ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA

- Suport de curs -

ANCA MOT, asist. dr.

BUCUREŞTI

CUPRINS

I. Informaţii generale................................................................................................................3

Modulul 1 – CURS INTRODUCTIV........................................................................................................7

Modulul 2 – SPECIFICITATEA FUNCTIEI PUBLICE....................................................................11

Modulul 3 – VIZIUNEA ASUPRA FUNCTIEI PUBLICE : ORIGINI, ISTORIC, TENDINTE

ACTUALE

18

Modulul 4 – MODELE TEORETICE ALE RAPORTULUI ADMINISTRATIE / POLITICA.......27

Modulul 5 – POLITICIENI SI BIROCRATI........................................................................................38

Modulele 6 – INSTITUTII POLITICE....................................................................................................50

Modulul 8 – MODELE EMIRICE DE ORGANIZARE A RAPORTULUI ADMINISTRATIE

/POLITICA.................................................................................................................................................89

Modulul 9 – INALTA DIRECTIE...........................................................................................................96

Modulul 10 – BIROCRATIE, GRUPURI DE INTERESE, PARTIDE POLITICE.........................101

I. Informaţii generale

Date de identificare a cursuluiDate de contact ale titularului de curs:

Nume: Anca MotE-mail: ancamot1@yahoo.frConsultaţii: flexibil

Date de identificare curs şi contact tutori:

Politica si administratie publica

Curs optional

Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite Pentru intelegerea conceptelor si analizelor prezentate in acest curs nu sint necesare cunostinte

anterioare de specialitate.

Descrierea cursului (obiective): Aprofundarea reflectiei asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica

in societatile occidentale Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei politica / administratie Studiul comparat al diferitelor modele empirice ale raportului administratie / politica Analiza principalelor institutii politice (Stat, sisteme si regimuri politice, sisteme de partid) Analiza diferitelor aspecte ale legaturii dintre politica si administratie (analiza sociologica comparata

a politicienilor / birocratilor ; birocratia si partidele politice, administratia si grupurile de interese)

Organizarea temelor în cadrul cursului Cursul este organizat pe următoarele module :

3

Modulul 1: Curs introductiv. Continutul si obiectivele cursuluiClarificari conceptualeDimensiunea politica a administratiei

Modulul 2: Specificitatea functiei publice Conceptul de birocratieAgentii functiei publice

Legitimitatea birocratica Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs politizare

Modulul 3: Viziunea functiei publice : origini, istoric, tendinte actuale

Modulul 4: Modele fundamentale de administratie si modele teoretice ale raportului administratie/ politica. Analize comparate ale raportului administratie / politica

Modulul 5: Policiticieni si birocrati. Similitudini si diferente : modele de contact, origini sociale,modele de cariera si atitudini politice

Modulul 6: Institutiii politiceStatRegim politicSistem partizanModuri de scrutin

Modulul 7: Modele empirice de organizare a raporturilor dintre politica si administratieModelul americanModelul de WhitehallModelul FrancezModelul german

Modulul 8 : Politica si administratie in procesul de policy-making Modulul 9 : Inalta directie

Modulul 10 : Birocratie, grupuri de interes, partide politice

Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs Cursul se desfasoara dupa formula magistrala.

4

Cursul magistral va fi completat cu discutii si prezentarea anumitor teme complementare in timpul seminariilor si care fac parte integranta din materia de studiu.

Studentii au libertatea de a-şi organiza in mod independent, fără constrângeri, modalitatea şi timpul de parcurgere a cursului cu condiţia respectării exigentelor institutiei si disciplinei

Materiale bibliografice obligatorii Suportul de curs este obligatoriu si suficient pentru susţinerea examenului, insa studentii sint

incurajati sa aprofundeze cunostintele prin studierea unor materiale complementare

Materiale şi instrumente necesare pentru curs Materiale folosite în cadrul procesului educaţional specific disciplinei (toate sunt asigurate de

facultate) staţie sonorizare (pentru curs), după caz suport de curs

Pentru parcurgerea modulelor cursului studentul are nevoie de un computer conectat la internet pentru accesarea cursurilor on-line şi pentru acces la clasa virtuală.

