ne razviju i smjernice novog nastavnog plana i programa.

111. Zahtjev za uvođenje hrvatskih i europskih tema u školske predmete skriva stvarni problem pitanje da je nastavni plan i program strog i temeljen na usvajanju činjenica umjesto na razvijanju sposobnosti i aktivnom učenju. Odvajanje od tradicionalnog pristupa zahtijevat će od nove Vlade širok dijalog i konsenzus.

• U kratkoročnom razdoblju, Vlada treba osnovati Savjetodavnu grupu radi razrade i diskusije o novim okvirnim načelima razvoja nastavnog plana i programa. Temeljem preporuka Savjetodavne grupe Vlada bi trebala nastojati postići novi sporazum o ciljevima temeljnog nastavnog plana i programa, koji razvija vještine i olakšava aktivno učenje i poučavanje;

• U srednjoročnom razdoblju, Vlada će trebati usvojiti okvirna načela za osnovni nastavni plan i program. Ta okvirna načela zahtijevat će reviziju udžbenika i drugih nastavnih materijala, te prilagodbu ispita i obuke. Nadalje, decentralizirana uprava treba ovlastit i škole i nastavnike da prilagode poučavanje i učenje lokalnim uvjetima i individualnim potrebama; i

• Rizici: Promjene u nastavnom planu i programu i s njim povezana pitanja su politički upitna pitanja koja zahtijevaju prošireni dijalog, rad stručnjaka i tehničku pomoć. Kad se sustav jednom postavi, provedba će zahtijevati nova sredstva da se pokriju troškovi proizvodnje odgojno-obrazovnih materijala, ponovnog planiranja i provođenja obuke (izobrazbe) prije i za vrijeme službe, te da se financiraju inovacije na razini škole.

112. Nova Vlada treba se pozabaviti pitanjima vezanim za strukturu odredaba o odgoju i obrazovanju jer ona koja je sada na snazi nije pogodna da zadovolji potrebe društva koje sve više postaje tržišno i europski orijentirano.

• U kratkoročnom razdoblju Ministarstvo prosvjete, odgoja i športa treba načiniti preporuke da se: (a) odgodi usmjeravanje u programe za zanimanja; (b) ustanovi šira polja specijalizacije; (c) osigura programe premošćivanja između različit ih programa učenja; i (d) ustanoviti standardne postupke selekcije po završetku srednje škole;

• U srednjoročnom razdoblju, upravljanje i prilagodba strukture odgoja i obrazovanja trebale bi bolje odražavati potražnju. Lokalnim vlastima treba dati veću ulogu u definiranju profila javnog obrazovanja, srednjoškolski obrazovanje treba odraziti individualne potrebe i izbor korisnika, a usmjereni programi trebaju bit uže povezani s gospodarskim čimbenicima (posredstvom odredaba, davanja sredstava i uputa). Nova struktura će morati biti elastičnija i uzeti u obzir povećanu potražnju da bi promijenila školovanje pojedinaca i napredovanje u obrazovanju, prelaženje iz jednog programa učenja u drugi, napuštanje obrazovnog procesa i ponovno ulaženje u njega, te pronalaženje kontinuiranih mogućnosti za daljnju obuku u usavršavanje; i

• Rizici su vezani za povećanu složenost obrazovnih propisa. Vlada će morati razviti alternativne oblike propisa posredstvom financiranja, ispita i neizravnih načina upravljanja jer će škole, usmjerenja i programi učenja postati manje unificirani ili homogeni (budući da drugi primjeri iz europskih zemalja pokazuju slične trendove).

113. Nova Vlada treba razviti novi složeni pristup da bi se pozabavila pitanjima vezanim za obuku i zapošljavanje nastavnika:

• Kratkoročno, Vlada treba pregledati izobrazbu prije i za vrijeme službe i predložiti poboljšanja, jednako kao i dodatno financiranje obuke za vrijeme službovanja. U međuvremenu, sadašnji sustav

29

plaća i naknada sugerira neučinkovitost. Politika plaća i zapošljavanja trebat će se temeljit i na pregledu i reformi općeg sustava zapošljavanja u državnom aparatu;

• U srednjoročnom razdoblju Vlada bi trebala uvesti mjere ocjenjivanja i nagrađivanja prema rezultatima i inovacije nastavnog plana i programa, kao i nove programe obuke prije i za vrijeme službe; i

• Rizici su vezani za povećanje sredstava za obuku za vrijeme službe i za nagrađivanje, kao i za eventualne podjele unutar nastavnog osoblja nakon što se uvedu poticaji za bolje rezultate. Međutim, Vlada bi trebala učiniti nastavnike provoditeljima promjena.

30

3. UNAPREĐENJE STABILNOSTI I UČINKOVITE ALOKACIJE SREDSTAVA: REFORMA FINANCIJSKOG SEKTORA

114. Azijska je kriza, poput ranije meksičke i nordijske, ponovno ukazala na komplementarnost makroekonomske i financijske stabilnosti. Budući da je postalo jasno da sama za sebe niti jedna od njih nije dovoljna, nastojanje da se ojačaju bankarski i financijski sustavi putem provedbe potrebnih reformi od osnovne je važnosti za opću stabilnost. Pored doprinosa općoj stabilnosti, reforma financijskog sektora je ključna i za ekonomski razvoj. Primjeri drugih zemalja pokazuju da financijska stabilnost stvara povoljno okruženje za učinkovitu alokaciju resursa i brži gospodarski rast. Nestabilnost se pak povezuje s nižim razinama štednje i ulaganja, fiskalnim troškovima, te nepovoljnim učinkom na bruto domaći proizvod. Stoga se kreatori politike neizbježno moraju pozabaviti problemom stabilnosti. Kao dopuna mjerama za stvaranje makroekonomske stabilnosti i održivog rasta potrebna je politika koja će podržati financijsku stabilnost i eliminirati ključne prepreke učinkovitosti financijskog i bankarskog sektora.

115. Da bi osigurala financijsku stabilnost, Hrvatska treba potaknuti koordinaciju među različit im financijskim nadzornim i regulatornim tijelima (nadzor banaka, regulativa koja se odnosi na vrijednosnice, nadzor štedno-kreditnih zadruga, financijska policija, nadzor mirovinskih fondova itd.).

A. BANKARSKI SEKTO R

116. Čvršća monetarna politika (da bi se suprotstavilo oštrom porastu deficita na tekućem računu), smanjenje gospodarskih aktivnosti i značajan pad priljeva kapitala otkrili su nesolventnost čitave grupe banaka tijekom 1998. i 1999. godine. Kao rezultat toga, središnja je banka, često bez podrške fiskalnih tijela, morala intervenirati u slučaju 21 posrnule banke (koje su činile 23 posto ukupne aktive bankarskog sektora), te poduzeti odgovarajuće korake tijekom 1998. i prve polovice 1999. godine5. Unatoč intervenciji, sposobnost banaka da podnesu nepovoljan šok još uvijek predstavlja problem6. Radi takve situacije glavni cilj kratkoročnih mjera trebao bi biti očuvanje povjerenja javnosti u financijski sustav.

