Podrška poboljšanju upravljanja i rukovođenjaZajednička inicijativa OECD-a i Evropske Unije, koju uglavnom finansira EU

Bosna i Hercegovina

Evaluacija upravljanja ljudskim resursima u državnoj službi

avgust 2012.

Ovaj dokument je sačinjen uz finansijsku pomoć Evropske Unije. Gledišta koja su ovdje izražena ne mogu se ni na koji način shvatiti da predstavljaju zvanično mišljenje Evropske Unije, niti neophodno odražavaju gledišta OECD-a i njenih zemalja članica niti zemalja korisnika koje učestvuju u Programu Sigma.

Sadržaj

INFORMATIVNI SAŽETAK.......................................................................................................................3

1. UVOD................................................................................................................................................5

1.1. Kratki opis zadatka.............................................................................................................................51.2. Glavni pristupi....................................................................................................................................6

2. PRAVNI OKVIR DRŽAVNE SLUŽBE U BOSNI I HERCEGOVINI................................................................7

2.1. Ustavi.................................................................................................................................................72.2. Zakoni o državnoj službi.....................................................................................................................8

3. GLAVNI IZAZOVI U UPRAVLJANJU LJUDSKIM RESURSIMA................................................................10

3.1. Državni nivo.....................................................................................................................................103.2. Federacija BiH..................................................................................................................................133.3. Republika Srpska..............................................................................................................................163.4. Brčko Distrikt...................................................................................................................................18

4. ZAKLJUČCI I PREPORUKE ZA SMJERNICE POLITIKA I INSTRUMENTE U OBLASTI HRM .......................21

4.1. Svi nivoi uprave u BiH......................................................................................................................214.2. Država..............................................................................................................................................244.3. Federacija BiH..................................................................................................................................264.4. Republika Srpska..............................................................................................................................274.5. Brčko Distrikt...................................................................................................................................28

ANEKSI................................................................................................................................................31

1. Dnevni red i učesnici fokus grupa o HRM ..........................................................................................312. Smjernice za fokus grupe....................................................................................................................35

2

INFORMATIVNI SAŽETAK

U ovom dokumentu data je analiza upravljanja ljudskim resursima (ULJR, eng. HRM) u državnoj upravi Bosne i Hercegovin (BiH). U dokumentu se analiziraju glavni izazovi upravljanja ljudskim resursima na svim nivoima uprave u BiH, i.e. Država, Federacija BiH, Republika Srpska i Brčko Distrikt, s ciljem izrade usklađenijih i harmoniziranijih politika i instrumenata za državnu službu BiH.

Evaluacija je zasnovana na rezultatima radionica održanih sa šest radnih grupa u junu 2012. Fokusne grupe sastojale su se od postojećih kreatora politika i praktičara u oblasti upravljanja ljudskim resursima u državnoj službi na svim nivoima uprave u BiH. U grupama je ukupno učestvovalo 68 osoba. Kao drugo, evaluacija se oslanja na postojeće propise o državnoj službi u BiH koji čine okvir praktične provedbe upravljanja ljudskim resursima. I najzad, u evaluaciji su u obzir uzete ranije procjene i istraživanja rađena o državnoj službi u BiH.

Budući da je, zbog ustavnog i institucionalnog uređenja BiH, sačinjen nevjerovatan broj propisa za sve nivoe uprave u BiH, ni državna služba, u tom smislu, ne predstavlja izuzetak. Usvojeno je nekoliko zakona o državnoj službi, koji različito definiraju okvir i status državne službe na različitim nivoima uprave u BiH. Posljedica ovih razlika je jedan nekoherentan sistem državne službe, pun pravne nesigurnosti, kojim se teško upravlja i kojeg nije lako razvijati na jedan uspješan i integriran način u svakom aspektu javne uprave u BiH.

Glavni rezultati do kojih su, u radu, došle fokus grupe, i.e. izazovi u upravljanju ljudskim resursima u državnoj službi, djelimično su i odraz postojeće globalne i društveno-ekonomske i finansijske situacije te su slični izazovima sa kojima se, u ovom trenutku, suočavaju državne službe drugih zemalja. No, postoje i izazovi koji su u velikoj mjeri karakteristični za BiH i koji uglavnom potiču iz ustavnih odredbi za državnu službu kao i iz tranzicije kroz koju prolazi cjelokupno društvo u BiH.

U dokumentu su zasebno predočeni glavni izazovi za svaki nivo uprave u BiH. Iako postoje problemi koji su zajednički za sve nivoe uprave, a budući da je strateški cilj izraditi harmoniziraniju politiku i instrumente upravljanja ljudskim resursima u državnoj službi BiH, zaključci i preporuke predstavljeni su posebno za različite nivoe uprave, te zajedno za cjelokupnu državnu službu BiH.

Najveći izazov, kad je riječ o institucijama na nivou države BiH, jeste politizacija državne službe, posebno viših pozicija u državnoj službi. Ostali problemi odnose se na ograničene odgovornosti i kapacitete koje za razvoj državne službe ima centralno rukovodstvo, ograničen kvalitet rukovodilaca, formalnu primjenu sistema ocjene rada, nedostatak motivacije i predanosti državnih službenika te slaba organizacijska kultura u državnoj službi.

U Federaciji BiH, glavni i sve prisutniji problem jeste fragmentacija sistema državne službe koja je sve izraženija nakon presude U-27/09 Federacije, kojom je potvrđeno da kantoni imaju isključivu nadležnost da uređuju pitanja koja se odnose na javnu upravu. Ostale probleme, kad je riječ o poboljšanju profesionalizma i stabilnosti državne službe, predstavljaju planiranje, zapošljavanje, unapređenje, ocjena rada, određivanje iznosa plata državnih službenika te ograničeni kapaciteti Agencije za državnu službu.

U Republici Srpskoj glavni izazov predstavlja pitanje kako državnu službu usmjeriti tako da postane više orjentirana ka građanima te kako njen rad učiniti efektivnijim i efikasnijim. Ostali izazovi odnose se na provedbu propisa o državnoj službi – zapošljavanje, motivacija i izbjegavanje politizacije državnih službenika – ali i jačanje, na centralnom nivou, kapaciteta za razvoj državne službe.

3

U Brčko Distriktu, politizacija državne službe predstavlja jedan od glavnih problema. U ostale probleme spadaju zahtjevne procedure zapošljavanja, nedostatak motivacije državnih službenika i nejasna podjela odgovornosti za centralne kapacitete upravljanja ljudskim resursima.

Imajući u vidu izazove koji su prisutni na svim nivoima uprave u BiH, BiH bi se, u ovoj fazi, trebala na sljedeće tri glavne preporuke fokusirati kao na svoje strateške prioritete:

1. Definirati zajedničke interese i ciljeve u razvoju državne službe na svim nivoima uprave u BiH s ciljem jačanja jedinstva i profesionalizma državne službe.

2. Izraziti političku opredijeljenost za razvoj profesionalne, politički neutralne državne službe, koja se temelji na zaslugama (eng.merit-based) i tu istu opredijeljenost primijenjivati.

3. Identifikovati koji je to organ na kojem će biti odgovornost za reforme državne službe i koji će imati „osjećaj vlasništva“ nad tim procesima, te osigurati da mu se dodijele potrebne ovlasti, resursi i mehanizmi kako bi mogao provoditi programe reforme državne službe u kontekstu šire reforme javne uprave u BiH.

Date su i tri su glavne preporuke u pogledu neophodnih prioriteta, koje se također, istovremeno i kroz međusobnu saradnju, mogu primijeniti na sve nivoe uprave, a koji doprinose tome da se ostvare strateški prioriteti:

1. Razvijati i održavati kapacitete profesionalnih rukovodećih struktura državne službe kako bi strateške ciljeve BiH ostvarili na najefikasniji način, te na temelju demokratskih principa i vladavine prava.

2. Jačati svijest u društvu o vrijednostima i radu državne službe, što će poboljšati kako samu predanost uposlenika unutar državne službe, tako i povjerenje građana u istu.

3. Osigurati, u dovoljnoj mjeri, odgovornosti/nadležnosti i kapacitete za centralno upravljanje i razvoj državne službe na svim nivoima uprave u BiH.

4

1. UVOD

1.1. Kratki opis zadatka

Cilj reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini (eng. Public Administration Reform - PAR) Bosnia and Herzegovina (BiH) jeste stvoriti javnu upravu koja bi bila uspješnija, efikasnija i odgovornija te građanima nudila kvalitetnije usluge. Upravljanje ljudskim resursima (eng. human resources management – HRM) je jedna od šest reformskih oblasti u Revidiranom akcionom planu 1 za provođenje strategije reforme javne uprave (PAR strategija). Opći cilj reforme u ovoj oblasti jeste razvoj profesionalne, politički nepristane, nacionalno izbalansirane, etične, stabilne državne službe koja odgovara potrebama, koja će biti poštovana i u stanju da pruži efikasne usluge vladama i građanima u BiH 1. Poboljšanja u ovoj oblasti potrebna su i kako bi se sigurao sistematski reformski proces u pravcu evropskih integracija.

Ured koordinatora za reformu javne uprave (PARCO) je u maju 2012. uputio molbu da SIGMA pruži pomoć u „inventuri“ i procjeni trenutnih praksi u upravljanju ljudskim resursima na svim nivoima uprave u BiH kako bi se za državnu službu u BiH izradila usaglašenija politika i instrumenti za HRM. Stoga bi ova procjena mogla poslužiti kao dijagnostička faza jedne od glavnih aktivnosti usvojenih u okviru Revidiranog akcionog plana 1, i.e. ‘Izrada i provođenje politike upravljanja ljudskim resursima u državnoj službi BiH do 2014.’2.

SIGMA (Podrška unapređenju upravljanja i rukovođenja – zajednička inicijativa OECD-a i EU), je u svojim posljednjim procjenama napretka koji je BiH ostvarila u procesu reforme javne uprave, posebno isticala značaj jačanja jedinstva i profesionalizma državne službe3. U svom najnovijem saopćenju (Komunike) za Evropski parlament i Vijeće, koje se odnosi na Strategiju proširenja i glavne izazove, Evropska komisija navodi da je, u Bosni i Hercegovini, i dalje potrebno riješavati pitanje uspostave profesionalne, odgovorne, transparentne i efikasne državne službe zasnovane na zaslugama i stručnosti4.

Kako bi provela evaluaciju i utvrdila koji su to glavni izazovi u pogledu politika i praksi HRM, SIGMA je predložila da se primijeni metod fokus grupa. Fokus grupa je vid kvalitativnog istraživanja u kojem se maloj grupi učesnika, odabranih prema sličnim karakteristikama (u ovom slučaju osobe koje odlučuju o politici upravljanja ljudskim resursima i stručnjaci iz prakse u državnoj službi na svim nivoima uprave u BiH) na jedan polu-strukturiran način postavljaju pitanja o njihovoj percepciji, iskustvu i mišljenju o određenom pitanju koje se analizira (u ovom slučaju, upravljanje ljudskim resursima u državnoj službi.

Evaluacija upravljanja ljudskim resursima u državnoj službi BiH većinom se zasniva na: Rezultati sastanaka šest fokus grupa (ukupno 68 učesnika) koji su održani na nivou države, na

nivou entiteta, i.e. Federacije BiH i Republike Srpske, te na nivou Brčko Distrikta BiH u periodu od 25. do 28. juna 2012.5;

Zakonima o državnoj službi u BiH, prvenstveno:o Zakon o državnoj službi u institucijama BiH (na snazi od 2002.);o Zakon o državnoj službi u Federaciji BiH (na snazi od 2003.);

1 Strategija reforme javne uprave u BiH http://parco.gov.ba/eng/?page=29 2 Revidirani akcioni plan 1 za provođenje strategije reforme javne uprave http://www.parco.gov.ba/eng/?page=453 3 Izvještaji o procjeni napretka SIGMA (Assessment Reports) – Bosna i Hercegovina. http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/assessmentreports-bosniaandherzegovina.htm 4 Saopćenje Evropske komisije “Strategija proširenja i glavni izazovi 2011.-2012”,COM(2011)666. http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2010/package/conclusions_bosnia_en.pdf 5 Vidjeti Aneks/Prilog 1 (Liste učesnika fokus grupa) i Aneks 2 (smjernice za fokus grupe).

5

o Zakon o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske (na snazi od 2003., sa izmijenjenom verzijom od 2008.);

o Zakon o državnoj službi u organima uprave Brčko Distrikta (na snazi od 2006.); Procjena za Bosnu i Hercegovinu, koju je uradila SIGMA, mart 2012. (nije objavljena); Profesionalizacija državne službe u zemljama Zapadnog Balkana (Professionalisation of Civil

Service in the Western Balkans) autora Prof. Jana-Hinrika Meyera Sahlinga, ispred organizacije SIGMA, april 2012. (nije objavljeno).

1.2. Glavni pristupi

Dva glavna pristupa, koji čine opći okvir za analiziranje i evaluaciju politika i praksi u upravljanju ljudskim resursima u Bosni i Hercegovini su:

Profesionalizam u državnoj službi (na osnovu dokumenata br. 21 and 276 koje je izdala SIGMA); Upravljanje ljudskim resursima (zasnovano na teoretskom modelu koji je osmislio M.

Armstrong7).

Kada koncept državne službe ima jedno uže područje primjene, kao što je slučaj u BiH – u kojoj ima otprilike 14 400 državnih službenika8, što predstavlja 1,4% ukupne radne snage u BiH (čiji se broj procjenjuje na 2,6 miliona9), državni službenici se definiraju kao osobe kojima su povjerene javne ovlasti i zakonske nadležnosti tj. kompetencije da koriste te ovlasti, da daju prijedloge javnih politika i regulatornih instrumenata ili da daju savjete o tim pitanjima. Definirana na ovaj način, državna služba predstavlja dio vlasti date države. Ona je integrirana unutar javne sfere i oblikuje se u skladu sa mehanizmima ustavnog i upravnog prava.

Da bi državna služba mogla obavljati svoje zadatke, moraju postojati neki neophodni uslovi. Prije svega, institucije državne službe moraju od svojih članova, i.e. državnih službenika, zahtijevati određeni stepen profesionalizma i integriteta. Kao drugo, državni službenici moraju ispunjavati niz zakonskih uslova koji im omogućavaju da svoje dužnosti obnašaju i svoje ovlasti primjenjuju na valjan i učinkovit način. Ovi uslovi uglavnom se odnose na odabir i unapređenje zasnovane na zaslugama, dužnosti i prava, profesionalnu stabilnost (stalni radni odnos), zaštitu od uplitanja politike i utjecaja raznih lobija, odgovarajuću visinu plaće kako bi se smanjila mogućnost pojave korupcije te na odredbe u zakonu koje se odnose na disciplinske prekršaje. Samo onaj sistem državne službe, koji je dobro osmišljen i kojim se upravlja na kvalitetan način, omogućava državi da dosegne odgovarajuće standarde profesionalnosti i održivosti državne službe u svim aspektima javne uprave.