Politica de evaluare şi notare. Studentii vor fi evaluati pe baza unui examen final, prin examinare scrisa Examenul reprezinta 90% din, 10% se acorda din oficiu.

Elemente de deontologie academică Conform art. 22 din Regulamentul privind activitatea profesională a studenţilor aprobat prin

Decizia Senatului SNSPA nr. 133 din 16 octombrie 2007 – Frauda la examen se sancţionează cu eliminarea din examen. Recidivarea în fraudă se pedepseşte cu exmatricularea. Titularul sau comisia de examen întocmeşte, pe loc, un proces verbal de constatare a fraudei, pe care îl înaintează conducerii facultăţii/departamentului. În catalogul de examen se specifică, în dreptul numelui studentului, cuvântul “fraudă”. Exmatricularea se face de către Rectorul S.N.S.P.A., la propunerea Biroului Consiliului facultăţii/departamentului.

Se va avea în vedere în acest sens şi Codul Etic al SNSPA aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. 133 din 16 octombrie 2007.

Studenţi cu dizabilităţi În cazul în care printre studenţii înscrişi pentru urmarea acestui curs se află şi persoane cu

dizabilităţi se vor organiza şi susţine verificări pe parcursul semestrului şi examenul final în condiţii speciale (sală, o persoană desemnată care să transcrie după dictare sau, daca este posibil, sa înregistreze rezolvarea subiectelor).

Comunicarea cu studenţii cu dizabilităţi se va putea realiza prin intermediul clasei virtuale dar şi e-mailului

Strategii de studiu recomandate Pentru insusirea minimala a continutului cursului studentul va avea nevoie de aprox. 50 de ore la care se adăuga 10 ore de documentare în bibliotecă pentru activităţile de verificare şi 10 ore pentru pregătirea examinării finale. Studentul trebuie să aibă capacitatea de gândire analitică şi critică, abilitatea de a se angaja într-un

proces de învăţare independent, precum şi abilităţi de a identifica, evalua şi folosi informaţiile relevante în mod potrivit.

5

6

II Suport de curs la disciplinaPOLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA

Modulul 1 – Curs introductiv. Continutul si obiectivele cursului. Clarificari conceptuale. Dimensiunea politica a administratiei

Continutul si obiectivele cursului Doua principii regleaza relatiile dintre lumea administrativa si lumea politica : principiul separarii si cel al subordonarii. Astfel, politica si administratia sint doua domenii distincte de activitate, fiecare avind propria sa logica : functiile lor, diferite prin natura (decizie vs executie) sint realizate de catre doua tipuri de agenti (alesi vs functionari) inserati in 2 tipuri de organizatii (sistem birocratic vs sistem reprezentativ) si a caror autoritate se bazeaza pe principii diferite de legitimitate (democratica vs mediatizata). In acelasi timp, datorita principiului democratic, relatia administratiei cu politica este o relatie de dependenta (subordonare). Cu toate acestea, daca teoretic birocratia se estompeaza in spatele alesilor si nu dispune decit de o legitimitate mediata, in practica, autoritatea ei o determina sa intretina si sa apere valori specifice. Constitutind un ansamblu profesional relativ coerent si omogen, numit pe baza criteriilor legate de merit si pe competenta tehnica si bucurindu-se in general de permanenta si de securitatea locului d emunca, birocratia are tendinta sa-si dezvolte propria sa autoritate. Apare astfel ca legaturile dintre adminsitratie si puterea politica nu sint atit de transate, arbitrare si reductoare cum analizele teoretice le prezinta. Trebuie astfel sa ne punem intrebari cit priveste adevarata natura a raportului dintre sfera administrativa si lumea politica si sa analizam devierile de la dogma traditionala si a relatiei de dependenta care ia forma unei duble miscari, adica a politizarii birocratiei si a functionarizarii politicului Astfel, obiectivul principal al cursului este sa aprofundam reflectia asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale (in principal). Mai concret, cursul va fi centrat pe temele urmatoare :

Analiza demersurilor clasice ale dihotomiei A/P Studiu comparat al diferitelor modele empirice ale raportului A/P Analiza principalelelor institutii politice Analiza diferitelor dimensiuni ale legaturii A/P (birocratia si partide politice, administratia si

puterea legislativa, analiza soicologica comparata a birocratilor / politicieni, birocratie reprezentativa, etc).