117. U kratkoročnom razdoblju potrebno je poduzeti mjere koje će uključivati isplatu osiguranih depozita, stečaj propalih banaka s poteškoćama i dovršenje privatizacije banaka u državnom vlasništvu. Konkretno, ove mjere uključuju:

• Potrebno je dovršiti stečaj propalih banaka i isplate osiguranja za depozite, a isplate bi trebale pokriti kako obveze plaćanje kojih je započelo 1999. godine, tako i one koje su odgođene za 2000. godinu;

• Državni proračun se mora izričito pozabaviti troškovima osiguranih depozita i stečajevima posrnulih banaka i to na sveobuhvatan i transparentan način;

5 Ovlaštena tijela inicirala su stečajni postupak za dvanaest banaka, razmotrila sanaciju tri banke, imenovala privremene upravitelje u dvije banke, a četiri su banke od njih dobile specijalnu potporu za likvidnost.

6 Razlog tome je što je Hrvatska doživjela uzlet davanja zajmova između 1997. i 1998. godine na temelju velike ponude što je popratio značajan deficit na tekućem računu odražavajući visoku razinu potrošnje. Na temelju stečenih iskustava, vjerojatnije je da će gospodarska ekspanzija imati negativan utjecaj na banke ako se temelji na porastu potrošnje umjesto rastu investicija. Kod takve ekspanzije, nepovoljni šok najčešće dovodi do oštrog pada depozita te time uzrokuje velike poremećaje u bankarskom sustavu.

31

• Stečajni postupci koji su trenutno u tijeku moraju se ubrzati i dovršiti na transparentan način. Da bi se to postiglo, trgovačkim je sudovima i imenovanim stečajnim upraviteljima potrebno staviti na raspolaganje resurse i tehničku pomoć da bi izvršili stečajne postupke, a pri tome mora postojati bolja koordinacija svih uključenih strana da bi se osigurala transparentnost čitavog procesa.

• Stečaj banaka s poteškoćama pitanje je kojim se je potrebno pozabaviti na sveobuhvatan način i u kontekstu tržišnih mehanizama određenim novim zakonom o bankama7. Konkretno: (i) sve banke identificirane kao neupitno nelikvidne potrebno je odmah staviti u stečajni postupak; (ii) moraju se ispoštivati odredbe vezane uz plaćanje obveza osiguranja depozita, te (iii) veći naglasak staviti na korištenje mehanizama stečaja – kako se navodi u zakonu o banakama – u fazama koje prethode propasti banke, to jest, kad privremeni upravitelj preuzima kontrolu nad posrnulom bankom.

• Trebalo bi izbjegavati dodatna spašavanja banaka od strane države (uključivši i slučajeve kad se to čini putem Agencije za sanaciju banaka). Javne fondove treba koristit i samo da bi se pokrio manjak sredstava za isplatu osiguranih depozita ili da bi se pomoglo “asistiranim spajanjima” propalih banaka kod kojih se već interveniralo i zaključilo da bi bilo dobro da ih preuzmu zdrave banke. Potrebno je i nadalje ulagati napore u spajanja posrnulih banaka i razmotriti mogućnost pomoći iz inozemstva.

• Postojeći privatizacijski napori da se dovrši prodaja sve tri velike državne banke u okviru Agencije za sanaciju banaka trebaju ostati na tom putu, uključivši i napore da se i druge banke unutar Agencije (Croatia banka i Dubrovačka banka) također uključe u kratkoročni program restrukturiranja i brze privatizacije/stečaja.

118. Pored neposrednih problema, kreatori politike trebaju pripremiti srednjoročnu strategiju za daljnju strukturnu reformu financijskog sustava koja će prvenstveno uključivati slijedeće:

• Poticanje konkurencije u bankarskom sustavu koja će na koncu rezultirati konsolidacijom financijskog sektora,

• Ograničenje uloge države da bi se ostvario adekvatan regulacijski i prudencijalni okvir, a ne da država upravlja ili drži u svom vlasništvu banke ili se upliće u kreditne odluke;

• Promicanje odgovarajuće razine financijskog produbljivanja da bi se osiguralo da financijski sektor bude ključni element u daljnjem ispravljanju učinaka pogrešnih alokacija resursa tijekom prošlih godina,

• Poticanje institucionalnog razvoja ključnih financijskih institucija pored monetarne vlasti, t j. jačanje i bliska koordinacija ostalih nadzornih agencija za mirovine i osiguranje, jačanje Hrvatske komisije za vrijednosnice (CROSEC) i Hrvatske depozitarne agencije (SDA), osnivanje agencija za kreditni rejting, poboljšanja u području registara pokretne i nepokretne imovine;

• Razvijanje okruženja koje omogućuje poslovanje i u kojem se poštuju vlasnička prava, ugovori imaju pravnu snagu, rutinski se koriste odgovarajući računovodstveni i revizorski standardi, osigurane transakcije po zajmovima su valjano strukturirane; te

• Poboljšanje transparentnosti i davanja podataka, te daljnja modernizacija i veća učinkovitost zakonodavnog i nadzornog okvira.

7 Potrebno je naglasiti da se napredak u stečaju banaka tijekom 1998. i 1999. godine u velikoj mjeri oslanjao na postupke i inicijative HNB, često bez suradnje fiskalnih tijela.

32

B. IMPLIKACIJE “DRUGO G STUPA” MIRO VINSKE REFO RME NA FINANCIJSKI SUSTAV

119. Hrvatska mirovinska reforma iz 1998.-1999. godine sadržava i takozvani “drugi stup”: sustav financiranja mirovina s kapitalnim pokrićem obvezan za sve mlađe od 40 godina, a moguć kao izbor za one između 40 i 50 godina. Hrvatska bi propustila ključnu priliku ukoliko ne nastavi s drugim stupom reforme uslijed tekućih financijskih problema. Mirovinski fondovi drugog stupa potencijalno predstavljaju veliki novi izvor kapitala u Hrvatskoj, rastući od 0.5 posto BDP-a godišnje do 2 posto, s napretkom drugog mirovinskog stupa u slijedećih 20 godina. U skladu s time, mirovinski sustav drugog stupa ubrzao bi razvoj financijskih posrednika u Hrvatskoj, potaknuo napredak i učinkovitiju koordinaciju regulatornih agencija, a moguće je i da bi povećao nacionalnu štednju. Učinkovitija alokacija kapitala iz mirovinskog stupa s kapitalnim pokrićem, mogla bi uvećati stopu gospodarskog rasta za 0.5 ili više posto godišnje. Učinci će biti još i veći ako se poveća sveukupna stopa nacionalne štednje.

120. Razina doprinosa u drugom stupu određena je na relativno niskoj stopi od 5 posto. Ovaj iznos se može bez opasnosti pokriti određenim povećanjem dobi umirovljenja i postupnim smanjivanjem odnosa mirovine i plaća (tzv. replacement rate), s t ime da se iznos “ tranzicijskog troška” financira iz državnog proračuna po stopi od ispod 10% BDP-a tijekom slijedećih deset godina. Ako bi stopa bila ispod 5 posto, upitno je bi li drugi mirovinski stup bio ekonomski učinkovit i troškovno opravdan.