Široko prihvaćena definicija upravljanja ljudskim resursima (HRM) glasi: upravljanje ljudskim resursima je strateški i koherentan pristup upravljanju onim što čini najveću vrijednost organizacije – ljudima koji tu rade, koji individualno i kolektivno doprinose ostvarivanju njenih ciljeva. U kontekstu analize HRM u državnoj službi BiH, ‘organizacija’ označava državnu službu entitetâ ili nivoa uprave kao i državnu službu BiH u cjelini. ‘Ciljevi organizacije’ odnose se na glavnu odgovornost državne službe, i.e. da koristi svoje javne ovlasti. Drugim riječima, iako se skup instrumenata za upravljanje ljudskim resursima može, u određenoj mjeri, razlikovati na raznim nivoima uprave u BiH, kroz te instrumente mora se osigurati 6 OECD (1997.), Promocija efikasnosti i profesionalizma u državnoj službi, dokument SIGMA, br. 21. Izdavač OECD; OECD (1999.), Evropski principi za državnu upravu, dokument Sigma, br. 27. Izdavač OECD.http://www.sigmaweb.org/document/32/0,3746,en_33638100_34612958_38073440_1_1_1_1,00.html 7 Armstrong, M. (2006.), A Handbook of Human Resourves Management Practice (10. izdanje). London: Kogan Page.8 PARCO (2012.), Opis projektnog zadatka (ToR) “Modernizacija sistema upravljanja ljudskim potencijalima u strukturama državne službe u BiH”.9 CIA – The World Factbook. https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bk.html

6

ispunjenje krajnjeg cilja javne uprave, a to je podrška blagostanju, sigurnosti i prosperitetu Bosne i Hercegovine.

7

2. PRAVNI OKVIR DRŽAVNE SLUŽBE U BOSNI I HERCEGOVINI

2.1. Ustavi

Zbog ustavnog uređenja BiH, koje se zasniva na Dejtonskom mirovnom sporazumu i njegovim aneksima, potpisanom 14. decembra 1995., u kontekstu u kojem postoji 14 parlamenata i vlada, uključujući Državu, Federaciju sa 10 kantona, Republiku Srpsku i Brčko Distrikt, sačinjen je nevjerovatan broj propisa i zakona.

U članu III Ustava BiH navode se glavne nadležnosti i odnosi institucija Bosne i Hercegovine i dva entiteta. Niti jedan član na temelju kojeg se državna služba institucionalizira kao takva, nije ugrađen u Ustav Bosne i Hercegovine. Jedine odredbe u Ustavu koje se odnose na državnu službu su sadržane u članu IX, stavovi 1 – 3. U stavu 3 člana IX navodi se da funkcioneri imenovani na položaje u institucijama Bosne i Hercegovine, u pravilu, odražavaju sastav naroda Bosne i Hercegovine. U stavu 1, člana IX se izričito navodi da nijedno lice koje se nalazi na izdržavanju kazne, izrečene presudom Međunarodnog tribunala za bivšu Jugoslaviju, i niti jedna osoba koja je pod optužnicom Tribunala a koja se nije povinovala naredbi da se pojavi pred Tribunalom, ne može biti kandidat ili imati bilo koju neimenovanu, izbornu ili drugu javnu funkciju na teritoriji Bosne i Hercegovine. Inače, svaki građanin BiH ima slobodan pristup javnoj službi. U stavu 2, člana IX navodi se da naknada za lica koja obavljaju funkcije u institucijama Bosne i Hercegovine ne može biti umanjena za vrijeme trajanja mandata nosioca funkcije. Da zaključimo, uslov naveden u Ustavu jeste da državna služba, u općem smislu, treba odražavati društvo BiH na temelju etničke pripadnosti.

Međutim, da bi moglo sistemski razumjeti koju vrstu državne i javne uprave propisuje Ustav, potrebno je odredbe, koje se odnose konkretno na državnu službu, tumačiti u kontekstu ostalih odredbi u Ustavu. Članom I, stav 2 propisano je da je Bosna i Hercegovina demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom (i.e. vladavinom prava). Time su, u ovaj član, ugrađeni principi legalnosti i vladavine prava kao osnovne ustavne vrijednosti za BiH. U članu II, stav 4 navodi da se da je uživanje prava i sloboda, osigurano svim licima u Bosni i Hercegovini bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što je pol, rasa, boja, jezik, vjera, političko i drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status. U članu III utvrđene su nadležnosti i odnosi između institucija Bosne i Hercegovine i entitetâ.

Uzevši u obzir sve gore spomenute članove Ustava BiH može se zaključiti da u očekivani model javne uprave mora biti inkorporirana državna služba koja se zasniva na vladavini prava i u kojoj je osigurana zaštita od svakog oblika diskriminacije. U indirektnom smislu, to znači da se očekuje da na različitim nivoima uprave u BiH postoji profesionalna i nepristrasna institucija države koja funkcionira u skladu sa vladavinom prava.

Oba entiteta BiH, i.e. Federacija BiH i Republika Srpska, imaju svoje ustave.

U Ustavu Republike Srpske entitet je predstavljen kao unitarna država, sa svim državnim funkcijama i ovlastima, izuzev onih koje su, prema Ustavu BiH, izričito dodijeljene institucijama Države BiH.

U Ustavu Federacije BiH nadležnosti su podijeljene između Federacije i federalnih jedinica (kantona), gdje je većina nadležnosti ostavljena kantonima. Svaki kanton ima svoj ustav i zakone. Kantoni mogu svoje nadležnosti delegirati općini ili gradu. Prema tome, isključiva nadležnosti i upravna ovlaštenja Federacije vrlo su ograničeni, za razliku od Republike Srpske koja je ustrojena kao centralizirani entitet.

8

U gotovo svakom sektoru Federacije postoje brojni primjeri protivrječnih zakona ili preklapajućih nadležnosti, što stvara svakodnevno opterećenje, konfuziju i fragmentaciju10. Primjer, koji se odnosi na državnu službu, jeste presuda U-27/09 Ustavnog suda Federacije BiH (donesena 2010.) prema kojoj nadležnost za pitanja u vezi sa javnom upravom pripada kantonalnim a ne federalnim strukturama, iako je Parlament još 2003. usvojio Zakon o državnoj službi u Federaciji BiH na osnovu člana IV-A.20 Ustava Federacije BiH.

Statut Brčko Distrikta (član 20.) je jedini u BiH koji obezbjeđuje direktnu osnovu za princip meritornosti, (zasluga). U Statutu se navodi da se zapošljavanje u javnom sektoru Distrikta vrši na temelju profesionalnih sposobnosti i otvorenog natječaja uz javni oglas. Međutim, u istom članu se potom navodi da državna služba odražava sastav stanovništva Distrikta.

Možemo zaključiti – da niti u Ustavu BiH niti u ustavima Federacije BiH i Republike Srpske nije, u izričitom smislu, određena uspostava sistema državne službe zasnovanog na zaslugama niti je stvorena osnova za izgradnju i razvoj jedinstvene državne službe u BiH. No, budući da se, u okviru ovih ustava, očekuje da javna uprava, u kojoj postoji vladavina prava, osigura zaštitu od svakog oblika diskriminacije, time se implicitno očekuje i da državna služba, sama po sebi, bude profesionalna i nepristrasna. Statut Brčko Distrikta podržava ovo tumačenje budući da se u njemu izričito uvodi princip meritornosti.

2.2. Zakoni o državnoj službi

Ured Visokog predstavnika donio je zakon o državnoj službi za institucije Države BiH 2002. godine, a za Federaciju BiH 2003. godine. Zakon o državnoj službi samostalno je usvojen u Republici Srpskoj 2003., a u Brčko Distriktu 2006.godine. Postojeći zakoni o državnoj službi doživjeli su izmjene i dopune u nekoliko navrata. Republika Srpska je 2008. godine usvojila novi zakon o državnoj službi, a Federacija BiH i Brčko Distrikt su 2012. sačinili nacrte novih zakona o državnoj službi. Vlada FBiH usvojila je konačni nacrt zakona o državnoj službi (Zakon o državnim službenicima i namještenicima u organima državne službe FBiH) u junu 2012., s namjerom da nacrt proslijedi Parlamentu FBiH što je prije moguće. Vlada Brčko Distrikta namjerava, nakon izbora u oktobru 2012., napraviti daljnje korake u pogledu najnovijeg nacrta zakona o državnoj službi.

U zakonima u BiH, koji se odnose na državnu službu, različito se definiraju djelokrug i status državne službe na različitim nivoima uprave u BiH. Posljedica tih razlika je postojanje sistema državne službe kojim se teško može upravljati na učinkovit način, te koji je nekoherentan i pun pravne nesigurnosti. Ipak, postoje i neki zajednički elementi. Postojeći mehanizmi zapošljavanja, unapređenja i utvrđivanja plata, usvojeni u u okviru zakona o državnoj službi i u podzakonskim propisima, razlikuju se u tolikoj mjeri da je otežano ili čak nemoguće poticati mobilnost državnih službenika između različitih nivoa uprave, i.e. pružiti podršku razvoju jedinstvenog sistema državne službe u BiH, koja će biti profesionalna, politički neutralna i nepristrasna.11

U sva četiri zakona o državnoj službi u BiH utvrđen je princip meritornosti i u njima se navodi da se zapošljavanje i napredovanje u karijeri državnih službenika zasniva na profesionalnoj sposobnosti.U stvarnosti, kada imamo slučaj da se kroz oba ustava i zakone o državnoj službi određuje da će struktura

10 Međunarodna krizna grupa (2010.). Federacija Bosne i Hercegovine – Paralelna kriza. Evropski izvještaj br. 209. http://www.crisisgroup.org/en/regions/europe/balkans/bosnia-herzegovina/209-federation-of-bosnia-and-herzegovina-a-parallel-crisis.aspx 11 SIGMA (2012., nije objavljeno). Procjena Bosne i Hercegovine.

9

državne službe odražavati prvenstveno nacionalnu strukturu stanovništva BiH, onda nije u potpunosti moguće primijeniti sistem koji se zasniva na zaslugama odnosno principu meritornosti. Sa pravne tačke gledišta integritet državnih službenika je relativno dobro zaštićen i kad je riječ o tome, neophodna infrastruktura postoji, međutim, u praksi ima prostora za poboljšanje.12

Zajednička karakteristika svih nivoa uprave jeste osnivanje agencija za državnu službu (ADS, eng. CSA) kao centralne institucije za upravljanje ljudskim resursima. Ove agencije (u slučaju Brčko Distrikta naziv je ‘Pododjeljenje za ljudske resurse’) formirane su kao zakonski nezavisna tijela. Svaka agencija odgovara direktno vladi datog nivoa uprave. Glavne funkcije agencija za državnu službu (ADS) su planiranje i provođenje zapošljavanja i obuke državnih službenika, vođenje registra/održavanje informacionog sistema, te pružanje stručne pomoći u pogledu upravljanja ljudskim resursima u tijelima uprave. Ove četiri centralne institucije za HRM imaju ukupno 105 uposlenika13. Ne postoji zvaničnim mehanizam koordinacije između ADS, iako se u Strategiji reforme javne uprave (PAR) predviđa potreba da se identifikuju zajednički planovi i ciljevi kako za srednjoročni tako i za dugoročni period. Tek u novembru 2011. ADS su imale svoj prvi (i, zasada, posljednji) sastanak s ciljem poboljšanja koordinacije u oblasti HRM, ali bez konkretne mape puta za buduću saradnju14.

Osim ADS, u svakom organu državne službe (osim u Brčko Distriktu) postoji posebna jedinica za upravljanje ljudskim resursima (HRM) ili osoba iz druge jedinice koja je odgovorna za svakodnevno upravljanje ljudskim resursima, i.e. da vodi i ažurira evidenciju i dosjee državnih službenika, da izrađuje planove zapošljavanja i obuke, da pruža podršku u procesu zapošljavanja, obuke i ocjene učinka državnih službenika, u saradnji sa ADS, itd.

U nekom općem smislu, svrha zakona o državnoj službi jeste da obezbijede pravnu sigurnost i predvidljivost uprave. Ako se ovi zakoni stalno zamjenjuju novim zakonima ili se kontinuirano donose izmjene i dopune tih zakona, onda je nemoguće ostvariti principi pravne sigurnosti. Štoviše, stalne izmjene zakonske osnove stvaraju poprilične probleme ili neznanje u smislu implementacije. Stalne zamjene ili izmjene i dopune zakona o državnoj službi u BiH upozoravaju na ovaj opći problem pravne nestabilnosti.15

Najnoviji razvoj događaja, koji je snažno uticao na dosadašnje napore uložene na izgradnji i razvoju koherentnog sistema državne službe, konkretno u Federaciji BiH, jeste gore spomenuta presuda U-27/09 Ustavnog suda Federacije BiH. Ovom presudom, Federalnoj vladi i Agenciji za državnu službu oduzete su ovlasti da zakonski uređuju i upravljaju svojom državnom službom na kantonalnom i lokalnom nivou, čime je kantonima data mogućnost da uvode svoje spostvene zakone o državnoj službi. Posljedica ove presude u praksi bio je nastanak zakonskog vakuuma u trajanju od skoro 1,5 godinu i jedne haotične situacije u upravljanju (zapošljavanje, unapređenje, utvrđivanje, određivanje iznosa plata, itd.) državnim službenicima u kantonima i općinama i u koordinaciji cjelokupnog sistema državne službe Federacije BiH. Ova presuda također je otvorila mogućnost za donošenje i provođenje još 10 zakona o državnoj službi, i.e. za daljnju fragmentaciju državne službe u BiH. Od juna 2012., tri kantona su usvojila svoje zakone o državnoj službi, dok je pet kantona odlučilo da primjenjuje postojeći zakon o državnoj službi Federacije BiH. Dva kantona još uvijek nemaju zakonsku osnovu za primjenu svojih zakona o državnoj službi. Ovakav razvoj događaja u direktnoj je suprotnosti sa Strategijom za reformu javne uprave (PAR), koju su

12 Ibid.13 PARCO (2012.), Opis projektnog zadatka (ToR) “Modernizacija sistema upravljanja ljudskim potencijalima u strukturama državne službe u BiH”14 Saopćenje za štampu, iz ureda PARCO, 16. novembar 2011. http://parco.gov.ba/eng/?page=21&kat=1&vijest=7821 15 Meyer-Sahling, J.-H. (2012., neobjavljeno) Civil Service Professionalization in the Western Balkans.

10

usvojili svi entiteti BiH, a u kojoj se navodi da je cilj da se izbjegne uvođenje različitih sistema ili pojedinačnih pristupa na svakom nivou uprave, te da se racionalizuju i usklade propisi u mjeri u kojoj je to praktično i izvodivo. 16.

16 Strategija za reformu javne uprave u Bosni i Hercegovini. http://parco.gov.ba/eng/?page=29

11

3. GLAVNI IZAZOVI U UPRAVLJANJU LJUDSKIM RESURSIMA

Poznato je da samo usvajanje zakona o državnoj službi i podzakonskih akata nije dovoljno za profesionalizaciju državne službe, iako predstavlja prvi korak prema izgradnji okvira koji će doprinijeti stvaranju jednoobraznosti i primjeni očekivanih standarda upravljanja na nivou cijele javne uprave, kao i upoznavanju društva sa ovakvim očekivanjima. Glavni izazov jeste i ostaje provedba zakona i propisa.