Administratie si politica Adesea opunem politica si administratia, sau, altfel spus politica si tehnica. Distinctia poate fi utila din punct de vedere analitic, dar ea nu poate surprinde faptul ca intre administratie si politica exista numeroase puncte de contact si interdependente. Administratia este in centrul anumitor controverse ideologice, ea are o dimensiune politica (este obiect al discursului politic) si este in mod necesar influentata de sfera politica (regim, sistem politic). Presiunea fortelor politice se exercita la toate nivelurile serviciilor publice. Si aceasta se accentueaza datorita participarii crescute a functionarilor publici la viata politica si datorita multiplicarii grupurilor care sint in contact cu administratia, concomitent cu cresterea influentei tehnicienilor.

Dimensiunea politica a administratiei

Doctrina neutralitatii politice a administratiei – care sintetizeaza esenta raporturilor dintre politica si administratie - sugereaza faptul ca alesii sint singurii care decid in timp ce functionarii le acorda asistenta si supravegheaza executia conform deciziilor luate.

7

Alesii evita sa politizeze administratia si aceasta, in schimb, se limiteaza la rolul sau de executant fidel. Administratia este subordonata puterii politice dar este distincta de aceasta. Deci, administratia este neutra in raport cu politicul. Or, in realitate, lucrurile se petrec diferit: administratia publica comporta o dimensiune politica si in practica, niciunul din aspectele ei nu poate face abstractie de aceasta dimensiune. Astfel, doctrina neutralitatii politice a administratiei nu este universala nici in timp nici in spatiu. In realitate, ea este rezultatul unei conceptii precise asupra politicului si a Statului : este vorba de ideologia liberala. Liberalismul politic este o filozofie care urmareste echilibrul intre coeziunea sociala si libertatea individuala. Acest echilibru trebuie sa se bazeze pe un dispozitiv institutional de puteri si contra-puteri, printre care partajarea puterilor intre executiv si legislativ, independenta tribunalelor, libertatea presei si drepturile cetatenilor care sint inscrise in Constitutie. Administratia, independenta fata de luptele politice, se plaseaza totusi in interiorul acestui angrenaj institutional. Protejata de variatiile puterii, administratia asigura continuitatea realizarii treburilor publice. Ea ofera garantia independentei cit priveste arbirariul politic. O functie publica oferita tuturor, supusa criteriilor de competenta si nu partizane este conditia unei recrutari de calitate si garantia eficacitatii. Aceasta doctrina a neutralitatii este, in masura diferita, baza legitimitaii administratiei. In teorie ne referim la ea, dar in practica ne indepartam, mai mult sau mai putin, de ea. Neutralitatea fixeaza limitele influentei alesilor asupra functionarilor. In principiu, este exclus ca motivele partizane (de exemplu adeziunea la un partid) sa fie o conditie de angajare. In concluzie, neutralitatea administratiei este o conceptie, o viziune politica a Statului si servicului public. Si, in masura in care politicul defineste puterea in sens larg, administratia este in sine un fenomen politic pentru ca ea este un domeniu, o zona a relatiilor de putere. Functionarii sint indivizi care au interese si urmaresc realizarea preferintelor si idealurilor lor. In acest scop ei utilizeaza pirghiile de influenta de care dispun. Astfel, desi administratiile sint neutre din punct de vedere teoretic, ele se caracterizeaza prin existenta in cadrul lor a unor relatii de putere: in cadrul structurilor sau proceselor administrative, al finantelor publice sau al gestiunii personalului, al regulilor birocratice, al tehnocratiei si controlului institutional, sau al deschiderii fata de public si al influentei ideologiilor. Sa vedem in primul rind cum se manifesta raporturile de putere la nivelul proceselor: decizia nu este o reflectare pura a exigentelor politice (ale politicului) pentru ca acestea sint in parte rezultatul proceselor administrative. De aici deriva importanta strategica a relatiilor de autoritate si de responsabilitate, a retelelor de comunicare, a mecanismelor de coordonare si a nomenclaturii sarcinilor si a altor proceduri de functionare. La nivelul structurilor: ministerele amenajeaza aceste relatii sub presiunea multiplelor retele de influenta si nu urmind in mod fidel criteriile de gestiune stabilite. Alegerea intre structurile centralizate si descentralizare pune in functiune echilibrul de putere dintre unitatile de baza si autoritatea de tutela. La nivelul finantelor publice: bugetul este o masura a capacitatii de actiune guvernamentala intr-un context in care nevoile exced intotdeauna resursele. La acest nivel, functionarii sint in acelasi timp judecatori si parti: ei informeaza alesii despre cheltuielile necesare, in timp ce interesul lor este, in general, cresterea acestor cheltuieli in masura in care ele semnifica pentru ei salarii mai mari, angajari, conditii de munca mai avantajoase si sanse de cariera mai bune. La nivelul functiei publice: gestiunea de personal pune in relief competenta si dezvoltarea profesionala a functionarilor. De asemenea, ea implica constringeri politice pentru ca ea delimiteaza autoritatea Statului angajator. O conventia colectiva semnata nu poate fi reformulata de catre alesi. Or, relatiile patronale-sindicale nu se prezinta in acelasi fel in sectorul public ca in cel privat deoarece misiunea publica a Statului nu se rezuma numai la criteriul rentabilitaii. Statul poate finanta revendicarile angajatilor sai si in calitate de legislator el poate suspenda sau restringe dreptul lor de greva printr-un decret, o lege speciala sau o noua legislatie. In acelasi timp, administratia este o organizatie birocratica si, in aceast sens, o descriem ca un instrument rational, pur tehnic si distinct de puterea politica. In fapt, trasaturile ei birocratice – ierarhie, specializare, formalizarea regulilor – nu sint numai probleme tehnice, ci tin mai ales de relatiile de putere dintre agentii publici interesati atit de execitatrea controlului cit si de securitate. Pentru a reduce

