PRAVA DRUGOG REDA...6 Prema poslednjim podacima, u Republici Srbiji oko pola milio-na građana nije u mogućnosti da zadovolji minimalne egzisten-cijalne potrebe, te tako 7,1% stanovnika

1

Socijalna prava u svetlu mera štednjeSRBIJA 2012 - 2020

PRAVA DRUGOG REDA

2

3

IMPRESUM

ZA IZDAVAČA: Danilo Ćurčić

AUTORI: Milijana Trifković Danilo Ćurčić Milica Marinković Marko Vasiljević

LEKTURA: Nevena Bojičić

DIZAJN I PRELOM: Branko Rosić

[email protected]

4

UVOD

Izveštaj koji je pred vama rezultat je analize koju je A 11 – Inicijativa za ekonomska i socijalna prava sprovela u pogledu ostvarivanja ključnih ekonomskih i socijalnih prava, od prava na socijalnu zaštitu, stanovanje, preko

prava na zdravstvenu zaštitu, do drugih prava koja ulaze u korpus takozvane druge generacije ljudskih prava.

Inicijativa A 11, kao organizacija koja se bavi zaštitom, pro-mocijom i unapređenjem ekonomskih i socijalnih prava, s posebnim fokusom na prava pojedinaca koji dolaze iz ranji-vih, marginalizovanih i diskriminisanih grupa i zajednica, u direktnom kontaktu s najugroženijim pojedincima prikuplja podatke o kršenjima ekonomskih i socijalnih prava. Ovaj izveštaj rezultat je ukrštanja prikupljenih podataka sa anali-zom propisa koji su značajni za zaštitu ekonomskih i soci-jalnih prava, kao i s merama i aktivnostima, ali i rezultatima onih javnih politika koje utiču na ostvarivanje ekonomskih i socijalnih prava najugroženijih građana.

Imajući u vidu posledice svetske ekonomske krize, izvešta-je nezavisnih tela za zaštitu ljudskih prava u kojima se sve češće ukazuje na povećan broj pritužbi koje građani imaju u pogledu ostvarivanja ekonomskih i socijalnih prava, kao i mere fiskalne konsolidacije koje su od 2012. godine uvedene u Republici Srbiji, referentni okvir iz kog se posmatra stanje ekonomskih i socijalnih prava u ovom izveštaju zasnovan je na obavezama država iz člana 2 (1) Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (dalje: Pakt). Tim članom propisano je:

„Svaka država članica ovog Pakta obavezuje se da pojedi-načno i putem međunarodne pomoći i saradnje, posebno na ekonomskom i tehničkom polju, a koristeći u najvećoj mogućoj meri svoje raspoložive resurse, preduzima kora-ke kako bi se progresivno postiglo puno ostvarivanje prava priznatih u ovom Paktu, svim raspoloživim sredstvima, po-sebno uključujući donošenje zakonodavnih mera.“1

1 SFRJ je postala članica ovog pakta 1971. godine, dok mu je Republika Srbija pristupila notifikacijom o sukcesiji od 12. marta 2001. godine.

2 Za više informacija o prirodi obaveza koje države imaju prema ovom članu pogledati: Ujedinjene nacije, Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Peta sesija (1990)*, Opšti komentar br. 3: Priroda obaveza država članica (čl. 2, para. 1 Pakta). Dostupno na: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2fCESCR%2fGEC%2f4758&Lang=en

3 Pod merama štednje u ovom izveštaju misli se na mere koje država usvaja u oblasti makroekonomske, fiskalne i politike koja se odnosi na strani dug, sa ciljem smanjenja budžetskog deficita i prevazilaženja posledica svetske ekonomske krize. Te mere, zbog svoje prirode, utiču najviše na ostvarivanje ekonomskih i socijalnih prava.

Ovakav pristup zauzet je i zbog toga što su obaveze država iz čl. 2 (1) Pakta, u praksi tela za praćenje primene obaveza dr-žava prema najvažnijem dokumentu za zaštitu ekonomskih i socijalnih prava – Komiteta za ekonomska, socijalna i kultur-na prava Ujedinjenih nacija, prepoznate kao ključne za puno razumevanje prirode obaveza koje one imaju prema Paktu.2

Pored toga, u ovoj publikaciji odlučili smo se za pristup za-snovan na povredama prava (tzv. violations approach), pa u njemu, sledstveno, neće biti posebnog osvrta niti detaljne analize pozitivnih mera koje su preduzete u pogledu ostva-rivanja ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava. Iako prepo-znajemo da je u određenim oblastima došlo i do usvajanja mera ili propisa koji bi mogli uticati na unapređenje eko-nomskih, socijalnih i kulturnih prava, zbog metodološkog pristupa te mere i propisi nisu predmet posebnog razmatra-nja u izveštaju koji je pred vama.

Poseban fokus ovog izveštaja je na posledicama svetske eko-nomske krize i uticaju mera fiskalne konsolidacije (mera štednje3) na ostvarivanje prava na socijalnu zaštitu, zdrav-stvenu zaštitu i stanovanje onih građana koji dolaze iz na-jugroženijih kategorija stanovništva. Osim pitanja nefor-malnog rada i rada na koji su prinuđeni korisnici novčane socijalne pomoći, zbog specifičnosti ove oblasti, ali i fokusa izveštaja, pravo na rad nije detaljno obrađeno u izveštaju iako ulazi u krug ekonomskih prava.

Ovaj izveštaj biće dopunjavan jednom godišnje novim poda-cima o stanju u oblasti ekonomskih i socijalnih prava.

5

6

Prema poslednjim podacima, u Republici Srbiji oko pola milio-na građana nije u mogućnosti da zadovolji minimalne egzisten-cijalne potrebe, te tako 7,1% stanovnika Republike Srbije ima po-trošnju nižu od 12.286 dinara mesečno po potrošačkoj jedinici.4 Siromaštvo je znatno učestalije u vangradskim nego u gradskim sredinama, a posebno je izraženo kod onih lica koja imaju nizak nivo obrazovanja, ili su van tržišta rada, ili sa šest i više članova domaćinstva. Prema podacima Tima za socijalno uključivanje i smanjenje siromaštva, „u 2018. godini vrednost Gini koeficijen-ta uvećana je za 2,56 procentna poena (sa 25,89% na 28,45%)“5. Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku, stopa rizika od siromaštva je pri poslednjem merenju u 2018. godini iznosila 24,3% ili oko 1.800.000 građana. Uprkos tim podacima, Rеpu-blikа Srbiја nеmа svеоbuhvаtnu strаtеgiјu u оblаsti smanjenja sirоmаštvа. U nedostatku sveobuhvatne strategije, pojedine „sektorske“ strategije imaju značaja za pitanje smanjenja siro-maštva i ostvarivanja ekonomskih i socijalnih prava posebno ugroženih kategorija stanovništva.

Neke od značajnijih izmena propisa koje se mogu podvesti pod mere štednje odnosile su se kako na smanjenje budžetskih da-vanja za ekonomska i socijalna prava, tako i na povećanje pore-skih stopa. Tako je, u jesen 2012. godine, Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o porezu na dodatu vrednost6, opšta stopa PDV-a povećana sa 18% na 20%, da bi izmenama Zakona, koje su počele da se primenjuju prvog dana 2014. godine, niža stopa poreza na dodatu vrednost, koja je propisana za neke od osnov-nih životnih namirnica, udžbenike, novine, lekove, ogrev i slič-no, povećana sa osam na deset procenata7. Te izmene očigledan

4 Tim za socijalno uključivanje i smanjenje siromaštva, ocena apsolutnog siromaštva u Srbiji u 2018. godini. Dostupno na: http://socijal-noukljucivanje.gov.rs/wp-content/uploads/2019/10/Ocena_apsolutnog_siromastva_u_2018_lat.pdf

5 Isto. 6 Službeni glasnik RS, br. 93/2012. 7 Službeni glasnik RS, br. 108/2013. 8 Za istu ocenu u kontekstu povećanja poreza na dodatu vrednost videti i: Center for Economic and Social Rights, Institute for Econom-

ic Justice, SECTION27, Joint Submission to the Committee on Economic, Social and Cultural Rights on the occasion of the review of South Africa’s first period report at the 64th Session, October 2018, para 37–39. Dostupno na: https://www.cesr.org/sites/default/files/CESR-S27-IEJ%20submission%20FINAL-FINAL.pdf

9 Za više detalja o pravičnosti oporezivanja videti: M. Đorđević, Zadovoljenje principa pravičnosti u oporezivanju potrošnje, Ekonomske teme (2015) 53 (1): 39–52.

10 Zakon o izmenama i dopunama Zakona o porezima na imovinu, Službeni glasnik RS, br. 47/2013. 11 Službeni glasnik RS, br. 116/2014 i 99/2016. 12 Službeni glasnik RS, br. 68/2015, 81/2016 – Odluka US RS i 95/2018. 13 FemPlatz i A 11 – Inicijativa za ekonomska i socijalna prava, The impact of economic reform policies on women’s human rights, Submis-

sion to the Independent expert on foreign debt and human rights Mr Juan Pablo Bohoslavsky, str. 3, dostupno na: https://www.a11initiative.org/wp-content/uploads/2018/09/report-femplatzA11.pdf

su primer mera štednje koje posebno nepovoljno utiču na si-romašnije slojeve stanovništva8, pre svega zbog činjenice da je porez na dodatu vrednost regresivan, odnosno da srazmerno više pogađa one građane koji imaju manja primanja, budući da su iste poreske stope kako za građane s nižim primanjima, tako i za one građane koji imaju primanja koja su iznad proseka.9

Isto tako, u okviru mera štednje, izmenjen je i Zakon o porezima na imovinu10. Time je uveden takozvani porez na siromaštvo, ko-jim je propisano da će porez na imovinu biti dužni da plaćaju i zakupci socijalnih stanova, izbeglice i interno raseljena lica ako imaju ugovor o zakupu duži od godinu dana. Jedna od ključnih promena značajnih za ostvarivanje ekonomskih i socijalnih prava jeste i smanjenje penzija za veliki broj penzionera u Srbiji. Sma-njenje penzija uvedeno je Zakonom o privremenom uređivanju načina isplate penzija11 iz 2014. godine, a taj zakon je prestao da važi 30. septembra 2018. godine. Nadalje je, u avgustu 2015. godi-ne, donet Zakon o načinu određivanja maksimalnog broja zapo-slenih u javnom sektoru12, koji je, s produženjem prvobitno plani-ranog perioda važenja, bio na snazi do 31. decembra 2019. godine.

Prema podacima Ministarstva državne uprave i lokalne sa-mouprave, od uvođenja mera zabrane zapošljavanja u javnom sektoru krajem 2013. godine do kraja 2016. godine, broj zapo-slenih na neodređeno smanjen je za 37.900 lica.13 Nedostatak ex-ante rodne procene uticaja prilikom donošenja tih mera uticao je posebno na položaj žena. Ovo pre svega zbog toga što je proporcionalno veći broj žena zaposlen u javnom sektoru. Podaci Republičkog zavoda za statistiku pokazuju da je sko-ro 80% žena zaposleno u centrima za socijalni rad, preko 70%

PREDUSLOVI ZA OSTVARIVANJE EKONOMSKIH I SOCIJALNIH PRAVA

7

u sistemu obrazovanja i oko 70% u pravosuđu.14 Zabrana za-pošljavanja u javnom sektoru zbog toga je neproporcionalno uticala na položaj žena na tržištu rada, posebno onih koje do-laze iz višestruko diskriminisanih grupa. Isto tako, ta zabrana uticala je i na to da žene prelaze na još više prekarne poslove, s nesigurnim zaposlenjem i primanjima i lošim uslovima rada.15

U 2017. godini usvojen je Zakon o dualnom obrazovanju, a po-četkom 2020. godine pristupilo se njegovim izmenama i dopu-nama.16 Taj zakon je usvojen sa ciljem da se što veći broj učenika osposobi za stručne poslove za koje se školuju, putem sticanja veština i sposobnosti konkretnih obrazovnih profila, kako bi po završetku školovanja bili konkurentniji na tržištu rada. Po svojoj prirodi, dualni sistem obrazovanja primenljiv je samo u struč-nim školama, a učenici koji su uključeni u dualno obrazovanje za svoje radno angažovanje (učenje kroz rad) dobijaju naknadu koja iznosi najmanje 70% minimalne cene rada.

SISTEM ZAŠTITEEKONOMSKIH,SOCIJALNIHI KULTURNIH PRAVAUz navedene izmene normativnog okvira, sistem zaštite eko-nomskih i socijalnih prava nije unapređen, niti su mere fiskalne konsolidacije pratile obaveze države iz čl. 2 (1) Pakta o ekonom-skim, socijalnim i kulturnim pravima, kao ni interpretativne standarde koje je Komitet Ujedinjenih nacija za ekonomska, socijalna i kulturna prava razvio u pogledu ispunjenosti držav-nih obaveza u vreme mera fiskalne konsolidacije. Ovo je dovelo do toga da se građani nezavisnim državnim organima za zašti-tu ljudskih prava u prethodnim godinama najviše pritužuju na povrede ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava. Tako Pove-renik za zaštitu ravnopravnosti u svom redovnom godišnjem izveštaju17 navodi da su, od ukupnog broja podnetih pritužbi, na drugom mestu po brojnosti bile pritužbe koje se odnose na oblast rada i zapošljavanja sa 20,8%, dok se na oblast socijalne zaštite odnosilo 13,1% podnetih pritužbi. Time se pokazuje da građani za samo dve oblasti koje se odnose na prava iz korpusa ekonomskih i socijalnih prava podnose jednu trećinu pritužbi zbog diskriminacije. Slično Povereniku za zaštitu ravnoprav-nosti, Zaštitnik građana u svom redovnom godišnjem izveštaju takođe navodi da je najveći broj pritužbi koje građani upućuju toj instituciji iz nadležnosti Odeljenja za zaštitu ekonomskih i imovinskih prava – 36,55%. Uz to, u istom izveštaju navodi se i da 14,47% pritužbi dolazi iz nadležnosti Odeljenja za zaštitu soci-jalnih i kulturnih prava.18 Iako u Odeljenje za zaštitu ekonomskih i imovinskih prava, kako i naziv tog odeljenja kaže, dolaze pri-tužbe iz oblasti imovinskih, dakle građanskih prava, očevidno je da najveći pojedinačni broj pritužbi koje stižu u tu instituciju

14 Republički zavod za statistiku, Žene i muškarci u Republici Srbiji, Beograd, 2017. godine. 15 Za više o ovoj temi videti: FemPlatz i A 11 – Inicijativa za ekonomska i socijalna prava, The impact of economic reform policies on

women’s human rights, Submission to the Independent expert on foreign debt and human rights Mr Juan Pablo Bohoslavsky, dostupno na: https://www.a11initiative.org/wp-content/uploads/2018/09/report-femplatzA11.pdf

16 Sl. glasnik RS, br. 101/17, 17 Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, Skraćeni redovni godišnji izveštaj Poverenika za zaštitu ravnopravnosti za 2018. godinu, str. 12, mart

2019. godine. Dostupno na: http://ravnopravnost-5bcf.kxcdn.com/wp-content/uploads/2019/05/Srb-Skraceni-izvestaj-1.pdf 18 Zaštitnik građana, Redovan godišnji izveštaj Zaštitnika građana za 2018. godinu, str. 13–14, mart 2019. Dostupno na: https://www.om-

budsman.rs/index.php/izvestaji/godisnji-izvestaji19 Službeni glasnik RS, br. 32/2013.

dolazi iz oblasti ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava.

Pored zaštite ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava pred nezavisnim državnim organima za zaštitu ljudskih prava, kao što su Poverenik za zaštitu ravnopravnosti i Zaštitnik građana, i zaštite tih prava pred domaćim sudskim i upravnim organima, pojedinci u Srbiji nemaju pristup nijednom međunarodnom telu za zaštitu ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava koje bi, po iscrpljivanju svih raspoloživih pravnih lekova u Srbiji, moglo imati nadležnost za njihovu zaštitu. U sistemu zaštite ljudskih prava na regionalnom nivou, pred Savetom Evrope, Republika Srbija nije pristupila Protokolu o sistemu kolektivnih žalbi uz Evropsku socijalnu povelju. S druge strane, u sistemu koji Uje-dinjene nacije pružaju za zaštitu ljudskih prava, Srbija nije pot-pisala niti ratifikovala Opcioni protokol uz Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, kojim bi pojedin-cima bilo omogućeno da se obrate Komitetu Ujedinjenih nacija za ekonomska, socijalna i kulturna prava u situacijama u kojima ni posle iscrpljivanja svih raspoloživih domaćih pravnih lekova nisu dobili zaštitu svojih ugroženih ekonomskih, socijalnih ili kulturnih prava.

INICIJATIVA ZA POTPISIVANJE I RATIFIKACIJU OPCIONOG PROTOKOLA UZ MEĐUNARODNI PAKT O EKONOMSKIM, SOCIJALNIM I KULTURNIM PRAVIMA

Imajući u vidu značaj ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava, kao i činjenicu da sve veći broj građana podnosi pritužbe radi zaštite tih prava, pitanje potpisivanja i ratifikacije Opcionog pro-tokola uz Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kul-turnim pravima značajno je za dalje unapređivanje zaštite tih prava. Zbog toga je važno istaći da je Republika Srbija u posled-njem ciklusu Univerzalnog periodičnog pregleda ostvarivanja ljudskih prava, koji je vođen pred Savetom za ljudska prava Ujed-injenih nacija, od ukupno 190, odbila petnaest preporuka za una-pređenje stanja u oblasti zaštite ljudskih prava. Među tih petnaest odbijenih preporuka je i ona kojom je Republika Srbija pozvana da potpiše i ratifikuje Opcioni protokol uz Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Taj međunarodni ugovor od ključne je važnosti za zaštitu ekonomskih i socijalnih prava, pa je zbog toga Inicijativa A 11 krajem 2018. godine, u skla-du sa čl. 4 Zakona o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora19, podnela inicijativu za pokretanje postupka za vođenje pregovora i zaključivanje tog međunarodnog ugovora. Kancelar-ija za ljudska i manjinska prava Vlade Republike Srbije, kojoj je upućena ta inicijativa, nakon što je utvrdila da nije nadležna za to pitanje, inicijativu je prosledila Ministarstvu za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, a to ministarstvo je odbilo inicijativu bez ijedne reči obrazloženja. Zbog značaja tog međunarodnog ugovora za unapređenje zaštite ekonomskih i socijalnih prava u Republici Srbiji i uspostavljanje novih mehanizama koji bi una-predili rad javne uprave i pravosudnih organa koji su nadležni

8

za zaštitu tih prava, ostaje nejasno zašto Vlada Republike Srbije odbija da makar otvori dijalog o tom pitanju.20 Inicijativa A 11 je, s pedeset jednom organizacijom civilnog društva, uputila Vladi Republike Srbije poziv da otvori dijalog o stanju ekonomskih i socijalnih prava u Srbiji i da obavesti javnost o razlozima zbog kojih je odbila da pristupi potpisivanju tog ugovora.21 Do trenutka objavljivanja ovog izveštaja, Vlada nije odgovorila na taj poziv.

DIREKTNA PRIMENAMEĐUNARODNOGPAKTA O EKONOMSKIM,SOCIJALNIM IKULTURNIM PRAVIMA Članom 18. Ustava propisana je neposredna primena zajamčenih ljudskih i manjinskih prava. Pored toga, istom odredbom Ustava propisano je da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače saglasno važećim međunarodnim standardima ljud-skih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje. U tom smislu, moglo bi se reći da su domaći sudski, parasudski i upravni organi dužni da direktno primenjuju zajamčena ljudska i manjinska prava. U kontekstu ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava, to bi podra-zumevalo direktnu primenu pre svega odredaba Revidirane ev-ropske socijalne povelje i Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Ipak, u dosadašnjoj praksi, osim jednog izuzetka22, nisu poznati slučajevi direktne primene tih međunarodnih ugovora. To potvrđuje i državni izveštaj o prime-ni Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, u kom se ne navode eksplicitno slučajevi u kojima je direktno primenjen Pakt. Umesto toga, država u svom izveštaju samo navodi da postoje sudske odluke u kojima se ističe da su one zasnovane i na odredbama Pakta.23

20 Za više informacija o prednostima koje donose potpisivanje i ratifikacija Opcionog protokola uz Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima videti: A 11 – Inicijativa za ekonomska i socijalna prava, Šta nam donosi potpisivanje i ratifikacija Opcionog protokola uz Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, jun 2019. godine. Dostupno na: https://www.a11initiative.org/wp-content/uploads/2019/06/S%CC%8Cta-nam-donose-potpisivanje-i-ratifikacija-Opcionog-protoko-la-uz-Me%C4%91unarodni-pakt-o-ekonomskim-socijalnim-i-kulturnim-pravima_final.pdf

21 Za više informacija o tome: A 11 – Inicijativa za ekonomska i socijalna prava, 51 organizacija civilnog društva protiv daljeg urušavanja ekonomskih i socijalnih prava u Srbiji, dostupno na: https://www.a11initiative.org/45-organizacija-civilnog-drustva-protiv-daljeg-urusa-vanja-ekonomskih-i-socijalnih-prava-u-srbiji/

22 Postupak prinudnog iseljenja neformalnog naselja Grmeč Gradska opština Zemun obustavila je svojim rešenjima koja je donela na osnovu direktne primene člana 11. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Više o tome: http://www.yucom.org.rs/opstina-zemun-obustavila-prinudno-iseljenje-neformalnog-romskog-naselja-grmec/

23 Treći periodični izveštaj o primeni Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, paragraf 4, 11. jul 2019. go-dine, UN Doc. E/C.12/SRB/3. Dostupno na: http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=4slQ6QSmlBEDzFE-ovLCuW54MWm13CZ4%2bVqIQ1kU7YRzwVhwBtDioXlo2YDaajGQ%2fHjsI7H7pbfkx1zL3SKjOkh7b71aTPLM%2bqhvmUGgBoa-ju%2fJMBQm2uPAFdIH%2bJvJLt

9

10

Kao što je prethodno navedeno, Republika Srbija je od 2012. godine donela niz zakonodavnih i drugih mera radi smanjenja budžetskog deficita. Prema međunarodnom pravu ljudskih prava, te mere, čak

i kad su neophodne usled potrebe za prevazilaženjem posle-dica kriza, ratova i nedostatka javnih resursa za ostvariva-nje ekonomskih i socijalnih prava, moraju biti u skladu sa obavezama države prema članu 2 (1) Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Stoga je neop-hodno analizirati usvajanje tih mera sa aspekta ispunjenosti ključne obaveze koju države imaju – obaveze da maksimalno koriste raspoložive resurse radi progresivnog ostvarivanja ekonomskih i socijalnih prava.

Komitet Ujedinjenih nacija za ekonomska, socijalna i kultur-na prava razvio je u svojoj praksi nekoliko interpretativnih standarda koji služe za procenu usaglašenosti uvođenja ova-kvih mera sa obavezama iz prethodno navedenog člana Pak-ta. Pre svega, u proceni ispunjenosti obaveza države iz člana 2 (1) Pakta neophodno je uzeti u obzir minimum obaveza (engl. minimum core obligation). Imajući u vidu to da su za ostvari-vanje ekonomskih i socijalnih prava često neophodni znatni resursi, minimum obaveza kod svakog pojedinačnog prava obavezuje države da obezbede makar „minimum osnovnog nivoa za uživanje svakog pojedinačnog prava“.24 Propuštanje da se obezbedi minimum osnovnog nivoa za svako pojedi-načno pravo smatra se prima facie povredom Pakta, pri čemu je na državama teret dokazivanja da opravdaju takve situaci-je.25 Iako države imaju široko polje slobodne procene onda kad se nalaze pred finansijskim ograničenjima, Komitet tako-đe navodi da „čak i u vremenima oštrih ograničenja sredsta-va bilo zbog procesa prilagođavanja, ekonomske recesije ili drugih faktora, ugroženi članovi društva svakako moraju biti zaštićeni“.26 To znači da i u situacijama kad se usvajaju mere koje se odnose na štednju i smanjuju budžetska izdvajanja

24 Ujedinjene nacije, Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Peta sesija (1990)*, Opšti komentar br. 3: Priroda obaveza država članica (čl. 2, para. 1 Pakta), paragraf 10.