121. Neće biti lako, međutim, spriječit i da fondovi drugog stupa ne postanu još jedan izvor financiranja loših poslovnih politika pojedinih interesnih skupina. U tom smislu će biti potrebno uložiti napore da agencije za provedbu zakonskih odredbi ne bi služile za tu svrhu. S vremenom bi moglo biti potrebno izvršiti reviziju je li zasebni nadzor mirovinskog sustava (napose anuiteta) optimalan na duži rok bilo s perspektive razvoja ugovorne štednje ili učinkovita nadzora.

122. Nažalost, prijašnja je vlada bila spora glede imenovanja osoba zaduženih za upravljanje i nadzor u drugom stupu. Tek je sada počeo ozbiljan posao, a njegovo obavljanje spriječavaju neadekvatni resursi s obzirom na osoblje i radni prostor. Radi ovih problema, već određeni datum 1. srpnja 2000. kao datum stupanja na snagu drugog stupa reforme nije izvediv, što je hrvatska strana počela prihvaćati još i prije nedavnih izbora. O novim datumima se raspravlja u medijima i neformalnim razgovorima, a spominju se 1. siječnja 2001., 1. srpnja 2001. i 1. siječnja 2002. godine.

123. Realni datumi stupanja na snagu različit ih aspekata provedbe drugog stupa reforme – upis, početak mjesečnog (ili kvartalnog) izvješćivanja o plaćama radnika, doprinosima i uplatama poreza, te početak priljeva novca upraviteljima fondova drugog stupa – sve je to potrebno što je prije moguće odrediti. Pored ovih sistemskih pitanja (vidi također Odjeljak 2), tu je i paralelni i jednako vremenski opsežan proces davanja ovlasti i licenci mirovinskim fondovima u skladu s mirovinskim zakonom iz 1999. godine, te usklađivanje s hrvatskim trgovačkim zakonom. Donositelji politike vezano uz drugi stup trebaju se organizirati, zaposliti potrebno osoblje i imati poslovne prostore prije nego počnu izdavati potrebnu zakonsku regulativu. Planiranje u slučaju nepovoljnog razvoja događaja također mora postati dio provedbe, a taj pristup su usvojili i hrvatski dužnosnici.

124. Konačno pitanje je hoće li subvencija za dobrovoljnu štednju u okviru trećeg stupa, koja se uvodi kao dio zakona o drugom stupu, biti učinkovito usmjerena i opravdati troškove. Iskustva iz Češke i literatura koja se odnosi na “porezne prednosti” u OECD zemljama navodi na zaključak da bi ta odredba mogla odgovarati relativno imućnijim građanima.

33

125. Preporučuju se slijedeći postupci:

• Odluka da drugi stup ostane dio hrvatske mirovinske politike i dogovor o realnom vremenskom rasporedu uspostavljanja zakonskog režima, davanja ovlasti, dozvola i ispunjenja ostalih uvjeta za osnivanje mirovinskih fondova. U tom je kontekstu potrebno izvršiti analizu uloge nadzornih tijela za financijska tržišta, uključivši i organizaciju nadzornog tijela za mirovinske fondove, te treba li ih u dužem razdoblju integrirati u ostale zakonske odredbe koje se odnose na financijski sektor;

• Analiza troškova i učinkovitosti tekuće politike anuiteta drugog stupa;

• Pažljivo praćenje poslovanja fondova drugog stupa da bi se osigurala tržišna alokacija novih sredstava vs. diskrecionih odluka motiviranih pristranim interesima postojeće poduzetničko-financijske elite; te

• Analiza distribucije i učinkovitosti subvencioniranja trećeg stupa. C. NEO VISNO ST SREDIŠNJE BANKE

126. Na primjeru mnogih zemalja očito je da neovisnost središnje banke može značajno doprinijeti rastu. Zemlje s neovisnim središnjim bankama odlučnima da održe stabilnost cijena najčešće imaju nisku i stabilnu inflaciju, te stoga tržišne sustave koji bolje funkcioniraju. Uz učinkovitija tržišta zemlja ima veći potencijal bržeg rasta.

127. Hrvatska narodna banka uživa institucionalnu neovisnost (osiguranu zakonom), neovisnost u poslovanju (može slobodno odabirati monetarne instrumente bez ikakvog uplitanja), financijsku neovisnost (u stanju je financirati se iz vlastit ih prihoda).8 Ipak, nije potpuno neovisna jer se, primjerice, guverner i članovi uprave biraju na razdoblje od šest godina, ali se mogu smijeniti jednostavnom većinom u parlamentu. Da bi se konsolidirala neovisnost središnje banke, guvernera i članove uprave treba birati za čitavo razdoblje, kao što je slučaj s mnogim drugim neovisnim središnjim bankama u zemljama koje su u procesu pristupanja Europskoj uniji.

8 Središnja se banka financira iz vlastitih prihoda i prenosi nepotrošeni iznos u proračun Ministarstva financija. U slučaju

deficita, financira ga proračun Ministarstva financija.

34

4. STVARANJE KONKURENTNIJEG I DINAMIČNIJEG REALNOG SEKTORA

A. PROMICANJE AKTIVNO STI PRIVATNO G SEKTO RA

128. Hrvatski privredni sektor (društvena poduzeća i postojeće privatne tvrtke) započeo je s procesom reforme 1991. godine uz značajan hendikep: raspad Jugoslavije, gubitak velikog dijela prijašnjeg tržišta, te rat. Stoga je privatizacija i razvoj privatnog sektora bio kompleksniji i teži nego u ostalim tranzicijskim zemljama. Također, Hrvatska od svoje neovisnosti nije imala priliku iskoristit i povoljnosti velikih stranih programa pomoći kao što je to bio slučaj u ostalim zemljama središnje i istočne Europe koje su primile pomoć stranih donatora (EU, US itd). U ostalim zemljama Središnje i Istočne Europe takvi su velikodušni programi financijske i tehničke pomoći u velikoj mjeri doprinijeli stvaranju boljeg okruženja za razvoj privatnog sektora putem širokog spektra pomoći pri provedbi tržišnih reformi i podrške tvrtkama i poduzetnicima (uključivši obuku).

129. Ipak, osam godina kasnije, rezultati Hrvatske vezano uz pozitivne učinke privatizacije, stranih ulaganja, restrukturiranja tvrtki i razvoja privatnog sektora općenito su razočaravajući jer Hrvatska u tom pogledu značajno zaostaje za većinom zemalja u regiji. Razlog tome ne leži samo u početnim nepovoljnostima koje su ranije spomenute, nego također i u tome što glavne pogreške nisu ispravljene i nisu poduzete opsežnije aktivnosti da bi se popravila situacija tijekom zadnjih pet godina dok se poboljšavalo vanjsko okruženje Hrvatske. Primjerice, značajni nedostaci u sektoru turizma, koji je od vitalnog značaja a i nadalje je ispod očekivane razine produktivnosti unatoč mnogim komparativnim prednostima Hrvatske, utječu i na tvrtke u ostalim sektorima.