8

rigiditatile birocratice, alesii au adesea tendinta de a politiza functia publica, derogind astfel la doctrina neutralitatii administrative. Imbricarea dintre politica si administratie este cea mai vizibila, atit de vizibila incit raporturile par adesea ca se inverseaza, la virful Statului, in relatiile dintre ministri si inaltii functionari, acolo unde se concentreaza responsabilitatile. Atunci cind administratorul decide si politicul aproba, vorbim de tehnocratie si nu de neutralitatea administratiei. Chiar daca aceasta tendinta se dezvolta tot mai mult, alesii conserva totusi numeroase atuuri. In plus, functionarii nu constituie un grup omogen ci mai degraba o categorie divizata dupa clivaje care traduc diversitatea de opinii. Pe planul controlului, in aparenta, controlul administrativ, al carui obiect este, prin definitie, verificarea executarii sarcinilor din punct de vedere al regularitatii juridice, tehnice sau financiare, trebuie sa fie, tot prin definitie, apolitic. Cu toate acestea, in momentul in care se produce o eroare sau neprevazutul, se pune in mod necesar chestiunea politica: cine este responsabil ? cel ce controleaza sau executantul ? In acest moment apar dezbaterile in jurul mizei pe care il reprezinta controlul. Deci controlul, implicind colaborare si verificare, trimite de asemenea la dimensiunea politica a administratiei. Relatia politica nu se refera numai raporturile dintre politician (ales) si functionari. Ea se repercuteaza asupra ansamblului sistemului social. Prin insasi functia ei, administratia ofera un serviciu public populatiei, in afara faptului ca este la dispozitia guvernului ales. O intrebare se pune : sint functionarii in serviciul populatiei sau al reprezentantilor ei? Deci, rolul social al administratiei este legat de conceptia pe care o are o societate despre democratie. In general si inainte de toate consideram administratia ca fiind la ordinele alesilor majoritatii, dar anumite dispozitive o plaseaza la dispozitia cetatenilor, a contribuabililor. Echilibrul precar intre prioritatea alesilor si deschiderea fata de public reprezinta una din cele mai mari provocari carora administratia trebuie sa le faca fata. Locul administratiei in sistemul politic face apel la notiunea de democratie si la ansamblul de idei politice. Miza este in acest caz raportul intre Stat si societatea civila. Exista mai multe teorii ale Statului si ale raporturilor dintre acesta si societate: pe de-o parte teoriile liberale ale Statului minimal: societatea trebuie sa se bazeze pe initiativa liber exercitata a membrilor sai, autoritatea Statului neintervenind decit pentru a impune respectarea legilor, a normelor, a regulilor concurentei. La polul celalalt, teoriile societatii planificate: Statul trebuie sa-si asume toate responsabilitatile sociale si sa orienteze actiunea indivizilor in functie de obiectivele colective. Intre acesti doi poli se situeaza pozitiile care incearca sa concilieze libertatea individuala, initiativa privata si securitatea colectiva cu logica pietii. Administratia influenteaza arbitrajele intre aceste idealuri, dar in acelasi timp este supusa consecintelor lor. Vedem deci in ce masura administratia, cu mijloacele ei de actiune si modurile ei de functionare, este integrata in sistemul politic. Dar fenomenul administrativ nu se rezuma la dimensiunea sa politica. Ea implica de asemenea dimensiuni economice, de gestiune, juridice. Aceasta discutie serveste ca prezentare a continutului cursului. Vom analiza toate aspectele care pun in evidenta raporturile dintre politica si administratie.