Problemi i izazovi koji se svakodnevno javljaju u HRM u procesu provođenja zakonodavstva o državnoj službi su bili tema šest fokus grupa održanih u Sarajevu, Banja Luci i Brčkom tokom 25 –28. juna 2012. godine. Ukupno 68 učesnika sa svih nivoa javne uprave odgovornih za upravljanje ljudskim resursima u državnoj službi BiH aktivno su razmjenjivali svoja iskustva i stavove. Moderatori fokus grupa su bila dva eksperta iz SIGMA-e koji su analizirali i generalizovali diskusije, budući da metodologija zahtijeva da se ni identitet ni pripadnost učesnika ne navode u izvještaju. U skladu s tim, u poglavljima koja slijede naglašene su najvažnije teme diskusija i zaključci ovih fokus grupa, tj. koji su to glavni izazovi sa kojima se suočavaju različiti nivoi javne uprave i gdje se javlja najveći jaz između željenih ciljeva i stvarnih praksi u svakodnevnim poslovima upravljanja ljudskim resursima u državnoj službi BiH.

3.1. Državni nivo

Politizacija putem zapošljavanja

Prema izjavama ispitanika, problemi vezani za politizaciju uopšte, a posebno kada se radi o imenovanju rukovodećih državnih službenika i dalje predstavljaju najveći izazov za institucije BiH na državnom nivou. Ustavna obaveza da struktura državnih službenika odražava etničku strukturu stanovništva prema popisu iz 1991. godine ne ide u prilog zapošljavanju koje se temelji na zaslugama i ravnopravnim mogućnostima, nego onom koje se zasniva na političkoj pripadnosti, a što može biti prikriveno zahtjevom za poštivanjem etničke zastupljenosti. Tako su u praksi radna mjesta rukovodećih državnih službenika najčešće podijeljena po etničkoj liniji sa političkom pripadnošću kao glavnim faktorom za sigurnost radnog mjesta. Dodatni aspekt koji u potpunosti omogućava navedenu praksu tiče se prirode procesa odabira u kojem rukovodilac organa državne službe, tj. ministar, uživa potpunu slobodu da izabere bilo koju osobu sa konačne liste uspješnih kandidata.

Prema mišljenju ispitanika, čini se da politički establišment traži još veći uticaj nad državnom službom. Bilo je rasprava na brojnim parlamentarnim sjednicama da se u odnosu na sadašnju situaciju veći broj rukovodećih državnih službenika imenuje na mandate od 5 godina. No, situacija u kojoj imenovanje većeg broja državnih službenika na određeno vrijeme podliježe promjeni vlasti dodatno ugrožava nivo nezavisnosti, a time i profesionalizma državne službe.

Postupak odabira nerukovodećih državnih službenika je također predmet ispitivanja od strane političara. Činjenica je da sadašnji sistem odabira i zapošljavanja na državnom nivou pruža solidnu osnovu za odabir kandidata zasnovan na njihovim zaslugama i vrijednostima ne ide na ruku rukovodiocima organa javne uprave, jer im otežava odabir osobe po njihovom izboru. Stoga postoje zahtjevi za većim ovlaštenjima organa uprave za koje se vrši postupak odabira kandidata, tj. da komisiju za izbor čine tri člana iz organa koji vrši zapošljavanje, umjesto dva što je trenutno slučaj i dva umjesto tri nezavisna stručnjaka. Trenutno je situacija takva da Agencija za državnu službu imenuje tri člana komisije za izbor sa liste nezavisnih stručnjaka dok preostala dva člana dolaze iz organa koji vrši zapošljavanje. Shodno tome, članovi koji dolaze iz organa koji vrši zapošljavanje ne mogu se međusobno dogovoriti (ili su za to dobili instrukciju od strane svojih nadređenih) o tome koji kandidat treba da dobije najveći broj bodova, jer im je potrebna

12

suglasnost još najmanje jednog (nezavisnog) člana komisije. Agencija za državnu službu, koja trenutne procedure zapošljavanje provodi na profesionalan način, postaje sve manje omiljena kod rukovodilaca organa jer im predstavlja prepreku u upošljavanju osoba po njihovom izboru, tj. osoba odgovarajuće političke pripadnosti.

Ovaj rastući problem politizacije državne službe je, prema mišljenju ispitanika, teško zaustaviti u ovoj fazi, jer kada se politička pripadnost krije pod kriterijem etničke zastupljenosti, pitanje zasluga i sposobnosti pri zapošljavanju i promoviranju državnih službenika nije teško zaobići i ne uvažiti.

O ovome, nažalost, mediji ne izvještavaju u dovoljnoj mjeri. Rijetko da se u novinama ili na televiziji može naći detaljno izanalizirana priča o negativnim trendovima u pogledu politizacije državne službe. Mediji se radije odlučuju obraditi kombinaciju stereotipa i neprovjerenih priča (ispričanih po principu rekla/kazala) kako bi napravili priču i prodali svoje novine ili programe. Prema izjavama ispitanika, velika većina novinara često miješa izabrane političare i državne službenike što sprječava podizanje nivoa svijesti javnosti o ovom značajnom problemu.

Nedostatak motivacije i predanosti

Drugi izazov sa kojim se suočavaju institucije na državnom nivou je nedostatak motivacije državnih službenika što dovodi do povećane stope fluktuacije državnih službenika (iako podaci koji potvrđuju promjene u fluktuaciji nisu dostavljeni). Nezadovoljstvo državnih službenika je uglavnom prouzrokovano nedavnom odlukom Vijeća ministara o smanjenju svih plaća u državnoj službi za 4,5%.

Međutim, imajući u vidu da je ovo prvo smanjenje plaća na državnom nivou te da su one u prošlosti samo rasle, donekle je i neočekivan tako visok nivo nezadovoljstva među ispitanicima. Jedno od objašnjenja za burne reakcije na smanjenje plaća je i generalno visoka stopa nezaposlenosti uslijed čega su državni službenici glavni hranitelji svojih porodica pa čak i relativno malo smanjenje prihoda dovodi do gubitka motivacije i nezadovoljstva. Teorija ljudske motivacije također potvrđuje da osoba, kod koje osnovne razine potreba (psihološke i potrebe za sigurnošću) nisu zadovoljene, nije motivisana da se fokusira na više razine potreba (samopoštovanje i samoostvarenje) jer su ovi osnovni ciljevi međusobno povezani i poredani na hijerarhijskoj ljestvici prema važnosti17.

Dodatni aspekt nezadovoljstva je nedostatak mogućnosti za napredovanje mladih i ambicioznih državnih službenika jer je cjelokupni sistem državne službe zasnovan na hijerarhiji radnih mjesta (pozicijski sistem). Sadašnji zakon ne ostavlja prostora za vertikalno profesionalno napredovanje osim putem javnog konkursa. Postoji mogućnost za napredovanje u horizontalnom smislu iz jednog platnog razreda u drugi (uglavnom na osnovu radnog učinka i, u manjoj mjeri, radnog staža), ali budžetska ograničenja ne dozvoljavaju provođenje ovakve mogućnosti. Ispitanici su naglasili da Ministarstvo vanjskih poslova ima vlastiti sistem napredovanja koji se smatra sistemom unutar sistema.

Ovaj dodatni aspekt nedostatka motivacije rezultat je prilično negativne slike koju o državnoj službi ima društvo (zbog medijskih istupa, opisano prethodno u tekstu), lošeg kvaliteta rukovođenja (opisano u nastavku) i smanjenih mogućnosti za obuku i razvoj državnih službenika zbog smanjenja budžeta predviđenog za obuke (detaljnije u nastavku).

Ispitanici su također spomenuli i problem sa provođenjem trenutnog sistema probnog rada. Umjesto da novouposleni tokom probnog rada prođu različite segmente poslovanja organizacije, njihovi nadređeni ih 17 Maslow, A. H. (1943). “A Theory of Human Motivation”, Psychological Review 50(4).

13

ostavljaju na jednoj te istoj poziciji tokom čitavog perioda od dvanaest mjeseci. Ovo je u suprotnosti sa glavnom svrhom pripravničkog staža, a to je ocjena znanja i radnih sposobnosti novouposlenog državnog službenika.

Ograničen kvalitet rukovodilaca

Prema izjavama ispitanika, rukovodioci na državnom nivou se uglavnom zapošljavaju na osnovu njihovog obrazovanja i godina iskustva (a, također, često i na osnovu odgovarajuće političke pripadnosti), ne uzimajući u obzir njihove sposobnosti liderstva. Osobe koje imaju dovoljno godina iskustva i ispunjavaju formalne zahtjeve mogu biti postavljene na najviše pozicije unutar državne službe, s obzirom da se u postojećem sistemu odabira i ocjenjivanja ne obraća posebna pažnja na njihove kapacitete u pogledu rukovođenja i liderstva. Kao rezultat toga, rukovodioci, iako imenovani, s poteškoćama upravljaju svojim resursima (kako finansijskim tako i ljudskim) na odgovarajući način, s obzirom da nisu ni obučeni ni svjesni neophodnih liderskih sposobnosti. Njihovo rukovođenje se uglavnom svodi na intuiciju. Loše upravljanje tako dovodi do loših rezultata, a loši rezultati do zatezanja međuljudskih odnosa. Ovo je proces u kojem motivacija i entuzijazam nemaju nikakvu šansu za opstanak. Uvođenje više mogućnosti za napredovanje ili jačanje povezanosti između plaće i rezultata rada u okruženju kojem rukovode loši rukovodioci je čak još više kontraproduktivno.

Postoji još jedan problem koji je u vezi sa kvalitetom upravljanja i liderskim sposobnostima u državnoj službi koji je iznijet na fokus grupama, a to je da rukovodioci organa državne službe često ne komuniciraju sa ostalim uposlenicima. Takvo ponašanje može biti posljedica indiferentnosti, egocentričnosti ili nedostatka znanja u odnosu na ono što se očekuje od rukovodećeg državnog službenika.

Formalne ocjene rada

Iako je novom sistemu ocjenjivanja rada (novi pravilnik je usvojen u novembru 2011.) potrebna daljnja primjena i vrijeme da postane efikasno oruđe za ocjenjivanje rada, određivanje ciljeva rada i usaglašavanje potreba za razvojem državnih službenika, veoma je bitno početi ga stvarno primjenjivati na cjelokupno državnu službu od početka. Glavni problem u pogledu ocjenjivanja, prema izjavama ispitanika, je taj da ocjenjivanje rada ne služi svojoj svrsi jer osobe sa dobrim rezultatima rada ne bivaju nagrađene niti one sa lošim rezultatima bivaju ukorene. Međutim, Zakon o plaćama pruža mogućnost isplate stimulacijskog bonusa u iznosu od maksimalno 2.5% godišnje plaće. Ipak, Zakon o državnoj službi propisuje razrješenje dužnosti službenika sa dvije uzastopne negativne ocjene rada; ove mogućnosti se ne iskorištavaju na pravi način. Glavni razlog tome je vjerovatno samo formalna primjena sistema ocjenjivanja rada pri čemu rukovodioci svima daju dobre ocjene misleći da će to održati “mir u kući”. Ovakva praksa je dovela u pitanje kredibilitet sistema ocjenjivanja rada kao pravog instrumenta u upravljanju ljudskim resursima.

Slaba organizacijska kultura (pozicijski naspram karijernog sistema)

Naglašena je kao problem činjenica da se državnim službenicima, koji u razvoju svojih karijera nisu postepeno prolazili različite faze, teško prilagoditi i obavljati svoje zadatke na traženom nivou. Ovo je možda posljedica pozicijskog sistema u kojem se za svaki rang radnog mjesta objavljuje javni oglas za zapošljavanje, a istovremeno se malo vremena i pažnje pridaje uvođenju novouposlenih u kulturu državne službe. U karijernom sistemu se na niže, početne pozicije obično zapošljavaju mladi ljudi na

14

početku svojih karijera što im omogućava da lakše razumiju i prihvate ključna obilježja organizacijske kulture u državnoj službi.

Ograničenost odgovornosti i kapaciteti centralnog upravljanja

Jedna od odgovornosti Agencije za državnu službu (ADS) je vođenje centralnog registra državnih službenika s ciljem analiziranja stanja u državnoj službi i planiranja budućih aktivnosti. Registar ili web sistem je još uvijek blokiran zbog nekoliko faktora: odluka Agencije za zaštitu ličnih podataka kojom se ADS-u zabranjuje prikupljanje ličnih podataka; problemi vezani za funkcionalnost samog sistema; i nespremnost državnih organa da unose podatke u registar.

Drugi problem koji se odnosi na ADS predstavlja budžet namijenjen obukama i sposobnost Agencije da osigura obuku i usavršavanje državnih službenika. Budžet namijenjen obučavanju državnih službenika je prije pet godina (2007.) iznosio 150 000 KM, dok ove godine (2012.) iznosi 70 000 KM. U isto vrijeme došlo je do povećanja kako potražnje za obukom tako i troškova obučavanja. Teško je za očekivati da je Parlament, u postojećem društveno-političkom i finansijskom kontekstu, spreman zagovarati povećanje troškova za obuku i usavršavanje državnih službenika.

Iako je Agencija za državnu službu odgovorna za zapošljavanje, obuku i usavršavanje kadrova te vođenje registra državnih službenika, politički izbor sistema državne službe i njenog razvoja se vrši na političkom nivou. Trenutno se ne vode politički razgovori niti postoji konsenzus o strateškim pitanjima u pogledu vrste javne uprave koja je BiH potrebna, veličine državne službe, njene organizacije, itd. Ovi razgovori su, pak, jako važni kako bi se državna služba modernizovala i bila u stanju izraditi i sprovesti politike te pružati usluge kako sada tako i u budućnosti. Ove razgovore bi mogla inicirati ADS koja bi trebala redovno pratiti stanje državne službe.

3.2. Federacija BiH

Fragmentacija sistema državne službe

Pet godina nakon uspješne primjene jedinstvenog zakona o državnoj službi za sve administrativne nivoe Federacije BiH, kantonalna uprava Zapadno-hercegovačkog kantona uputila je zahtjev Ustavnom sudu FBiH da odluči da li je za vođenje upravnih poslova i poslova državne službe na kantonalnom nivou nadležna Federacija ili kantoni. Presudom broj U-27/09, donesenom u aprilu 2010. godine, potvrđeno je da kantoni imaju isključivu nadležnost u vođenju upravnih poslova i od tada je poremećena provedba reforme javne uprave u Federaciji.

Kanton 10 trenutno se nalazi u zakonskom vakuumu jer je Parlament tog Kantona ukinuo primjenu sadašnjeg Zakona o državnoj službi Federacije BiH, a još uvijek nije usvojio novi; pet kantona (Bosansko-podrinjski, Tuzlanski, Zeničko-dobojski, Srednjobosanski i Hercegovačko-neretvanski) je stvorilo zakonsku osnovu za nastavak sa primjenom Zakona o državnoj službi Federacije BiH; Zapadno-hercegovački, Posavski i Unsko-sanski kantoni usvojili su vlastite zakone o državnoj službi; Kanton Sarajevo je u procesu usvajanja vlastitog zakona o državnoj službi.

Ministarstvo pravde Federacije BiH je, uz pomoć Misije OSCE-a u BiH, pripremilo Nacrt zakona o državnim službenicima i namještenicima u organima državne službe i Nacrt modela kantonalnog zakona o državnim službenicima i namještenicima kako bi se uskladio zakonski okvir za državnu službu u Federaciji, uzimajući pri tome u obzir i presudu Ustavnog suda. Vlada Federacije BiH je na sjednici

15

održanoj 22. juna 2012. godine prihvatila Nacrt zakona o državnim službenicima i namještenicima u organima državne službe i isti treba da proslijedi u parlamentarnu proceduru.