130. Ključna problematična područja gdje je potrebno izvršiti široki spektar aktivnosti da bi se hrvatski privredni sektor doveo na put održivog razvoja uključuje slijedeće:

• Rješavanje nedovršenih aktivnosti vezano uz program privatizacije;

• Poticanje direktnih stranih ulaganja;

• Ubrzavanje i dovršenje restrukturiranja poduzeća;

• Poboljšanje poslovnog okruženja;

• Razvoj sektora malih i srednjih tvrtki; te

• Razvoj kapaciteta za tržišno gospodarstvo.

131. Postoje i ostali elementi koji su neophodni za održiv razvoj privatnog sektora a koje opisujemo u ostalim dijelovima ovog izvješća (financijski sektor, sudstvo) te stoga nisu potanko opisani niže u tekstu. Situacija je takva da zahtijeva hitne mjere, te je stoga potrebno što je prije moguće i bez odgađanja započeti s provedbom većine korektivnih aktivnosti.

132. Iako je privatizacija velikog broja prijašnjih društvenih poduzeća praktički gotova, malo se promijenilo glede upravljanja istima.9 Budući da je glavna metoda privatizacije bila prodaja tvrtki rukovoditeljima/zaposlenicima, u malo je tvrtki došlo do smjene rukovodstva, za razliku od zemalja poput Mađarske, Češke i Poljske. Kao rezultat toga jedva da su se promijenile metode upravljanja tvrtkama, a pravo radnika na samoupravljanje je ostalo na snazi. Program privatizacije društvenih tvrtki daljnje je ojačao dominantnu poziciju bivše upravljačke klase bez otvaranja realnog sektora konkurenciji,

9 Potrebno je naglasiti da Agencija za sanaciju banaka, nad kojom kontrolu ima država, te napose Zavod za mirovinsko

osiguranje, još uvijek imaju značajne udjele u velikom broju tvrtki.

35

injekcijama dodatnog kapitala, marketingu, tehnologiji itd., što je doprinijelo međusobnom vlasničkom odnosu banaka i tvrtki.

133. Predložene mjere u području privatizacije uključuju slijedeće:

• Koncentriranje na različite portfelje koji sadržavaju dionice preostalih društvenih tvrtki, a koje sada indirektno posjeduje država u okviru različit ih državnih agencija (Hrvatski fond za privatizaciju10 Mirovinski fond, Agencija za sanaciju banaka), s jasnim ciljem da ih se što prije riješi umjesto da ih i dalje drži;

• Dovršenje prodaje preostalih portfelja u vlasništvu države11 (prodaja zdravih tvrtki po realnim tržišnim cijenama i likvidacija loših); te

• Poboljšanja upravljanja tvrtkama, između ostalog poticanjem sekundarnog trgovanja dionicama uz jasan signal vlade da neće izvlačit i posrnule tvrtke iz teškoća (potičući t ime vlasnike da traže dodatni kapital od investitora ili da im u potpunosti prodaju tvrtku).

134. Vezano uz poticanje stranih ulaganja predlažu se slijedeće mjere:

• Odašiljanje jasne poruke stranim ulagačima određivanjem novih prioriteta, stvaranjem povoljnog okruženja za strane ulagače, te privatizacijom preostalih dionica društvenih i javnih tvrtki u vlasništvu države12 (HT, sektor energetike);

• Edukacija javnosti putem kampanje u kojoj će joj se dati informacije o koristima stranih ulaganja;

• Revizija čitavog investicijskog okvira i usporedba s ostalim uspješnim zemljama Istočne i Središnje Europe (“benchmarking” – usporedba Hrvatske s najboljima u tom području), te u skladu s time prilagodba hrvatskog pravnog okvira i poticajnih mjera;13

• Provedba promotivne kampanje da bi se privukli strani ulagači, nastojeći iskoristit i primjere pojedinih uspješnih pristupa, iznoseći jasno politiku svih sektora, te odstranjujući prepreke na koje nailaze potencijalni strani ulagači. S tim u vezi, najjači kandidat je sektor turizma; te

• Izgradnja administrativnih kapaciteta za informiranje i pružanje podrške potencijalnim investitorima, napose tijekom njihove potrage za poslovnim prilikama i t ijekom faze investiranja.14

135. Usprkos neprofitabilnosti brojnih tvrtki (te tako i njihove nelikvidnosti/nesolventnosti) svukupni broj tvrtki (postojeće privatne i bivše društvene tvrtke) koje ulaze u stečaj i likvidaciju je krajnje nizak (prosječno 600 slučajeva godišnje od ukupno više od 100,000 registriranih tvrtki) – daleko ispod ostalih zemalja u tranziciji. Nesposobnost da se likvidira tvrtka za posljedicu ima zamrzavanje velikog dijela aktive (nekretnine, lokacije, kvalificirana radna snaga, te čak i udio na tržištu) koja se ne stavlja na

10 Također nakon što se striktno primijeni odredba po kojoj Hrvatski fond za privatizaciju treba ponovno postati vlasnikom

dionica onih kupaca koji nisu izvršili plaćanje odgođenih obveza.

11 Ovo bi također trebalo uključivati portfelj dionica u vlasništvu Mirovinskog fonda u okviru njegovog novog zatvorenog investicijskog fonda čiju svrhu i učinkovitost treba razmotriti.

12 Poticajne mjere bi trebalo osigurati ne samo putem pažljivo ciljanih poreza ili poticajnih mjera carinskih olakšica, nego općenitije, putem učinkovite pomoći potencijalnim ulagačima – počevši s prikupljanjem atraktivnih projekata. Agencije trebaju provjeriti jesu li projekti koje daju na uvid potencijalnim ulagačima zaista atraktivni.

13 Primjerice, smanjenje ograničenja vezano uz strane djelatnike i njihove obitelji. 14 Pomoć potencijalnim ulagačima treba se nastaviti pružati i tijekom provedbe investicije, pri dobivanju dozvola i

dopuštenja, radnih dozvola boravka i ostalih opsežnih administrativnih postupaka. Dobro bi bilo razmotriti osnivanje lokalnih agencija za promidžbu ulaganja koje bi pružale ovu vrstu pomoći i usluga na lokalnoj i regionalnoj razini, možda unutar svake općine.

36

raspolaganje novim poslovnim poduhvatima. U odsustvu “kreativne destruktivnosti”, okruženje ne doprinosi razvoju malih i srednjih tvrtki.