Clarificari conceptuale

Obiectivul cursului este studierea raporturilor dintre administratie si politica, intre functia publica si puterea politica. Vom incepe sa abordam acest domeniu vast si complex prin citeva precizari conceptuale. In primul rind, termenul „politica” are mai multe sensuri. Unul dintre ele desemenaza lupta pentru putere, concurenta dintre fortele politice (partide, grupuri de interes), lupta pentru exercitarea influentei si ocuparea functiilor de autoritate in sinul unei comunitati, al unei tari, pe piata electorala sau in procesul de decizie. In engleza acest sens corespunde termenului „politics”. O alta semnificatie a termenului „politica” este cea care corespunde in engleza cuvintului „policy” si se refera la cadrul de orientare pentru actiune, la un program sau o perspectiva de activitate. Astfel, spunem ca un guvern are o politica economica, sau industriala, sau culturala, adica el opereaza un ansamblu de interventii, alege (decide) sa faca sau sa nu faca anumite alegeri intr-un domeniu specific, in aceste cazuri in domeniile economic, industrial sau cultural. In acest sens, vorbim de politici publice, adica de acte angajate de autoritatea publica pentru a rezolva o problema sau intr-un sector care tine de resortul ei. Politicile publice sint produsul activitatii autoritatii publice.

9

Deci, fenomenul politic are doua dimensiuni: a) lupta pentru putere, concurenta intre fortele politice, aceasta dimensiune se deruleaza in cadrul sistemului politic; b) actiune publica. Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat. El cuprinde nu numai Statul, partidele politice, grupurile de interes, dar si alte structuri de mediere a intereselor (sindicate) in masura in care aceste institutii influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala. Statul este in centrul sistemului politic. Daca politicile publice (adica substanta, continutul a ceea ce furnizeaza autoritatea publica) sint un proces politic de luare a deciziei, administratia publica reprezinta gestiunea afacerilor publice. Statul este macro-structura (sau institutia) politica care reprezinta punctul de intilnire dintre sistemul politic, procesul politic (policy-making) si administratia publica. Deci, orice analiza a sistemului politic, al procesului politic (de policy-making), a administratiei publice implica o analiza bazata pe o teoria a Statului. Desi definitiile administratiei publice sau ale functiei publice variaza de la un Stat la altul, in general prin administraie publica intelegem domeniul tehnic, domeniul care se ocupa de gestionarea afacerilor publice. Activitatile ei incep acolo unde actiunile guvernelor si legislatorilor inceteaza. Prin actiunile administratiei Statul este cel care se manifesta in mod concret. Administratia se refera la regului, norme, ierarhii care regleaza activitatea sociala. In ciuda faptului ca administratia este domeniul tehnicii, ea reprezinta un domeniu aparte de relatii de putere, de confruntare si de conflicte. Or, puterea trimite la politic. Ea este deci un loc de putere si o componenta a sistemului politic. Astfel, ca obiect de studiu, administratia publica are mai multe fatete: ea este in acelasi timp un domeniu tehnic, un actor, un proces, si fiecare din aceste fatete are o importanta sau o dimensiune politica. Dupa ce am definit politica si admnistratia, putem face o prima constatare: administratia si politica sint doua domenii diferite, autonome, de activitate si de studiu.