25 M. Sepúlveda, The Nature of the Obligations under the International Covenant on Economic Social and Cultural Rights (Intersentia, 2003), str. 367.

26 Ujedinjene nacije, Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Peta sesija (1990)*, Opšti komentar br. 3: Priroda obaveza država članica (čl. 2, para. 1 Pakta), paragraf 12.

27 Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Procena obaveze za preduzimanje koraka do maksimuma raspoloživih sredstava, u skladu sa Opcionim protokolom uz Pakt, izjava, 10. maj 2007, UN Doc. E/C.12/2007/1, paragraf 9.

28 Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Procena obaveze za preduzimanje koraka do maksimuma raspoloživih sredstava, u skladu sa Opcionim protokolom uz Pakt, izjava, 10. maj 2007, UN Doc. E/C.12/2007/1, paragraf 10.

29 A.G. Pillay, predsedavajući Komiteta za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Pismo od 16. maja 2012. upućeno državama članicama Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Dostupno na: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treaty-

za ostvarivanje ekonomskih i socijalnih prava najugroženije kategorije stanovništva moraju biti posebno zaštićene.

Imajući u vidu to da su mere štednje koje su uvedene nizom izmena propisa u Srbiji obrazložene upravo nedostatkom re-sursa i potrebom da se smanji budžetski deficit te postigne makroekonomska stabilnost, postavlja se pitanje da li su te retrogresivne mere u skladu sa tumačenjem obaveza drža-va prema praksi Komiteta. Naime, u slučaju usvajanja retro-gresivnih mera, na državama je teret dokazivanja da pokažu da su odluke o usvajanju tih mera donete nakon pažljivog razmatranja.27 Procena da li su države pratile obaveze koje imaju prilikom usvajanja retrogresivnih mera zasnovana je na proceni svih prava koja su garantovana u određenoj dr-žavi i pune upotrebe resursa na raspolaganju. Objektivni kriterijumi za konačnu procenu tih mera su: 1) nivo razvoja određene države; 2) ozbiljnost potencijalne povrede prava, s posebnim fokusom na pitanje da li situacija uključuje po-vredu minimuma obaveze države; 3) ekonomska situacija u državi; 4) postojanje drugih tvrdnji o ograničenosti državnih resursa; 5) pitanja da li je država pokušala da pronađe načine da jeftinim rešenjima zadovolji postojeće potrebe za ostva-rivanjem prava iz Pakta; 6) pitanja da li je država tražila me-đunarodnu pomoć i saradnju ili odbila ponuđene resurse za sprovođenje svojih obaveza iz Pakta.28

Komitet Ujedinjenih nacija za ekonomska, socijalna i kul-turna prava se 2012. godine posebno bavio pitanjem zaštite i ostvarivanja ekonomskih i socijalnih prava u kontekstu ekonomske i finansijske krize. Tako je u Pismu državama članicama koje je predsedavajući Komiteta uputio zbog po-sledica svetske ekonomske krize istaknuto da sve države tre-ba da izbegavaju da donose odluke koje bi mogle dovesti do ukidanja ili mešanja u ostvarivanje ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava.29 Nadalje, iako se u tom pismu ističe da dr-žave imaju široko polje slobodne procene u uspostavljanju

KRITERIJUMI ZA PROCENU USKLAĐENOSTI MERA ŠTEDNJE SA OBAVEZAMA DRŽAVE PREMA MEĐUNARODNOM PAKTU O EKONOMSKIM, SOCIJALNIM I KULTURNIM PRAVIMA

11

svojih politika koje zbog štednje mogu uticati na ostvariva-nje ekonomskih i socijalnih prava, na državama je da poštuju određene smernice. Te smernice uključuju: 1) politike koje se uvode moraju biti privremenog karaktera; 2) politike moraju biti neophodne i proporcionalne; 3) politike ne smeju biti dis-kriminatorne i moraju sadržati sve mere koje su namenjene socijalnim transferima koji bi umanjili posledice nejednako-sti koje mogu rasti u vremenima krize; 4) te politike mora-ju identifikovati minimum obaveze kod pojedinačnog prava na koje se odnose ili uspostaviti granice za socijalnu zašti-tu, slično onima koje je razvila Međunarodna organizacija rada.

Imajući u vidu navedene kriterijume koje Komitet za eko-nomska, socijalna i kulturna prava uzima pri proceni is-punjenosti obaveza država prema Paktu, značajno je napo-menuti da se kao neka od ključnih pitanja o kojima će taj komitet voditi dijalog s Republikom Srbijom u narednom izveštajnom ciklusu ističu upravo pitanja usklađenosti mera fiskalne konsolidacije sa obavezama države prema članu 2 (1) Pakta. Tako je u listi pitanja koju je u oktobru 2019. godine usvojio taj komitet posebno istaknuto pitanje načina na koji su mere fiskalne konsolidacije ispunjavale kriterijume tog tela za zaštitu ljudskih prava.30

bodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2fCESCR%2fSUS%2f6395&Lang=en30 Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Lista pitanja za treći periodični izveštaj Srbije, 12. novembar 2019, UN doc E/C.12/

SRB/Q/3.

12

13

SOCIJALNA ZAŠTITA I PENZIJSKO OSIGURANJE

„Dve hiljade za gospođu.“31

Nesporno je da život u siromaštvu i socijalnoj isk-ljučenosti predstavlja kršenje ljudskog dostojan-stva. Minimum koji se očekuje od država jeste da pokažu da je smanjenje siromaštva i socijalne isk-

ljučenosti ugrađeno u sve relevantne oblasti javnih politika.32 Međutim, Evropski komitet za socijalna prava je u zaključci-ma za Srbiju za 2017. godinu utvrdio da postojeća situacija u Srbiji nije u skladu sa obavezama koje proističu iz Evropske socijalne povelje (revidirane) u vezi sa zaštitom od siromašt-va i socijalne isključenosti, zbog nepostojanja odgovarajućeg sveobuhvatnog i koordinisanog pristupa u borbi protiv siro-maštva i socijalne isključenosti.33 U prilog tome ide i činjen-ica da ne postoji sveobuhvatna strategija za smanjenje siro-maštva, niti da se tom pitanju pristupa efikasno i sistematski.

S obzirom na to, izmene osnovnog zakona u ovoj oblasti – Za-kona o socijalnoj zaštiti34 – morao bi da prati širok krug kon-sultacija i usaglašavanja stavova stručne i druge javnosti, sa ciljem unapređenja stanja u ovoj oblasti. Te izmene najavljene su pre više od pet godina, a u februaru 2015. godine počeo je i proces konsultacija sa organizacijama civilnog društva.35

Međutim, u julu 2018. godine, Ministarstvo za rad, zapošlja-vanje, boračka i socijalna pitanja objavilo je Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o socijalnoj zaštiti, u kome su gotovo u potpunosti izostale izmene koje su predlagale organi-zacije civilnog društva, a u Nacrtu su se našla pojedina rešenja koja su u očiglednoj suprotnosti sa Ustavom i međunarodnim

31 Videti Insajder na lokalu: Jagodinska idila (30. januar 2018), dostupno na: http://rs.n1info.com/a360729/Video/Info/Insajder-na-lokalu-Ja-godinska-idila-30.1.2018.html, 28. maj 2018.

32 Videti European Committee of Social Rights, Conclusions 2017: briefing documents, 23 January 2018. Dostupno na: https://rm.coe.int/press-briefing-elements-conclusions-2017n/168077fedf

33 European Committee of Social Rights, Conclusions 2017 – Serbia – Article 30 – Right to be protected against poverty and social exclusion, dostupno na: http://hudoc.esc.coe.int/eng?i=2017/def/SRB/30/EN, str. 4. https://rm.coe.int/press-briefing-elements-conclusions-2017n/168077fedf

34 Službeni glasnik RS, br. 24/2011.35 Kancelarija za saradnju sa civilnim društvom Vlade RS je 10. februara 2015. godine, u saradnji s Ministarstvom za rad, zapošljavanje,

boračka i socijalna pitanja, organizovala radni sastanak s predstavnicima organizacija civilnog društva. Bilo je predviđeno da će svi predlozi koje upute OCD biti objavljeni, a da će biti upućeni pismeni odgovori ukoliko određeni komentari nisu integrisani u tekst Nacrta zakona ili su integrisani samo delimično. Videti: Kancelarija za saradnju sa civilnim društvom, Izveštaj o održanom radnom sastanku Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja sa organizacijama civilnog društva, dostupno na: https://civilnod-rustvo.gov.rs/upload/old_site/2015/02/Izvestaj-sa-radnog-sastanka-socijalna-zastita-18.2.2015..pdf

36 Videti Inicijativu za povlačenje Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o socijalnoj zaštiti, dostupnu na: https://ukljucise.tragfondacija.org/, 7. avgust 2018. godine.

obavezama Republike Srbije. Najnovija verzija Nacrta zako-na o socijalnoj zaštiti objavljena je u julu 2019. godine, a na-dležno ministarstvo organizovalo je konsultativni sastanak sa zainteresovanom stručnom i drugom javnošću o „ažuriranom usaglašenom nacrtu zakona“. Iako postupak donošenja novih propisa ne predviđa slučajeve u kojima se održavaju „kon-sultacije“ u pogledu sadržine budućeg propisa, ključni nedo-statak ažuriranog nacrta zakona jeste to što su problemi na koje su ukazivali udruženja građana i stručna javnost – ostali neadresirani. Nadležno ministarstvo je jednostavno odbilo da se bavi komentarima koje su udruženja koja se bave zaštitom socijalnih prava uputila u toku javne rasprave.

NETRANSPARENTANPROCES IZRADE INEDOSTACI NACRTAZAKONA O IZMENAMA IDOPUNAMA ZAKONA OSOCIJALNOJ ZAŠTITINacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o socijalnoj zaštiti (u daljem tekstu: Nacrt) izrađen je u nedovoljno par-ticipativnom procesu36, pa su brojne organizacije civilnog

14

društva i pojedinci zatražili povlačenje Nacrta i otvaranje jav-ne diskusije o prioritetima reforme socijalne zaštite.37

Među najozbiljnijim nedostacima Nacrta zakona jeste uvo-đenje mera koje su u suprotnosti sa Ustavom i međunarod-nim obavezama države u vezi sa sprečavanjem prinudnog rada i diskriminacije, odnosno unošenje u Nacrt odredaba iz Uredbe o merama socijalne uključenosti korisnika nov-čane socijalne pomoći38 (u daljem tekstu: Uredba), kojom se ugroženim građanima pod pretnjom gubitka ili umanjenja novčane socijalne pomoći nameću obaveze koje ih diskrimi-nišu i narušavaju njihovo dostojanstvo.39 Zbog uvođenja ta-kvih diskriminatornih odredbi, Zaštitnik građana i nekoliko organizacija civilnog društva još su krajem 2014. godine od Ustavnog suda zatražili ocenu ustavnosti sporne Uredbe. Za-htev koji je potom upućen Vladi Republike Srbije radi hitne obustave primene Uredbe podržalo je pedeset sedam orga-nizacija civilnog društva. Zanemarivanje tih inicijativa i zah-teva te unošenje mera iz Uredbe u Nacrt sasvim obesmišlja-vaju učešće javnosti u procesu donošenja tog propisa. Pored netransparentnog procesa izrade Nacrta, niz izmena koje bi taj propis mogao da uvede vodio bi ka kršenju ili umanjenju prava korisnika novčane socijalne pomoći.

Članom 39 pomenutog nacrta bila su i preširoko postavljena ovlašćenja centara za socijalni rad u obradi podataka o lič-nosti korisnika novčane socijalne pomoći. Tako je bilo pro-pisano da centar za socijalni rad može preispitati uslove za korišćenje ostvarenog prava korisnika ukoliko, na bilo koji način, dođe do saznanja o činjenicama koje bitno utiču na uslove za korišćenje tog prava (kurziv naš). Naročito je spor-na tačka 9, stav 2, u članu 39, koja predviđa prikupljanje po-dataka o boravku pojedinaca ili njihovih članova porodice u inostranstvu u trajanju dužem od 15 dana. Prema domaćim propisima, o boravku domaćih državljana dužem od 15 dana (a kraćem od 90 dana) ne vodi se službena evidencija.40 Tek ukoliko borave u inostranstvu duže od 90 dana, građani su dužni da boravak prijave Ministarstvu unutrašnjih poslova i to ministarstvo vodi službenu evidenciju o tim licima. Me-đutim, Nacrtom se i centrima za socijalni rad daje moguć-nost da vode paralelnu evidenciju o kretanju građana. Osim što predstavlja neproporcionalno zadiranje u prava građana i kršenje prava na privatnost iz člana 8 Evropske konvenci-je o ljudskim pravima, takvo prikupljanje podataka bilo bi u suprotnosti i sa zabranom diskriminacije, jer bi se samo za jednu kategoriju (korisnike novčane socijalne pomoći) vodila evidencija o boravku u inostranstvu kraćem od 90 dana.41

Verzija Nacrta zakona koja je objavljena u julu 2018. godine, kao ni poslednja verzija Nacrta iz jula 2019. godine, osim što

37 Samo preko onlajn platforme koju je pokrenulo nekoliko organizacija civilnog društva, inicijativu za povlačenje Nacrta zakona podržalo je 506 organizacija i pojedinaca. Većina nedostataka na koje je ukazano u toj inicijativi nije otklonjena ni u kasnijem nacrtu zakona, objavljenom u julu 2019. godine.

38 Službeni glasnik RS, br. 112/2014. 39 Za više detalja videti podnaslov „Uredba o merama socijalne uključenosti korisnika novčane socijalne pomoći“.40 Centralni registar – Katalog zbirki podataka o ličnosti čiji je rukovalac Ministarstvo unutrašnjih poslova, dostupno na: https://registar.

poverenik.rs/r/bdb4d40c-70b6-4641-a26c-7f65fe850d23 41 Detaljnije o načelnim i pojedinačnim nedostacima Nacrta zakona videti A 11 – Inicijativa za ekonomska i socijalna prava, Komentari

na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o socijalnoj zaštiti, dostupno na: https://www.a11initiative.org/wp-content/up-loads/2019/08/Komentari-na-ZSZ-jul-19-A11-Inicijativa_compressed.pdf

42 Isto. Videti takođe Praxis, Praxis na radnom sastanku povodom izmena Zakona o socijalnoj zaštiti, dostupno na: http://www.praxis.org.rs/index.php/sr/praxis-in-action/social-economic-rights/social-welfare/item/893-praxis-na-radnom-sastanku-povodom-izmena-zakona-o-so-cijalnoj-za%C5%A1titi

43 Za više detalja o nedostacima Nacrta zakona videti A 11 – Inicijativa za ekonomska i socijalna prava, Komentari na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o socijalnoj zaštiti. Dostupno na: https://www.a11initiative.org/wp-content/uploads/2019/08/Komen-tari-na-ZSZ-jul-19-A11-Inicijativa_compressed.pdf

ne bi omogućila otklanjanje nedostataka u oblasti socijalne zaštite na koje se ukazuje godinama unazad42, doprinela bi daljem kršenju prava korisnika novčane socijalne pomoći i preuzetih međunarodnih obaveza, poput zabrane diskrimi-nacije i prinudnog rada.43

15

ZAKON O FINANSIJSKOJPODRŠCI PORODICAMASA DECOM I ZAKONO IZMENAMA IDOPUNAMA ZAKONA OFINANSIJSKOJ PODRŠCIPORODICI SA DECOMNakon trogodišnjeg rada na njegovom usvajanju, novi Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom44 usvojen je u decembru 2017. godine. Pozitivne novine jesu predviđanje da se porodi-ljske naknade uplaćuju direktno porodiljama, umesto na račun poslodavaca, kao i proširenje kruga žena koje mogu da ostvare pravo na porodiljsku naknadu – pored žena koje su zaposlene na osnovu ugovora o radu i žena koje obavljaju samostalne delatnosti, to pravo prvi put će moći da ostvare i žene koje su vlasnice poljoprivrednih gazdinstava ili koje su angažovane po osnovu ugovora o privremenim i povremenim poslovima, au-torskog ugovora i ugovora o delu.45

Zbog neusaglašenosti pojedinih rešenja u Zakonu sa an-tidiskriminacionim propisima i Ustavom Republike Srbije, Poverenica za zaštitu ravnopravnosti je, u martu 2018. godine, Ministarstvu za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja podnela inicijativu za izmenu člana 17, stav 2 i 6, i člana 18, stav 2 Zakona.46 U inicijativi je ukazano na to da se pomenutim čla-novima, u pogledu uslova za ostvarivanje prava na naknade po osnovu rođenja deteta i posebne nege deteta, osiguranice koje obavljaju poljoprivrednu delatnost bez objektivnog i razumnog opravdanja stavljaju u nepovoljniji položaj u odnosu na lica koja naknadu stiču po osnovu drugih delatnosti (kod osiguranica koje obavljaju poljoprivrednu delatnost uslov je da su po tom os-novu osigurane 24 meseca, dok je kod žena koje su ostvarivale prihode na osnovu zaposlenja, samostalne delatnosti, ugovora o delu i drugih osnova predviđenih u članu 17, st. 1, uslov da su

44 Službeni glasnik RS, br. 113/2017 i 50/2018. Zakon je stupio na snagu 25. 12. 2017. godine, izmenjen je Zakonom o izmenama i dopuna-ma Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom (Službeni glasnik RS, br. 50/2018, od 29. 6. 2018. godine), a počeo je da se pri-menjuje 1. jula 2018. godine. Za više detalja o procesu usvajanja Zakona o finansijskoj podršci porodicama sa decom videti Kolumne, Danas, B. Selaković, dostupno na: https://www.danas.rs/kolumna/bojana-selakovic/magija-zakona/, 25. 5. 2018. O nepravičnosti pojedinih rešenja Zakona, neusaglašenosti s međunarodnim obavezama, kao i negativnim novinama koje umanjuju dosadašnji obim prava, videti naročito M. Reljanović, Zakon o finansijskoj propasti porodice sa decom, Peščanik, 25. 6. 2018, dostupno na https://pes-canik.net/zakon-o-finansijskoj-propasti-porodice-sa-decom/, kao i M. Reljanović, (Re)kapitulacija 2017, Peščanik, 20. decembar 2017, dostupno na https://pescanik.net/re-kapitulacija-2017/.

45 Za više detalja videti I. Drča, Komentar novog Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, 29. decembar 2017. godine, dostupno na: https://www.pravniportal.com/komentar-novog-zakona-o-finansijskoj-podrsci-porodici-sa-decom, 25.05.2018./ , 25. maj 2018.

46 Inicijativa je dostupna na: http://ravnopravnost.gov.rs/rs/inicijativa-za-izmenu-zakona-o-finansijskoj-podrsci-porodici-sa-decom/ 47 Uvođenju ovakvog rešenja prethodila je i odluka Ustavnog suda povodom inicijative za ocenu ustavnosti u kojoj je, uprkos tome

što nije utvrđena neustavnost zakonskog rešenja koje kao uslov za roditeljski dodatak postavlja državljanstvo majke, istaknuto da „Ustavni sud nalazi da je opravdano ukazivanje predlagača da propisani uslov državljanstva majke, kao primarnog titulara prava na roditeljski dodatak, na indirektan način, po osnovu roditeljskog statusa, može dovesti u nejednak položaj decu kao beneficijare prava, ukoliko potiču iz mešovitih brakova“.

48 Imena koja su korišćena u izveštaju izmenjena su. 49 Problem može predstavljati i okolnost da očevi često ne mogu da priznaju očinstvo ukoliko majke ne poseduju lične karte, pa ni zbog

toga ne bi mogli da podnesu zahtev jer ne mogu da dokažu vezu s detetom. Za više detalja videti Praxis, Sprečavanje apatridije među decom – preostali problemi u Srbiji, 7–8, dostupno na: https://www.praxis.org.rs/images/praxis_downloads/Sprecavanje%20apatridi-je%20medju%20decom%20-%20preostali%20problemi%20u%20Srbiji.pdf. I taj problem bi se mogao rešiti donošenjem uputstva za postupanje organa starateljstva u situacijama kad majka bez dokumenata treba da se saglasi s priznanjem očinstva. One bi mogle da se identifikuju na osnovu dva svedoka identiteta.

ostvarivale prihode u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta). Takođe, zatražena je izmena člana koji predviđa da naknadu po osnovu rođenja i nege deteta može ostvariti i otac deteta samo ukoliko majka nije živa, napustila je dete ili je iz objektivnih ra-zloga sprečena da se neposredno brine o detetu, i ukazano je da takvo rešenje predstavlja diskriminaciju po osnovu pola.

I kad je posredi način uređivanja prava na roditeljski dodatak, Zakon o finansijskoj podršci porodicama sa decom predviđa da to pravo ostvaruje majka, a otac to pravo može da ostvari ukoliko je majka deteta strana državljanka, nije živa, napus-tila je dete, lišena je roditeljskog prava ili je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu. Novi zakon donosi pozitivne promene utoliko što predviđa da otac može ostvariti pravo na roditeljski dodatak i ako majka nije državl-janka Republike Srbije, što nije bilo moguće na osnovu starog zakona.47 Međutim, i pored proširivanja situacija u kojima je moguće da otac ostvari pravo na roditeljski dodatak, isuviše uzak krug izuzetaka u kojima otac može podneti odgovarajući zahtev i dalje može da dovede decu u nepovoljan položaj. Ta-kođe, takvo rešenje stavlja u nepovoljniji položaj decu čije su majke apatridi ili su domaće državljanke, ali nemaju prijavlje-no prebivalište i ličnu kartu. Posledice takvog rešenja uočljive su na primeru Sanje i njene porodice.48

Sanja živi u Boru pet godina i tu je rodila troje dece, ali nema prijavljeno prebivalište, JMBG, niti ličnu kartu. Rođena je u Đakovici i bila je upisana u matične knjige koje su uništene, a tek je pre nekoliko godina uspela da se upiše u obnovljene matične knjige i da dobije izvod iz matične knjige rođenih i uverenje o državljanstvu. Međutim, zbog komplikovane procedure, još nije uspela da prijavi prebivalište niti da dobije ličnu kartu. Zbog neposedovanja dokumenata, nije ostvarila pravo na roditeljski dodatak za dvoje starije dece. Nedavno je rodila treće dete, ali ne može da podnese zah-tev za roditeljski dodatak ni za njega. Ona se stara o svojoj deci, ali bez potrebnih dokumenata i prijave prebivališta ne ispunjava uslove za ostvarivanje prava na roditeljski doda-tak. Otac deteta ima sve potrebne dokumente, ali ne može da podnese zahtev jer nisu ispunjeni uslovi pod kojima otac može da ostvari pravo na roditeljski dodatak: ako majka nije živa, napustila je dete ili je iz objektivnih razloga spre-čena da se stara o detetu.49

16

Novi Zakon o finansijskoj podršci porodicama sa decom neće doneti nikakve novine u slučajevima poput tog. Osim stavljanja roditelja u različit položaj, takvo rešenje će imati i nepravične posledice po decu u čijem interesu i jeste ga-rantovano ovo pravo. Kad je reč o načinu isplate naknada za vreme porodiljskog odsustva i odsustva radi nege deteta, Zakon je predvideo novine koje mogu da destimulišu uplatu doprinosa i da podstiču rad na crno kod osoba koje ostvaruju visoke zarade.50

Manje od mesec dana pre predviđenog stupanja na snagu Zakona o finansijskoj podršci porodicama sa decom, taj pro-pis je izmenjen u hitnom postupku.51 Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa de-com unet je niz negativnih i diskriminatornih izmena koje ograničavaju ili u potpunosti isključuju pristup pojedinim vidovima materijalne podrške marginalizovanim grupama. Najpre, umanjenje iznosa naknade za vreme porodiljskog odsustva u pojedinim slučajevima je toliko drastično da, osim što povlači gubitak materijalne sigurnosti roditelja, u potpunosti obesmišljava plaćanje doprinosa za zdravstveno osiguranje.52 Usled toga, održan je niz protesta Inicijative „Mame su zakon“, na kojima je ukazano na neadekvatna za-konska rešenja. Iako je neposredno nakon protesta iz Vlade Republike Srbije najavljeno da će se pristupiti izmenama spornih odredaba, do toga do trenutka objavljivanja ovog iz-veštaja nije došlo.