SIGMA je, u okviru komentara koje je dala na ovaj nacrt zakona18, naglasila da je sadašnji nacrt previše detaljan da bi služio kao okvirni zakon, što može dovesti do poteškoća u postizanju političkih dogovora koje kompleksnost situacije zahtijeva te stoga može biti prepreka svakom mogućem rješenju. SIGMA je stoga predložila da Parlament donese dva zakona: 1) zakon o državnoj službi i namještenicima u Federaciji BiH, 2) okvirni zakon o državnoj službi koji bi postavio principe i smjernice za zakone o državnoj službi koje treba da usvoje kantoni. Kao takav, okvirni zakon bi omogućio Federaciji da postavi glavna obilježja sistema državne službe na nižim nivoima vlasti, čime bi sistem bio u većoj mjeri integrisan i ne bi bio u suprotnosti sa presudom Ustavnog suda.

Pravi problem je spriječiti daljnje bujanje administracije nakon presude Ustavnog suda i osigurati predvidivost i pouzdanost sistema državne službe kao cjeline. U sve tri fokus grupe u kojima su učestvovali predstavnici iz Federacije (iz federalnih i kantonalnih ministarstava i općina), fragmentacija je naglašena kao glavni problem državne službe u Federaciji. Jedan od ispitanika opisao je situaciju na sljedeći način: “…više ne možemo pričati o HRM državne službe kao cjeline kao o nečemu što postoji ”, ali “treba da izgradimo sistem na istim principima”. Ključ problema je, dakle, u pronalaženju rješenja ovog paradoksa kako bi se državna služba Federacije održala i izgradila kao jedna cjelina.

Problemi u planiranju, zapošljavanju, unaprjeđivanju i ocjenjivanju rada državnih službenika

Prema izjavama ispitanika, iako vlada FBiH potiče sve orgne uprave da imaju ambiciozan pristup pri planiranju ljudskih resursa, u konačnici, osnovne potrebe pojedinih organa u pogledu ljudskih resursa ipak nisu ispunjene. Nije bilo mnogo mogućnosti za popunu radnih mjesta u državnoj službi i efikasno ispunjavanje svih obaveza javne uprave, uglavnom zbog posljedica ekonomske i finansijske recesije.

Pored ograničenja u pogledu finansijskih sredstava, ispitanici su naglasili i to da je postupak zapošljavanja složen i da dugo traje te da nije uvijek fokusiran na ključne kompetencije radnog mjesta koje se popunjava. Predložili su jasnije definiranje kriterija odabira i vođenje intervjua na standardiziran način, gdje će se koristiti isti set pitanja za sve kandidate.

Uočene su slabosti postupka odabira, a ogledaju se u činjenici da rukovodioci organa uprave imaju potpunu slobodu da izaberu bilo koga sa konačne liste kandidata, a ne osobe koje su prve na spisku kao što je to bio slučaj prije. Na kantonalnom nivou, Unsko-sanski kanton je već usvojio novi zakon o državnoj službi prema kojem rukovodilac kantonalnog organa može odabrati bilo koju osobu sa liste uspješnih kandidata. Na državnom nivou i u Republici Srpskoj, namjerava se proširiti lista rukovodećih državnih službenika imenovanih na određeno vrijeme. Imenovanje rukovodećih državnih službenika na određeno vrijeme ispitanici su ocijenili i kao pozitivnu i negativnu praksu. Politizacija državne službe je navedena kao negativan uticaj imenovanja na određeno vrijeme, dok je kao pozitivna navedena činjenica da svakoj organizaciji treba ‘svježa krv’.

Iako je postupak za unaprjeđenje na osnovu ocjene rada uređen zakonom i pravilnicima, on se ipak ne primjenjuje dosljedno u praksi. S obzirom da Zakon o plaćama u Federaciji ne utvrđuje uzročnu vezu između rezultata ocjene rada i unaprjeđenja (trenutno nisu moguća ni horizontalna ni vertikalna unaprjeđenja), efekat ocjenjivana u pogledu razvoja karijere je minimalan. Ipak, postoje rukovodioci

18 Komentari SIGMA-e na Nacrt zakona o državnim službenicima i namještenicima u organima državne službe u Federaciji BiH i na Nacrt modela kantonalnog zakona o državnim službenicima i namještenicima, 7. juni 2012.

16

odjela koji svoju dužnost ocjenjivanja rada svojih podređenih izvršavaju na pošten i predan način, tj. dajući i negativne ocjene. Međutim, iznenađujuće je da rukovodioci organa uprave često ove ocjene mijenjaju kako bi svi zaposleni dobili dobre ocjene.

Još jedan problem koji je prisutan u postupku ocjenjivanja je i zadovoljavanje potreba za obukom državnih službenika. Zbog ograničenosti sredstava za obuke koja uglavnom osiguravaju bilateralni donatori, Agencija za državnu službu može obezbijediti samo minimum aktivnosti za obučavanje i razvoj državnih službenika. Iako su u Strategiji za obuku i usavršavanje državnih službenika u FBiH za period 2011-2015. naglašene kako potrebe koje iskažu sami državni službenici tako i potrebe koje su u skladu sa reformom javne uprave, provedba ove Strategije je još uvijek upitna jer za to nema dodijeljenih sredstava.

Neujednačene i neisplaćene plaće

Plaće državnih službenika, prema mišljenju ispitanika, nisu ujednačene, tj. poslovi sa sličnim odgovornostima se različito plaćaju kako na nivou jedne institucije, tako i na nivou državne službe u FBiH, iako Zakon o plaćama obavezuje organe na kantonalnim i općinskim nivoima da usklade svoje plaće sa plaćama na nivou Federacije. U osnovi, općine usvajaju osnovicu za obračun plaće u FBiH, a zatim primjenjuju koeficijente kojima se plaća umanjuje (Zakon o plaćama FBiH propisuje da plaće u kantonima ne smiju preći iznos od 90% osnovne plaće na federalnom nivou, a plaće u općinama iznos od 90% osnovne plaće na kantonalnom nivou). Donja granica za obračun osnovne plaće u općinama iznosi 80% osnovne plaće na kantonalnom nivou. U stvarnosti, neke općine jedva da isplaćuju i 50%, dok druge redovne mjesečne plaće uopće ne isplaćuju. U konačnici, očekuje se pokretanje velikog broja sudskih postupaka protiv općina koje nisu isplaćivale plaće.

Pretrpanost Odbora državne službe za žalbe

Odbor državne službe za žalbe Federacije BiH godišnje primi oko 1500 žalbi. Odgovornost Odbora obuhvata odlučivanje po svim žalbama protiv odluka rukovodilaca upravnih organa i žalbama protiv odluka disciplinskih organa, kao i žalbama protiv odluka direktora ADS-a. Većina ovih žalbi odnosi se na relativno manje probleme, npr. spor oko jednog dana godišnjeg odmora, itd. U isto vrijeme se odbijaju žalbe sa kantonalnog nivoa, a u skladu sa gore pomenutom presudom Ustavnog suda.

Ograničenost kapaciteta Agencije za državnu službu

Agencija za državnu službu (ADS) Federacije BiH je do sada obavljala svoje aktivnosti u pet regionalnih odjeljenja (svaki od odjeljenja pokriva po dva kantona). Zajedno sa središnjim uredom u Sarajevu, Agencija ima dobro izgrađenu infrastrukturu i kompetencije za izvršavanje svih glavnih funkcija upravljanja ljudskim resursima za upravne organe u Federaciji. Međutim, presuda Ustavnog suda iz 2010. godine poremetila je poslove ADS-a i buduću ulogu ADS-a u zapošljavanju i odabiru, unaprjeđivanju i obuci, prikupljanju i analiziranju podataka o državnoj službi i statistici, itd. Drugim riječima, polje djelovanja ADS-a u Federaciji će biti radikalno smanjeno. Ispitanici su naveli da saradnja i koordinacija između ADS-a i pojedinačnih organa nikada od svog osnivanja nije bila slabija. Međutim, iskazali su svoje zadovoljstvo ulogom ADS-a (posebno u razvoju sistema državne službe) i uslugama koje je do sada pružao ADS.

Dodatni problem koji je naglašen na fokus grupama je taj da ADS nema uvijek dobre saradnike u pojedinačnim organima uprave. Obično osoba koja je zadužena za HRM pitanja obavlja i druge (glavne)

17

zadatke, npr. pravne ili administrativne poslove. Stoga ADS ne može očekivati od ovih osoba potpuno zalaganje samo na poslovima HRM-a. Zbog navedenog su koordinacija i razvoj cijelog sistema veoma spori i nedosljedni.

ADS trenutno radi na izradi politike za upravljanje ljudskim resursima čija je svrha pružanje smjernica za razvoj njene funkcije u budućnosti. Ostaje da se vidi na koji način će organi uprave na različitim nivoima u Federaciji prihvatiti i usvojiti ovaj dokument.

Rješenje trenutno prisutnog problema ograničenosti kapaciteta ADS-a koje je SIGMA ponudila u svojim komentarima na Nacrt zakona o državnoj službi Federaciji BiH19 je da se glavne odgovornosti za izradu politika i upravljanje državnom službom povjere ministarstvu na federalnom i kantonalnim nivoima. Dodjeljivanje ovih zadataka i odgovornosti određenom ministru ide u potvrdu toga da je cilj postizanja ustavnih vrijednosti nepristrasnosti, zakonitosti, jednakog pravnog tretmana i priznavanja zasluga prvenstveno politička odgovornost. Ministarstvo zaduženo za upravljanje državnom službom bi trebalo biti odgovorno za izradu i koordinaciju dosljednih politika državne službe u svim organima uprave, izradu zakonskih i podzakonskih akata, smjernica i standarda upravljanja za državnu službu, savjetovanje o jednoobraznoj provedbi zakona i propisa koji se tiču državne službe, analiziranje informacija i praksi upravljanja državnom službom, vođenje registra državnih službenika i godišnje izvještavanje Parlamenta o situaciji u pogledu državne službe.

3.3. Republika Srpska

Kako stvoriti efektivnu i pouzdanu državnu službu?

Jedan od najvećih izazova u ovom trenutku koji je kao prvi iznijet na fokus grupi održanoj u Banja Luci jeste kako učiniti državnu službu efektivnom i usmjerenom na građane. Iako je retorički cilj poznat, upravne službe u praksi još uvijek rade pod pretpostavkom da je njihova jedina dužnost mehaničko provođenje zakona. Drugi aspekti njihovog rada, kao što su komunikacija, sposobnost rješavanja problema ili ispunjavanja zahtjeva, spremnost da klijenta upute na pravo mjesto, itd., su često zanemareni. Pravi smisao izraza 'služba' još uvijek nije shvaćen.

Dodatni aspekt istog problema je generalno negativna percepcija državne službe od strane javnosti. Brojni su razlozi koji mogu navesti obične (i često formalno nezaposlene) ljude da na državnu službu gledaju sa odbojnošću, npr. državni službenici imaju dobre i solidno plaćene poslove, mogu bez poteškoća dobiti bankovni kredit, rade u ugodnim kancelarijama, itd. Ispitanici su posebno naglasili potrebu da državni službenici treba da uvijek budu svjesni činjenice da njihove plaće plaćaju građani te da treba da služe onima koji njihov rad plaćaju.

Pored gore pomenutih izazova, ispitanici su ukazali i na to da trenutna uprava barata sa količinom podataka koja nikada nije bila veća. Pohranjivanje tih podataka i njihovo kodificiranje na način koji omogućava jednostavan pristup predstavlja pravi izazov. Stoga bi organima uprave bio veoma koristan efikasan IT sistem koji bi upravljao svim vrstama dokumenata i podataka koji se generišu u različitim institucijama. Kao primjer predstavljena je praksa u Sloveniji gdje je stari komunistički način poslovanja javne uprave efektivno odbačen, npr. od građana se ne zahtijeva da dostavljaju podatke koje javna uprava već posjeduje.

19 Komentari SIGMA-e na Nacrt zakona o državnim službenicima i namještenicima u organima državne službe u Federaciji BiH i na Nacrt modela kantonalnog zakona o državnim službenicima i namještenicima, 7. juni 2012.

18

Kako postići optimalan broj državnih službenika?

Zbog posljedica globalne ekonomske i finansijske krize, vlasti su bile pod ogromnim pritiskom da smanje broj zaposlenih u javnoj upravi. Postavljaju se pitanja o ukupnoj veličini administrativnog aparata i u Republici Srpskoj gdje vlada stalno navodi državnu službu kao oblast u kojoj je potrebno provesti dodatne uštede. Sve ovo stvara veliku zabrinutost i strah kod državnih službenika jer nema jasnih naznaka ko će i kada ostati bez posla. Prema tome, a kako su naveli ispitanici, trenutna vlast treba prvo da definira funkcije koje uprava Republike Srpske mora obavljati u budućnosti, a zatim da precizno analizira sve poslove u upravi. Radna mjesta koja više neće biti potrebna treba ukinuti, dok ostala treba prilagoditi novim potrebama. Ovo je potrebno provesti na potpuno transparentan način i bez političkog uticaja.

Međutim, dok se vodi rasprava o načinu smanjenja javne uprave, zaposlenje u državnoj službi postaje sve popularnije. Ispitanici su objasnili da kako posljedice ekonomske krize postaju sve teže, atraktivnost poslova u državnoj službi sve više raste. U sadašnjoj situaciji visoke nezaposlenosti, najveći motivacioni faktor kandidata koji se prijavljuju na radna mjesta u državnoj službi je, naravno, sigurnost radnog mjesta.

Kako motivisati državne službenike?

Isto kao što motivacija kandidata predstavlja izazov, tako je i motivacija državnih službenika izazov, kažu ispitanici. Javna uprava Republike Srpske se suočava sa problemom motivacije uposlenika kako bi isti svoje zadatke obavljali na zadovoljavajući način. Kao što je slučaj i u Federaciji BiH, veza između rezultata ocjene rada i mogućnosti za razvoj karijere gotovo da ne postoji. Ova činjenica zasigurno doprinosi nezadovoljstvu državnih službenika. Međutim, prema izjavama ispitanika, sama činjenica da imate siguran posao i redovnu plaću je često dovoljan motiv, u odnosu na situaciju prije nekoliko godina kada je konkurentna plaća bila glavni motivirajući faktor za državne službenike. U budućnosti će biti potrebno ispitati sistem ocjenjivanja rada i horizontalnog i vertikalnog napredovanja državnih službenika, s obzirom da će ovi instrumenti doprinijeti podizanju kako motivacije tako i efikasnosti rada državnih službenika.

Kako pronaći najbolje i najkvalitetnije kandidate za državnu službu i kako izbjeći uticaj politike?

Iako je nekoliko ograničavajućih faktora prisutno u postupku popune radnih mjesta, kao što je naprijed već pomenuto, zapošljavanje državnih službenika treba da se zasniva na profesionalnim zaslugama kako bi se našli oni najbolji i najkvalitetniji koji će služiti državi i građanima. U skladu sa izjavama ispitanika, postoje dva glavna problema u postupku zapošljavanja. Kao prvo, instrumenti odabira kandidata koji se trenutno koriste nisu najprikladniji za pronalaženje najboljih kandidata. Kao drugo, obavezna imenovanja rukovodećih državnih službenika, bez odgovarajućih mehanizama za ocjenu rada i stručnosti rukovodilaca, mogu dovesti do politizacije i nepotizma u državnoj službi.