Modelul clasic al raporturilor dintre admnistratie si politica se caracterizeaza prin urmatoarele principii :

1) seraparea neta intre birocratie si mediul politic ;2) subordonarea birocratiei fata de alesi ;3) principiul neutralitatii birocratice.

Deci, modelul clasic se bazeaza pe principiul distinctiei ce trebuie facuta intre administratie si politica, ale caror sarcini si functii, de natura diferita, sint executate de doua tipuri de actori (functionari si respectiv reprezentanti alesi) care sint inserati in doua tipuri de organizatii : sistemul birocratic si sistemul reprezentativ. Foarte pe scurt, acest model se caracterizeaza prin :

a) prin esenta sa, birocratia este neutra si este legata de profesionisti care dispun de continuitate, de permanenta si de competenta necesara ;

b) in perspectiva modelului clasic bazat pe teoria separarii puterilor, fucntionarii au o pozitie dependenta in raport cu alesii si nu dispun de legitimitate proprie ;

c) rezulta ca administratia este subordonata decidentului politic al carui instrument este ;d) puterea politica raspunde de decizii, admnistratia este responsabila pentru executarea fidela dind

in acelasi timp avize obiective (expertiza);e) alesii evita sa poliotizeze administratia si, in schimb, aceasta se limiteaza la rolul ei de executant

fidel. Administratia este subordonata puterii politice dar distincta de aceasta. Altfel spus, administratia este neutra in raport cu politicul.

Activitati individuale de verificare a cunostintelor :

specificati sensurile conceptului „politica” identificati si definiti principiile modelului teoretic al raporturilor politica/ administratie

10

Modulul 2 – Specificitatea functiei publice.

A) Birocratia Ambiguitatea conceptului Notiunea de birocratie evoca mai multe reprezentari destul de imprecise si difuze. Semnificatiile propuse de analisti sint la fel de ambigue. Astfel, mai multe fenomene, sau concepte, sint legate de fenomenul birocratic:

a) Puterea birourilor Aceasta definitie este conforma cu etimilogia cuvintului. Desemnam prin aceasta sintagma serviciile care au rolul de a furniza o incadrare si o asistenta juridica, contabila sau de gestioune serviciilor operationale insarcinate in mod efectiv sa realizeze obiectivele organizatiilor publice sau private.

b) Organizatiile de mari dimensiuni Intelegem prin organizatii de meri dimensiuni : marile intreprinderi industriale, comerciale, bancare sau de servicii, marile admnistratii sau societati de Stat, firme transnationale. Birocratiile desemneaza in acest caz marile organizatii compelxe moderne.

c) O organizatie bazata pe regulile rationalitatii Acesta este modelul clasic al birocratiei asa cum l-a formulat Weber. In acest sens, birocratia este sinonima cu impersonalitatea, ierarhia, diviziunea muncii, cu posturi legate de cariera.

d) reglementarea Este vorba de un sens apropiat de cel precedent. Utilizam in mod frecvent cuvintul „birocratie” in domeniul gestiunii pentru a desemna regulile formale, scrise, care reglementeaza organizatiile. Birocratia devine in acest caz un termen generic care cuprinde tot ceea ce stabileste cadrul formal al organizatiilor : organigrame, statuturi, functiuni etc.