Među negativnim izmenama je i odredba kojom su uvedeni novi uslovi za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak i koja predviđa da sva deca u porodici moraju biti potpuno vakcini-sana i redovno pohađati nastavu, a deca predškolskog uzras-ta pripremni predškolski program. Ako makar jedno od dece iz porodice nije primilo sve obavezne vakcine ili ne pohađa redovno školu, odnosno predškolski pripremni program, po-rodica ne može da ostvari pravo na roditeljski dodatak. Ima-jući u vidu brojne teškoće s kojima se romska deca suočavaju kad je reč o obuhvatu obrazovanjem, obaveznom imunizaci-jom ili dokazivanjem vakcinalnog statusa, ovi uslovi će učin-iti nedostupnim pravo na roditeljski dodatak romskoj deci iz

50 Mario Reljanović, Zakon o finansijskoj propasti porodici sa decom, op. cit.51 Zakon o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom objavljen je u Službenom glasniku RS, br. 50/2018,

od 29. juna 2018. godine, stupio je na snagu 30. juna 2018. godine, a primenjuje se od 1. jula 2018. godine.52 Za više detalja videti M. Reljanović, Zakon o finansijskoj propasti porodici sa decom, op. cit. U pojedinim slučajevima, mesečne naknade

za porodilje iznose manje od 1.000 dinara. Videti Paragraf, Razmatra se uvođenje donjeg limita naknade za porodilje, dostupno na: https://www.paragraf.rs/dnevne-vesti/100918/100918-vest4.html. Videti, takođe, Kolumne, „Uvredljivo nizak“ minimalac za porodilje, drža-va na potezu, dostupno na: http://www.kolumneinfo.com/2018/09/uvredljivo-nizak-minimalac-za-porodilje.html.

53 Republički zavod za statistiku i UNICEF, 2014. Istraživanje višestrukih pokazatelja položaja žena i dece u Srbiji 2014. i Istraživanje višestrukih pokazatelja položaja žena i dece u romskim naseljima u Srbiji 2014. Konačni izveštaj. Beograd, Srbija: Republički zavod za statistiku i UNICEF, iv, xvii, xix, 61.

54 UNDP, Roma at a Glance, Serbia, April 2018, dostupno na: https://www.eurasia.undp.org/content/dam/rbec/docs/Factsheet_SERBIA_Roma.pdf

55 Isto.56 Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation 14, Definition of Racial Discrimination (Forty-sec-

ond session, 1993), U.N. Doc. A/48/18 at 114 (1994), stav 3.57 Videti, na primer, Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Concluding observations on the second periodic report of Serbia,

10 July 2014, dostupno na: http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=4slQ6QSmlBEDzFEovLCuW54MWm13CZ4%2b-VqIQ1kU7YRw1%2bWWofd2tBOLmHCPVP18p98WsDiiW2OUQ17gvnJpVVpoFywjLvYimxKtrPdaw9Jxg584vl%2fbhjI37FbLTkIpx, 9. 8. 2018, para. 12. Takođe, i Komitet za prava deteta je prilikom razmatranja poslednjeg izveštaja Srbije o primeni Konvencije o pravima deteta izrazio duboku zabrinutost zbog stigmatizacije i diskriminacije s kojom se suočavaju Romi, uključujući i decu, kao i zbog teškoća s kojima se ona suočavaju u pristupu socijalnoj zaštiti, i od države je zatraženo da preduzme mere kako bi im olakšala pristup socijal-noj zaštiti.

58 O ostalim nedostacima Zakona o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom videti M. Reljanović, Zakon o finansijskoj propasti porodice sa decom, dostupno na: https://pescanik.net/zakon-o-finansijskoj-propasti-porodice-sa-decom/, kao i I. Drča, (Ne)zakonito i (ne)opravdano uslovljavanje prava na roditeljski dodatak, dostupno na: https://www.pravniportal.com/nezakoni-to-i-neopravdano-uslovljavanje-prava-na-roditeljski-dodatak/, 9. avgust 2018. Videti, takođe, A 11 – Inicijativa za ekonomska i socijal-

najugroženijih porodica.

Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku i UNICEF-a, procenat dece u romskim naseljima uzrasta 24–35 meseci koja su primila sve preporučene vakcine iz nacionalnog kalendara imunizacije je 12,7%, dok je u opš-toj populaciji te vakcine primilo 70,5% dece.53 Situacija je slična i s pohađanjem škole. Svega 5,7% dece iz romskih naselja pohađa program obrazovanja u ranom detinjstvu. Jaz u pohađanju predškolskih ustanova između romske i neromske dece koja žive u neposrednoj blizini u Srbiji veći je u odnosu na bilo koju drugu državu Zapadnog Balkana.54 Svega 57% romskih devojčica završi osnovno obrazovanje, u odnosu na 93% neromskih devojčica i 95% neromskih dečaka.55

Samo zakonodavac koji je u potpunosti neupućen u položaj najugroženije nacionalne manjine u Srbiji ne bi pretpostavio da će ovakvi dodatni uslovi za ostvarivanje prava na rodite-ljski dodatak neproporcionalno pogoditi pripadnike romske nacionalne manjine. Imajući u vidu to da ove izmene istovre-meno ne prati kampanja niti informisanje građana o značaju i obaveznosti vakcinacije i obrazovanja, kao i to da građani nisu upozoreni na sankcije koje mogu uslediti, čini nam se da je jedini cilj ovih odredaba smanjenje broja porodica koje mogu da ostvare ovo pravo, a ne bolji obuhvat imunizacijom ili obrazovanjem. Podaci o obuhvatu romske dece obaveznim obrazovanjem, predškolskim pripremnim programom i imu-nizacijom pokazuju kome će u najvećoj meri ovi novi uslovi onemogućiti ostvarivanje prava na roditeljski dodatak. Akti koji imaju neopravdano drugačiji uticaj na grupu koja se raz-likuje po rasi, boji ili nacionalnom ili etničkom poreklu, pre-ma stanovištu Komiteta za suzbijanje rasne diskriminacije56, ukazuju na postojanje rasne diskriminacije. Takva situacija u suštinskoj je suprotnosti i s preporukama brojnih međun-arodnih institucija i tela koja nadziru praćenje međunarod-nih ugovora koje je Srbija ratifikovala, a kojima se zahteva preduzimanje dodatnih mera kako bi se prevazišla diskrim-inacija s kojom se Romi suočavaju u pristupu ekonomskim i socijalnim pravima.57,58

17

U oktobru 2018. godine, A 11 – Inicijativa za ekonomska i so-cijalna prava podnela je Ustavnom sudu inicijativu za ocenu ustavnosti čl. 25, stav 1–6 Zakona o finansijskoj podršci porodi-ci sa decom59. Inicijativa je podneta zbog toga što su osporene odredbe u suprotnosti s načelom socijalne pravde iz Ustava, sa čl. 4, stav 1 i čl. 194, stav 1, kojim se garantuje jedinstvo pravnog poretka u Republici Srbiji, kao i sa članovima 21, 58, 69 i 76 Us-tava, kojima su propisane garancije zabrane diskriminacije, prava na imovinu, prava na socijalnu zaštitu, kao i zabrana diskriminacije nacionalnih manjina. Imajući u vidu hiljade romskih porodica kojima bi se, primenom osporenih odreda-ba Zakona, moglo ukinuti pravo na roditeljski dodatak, koji izuzetno siromašnim Romima predstavlja mogućnost da obez-bede sebi minimum egzistencije, Inicijativa A 11 je od Ustavnog suda zahtevala i da na osnovu čl. 56, stav 1 Zakona o Ustavnom sudu donese rešenje kojim će se obustaviti primena osporenih odredaba Zakona. U martu 2019. godine, Inicijativa A 11 uputi-la je Ustavnom sudu urgenciju zbog nepostupanja po podnetoj inicijativi. Ustavni sud do trenutka objavljivanja ovog izveštaja ne samo što nije odgovorio na inicijativu za ocenu ustavnosti nego nije odgovorio ni na ponovljene dopise kojima se ukazuje na potrebu za ekspeditivnijim postupanjem.

UREDBA O MERAMASOCIJALNEUKLJUČENOSTIKORISNIKA NOVČANESOCIJALNE POMOĆINeke od prethodno pomenutih izmena, predviđenih u Nacrtu zakona o izmenama i dopunama Zakona o socijalnoj zaštiti, mogle bi imati izrazito negativne efekte, poput predviđanja obaveze rada za radno sposobne korisnike novčane socijalne pomoći.60 Takva obaveza već je uvedena 2014. godine Ured-bom o merama socijalne uključenosti korisnika novčane so-cijalne pomoći.61 Pomenutom uredbom je, suprotno zabrani prinudnog rada i diskriminacije, pod pretnjom umanjenja ili ukidanja novčane socijalne pomoći, predviđena obaveza korisnika socijalne pomoći da „zarade“ primljenu socijalnu pomoć. Iako u nazivu sadrži sintagmu „socijalno uključiva-nje“, Uredba doprinosi daljoj marginalizaciji ugroženih poje-dinaca jer vodi narušavanju dostojanstva i stvaranju oseća-nja uniženosti kod korisnika novčane socijalne pomoći, koji su primorani da obavljaju poslove koje ne mogu da biraju i koji se samo njima nameću, i to zbog pretpostavke da zlou-potrebljavaju sistem socijalne zaštite.62 Drugi mogući ishod (ukoliko korisnici socijalne pomoći odbiju nametnute obave-

na prava, Ostvarivanje ekonomskih i socijalnih prava interno raseljenih lica u Srbiji, Beograd, 2018, dostupno na: https://www.a11initiative.org/wp-content/uploads/2019/01/A11_zavrsni-izvestaj_SR_web-compressed.pdf, 29–30.

59 Inicijativa se vodi pred Ustavnim sudom pod brojem I УЗ 223/2018. Inicijativa je dostupna na: https://www.a11initiative.org/wp-content/uploads/2019/01/Inicijativa-za-pokretanje-postupka-ocene-ustavnosti.pdf

60 Videti, na primer, Insajder, „Zarađivanje“ socijalne pomoći jednako prinudnom radu, dostupno na: https://insajder.net/sr/sajt/tema/1867/61 Službeni glasnik RS, br. 112/2014.62 Videti, na primer, Insajder, „Zarađivanje“ socijalne pomoći jednako prinudnom radu, op. cit.63 Inicijativa za ocenu ustavnosti Uredbe koju su podneli Komitet pravnika za ljudska prava (YUCOM), Autonomni ženski centar i Regio-

nalni centar za manjine dostupna je na: http://www.yucom.org.rs/upload/Zahtev%20nevladinih%20organizacija%20upucen%20Vladi%20Republike%20Srbije%20-%20Saop%C5%A1tenje.pdf . Inicijativa za ocenu ustavnosti i zakonitosti Uredbe koju su podneli Praxis i SKRUG dostupna je na: http://www.praxis.org.rs/index.php/sr/praxis-in-action/social-economic-rights/social-welfare/item/828-praxis-and-skrug-request-that-the-constitutional-establish-incompliance-of-the-regulation-with-the-constitution-and-the-law-on-social-protection.

ze) jeste gubitak sredstava za život i još dublje siromaštvo, što nikako ne može doprineti njihovom socijalnom uključivanju.

Zbog uvođenja nepravednih i nezakonitih obaveza koje dis-kriminišu korisnike novčane socijalne pomoći i narušava-ju njihovo dostojanstvo, Ustavnom sudu je još krajem 2014. godine podneto nekoliko inicijativa za ocenu ustavnosti sporne Uredbe63, a i Zaštitnik građana je podneo predlog za ocenu ustavnosti tog akta. Iako je od pokretanja pomenutih postupaka proteklo više od pet godina, na odluke Ustavnog suda i dalje se čeka. Važno je istaći da se nedostaci Ured-be ne bi mogli otkloniti tako što bi se obaveze predviđene Uredbom unele u zakon, jer bi takve obaveze i dalje ostale u suprotnosti sa Ustavom i međunarodnim obavezama drža-ve u vezi sa sprečavanjem prinudnog rada i diskriminacije. Unošenjem takvih rešenja u zakon samo bi se nastavilo sa stigmatizacijom i kršenjem prava korisnika novčane soci-jalne pomoći, koja se trenutno odvija na osnovu Uredbe.

PRIMENA UREDBE O MERAMA SOCIJALNE UKLJUČENOSTI KORISNIKA NOVČANE SOCIJALNE POMOĆI U PRAKSI

Na osnovu Uredbe, Centar za socijalni rad zaključuje protokol o saradnji sa obrazovnim ustanovama, filijalama Nacionalne službe za zapošljavanje, zdravstvenim ustanovama, jedinica-ma lokalne samouprave i drugim organima i javnim predu-zećima (u daljem tekstu: nosioci aktivnosti). Potom, sa radno sposobnim korisnicima novčane socijalne pomoći centar za socijalni rad zaključuje sporazum o individualnom planu ak-tivacije u kome se, između ostalog, navode obaveze korisnika, planirane aktivnosti, odnosno vrsta posla na kojima će biti an-gažovan, kao i rok u kome se mora javiti kod nosioca aktiv-nosti radi izvršavanja dogovorenih aktivnosti. U sporazumu se navode i posledice nepostupanja po sporazumu – u slučaju neopravdanog neizvršavanja obaveza, odnosno dogovorenih aktivnosti, centar za socijalni rad umanjuje novčanu socijalnu pomoć radno sposobnom korisniku za 50%. U slučaju ponov-ljenog neopravdanog neizvršavanja obaveza, odnosno dogo-vorenih aktivnosti, centar za socijalni rad donosi rešenje o prestanku prava na novčanu socijalnu pomoć.

Inicijativa A 11 je od februara do septembra 2018. godine spro-vodila istraživanje o primeni Uredbe u 129 centara za socija-lni rad, od čega je njih 113 odgovorilo. Iako su pojedini centri, u pokušaju primene Uredbe o merama socijalne uključenosti korisnika novčane socijalne pomoći, utvrdili da je taj podza-konski akt neprimenljiv, 65% centara za socijalni rad koji su odgovorili na zahteve donelo je individualne planove aktiva-cije korisnika.

Tim istraživanjem utvrđeno je da je, u periodu od stupanja na snagu Uredbe do kraja juna 2018. godine, najmanje 9.436 korisni-

18

ka novčane socijalne pomoći bilo prinuđeno da obavlja neplaćeni rad pod pretnjom gubitka ili umanjenja prava iz socijalne zaštite.

Kad je reč o vrsti poslova, korisnici novčane socijalne po-moći bili su angažovani na poslovima poput čišćenja snega, košenja trave, kopanja grobova, čišćenja železničke stanice, pomaganja u odnošenju smeća i drugim poslovima za koje nisu potrebne nikakve kvalifikacije i koji korisnicima ne po-mažu da steknu veštine ili iskustvo koje bi im pomoglo da pronađu kasnije posao. Štaviše, većina centara za socijalni rad (čak 92 centra) nema nikakve podatke o tome koliko je korisnika zaposleno primenom Uredbe, odnosno primenom mera koje su namenjene socijalnom uključivanju korisnika novčane socijalne pomoći. To dokazuje da ogromna većina tih centara uopšte i ne prati efekte primene Uredbe.

Kriterijumi kojima se centri za socijalni rad rukovode prili-kom odlučivanja o tome na koji način će preduzimati mere za socijalno uključivanje korisnika nejasni su i proizvoljni. U većini slučajeva, centri za socijalni rad nisu ni odgovorili na pitanja koja se odnose na taj deo zahteva, dok oni centri koji su odgovorili navode „očuvanu radnu sposobnost“ ili potre-be poslodavca kao kriterijume od značaja za izbor posla na koji će korisnici biti poslati. Pored toga, kao kriterijum na-vode se i porodične prilike korisnika, postojanje autobuske linije ili organizovanog prevoza do mesta na kom se obavlja radno angažovanje.

Pomenuti odgovor o kriterijumima za angažovanje korisnika i okolnost da većina centara za socijalni rad uopšte ne vodi evi-denciju o broju korisnika koji su uspeli da se zaposle i vrstama poslova na kojima korisnici bivaju angažovani u okviru „akti-vacije“ potvrđuju da nametanje ovakvih obaveza korisnicima novčane socijalne pomoći, osim što nije u skladu sa zabranom prinudnog rada, nije podesno ni da poveća šanse za zapošlja-vanje. Ni javni radovi, kao mera aktivne politike zapošljavanja usmerena upravo na povećanje zapošljivosti ranjivih grupa, nisu se pokazali kao efikasna mera za poboljšanje njihove za-pošljivosti64, pa je teško očekivati takve efekte od aktivnosti koje se sporadično sprovode na osnovu Uredbe, bez praćenja efekata sprovedenih aktivnosti. Štaviše, i u obrazloženju uz Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o socijalnoj za-štiti istaknuto je da „ovaj vid podrške nije dao rezultate u dosa-dašnjoj primeni“65. Upravo je zbog toga nejasno zašto se, pored

64 Jedan od faktora koji ograničavaju efekte javnih radova jeste okolnost da iskustvo stečeno učešćem u javnim radovima ne rezultira kasnijim većim šansama za nalaženje i zadržavanje trajnijeg posla. Videti Branka Anđelković, Pavle Golicin, Procesna evaluacija javnih radova sprovedenih u Srbiji u 2008. i 2009. godini, Beograd, Tim za socijalno uključivanje i smanjenje siromaštva, april 2010.

65 Obrazloženje Nacrta zakona o izmenama i dopunama zakona o socijalnoj zaštiti, dostupno na: https://www.minrzs.gov.rs/javni-poziv-za-ucesce-u-javnoj-raspraf66ffdf7554e7.html, 9. avgust 2018.

66 Za više informacija o prikupljenim podacima u okviru istraživanja videti: A 11 – Inicijativa za ekonomska i socijalna prava – U fokusu: četiri godine prinudnog rada u Srbiji, rezultati primene Uredbe o merama socijalne uključenosti korisnika novčane socijalne pomoći, dos-tupno na: https://www.a11initiative.org/wp-content/uploads/2018/10/Uredba_SR.pdf

činjenice da mere socijalnog uključivanja nisu dale očekivane rezultate, insistira na njihovom uvođenju u novi Zakon o izme-nama i dopunama Zakona o socijalnoj zaštiti.66

Neujednačena i sporadična primena Uredbe još je jedan u nizu problema. Naime, dok pojedini centri za socijalni rad nisu primenjivali Uredbu uopšte, u postupcima pred drugim centrima za socijalni rad stotine korisnika primorane su da „zarađuju“ svoju novčanu socijalnu pomoć. Način ostvari-vanja prava na socijalnu pomoć zavisi od mesta prebivališta podnosilaca zahteva, što može predstavljati i povredu prava na jednaku zaštitu prava zajamčenu članom 36, stav 1 Ustava Republike Srbije. Suštinski problem ipak ostaje okolnost da su obaveze koje se nameću korisnicima novčane socijalne pomoći na osnovu Uredbe suprotne Ustavu i međunarodnim obavezama države u vezi sa sprečavanjem prinudnog rada.

PREPREKE UOSTVARIVANJU PRAVANA MATERIJALNUPODRŠKUJedan od osnovnih nedostataka u oblasti socijalne zaštite jesu rešenja koja pojedincima iz ranjivih grupa otežavaju pristup materijalnoj podršci ili umanjuju njen iznos, što se nesumnji-vo negativno odražava i na načelne proklamacije kojima se navodi da se nastoji smanjiti siromaštvo i postići socijalna isključenost.

VREMENSKI OGRANIČENA NOVČANA SOCIJALNA POMOĆ I PROPUŠTENA ZARADA

Ispitujući ispunjenost obaveza koje je Republika Srbija preu-zela na osnovu Evropske socijalne povelje (revidirane), Komi-tet za socijalna prava Saveta Evrope je u svojim zaključcima za 2017. i 2016. godinu utvrdio da situacija u Srbiji nije u skla-du sa članom 13 Povelje, budući da je iznos socijalne pomoći

9.436 korisnika novčane socijalne pomoći bilo je prinuđeno da obavlja neplaćeni rad pod pretnjom gubitka ili umanjenja prava iz socijalne zaštite

19

na koju imaju pravo socijalno ugroženi pojedinci očigledno neodgovarajući i ne prelazi granicu siromaštva.67 Iznos nov-čane socijalne pomoći u Srbiji često nije dovoljan ni da bi se pokrili osnovni troškovi, poput zakupnine u socijalnim stanovima i računa za komunalne usluge68, a takvo stanje i položaj socijalno ugroženih pojedinaca dodatno pogoršavaju prekidi u primanju novčane socijalne pomoći. Naime, Zako-nom o socijalnoj zaštiti je, u članu 85, stav 3, predviđeno da pojedincu koji je sposoban za rad, odnosno porodici u kojoj je većina članova sposobna za rad, pripada novčana socijalna pomoć u trajanju do devet meseci u toku kalendarske godine. Tokom preostala tri meseca, pojedine porodice zbog pome-nute odredbe ostaju bez ikakvih primanja.

Teškoće s kojima se suočavaju radno sposobni korisni-ci novčane socijalne pomoći ilustruju primeri porodica iz naselja Jabučki rit koje novčanu socijalnu pomoć primaju tokom devet meseci, a preostala tri meseca nemaju sred-stva ni za osnovne životne potrebe.69 Osim redovnog trome-sečnog prekida u primanju novčane socijalne pomoći, te porodice kao problem navode i kašnjenja tokom ponovnog odlučivanja o zahtevima, koja obično traju tri meseca, te oni u praksi tokom šest meseci ostaju bez ikakvih primanja. Iako im retroaktivno bude uplaćen iznos za tri meseca to-kom kojih je socijalna pomoć kasnila, te porodice ističu da su im do tog trenutka dugovi (uvećani i za kamate) postali previše visoki da bi mogli da ih plate. Usled toga, pojedine porodice u tom naselju imaju dugove za komunalne uslu-ge zbog kojih su protiv njih pokrenuti postupci izvršenja, a jednoj osmočlanoj porodici isključena je struja. U periodu u kom ne primaju novčanu socijalnu pomoć, te porodice pod-nosile su zahteve za jednokratnu novčanu pomoć, kako bi pokušale da obezbede sredstva za život i račune (koje, za razliku od socijalne pomoći, primaju cele godine). Međutim, u nadležnom centru za socijalni rad rekli su im da zahtev za jednokratnu novčanu pomoć mogu da podnesu tek kada im ponovo bude doneto rešenje kojim se odobrava novčana so-cijalna pomoć. Jednokratna pomoć odobrava se licima koja se iznenada ili usled vanrednih okolnosti nađu u stanju so-cijalne potrebe. U takvoj situaciji mogu se zateći i porodice i pojedinci koji inače nisu korisnici novčane socijalne pomoći i pravo na jednokratnu novčanu socijalnu pomoć nije usko vezano za korisnike prava na socijalnu novčanu pomoć.70

U socijalnim stanovima u zemunskom naselju Kamendin, iznosi zakupnine i računi za komunalne usluge znatno su viši nego u Jabučkom ritu, a pojedini zakupci socijalnih stanova zbog dugova već godinama žive bez struje i pod pretnjom prinudnog iseljenja.71 Podaci koje je Inicijativi A 11 dostavila Elektrodistribucija Beograd pokazuju da u socijalnim stanovima u Akrobate Aleksića, od 499 stanova,

67 European Committee of Social Rights, Conclusions 2017 – Serbia – Article 13 Paragraph 1 – Adequate assistance for every person in need, dostupno na: http://hudoc.esc.coe.int/eng?i=2017/def/SRB/13/1/EN

68 Tako, na primer, pojedini zakupci socijalnih stanova u naselju Kamendin u Zemunu imaju račune za komunalne usluge koji su viši od njihovih ukupnih mesečnih primanja, odnosno od iznosa novčane socijalne pomoći. Videti A11 – Initiative for Economic and Social Rights, Report based on the questionnaire prepared by the Special rapporteur on the right to adequate housing on the occasion of the preparation of her forthcoming report to the General Assembly on the issue of informal settlements and human rights.