Što se tiče metoda odabira kandidata, ispitanici su predložili da se u postupak zapošljavanja uključi i ocjena kompetencija (uključujući i sposobnosti liderstva i komunikacije rukovodećih službenika), da se pronađe bolji sistem korištenja pismenih ispita, preporuka, itd.

Ispitanici su također napomenuli da je ove godine došlo do povećanja broja upražnjenih radnih mjesta u državnoj službi te da je uslijed isteka petogodišnjih mandata rukovodećih državnih službenika (zakon o državnoj službi je 2006. godine propisao obavezna imenovanja) došlo do povećanog pritiska na vladajuće

19

elite da zaposle svoje političke istomišljenike i lojaliste. U kontekstu u kojem politizacija i nepotizam predstavljaju stvarne rizike, pametan potez bio bi predvidjeti uvođenje odgovarajućih zakonskih mehanizama kako bi se osigurao objektivniji i transparentniji postupak odabira kandidata, uključujući i posebne uslove u pogledu obnove na određeno vrijeme mandata rukovodećih državnih službenika.

Ko je odgovoran za izradu politika državne službe?

Učesnici fokus grupe generalno su bili zadovoljni stručnom podrškom koju Agencija za državnu službu pruža organima uprave Republike Srpske. Međutim, mišljenja su da je potrebno povećati kapacitete ADS koji se odnose na izradu politika i razvijanje novih alata u oblasti HRM-a. I predstavnici iz ministarstava i ADS su naveli da je potrebno modernizovati i ojačati oblasti zapošljavanja i obuke državnih službenika, te oblast e-upravljanja državnom službom.

3.4. Brčko Distrikt BiH

Komplikovana procedura zapošljavanja

Brčko Distrikt BiH primjenjuje jedinstven sistem odabira i zapošljavanja kandidata. Model se zasniva na javnom konkursu i stalnom Odboru za zapošljavanje. Svako upražnjeno radno mjesto mora biti objavljeno od strane Pododjeljenja za upravljanje ljudskim resursima. Sve ostale zadatke u postupku zapošljavanja obavlja Odbor za zapošljavanje. Odbor za zapošljavanje prikuplja pristigle prijave, pregleda ih, šalje pisma poziva na pismeno testiranje i intervju, pismeno obavještava kandidate koji nisu prošli prvu fazu odabira, obavlja intervjue sa kandidatima, sačinjava listu najuspješnijih kandidata, potvrđuje odluke o konačnom odabiru i imenovanju najboljeg kandidata. Trenutni postupak zapošljavanja podrazumijeva dugotrajan i skup administrativni rad, npr. obaveza stavljanja cijelog teksta opisa upražnjenog radnog mjesta iako kandidati to mogu naći na internet stranci, obaveza obavještavanja kandidata o svakom koraku telefonski ili poštom, a moguće je to isto uraditi npr. putem e-mail-a.

Odbor za zapošljavanje trenutno čine pet članova – tri stalna člana koji predstavljaju tri većinske etničke grupe u BiH i koje imenuje gradonačelnik na period od pet godina (sa mogućnošću ponovnog imenovanja, ali samo nakon provođenja javnog konkursa), i dva privremena člana iz organa uprave za koji se vrši zapošljavanje. Ovaj model zapošljavanja je doprinio smanjenju političkog uticaja u procesu odabira državnih službenika, ali, kada je vlast skoncentrisana u rukama tri naroda (koja predstavljaju tri većinske etničke skupine), proces odabira može postati, ili se bar činiti nepravednim za kandidate koji ne pripadaju niti jednoj od tri etničke grupe zastupljene u Brčko Distriktu20.

Trendovi prema politizaciji državne službe

Prema izjavama ispitanika, politika je oduvijek bila dio državne službe i uvijek će to i ostati, iako se zapošljavanje državnih službenika općenito zasniva na profesionalnim zaslugama. Međutim, izgleda da je prisutan trend povećanja broja intervencija od strane političara putem predloženih izmjena i dopuna zakona o državnoj službi. Kroz predložene izmjene treba da se smanji broj stručnih članova Odbora za zapošljavanje što će zauzvrat povećati rizik neprimjerenog uticaja Vlade na proces zapošljavanja u državnoj službi. Ovo je u suprotnosti sa ciljevima koji su trenutno važećim zakonom postignuti – depolitizacija i profesionalizacija državne službe.

20 Zakon o nacionalnim manjinama BiH prepozanje sedamnaest manjinskih grupa.

20

Nedostatak motivacije i mogućnosti za obuku državnih službenika

Ocjenjivanje rada se propisno izvršava (i zbog obaveznog prisustva predstavnika Pododjeljenja za ljudske resurse), ali efekat na motivaciju je marginalan, kao što je rečeno na fokus grupi. Ne postoji veze između ocjenjivanja rada i mogućnosti napredovanja, što predstavlja problem koji je zajednički za sve nivoe uprave u BiH. Pozitivan aspekt ocjenjivanja rada, međutim, je taj što ono predstavlja glavni izvor informacija vezanih za analizu potreba za obukom.

Sredstva za obuku se obezbjeđuju na centralnom i perifernom (tj. individualne institucije) nivou. U ovom trenutku, u 2012. godini, dostupne su samo dvije centralizirane obuke za koje su dodijeljena sredstva u iznosu od 10 000 KM. Prije nekoliko godina, budžet za obuke na centralnom nivou iznosio je 250 000 KM – što znači da je sada 25 puta manji! Dodatni problem kada su u pitanju obuke je taj da u njima rijetko učestvuju rukovodeći državni službenici.

Jako je malo podataka o obukama koje su se provodile u prošlosti, iako je informacioni sistem za HRM (HRMIS) uspostavljen prije više od godinu dana. Problem je što se podaci u HRMIS unose samo sa centralnog nivoa, a Pododjeljenje za HRM je primorano prihvatiti sve podatke (i tako malu količinu) koju primi iz pojedinačnih upravnih organa.

Nejasan sistem plaća

Iako su plaće državnih službenika u Brčko Distriktu bile više u odnosu na ostala područja BiH (u nekim slučajevima čak i 100% više), u posljednjih nekoliko godina postojala su neka nastojanja da se plaće harmoniziraju. U ovom trenutku, plaće u Brčko distriktu su još uvijek relativno više nego u ostalim lokalnim upravama, uglavnom zbog toga što se doprinosi na plaće obračunavaju primjenom modela iz Federacije ili Republike Srpske što, de facto, znači da se obračun plaća i doprinosa izvodi iz pet do šest zakona.

Kako bi se izgradio transparentan i pravedan sistem plaća za državne službenike, potrebno je uvesti analitičko ocjenjivanje radnih mjesta koje će biti ugrađeno u odgovarajuće zakone i propise koji regulišu klasifikaciju poslova i plaća za državne službenika.

Nejasna podjela odgovornosti za centralne kapacitete HRM-a

Funkcija kadrovskog upravljanja u Brčko Distriktu, prema Zakonu o državnoj službi, smještena je na nivou Pododjeljenja za ljudske resurse unutar Odjeljenja za administrativne poslove. U praksi, međutim, proces odabira i zapošljavanja uglavnom provodi Odbor za zapošljavanje, poslove vezane za plaće obavlja Služba za centralizirani obračun plaća, pitanja integriteta su odgovornost službenika za etiku, a nadzor nad primjenom Zakona o državnoj službi spada u nadležnost upravnog inspektora.

Kao što je predloženo tokom razgovora u okviru fokus grupa, postoji prostor za spajanje različitih odgovornosti u jednu instituciju kako bi se izbjeglo dupliciranje poslova, smanjila birokratija i HRM razvio u jednom sveobuhvatnijem smislu.

Jedan, naizgled srodan problem, predstavlja i prostorna lokacija Pododjeljenja za HRM u zgradi Vlade. Prostorije Pododjeljenja se nalaze odmah iza kantine u zgradi Vlade što onemogućava diskretnost posjeta državnih službenika osoblju zaduženom za ljudske resurse. Ovakva lokacija utiče i na ugled oblasti HRM-a

21

kao takve u okviru javne uprave. Stoga bi bilo preporučljivo pronaći odgovarajuću lokaciju za odjeljenje odgovorno za najvažnije resurse javne uprave Brčko Distrikta – ljude.

22

4. ZAKLJUČCI I PREPORUKE ZA SMJERNICE POLITIKA I INSTRUMENTE U OBLASTI HRM

Važno je napomenuti da ovaj dokument ne poništava ranije usvojene dokumente u ovoj oblasti, npr. Strategiju reforme javne uprave u BiH21 i Revidirani Akcioni plan 1 Strategije22, nego ih dodatno potvrđuje i dopunjuje.

Stoga će preporuke, date u nastavku, biti usmjerene na postizanje sveukupnog cilja u oblasti upravljanja ljudskim resursima sadržanog u Revidiranom Akcionom planu 1 reforme javne uprave u BiH, tj. na razvijanje stručne, politički nepristrasne, nacionalno izbalansirane, etične, stabilne državne službe koja je osjetljiva prema potrebama i koje će biti cijenjena i spremna za efikasno pružanje usluga vlastima i građanima BiH.

4.1. Svi nivoi uprave BiH

4.1.1. Preporuke na strateškom nivou

Uzimajući u obzir izazove koji su bili tema diskusija na fokus grupama, a koji su slični za sve nivoe uprave BiH, a imajući u vidu raspoložive izvore koji govore o uspjehu reformi javne uprave u BiH, postoje tri glavne preporuke na koje se BiH, na svim svojim nivoima javne uprave, treba fokusirati kao na strateške prioritete u razvijanju oblasti upravljanja ljudskim resursima u državnoj službi BiH:

1) Definirati zajedničke interese i ciljeve u razvoju državne službe na svim nivoima uprave u BiH s ciljem jačanja jedinstva i profesionalizma državne službe;

2) Izraziti političku opredijeljenost za razvoj profesionalne, politički neutralne državne službe, koja se temelji na zaslugama (eng.merit-based) i tu istu opredijeljenost primijenjivati;

3) Identifikovati koji je to organ koji će biti odgovoran za provođenje reformi državne službe i koji će imati „osjećaj vlasništva“ nad tim procesima, te osigurati da mu se dodijele potrebne ovlasti, resursi i mehanizmi za provođenje programa reforme državne službe u kontekstu šire reforme javne uprave u BiH.

1) Zajednički interesi i ciljevi u izgradnji državne službe

Strukture državne službe na državnom nivou, Federaciji, Republici Srpskoj i Brčko distriktu BiH moraju pokazivati veću svijest o tome da one ne predstavljaju četiri odvojene strukture, već četiri komponente sistema javne uprave jedne države. Dok zemlje članice EU rade na izgradnji zajedničkog administrativnog prostora, BiH strukture čvrsto djeluju unutar vlastitih granica, sarađujući samo onda kada je to ‘sigurno’. Ovakav pristup neće doprinijeti postizanju pouzdanosti i predvidivosti državne uprave koja je neophodna za njeno funkcionisanje u EU.

U zemlji u tranziciji kao što je BiH, od presudne je važnosti raditi na izgradnji zajedničke vizije državne službe - koji su to dugoročni zajednički interesi i ciljevi u izgradnji državne službe na svim upravnim nivoima kako bi se osiguralo jedinstvo i profesionalizam državne službe u BiH kao cjeline.

21 Strategija reforme javne uprave Bosne i Hercegovine. http://parco.gov.ba/eng/?page=2922 Revidirani Akcioni plan 1 Strategijе reforme javne uprave Bosne i Hercegovine. http://www.parco.gov.ba/eng/?page=453

23

2) Politička opredijeljenost ka razvoju profesionalne i politički neutralne državne službe koja se zasniva na meritornosti (zaslugama)

Sudeći prema rezultatima fokus grupa, trendovi u oblasti depolitizacije državne službe su sve samo ne pozitivni. Na osnovu dokaza, može se zaključiti da se nastojanja političkih stranaka da imaju neometan pristup radnim mjestima u javnoj upravi mogu dovesti u vezu sa pogoršanjem ekonomske situacije u zemlji. Šanse za pravedno i transparentno natjecanje za radna mjesta u državnoj službi bile su bolje 2005. godine nego što su danas. Profesionalizam i politička neutralnost rukovodećih struktura u državnoj službi dovedeni su u pitanje na svim nivoima uprave u BiH.

Za promoviranje i poštivanje principa zapošljavanja i unapređenja zasnovanog na zaslugama, pravednog i jednakog tretmana, integriteta i političke neutralnosti od najveće je važnosti da se sistem zapošljavanja u državnoj službi provodi na odgovarajući način, uključujući javni konkurs; da se procesi odabira i podnošenja žalbi depolitiziraju; te da se napredovanje u karijeri zasniva na učinku.

3) Osjećaj „vlasništva“ među političkim strukturama sa neophodnim ovlaštenjima i resursima

Sama činjenica da se od civilne službe traži da provodi izvršne funkcije države implicira da bi politički predstavnici trebali preuzeti odgovornost za učinkovitost iste. Kao takva, pitanja poput djelokruga, veličine i obima aktivnosti državne službe, predmet su političkih razgovora i odluka koje donose političari. Političari imenovani na razne funkcije morali bi se zabrinuti zbog toga što se građani žale na neefikasnost, neljubaznost i nepovjerenje javne uprave. Međutim, slučaj Bosne i Hercegovine interesantan je u tom smislu što su političari ti koji sa javnošću složno kritikuju činjenicu da je birokratski aparat pregolem, korumpiran i neefikasan, kao da oni (političari) uopće nisu krivi za taj problem. Očigledno je da je osjećaj političkog „vlasništva“ slab, ali ključno je pitanje zašto je tako slab? Da bi se mogao dati analitičan i sveobuhvatan odgovor na ovo pitanje, bilo bi potrebno mnogo više od onoga što dopušta broj stranica ovog dokumenta. Međutim, zahtjev za objektivnim odgovorom mora se pokrenuti što prije. U međuvremenu, politička odgovornost za pitanje državne službe trebala bi biti jasno definirana i uspostavljena, sa dovoljnim kapacitetima za uvođenje homogenih standarda upravljanja u čitavoj državnoj službi, kako bi se proveo monitoring provedbe zakona o državnoj službi te predložile promjene i izmjene propisa o upravljanju ljudskim resursima u državnoj službi BiH.

Jedno od rješenja moglo bi biti da se glavne odgovornosti za izradu politika i upravljanje državnom službom dodijele ministarstvu (u tom slučaju, preporuka br. 3 koja se odnosi na instrumentalni nivo, vidjeti u tekstu ispod below, trebala bi se shodno tome, prilagoditi). Ministarstvo zaduženo za državnu službu trebalo bi biti odgovorno za izradu i koordinaciju koherentnih politika koje se odnose na državnu službu u svim organima uprave na nivoima uprave u BiH, izradu zakona i podzakonskih propisa, kao i smjernica i standarda upravljanja za državnu službu, pružanje savjeta u pogledu konzistentne provedbe zakona i podzakonskih propisa koji se odnose na državnu službu, analiziranje informacija i praksi vezi sa upravljanjem ljudskim resursima, vođenje registra državnih službenika, te za godišnje izvještavanje Parlamentu o stanju stvari u državnoj službi. Ministar nadležan za državnu službu također bi svoje inicijative za izradu politika trebao koordinirati sa ostalim nivoima uprave u BiH, s ciljem da se stvori koherentnost i konzistentnost u pravilima koja se tiču upravljanja ljudskim resursima na svim nivoima uprave te da se izbjegne stvaranje niza malih, paralelnih tržišta rada u javnom sektoru.