136. Ubrzano i sveobuhvatno restrukturiranje privrednog sektora uključuje slijedeće mjere:

• Promjena uloge države naspram tvrtki prestankom davanja subvencija (kako direktnih tako i indirektnih, kao što su primjerice garancije za zajmove) -- podršku treba davati jedino u iznimnim okolnostima (značajan regionalni utjecaj) i to tako da se ograniči i uvjetuje dosljednom provedbom sveobuhvatnih programa restrukturiranja;15

• Striktno zahtijevanje države da tvrtke koje kasne sa plaćanjem (fiskalni, doprinosi za socijalnu zaštitu) podmire svoje obveze (uključivši i započinjanje stečajnog postupka nakon određenog razdoblja nepodmirenja obveza);

• Jačanje kapaciteta trgovačkih sudova i stečajnih administratora glede provedbe stečajnog postupka, čime će se osigurati valjano funkcioniranje izlaznih mehanizama koji će biti snažniji ako se središnje i lokalne vlasti ne budu uplitale u stečaj/likvidaciju loših tvrtki;16

• Jačanje mjera socijalne zaštite i provedba ostalih korektivnih mjera koje se odnose na masovna otpuštanja radnika i veću privremenu nezaposlenost kao posljedicu ubrzanog restrukturiranja tvrtki; te

• Poticanje tvrtki da u većoj mjeri koriste međunarodnu ekspertizu vezano uz pitanje restrukturiranja (primjerice, u okviru programa koje financiraju donatori).

137. Da bi se poboljšalo poslovno okruženje, potrebno je razmotriti slijedeće mjere:

• Mijenjanje običaja neplaćanja računa, te smanjivanje ogromne mase zakašnjelih nepodmirenih potraživanja tako da, između ostalog, država služi kao primjer redovitog podmirenja obveza i plaćanja izvršava u razumnom razdoblju;

• Jačanje provedbe zakona (vidi odjeljak koji se odnosi na sudstvo), uključivši i kazneno gonjenje rukovoditelja tvrtki koji krše zakon, a članovi uprave koji zanemaruju nevaljane postupke u tvrtki moraju preuzeti odgovornost;

• Poboljšanje tržišne konkurencije putem striktne primjene zakona o zaštit i tržišnog natjecanja (anti- monopolskog zakona) kroz ojačanu Agenciju za zaštitu tržišnog natjecanja, te uklanjanje monopolističkog ponašanja;17

• Revidiranje i pojednostavljenje administrativnih postupaka vezanih uz poduzetničke aktivnosti; obuka službenika tako da se susretljivo odnose prema tvrtkama ali i striktno pridržavaju etičkih načela (program borbe protiv korupcije);

• Poboljšanje razine imovinskih prava moderniziranjem pravnog okvira i jačanjem instutucija/registara (moderniziranje katastarskih/zemljišnih knjiga, uvođenje upisnika kolaterala);

15 Skupi program pomoći brodogradilištima trebalo bi sada ponovno razmotriti, potrebno je ponovno ocijeniti napredak

restrukturiranja ove industrijske grane, od rukovodstva treba strogo zahtijevati racionalizaciju, smanjivanje i konsolidaciju brodogradilišta, te intenzivno tražiti privatne ulagače koji bi kupili preostale udjele države u brodogradilištima i/ili njihovoj imovini po tržišnim cijenama.

16 Kroz učinkovitije i pravovremene stečajne postupke, bržu provedbu naplate kolaterala, bolju zaštitu kreditora i poboljšanje sveopće razine financijske i poslovne discipline, teškoće kod dobivanja i financiranja troškova zajma uvelike će se smanjiti.

17 Uz striktno praćenje/zakonsku regulaciju preostalih monopola (u slučaju da je opravdano daljnje postojanje nekih od njih).

37

• Harmonizacija zakona/odredbi o poslovanjima poduzeća s praksom zemalja Europske unije, te izgradnja kapaciteta za njihovu primjenu;

• Smanjivanje poreznog opterećenja poduzetništva;

• Napredak restitucije nacionalizirane imovine;

• Revizija poslovne etike i edukacija rukovoditelja i javnosti o etičkim načelima u tržišnom gospodarstvu;

• Edukacija rukovoditelja o značaju transparentnosti i poboljšanje standarda financijskog izvješćivanja/revizije;

• Revizija uloge Hrvatske gospodarske komore i usluga koje pruža tvrtkama; te

• Revizija zakona o radu u smjeru poboljšanja fleksibilnosti kod zapošljavanja i otpuštanja radnika;.

138. U svjetlu visoke stope nezaposlenosti i sporog otvaranja novih radnih mjesta, promoviranje malih i srednjih tvrtki putem tržišnih mehanizama mogao bi biti obećavajući pristup u Hrvatskoj. Razlog tome je što male i srednje tvrtke: (i) značajno doprinose zapošljavanju i omogućuju fleksibilnost korištenja radne snage (prekovremeni rad, interna mobilnost itd.); (ii) imaju značajnu komplementarnu ulogu s obzirom na velike firme u gospodarstvu;18 (iii) doprinose povoljnijem okruženju za direktna strana ulaganja u potpuno nove projekte; te (iv) pokazuju veći stupanj učinkovitosti u korištenju kapitala, mobilizaciji štednje, korištenju poduzetničkih talenata i neiskorištenih resursa. Nadalje, male i srednje tvrtke geografski mogu rasprostrijeti kapital i razvojne potencijale u čitavoj zemlji, te t ime smanjiti po društvo destabilizirajuće migracije u urbana središta i u inozemstvo.

139. Podrška razvoju sektora malog i srednjeg poduzetništva uključuje slijedeće mjere:

• Pregled sveukupnog okvira u kojem posluju male i srednje tvrtke i prihvaćanje politike poticanja ove vrste poduzetništva u skladu s praksom koja se primjenjuje u Europskoj uniji i ostalim tržišnim gospodarstvima;

• Provedba programa podrške malom i srednjem poduzetništvu (usluge poslovnog savjetovanja, inkubatori itd.) u skladu s potrebama, te tako da rečeni program providi privatni sektor; te

• Poticanje prijenosa know-how-a putem twinning programa (restrukturiranje po modelu odabrane tvrtke) u suradnji s inozemnim udruženjima malih i srednjih tvrtki i gospodarskim komorama.

140. Izgradnja kapaciteta ljudskih resursa za bavljenje poslovnim pitanjima vezano uz tržišno gospodarstvo u poduzetničkom sektoru i administracije ne mogu se postići preko noći. Međutim, moguće je odmah poduzeti korake da bi se smjesta pozabavilo najhitnijim potrebama i postavilo temelje za održiv program izgradnje kapaciteta, kao što su:

• programi za obuku rukovoditelja, edukacija članova nadzornih odbora o njihovim obvezama, razvoj revizorske profesije;

• poticanje udruživanja/twinning-a lokalnih konzultantskih tvrtki sa stranim poduzećima u cilju pružanja kvalitetnijih savjetodavnih usluga;

• otvaranje tržišta pravnog zastupanja/ostalih usluga stranim poduzećima;

• razvoj poslovnih škola/poboljšanje sadržaja i nastavnih metoda koje se koriste u postojećim obrazovnim institucijama.

18 Iskustvo Italije sa malim i srednjim tvrtkama dobar je primjer: u zadnjem se desetljeću industrijski rast ove zemlje u

velikoj mjeri temeljio na malim i srednjim tvrtkama. U Italiji se male i srednje tvrtke često udružuju u proizvodne sustave tako da imaju koristi od konkurencije koja je eksterna u odnosu na pojedinu firmu ali interna u odnosu na sustav.