69 Intervjui sa stanovnicima socijalnih stanova u naselju Jabučki rit od 21. februara 2018. godine.70 To je potvrdilo i Ministarstvo rada i socijalne politike u mišljenju br. 011-00-997/2008-09 od 25. decembra 2008. Mišljenje se odnosilo

na stari Zakon o socijalnoj zaštiti, ali oba vida materijalne podrške uređena su na sličan način i u važećem zakonu. 71 Za više detalja o problemima s kojima se suočavaju korisnici socijalnih stanova videti poglavlje „Stanovanje“.72 Centar za socijalni rad utvrđuje mogućnost propuštene zarade i nalaz i mišljenje centra služe kao dokazno sredstvo za ostvarivanje

prava na novčanu socijalnu pomoć. Videti član 102 Zakona o socijalnoj zaštiti i Pravilnik o obrascima u postupku ostvarivanja prava na novčanu socijalnu pomoć (Službeni glasnik RS, br. 39/2011).

73 Kopija odluke u posedu Inicijative A 11.74 Na osnovu člana 102 Zakona o socijalnoj zaštiti, mišljenje i nalaz centra za socijalni rad kojim se utvrđuje mogućnost propuštene

nešto preko 12% korisnika ima isključenu električnu ener-giju zbog neredovnog plaćanja. U drugom bloku socijalnog stanovanja u Zemun polju, u Ulici Dušana Mađerčića Kor-čagina, 4,9% korisnika socijalnih stanova je bez električne energije. Nije teško zaključiti kakve posledice prekidi u pri-manju novčane socijalne pomoći imaju za porodice kojima je iznos novčane socijalne pomoći jedva dovoljan za plaća-nje računa ili čak ni za to. Vremensko ograničenje novčane socijalne pomoći dodatno pogoršava situaciju pojedinaca koji su zapali u siromaštvo i nemaju mogućnost da obezbe-de sredstva za osnovne potrebe.

Kao i kod prekida u primanju novčane socijalne pomoći, i kod uračunavanja propuštene zarade (koju pojedinac nije ostva-rio, ali je na osnovu mišljenja centra za socijalni rad mogao da je ostvari)72 stoji nepravična pretpostavka da su pojedinci sami skrivili stanje socijalne ugroženosti u kome se nalaze i da lica u stanju socijalne potrebe verovatno pribegavaju radu van radnog odnosa ili bi trebalo da to rade. Kategorija propu-štene zarade centrima za socijalni rad daje diskreciono pravo da utvrđuju koji iznos su korisnici novčane socijalne pomoći mogli ostvariti da su se angažovali na određenim poslovima, a potom im se za taj iznos umanjuje novčana socijalna po-moć, iako korisnici novčane socijalne pomoći tako pripisanu propuštenu zaradu uopšte nisu ostvarili.

Sa stanovišta zabrane diskriminacije i načela socijalne prav-de, nedopustiva je pretpostavka da je svako u mogućnosti da ostvari zaradu u određenom iznosu, da svako ko je radno sposoban može da ostvari prihode dovoljne za sebe i svoju porodicu tokom tri meseca i da, ako ih nije ostvario, sam snosi krivicu za to, te da mu može biti uskraćeno pravo na materijalnu podršku, bez obzira na težinu oskudice u kojoj se zatekao. Takva ograničenja prava na materijalnu podršku ne-proporcionalno pogađaju pojedince koji su već iskusili više-struku diskriminaciju i siromaštvo. Imajući u vidu posledice koje prekidi novčane socijalne pomoći i pripisivanje propu-štene zarade imaju na socijalno ugrožena lica, neophodno je ukinuti odredbe kojima se mnogima umanjuju ionako nedo-voljni iznosi novčane socijalne pomoći.

Poseban problem predstavlja potpuno proizvoljno pripisi-vanje iznosa propuštene zarade. Tako je u jednom slučaju utvrđena propuštena zarada u odnosu od čak 15.000 dina-ra.73 Tako visok iznos propuštene zarade pripisan je samo na osnovu toga što je podnosilac zahteva radno sposoban, bez ikakvog detaljnijeg obrazloženja i utvrđivanja objektivne mogućnosti podnosioca da zaradu ostvari. Takvo postupanje predstavlja drastičnu zloupotrebu sistema slobodne ocene dokaza74 i kršenje načela istine, a za posledicu je imalo uskra-ćivanje prava na novčanu socijalnu pomoć.

20

Nacrt zakona propustio je da briše odredbe o utvrđivanju propuštene zarade i o vremenski ograničenoj novčanoj soci-jalnoj pomoći, uprkos tome što je Komitet Ujedinjenih nacija za ekonomska, socijalna i kulturna prava, prilikom razma-tranja poslednjeg izveštaja Srbije o sprovođenju Međunarod-nog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, prekide u primanju novčane socijalne pomoći istakao kao jedno od ključnih pitanja koja su u suprotnosti sa obavezama iz člana 9 Pakta.75

OBAVEZA PODNOŠENJA TUŽBE ZA IZDRŽAVANJE ZA KORISNIKE NOVČANE SOCIJALNE POMOĆI KOJI IMAJU PRAVO NA IZDRŽAVANJE

Među preprekama koje socijalno ugroženim pojedincima otežavaju pristup socijalnoj zaštiti jeste i obaveza podnoše-nja tužbe za izdržavanje protiv srodnika, propisana članom 84 Zakona o socijalnoj zaštiti.76 Osim teškoća povezanih sa samom procedurom podnošenja tužbi osobama koje pod-nose zahteve za novčanu socijalnu pomoć svakako jedan od problema predstavlja nespremnost da podnose tužbe protiv srodnika.

Pomenuto ilustruje primer Petra i Jelene.

„Sramota me je da tužim decu, nikada to ne bih mogao da uradim.“

Petar i Jelena su interno raseljena lica sa Kosova koja su bila korisnici novčane socijalne pomoći do januara 2018. godine i kojima je novčana socijalna pomoć predstavljala jedini izvor sredstava za život. U februaru 2018. godine, Pe-tar je obavešten da je neophodno da podnese tužbu protiv svoja tri sina i da će mu biti odbačen zahtev ukoliko to ne

zarade služe kao dokazno sredstvo za ostvarivanje prava na novčanu socijalnu pomoć. Zakonom o opštem upravnom postupku usvo-jeno je načelo slobodne ocene dokaza, što znači da organ po svom uverenju odlučuje koje će činjenice uzeti kao dokazane, na osnovu savesne i brižljive ocene svakog dokaza zasebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata celokupnog postupka (član 10 ZUP-a). Međutim, ovakav sistem slobodne ocene dokaza nalaže potrebu da se nađe zaštita od eventualne zloupotrebe slobode koja po ovom načelu pripada organu koji vodi postupak (videti u tom smislu Ustavni sud Srbije, UŽ. 3109/16 od 26. oktobra 2017. godine). Jemstvo da će organ nepristrasno oceniti dokaze leži i u njegovoj dužnosti da za svoju ocenu iznese razumljive razloge u odluci. Međutim, utvrđujući propuštenu zaradu, centri za socijalni rad uglavnom zanemaruju tu dužnost i potpuno proizvoljno pripisuju iznose pro-puštene zarade, bez odgovarajućeg obrazloženja na osnovu kojeg bi bilo jasno kako je utvrđen iznos propuštene zarade.

75 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Concluding observations on the second periodic report of Serbia, 10 July 2014, op. cit.76 O razlozima zbog kojih obaveza podnošenja tužbe ne samo da otežava pristup pravu na novčanu socijalnu pomoć nego i ne ispunja-

va ciljeve zbog kojih je ta obaveza uvedena videti naročito N. Bodiroga, Pravo na novčanu socijalnu pomoć korisnika koji ima pravo na izdržavanje – pravna analiza člana 84 Zakona o socijalnoj zaštiti, Beograd, novembar 2013. godine, dostupno na: https://www.praxis.org.rs/images/praxis_downloads/Pravo%20na%20novcanu%20socijalnu%20pomoc%20korisnika%20koji%20ima%20pravo%20na%20izdrzavanje.pdf

77 N. Bodiroga, Pravo na novčanu socijalnu pomoć korisnika koji ima pravo na izdržavanje – pravna analiza člana 84 Zakona o socijalnoj zaštiti, op. cit. Na radnom sastanku održanom 10. 2. 2015. godine s predstavnicima OCD povodom najavljenih izmena Zakona o socijalnoj zaštiti, jedan od nedostataka na koje su ukazivale OCD bilo je upravo podnošenje tužbe protiv srodnika. Videti Izveštaj o održanom radnom sastanku Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja sa organizacijama civilnog društva, op. cit. Na-crtom zakona o izmenama i dopunama Zakona o socijalnoj zaštiti iz jula 2018. godine bilo je predviđeno da je, pored sudske odluke o izdržavanju, sudskog poravnanja ili dokaza da je pokrenut postupak radi utvrđivanja obaveze izdržavanja, moguće dostaviti i dokaz da je upravno poravnanje zaključeno kod nadležnog centra za socijalni rad. Međutim, upravno poravnanje neće biti primenljivo u ve-likom broju slučajeva u kojima srodnici koji imaju obavezu izdržavanja ne žive u zemlji ili im korisnici čak i ne znaju adresu, te bi sto-ga izmene koje je predviđao taj nacrt samo delimično mogle dovesti do pojednostavljenja procedure ostvarivanja prava na novčanu socijalnu pomoć. Nadasve, sudeći po tekstu Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o socijalnoj zaštiti iz 2019. godine, čini se da se odustalo i od uvođenja mogućnosti zaključenja upravnog poravnanja.

78 Službeni glasnik RS, br. 87/2011.79 Za više detalja o načinu utvrđivanja prebivališta za osobe bez pravnog osnova stanovanja, kao i o preprekama koje se javljaju u tim

postupcima, videti naročito Praxis, Prijava prebivališta u RS – kratka analiza preostalih izazova, Beograd, decembar 2014, dostupno na: https://www.praxis.org.rs/images/praxis_downloads/Prijava_prebivalista_u_RS_-_kratka_analiza_preostalih_izazova.pdf. Videti, takođe, Praxis, Utvrđivanje vremena i mesta rođenja, pravo na državljanstvo i prijava prebivališta – analiza preostalih prepreka, Beograd, decembar 2017, str. 28–32.

učini. Petar ističe da njegovi sinovi imaju svoje porodice i jedva dovoljno prihoda za njihove potrebe. Plašio se da će podnošenjem tužbe protiv sinova trajno narušiti odnos s njima i njihovim porodicama ili da će im ugroziti egzisten-ciju i stvoriti neprilike i velike troškove. Odustao je od pod-nošenja tužbe iako je upozoren da će zbog toga ostati bez novčane socijalne pomoći. Objašnjavajući svoj postupak, Petar ističe: „Sramota me je da tužim decu, nikada to ne bih mogao da uradim.“ U aprilu 2018. godine doneto je rešenje kojim mu je zahtev za novčanu socijalnu pomoć odbačen kao nepotpun jer nije dostavio dokaz o podnetoj tužbi protiv sinova. Ni on ni njegova supruga nisu sposobni za rad, sta-riji su od 65 godina i teško su oboleli, a nakon odbacivanja zahteva za novčanu socijalnu pomoć ostali su bez ikakvih prihoda za život.

Imajući u vidu teške posledice po najsiromašnije građane, neophodno je da se član 84 Zakona o socijalnoj zaštiti briše jer se njegovom primenom nepotrebno opterećuju sudovi, narušavaju se porodični odnosi, a podnosiocima zahteva za novčanu socijalnu pomoć nameće se teret koji je nesrazme-ran u odnosu na evenutalno rasterećenje države koje bi se moglo postići utvrđivanjem bagatelnih iznosa izdržavanja. 77

TEŠKOĆE U VEZI S PRIJAVOM PREBIVALIŠTA

Iako je još 2011. godine usvojen Zakon o prebivalištu i bora-vištu građana78, čija je svrha bila da omogući prijavu prebiva-lišta i osobama bez pravnog osnova stanovanja79, nemoguć-nost prijave prebivališta i dalje predstavlja jednu od prepreka koje pripadnicima ugroženih grupa otežavaju pristup pravi-ma, uključujući i pravo na socijalnu zaštitu.

Prilikom posete Orlovskom naselju u Beogradu, Inicijativa A 11

21

susrela se s porodicom interno raseljenih lica, povratnika po sporazumu o readmisiji, koja živi bez struje i vode, u objektu koji ni po veličini ni ostalim uslovima ne zadovoljava potrebe porodice čiji članovi su bili i jedna trudnica, beba mlađa od dve godine i osoba obolela od karcinoma. Baraka u kojoj sta-nuju nije legalizovana i na njenoj adresi nije moguće prijaviti prebivalište, a nisu čuli za mogućnost utvrđivanja prebivali-šta na adresi centra za socijalni rad. Iako žive u veoma teškim uslovima, ne primaju nikakav vid materijalne podrške.

Predviđajući mogućnost utvrđivanja prebivališta na adresi centra za socijalni rad, Zakon o prebivalištu i boravištu gra-đana znatno je olakšao pristup osnovnim socioekonomskim pravima pripadnicima marginalizovanih grupa, ali pojedini-ma i dalje nije poznato da takva mogućnost postoji. S druge strane, oni koji znaju za tu mogućnost često imaju teškoće da podnesu zahteve za utvrđivanje prebivališta. Naime, po-kretanje tog postupka u praksi podrazumeva pisanje zah-teva i izjave iz koje proizlazi osnovanost zahteva, odnosno nemogućnost prijave prebivališta na drugi način. Inicijativa A 11 neretko, prilikom terenskih poseta i u radu sa ugroženim osobama, nailazi i na one koji ne znaju kako da napišu zahtev za utvrđivanje prebivališta i odgovarajuću izjavu, te zbog toga ostaju bez prijave prebivališta i bez pristupa brojnim drugim pravima, uključujući i pravo na socijalnu zaštitu.

Teškoće u vezi s prijavom prebivališta javljaju se i među ko-risnicima socijalnih stanova ili stanova namenjenih stambe-nom zbrinjavanju izbeglica i interno raseljenih lica. Naime, u tim stanovima prebivalište mogu prijaviti samo zakupci, od-nosno korisnici stanova i članovi njihovog domaćinstva koji su navedeni u ugovoru o zakupu. Novi članovi domaćinstva ne mogu da prijave prebivalište bez saglasnosti vlasnika sta-nova, odnosno aneksa osnovnog ugovora o zakupu. Osobe koje ne mogu da prevaziđu taj problem neretko ostaju bez prava na zdravstvenu ili socijalnu zaštitu. Prilikom terenske posete naselju u Kostolcu, u naselju u kome živi 12 porodica, identifikovane su tri porodice u kojima su korisnici socijalnih stanova zasnovali vanbračne zajednice, a njihove vanbračne supruge i zajednička deca nisu mogli da prijave prebivalište zbog toga što u ugovoru nisu navedeni kao članovi porodice.

Ramadan je interno raseljeno lice kome je, u okviru stam-benog zbrinjavanja interno raseljenih lica i ugroženog sta-novništva, data u zakup montažna kuća u Kostolcu. U julu 2017. godine obratio se Gradskoj upravi Požarevac, s kojom je zaključio ugovor o zakupu, i zatražio saglasnost za prija-vu prebivališta novih članova porodice, to jest za vanbračnu suprugu svog sina, ali nikada nije primio nikakav odgovor. U aprilu 2018. godine podneo je zahtev za novčanu socijalnu pomoć, očekujući da će novčana socijalna pomoć biti prizna-ta makar za one članove domaćinstva koji imaju prijavlje-no prebivalište. Međutim, službenik centra za socijalni rad odbio je da primi zahtev uz obrazloženje da pojedini člano-vi domaćinstva nemaju prijavljeno prebivalište u Kostolcu. Uprkos obavezi organa da prime svaki zahtev i da donesu odluku o zahtevu, usmeno odbijanje zahteva i odnos službe-nika u centrima za socijalni rad jedan je od čestih problema koje su Inicijativi A 11 socijalno ugrožena lica navodila kao prepreku u pristupu pravima na socijalnu zaštitu.

KRŠENJE PRINCIPA DOBRE UPRAVE

80 Videti SIGMA principles of public administration, Area – Service Delivery – Principle 4, dostupno na: http://www.sigmaweb.org/publi-cations/Principles%20-ENP-Eng.pdf

U dosadašnjoj praksi, identifikovan je veći broj slučajeva koji predstavljaju tipične primere kršenja načela dobre uprave. Oni se najčešće odnose na usmeno odbijanje zahteva, pro-izvoljnu primenu propisa, probijanje rokova za donošenje odluke u postupku koji se vodi pred centrom za socijalni rad i slično.

NEZAKONITO POSTUPANJE CENTARA ZA SOCIJALNI RAD – USMENO ODBIJANJE ZAHTEVA I KRŠENJE OBAVEZE PRIKUPLJANJA DOKAZA

Uprkos nastojanjima da se procesom reforme javne uprave unaprede efikasnost i servisna uloga organa uprave, pripad-nicima ugroženih grupa prepreku u ostvarivanju prava iz socijalne zaštite i dalje predstavlja nezakonito i neefikasno postupanje službenika u centrima za socijalni rad.

U dva naselja u Kostolcu nekoliko porodica požalilo se Ini-cijativi A 11 da ne primaju socijalnu pomoć zbog toga što su im zahtevi usmeno odbijeni, uz obrazloženje da su radno sposobni ili da imaju nekog člana domaćinstva koji je rad-no sposoban i da treba da idu da rade umesto da traže soci-jalnu pomoć. Stanovnici jednog romskog naselja u Požarev-cu mahom nisu korisnici novčane socijalne pomoći uprkos siromaštvu u kome žive. Oni koji su pokušavali da podnesu zahtev žalili su se na odnos službenika u centru za socijalni rad koji im usmeno odbijaju zahteve, uz različita obrazlože-nja. Tako, na primer, jednoj ženi su odbili da prime zahtev za novčanu socijalnu pomoć zbog toga što joj je sin radno sposoban. Ti socijalno ugroženi Romi ostvarili su prava iz socijalne zaštite tek nakon što su kao svedoci podneli izjave u postupku za zaštitu od diskriminacije koji je pokrenula Inicijativa A 11. Po podnošenju pritužbe zbog diskriminacije interno raseljenih Roma iz Požarevca u postupcima pred tamošnjim centrom za socijalni rad, taj centar je zvao sve-doke koji su prethodno dali izjave koje su overene, kako bi ih pritiskao zbog datih izjava i zahtevao od njih da daju izja-ve suprotne sadržine. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti utvrdio je da je centar za socijalni rad u Požarevcu svojim postupanjem prekršio odredbe Zakona o zabrani diskrimi-nacije, a svi svedoci su tokom postupka uspeli da ostvare prava iz socijalne zaštite.

Takođe, građani u Požarevcu navode da ne mogu da se obrate centru za socijalni rad bilo kad u vreme koje je ista-knuto kao radno vreme organa, nego je neophodno da tele-fonskim putem zakažu datum i vreme dolaska, a potom se oko 20 dana čeka na zakazani „termin za predaju zahteva“. Nemogućnost obraćanja organu u toku istaknutog radnog vremena i postavljanje dodatnih uslova u praksi u suprot-nosti je i sa principima javne uprave i obavezom organa da objave tačne informacije i jasne smernice o uslugama koje pružaju i o pravima i obavezama korisnika.80 Okolnost da građani moraju da čekaju po 20 dana samo da bi predali zahtev može predstavljati problem naročito u slučajevima kada im je zbog hitnih i iznenadnih troškova potrebna jed-nokratna novčana pomoć.

Uprkos obavezi organa da prikupljaju dokaze po službenoj dužnosti, pojedini korisnici novčane socijalne pomoći su Inicijativi A 11 pokazivali spiskove koje su dobili u centru

22

za socijalni rad, gde su navedeni dokazi koje treba sami da pribave.81 Na osnovu iskustava stečenih tokom teren-skih poseta i razgovora sa korisnicima socijalne pomoći zaključeno je da pojedini centri za socijalni rad izbegavaju svoju obavezu prikupljanja dokaza po službenoj dužnosti tako što strankama kažu da će, ukoliko organ bude sam pribavljao dokaze, postupak trajati znatno duže. Pojedini centri za socijalni rad po službenoj dužnosti pribavljaju samo one dokaze koje je potrebno pribaviti od organa čije sedište nije u istom mestu u kome stranka živi. Međutim, praksa pokazuje da Centar za socijalni rad Bor ne pribavlja dokaze ni u onim slučajevima kada su stranke primorane da putuju u udaljena mesta. To često predstavlja problem za interno raseljena lica, koja moraju da putuju u mesta gde se nalaze izmeštene matične knjige ili policijske upra-ve – Niš, Vranje, Kraljevo, Kruševac, Kragujevac, Jagodinu i Leskovac. Tako je jednoj porodici iz Bora s kojom je Inici-jativa A 11 sarađivala odbačen zahtev za novčanu socijalnu pomoć jer nije uspela da u ostavljenom roku pribavi sve dokumente koje su tražili u centru za socijalni rad, iako je taj organ bio dužan da sve podatke o kojima se vodi služ-bena evidencija pribavi službenim putem.

PREDUGO TRAJANJE POSTUPAKA

Jednu od teškoća predstavlja i neefikasno postupanje centara za socijalni rad. Postupak povodom zahteva za novčanu socijalnu pomoć V. Č. pred Centrom za socijalni rad „Solidarnost“ Panče-vo trajao je pet i po godina, zbog čega je Ustavni sud u junu 2017. godine utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku.82 U obrazloženju odluke Ustavnog suda ističe se da je u dopisu Centra za socijalni rad „Solidarnost“ u Pančevu navedeno da „o zahtevu podnosioca za ostvarivanje prava na novčanu socijalnu pomoć nije odlučeno, sa obrazloženjem da je podnosilac ustav-ne žalbe ’kontaktiran’ nakon podnetog zahteva u cilju popune obrasca zahteva za novčanu socijalnu pomoć i dostavljanja po-trebne dokumentacije, ali da se podnosilac tome nije odazvao, iz kog razloga je konstatovano da podnosilac predmetni zahtev nikada nije ni podneo“. Ustavni sud je istakao da je organ bio du-žan da o zahtevu podnosioca i formalnopravno odluči, odnosno da povodom zahteva donese odluku i dostavi je podnosiocu.83 Uprkos pomenutoj obavezi organa, pojedina socijalno ugro-žena lica i dalje ne mogu da ostvare pravo na socijalnu pomoć zbog usmenog odbijanja zahteva i nedelotvornog postupanja centara za socijalni rad. Sa sličnim teškoćama suočila se i J. S. Postupak povodom njenog zahteva na materijalno obezbeđenje porodice trajao je pet godina, a pravosnažna odluka i dalje nije bila doneta, zbog čega je Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku.84

Položaj stranaka u upravnim postupcima, uključujući i kori-snike novčane socijalne pomoći, dodatno je pogoršan nakon stupanja na snagu Zakona o zaštiti prava na suđenje u razu-mnom roku85, budući da taj zakon pruža zaštitu samo stran-

81 Na kršenje obaveze prikupljanja dokaza po službenoj dužnosti ukazuje i Praxis. Videti Praxis, Utvrđivanje vremena i mesta rođenja, pravo na državljanstvo i prijava prebivališta – analiza preostalih prepreka, op. cit., str. 34–36.