24

4.1.2. Preporuke na instrumentalnom nivou

Date su i tri su glavne preporuke u pogledu neophodnih, instrumentalnih prioriteta, koje se također, istovremeno i kroz međusobnu saradnju, mogu primijeniti na sve nivoe uprave, a koje doprinose tome da se ostvare strateški prioriteti:

1) razvijati i održavati profesionalne rukovodeće strukture državne službe kako bi se strateški ciljevi BiH ostvarili na najefikasniji način, te na temelju demokratskih principa i vladavine prava;

2) jačati svijest u društvu BiH o vrijednostima državne službe i njenom radu, što će poboljšati kako predanost samih uposlenika unutar državne službe, tako i povjerenje građana u istu;

3) osigurati, u dovoljnoj mjeri, nadležnosti i kapacitete za centralno upravljanje i razvoj državne službe na svim nivoima uprave u BiH.

1) Profesionalne rukovodeće strukture državne službe

Bez posjedovanja solidnih vještina općeg upravljanja, postojeći korpus državnih službenika na višim pozicijama će imati teškoća da razumije ‘zašto’ i ‘kako’ u oblasti upravljanja ljudskim resursima u javnoj upravi. Svaki rukovodeći službenik, bez obzira na područje rada, koji je u okviru posla odgovoran za svoje podređene, po automatizmu je i rukovodilac ljudskih resursa. Onaj rukovodilac koji s teškom mukom planira, organizira, provodi i kontrolira radne procese vjerovatno će imati problema i u upravljanju ljudskim resursima. Stoga, da bi postali dobri rukovodioci ljudskih resursa, postojeći državni službenici na rukovodećim pozicijama trebaju se pobrinuti da razumiju zbog čega je upravljanje tj. rukovođenje (management) uopće važno, koje su ključne funkcije upravljanja i koji su im najvažniji resursi i alati na raspolaganju za ostvarenje općih ciljeva.

Čini se da rukovodeći službenici u strukturama državne službe BiH imaju vrlo mehanistički pristup radu, uz jako ograničen fokus na ključna pitanja u okviru upravljanja: Kako maksimalno iskoristiti raspoložive resurse (uključujući, naravno, i ljudske resurse) u ostvarenju zadatih ciljeva? Umjesto da se fokusiraju na parametre poput toga u kojoj mjeri su ciljevi ispunjeni, mnogi rukovodioci u državnoj službi BiH fokusiraju se na to da osiguraju ispravnu provedbu zakona. Iako se poštivanje pravila, na neki način, posmatra kao nešto što je nespojivo sa modernim upravljanjem tj. menadžmentom, ova percepcija, naravno, nije tačna kad je riječ o javnoj upravi. Rukovodioci koji su predani tome da maksimalno iskoriste raspoložive resurse ne moraju, u svom poštivanju pravila, praviti nikakve kompromise. Ustvari, bolje su šanse da će vladavina prava, kao princip, biti zaista primijenjena i provedena u onom okruženju koje karakterizira organizacijska kultura zasnovana na rezultatima i čiji je pristup usmjeren na uslugu.

U većini zemalja članica OECD i EU, poboljšanje vještina upravljanja rukovodećih struktura u državnoj službi predstavlja glavni prioritet programa koji se odnosi na upravljanje. Postoje centralno definirani profili vještina, centralizirane procedure zapošljavanje, obuke i usavršavanja rukovodećeg kadra u državnoj službi, s ciljem da se ojača liderstvo i ispune opsežni ciljevi javnih uprava u pogledu ostvarenja učinka.

2) Vrijednosti državne službe

Kapaciteti za liderstvo i upravljanje rukovodećih državnih službenika direktno su povezani sa ponašanjem i učinkom koji ostvaruju državni službenici koji su im podređeni. Kao što se pokazalo u studijama, ponašanje državnog službenika u manjoj je mjeri određeno sankcijama ili poticajnim mjerama, a u većoj mjeri vrijednostima koje su duboko prirasle njegovom/njenom srcu i mislima. Iako temeljne vrijednosti

25

državne službe nisu uvijek eksplicitno identifikovane, one implicitno postoje i kreću se oko tri glavna principa: osiguranje profesionalizma, etičnosti i integriteta u državnoj službi, osiguranje kontinuiteta državne službe i osiguranje legalnosti odluka. Temeljne vrijednosti mogu biti upotpunjene novim/tehničkim vrijednostima državne službe, npr. vrijednost za novac, transparentnost, usmjerenost na uslugu, kako bi se stvorila veza sa ciljevima organizacija javne uprave u pogledu učinka i sa osjetljivošću vlade prema potrebama društva općenito.

Dobro definirane i adekvatno prenesene vrijednosti, koje su u skladu sa praksom javne uprave, predstavljaju ključni faktor za održanje povjerenja u vladu. Istovremeno, ove vrijednosti pokreću i usmjeravaju ponašanje, predanost i motivaciju državnih službenika, koje utiču na sveukupni rad javne uprave.

3) Odgovarajuće nadležnosti i kapaciteti za centralno upravljanje i razvoj državne službe

Agencije za državnu službu (ADS) na nivou Države, Federacije BiH i Republike Srpske te Pododjeljenje za ljudske resurse u Brčko Distriktu oformljene su prvenstveno kako bi provodile zakone o državnoj službi, i.e. provodile javne konkurse, organizirale obuke i vodile registar državnih službenika.

Očigledno je da je u slučaju kada su ovlaštenja i kapaciteti podijeljeni, a opseg funkcija mali, teško adekvatno oblikovati i podržavati upravljanje državnom službom. Drugim riječima – fragmentacija rukovodećih struktura vodi ka slabljenju koncepta jedinstvene državne službe države i nemogućnosti koordinacije u procesu izrade politika, upravljanja prioritetnim i zajedničkim pitanjima i osiguranja konzistentnosti u provođenju pravila i propisa.

Stoga bi svaka institucija, koja je sposobna za centralno upravljanje ljudskim resursima u državnoj službi, trebala posjedovati kapacitete za izradu politika i propisa (ili kapacitete da učestvuje u ovim procesima), kapacitete za provođenje i izvršenje, te adekvatne resurse (ljudske i finansijske) kako bi svoju ulogu ispunjavala na odgovarajući način.

Ako se u obzir uzme preporuka br. 3 na strateškom nivou, onda tu preporuku treba adekvatno prilagoditi.

4.2. Država

Zbog činjenice da Država, Federacija BiH, Republika Srpska i Brčko Distrikt BiH funkcioniraju unutar svojih datih okolnosti, potrebno je uključiti i nekoliko drugih izazova koji se odnose na svaki od ovih nivoa. U tekstu ispod navedeni je sažeti prikaz izazova kao i mogućih pravaca politika i operativnih instrumenata upravljanja ljudskim resursima za svaki nivo uprave u BiH, i.e. Državu, Federaciju, Republiku Srpsku i Brčko Distrikt.

Izazovi Preporuke za smjernice i instrumente politika Odgovorne straneRukovodeće strukture državne službe imaju nedovoljno razvijene kapacitete za liderstvo i rukovođenje (upravljanje)

- Sačiniti okvir kompetencija za rukovodeće strukture državne službe (npr. od šefova odjela/odsjeka do pomoćnika ministara) koji služi kao dobra osnova za zapošljavanje, ocjenu, usavršavanje rukovodećih državnih službenika, prepoznavanje mogućih upražnjenih mjesta i toga ko bi mogao doći na datu poziciju rukovodioca u državnoj službi, te kako bi se

- ADS u saradnji sa ostalim ADS u BiH

- ADS

26

izgradio izuzetno važni duh zajedništva (esprit de corps) državne službe.- Zahtijevati od rukovodećih državnih službenika da, na osnovu redovnih ocjena rada i u skladu sa dugoročnim potrebama i strateškim ciljevima BiH i okvirom kompetencija za rukovodeće strukture državne uprave, pohađaju obavezni, akreditirani kurs za stjecanje vještina općeg upravljanja (General Management Training), te da se uključe i u druge aktivnosti s ciljem učenja i usavršavanja.

Političke strukture nemaju „osjećaj vlasništva“ nad procesima reforme državne službe

- Vlada treba preuzeti direktnu odgovornost za reformu državne službe.

- Vijeće ministara

Neslaganje interesa internih struktura uprave

- Proširiti podršku za bolji nivo koordinacije i saradnje među ključnim zainteresiranim stranama u procesu reforme javne uprave u BiH (posebno u oblasti izrade propisa).

- Vijeće ministara, ADS, PARCO

Nedovoljna zaštita profesionalizma i meritokracije u državnoj službi

- Ne dovoditi u pitanje profesionalizam i političku neutralnost državne službe. - Garantirati da će se u okviru procedure zapošljavanja osigurati da prvorangiranom kandidatu bude ponuđen posao.- Garantirati da će se upravljanje učinkom (procjena rada, horizontalni i vertikalni razvoj karijere, upravljanje platama) provoditi i pratiti na odgovarajući način.

- Vijeće ministara, Ministarstvo pravde, ADS

Nedovoljne nadležnosti i kapaciteti za centralno upravljanje i razvoj državne službe

- Osigurati da Agencija za državnu službu ima neophodna ovlaštenja i resurse kako bi se u svom radu mogla sa administrativnih zadataka prebaciti na aktivnosti kreiranja i izrade politika (preuzimanjem zadataka formuliranja i analize smjernica u pogledu politika u oblasti HRM/ULJR na redovnoj npr. godišnjoj osnovi).- Stvoriti mehanizme za redovnu saradnju za sve ADS u BiH.

- Vijeće ministara, Ministarstvo pravde, ADS

- Vijeće ministara, ADS na ostalim nivoima uprave u BiH, Pododjeljenje za ljudske resurse BD

Slaba organizacijska kultura

- Podići nivo svijesti o etičkom ponašanju i integritetu unutar državne službe.- Osigurati da uz javni konkurs, postoje i druge mogućnosti za horizontalno i vertikalno napredovanje u karijeri za državne službenike. Napredovanje će biti zasnovano isključivo na učinku (tj. rezultatima rada).

- Vijeće ministara, ADS

Nedostatak motivacije i predanosti

- Rezultati ocjene rada (učinka) trebaju biti osnov za unapređenje i nagrađivanje državnih službenika.

- Vijeće ministara, ADS

27

Najviša ocjena učinka bit će dodijeljena samo u slučajevima kada sveukupni radni angažman (i.e. kvalitet, kvantitet, stav prema radu, itd.) prevazilazi očekivanja.

Nedostatak povjerenja javnosti i građana u državnu službu

- Reformske aktivnosti i rezultati će se saopćavati medijima na redovnoj osnovi, npr. kvartalno.

- ADS, Ministarstvo pravde, PARCO

4.3. Federacija BiH

Izazovi Preporuke za smjernice i instrumente politika Odgovorne straneFragmentacija sistema državne službe

- Usvojiti Okvirni zakon o državnoj službi u kojem su definirane glavne karakteristike i svojstva sistema državne službe Federacije BiH te principi i smjernice za zakone o državnoj službi koje trebaju usvojiti kantoni.- Troškove uspostave infrastrukture za državnu službu u kantonima treba snositi svaki kanton za sebe.

- Federalna vlada/Ministarstvo pravde, kantonalne vlade, ADS

Rukovodeće strukture državne službe imaju nedovoljno razvijene kapacitete za liderstvo i rukovođenje (upravljanje)

- Sačiniti okvir kompetencija za rukovodeće strukture državne službe (npr. od šefova odjela/odsjeka do pomoćnika ministara) koji služi kao dobra osnova za zapošljavanje, ocjenu, usavršavanje rukovodećih državnih službenika, prepoznavanje mogućih upražnjenih mjesta i toga ko bi mogao doći na datu poziciju rukovodioca u državnoj službi, te kako bi se izgradio izuzetno važni duh zajedništva (esprit de corps) državne službe.- Zahtijevati od rukovodećih državnih službenika da, na osnovu redovnih ocjena rada i u skladu sa dugoročnim potrebama i strateškim ciljevima BiH i okvirom kompetencija za rukovodeće strukture državne uprave, pohađaju obavezni, akreditirani kurs za stjecanje vještina općeg upravljanja, te da se uključe i u druge aktivnosti s ciljem učenja i usavršavanja.

- ADS u saradnji sa ostalim ADS u BiH

- ADS

Političke strukture nemaju „osjećaj vlasništva“ nad procesima reforme državne službe

- Vlada treba preuzeti direktnu odgovornost za reformu državne službe.

- Federalna vlada

Neslaganje interesa internih struktura uprave

- Proširiti podršku za bolji nivo koordinacije i saradnje među ključnim zainteresiranim stranama i.e akterima u procesu reforme javne uprave u BiH (posebno u oblasti izrade propisa).

- Federalna vlada, ADS, PARCO

Nedovoljna zaštita profesionalizma i

- Ne dovoditi u pitanje profesionalizam i političku neutralnost državne službe.

- Federalna vlada, kantonalne vlade,

28

meritokracije u državnoj službi

- Garantirati da će se u okviru procedure zapošljavanja osigurati da prvorangiranom kandidatu bude ponuđen posao.- Garantirati da će upravljanje učinkom (procjena rada, horizontalni i vertikalni razvoj karijere, upravljanje platama) biti provođeno i praćeno na odgovarajući način.

općine, ADS

Nedovoljne nadležnosti i kapaciteti za centralno upravljanje i razvoj državne službe

- Osigurati da Agencija za državnu službu, u partnerstvu sa Zavodom za javnu upravu FBiH, ima neophodne nadležnosti i kapacitete za kreiranja i izradu politika (preuzimanjem zadataka formuliranja i analize smjernica u pogledu politika u oblasti HRM/ULJR na redovnoj npr. godišnjoj osnovi).- Stvoriti mehanizme za redovnu saradnju za sve ADS u BiH.

- Federalna vlada, Ministarstvo pravde,ADS, Zavod za javnu upravu

- Federalna vlada, ADS na ostalim nivoima uprave u BiH, Pododjeljenje za ljudske resurse BD

Nedostatak motivacije i predanosti

- Rezultati ocjene učinka trebaju biti osnov za unapređenje i nagrađivanje državnih službenika. Najviša ocjena učinka bit će dodijeljena samo u slučajevima kada sveukupni radni angažman (i.e. kvalitet, kvantitet, stav prema radu, itd.) prevazilazi očekivanja.- Podići nivo svijesti o etičkom ponašanju i integritetu unutar državne službe.

- Federalna vlada, Ministarstvo pravde,ADS

Nedostatak povjerenja javnosti i građana u državnu službu

- Reformske aktivnosti i rezultati će se saopćavati medijima na redovnoj osnovi, npr. kvartalno.

- ADS, Ministarstvo pravde, PARCO

Preopterećenost Odbora državne službe za žalbe

- Smanjiti opseg odgovornosti Odbora za žalbe tako da razmatra samoo slučajeve koji obuhvataju pitanja koja se odnose na status državnih službenika.