38

B. REFO RMA ZAKO NO DAVSTVA I SUDSTVA

141. T ijekom zadnjeg desetljeća transformaciju Hrvatske prema tržišnom gospodarstvu pratile su i značajne promjene u zakonima i pravnim institucijama. Prihvaćeni su brojni zakoni i odredbe kojima se postavila infrastruktura za razvoj tržišnog gospodarstva, uključivši i Zakon o trgovačkim društvima, Zakon o stečaju, Zakon o bankama, Zakon o vrijednosnim papirima, Zakon o zaštit i tržišnog natjecanja, Zakon o nekretninama, Zakon o zemljištima itd. Osnovane su organizacije ključne za provedbu ovih zakona kao što su CROSEC, Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja, Agencija za sanaciju banaka itd.

142. Poticanje razvoja pravnog okruženja, te t ime poboljšanje poslovnog okruženja u zemlji, treba biti središnja točka reforme. Osim ako vlada ne ubrza i mobilizira više resursa za provedbu procesa reforme, bit će potrebno dosta vremena da bi Hrvatska, sa svojom jakom pravnom tradicijom i kulturom, postigla i ekonomske koristi.

143. Postoji više čimbenika radi kojih je donošenja zakona i proces reforme pravnog sustava naročit izazov za Hrvatsku. Kao prvo, tranzicijski proces sam po sebi iznimno je zahtijevan što se tiče zakonodavnih aktivnosti. Dinamičnost i novina političkih i gospodarskih promjena stvaraju visoke zahtjeve glede donošenja novih zakona, a istovremeno je potrebno određeno vrijeme da se razviju odgovarajući mehanizmi i tehnike koje će osigurati njihovu kvalitetu. Kao drugo, uspjeh pravne reforme u velikoj mjeri ovisi o institucionalnom okviru koji omogućuje učinkovitu provedbu i primjenu zakona. Pored toga, potreba da se udovolji zahtjevima vezano uz europsku integraciju nameće dodatnu dimenziju o kojoj treba voditi računa prilikom donošenja novih zakona.

144. U smislu gore navedenih problema, hrvatskim bismo vlastima ponudili na razmatranje slijedeće preporuke:

• Iako je sadašnji program reforme sudstva dobar početak za razvoj sveobuhvatne strategije reforme pravnog sustava, predložena strategija treba biti u skladu s programom sveukupne gospodarske i strukturne reforme i uključivati jasno definirane potrebe za potrebnim sredstvima. Takva strategija bi se trebala pripremiti uz opsežne konzultacije s predstavnicima sudske i pravničke struke, pravnih fakulteta, poslovne zajednice, kao i opće javnosti koja je i krajnji korisnik pravnih i pravosudnih usluga. Da bi se osigurao odgovarajući oblik reforme, potrebno je odrediti institucionalna tijela i odgovornosti rukovodstva reforme.

• Hrvatska je ostvarila značajan napredak u donošenju novih zakona koji podržavaju tržišno gospodarstvo. Ipak, uspjeh pravne reforme u velikoj mjeri ovisi o institucionalnom okviru koji omogućuje provedbu zakona. Učinkovitu provedbu zakona treba osigurati putem: (i) izgradnje kapaciteta institucija i t ijela koja donose propise i odgovorna su za provedbu pojedinih zakona, napose u području stečaja, tržišta kapitala, zaštite tržišnog natjecanja, registracije nekretnina i zemljišta; (ii) donošenja propisa koji reguliraju provedbu pravnih akata; te (iii) upoznavanja javnosti s novim zakonskim inicijativama i promicanje boljeg razumijevanja novih zakona u poslovnoj zajednici, među pripadnicima pravničke struke i u široj javnosti;

• Što se tiče tekućeg rada na donošenju zakona, uključivši i dopune postojećih zakona, trebalo bi razmotriti slijedeće mjere za unapređenje mehanizma donošenja zakona: (i) učinkovit proces konzultiranja (kroz sudjelovanje privatnog sektora, civilnih organizacija, istraživanje javnog mnijenja itd.) da bi se osigurala konzistentnost predloženih zakona s ciljevima politike koja iza njih stoji; (ii) uvođenje učinkovitog mehanizma koordinacije sektora ministarstava i ostalih vladinih struktura; te (iii) prihvaćanje ocjene utjecaja zakonskih propisa (RIA) kao načina mjerenja očekivanih učinaka alternativnih zakonodavnih prijedloga;

• Daljnje napore bi trebalo usredotočit i na jačanje struktura europske integracije, uz unapređenje mehanizama za praćenje provedbe i razvijanje jezgre pravnih stručnjaka za područje europske

39

integracije. Susjedne zemlje, poput Slovenije, mogu poslužiti kao dobar primjer koji se može proučit i i, konačno, slijediti;

• U području reforme sudstva, trebalo bi uložiti napore u strukturne promjene da bi se poboljšala neovisnost i kredibilitet sudstva, primjerice: (i) osigurati neovisan status sudstva, a napose naspram izvršne vlasti, u područjima poput proračunskog financiranja, imenovanja, napredovanja i razrješavanja sudaca, te administrativne kontrole i nadzora sudova; (ii) poticati sudsku samoupravu jačanjem glasa sudaca u područjima kao što su alokacija financijskih i kadrovskih resursa, imenovanje i otpuštanje sudaca, etička pravila i disciplinski postupci, sudska administracija i upravljanje slučajevima, obuka sudaca; te (iii) povećanje kredibiliteta sudstva;

• Potrebno je provesti pilot-programe za trgovačke sudove da bi se hitno testirala učinkovitost odabranog pristupa reformi i poboljšala provedba stečajeva, te odredilo (na temelju ocjene rezultata pilot-programa) kako se slični programi mogu učinkovito primijeniti u ostalim trgovačkim sudovima u zemlji, nakon čega će se isti program koristit i i u sudovima opće nadležnosti;

• Vlada treba razmotriti mogućnosti za poboljšanje učinkovitosti edukacije sudaca putem poboljšanja u slijedećim područjima: integracija obrazovanja u segment upravljanja ljudskim resursima, kreiranje programa obuke na način da se temelje na ocjeni budućih potreba; uključivanje planova edukacije za pojedine suce u njihove planove profesionalnog razvoja koje je potrebno ažurirati na temelju redovite revizije rezultata; praćenje utjecaja edukacije na profesionalne učinke.

5. PUT K EKOLOŠKI PRIHVATLJIVOM RAZVITKU

A. ZAKAŠNJELE REFORME U POLJOPRIVREDI

145. Najnoviji rezultati postignuti u području poljoprivrede su skromni, kao i stope rasta uz istovremeni pad udjela sektora u ukupnom BDP-u. Struktura poticajnih mjera u proizvodnji usjeva se nije puno mijenjala u razdoblju od 1995. do 1998. a i vrste žitarica koje se sade su ostale iste. Raspoloživi podaci pokazuju da je stočarstvo doživjelo više promjena, a posebno se to odnosi na mljekarstvo, gdje se uspjelo povećati proizvodnju.