82 Ustavni sud, odluka br. UŽ-5337/2015 od 8. juna 2017. godine.83 Isto.84 Ustavni sud, odluka 6193-2013 od 10. februara 2016. godine.85 Službeni glasnik RS, br. 40/2015.86 Republički zavod za socijalnu zaštitu, Izveštaj o radu centara za socijalni rad za 2016. godinu: „U odnosu na prethodnu godinu, ukupan

broj angažovanih radnika u CSR je smanjen za 18%, dok je broj korisnika na evidenciji porastao za 4%“, str. 8, dostupno na: http://www.zavodsz.gov.rs/PDF/izvestaj2017/CSR%202016_final.pdf

87 Videti Insajder na lokalu: Jagodinska idila (30. januar 2018.), dostupno na: http://rs.n1info.com/a360729/Video/Info/Insajder-na-lokalu-Ja-godinska-idila-30.1.2018.html, 28. maj 2018.

kama u sudskom postupku. Stranke u upravnim postupcima, u kojima se svakodnevno ostvaruju prava koja mogu biti od egzistencijalnog značaja, poput prava na novčanu socijalnu pomoć, nemaju mogućnost da u slučaju nedelotvornog po-stupanja organa uprave podnesu prigovor za ubrzanje po-stupka predviđen Zakonom o zaštiti prava na suđenje u ra-zumnom roku. Dodatni razlog za zabrinutost predstavljaju podaci Republičkog zavoda za socijalnu zaštitu prema kojima je broj radnika u centrima za socijalni rad smanjen, dok se istovremeno broj korisnika povećao.86

„DVE HILJADE ZA GOSPOĐU“ – PROIZVOLJNO ODLUČIVANJE O PRAVIMA IZ SOCIJALNE ZAŠTITE

Kršenje osnovnih načela upravnog postupka zabeleženo je na primeru odlučivanja o jednokratnoj novčanoj pomoći u Ja-godini. Naime, u tom gradu, jednokratna novčana pomoć do-deljuje se tako što se nekoliko socijalno ugroženih građana okupi u prostorijama Gradske uprave Jagodina, da bi tadašnji gradonačelnik Jagodine Dragan Marković Palma okupljene građane ispitivao o razlozima da traže materijalnu podršku, broju članova porodice, a potom odmah i odlučivao o njiho-vom zahtevu i iznosu pomoći koja će biti dodeljena.87

Iako u određenim situacijama postoji mogućnost donošenja usmenog rešenja, način dodeljivanja materijalne podrške u ovom slučaju odvija se suprotno svim pravilima upravnog postupka, uključujući i odredbe o organu nadležnom za do-nošenje rešenja, kao i bez pouke o pravnom leku za stranke koje nisu zadovoljne odlukom, a posebna pitanja nameću se i u vezi s načinom trošenja sredstava. Države imaju široku slo-bodu kada je reč o predviđanju mera u oblasti socijalne po-litike. Međutim, kad se jednom uspostavi pravni režim i kad su pojedina prava garantovana domaćim zakonodavstvom, način njihovog ostvarivanja mora biti u skladu s pozitivnim propisima i pravilima postupka koji građane štite od samovo-lje. U navedenom primeru dodeljivanja prava na jednokratnu novčanu pomoć u Jagodini grubo su prekršeni ključni prin-cipi dobre uprave: zakonitost, pravičnost, jednak tretman, proporcionalnost, zakonito korišćenje diskrecionog prava. U opisanom primeru, uspostavljeni pravni režim zamenjuje arbitrarno odlučivanje, bez obrazloženja odluke, bez navođe-nja propisa koji su pravni osnov odlučivanja, bez navođenja činjenica koje su bile odlučujuće za donošenje odluke, bez pouke o pravnom leku. Takav postupak ne pruža građanima nikakve garantije ni u pogledu objektivnosti i nepristrasno-sti. Nadasve, da bi ostvarila pravo na materijalnu pomoć, socijalno ugrožena lica morala su da javno iznose detalje o svom materijalnom stanju i porodičnom životu, što je potom emitovano u televizijskom programu. Takvo postupanje ne samo što je u suprotnosti sa načelom poštovanja integrite-ta i dostojanstva korisnika, kao jednom od osnovnih načela

23

socijalne zaštite, nego predstavlja i neopravdano mešanje u sferu privatnog i porodičnog života. Usled toga, takvim po-stupanjem, ostvarivanje prava na novčanu socijalnu pomoć svodi se na milostinju, a ne na pravo koje pripada svakom građaninu koji se nađe u stanju socijalne potrebe.

SMANJENJE PENZIJA– ARBITRARNO,NEZAKONITO I BEZVALJANOG PRAVNOGOSNOVAKao što je navedeno, u oktobru 2014. godine usvojen je Za-kon o privremenom uređivanju načina isplate penzija88, kao jedna od najvažnijih mera za smanjenje budžetskog defici-ta u Republici Srbiji. Tim zakonom propisano je progresiv-no smanjenje penzija za sve penzionere koji imaju primanja veća od 208 evra, ili za oko 40% penzionera u Republici Sr-biji. Uprkos tome što su penzije primanja koja su povezana s doprinosima koji su se za svakog penzionera uplaćivali u penzioni fond, tim zakonom nije uspostavljen nikakav me-hanizam za kompenzaciju penzionerima zbog smanjenja primanja, a sama smanjenja su uvedena ex lege, automatski i bez pravnog leka.89 Pored toga, smanjenje penzija uvedeno je neselektivno, bez uzimanja u obzir pojedinačnih prilika sva-kog pojedinca kojem su umanjena mesečna primanja i bez procene uticaja tog smanjenja na ostvarivanje drugih prava.

Nadalje, smanjenje penzija uvedeno je kao opšta mera, bez izdavanja pojedinačnih rešenja koja bi se mogla osporiti pred upravnim ili sudskim organima. Time je penzionerima ko-jima su umanjene penzije onemogućeno i da uživaju svoje pravo na pravni lek. Takvo postupanje u suprotnosti je sa obavezom države da se svako ukidanje, smanjenje ili obu-stava prava može uvesti tek nakon sprovedenog postupka i mogućnosti da se odluka koja je doneta ospori pred sudskim ili drugim odgovarajućim telom.90

Kako nije bilo mogućnosti da se ostvari pravo na pravno sredstvo protiv odluke o smanjenju penzija, svim zaintere-sovanima na raspolaganju je bila samo mogućnost obraćanja Ustavnom sudu sa inicijativom za ocenu ustavnosti pomenu-tog zakona.91 U oktobru 2015. godine, Ustavni sud je, odlu-čujući o tom pravnom pitanju, odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti.92 Kasnije, kada je smanjen budžetski deficit i kada

88 Službeni glasnik RS, br. 116/2014 i 99/2016. 89 Za ovo pitanje pogledati, primera radi, izdvojeno mišljenje sudije Dragana M. Stojanovića povodom odluke Ustavnog suda u pred-

metu IUz-531/2014.90 UN Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Pravo na socijalnu sigurnost (čl. 9) (Trideset deveta sesija, 2007), UN Doc.

E/C/12/GC/19 (2008). 91 Za više detalja videti Izdvojeno mišljenje sudije dr Bose Nenadić na Rešenje Ustavnog suda u predmetu IUz-531/2014. 92 Ustavni sud, Rešenje o odbacivanju inicijative, IUz-531/2014.93 Ustavni sud, Rešenje o obustavi postupka ocene ustavnosti, IUz-351/2015. Videti Saglasno izdvojeno mišljenje sudije dr Tamaša Kor-

heca i Izdvojeno mišljenje na Rešenje Ustavnog suda broj IUz-351/2015 sudije dr Milana Škulića. 94 UN Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Pravo na socijalnu sigurnost (čl. 9) (Trideset deveta sesija, 2007), UN Doc.

E/C/12/GC/19 (2008).95 Iako primarni cilj Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom nije smanjenje siromaštva, nego je reč o podsticajnoj meri za

povećanje nataliteta, ovde su razmatrane i odredbe tog zakona, kako zbog nesumnjivog uticaja koji može imati na položaj siromašne dece, tako i zbog nedopustivog isključivanja najugroženije dece.

su podnete na desetine novih inicijativa za ocenu ustavnosti, taj sud je duže od tri godine izbegavao da se odredi prema pi-tanju ustavnosti zakona. Takvo (ne)postupanje Ustavnog suda trajalo je sve vreme dok je zakon bio na snazi. Dvoje sudija Ustavnog suda, u svojim izdvojenim mišljenjima, ukazalo je na to da je taj sud bez razumnog objašnjenja izbegavao da se izjasni o prihvatljivosti inicijativa koja su kasnije podnete.93

Pravo na socijalnu sigurnost podrazumeva pravo da se ne bude podvrgnut arbitrarnim i nerazumnim smanjenjima u socijalnim davanjima.94 Činjenica da je smanjenje penzija trajalo četiri godine, bez periodične procene opravdanosti i proporcionalnosti takvih smanjenja, dovodi do zaključka da je umanjenje penzija bilo arbitrarno i neopravdano, posebno stoga što je odluka o smanjenju doneta bez ikakve participa-cije populacije koja je njome najviše pogođena.

ZAKLJUČAKSistem socijalne zaštite, iako odavno opterećen brojnim sla-bostima, upitnom efikasnošću i nedovoljnim brojem zapo-slenih s velikim brojem nadležnosti koje imaju, od uvođenja mera štednje doživeo je brojne promene koje umanjuju ga-rantovani nivo prava i otežavaju dobijanje socijalnih davanja posebno za one koji su najugroženiji. Takvo postupanje otpo-čelo je donošenjem Uredbe o merama socijalne uključenosti korisnika novčane socijalne pomoći i nastavljeno najavlje-nim izmenama Zakona o socijalnoj zaštiti, kao i izmenama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom.95 Ukoliko se nastave taj negativni trend marginalizacije korisnika nov-čane socijalne pomoći i trenutno dominantan pristup socijal-noj zaštiti, moguće je očekivati uvođenje sistema tzv. workfa-re, u kojem korisnici socijalnih davanja moraju da „odrade“ socijalne tranfere na koje imaju pravo. Takva rešenja ni na koji način nisu u saglasnosti sa ustavnim garancijama niti sa obavezama koje Republika Srbija ima prema međunarodnim ugovorima koje je ratifikovala.

25

ZDRAVSTVENA ZAŠTITA

„Da me ubijete sada ja ne znam na šta se po-troši dvadeset odsto budžeta koje se izdvaja

za zdravstvo. To su ogromne pare“.96

Pojedine mere i izmene propisa koje su se poslednjih godina dogodile u Srbiji imale su za cilj unapređe-nje zdravlja i olakšan pristup zdravstvenoj zaštiti za pripadnike marginalizovanih ili naročito osetljivih

grupa. Međutim, uprkos postepenom i važnom napretku, po-put boljeg obuhvata zdravstvenim osiguranjem i smanjenja smrtnosti novorođenčadi97, regionalne nejednakosti u zdrav-stvenom stanju i dalje postoje98, kod dece iz romskih naselja obuhvat imunizacijom ostaje drastično niži, a stopa smrtno-sti u ranom detinjstvu veća.99 Pored toga, pojedinci iz grupa koje su prepoznate kao naročito osetljive ili su izložene po-većanom riziku od obolevanja ostaju bez mogućnosti prijave na zdravstveno osiguranje.100 Neposedovanje zdravstvenog osiguranja kod socijalno ugroženih lica uzrokuje uskraćen ili znatno otežan pristup primarnoj i preventivnoj zdravstvenoj zaštiti i neizbežne posledice na njihovo zdravstveno stanje.

Zdravstvene medijatorke, čije je uvođenje predstavljalo jednu od najuspešnijih inicijativa usmerenih na poboljšanje zdrav-lja Roma, i dalje nemaju sistematizovana radna mesta101, iako je ta obaveza bila predviđena Akcionim planom za Poglavlje

96 Videti: Beta, Vučić: Bog otac ne zna gde ode ogroman novac za zdravstvo, dostupno na: https://beta.rs/politika/113141-vucic-bog-otac-ne-zna-gde-ode-ogroman-novac-za-zdravstvo

97 Committee on the Rights of the Child, Concluding observations on the combined second and third periodic reports of Serbia, CRC/C/SRB/CO/2-3, 7 March 2017, dostupno na: http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhK-b7yhsvbbsmSbdrUo%2fJYBx5OfDhOO7%2bQBbVI9wXsq7oeQOPr3yRIbxmlQ3VRQ0E1ojTHB4LQ132IHm6hUqzJFgcBHrPmn8AqXDGwXEMbLLL-jQ%2bPnq, para. 26.

98 Isto, 45. 99 Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku i UNICEF-a, procenat dece u romskim naseljima uzrasta 24–35 meseci koja su primila

sve preporučene vakcine iz nacionalnog kalendara imunizacije je 12,7, dok je u opštoj populaciji te vakcine primilo 70,5% dece. Smrtnost romske novorođenčadi i dece do pet godina je približno dva puta viša od prosečne u Republici Srbiji. Republički zavod za statistiku i UNICEF, 2014. Istraživanje višestrukih pokazatelja položaja žena i dece u Srbiji 2014 i Istraživanje višestrukih pokazatelja položaja žena i dece u romskim naseljima u Srbiji 2014, Konačni izveštaj. Beograd, Srbija: Republički zavod za statistiku i UNICEF, iv, xvii, xix, 61.

100 U Zaključnim komentarima Komiteta za prava deteta iz 2017. godine ističe se da neodgovarajuća pokrivenost zdravstvenim osig-uranjem naročito pogađa seosko stanovništvo i ranjive grupe i otežava im pristup osnovnim zdravstvenim uslugama i službama. Committee on the Rights of the Child, Concluding observations on the combined second and third periodic reports of Serbia, CRC/C/SRB/CO/2-3, 7 March 2017, dostupno na: http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7yhsvbb-smSbdrUo%2fJYBx5OfDhOO7%2bQBbVI9wXsq7oeQOPr3yRIbxmlQ3VRQ0E1ojTHB4LQ132IHm6hUqzJFgcBHrPmn8AqXDGwXEMbLLLjQ%2b-Pnq, pristup 6. 8. 2018, paragraf. 45.

101 Zaštitnik građana, Poseban izveštaj Zaštitnika građana o reproduktivnom zdravlju Romkinja sa preporukama, april 2017, dostupno na: http://www.ombudsman.rs/attachments/article/5536/Poseban%20izvestaj%20ZG%20Rep%20zdravlje%20Romkinja%2011.pdf, str. 13.

102 Akcionim planom za pregovaranje Poglavlja 23 bilo je predviđeno da zdravstvene medijatorke budu uvedene u nomenklaturu zani-manja i da njihova sistematizacija bude okončana u IV kvartalu 2016. godine.

103 Zaštitnik građana, Poseban izveštaj Zaštitnika građana o reproduktivnom zdravlju Romkinja, op. cit., 3.

23102 i Strategijom za socijalno uključivanje Roma i Romki-nja u Republici Srbiji od 2016. do 2025. godine. Njihov broj je nedovoljan, a mesečna primanja su im niža od republi čkog minimalca. Istraživanje Zaštitnika građana pokazuje da Mi-nistarstvo zdravlja ne prepoznaje potrebu, ne preduzima ak-tivnosti niti planira da uredi položaj zdravstvenih medijator-ki u zdravstvenom sistemu na održiv i trajan način.103 Takav pristup Ministarstva zdravlja umanjuje efekte onih mera koje su se pokazale kao veoma značajne za poboljšanje položaja lica romske nacionalnosti u zdravstvenom sistemu i otvara pitanje potencijalne diskriminacije romskih zdravstvenih medijatorki.

26

PRAVO NA ZDRAVSTVENU ZAŠTITU I ZDRAVSTVENO OSIGURANJE ZA DECU, TRUDNICE I PORODILJE

Zapažanja Komiteta za prava deteta iz februara 2017. go-dine u dobroj meri ilustruju situaciju u pogledu prava na zdravlje i pristupa zdravstvenoj zaštiti za margina-lizovane grupe u Srbiji. Komitet za prava deteta izrazio

je posebnu zabrinutost zbog položaja romskih majki i dece, kao posebno ranjivih grupa koje nastavljaju da se suočavaju sa ograničenim pristupom adekvatnoj zdravstvenoj zaštiti, što za posledicu ima visoku stopu smrtnosti, prevremene porođaje i nisku stopu imunizacije protiv dečjih zaraznih bolesti.104

I pored ostvarenog napretka u pogledu smanjenja smrt-nosti među decom, Komitet je izrazio ozbiljnu zabrinutost zbog toga što je stopa dečje smrtnosti ostala iznad proseka u Evropskoj uniji. Takođe, zabrinutost postoji i zbog česte ne-uhranjenosti među romskom decom, pri čemu siromaštvo i socijalna isključenost dodatno pogoršavaju situaciju.105

Niz mera preduzet je kako bi se olakšao pristup zdravstvenoj zaštiti osetljivim grupama, sa posebnim osvrtom na decu, trudnice, majke tokom porodiljskog odsustva, lica romske nacionalnosti bez prebivališta i druga naročito ugrožena lica ili grupe koje su izložene povećanom riziku od obolevanja.106 Međutim, neusaglašenost podzakonskih akata sa aktima više pravne snage, nezakonito postupanje filijala Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje (u daljem tekstu: RFZO) ili komplikovana procedura prijave na zdravstveno osiguranje i odjave sa zdravstvenog osiguranja i dalje otežavaju pristup zdravstvenom osiguranju i zdravstvenoj zaštiti grupama koje bi trebalo da uživaju posebnu zaštitu i koje imaju osnov da budu zdravstveno osigurane.

104 Isto.105 Committee on the Rights of the Child, Concluding observations on the combined second and third periodic reports of Serbia, op. cit.,

paragraf. 45.106 Ustav Republike Srbije, Zakon o zdravstvenoj zaštiti, Zakon o zdravstvenom osiguranju, Zakon o ostvarivanju prava na zdravstveno

osiguranje dece, trudnica i porodilja i Zakon o radu prepoznaju decu, trudnice i majke tokom porodiljskog odsustva kao posebno ranjive grupe. Radi lakšeg pristupa pravima na zdravstveno osiguranje i zdravstvenu zaštitu, i lica romske nacionalnosti bez prebivališ-ta, odnosno boravišta su u aktima koji uređuju način ostvarivanja prava na zdravstveno osiguranje prepoznata kao posebno osetljiva grupa.

107 Službeni glasnik RS, br. 104/2013.108 Republički fond za zdravstveno osiguranje, Primena Zakona o ostvarivanju prava na zdravstvenu zaštitu dece, trudnica i porodilja, dos-

tupno na: http://www.rfzo.rs/download/zakoni/Instrukcija_obrasci_trudnice.pdf 109 Iako se u propisima koristi termin „kartica zdravstvenog osiguranja“, u izveštaju će se, radi jednostavnosti, upotrebljavati termin

„zdravstvena knjižica“. 110 Komitet za prava deteta je u februaru 2017. godine uputio preporuku Republici Srbiji da osigura dostupnost i jednak pristup kvalitet-

noj primarnoj i specijalizovanoj zaštiti za svu decu u zemlji, kao i da ojača napore da se obezbedi proširenje pristupa adekvatnoj zdravstvenoj zaštiti, uključujući i prenatalnu brigu o neosiguranim trudnicama, na porodice koje žive u najugroženijim situacijama, naročito na one koje žive u marginalizovanim i udaljenim oblastima. Committee on the Rights of the Child, Concluding observations

U novembru 2013. godine usvojen je Zakon o ostvarivanju prava na zdravstvenu zaštitu dece, trudnica i porodilja107, ko-jim je za te grupe uređen način ostvarivanja prava na zdrav-stvenu zaštitu za slučaj da to pravo ne mogu da ostvare u skladu sa zakonom kojim se uređuje zdravstveno osiguranje. Zahvaljujući tom zakonu, deca, trudnice i porodilje mogu ostvariti pravo na zdravstvenu zaštitu na osnovu isprave o zdravstvenom osiguranju (zdravstvene knjižice), bez obzira na to da li je isprava overena. Da bi ostvarile pravo na zdrav-stvenu zaštitu, pored zdravstvene knjižice, trudnice i porodi-lje treba da imaju još izveštaj lekara specijaliste o utvrđenoj trudnoći, odnosno otpusnu listu o obavljenom porođaju, dok je za decu dovoljan uvid u datum rođenja, odnosno jedinstve-ni matični broj građana.108 Međutim, taj zakon uređuje pri-stup zdravstvenoj zaštiti samo za ona lica koja već poseduju zdravstvenu knjižicu109, ali im zbog neuplaćenih doprinosa ili iz drugih razloga ona nije overena. Izvan domašaja tog zako-na ostaju ona deca, trudnice i porodilje koji uopšte ne pose-duju (ni neoverenu) zdravstvenu knjižicu.

I pored toga što Zakon o ostvarivanju prava na zdravstvenu zaštitu dece, trudnica i porodilja uređuje pristup zdravstve-noj zaštiti samo za one koji već poseduju ili mogu da pribave (makar neoverenu) zdravstvenu knjižicu, i ostaloj deci, trud-nicama i porodiljama pristup zdravstvenoj zaštiti morao bi da bude obezbeđen u cilju ispunjenja obaveza iz međunarod-nih ugovora koje je Srbija preuzela i preporuka tela koja pra-te sprovođenje tih obaveza.110

Međutim, u praksi se deca, trudnice i porodilje iz margina-

27

lizovanih grupa i dalje suočavaju sa teškoćama u pristupu zdravstvenoj zaštiti, pa čak i u vezi s porođajem, koji pred-stavlja hitan slučaj, a hitna medicinska pomoć je garantova-na bilo kom licu koje pravo na hitnu medicinsku pomoć ne ostvaruje na drugi način.111

NAPLAĆIVANJETROŠKOVA POROĐAJA I LEČENJAPoseban problem u oblasti zdravstvene zaštite predstavlja naplaćivanje ili pokušaj naplaćivanja troškova porođaja po-rodiljama koje nemaju zdravstveno osiguranje.

NAPLAĆIVANJE TROŠKOVA POROĐAJA

Inicijativi A 11 javila se Zara, zbog problema koje su u ostvari-vanju prava iz zdravstvene zaštite imale njena ćerka i sestri-čina. Zarina sestričina Ajmona porodila se u maju 2018. go-dine u porodilištu u Zemunu, bez zdravstvene knjižice. Kako nam je navela, njoj je rečeno da plati troškove porođaja i pre-ćeno je i njenoj porodici da će obavestiti centar za socijalni rad da bi joj se „oduzelo“ dete. Centar za socijalni rad zaista se uključio u taj slučaj, ali tako što je pomogao porodilji da izađe iz porodilišta bez plaćanja troškova porođaja.