- Federalna vlada, Ministarstvo pravde, Odbor za žalbe

4.4. Republika Srpska

Izazovi Preporuke za smjernice i instrumente politika Odgovorne straneRukovodeće strukture državne službe imaju nedovoljno razvijene kapacitete za liderstvo i rukovođenje (upravljanje)

- Sačiniti okvir kompetencija za rukovodeće strukture državne službe (npr. od šefova odjela/odsjeka do pomoćnika ministara) koji služi kao dobra osnova za zapošljavanje, ocjenu, usavršavanje rukovodećih državnih službenika, prepoznavanje mogućih upražnjenih mjesta i toga ko bi mogao doći na datu poziciju rukovodioca u državnoj službi, te kako bi se izgradio izuzetno važni duh zajedništva (esprit de corps) državne službe.

- ADS u saradnji sa ostalim ADS u BiH

- ADS

29

- Zahtijevati od rukovodećih državnih službenika da, na osnovu redovnih ocjena rada i u skladu sa dugoročnim potrebama i strateškim ciljevima BiH i okvirom kompetencija za rukovodeće strukture državne uprave, pohađaju obavezni, akreditirani kurs za stjecanje vještina općeg upravljanja, te da se uključe i u druge aktivnosti s ciljem učenja i usavršavanja.

Političke strukture nemaju „osjećaj vlasništva“ nad procesima reforme državne službe

- Vlada treba preuzeti direktnu odgovornost za reformu državne službe.

- Vlada

Neslaganje interesa internih struktura uprave

- Proširiti podršku za bolji nivo koordinacije i saradnje među ključnim zainteresiranim stranama i.e akterima u procesu reforme javne uprave u BiH (posebno u oblasti izrade propisa).

- Vlada, ADS, PARCO

Nedovoljna zaštita profesionalizma i meritokracije u državnoj službi

- Ne dovoditi u pitanje profesionalizam i političku neutralnost državne službe. - Garantirati da će se u okviru procedure zapošljavanja osigurati da prvorangiranom kandidatu bude ponuđen posao.- Garantirati da će upravljanje učinkom (procjena rada, horizontalni i vertikalni razvoj karijere, upravljanje platama) biti provođeno i praćeno na odgovarajući način.

- Vlada, ADS

Nedovoljne nadležnosti i kapaciteti za centralno upravljanje i razvoj državne službe

- Osigurati da Agencija za državnu službu ima neophodne nadležnosti i kapacitete za kreiranje i izradu politika (preuzimanjem zadataka formuliranja i analize smjernica u pogledu politika u oblasti HRM/ULJR na redovnoj npr. godišnjoj osnovi).- Stvoriti mehanizme za redovnu saradnju za sve ADS u BiH.

- Vlada, Ministarstvo uprave i lokalne samouprave RS (MULS), ADS

- Vlada, ADS na ostalim nivoima uprave u BiH, Pododjeljenje za ljudske resurse BD

Nedostatak motivacije i predanosti

- Rezultati ocjene rada (učinka) trebaju biti osnov za unapređenje i nagrađivanje državnih službenika. Najviša ocjena učinka bit će dodijeljena samo u slučajevima kada sveukupni radni angažman (i.e. kvalitet, kvantitet, stav prema radu, itd.) prevazilazi očekivanja.- Podići nivo svijesti o etičkom ponašanju i integritetu unutar državne službe.

- Vlada, MULS, ADS

Nedostatak povjerenja javnosti i građana u državnu službu

- Reformske aktivnosti i rezultati će se saopćavati medijima na redovnoj osnovi, npr. kvartalno.

- ADS, MULS, PARCO

Postizanje optimalnog broja državnih

- Provesti sveobuhvatnu analizu kako bi se ustanovilo slaganje između ukupnog broja dužnosti

- Vlada, MULS, ADS

30

službenika i odgovornosti s jedne strane i broja ljudi u državnoj službi s druge strane (korištenjem standardnih, prethodno definiranih kriterija)

Kako privući najbolji kadar za rad u državnoj službi

- Državna služba bi se trebala više otvoriti ka javnosti, npr. kroz organizaciju specijalnih događaja, učešće u sajmovima zapošljavanja itd., te bi trebala javnost upoznati sa prednostima i perspektivom rada u državnoj službi i saslušati potrebe potencijalnih kandidata.

- Vlada, ADS

4.5. Brčko Distrikt

Izazovi Preporuke za smjernice i instrumente politika Odgovorne straneRukovodeće strukture državne službe imaju nedovoljno razvijene kapacitete za liderstvo i rukovođenje (upravljanje)

- Sačiniti okvir kompetencija za rukovodeće strukture državne službe (npr. od šefova odjela/odsjeka do pomoćnika ministara) koji služi kao dobra osnova za zapošljavanje, ocjenu, usavršavanje rukovodećih državnih službenika, prepoznavanje mogućih upražnjenih mjesta i toga ko bi mogao doći na datu poziciju rukovodioca u državnoj službi, te kako bi se izgradio izuzetno važni duh zajedništva (esprit de corps) državne službe.- Zahtijevati od rukovodećih državnih službenika da, na osnovu redovnih ocjena rada i u skladu sa dugoročnim potrebama i strateškim ciljevima BiH i okvirom kompetencija za rukovodeće strukture državne uprave, pohađaju obavezni, akreditirani kurs za stjecanje vještina općeg upravljanja, te da se uključe i u druge aktivnosti s ciljem učenja i usavršavanja.

- Pododjeljenje za ljudske resurse BD u saradnji sa ostalim ADS u BiH

- Pododjeljenje za ljudske resurse BD

Političke strukture nemaju „osjećaj vlasništva“ nad procesima reforme državne službe

- Vlada treba preuzeti direktnu odgovornost za reformu državne službe.

- Vlada

Neslaganje interesa internih struktura uprave

- Proširiti podršku za bolji nivo koordinacije i saradnje među ključnim zainteresiranim stranama i.e akterima u procesu reforme javne uprave u BiH (posebno u oblasti izrade propisa).

- Vlada, Pododjeljenje za ljudske resurse, PARCO

Nedovoljne nadležnosti, kapaciteti i dignitet za centralno upravljanje i razvoj državne službe

- Osigurati da Pododjeljenje za ljudske resurse ima neophodne nadležnosti i kapacitete za kreiranje i izradu politika npr. tako što će se različite jedinice (Pododjeljenje za ljudske resurse, Službe za centralizirani obračun plaća, Odbora za zapošljavanje, Službenika za etiku) koje se bave pitanjem HRM/ULJR spojiti u jednu jedinicu - Stvoriti mehanizme za redovnu saradnju za

- Vlada

- Vlada, Pododjeljenje za

31

Pododjeljenje za ljudske resurse i agencije za državnu službu u BiH.- Osigurati da Pododjeljenje za ljudske resurse ima prostorije koje omogućavaju neophodni dignitet i privatnost.

ljudske resurse, ADS na ostalim nivoima uprave u BiH- Vlada

Nedovoljna zaštita profesionalizma i meritokracije u državnoj službi

- Ne dovoditi u pitanje profesionalizam i političku neutralnost državne službe. - Garantirati da će se u okviru procedure zapošljavanja osigurati da prvorangiranom kandidatu bude ponuđen posao.- Garantirati da će upravljanje učinkom (procjena rada, horizontalni i vertikalni razvoj karijere, upravljanje platama) biti provođeno i praćeno na odgovarajući način.

- Vlada, Pododjeljenje za ljudske resurse

Komplikovana procedura zapošljavanja

- Smanjiti troškove procedure zapošljavanja kako za upravu tako i za kandidata na najniži mogući nivo, bez ugrožavanja principa jednakih mogućnosti, pravičnog tretmana i transparentnosti.- Odbor za zapošljavanje treba da se osloni na Pododjeljenje za ljudske resurse u provođenju tehničkih aspekata procesa, kako bi se proces zapošljavanja pojednostavio i skratio .

- Vlada, Pododjeljenje za ljudske resurse, Odbor za zapošljavanje

Nedostatak motivacije i predanosti

- Rezultati ocjene rada (učinka) trebaju biti osnova za unapređenje i nagrađivanje državnih službenika. Najviša ocjena učinka bit će dodijeljena samo u slučajevima kada sveukupni radni angažman (i.e. kvalitet, kvantitet, stav prema radu, itd.) prevazilazi očekivanja.- Podići nivo svijesti o etičkom ponašanju i integritetu unutar državne službe.

- Vlada, Pododjeljenje za ljudske resurse

Nedostatak mogućnosti za obuku i usavršavanje

- Osigurati pravo i obavezu svakog državnog službenika da se profesionalno usavršava, npr. kroz dodjelu budžetske linije za centraliziranu obuku na godišnjem nivou.

- Vlada, Pododjeljenje za ljudske resurse

32

ANEKS 1. DNEVNI RED I UČESNICI FOKUSNIH GRUPA O HRM/ULJR

DNEVNI RED FOKUS GRUPAGrupa Vrijeme Mjesto, adresa i kontakt informacije Učesnici iz1 25. juni

10:00–12:00PARCOVrazova 9, Sarajevo

Organi uprave BiHAgencija za državnu službu BiH

2 25. juni14:00–16:00

Agencija za državnu službu FBiH Hamdije Kreševljakovića 19/V,Sarajevo

Ministarstva Federacije BiH i drugi centralni organi upraveAgencija za državnu službu Federacije BiH

3 26. juni10:00–12:00

Agencija za državnu službu FBiH Hamdije Kreševljakovića 19/V,Sarajevo

Kantoni u Federaciji BiHKantonalne agencije za državnu službu u slučaju kada su uspostavljene

4 26. juni14:00–16:00

Agencija za državnu službu FBiH Hamdije Kreševljakovića 19/V,Sarajevo

Općine u Federaciji BiH

5 27. juni10:00–12:00

Agencija za državnu upravu RS Vladike Platona bb, Banja Luka

Organi uprave Republike SrpskeAgencija za državnu upravu Republike Srpske

6 28. juni09:00–11.00

Vlada Brčko Distrikta (soba 59)Bulevar mira 1, Brčko

Organi uprave Brčko DistriktaPododjeljenje za ljudske resurse Brčko Distrikta

UČESNICI U FOKUS GRUPI 1: DRŽAVNI NIVO U BiH Ime i prezime Institucija Naziv radnog mjesta

1. Enisa Zec Agencija za državnu službuPomoćnica direktora za pravne, opšte i finansijske poslove

2. Jadranka Mandarić Agencija za državnu službu Savjetnica direktora ADS

3. Milinko Kovač Agencija za državnu službuŠef odsjeka za opšte, pravne, kadrovske i finansijske poslove

4. Bojan Golić Agencija za državnu službuŠef grupe za prijave i testiranja u Sektoru za postavljenja

5. Ivana Šanje Agencija za državnu službu Stručna savjetnica u Odsjeku za obuku

6. Berina Turković Direkcija za evropske integracijeŠef Odsjeka za pravne i kadrovske poslove

7. Mirza Husić Ministarstvo vanjskih poslovav.d. Šef Odsjeka za kadrovske, pravne, prevodilačke poslove

8. Milena Gadže Ministarstvo civilnih poslova BiH Šef Odsjeka za opće i kadrovske poslove

9. Sead Muratović Ministarstvo odbranePomoćnik ministra za upravljanje personalom

10. Adem Spahić Ministarstvo odbraneŠef Odsjeka za upravljanje civilnim personalom

11. Ranka Grubačić Ministarstvo odbrane Državni službenik12. Dijana Čampara Ministarstvo odbrane Državni službenik13. Zenaid Šabić Ministarstvo odbrane Državni službenik

33

14. Sreto Pekić

Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije

Zamjenik direktora Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije

15. Jusuf Halilagić Ministarstvo pravde Sekretar Ministarstva 16. Nada Lovrić Ministarstvo pravde Pomoćnik ministra

UČESNICI U FOKUS GRUPI 2: FEDERACIJA BiH, FEDERALNI NIVO Ime i prezime Institucija Naziv radnog mjesta

1. Adnan ZekovićFederalno Ministarstvo obrazovanja i nauke Sekretar Ministarstva

2. Jagoda Ribica Ministarstvo trgovine Šef Odsjeka za pravne i opće poslove

3. Dana PerićMinistarstvo razvoja, poduzetništva i obrta Šef Kabineta

4. Željko MajstorovićFederalni hidrometeorološki zavod Pomoćnik direktora

5. Enisa Jažić Porezna uprava FBiHPomoćnik direktora Sektora za administrativne i tehničke poslove

6. Sadija Čuljević Ministarstvo unutrašnjih poslovaRukovodilac Odsjeka za radno-pravne odnose

7. Jagoda Krdžović Ministarstvo pravdeNačelnik službe za opće i zajedničke poslove

8. Sadmira Kotorić Gender Centar Federacije BiH Stručna savjetnica9. Adisa Mehić Ministarstvo zdravstva FBiH Stručna savjetnica

10. Emila KrvavacFederalna direkcija za civilnu avijaciju Stručnik saradnik za pravne poslove

11. Zinka Salihagić Agencija za državnu službu Sekretar ADS12. Samra Ljuca Savjetnik Agencija za državnu službu

13. Ferid Kulovac Agencija za državnu službu Pomoćnik direktora Agencije za državnu službu FBiH

UČESNICI U FOKUS GRUPI 3: FEDERACIJA BiH, KANTONALNI NIVO

Ime i prezime Institucija Naziv radnog mjesta

1. Mirela Brkanić Kantonalni sud u Sarajevu Stručni saradnik

2. Berjana Ačkar Vlada Zeničko-dobojskog kantona Sekretar Vlade

3. Ruzmira BajrićMinistarstvo pravosuđa i uprave Tuzlanskog kantona Pomoćnik ministra

4. Vahid ČoralićMinistarstvo pravosuđa i uprave Unsko-sanskog kantona Šef sektora za pravosuđe

5. Indira ŠulovićMinistarstvo pravde i uprave Kantona Sarajevo Sekretar Ministarstva

6. Asim Plakalo

Ministarstvo za upravu i pravosuđe Bosansko-podrinjskog kantona

Stručni savjetnik za normativno pravne i upravno pravne poslove

34

7. Emir Oković

Ministarstvo za upravu i pravosuđe Bosansko-podrinjskog kantona Upravni inspektor

8. Renata VrhovacMinistarstvo pravosuđa i uprave Srednjobosanskog kantona Pomoćnik ministra za pravosuđe

UČESNICI U FOKUS GRUPI 4: FEDERACIJA BiH, OPĆINSKI NIVO

Ime i prezime Institucija Naziv radnog mjesta

1. Dunja Zahirović Općina JablanicaŠef Odjeljenja za stručne poslove Općinskog vijeća i Općinskog načelnika

2. Behija Obarčanin Općina GoraždeŠef Centra za pružanje usluga građanima

3. Edina Kulenović Općina Bihać Pomoćnik šefa

4. Jasna Samardžić Općina Cazin Stručni saradnik

5. Maja Mehmedović Općina Tuzla Stručni saradnik za HRM

6. Selma Terzić Općina Stari Grad Stručni saradnik za HRM

7. Marija Budimir Općina Vitez Stručni saradnik za HRM

UČESNICI U FOKUS GRUPI 5: REPUBLIKA SRPSKA Ime i prezime Institucija Naziv radnog mjesta