146. Poboljšanje situacije u poljoprivredi može dovesti do strukturalnog smanjenja siromaštva u seoskim područjima, jer je tamo stopa siromaštva puno viša od nacionalnog prosjeka.

147. Konkurentnost hrvatskog sektora poljoprivrede ograničava čitav niz: (a) strukturalnih ograničenja; (b) problema poljoprivredne politike; te (c) makroekonomskih faktora. Strukturalna pitanja koja muče sektor su: mala seoska gospodarstva i visoka usitnjenost zemljišnih posjeda, nerazvijeno zemljišno tržište, te problemi vlasništva i strukture upravljanja u agro-kombinatima i agro-prerađivačkim pogonima, koji ne pogoduju povećanju učinkovitosti i konkurentnosti. Problemi sektorske politike odnose se na pogodnost oblika i izvor kreditiranja poljoprivrednih domaćinstava, potrebu daljnjeg razvoja politike cijena i trgovanja, te na učinkovitost i transparentnost robnih burzi.

148. Nekoliko je značajnih inicijativa pokrenuto u zadnje vrijeme u području cijena i trgovanja u poljoprivredi te u zemljišnoj administraciji. Sada bi bilo važno razviti te inicijative i provesti ih u djelo. U nekim je područjima potrebno donijeti teške odluke, a to su područja privatizacije i restrukturiranja poljoprivrednih tvrtki, te budućeg korištenja poljoprivrednog zemljišta u vlasništvu države. Odluke o politici kreditiranja seoskih gospodarstava te razvoju robnih burzi zahtijevaju detaljniju analizu na bazi više podataka.

149. Logično je početi određivati potrebnu razinu potpore sektoru analizom postignuća u okviru Zelene strategije, koju je prihvatio Sabor 1995. godine. Posebnu je pažnju potrebno posvetiti

40

postignućima i neriješenim problemima okrupnjavanja seoskih gospodarstava, te privatizacije državnih tvrtki u sektoru poljoprivrede. To su ključna područja Zelene strategije u kojima je postignut tek neznatan napredak, a ključna su za buduće rezultate cijelog sektora. Potrebno je razmotriti budući razvoj politike cijena i trgovine, te javnih rashoda da bi se reagiralo na nove izazove koje nameće članstvo u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji i usklađivanje sa zahtjevima Zajedničke politike u poljoprivredi Europske unije.

150. Predlažu se sljedeće kratkoročne mjere:

• Reorganizirati sustav administracije zemljišta; te

• Ubrzati privatizaciju i restrukturiranje državnih poduzeća.

151. U srednjem roku su, radi poticanja održivog rasta sektora, potrebne mjere rješavanja problema u administraciji zemljišta, njegovom tržištu i vlasništvu; vlasničkoj strukturi i upravljanju poduzećima i prerađivačkim pogonima bivšeg društvenog sektora, te kreditiranje poljoprivrede i razvoj robnih burzi. Iako je potrebno više podataka da bi se odredio smjer politike, prioritet u djelovanju trebaju dobiti mjere oko razvoja tržišta zemljištima i restrukturiranja agroprerađivačkih poduzeća i kombinata.

152. Kako je svaka mjera u svezi sa zemljišnom administracijom potencijalno politički osjetljiva, kod izrade programa treba predvidjeti i rješavanje pitanja nelegalnog prava korištenja. Bitno je što prije pokrenuti proces koji je sam po sebi spor i dugotrajan. Te bi se inicijative financirale donacijama i ne bi opterećivale proračun. Poticaje jačanju tržišta zemljišta se može rješavati i u nekoj kasnijoj fazi. I to je područje moguće započeti rješavati uz financiranje donacijama dok posao ne preuzme privatni sektor.

153. Budući da će restrukturiranje i privatizacija državnih tvrtki imati neposredan i negativan utjecaj na politiku i proračun (nezaposlenost, stečajevi, privremeno smanjenje proizvodnje, itd.), potrebno je s t ime započeti što prije, kako bi se pozitivni učinci ostvarili još u ovom parlamentarnom mandatu. Restrukturiranje je također bitno, jer su mogućnosti revitalizacije tih tvrtki s vremenom sve manje a postoji i negativan utjecaj na čitavo gosdpodarstvo preživljavanjem sadašnje kulture nepoštivanja ugovornih obveza.

B. ZAŠTITA O KO LIŠA

154. Ključno je pitanje vladine politike zaštite okoliša kako upravljati budućim rastom i razvojem države uz istovremenu zaštitu okoliša. Bitno je pri tome ojačati ulogu agencija za zaštitu okoliša, upravljanje i prisilnu provedbu zaštite okoliša, te uključivanje brige za okoliš u planove i politike sektora.

155. U tu se svrhu predlažu sljedeće kratkoročne mjere:

• Sposobnosti sektora za zaštitu okoliša da nametne poštivanje propisa o zaštit i okoliša su ograničene. Zato je potrebno vodeću agenciju unaprijediti na razinu ministarstva, bilo samostalno ili u kombinaciji s još nekim ministarstvom koje se treba brinuti o okolišu.

• Nastaviti razminiravanje prema planu prioriteta.

• Hrvatska ima brojne probleme zaštite okoliša, a ograničene financijske i institucionalne mogućnosti njihovog rješavanja. Zato je potrebno da vlada definira prioritete i da intervenira na način koji postiže najviše uz najmanje troškove. Nacionalni program zaštite okoliša, koji je u pripremi, trebao bi imati odlučujuću ulogu u tom nastojanju.

• Upravljanje vodenim potencijalom je ključno za očuvanje okoliša. Vlada bi imala korist da pokaže učinke integriranog pristupa upravljanju najvećim riječnim bazenom u zemlji, t j. bazenom rijeke Save. Za to je potrebno institucionalno restrukturiranje koje bi upravljanje s nacionalne razine spustilo na razinu pojedinog riječnog bazena. Investicije potrebne za osiguranje zaštite okoliša bi bile navedene u samom planu upravljanja svakim riječnim bazenom.

41

156. Preporučaju se sljedeće dugoročne mjere:

• Brojna su ekološki osjetljiva područja s visokom razinom biološke raznolikosti degradirana zbog neodgovarajućeg razvoja odnosno okruženja zaštićenog područja. Vlada treba poticati zaštitu takvih područja i podržati održivo iskorištavanje zemljišta. Jasno i obvezno planiranje iskorištavanja zemljišta, posebno u turističkim područjima, treba postati proiritet. To zahtijeva integriranje mjera zaštite okoliša u planove razvoja i projekte sektora, kao što su na primjer ceste.

• Turizam često negativno djeluje na okruženje. Treba osigurati ekološki odgovoran turizam provedbom mjera zaštite okoliša i uključivanjem zaštite okoliša u planove razvoja županija i regija.