Zarina kćerka Ana takođe uskoro treba da se porodi. Ona nije upisana u matične knjige i nema nikakve dokumente, uklju-čujući i zdravstvenu knjižicu, te zbog toga porodica strahu-je da će dobiti previsok račun za porođaj. Oni su poučeni da nisu dužni da plate troškove porođaja. Međutim, trudnice bez zdravstvene knjižice koje nisu upoznate sa svojim pravima u vezi sa zdravstvenom zaštitom odlaze u porodilište sa strahom od plaćanja troškova porođaja. Još veći problem predstavlja okolnost da radnici u pojedinim zdravstvenim ustanovama na nezakonit način pokušavaju da naplate porođaj porodiljama bez zdravstvene knjižice i govore im da neće moći da iznesu novorođenče iz porodilišta. Naročito zabrinjava to što se takvi problemi javljaju u porodilištima koja bi morala biti upoznata s pravima porodilja bez dokumenata i zdravstvene knjižice, a takva je situacija s porodilištem u Zemunu. Zaštitnik građana je još 2015. godine, u postupku kontrole zakonitosti i pravilno-sti rada Kliničko-bolničkog centra Zemun, utvrdio propuste u radu te zdravstvene ustanove zbog toga što su pacijentkinji koja je Romkinja, pripada posebno osetljivoj grupaciji stanov-ništva i nema zdravstvenu ispravu pokušali da naplate troš-kove porođaja.112 Ista zdravstvena ustanova je u maju 2018. go-dine pokušala da naplati troškove porođaja pacijentkinji koja se zatekla u situaciji u odnosu na koju je Zaštitnik građana već uputio preporuku o načinu postupanja.

on the combined second and third periodic reports of Serbia, op. cit., paragraf 46.111 Na osnovu člana 17, st. 1, t. 9 Zakona o zdravstvenoj zaštiti (Službeni glasnik RS, br. 25/2019), Republika Srbija kao opšti interes u

zdravstvenoj zaštiti obezbeđuje hitnu medicinsku pomoć osobama nepoznatog prebivališta, kao i drugim licima koja pravo na hitnu medicinsku pomoć ne ostvaruju na drugačiji način u skladu sa zakonom.

112 Zaštitnik građana, Preporuka 6-4-10/15, del. br. 416, od 9. januara 2015. godine, dostupno na: http://www.ombudsman.rs/attach-ments/3645_preporuka%20KBC%20Zemun.doc

113 Zaštitnik građana, Poseban izveštaj Zaštitnika građana o reproduktivnom zdravlju Romkinja sa preporukama, op. cit., 11.114 Službeni glasnik RS, br. 25/2019. 115 Član 12 Pakta propisuje da države članice Pakta priznaju pravo svakog na najbolje fizičko i mentalno zdravlje koje može postići. 116 Prema nekim podacima i istraživanjima, prosečna cena lečenja karcinoma po pacijentu u prvih šest meseci je oko 6.950 evra. 117 U istraživanju o toj temi, A 11 – Inicijativi za ekonomska, socijalna i kulturna prava istraživačku podršku pružila je Savana Norman,

Pozitivno je to što domaće pravo predviđa da trudnice, deca, majke za vreme porodiljskog odsustva pravo na zdravstve-nu zaštitu mogu da ostvaruju i ako im nije overena isprava o zdravstvenom osiguranju. Međutim, kod posebno ugroženih grupa kao što su romska deca, trudnice i porodilje bez doku-menata problem nije u tome što ne postoji osnov po kome bi mogli da budu osigurani ili okolnost da im isprava o zdrav-stvenom osiguranju nije overena. Problem je u tome što ne poseduju dokumente neophodne za prijavu na zdravstveno osiguranje. Оsobama koje nemaju potrebne dokumente ili prijavu prebivališta (što, uprkos velikom napretku ostvare-nom poslednjih godina, nije retkost među Romima) uskraću-je se pristup zdravstvenoj zaštiti bez obzira na to što su zbog nekog svog svojstva, stanja ili uzrasta prepoznati kao poseb-no ranjiva grupa kojoj je potrebno olakšati pristup zdravstve-noj zaštiti.

I Poseban izveštaj Zaštitnika građana o reproduktivnom zdrav-lju Romkinja potvrđuje da „i dalje ima slučajeva da Romi ne ostvaruju prava iz zdravstvenog osiguranja zbog toga što nisu upisani u matične knjige rođenih ili nemaju prijavljeno prebivalište. Iako je broj takvih slučajeva smanjen [...], on nije zanemarljiv i naročito pogađa Romkinje i romsku decu. U ve-ćini slučajeva, Romi mogu da prijave prebivalište na adresi centra za socijalni rad, ali ima izuzetaka.“113

NAPLAĆIVANJE TROŠKOVA LEČENJA

Novi Zakon o zdravstvenom osiguranju114 u čl. 131, stav 1, tačka 4, alineja 5 propisuje da se osiguranim licima zdravstvene usluge obezbeđuju iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja u iznosu od najmanje 65% od cene zdravstvene usluge za „lečenje bolesti čije je rano otkrivanje predmet ciljanog preventivnog pregleda, odnosno skrininga, prema odgovarajućim nacionalnim programima, ukoliko se osigurano lice nije odazvalo ni na jedan poziv u okviru jed-nog ciklusa pozivanja, niti je svoj izostanak opravdalo, a ta bolest je dijagnostikovana u periodu do narednog ciklusa po-zivanja“. Ovom odredbom praktično su uvedene sankcije za one pojedince koji propuste da se pregledaju u okviru plana skrininga. Iako je nesporno da su preventivni pregledi i rano otkrivanje, posebno za određene oblike karcinoma, izuzetno značajni za uspešno lečenje, postavlja se pitanje opravdano-sti propisivanja ovih svojevrsnih sankcija za pojedince koji propuste preglede. Pored toga, pitanje je i da li su citirane odredbe Zakona o zdravstvenom osiguranju u skladu sa oba-vezama koje država ima prema članu 12. Međunarodnog pak-ta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima.115

U situacijama u kojima pojedinci nisu u mogućnosti da plate preostalih 35% cene lečenja karcinoma debelog creva, grlića materice ili dojke116, posledica može biti potpuno propuštanje lečenja tih bolesti koje dovode do fatalnog ishoda.117 Imajući u vidu to da se obavezni skrining pregledi odnose na žene u

28

mnogo većoj meri nego na muškarce (grupe koje su u oba-veznom planu skrininga su žene od 50 do 69 godina za rak dojke, žene od 25 do 64 godine za rak grlića materice i žene i muškarci od 50 do 74 godine za rak debelog creva), može se postaviti i pitanje njihovog neproporcionalno negativnog uticaja na položaj žena koje propuste obavezan skrining pre-gled, a nemaju novca da plate 35% cene lečenja. Prema ne-kim studijama, prosečan trošak novootkrivenog karcinoma po pacijentu je u prvih šest meseci 7.676 američkih dolara.118 To znači da za prosečnog pacijenta troškovi lečenja u ovom slučaju mogu ići od nešto preko pet prosečnih plata (u sluča-ju da zarađuje prosečnu platu), pa sve do jednogodišnjeg pri-hoda (u slučaju da radi za platu koja je najčešća – medijanu).

Zbog toga je ta odredba Zakona o zdravstvenom osiguranju u direktnoj suprotnosti sa odredbama iz paragrafa 12 (b) i 18 Opšteg komentara 14 Komiteta Ujedinjenih nacija za eko-nomska, socijalna i kulturna prava, koji propisuje obavezu države da obezbedi ekonomsku pristupačnost zdravstvenih usluga, ustanova i proizvoda, kao i da zabrani diskriminaciju i obezbedi jednak tretman svih, a posebno onih koji dolaze iz najmarginalizovanijih grupa populacije. Njeno brisanje, uko-liko bi bilo praćeno sveobuhvatnom informativnom kampa-njom za promociju odlazaka na skrining preglede, koja bi posebno bila usmerena ka onim građanima i građankama koji su slabije informisani, najverovatnije ne bi imalo nikakve negativne efekte na rano otkrivanje karcinoma. Naprotiv, uti-calo bi na povećanje dostupnosti i priuštivosti zdravstvenih usluga, posebno za one koji su najugroženiji.

LEČENJE PACIJENATA KOJI IMAJU MULTIPLU SKLEROZU

U uslovima ograničenih resursa za progresivno ostvarivanje ekonomskih i socijalnih prava, pa i prava na zdravstvenu za-štitu, ključno je pitanje na koji način se određuju prioriteti u toj oblasti. Prema podacima MS Platforme Srbija, od četrna-est lekova registrovanih za lečenje multiple skleroze, samo su četiri propisana i obezbeđena od strane Republičkog fon-da za zdravstveno osiguranje.119 Ti lekovi su takozvani lekovi prve generacije, koji nisu pogodni za lečenje svih oblika te bolesti, a posebno onih koji se smatraju agresivnijim. Proce-ne su da se za samo 12% pacijenata u Republici Srbiji obezbe-đuje terapija o trošku RFZO.120 Neka od tipičnih opravdanja koja su se navodila za tu situaciju odnosila su se isključivo na pitanje cene lekova koji su kvalitetniji i pogodniji za leče-nje svih oblika multiple skleroze.121 Imajući u vidu da nije po-znato da su se u zdravstvenom sektoru vodile konsultacije o postavljanju prioriteta za upotrebu ograničenih resursa, kao i činjenicu da oko 88% pacijenata ostaje praktično bez tera-pije, ova situacija nije usaglašena sa obavezama koje država ima prema čl. 12 Pakta, koji garantuje pravo na zdravlje.

studentkinja Univerziteta Djuk i učesnica programa Djuk ingejdž 2019. godine. 118 Aleksandar Dagović i Klazien Matter Walstra, compilers. Resource use and Costs of Newly Diagnosed Cancer Initial Medical Care. Dos-

tupno na: mattioli1885journals.com/index.php/Europeanjournalofoncology/article/view/3640/3187 119 Odgovor Ministarstva zdravlja br. 9-00-00017/2019-06 od 17. jula 2019. godine na poslaničko pitanje koje je postavila narodna poslan-

ica Tatjana Macura 27. juna 2019. godine. 120 Republički fond za zdravstveno osiguranje u odgovoru na zahtev za pristup informacijama od javnog značaja br. 07-33/19-2 od 25.

marta 2019. godine navodi da se 1.083 pacijenta koja imaju multiplu sklerozu leče o trošku fonda, od oko 9.000 pacijenata, koliko MS Platforma, na osnovu bolničkih evidencija, procenjuje da ih ima u Srbiji.

121 Za više o tome pogledati Insajder, Male velike priče, Lek za lek. Dostupno na: https://www.youtube.com/watch?v=HQGnA-4ODpvc&t=1040s

122 Službeni glasnik RS, br. 25/2019.

PRAVO NAZDRAVSTVENOOSIGURANJE ZA ROMEBEZ PREBIVALIŠTA,ODNOSNO BORAVIŠTANa osnovu člana 16, st. 1, t. 11 Zakona o zdravstvenom osi-guranju122, osiguranicima se smatraju i lica romske naci-onalnosti koja zbog tradicionalnog načina života nemaju prebivalište, odnosno boravište u Republici Srbiji, ako ne ispunjavaju uslove za sticanje svojstva osiguranika na dru-gi način ili kao članovi porodice osiguranika. Međutim, u praksi, zbog neusaglašenosti podzakonskih akata sa Za-konom o zdravstvenom osiguranju, ta lica mogla su da se prijave na zdravstveno osiguranje bez prijave prebivališta, odnosno boravišta, samo u kratkom periodu od jula 2010. do marta 2012. godine. Pre 2010. godine, ta lica su morala da prilože prijavu boravka, a nakon marta 2012. godine moraju da prilože dokaz o prijavi prebivališta na adresi centra za socijalni rad. Do poslednje promene došlo je zbog usvaja-nja novog Zakona o prebivalištu i boravištu građana. Tim zakonom je najzad stvorena mogućnost za utvrđivanje pre-bivališta i za osobe bez pravnog osnova stanovanja. Među-tim, ponovno otežavanje prijave na zdravstveno osiguranje i uvođenje obaveze prilaganja dokaza o prijavi prebivališta nije bilo opravdano. Ovo pre svega zbog toga što je utvrđi-vanje prebivališta dugotrajan postupak, a pojedini pripad-nici marginalizovanih grupa nisu ni upoznati s procedurom utvrđivanja prebivališta niti mogu da je pokrenu bez pravne pomoći. Još važnije, uvođenje takve obaveze u suprotnosti je sa Zakonom o zdravstvenom osiguranju, koji izričito go-vori o osobama bez prebivališta i boravišta. Neusaglašenost sa Zakonom o zdravstvenom osiguranju ima ozbiljne prak-tične posledice.

„Ako nemate knjižicu, lečite se privatno.“

Uka je bio interno raseljeni Rom, bez prebivališta i bora-višta. Oboleo je od karcinoma grla i operisan je u Klinič-ko-bolničkom centru Srbije. Međutim, nakon operacije, osim u slučajevima kada mu je bila potrebna hitna medi-cinska pomoć, nije imao pristup zdravstvenoj zaštiti, zbog toga što bez prijave prebivališta nije mogao da se prijavi na zdravstveno osiguranje. Prebivalište nije prijavio jer je ži-veo u nelegalizovanoj baraci, bez dokaza o pravnom osnovu stanovanja, a nije mu bila poznata mogućnost utvrđivanja prebivališta na adresi centra za socijalni rad. Inicijativa A 11 saznala je za njegove teškoće prilikom terenske pose-te naselju u kome je on živeo, u aprilu 2018. godine. Tada

29

su pripremljeni dokazi i zahtev za prijavu na zdravstveno osiguranje na osnovu člana 16, st. 1, t. 5 Zakona o zdrav-stvenom osiguranju123, odnosno za lice obolelo od malignih oboljenja. Istovremeno, uz pomoć nevladine organizacije Praxis, koja pruža besplatnu pravnu pomoć osobama bez dokumenata, Ukin sin je pokrenuo postupak utvrđivanja prebivališta za Uku. Nažalost, Uka je preminuo početkom maja, pre nego što je uspeo da podnese zahtev za prijavu na zdravstveno osiguranje.

Teškoće u pristupu zdravstvenoj zaštiti s kojima se susreo Uka pokazuju da je pitanje ostvarivanja prava na zdrav-stveno osiguranje lica romske nacionalnosti bez prebi-vališta, odnosno boravišta i dalje važno. Njih je Zakon o zdravstvenom osiguranju prepoznao kao posebnu kate-goriju osiguranika.124 Međutim, zbog apsurdnih uslova iz podzakonskih akata, da bi mogla da se prijave na zdrav-stveno osiguranje, i ta lica moraju da imaju dokaz o prijavi prebivališta (na adresi centra za socijalni rad). Znatan broj Roma i dalje ne može da ispuni taj uslov.125

U Strategiji za socijalno uključivanje Roma i Romkinja na-vodi se da su mere afirmativne akcije u Zakonu o zdrav-stvenom osiguranju omogućile prijavu na zdravstveno osiguranje licima romske nacionalnosti koja nemaju lič-na dokumenta i na osnovu izjave dva svedoka. Međutim, lica romske nacionalnosti bez ličnih dokumenata nikad nisu mogla da se prijave na zdravstveno osiguranje samo na osnovu izjave dva svedoka. U kratkom vremenskom periodu (od jula 2010. do marta 2012. godine) lica romske nacionalnosti bez prebivališta, odnosno boravišta mogla su da se prijave na zdravstveno osiguranje na osnovu izjave o faktičkom boravištu i o pripadnosti romskoj nacionalnoj manjini. Ali, pored pomenute izjave, ta lica su morala da imaju još makar izvod iz matične knjige rođenih i uverenje o državljanstvu. Licima bez ličnih dokumenata u propisima o zdravstenom osiguranju (ni u praksi) nikad nije bilo omo-gućeno da se prijave na zdravstveno osiguranje na osnovu izjave dva svedoka.

Osim Strategije za socijalno uključivanje Roma i Romkinja, i u Izveštaju Republike Srbije o sprovođenju obaveza iz Kon-vencije o eliminaciji svih oblika diskriminacije protiv žena126 ponovljena je ista netačna tvrdnja da je licima romske na-cionalnosti bez dokumenata omogućena prijava na zdrav-stveno osiguranje na osnovu potpisane izjave dva svedoka. Pogrešno se navodi da je omogućena prijava na zdravstveno osiguranje, i to na veoma pojednostavljen način, Romima bez dokumenata koji, zapravo, uopšte nemaju pristup zdravstve-nom osiguranju i zbog toga se suočavaju s velikim teškoćama u pristupu zdravstvenim uslugama i službama.

123 Na osnovu člana 16, stav 1, tačka 5 Zakona o zdravstvenom osiguranju, osiguranicima u smislu tog zakona smatraju se i lica u vezi sa lečenjem određenih bolesti, među kojima su i maligne bolesti, ako ne ispunjavaju uslove za sticanje svojstva osiguranika iz člana 11 Zakona ili ako prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja ne ostvaruju kao članovi porodice osiguranika.

124 Član 16, stav 1, tačka 11 Zakona o zdravstvenom osiguranju predviđa da se osiguranicima u smislu tog zakona smatraju i lica romske nacionalnosti koja zbog tradicionalnog načina života nemaju stalno prebivalište, odnosno boravište, ako ne ispunjavaju uslove za sticanje svojstva osiguranika na osnovu tog zakona ili ako prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja ne ostvaruju kao članovi porodice osiguranika.

125 Zaštitnik građana, Poseban izveštaj Zaštitnika građana o reproduktivnom zdravlju Romkinja, op. cit., 17; Zaštitnik građana, Poseban izveštaj Zaštitnika građana o sprovođenju Strategije za socijalno uključivanje Roma i Romkinja sa preporukama, novembar 2019, 50–51; A 11 – Inicijativa za ekonomska i socijalna prava, Ostvarivanje ekonomskih i socijalnih prava interno raseljenih lica u Srbiji, str. 14–17.

126 Fourth periodic report submitted by Serbia under article 18 of the Convention, 18 October 2017, dostupno na: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CEDAW%2fC%2fSRB%2f4&Lang=en , paragraf 63.

ODJAVA SAZDRAVSTVENOGOSIGURANJA I PREGLEDIVAN MESTA MATIČNEFILIJALE

Ispostave RFZO prilikom podnošenja prijave na zdravstveno osiguranje zahtevaju da osiguranici sami izvrše odjavu oba-veznog socijalnog osiguranja u filijali kod koje su se prethod-no prijavili na zdravstveno osiguranje. Taj uslov predstavlja problem osobama koje su se preselile i promenile prebiva-lište i koje ne mogu da putuju u mesto ranijeg prebivališta, najčešće zbog troškova putovanja ili bolesti.

Tri sestre iz naselja na teritoriji opštine Palilula duže od dve godine su imale otežan pristup zdravstvenoj zaštiti jer nisu mogle da se odjave sa zdravstvenog osiguranja u pret-hodnom mestu prebivališta. Majka im je bolesna i nije ima-la novac za troškove putovanja u Novi Sad kako bi ih lično odjavila, a nije znala kako bi se na drugi način mogla izvr-šiti odjava sa zdravstvenog osiguranja. Kad su bile bolesne, majka nije mogla da ih vodi kod lekara ili je birala koju od sestara da odvede u privatnu ordinaciju jer nije mogla da plati pregled za sve. Inicijativa A 11 je pismenim putem za-tražila odjavu za njih i tek pošto je izvršena odjava u Novom Sadu one su mogle da se prijave na zdravstveno osiguranje i da se leče u mestu gde stanuju.

Valentina, žrtva nasilja u porodici, i njeno troje dece nisu mogli da se prijave na zdravstveno osiguranje u mestu u kom žive zbog toga što nisu mogli da se odjave sa zdrav-stvenog osiguranja u mestu ranijeg prebivališta. Osim ne-mogućnosti da snosi troškove putovanja u mesto u kome je ranije živela (koje je više od 200 kilometara udaljeno od trenutnog mesta stanovanja), Valentina se nije usuđivala da ponovo putuje u mesto iz kog se odselila kako bi napu-stila nasilnog supruga.

Inicijativa A 11 obratila se, u vezi s tim problemom, Republič-kom fondu za zdravstveno osiguranje, tražeći da se proce-dura u slučaju promene prebivališta pojednostavi, kao i da se filijalama RFZO uputi instrukcija o načinu postupanja u slučajevima promene prebivališta, kako se građani ne bi izlagali nepotrebnim troškovima, gubitku vremena i drugim teškoćama. U odgovoru na apel istaknuto je da RFZO prime-njuje princip da se u slučaju promene prebivališta osigura-

30

nika podnosi prijava promene u obaveznom zdravstvenom osiguranju, a ne princip odjave sa zdravstvenog osiguranja radi nove prijave na zdravstveno osiguranje, kao i da su s na-vedenim načinom postupanja upoznate sve filijale, zbog čega ne postoji potreba da im Direkcija Republičkog fonda upu-ćuje posebnu instrukciju za postupanje.127 Zatraženo je i da se podnesu pritužbe u slučajevima u kojima filijale, odnosno ispostave postupaju na drugačiji način. Iako je RFZO pokazao spremnost da se ti nedostaci otklone podnošenjem pritužbi u pojedinačnim slučajevima, sa teškoćama će se i dalje suo-čavati oni građani koji nisu upoznati s tim da filijale RFZO ne bi smele da zahtevaju od njih da se odjave sa zdravstvenog osiguranja nakon promene prebivališta i koji ne znaju da bi mogli da podnesu pritužbu ili kako to mogu da učine. Inici-jativi A 11 i dalje se obraćaju građani s takvim problemima, a pojedini pokazuju i štampane podatke o aktivnoj prijavi osiguranika, na kojima su im službenici zapisali napomenu da je potrebno „odjaviti zdravstvo“ ili dostaviti „odjavu sa zdravstva“. Očigledno je da kod pojedinih filijala i dalje posto-je nepravilnosti kad je reč o postupanju u slučaju promene prebivališta i da nisu sve upoznate s tim da nije neophodna odjava sa zdravstvenog osiguranja.

Teškoće oko odjave sa zdravstvenog osiguranja bile bi manje ukoliko bi građanima bila lako dostupna zdravstvena zaštita izvan mesta prebivališta. Osobama koje imaju zdravstveno osi-guranje primarna zdravstvena zaštita trebalo bi da bude dos-tupna i van područja matične filijale. Uslov u pogledu prijave boravka bio je ranije predviđen Pravilnikom o načinu i postup-ku ostvarivanja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja (u daljem tekstu: PNPOPOZO). Međutim, taj uslov je odavno izostavljen128, tako da se pravo na primarnu zdravstvenu zašti-tu van područja matične filijale ostvaruje na osnovu isprave o zdravstvenom osiguranju (bez prijave boravka). Na osnovu člana 47 PNPOPOZO, osigurano lice koje privremeno boravi van mesta prebivališta ostvaruje zdravstvenu zaštitu u mestu privremenog boravka u zdravstvenoj ustanovi na primarnom nivou, bez promene izabranog lekara, i ta zdravstvena zaštita obuhvata dijagnostiku i lečenje, uključujući propisivanje leko-va na recept i medicinsko-tehnička pomagala koja se propi-suju na mesečnom nivou. Takva zdravstvena zaštita ostvaruje se na osnovu overene isprave o osiguranju, a pravo na propi-sivanje lekova na recept, kao i pravo na medicinsko-tehnička pomagla koja se propisuju na mesečnom nivou, osigurano lice ostvaruje i na osnovu lične izjave da mu za isti period izabra-ni lekar nije propisao lekove, odnosno medicinsko-tehnička pomagala. Iako ne postoji prepreka da se pravo na primarnu zdravstvenu zaštitu ostvaruje i van mesta prebivališta, građani se u praksi suočavaju sa teškoćama u pokušajima ostvarivanja prava na zdravstvenu zaštitu van područja matične filijale.