1. Aleksandar Radeta Agencija za državnu službu Sekretar Agencije

2. Radojka Jokić Agencija za državnu službu Šef Odjeljenja za planiranje i zapošljavanje

3. Sanja Tajisić Agencija za državnu službu Viši stručni saradnik

4. Njegovan Skakić Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica

Odjeljenje pravnih, opštih, kadrovskih i organizacionih poslova

5. Mikan Davidović Ministarstvo uprave i lokalne samouprave

Načelnik odjeljenja za reformu javne uprave unutar resora za upravu

6. Stojanka Ćulibrk Ministarstvo uprave i lokalne samouprave

Koordinator za RJU u RS

7. Nina Ćurguz Ministarstvo uprave i lokalne samouprave

Viši stručni saradnik

8. Đuka Huremović Ministarstvo za ekonomske odnose i regionalnu saradnju

Sekretar Ministarstva

35

9. Gordana Kalaba Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite

Šef Odsjeka za pravne poslove

10. Jela Rajić Ministarstvo prosvjete i kulture Viši stručni saradnik

11. Slađana Marčetić Ministarstvo finansija Šef Odsjeka za HRM

12. Indira Rogić Ministarstvo unutrašnjih poslova Načelnik Uprave za pravne i kadrovske poslove

13. Vlado Prodanović Poreska uprava RS Pomoćnik direktora

14. Svjetlana Sladojević

Republički sekretarijat za zakonodavstvo

Viši stručni saradnik

15. Aleksandra Kelečević

Republička uprava za inspekcijske poslove

Šef Odsjeka za HRM

UČESNICI U FOKUS GRUPI 6: BRČKO DISTRIKT BiH

Ime i prezime Institucija Naziv radnog mjesta1. Tatjana Mihajlović Pododjeljenje za ljudske resurse Šef pododjeljenja

2. Ešef Jusufović Služba za centralizirani obračun plaća

Šef Službe za centralizirani obračun plaća

3. Edin Smajlović Odbor za zapošljavanje Predsjednik Odbora

4. Ljiljana Haseljić Pododjeljenje za ljudske resurse Viši stručni saradnik za zapošljavanje

5. Amra Ćosović Pododjeljenje za ljudske resurse Viši stručni saradnik za obuku i ocjenu

6. Arijana Ćulibrk Pododjeljenje za ljudske resurse Viši stručni saradnik za pravne poslove

7. Sebastijan Lukić Pododjeljenje za ljudske resurse Viši stručni saradnik za finansije i platne razrede

8. Biljana Mlađenović Pododjeljenje za ljudske resurse Viši stručni saradnik za planiranje ljudskih resursa

9. Dragica Piljić Pododjeljenje za ljudske resurse Viši saradnik

36

ANEKS 2. SMJERNICE ZA FOKUS GRUPE

Propratne informacije

U Strategiji reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini (BiH) i u Revidiranom akcionom planu 1 za implementaciju strategije, područje upravljanja ljudskim resursima (ULJR, eng. HRM) istaknuto je kao jedno od šest horizontalnih područja javne uprave koje treba poboljšati kako bi se osigurao sistematski reformski proces u pravcu evropskih integracija. Opći cilj reforme u oblasti upravljanja ljudskim resursima jeste razvoj profesionalne, politički nepristane, nacionalno izbalansirane, etične, stabilne državne službe koja odgovara potrebama, koja će biti poštovana i u stanju da pruži efikasne usluge vladama i građanima u BiH.

SIGMA (Podrška za unapređenje upravljanja i menadžmenta – zajednička inicijativa OECD-a i EU), kao i Evropska komisija su, u svojim najnovijim ocjenama napretka koji je BiH ostvarila u reformiranju javne uprave, naglasili važnost jačanja jedinstva i profesionalnosti državne službe.

Ured koordinatora za reformu javne uprave je zamolio da SIGMA pruži pomoć pri vršenju procjene trenutnih praksi u upravljanju ljudskim resursima na svim nivoima uprave u BiH kako bi se za državnu službu u BiH izradila odgovarajuća politika i instrumenti za upravljanje ljudskim resursima.

Fokus grupe i aktivnosti koje će biti poduzete nakon fokus grupa stoga mogu poslužiti kao faza procjene za jednu od glavnih aktivnosti planiranih Revidiranim akcionim planom 1 za implementaciju Strategije reforme javne uprave, tj. izradu i provedbu politike razvoja upravljanja ljudskim resursima u državnoj službi u BiH za period 2011-2014.

Svrha fokus grupa i sljedeći koraci

Svrha fokus grupa jeste da se izvrši evaluacija politika i praksi upravljanja ljudskim resursima na četiri nivoa uprave u BiH (država, dva entiteta (Federacija i Republika Srpska) i Brčko Distrikt) kako bi se identificirali glavni izazovi između željenih ciljeva i stvarnih praksi u upravljanju ljudskim resursima u državnoj službi u BiH.

Nakon fokus grupa, predviđeno je da se: 1) izradi izvještaj o glavnim izazovima u upravljanju ljudskim resursima u državnoj službi u BiH, na osnovu rezultata fokus grupa i osnovnih principa i dobrih praksi razvoja i harmonizacije politika i instrumenata upravljanja ljudskim resursima u evropskim državnim službama (juli 2012); 2) organizira radionica za osobe koje odlučuju o politici upravljanja ljudskim resursima i stručnjake iz prakse sa svih nivoa uprave u BiH, kako bi se raspravljalo o politikama i instrumentima upravljanja ljudskim resursima u različitim državnim službama i dogovorila izrada harmoniziranih instrumenata politike upravljanja ljudskim resursima za svaku strukturu državne službe u BiH (septembar 2012.godine).

Metod fokus grupa

Fokus grupa je oblik kvalitativnog istraživanja u kojem se malu grupu učesnika (8-12 učesnika, odabranih prema sličnim karakteristika, u ovom slučaju osobe koje odlučuju o politici upravljanja ljudskim resursima i stručnjaci iz prakse u državnoj službi) na polu-strukturiran način pita o njihovim percepcijama, iskustvima i mišljenju, kako bi se prikupilo više informacija o određenom pitanju. Učesnici imaju slobodu

37

da razgovaraju sa drugim članovima fokus grupe i da iznose stavove o predmetnoj temi sa bilo kog aspekta. Jedna fokus grupa traje oko dva sata.

Fokus grupe će voditi dva moderatora, jedan koji treba osigurati da rad grupe prođe bez problema i da svi učesnici budu uključeni u rad grupe, i drugi moderator koji treba osigurati da su obuhvaćene sve teme. Za izradu izvještaja, što je sljedeći korak, osim diskusije fokus grupe koristiti će se i zabilješke moderatora. Prilikom izrade izvještaja strogo će se poštovati pravilo da se ne smije otkriti identitet niti institucija iz koje učesnici dolaze. To znači da u izvještaju neće biti navedeni nazivi organa uprave, već će u izvještaju biti navedene glavni izazovi i razlike između različitih nivoa uprave u Bosni i Hercegovini.

Moderatori fokus grupa su: gđa Airi Alakivi, viši savjetnik organizacije SIGMA i g. Damir Ahmetović, ekspert za upravljanje ljudskim resursima.

Tokom svih fokus grupa će biti osiguran prevod.

Učesnici fokus grupa

Rukovodioci kadrovskih službi, rukovodioci zaduženi za obuku i razvoj ili službenici zaduženi za zapošljavanje, naknade za rad, ocjenu rada, obuku i razvoj državnih službenika na centralnom, kantonalnom i općinskom nivou organa uprave države Bosne i Hercegovine, Federacije BiH, Republike Srpske i Brčko Distrikta;

Predstavnici Agencije za državnu službu BiH, Agencije za državnu službu Federacije BiH, Agencije za državnu upravu Republike Srpske i Pododjeljenja za ljudske resurse Brčko Distrikta.

Glave teme koje će biti obuhvaćene fokus grupama

Tokom fokus grupa će biti obuhvaćena sva područja upravljanja ljudskim resursima. Diskusija će biti usmjerena na stvarne prakse kadrovskog upravljanja na svakodnevnom nivou i probleme u vezi s tim , kako bi se utvrdilo koji su najvažniji izazovi s kojima se suočavaju različiti organi uprave na svim nivoima u BiH. Područja koja će biti obuhvaćena su sljedeća:

Planiranje i zapošljavanje državnih službenika Unapređenje, premještaj, privremeno raspoređivanje Određivanje plate Ocjena rada Obuka i razvoj Povreda dužnosti i sankcije Socijalne beneficije, radni odnos i penzionisanje Centralno upravljanje, koordinacija i razvoj državne službe

38

Pitanja

Uvodna pitanja Na osnovu Vaših svakodnevnih iskustava, koji su najveći izazovi s kojima se suočavate u

upravljanju ljudskim resursima na Vašem nivou uprave, nakon što se Zakon o državnoj službi provodi više od 10 godina (u Brčko Distriktu 6 godina)23?

Planiranje i zapošljavanje državnih službenika Koji su glavni problemi u pogledu planiranja i zapošljavanja državnih službenika?

o Na koji način planirate ljudske resurse? Da li je ova aktivnost povezana sa budžetom i strateškim planom organa uprave? Da li je povezana sa ispunjavanjem dugoročnih prioriteta vlade?

o Koliko je vremena potrebno da se popuni upražnjeno radno mjesto? Koliko se kandidata, u prosjeku, prijavi na jedno upražnjeno mjesto?

o Koje probleme imate prilikom oglašavanja upražnjenog radnog mjesta (web stranica agencije, novine)?

o Kako ocjenjujete postojeće metode za odabir kandidata, tj. sistem ispita za kandidate?o Koje su najveće poteškoće u vezi sa probnim radom? Da li je 6 mjeseci dovoljno za

„probu“ državnih službenika?o Koji je „postotak uspjeha“ javnih konkursa – kako u smislu postavljenih državnih

službenika, tako i u smislu broja onih koji ostanu u državnoj službi nakon probnog perioda?

o Da li postoje slučajevi u vezi sa procedurom ili rezultatom javnog konkursa koji su završili na sudu? Ako postoje, koji je ishod tih slučajeva?

o Ako sudjelujete u radu konkursne komisije, koji su glavni izazove s kojima se suočava komisija u svom radu?

o Šta mislite o privlačnosti državne službe kao poslodavca? Da li su „najbolji i najpametniji“ ljudi spremni da rade u državnoj službi?

Da li smatrate da se proces javnog konkursa temelji na profesionalnim sposobnostima (unatoč činjenici da udio etničkih manjina u organima uprave treba odražavati udio etničkih manjina u društvu) i da li je transparentan?

Kako biste ocijenili nivo politizacije u državnoj službi? Na koji način i gdje se politizacija najviše javlja?

Unapređenje, premještaj i privremeno raspoređivanje državnih službenika Koje su glavne poteškoće vezano za unapređenje državnih službenika?

o U kojoj mjeri koristite rezultate ocjene rada prilikom unapređenja državnih službenika? Koji su glavni problemi i mogućnosti internog i eksternog premještaja državnih službenika?

o Postoje li dokazi premještaja državnih službenika iz jednog entiteta BiH (npr. iz FBiH) u drugi entitet BiH (npr. Republika Srpska)? Da li se u ovim slučajevima nastavlja radni odnos u državnoj službi za tu osobu? Ili je ovakvo kretanje službenika moguće samo na osnovu javnog konkursa?

23 Zakon o državnoj službi u institucijama BiH (državni nivo) je na snazi od 2002;Zakon o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine je na snazi od 2003.;Zakon o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske je na snazi od 2003., a izmijenjena verzija je na snazi od 2008.;Zakon o državnoj službi u organima uprave Brčko Distrikta je na snazi od 2006.

39

o Postoje li primjeri privremenog raspoređivanja državnih službenika iz jednog organa uprave u drugi?

o Na koji način državni službenici doživljavaju unapređenje, premještaj i privremeno raspoređivanje (motivacija, mogućnost za napredovanje u karijeri, itd.)

Određivanje plate Koji su glavni izazovi za Vas u vezi sa platama i sistemom plata državnih službenika?

o Na koji način sistem drugih naknada (troškovi prevoza do i sa radnog mjesta, topli obrok, regres, jubilarne nagrade, itd.) pomaže da se postignu ciljevi platne politike i profesionalizma državne službe?

o Da li su plate državnih službenika konkurentne u odnosu na plate u privatnom sektoru ili u „trećem“ (tj. neprofitnom) sektoru?

Ocjena rada Koji su glavni izazovi vezano za ocjenu rada (npr. identificiranje ciljeva i indikatora učinka,

subjektivnost, formalnost, itd.)o Da li smatrate ocjenu rada korisnom za profesionalni razvoj državnih službenika i državne

službe?o Da li koristite ili da li bi se ocjena rada mogla koristiti za određivanje naknada koje se

temelje na rezultatima rada ili plate općenito?o Postoje li primjeri negativne (nezadovoljavajuće) ocjene rada koji su doveli do

raspoređivanja na niže radno mjesto ili otpuštanja državnog službenika?

Obuka i razvoj Koji su glavni problemi sa obukom i razvojem državnih službenika?

o Da li postoje dostatni uslovi (resursi u smislu novca i vremena, konkurentna ponuda obuka u različitim oblastima) za razvoj vještina i stručnosti državnih službenika?

Povreda dužnosti i sankcije, upravljanje integritetom Da li zakon osigurava jasan osnov za identificiranje i sankcioniranje povrede službene dužnosti

državnih službenika? Ako ste imali bilo kakva iskustva sa disciplinskom komisijom, možete li molim Vas opisati Vaša iskustva?

o Da li državni službenici često koriste proceduru osporavanja u slučaju disciplinskih sankcija? Kakvi su rezultati?

o Na koji su način nespojivosti sa dužnostima državnih službenika objašnjene državnim službenicima i na koji način se osigurava da se to poštuje?

o Kako ocjenjujete upoznatost državnih službenika sa etičkim kodeksom?o Da li postoje dovoljni provedbeni kapaciteti da se spriječi sukob interesa u državnoj

službi?

Socijalne beneficije, radni odnos i penzionisanje Da li postoje ikakvi izazovi u vezi sa socijalnim beneficijama, radnim odnosom, (privremenim)

odsustvom i životnom dobi za penzionisanje?

Rukovodeći državni službenici

40

Da li posvećujete posebnu pažnju rukovodećim državnim službenicima (npr. sekretarima ministarstava, direktorima organa uprave) i na koji način?

o Na koji način se zapošljavaju rukovodeći državni službenici, na koji način se vrši njihova obuka, itd.? Npr. da li postoji konkretno definiran okvir kompetencija za rukovodeće državne službenike koji predstavlja osnov za zapošljavanje, ocjenu, obuku i usavršavanje? Ili su procedure slične procedurama koje se primjenjuju na državne službenike koji nisu na rukovodećim pozicijama?

Centralno upravljanje, koordinacija i razvoj državne službe Koji su glavni izazovi vezano za centralno upravljanje, koordinaciju i razvoj državne službe, npr.

o nejasni ciljevi politike državne službe,o nejasna podjela odgovornosti,o slabo planiranje i nesistematične aktivnosti,o nedovoljna centralna baza podataka državnih službenika i samim time nedovoljno

uporedivih informacija/izvještaja,o nedostatak stručnosti ili nedostatak resursa (finansijski ili ljudskih),o fokus na nerelevantne teme,o nedostatak učešća rukovodilaca za ljudske resurse iz pojedinačnih organa uprave u

aktivnostima agencije za državnu službu, itd.

41