e) Administratia publica Pentru multi specialisti, birocratia semnifica simplu administratia publica. Spunem, de exemplu, ca rolul birocratiei (adica al administratiei) este sa puna in practica politica guvernului.

f) Puterea functionarilor Utilizam in mod curent termenul „birocratie” pentru a desemna sau caracteriza puterea exercitata de functionari. Dimpotriva, atunci cind este vorba sa calificam puterea inaltilor functionari, marii administratori sau exterti, conceptul de „tehnocratie” este preferat celui de „birocratie”.

f) cresterea Statului (interventionismul Statului) Fenomenul cresterii Statului, mai exact al bugetelor sale, al cresterii efectivelor sale si al domeniului de interventie, este adesea identificat cu birocratia. Birocratia este sinonima in acest caz cu interventionismul etatic.

g) Oligarhia Vorbim de oligarhie atunci cind intr-o societate sau organizatie puterea este concentrata in miinile citorva conducatori. In analiza sa clasica, Roberto Michels a studiat procesul prin care se dezvolta oligrahia, chiar in cadrul organizatiilor democratice. Dupa Michels, conducatorii alesi ajung sa se sustraga controlului maselor (cetatenilor) si formeaza o oligarhie. In traditia lui Michels, biracratia desemneaza tendinta oligrahica a organizatiilor de orice fel. In organizatiile democratice, ea semnifica dominatia alesilor asupra alegatorilor.

h) Regimul comunist In perspectiva lui Trotski, care a criticat sistemul stalinist, se utilizeaza conceptul de „birocratie” pentru a analiza regimurile comuniste si mai ales cele de tip stalinist. Conceptul, sau adjectivul, este sinonim cu autotitatea, cu totalitarismul, exercitate de catre elitele care detin privilegii materiale si simbolice. Astfel, birocratia inseamna in acelasi timp controlul abuziv, chiar politienesc, dar si o proasta gestiune, dimensiunea excesiva a aparatului etatic, risipa sau lenea functionarilor. In ciuda ambiguitatii acestei notiuni, putem degaja citeva trasaturi comune.

2) Birocratia ca principiu. Principalele trasaturi ale birocratiei

11

Ca principiu, birocratia reprezinta respectarea stricta a reglementarilor formale, adica scrise, prestabilite, care trebuie sa fie aplicate asa cum au fost prescrise. Modelul clasic al organizatiei birocratice a fost elaborat de Max Weber, dar si de alti autori. Weber a prevazut ca organizatiile birocratice sint eficace tocmai datorita reglementarilor formale impersonale si rigide. Organizatia rationala ideala (birocratia in viziunea weberiana) prezinta caracteristicile urmatoare : formalizarea regulilor, specializarea si ierarhizarea. Weber a adaugat acestor principii alte trei trasaturi : cariera, codificarea raporturilor cu exteriorul si distinctia stricta intre administratie si politica (in cazul organizatiilor sectorului public).

a) Formalizarea regulilor Acesta este primul criteriu. Organizatia birocratica presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale si clar definite care se refera la toate aspectele : definirea sarcinilor, raporturile de autoritate, planuri de cariera, modalitatea de sanctionare. Toate aceste aspecte sint codificate in : regulamente sau legi in conformitate cu principiul suprematiei dreptului. Aceste reguli trebuie sa fie formale, stabilite in avans (si nu informale sau improvizate in functie de circumstante). Pentru fiecare eveniment susceptibil sa se produca, exista instructiuni specifice. O buna birocratie trebuie sa prevada totul, ceea ce implica clasificarea problemelor si cazurilor individuale in functie de criteriile definite. Trebuie sa notam importanta procedurilor scrise : acte administrative, decizii, avize, totul trebuie inregistrat in scris. Scrisul este, in caz de contestatie, cea mai buna protectie. El este intr-un fel memoria organizatiei birocratice. Fara proceduri scrise organizatia nu poate functiona. Aceste proceduri coonstituie baza rutinei birocratice.

b) Specializarea O definire minutioasa a sarcinilor, a competentelor precise trebuie facuta : aceasta definire trebuie sa specifice cind, cum, de catre cine (ce categorie de angajati) trebuie realizata o sarcina, sau ceea ce nu trebuie facut. Cu cit o organizatie pune accentul pe specializarea sarcinilor, cu atit ea beneficiaza de bune calificari ale expertilor si cu atit isi creste eficacitatea.