Mila je jedna od Romkinja koje su se Inicijativi A 11 poža-lile na teškoće u pristupu zdravstvenoj zaštiti van mesta prebivališta. Imala je problem jer u Domu zdravlja Banovo brdo u opštini Čukarica nisu hteli da je prime na odeljenju ginekologije zbog toga što je bila prijavljena na zdravstve-

127 Republički fond za zdravstveno osiguranje, akt 02/4 br. 180/1391/18-3 od 3. oktobra 2018. godine.128 Videti član 3 Pravilnika o izmenama i dopunama Pravilnika o načinu i postupku ostvarivanja prava iz obaveznog zdravstvenog osigu-

ranja, Službeni glasnik RS, br. 80/2010, 1/2013, 108/2017 i 82/2019 – drugi propis. 129 Intervju sa stanovnicima naselja Čukarička šuma od 7. februara 2018. godine.130 Intervjui sa stanovnicima naselja Jabučki rit od 21. februara 2018. godine.131 Intervjui sa stanovnicima naselja Čukarička šuma od 7. februara 2018. godine.132 Za više detalja o postavljenim barijerama videti Praxis, Nove barijere stanovnicima neformalnog naselja Čukarička šuma, dostupno

na: http://praxis.org.rs/index.php/sr/praxis-in-action/status-and-socioeconomic-rights/item/1160-nove-barijere-stanovnicima-neformal-nog-naselja-%E2%80%9E%C4%8Dukari%C4%8Dka-%C5%A1uma%E2%80%9C

no osiguranje u Jagodini, gde je imala prebivalište. Primili su je tek nakon upornog insistiranja i naglašavanja da ima jake bolove.

Takođe, nekoliko stanovnika naselja Čukarička šuma u Beo-gradu navelo je Inicijativi A 11 da su u jednom trenutku, zbog poplava, morali da, umesto u Dom zdravlja Žarkovo, odlaze u Dom zdravlja Banovo brdo.129 Iako se obe zdravstvene usta-nove nalaze u istoj opštini (u beogradskoj opštini Čukarica), u Domu zdravlja Banovo brdo naišli su na teškoće zbog toga što tu nemaju otvorene kartone, odbijali su da ih prime i zdravstveni radnici su bili izuzetno neljubazni prema njima.

Navedeni primeri pokazuju da postoji potreba da se unapredi način da se građani, ali i zdravstvene ustanove, bolje informi-šu o ostvarivanju prava na zdravstvenu zaštitu van područja matične filijale.

KVALITET IPRISTUPAČNOSTZDRAVSTVENIH USLUGAPristupačnost zdravstvenih ustanova takođe može u velikoj meri uticati na pristup zdravstvenoj zaštiti i zdravstveno sta-nje pripadnika marginalizovanih grupa. U naselju Jabučki rit, na teritoriji beogradske opštine Palilula, stanovnici su se Ini-cijativi A 11 požalili na to da, iako u neposrednoj blizini ima-ju ambulantu, u ambulanti ne postoji odeljenje pedijatrije.130 „Kada su deca bolesna, moramo da idemo čak u Padinsku skelu i da koristimo dva prevoza, a najgore je vikendom, kada autobusi ne voze često i mora dugo da se čeka“, objasnila je jedna stanovnica tog naselja. Autobuske linije koje prolaze u blizini tog naselja vikendom saobraćaju jednom u sat vre-mena. Udaljenost i saobraćajna izolovanost tog naselja, koje je izgrađeno radi zbrinjavanja lica iseljenih iz neformalnog naselja Belvil na Novom Beogradu, u znatnoj meri otežavaju pristup uslugama i pravima, uključujući i pristup zdravstve-noj zaštiti za decu.

Problem može predstavljati ne samo udaljenost zdravstve-nih ustanova nego i nepristupačnost naselja vozilima hitne pomoći. U naselju Čukarička šuma, dve osobe su Inicijativi A 11 rekle da vozila hitne pomoći ne ulaze u naselje zbog toga što ne postoji put i zbog blata.131 Početkom 2017. godine, ula-zak vozila hitne pomoći dodatno je bio otežan zbog barijera, odnosno drvenih stubova koji su postavljeni tako da spreče ulaz u naselje motornim vozilima.132 Sa sličnim teškoćama suočavali su se i stanovnici neformalnog romskog naselja pored same deponije u Vinči. Stanovnici tog naselja istakli su da je u maju 2018. godine jedini pristup naselju zatvo-ren, kada su radnici JKP „Gradska čistoća“ dodatno ojačali zemljani bedem koji je ranije podignut kako bi se napravila barijera između naselja i ulaska u krug same deponije. Po-

31

dizanjem tog bedema onemogućen je prilaz vozilima hitne pomoći. U tom trenutku, u naselju su živele četiri bebe, pet osoba teže narušenog zdravstvenog stanja i jedna trudnica sa invaliditetom.133

Zatvaranje ulaza u romsko naselje i izgradnja stanova za ugrožene romske porodice na izolovanim lokacijama uma-njuju izglede za uklanjanje nejednakosti u zdravstvenom sta-nju stanovništva i podriva nastojanja čiji je cilj da se olakša pristup zdravstvenoj zaštiti za ugrožene grupe. Dostupnost zdravstvenih usluga otežana je i seoskom stanovništvu. Zdravstvena usluga je oskudna, pokrivenost seoskog područ-ja zdravstvenim ustanovama je nezadovoljavajuća, a zdravlje mnogih žena na selu veoma je ugroženo. U posebno teškom položaju su pripadnice marginalizovanih grupa – Romkinje, starije žene, žene sa invaliditetom i nepismene žene.134

Jedan od problema sa kojima se građani susreću jeste i du-žina čekanja na zdravstvene preglede.135 Na osnovu člana 66 Pravilnika o načinu i postupku ostvarivanja prava iz obave-znog zdravstvenog osiguranja (dalje: PNPOPOZO), zdravstve-ne ustanove dužne su da zakažu specijalističko-konsultativne i dijagnostičke preglede za koje nije propisana lista čekanja najkasnije u roku od 30 dana. Zdravstvene usluge koje zdrav-stvena ustanova ne može da pruži u roku od 30 dana osigura-nici mogu da obave u drugoj (privatnoj) ustanovi, a troškove da refundiraju u filijali zdravstvenog osiguranja. Da bi ostva-rio pravo na refundaciju, neophodno je da zdravstvena usta-nova osiguraniku na lekarskom uputu upiše i pečatom overi datum zakazanog pregleda ili da mu izda pisanu potvrdu o nemogućnosti pružanja te usluge (tzv. PZ obrazac).136 Među-tim, u praksi, građani od zdravstvenih ustanova uglavnom ne mogu da dobiju pomenute dokaze, usled čega ne mogu ni da ostvare pravo na refundaciju troškova.137 Na osnovu PN-POPOZO, potvrde na PZ obrascu u zdravstvenim ustanovama mahom može da potpisuje jedna osoba (direktor zdravstve-ne ustanove, odnosno lice koje on ovlasti), a ukoliko su ta lica odsutna, pacijentima se otežava ili onemogućava pravo na refundaciju troškova zdravstvenih ustanova. Takođe, pro-

133 Intervju sa stanovnicima naselja Deponija Vinča od 28. maja 2018. godine.134 Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, Redovan godišnji izveštaj Poverenika za zaštitu ravnopravnosti za 2017. godinu.135 Videti, na primer, Beogradski centar za ljudska prava, Ljudska prava u Srbiji 2017, 348–34, dostupno na: http://www.bgcentar.org.rs/

bgcentar/wp-content/uploads/2018/03/Ljudska-prava-u-Srbiji-2017.pdf136 RFZO, Refundacija troškova zdravstvene zaštite na koju se čeka duže od 30 dana, dostupno na: https://www.rfzo.rs/index.php/osiguranal-

ica/refundacija137 Videti Narodni parlament, Dopis Ministarstvu zdravlja od 14. avgusta 2013. godine, dostupno na: http://www.parlament.org.rs/files/

Inicijativa-Pravilnik-prava-iz-zdravstvenog-osiguranja.pdf138 Skoro 60% građana obuhvaćenih istraživanjem Evropskog pokreta u Srbiji i Centra za evropske politike o zadovoljstvu uslugama

u primarnoj zdravstvenoj zaštiti, koje je sprovedeno u decembru 2018. godine, nije čulo za mogućnost da, kada javna zdravstvena ustanova ne može da pruži određenu zdravstvenu uslugu u roku od 30 dana, osigurana lica imaju pravo da tu uslugu obave u pri-vatnoj ustanovi uz refundaciju troškova. Videti Evropski pokret u Srbiji i Centar za evropske politike, Stavovi građana o zadovoljstvu javnim uslugama u primarnoj zdravstvenoj zaštiti – prikaz nalaza istraživanja, dostupno na: http://www.mojauprava.rs/wp-content/up-loads/2017/11/USAID-Zdravstvo-analiza-rezultata-FINAL.pdf, str. 8.

139 Za potpunu listu usluga za koje se formiraju liste čekanja videti čl. 64 Pravilnika o načinu i postupku ostvarivanja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja.

140 Danas, Lončar: Fond za lečenje dece postoji, ali ljudi ne znaju, dostupno na: https://www.danas.rs/drustvo/loncar-fond-za-lecenje-dece-postoji-ali-ljudi-ne-znaju/, 15. oktobar 2018.

141 Beogradski centar za ljudska prava, Izveštaj o stanju ljudskih prava u Srbiji 2017, Beograd, 2018, dostupno na: http://www.bgcentar.org.rs/bgcentar/wp-content/uploads/2018/03/Ljudska-prava-u-Srbiji-2017.pdf, str. 346.

142 Videti http://fond.gov.rs/. 143 Videti, na primer, izveštavanje o prikupljanju sredstava za lečenje mal. D. T. Raskrikavanje, Država leči mališane SMS porukama građa-

na, https://www.raskrikavanje.rs/page.php?id=258, 15. oktobar 2018. 144 Podršku deci kojoj je potrebno lečenje u inostranstvu pružaju fondacije „Podrži život“ i „Budi human“.145 Videti, na primer, Nova ekonomija, Lončar: Lečenje dece smo rešili sistemski, ali se ljudi ne prijavljuju, dostupno na: http://novaekonomi-

ja.rs/vesti/vesti-iz-zemlje/lon%C4%8Dar-le%C4%8Denje-dece-smo-re%C5%A1ili-sistemski-ali-se-ljudi-ne-prijavljuju, 15. oktobar 2018.146 NORBS, Okrugli sto „Retke bolesti – naredni koraci“, http://www.norbs.rs/aktivnosti/okrugli-sto-retke-bolesti-naredni-koraci/.

blem predstavlja to što građani nisu na odgovarajući način obavešteni o postojanju mogućnosti i uslovima za refundaci-ju troškova zdravstvenih usluga koje nisu mogle da im budu pružene u roku od 30 dana.138 Najzad, pomenuta mogućnost odnosi se samo na zdravstvene usluge za koje ne postoje tzv. liste čekanja.139 Usled toga, refundacija nije omogućena za usluge poput magnetne rezonance, za koju su i dalje primo-rani da ili čekaju dugo (neretko i duže od godinu dana) ili da sami snose troškove te skupe dijagnostičke metode.

MERE ZA LEČENJE DECEU INOSTRANSTVU IZA LEČENJE RETKIHBOLESTI

„Fond za lečenje dece postoji, ali ljudi ne znaju.“140

Dugogodišnji problem predstavlja lečenje pacijenata, naroči-to dece, kojima je neophodno lečenje u inostranstvu zbog ne-mogućnosti da im se obezbedi odgovarajući tretman u Srbi-ji.141 Iako se situacija poboljšala nakon osnivanja Budžetskog fonda za lečenje oboljenja, stanja ili povreda koje se ne mogu uspešno lečiti u Republici Srbiji142, imajući u vidu da se sred-stva za lečenje dece i u 2018. godini prikupljaju SMS-ovima143 i preko humanitarnih organizacija144, proizlazi da sredstva u Fondu ili nisu dovoljna ili se ne koriste dovoljno, zbog neja-sne procedure ili zbog toga što roditelji bolesne dece nisu čuli za Fond ili nisu upućeni na njega. Ministar zdravlja izja-vio je u septembru 2018. godine, povodom slučaja prikuplja-nja novca za lečenje četvorogodišnjeg D. T., da je lečenje dece sistemski rešeno, ali da još nije zaživelo u praksi. 145

Procenjuje se da je u Srbiji oko 450.000 osoba obolelih od retkih bolesti, a oko 75% retkih oboljenja pogađa decu.146 Je-

32

dan od problema je u tome što domaći zdravstveni sistem dijagnostiku, lekove i ostale vidove zdravstvene zaštite za osobe sa retkim bolestima zanemaruje kao skupe, nestan-dardne i relevantne samo za mali deo stanovništva.147 Veli-ki broj lekova nije moguće nabaviti o trošku RFZO148, a kao odgovor na to Ministarstvo zdravlja je u februaru 2018. go-dine najavilo usvajanje strategije o retkim bolestima.149 U de-cembru 2019. godine, najavljeni dokument usvojen je u vidu Programa za retke bolesti u Republici Srbiji za period 2020-2022. godine.150

DISKRIMINACIJA UOSTVARIVANJU PRAVA IZ ZDRAVSTVENE ZAŠTITEOd ukupnog broja pritužbi zbog diskriminacije podnetih Po-verenici za zaštitu ravnopravnosti u toku 2017. godine, 5,1% pritužbi odnosi se na diskriminaciju u oblasti zdravstvene za-štite. U toku 2018. godine, taj broj je porastao na 6,1% pritužbi koje su podnete zbog diskriminacije u toj oblasti.

Prema istraživanju koje su Evropski pokret u Srbiji i Centar za evropske politike sproveli u decembru 2016. godine, Romi, siromašni građani i nezaposleni percipirani su kao tri grupe koje teže dolaze do potrebnih zdravstvenih usluga u odnosu na obične građane (40% smatra da je tako sa siromašnim gra-đanima, 33% sa nezaposlenima i 30% sa Romima).151

Na diskriminaciju Roma u oblasti zdravstvene zaštite ukazuje se i u Posebnom izveštaju Zaštitnika građana o reproduktivnom zdravlju Romkinja, u kome se ističe da i dalje postoji diskri-minacija Romkinja u zdravstvenom sistemu, koja se naročito ogleda u načinu ophođenja zdravstvenih ustanova i zdravstve-nih radnika prema Romkinjama. U istom izveštaju ukazano je i na primer porodilišta u Nišu, u kome postoje dve romske sobe, to jest sobe u koje smeštaju samo porodilje Romkinje.152

Teškoće sa kojima se Romkinje suočavaju u oblasti zdravstvene zaštite ilustruje preporuka Zaštitnika građana u postupku po-krenutom po pritužbi G. B. protiv KBC Zemun 2015. godine.153

147 Nacionalno udruženje osoba obolelih od retkih bolesti, Diskriminacija osoba sa retkim bolestima, dostupno na: http://www.norbs.rs/diskriminacija-osoba-sa-retkim-bolestima/

148 Videti, na primer, Paragraf, Priprema se nacionalna strategija za retke bolesti, https://www.paragraf.rs/dnevne-vesti/200415/200415-vest5.html.

149 N1, Srbija priprema strategiju za lečenje retkih bolesti, http://rs.n1info.com/a366840/Lifestyle/Zdravlje/Srbija-priprema-strategi-ju-za-lecenje-retkih-bolesti.html.

150 Službeni glasnik RS, br. 86/2019151 Centar za evropske politike i Evropski pokret u Srbiji, Stavovi građana o zadovoljstvu javnim uslugama u primarnoj zdravstvenoj zaštiti

– prikaz nalaza istraživanja, dostupno na: http://www.zdravlje.gov.rs/downloads/2017/April/analiza.pdf, str. 6.152 Zaštitnik građana, Poseban izveštaj Zaštitnika građana o reproduktivnom zdravlju Romkinja sa preporukama, op. cit., 15. I u Posebnom

izveštaju Zaštitnika građana o sprovođenju Strategije socijalnog uključivanja Roma i Romkinja ukazuje se na postojanje visokog stepena predrasuda i diskriminatornih stavova prema romskoj zajednici i navode se primeri diskriminatornog postupanja prema Romima u zdravstvenim ustanovama. Videti Poseban izveštaj Zaštitnika građana o sprovođenju Strategije o socijalnom uključivanju Roma i Romkin-ja sa preporukama, op. cit., str. 54.

153 Zaštitnik građana, Preporuka 6-4-10/15, del. br. 416, od 9. januara 2015. godine, op. cit.154 Isto.155 Isto.156 Poseban izveštaj Zaštitnika građana o sprovođenju Strategije o socijalnom uključivanju Roma i Romkinja sa preporukama, op. cit., str. 54.157 Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, Redovan godišnji izveštaj Poverenika za zaštitu ravnopravnosti za 2017. godinu, Beograd, mart 2018.

godine, dostupno na: http://ravnopravnost-5bcf.kxcdn.com/wp-content/uploads/2018/03/RGI-2017_PZR_FINAL_14.3.2018-1.pdf, str. 45.158 Isto, str. 106.159 Biljana Janjić, Dragana Ćirić Milovanović, Ovde i zidovi imaju uši, svedočenja žena sa mentalnim invaliditetom o rodno zasnovanom

nasilju u rezidencijalnim ustanovama, Inicijativa za prava osoba sa mentalnim invaliditetom – MDRI – S, Beograd, avgust 2017, str.

U tom postupku, pored toga što je utvrđeno da je zdravstvena ustanova nezakonito pokušala da naplati troškove porođaja, uočeno je i diskriminatorno postupanje zaposlenih. Tokom zvaničnih razgovora s predstavnicima Zaštitnika građana, bol-ničko osoblje je iznosilo diskriminatorne tvrdnje o pripadnici-ma romske nacionalne manjine, poput „svi Romi prave proble-me, a ne samo ova porodica“, „Romi imaju sva prava“, i „Ko će nas da zaštiti od ovakvih pacijenata?“. Takođe, dok su govorili o pripadnicima romske nacionalne manjine, zaposleni u toj zdravstvenoj ustanovi koristili su termin „Cigani“.154

Diskriminatorni stavovi, nerazumevanje afirmativnih mera i nepoznavanje antidiskriminacionog okvira prisutno je i među predstavnicima Ministarstva zdravlja. Tako je, u služ-benom razgovoru s predstavnicima Zaštitnika građana, pred-stavnik Ministarstva zdravlja pokazao suštinsko nerazume-vanje afirmativnih mera i, u vezi sa statusom zdravstvenih medijatorki, istakao: „Mi uvodimo nekoga da po nacionalnoj osnovi radi. Pravimo diskriminaciju prema drugima.“155

Među glavnim nalazima istraživanja Zaštitnik građana u tom izveštaju ističe da „u zdravstvenim ustanovama i dalje postoji diskriminacija Romkinja. […] U Ministarstvu zdravlja postoji nerazumevanje specifičnog položaja Romkinja, razloga zbog kojih je potrebno unapređivati uslugu zdravstvene medija-torke i razlika između diskriminacije i afirmativnih mera.“

Tokom istraživanja sprovedenog 2019. godine za potrebe Po-sebnog izveštaja Zaštitnika građana o sprovođenju Strategija socijalnog uključivanja Roma i Romkinja, u domovima zdravlja zabeležene su diskriminatorne izjave o Romima, poput „Oni ne vole vodu“ i „Romi dolaze u dom zdravlja sa bebama koje su prekrivene blatom“.156

Istraživanje Poverenika za zaštitu ravnopravnosti o položaju starijih žena u Srbiji ukazuje na to da se starije žene susreću sa diskriminacijom prilikom korišćenja usluga hitne pomo-ći.157 Najviše starijih koji su izjavili da su diskriminisani to iskustvo doživelo je u ustanovama zdravstvenog sistema.158 Žene sa invaliditetom diskriminisane su u svim oblastima javnog i privatnog života i nailaze na prepreke, između osta-log, i u zdravstvenoj zaštiti.159

Diskriminatorni stavovi donedavno su se mogli naći i na zva-

33

ničnoj internet prezentaciji Doma zdravlja Zemun, gde se u rubrici „O nama“ kao okolnost koja posebno otežava rad te zdravstvene ustanove navodi „da je u Opštini Zemun naseljen veliki broj Roma“. Iako je taj sadržaj uklonjen sa sajta nakon što je Inicijativa A 11 podnela pritužbu Poverenici za zaštitu ravnopravnosti, činjenica da se takav tekst našao na sajtu zdravstvene ustanove ukazuje na neodgovarajući stav prema pripadnicima romske nacionalne manjine, koji ih može od-vratiti od korišćenja zdravstvene zaštite.

ZAKLJUČAKI pored određenog napretka u pogledu obezbeđivanja olak-šanog pristupa zdravstvenoj zaštiti, zdravstveno osiguranje ostaje nedostupno upravo onima koji su najosetljiviji, kao što su osobe bez dokumenata ili prebivališta, koje su skoro is-ključivo pripadnici romske nacionalne manjine. Pored oteža-nog pristupa zdravstvenom osiguranju, pripadnici osetljivih grupa suočavaju se i sa teškoćama kao što su diskriminacija i nesenzitivisanost ili nezakonito postupanje zaposlenih u zdravstvenim ustanovama. Izmene Zakona o zdravstvenom osiguranju i uvođenje sankcija za one građane i građanke koji propuste obavezne skrining preglede dodatno otežavaju pri-stup zdravstvenim uslugama siromašnim i već marginalizo-vanim građanima. Lečenje obolelih od bolesti za čije lečenje su potrebna veća finansijska izdvajanja još nije regulisano.

Kako bi se nejednakosti u zdravstvenom stanju umanjile i kako bi se obezbedio pristup zdravstvenoj zaštiti naročito ugroženim grupama, jedan od prvih preduslova je upravo obuhvat obaveznim zdravstvenim osiguranjem. U tom cilju, potrebno je i da se Zakon o ostvarivanju prava na zdravstve-nu zaštitu dece, trudnica i porodilja izmeni tako da izričito garantuje pravo na primarnu i specijalizovanu zdravstvenu zaštitu za svako dete, trudnicu i porodilju, uključujući i one koji ne poseduju dokumente. Sankcije za one koji propuste obavezne skrining preglede takođe treba ukinuti kako bi se omogućilo ostvarivanje prava na zdravstvenu zaštitu za sve.

8. Dostupno na: https://www.mdri-s.org/wp-content/uploads/2017/09/Ovde-i-zidovi-imaju-usi_za-sajt.pdf

35

STANOVANJE

„Jeftine stanove mogli bi da očekuju i prosvetari i lekari.“160

U oblasti stanovanja, kao ključna promena na nor-mativnom planu može se istaći usvajanje Zakona o stanovanju i održavanju zgrada161. To je krovni zakon čijim usvajanjem su prestali da važe Zakon o

stanovanju i Zakon o socijalnom stanovanju. Postupak dono-šenja tog zakona nije pratila široka javna rasprava o važnom pitanju kakvo je stanovanje, pa su pojedina rešenja, pokazalo se, i dovela do pogoršanja ionako teškog stanja u oblasti sta-novanja. Ipak, važno je istaći da je tim zakonom do određene mere obezbeđena bolja zaštita stanovnika neformalnih nase-lja, u onim postupcima u kojima se oni suočavaju s prinud-nim iseljenjima162. Zakonom je, u poglavlju pod nazivom „Ise-ljenje i preseljenje“, propisano da se iseljenja sprovode samo onda kada naselje nije moguće zadržati na postojećoj lokaci-ji. Pored toga, u slučajevima iseljenja, svim stanovnicima tih naselja koji ne poseduju drugu nepokretnost u svojini za sta-novanje i koji nemaju dovoljno sredstava za obezbeđivanje smeštaja obezbeđuje se pravo na preseljenje u odgovarajući smeštaj. Zakonom je propisan i postupak donošenja odluke o neophodnosti preseljenja, kojem prethode konsultacije sa stanovnicima pogođenim iseljenjem i niz drugih procedu-ralnih pravila. Ipak, ono što nedostaje jeste preciznije defini-sanje uslova za obezbeđivanje odgovarajućeg smeštaja, po-sebno sa aspekta pravne sigurnosti stanarskog statusa (engl. legal security of tenure), koji je centralni aspekt prava na ade-kvatno stanovanje iz čl. 11 Pakta.163 Dosadašnja praksa u spro-vođenju postupaka iseljenja i preseljenja neformalnih naselja je oskudna. Ipak, postupak iseljenja neformalnog naselja po-red deponije u Vinči, gde su stanovali sakupljači sekundarnih sirovina, pokazao je probleme u primeni propisa i njihovo

160 Novosti, Mihajlović: Jeftine stanove mogli bi da očekuju i prosvetari, dostupno na: https://bit.ly/2U4iBic 161 Službeni glasnik RS, br. 104/2016. 162 U pogledu prinudnih iseljenja, ovaj izveštaj prvenstveno analizira ona iseljenja koja prema Zakonu o stanovanju i održavanju zgrada

sprovode upravni organi. Zbog svojih specifičnosti i pristupa u ovom izveštaju, seljenja koja sprovode javni izvršitelji nisu predmet ove analize.