• Novo ministarstvo za zaštitu okoliša treba preuzeti vodeću ulogu u poticanju dijaloga među sektorskim ministarstvima i općinskim tijelima zaštite okoliša kako bi se ojačale mogućnosti prisilne provedbe mjera i razjasnile odgovornosti na raznim razinama države.

• Kako bi poštivanje zakona bilo učinkovitije, treba razviti gospodarske instrumente/poticaje kako bi se smanjila potreba za direktnim nadzorom. Potrebno je mobilizirati odgovarajuće partnere, kao što su to nevladine organizacije, u pomaganju zaštite okoliša.

• Unaprijediti ulogu civilnog društva u zaštit i okoliša. Povećati sudjelovanje javnosti u sastavljanju i provedbi politika zaštite okoliša. Unaprijediti obrazovanje o zaštit i okoliša u osnovnoj školi, među stanovništvom, te na turistički atraktivnim lokacijama.

• Očuvanje prirodnih resursa i eko-sustava Hrvatske u mnogim slučajevima ovisi o održavanju zaštićenih područja u susjednim zemljama. Zato je učinkovito očuvanje okoliša regionalno pitanje. Potrebna je koordinacija čitave regije u tim područjima, a također je važno istražiti područja moguće suradnje, na primjer u delti Neretve ili na Dunavu.

• Treba nastaviti usklađivanje zakonodavstva o zaštit i okoliša s onim EU.

C. RAZVO J LO KALNE UPRAVE I SAMO UPRAVE

157. Socijalistički sustav naslijeđen poslije stjecanja neovisnosti i napredak koji je od tada postignut u institucionalnim i administrativnim strukturama ukazuju na to da je Hrvatska spremnija za fiskalnu decentralizaciju nego većina njenih istočnoeuropskih susjeda. Međutim, ratna zbivanja početkom 90-ih zautavila su decentralizaciju Hrvatske, budući da su odluke o raspodjeli sredstava morale biti u potpunosti centralizirane. Poboljšane perspektive za mir u regiji poslije kosovske krize 1999. godine, te jačanje odnosa s EU nakon nedavnih političkih promjena, osiguravaju novi poticaj nastavku reformi, uključujući i decentralizaciju. Trenutna nastojanja da se restrukturiraju javni troškovi i smanji fiskalni deficit , kao i rastuća potražnja za većim stupnjem lokalne samouprave vjerojatno će pridonijeti decentralizaciji. Nagomilana ulaganja u infrastrukturu i održavanje mogu stvoriti dodatan pritisak za raspodjeljivanje odgovornosti na lokalnu razinu, bez potrebe za centralnim financiranjem.

158. T ijekom 90-ih gospodarsku politiku i međuvladine odnose u Hrvatskoj određivale su potrebe za: (i) tranzicijom od ratnih prema mirnodopskim društvenim uvjetima; te (ii) tranzicijom od socijalističke prema tržišnom gospodarstvu. Ove se dvije težnje nisu uvijek međusobno podupirale. Dok se ponovna uspostava mira i shodno tome stabilizacija gospodarstva oslanjala na centralizirano odlučivanje, te na taj način ograničavala autonomiju entiteta nižih razina države, transformacija od planske prema tržišnom gospodarstvu zahtijevala je veću autonomiju političkog i socioekonomskog odlučivanja na razini lokalnih organa vlasti.

159. Lokalne su institucije bile razvijenije u bivšoj Jugoslaviji nego u drugim socijalističkim zemljama, no Hrvatska je ipak zadržala visoko centralizirano gospodarstvo budući da je poslijeratna makroekonomska politika ograničavala raspon mogućnosti za veću fiskalnu i financijsku autonomiju.

42

Lokalni organi vlasti uvelike ovise o zajedničkim porezima kao o glavnom izvoru prihoda, koje ne mogu nadopuniti zajmovima budući da im zakon o proračunu nameće stroga ograničenja. Takve kontrole nisu samo pripomogle proračunskoj disciplini, nego su omogućile nepotreban utjecaj centralne politike na lokalne odluke, i to u većoj mjeri nego u susjednim zemljama u tranziciji.

160. Kako bi se izbjegla nepoželjna kombinacija smanjenja ulaganja i lošijih usluga lokalnom stanovništvu, moraju se istražiti sljedeća pitanja, te uložiti napori da se osigura značajan povrat troškova19: (i) raspodjela fiskalnih prihoda; (ii) sposobnost lokalne uprave da preuzme nove odgovornosti; te (iii) opće fiskalno i financijsko stanje u lokalnoj upravi i samoupravi.

161. Kako bi se riješila gore istaknuta pitanja potrebno je razmotriti sljedeće kratkoročne mjere:

• Analiza izdataka i izvora prihoda, posebno s obzirom na odgovornosti na nacionalnoj razini i prihode od državnog proračuna. Cilj bi bio da se razviju transparentni kriteriji za odabir ulaganja te principi za davanje vladine potpore, uključujući i transfere/subvencije, te da se revidira uloga državnog proračuna u određivanju cijena usluga i odabiru ulaganja;

• Analiza administrativne strukture te uloge različit ih razina države, posebno županija;

• Analiza financija lokalne uprave, s perspektivom izgrađivanja sposobnosti općina da: (a) razviju primjenjiva rješenja za problem dugovanja, posebno dugovanja različit im razinama državne vlasti; (b) poboljšaju sveukupno ubiranje općinskih poreza te komunalnih naknada; te (c) učinkovito upravljaju lokalnom aktivom i pasivom;

• Procjena utjecaja ograničenja na uzimanje zajmova na lokalnoj razini, uz to da državni proračun zadržava jaku kontrolnu ulogu;

• Pregled planova lokalne uprave i postavljenih prioriteta glede ulaganja kao dio primjene planiranja proračuna; razvitak kontinuiranih trogodišnjih proračuna na lokalnoj razini, uključujući dugoročna ulaganja, te promicanje opće uporabe analize troška i koristi za odabir ulaganja; te

• Ispitivanje aktualnih slučajeva sudjelovanja privatnog sektora u pružanju usluga kako bi se stekla znanja o potencijalima i rizicima vezanim za različite oblike angažmana privatnog sektora.

162. Preporučuju se sljedeće srednjoročne mjere:

• Poduzimanje mjera kako bi se poboljšala učinkovitost poduzeća u vlasništvu lokalne uprave, kao što je usvajanje komercijalnog poslovanja koje može pridonijeti znatnom povratu troškova te smanjenju razine novčane pomoći;

• Povećanje sposobnosti lokalne uprave da ugovara i implementira dogovore s privatnim sektorom;

• Analiza trenutnog zakonskog okvira kako bi se ubrzali poticaji za sudjelovanje privatnog sektora;

• Procjena potencijala za uvođenje sustava oporezivanja imovine temeljenog na vrijednosti koji bi zamijenio sadašnji ad hoc sustav oporezivanja imovine.

19 U socijalističkim gospodarstvima često se manje od 10% troškova komunalnih usluga izravno naplati od kućanstava. Za

razliku od toga, u većini OECD zemalja gdje je standard viši nego u socijalističkim gospodarstvima, ta stopa iznosi oko 40%.