163 Komitet Ujedinjenih nacija za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Šesto zasedanje (1991), Opšti komentar br. 4: Pravo na odgov-arajuće stanovanje (član 11, stav 1 Pakta), paragraf 8a.

164 Komitet Ujedinjenih nacija za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Šesnaesto zasedanje (1997)1, Opšti komentar br. 7: Pravo na odgovarajuće stanovanje (član 11, stav 1 Pakta): Prinudno iseljenje, paragraf 15.

165 Intervjui sa stanovnicima neformalnog naselja pored deponije u Vinči koji su iseljeni, mart 2019. godine. 166 Inicijativa A 11 podnela je 25. marta 2019. godine Zaštitniku građana pritužbu tim povodom, a 18. aprila 2019. godine dobijeno je

obaveštenje da je Zaštitnik građana pokrenuo postupak kontrole zakonitosti i pravilnosti rada Gradske uprave grada Beograda. Do danas, taj postupak nije okončan.

167 Službeni glasnik RS, br. 41/2018 i 54/2019.

nepoštovanje. Ovo pre svega zbog toga što nisu sprovedene adekvatne konsultacije sa stanovnicima tog naselja, što je iseljenje sprovedeno tokom zime164, kao i zbog činjenice da nisu svi stanovnici tog naselja dobili pravo na odgovarajući smeštaj, a oni koji su ostvarili to pravo useljeni su u stanove s nerešenim dugovanjima za električnu energiju i bez znanja o visini zakupa i ostalih troškova stanovanja.165 Pored toga, stanovnici tog naselja nisu zaključili ni ugovore o zakupu sa Gradskom upravom grada Beograda, pa njihovo stanovanje u smeštaju koji im je obezbeđen nije regulisano.166

NEODREĐIVANJEPRIORITETA ZAREŠAVANJE STAMBENIHPOTREBA Članom 136, stav 2, propisano je da se Nacionalna stambena strategija donosi u roku od 12 meseci od stupanja na snagu novog Zakona o stanovanju i održavanju zgrada. U trenut-ku objavljivanja ovog izveštaja, više od dve godine od isteka roka za donošenje tog dokumenta kojim se postavljaju pri-oriteti u rešavanju stambenih potreba građana, ta strategija nije usvojena. U međuvremenu, drugim odlukama u oblasti stanovanja, ulažu se znatni resursi za rešavanje stambenih potreba nekih kategorija građana. Tako su Zakonom o po-sebnim uslovima za realizaciju projekta izgradnje stanova za pripadnike snaga bezbednosti167 propisani posebni uslovi pod kojima pripadnici Ministarstva odbrane, Vojske Srbije,

36

Ministarstva unutrašnjih poslova, Bezbednosno-informativ-ne agencije i Ministarstva pravde – Uprave za izvršenje kri-vičnih sankcija, kao i raniji pripadnici snaga bezbednosti koji su pravo na penziju stekli u jednom od tih državnih organa po povlašćenim cenama mogu kupiti stanove. Tim zakonom propisano je da je povoljna stanogradnja opšti interes od zna-čaja za jačanje Sistema nacionalne bezbednosti Republike Sr-bije. U obrazloženju Zakona propisano je da će za njegovu realizaciju biti izdvojeno nešto više od 64.000.000 evra. Iako je nesporno da i pojedini pripadnici snaga bezbednosti ima-ju stambene potrebe, ključno pitanje u ovom slučaju odnosi se na to na koji način se ulažu raspoloživi resursi i kako se postavljaju prioriteti u oblasti stanovanja. To je, u uslovima ograničenih resursa za progresivnu realizaciju ekonomskih i socijalnih prava, presudno pitanje u vezi s primenom čla-na 2 Pakta. Izdvajanje jedne grupe zaposlenih u javnoj up-ravi u povoljniji položaj u odnosu na sve druge kategorije stanovništva, od nezaposlenih, izbeglica i raseljenih lica, be-skućnika, Roma koji stanuju u neformalnim naseljima, bez struje, vode i osnovnih insfrastrukturnih servisa, do drugih siromašnih i ugroženih kategorija stanovništva, u uslovima ograničenih resursa i činjenice da se u jeftinu stanogradnju za ostale kategorije nedovoljno ulaže, pokazuje potpuno od-sustvo strateškog promišljanja načina na koji država može da sprovede obaveze koje ima prema članu 11 Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima. Usled toga, posebno je značajno istaći navode iz izveštaja Speci-jalne izvestiteljke Ujedinjenih nacija za pravo na adekvatno stanovanje, koji su istaknuti u izveštaju objavljenom nakon posete Srbiji. U tom izveštaju, koji daje pregled stanja u obla-sti stanovanja i preporuke za rešavanje identifikovanih pro-blema, Specijalna izvestiteljka je istakla da „propuštanje da se pozabavi vezom između niskih primanja, nezaposlenošću i hroničnim nedostatkom stambenih politika može dovesti do stambene krize dalekosežnih posledica“.168

PRIUŠTIVOSTSTANOVANJA Prema poslednjim podacima, objavljenim u decembru 2019. godine, 66% domaćinstava u Srbiji procenjuje da je finansijski opterećeno ukupnim troškovima stanovanja.169 Posebno su ugrožena ona domaćinstva koja imaju prihode niže od proseč-nih, a ni lica koja stanuju u socijalnim stanovima nisu pošteđena visokih troškova za stanovanje. Tako je, primera radi, u najve-ćem naselju u kom su izgrađeni stanovi namenjeni socijalnom stanovanju u Beogradu, u naselju Kamendin, veliki broj porodi-ca suočen s toliko visokim troškovima zakupa i drugih dažbina koje naplaćuje Infostan da im je Grad Beograd otkazao ugovore o zakupu. Prema nezavisnim procenama, najmanje osamde-setak domaćinstava u stalnom je strahu od prinudnih iseljenja usled previsokih troškova stanovanja u socijalnim stanovima.

Vladislav stanuje u socijalnom stanu u naselju Kamendin od 2003. godine. On je zbog niske penzije i visokih troškova

168 Specijalna izvestiteljka Ujedinjenih nacija za pravo na adekvatno stanovanje, Izveštaj iz misije u Srbiji i Kosovu, 26. februar 2016. go-dine, UN doc. broj A/HRC/31/54/Add.2, paragraf 53.

169 Eurostat, Financial burden of the total housing cost - EU-SILC survey, dostupno na: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=ilc_mded04&lang=en

170 Službeni list Grada Beograda, br. 19/95, 13/96, 22/98, 10/99, 14/99, 21/99, 9/2000, 21/2000, 14/2001, 19/2001, 26/2001, 1/2002, 11/2002, 29/2002, 2/2003, 17/2003, 33/2003, 1/2004, 12/2004, 38/2004, 15/2005, 27/2005, 27/2006, 9/2007, 39/2007, 41/2007, 42/2008, 31/2009, 1/2010, 25/2010, 39/2010, 5/2012, 41/2012, 67/2012, 33/2013, 78/2013, 27/2014, 36/2014, 41/2014, 104/2014, 38/2015, 67/2016, 135/2016, 108/2017, 131/2018 i 131/2019.

stanovanja u jednom trenutku prestao redovno da izmiru-je račune koje dostavlja Infostan. Usled toga, otkazan mu je ugovor o zakupu, ali je u međuvremenu zaključen dru-gi, tako da on u trenutku objavljivanja ovog izveštaja, za razliku od većine drugih stanovnika koji imaju probleme s redovnim izmirivanjem računa, još ima valjan pravni osnov stanovanja u socijalnom stanu u kom živi sa svojom porodicom. Vladislav je teško bolestan i boluje od nekoliko hroničnih bolesti. Zbog dugovanja koja ima, protiv njega su pokrenuti izvršni postupci, pa dve trećine njegove penzije odlazi na namirenje dugovanja u izvršnom postupku. U ja-nuaru 2019. godine, njegov stan je izgoreo i zbog toga je is-ključena električna energija. On sad ne može da se priključi na električnu energiju jer je, prema proceduri koju Elektro-distribucija Beograd primenjuje, ponovno uključenje na električnu energiju moguće samo onda kad vlasnik stana (Grad Beograd) da saglasnost za to. U međuvremenu, Vla-dislav ne može ni da ostvari popust za račune Infostana jer se oni, prema Interventnim merama zaštite najugroženijih građana170, odobravaju samo onim korisnicima koji redov-no izmiruju svoje račune. Zbog svega toga, Vladislavljeva mesečna primanja su XX, a on za račune mora da izdvoji XX dinara.

DISKRIMINACIJA ROMAU OBEZBEĐIVANJUSOCIJALNIH STANOVA U OVČI Leta 2018. godine, u Beogradu, u naselju Ovča otpočeli su protesti protiv gradnje stanova za 22 romske porodice koje su ukupno imale 102 člana. Ti socijalni stanovi planirani su za gradnju u okviru projekta „Sagradimo dom zajedno“, koji je podržala Evropska unija, a kojim je predviđeno rešava-nje stambenih potreba Roma i Romkinja koji su prethodno prinudno iseljeni iz neformalnog naselja Belvil na Novom Beogradu. Kako je projekat bio pri kraju, zgrada sa socijal-nim stanovima za 22 romske porodice bila je poslednja za gradnju. Tada su, saznavši da se planira izgradnja objekata za Rome, lokalne zajednice Rumuna organizovale proteste i uputile protestna pisma različitim organizacijama i drža-vanim organima. U tom pismu, između ostalog, navedeno je da bi doseljavanje Roma „poremetilo suživot stanovnika“ tog naselja, kao i da se doseljavanjem 102 Roma i Romkinja nasilno menja nacionalna struktura u sredini u kojoj žive nacionalne manjine, kako je propisano u čl. 78 Ustava, koji propisuje zabranu nasilne asimilacije. Usled protesta, Grad Beograd je odustao od gradnje tih stanova, a Romi koji su prethodno podneli prijave na konkurs za dodelu socijalnih stanova u tom naselju i kasnije dobili i odluke o dodeljivanju socijalnih stanova ostali su bez mogućnosti da na taj način reše svoje stambeno pitanje. Te romske porodice ostale su da

37

žive u kontejnerskim naseljima u Beogradu, dok je manji deo njih prihvatio da im se stambene potrebe unaprede kupovi-nom kuće sa okućnicom u nekom od sela u Srbiji.

POREZ NA SIROMAŠTVO Izmenama Zakona o porezima na imovinu171, u julu 2014. godine uveden je takozvani porez na siromaštvo – porez na imovinu koji plaćaju zakupci socijalnih stanova i stano-va namenjenih izbeglicama i raseljenim licima. Kako je reč o porezu koji je nametnut tim kategorijama građana koji su već posebno socijalno i stambeno ugroženi i koji su upravo iz tog razloga i ostvarili pravo na zakup predmetnih stanova, pitanje ustavnosti tog zakonskog rešenja i njegove pravično-sti postavljeno je ubrzo po njegovom usvajanju. Iako je od usvajanja tog zakona ukazivano na neustavnost rešenja koja se njime uvode, u maju 2015. godine podneta je i inicijativa za ocenu ustavnosti pomenutog zakonskog rešenja.172 Do dana objavljivanja ovog izveštaja, Ustavni sud nije doneo odluku po toj inicijativi.

Uprkos tome, stotine izbeglica, raseljenih lica i korisnika so-cijalnih stanova prinuđene su da plaćaju godišnji porez na imovinu jer se njihovo pravo zakupa tih stanova, u koje su useljeni radi rešavanja stambenih potreba koje imaju, smatra imovinskim pravom. Pored toga, takvo rešenje u suprotnosti je i sa obavezama koje država ima prema čl. 11 Pakta, gde se kao jedan od ključnih uslova koje stanovanje mora da ispu-ni navodi njegova priuštivost.173 U svojoj poslednjoj misiji u Srbiji, Specijalna izvestiteljka Ujedinjenih nacija za pravo na stanovanje navela je pitanje priuštivosti stanovanja za ona domaćinstva koja imaju prihode ispod proseka kao jedno od ključnih pitanja u toj oblasti.174 Istovremeno, ona je preporu-čila Republici Srbiji da ukine taj porez i da uspostavi sistem subvencija za stanovanje kako bi se obezbedilo da niko ne po-stane beskućnik usled dugovanja koje ima zbog stanovanja.175 Izbeglice iz bivših jugoslovenskih republika suočavaju se s dodatnim problemom u pogledu tog pitanja. Naime, pored činjenice da su suočeni s plaćanjem tog poreza, oni ne mogu ni da ostvare pravo na poreski kredit, odnosno umanjenje poreza na imovinu na nepokretnosti u kojoj žive. Ovo sto-ga što nadležno Ministarstvo finansija svojim obavezujućim mišljenjem upravama javnih prihoda tumači čl. 13 Zakona o porezima na imovinu na taj način da druge dokaze o stanova-nju u objektu koji je predmet oporezivanja ne prihvata. Jedini „validan“ dokaz u slučaju da izbeglice pokušaju ostvariti pra-vo na umanjenje poreza na imovinu u tim slučajevima jeste da prilože prijavu prebivališta. Mnogi od njih prijavu prebi-vališta ne mogu pribaviti jer nemaju prebivalište u Republici Srbiji, već samo boravište, a njihova lična dokumenta reguli-sana su Zakonom o izbeglicama. Prema čl. 18 Zakona o izbe-glicama, status izbeglice ta lica gube rešenjem Komesarijata za izbeglice i migracije u slučajevima kada steknu državljan-stvo Republike Srbije i pokrenu postupak prijave prebivališta

171 Službeni glasnik RS, br. 26/2001, 42/2002 – Odluka Saveznog ustavnog suda, 80/2002, 80/2002 – drugi zakon, 135/2004, 61/2007, 5/2009, 101/2010, 24/2011, 78/2011, 57/2012 – Odluka Ustavnog suda Srbije, 47/2013, 68/2014 – drugi zakon i 95/2018.

172 Inicijativu za ocenu ustavnosti podneo je Komitet pravnika za ljudska prava – YUCOM. Više informacija: http://www.yucom.org.rs/podneta-inicijativa-za-ocenu-ustavnosti-odredbe-zakona-o-porezi-ma-na-imovinu-koji-uvodi-porez-na-siromastvo/

173 Komitet Ujedinjenih nacija za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Šesto zasedanje (1991), Opšti komentar br. 4: Pravo na odgov-arajuće stanovanje (član 11, stav 1 Pakta), paragraf 8c.

174 Specijalna izvestiteljka Ujedinjenih nacija za pravo na adekvatno stanovanje, Izveštaj iz misije u Srbiji i Kosovu, 26. februar 2016. go-dine, UN doc. broj A/HRC/31/54/Add.2, paragrafi 33–37.

175 Isto, paragraf 100 (c). 176 Rešenje Ustavnog suda Už – 2102/2018 od 11. septembra 2019. godine.

u Republici Srbiji. Usled toga, izbeglice iz bivših jugosloven-skih republika mogu da biraju – ili da se odreknu prava na poreski kredit ili da izgube pravo na stanovanje u stanovima namenjenim izbeglicama.

Mirko je izbeglica iz Hrvatske i on je na konkursu za reša-vanje stambenih potreba izbeglica ostvario pravo na sme-štaj u stanu koji je izgrađen za tu namenu u jednom gradu u Srbiji. Posle određenog vremena, dobio je rešenje o porezu na imovinu koje mu je izdala Uprava javnih prihoda. Na-kon žalbe drugostepenom organu, Mirko je uputio i tužbu Upravnom sudu. Sva ta tela potvrđivala su prethodno zau-zet stav da je on dužan da plati porez na imovinu u punom iznosu. Nakon ustavne žalbe, u kojoj je istakao da je time prekršeno njegovo pravo iz čl. 6 i 14 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i čl. 1 Pro-tokola 1 i čl. 1 Protokola 12, Ustavni sud je odbacio njegovu ustavnu žalbu, smatrajući da se radi o takozvanom baga-telnom slučaju. Ustavni sud je to uradio smatrajući da su „navodi i razlozi ustavne žalbe takve prirode da ne ukazuju na to da je podnosilac ustavne žalbe donošenjem osporene presude pretrpeo značajniji novčani gubitak“.176

Probleme s kojima se Mirko suočava u pogledu nepriuštivog stanovanja u stanovima namenjenim onima koji su slabijeg imovnog stanja ili posebno ugroženi, kao što su izbeglice i raseljena lica, dele stotine domaćinstava u Srbiji. Rešenje nji-hovih problema nije na vidiku.

ZAKLJUČAK Imajući u vidu trenutno stanje u oblasti stanovanja, kao i vi-šedecenijsku stambenu krizu koja postoji u Srbiji, činjenica je da se rešavanju nagomilanih problema u ovoj oblasti mora pristupiti hitno i sa posebnom pažnjom prema onima koji su najviše stambeno ugroženi. Kako ovo godinama izostaje, a u međuvremenu se određenim zakonskim rešenjima i pogor-šava položaj onih koji su najsiromašniji i najviše stambeno ugroženi, ne može se očekivati da će u skorije vreme doći do promene dominantnog pristupa pravu na stanovanje. Ono što posebno zabrinjava u ovoj situaciji jeste činjenica da bi se postavljanjem adekvatnih prioriteta i uz postojeće finan-sijske i druge resurse mogla rešiti brojna pitanja koja građa-nima otežavaju ostvarivanje prava na adekvatno stanovanje.

38

ZAVRŠNA ZAPAŽANJA

Pitanja na koja ukazujemo u izveštaju ilustracija su ne samo kršenja obaveza koje Republika Srbija ima prema Međunarodnom paktu o ekonomskim, soci-jalnim i kulturnim pravima već i odsustva perspekti-

ve onih koji su najugroženiji u postupcima koji se tiču dono-šenja propisa ili javnih politika. Iako je i ranije bilo situacija u kojima se najugroženiji propisima stavljaju u dodatno po-dređen položaj, merama štednje koje su uvedene od 2012. godine ta tendencija dodatno se nastavila. Podsećanja radi, nijedan propis ni izmena javne politike na koje ukazujemo u ovom izveštaju nisu doneti posle procene njihovog uticaja na ostvarivanje ekonomskih i socijalnih prava – ne samo najsi-romašnijih i najugroženijih građana već i svih ostalih. Usled toga, a u nedostatku perspektive u kojoj su ekonomska i soci-jalna prava (makar jednako) važna kao i druga prava iz korpu-sa ljudskih prava, posledice do kojih su dovele mere štednje katastrofalne su. One su podsetnik da je neophodno hitno pristupiti izmeni propisa o čijoj primeni izveštavamo, ali i još važnije – radikalnom zaokretu ka poštovanju ekonomskih i socijalnih prava, pre svega onih obaveza koje se odnose na maksimalnu upotrebu raspoloživih resursa radi progresiv-nog ostvarivanja ekonomskih i socijalnih prava svih građana. Taj zaokret mora se učiniti na brojnim nivoima – od infor-misanja građana da su njihova ekonomska i socijalna prava prekršena i na koji način im se sve krše, preko dodatnog ra-zvijanja kapaciteta upravnih organa, sudstva i nezavisnih tela za zaštitu ljudskih prava. Konačno, do neophodne promene doći će i onda kada se procesi koji se tiču mera ekonomske politike i budžetiranja povežu sa obavezama koje država ima prema Paktu o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima.

U nedostatku efikasnih pravnih sredstava za zaštitu tih prava, građani koji su žrtve povreda tih prava, a oni se broje deseti-nama, ako ne i stotinama hiljada, ostaju uskraćeni za zaštitu, čime i oni sami postaju građani drugog reda, baš kao što se i ekonomska i socijalna prava u Republici Srbiji smatraju pra-vima drugog reda.

39

SADRŽAJ

UVOD 4

PREDUSLOVI ZA OSTVARIVANJE EKONOMSKIH I SOCIJALNIH PRAVA 6

Sistem zaštite ekonomskih socijalnih i kulturnih prava 7

Inicijativa za potpisivanje i ratifikaciju opcionog protokola uz međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima 7

Direktna primena međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima 8

KRITERIJUMI ZA PROCENU USKLAĐENOSTI MERA ŠTEDNJE SA OBAVEZAMA DRŽAVE PREMA MEĐUNARODNOM PAKTU O EKONOMSKIM, SOCIJALNIM I KULTURNIM PRAVIMA 10

SOCIJALNA ZAŠTITA I PENZIJSKO OSIGURANJE 13

Netransparentan proces izrade i nedostaci Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o socijalnoj zaštiti 13

Zakon o finansijskoj podršci porodicama sa decom i Zakon O izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom 15

Uredba o merama socijalne uključenosti korisnika novčane socijalne pomoći 17

Primena Uredbe o merama socijalne uključenosti korisnika novčane socijalne pomoći u praksi 17

Prepreke u ostvarivanju prava na materijalnu podršku 18

Vremenski ograničena novčana socijalna pomoć i propuštena zarada 18

Obaveza podnošenja tužbe za izdržavanje za korisnike novčane socijalne pomoći koji imaju pravo na izdržavanje 20

Teškoće u vezi s prijavom prebivališta 20

Kršenje principa dobre uprave 21

predugo trajanje postupaka 22

„Dve hiljade za gospođu“ – Proizvoljno odlučivanje o pravima iz socijalne zaštite 22

40

Smanjenje penzija – arbitrarno, nezakonito i bez valjanog pravnog osnova 23

Zaključak 23

ZDRAVSTVENA ZAŠTITA 25

PRAVO NA ZDRAVSTVENU ZAŠTITU I ZDRAVSTVENO OSIGURANJE ZA DECU, TRUDNICE I PORODILJE 26

Naplaćivanje troškova porođaja i lečenja 27

Naplaćivanje troškova porođaja 27

Naplaćivanje troškova lečenja 27

Lečenje pacijenata koji imaju multiplu sklerozu 28

Pravo na zdravstveno osiguranje za Rome bez prebivališta, odnosno boravišta 28

Odjava sa zdravstvenog osiguranja i pregledi van mesta matične filijale 29

Kvalitet i pristupačnost zdravstvenih usluga 30

Mere za lečenje dece u inostranstvu i za lečenje retkih bolesti 31

Diskriminacija u ostvarivanju prava iz zdravstvene zaštite 32

Zaključak 33

STANOVANJE 35

Neodređivanje prioriteta za rešavanje stambenih potreba 35

Priuštivost stanovanja 36

Diskriminacija Roma u obezbeđivanju socijalnih stanova u Ovči 36

Porez na siromaštvo 37

Zaključak 37

ZAVRŠNA ZAPAŽANJA 38

41

Documents

PRAVA DRUGOG REDA...6 Prema poslednjim podacima, u Republici Srbiji oko pola milio-na građana nije u mogućnosti da zadovolji minimalne egzisten-cijalne potrebe, te tako 7,1% stanovnika