c) Ierarhia Aceasta caracteristica consta in dependenta nivelurilor (eseloanelor) inferioare fata de cele superioare. Informatia si directivele coboara nivelurile ierarhiei in asa fel incit fiecare angajat isi exercita competenta (specializarea) fara sa interfereze cu cea a celorlalti executanti. Ierarhia este supusa legalitatii. Toate nivelurile (titulare ale posturilor – superioare si inferioare) trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute prin regulamente sau legi. Se evita astfel arbitrariul. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate prestabilite de tip legal. Fiecare isi exercita specializarea in limitele atributiilor sale. Principiul ierarhiei are doua avantaje :

el permite sa se controleze ansamblul activitatilor, fiecare trebuind sa-si respecte cimpul de competenta recunoscut

permite sa se evite arbitrariul in relatiile de autoritate.d) Cariera

Birocratia este o organizatie in care recrutarea, promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv pe baza de merit. Altfel spus, sint dependente de criteriile meritocratice si impersonale. Orice fel de gestiune a personalului (adica recrutarea, remunerarea, derularea carierei) care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificata ca fiind birocratica. Deci, gestionarea personalului se bazeaza pe regului impersonale. In contrapartida acestor garantii, birocratia cere salariatilor obligatii legate de posturile ocupate. Daca aceste obligatii, clar definite, nu sint indeplinite, atunci organizatia procede la sanctiuni. Aceastea sint de asemenea conforme cu regulile prestabilite, cu proceduri fixate prin regulament sau lege. In conformitate cu acest principiu al carierei, salariatul birocratiei (birocratul) nu este proprietarul postului ocupat nici al instrumentelor muncii (local, furnituri etc.). Postul este o ocupatie profesionala. In acelasi timp, birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiunilor sale profesionale. Cariera ofera garantii care asigura si maximizeaza securitatea profesionala: securitatea locului de munca, promovarea, securitatea salariului. Retinem ca principale avantaje ale acestui principiu :

elimina arbirariul, favoritismul, in evaluarea muncii salariatilor ;

12

permite organizatiei sa atraga cei mai buni (calificati) candidati ; securitatea permite participantilor sa se consacre muncii lor ; stabilizeaza personalul, permite continuitatea in actiune si dezvoltarea spiritului de solidaritate si

de fidelitate. Salariatii se identifica cu organizatia si interiorizeaza normele si valorile legate de post.

e) Codificarea relatiilor cu exteriorul Relatiile birocratiei cu exteriorul sint reglate de aceleasi norme de impersonalitate care prevaleaza in sinul organizatiei. Organizatia (birocratii) ii trateaza pe clienti intr-o maniera neutra, fara parti pris. In relatiile cu publicul, singurul criteriu care trebuie respectat este cel prestabilit in regulamente. Avantajele acestui principiu sint :

Echitatea in tratamentul persoanelor. Cererile sint examinate numai din punct de vedere al regulilor formale recunoscute. Nimeni nu trebuie sa se bucure de un tratament de favoare si nici sa fie supus unor discriminari ilegale ;

Onestitatea. Relatiile birocratului cu publicul fiind reglementate, acesta este protejat contra tractatiilor si presiunilor exterioare care ar putea sa il corupa.

Continuitatea. Regulile, normele, sint independente in raport cu birocratii care le aplica si nu sint influentate de schimbarea personalului.

Eficacitatea. Clasificarea in functie de criterii abstracte favorizeaza luarea in consideratie a unui mare numar de situatii diferite si permite sa se evite situatiile care se repeta sa fie tratate ca fiind cazuri particulare.

3) Birocratia ca problema sau ineficacitatea birocratica Birocratia inseamna si rigiditate care este indusa de normele si regulile prestabilite. Spunem ca o organizatie este prea birocratizata atunci cind ea devine ineficace si incapabila sa se adpateze din cauza normelor care stau la baza ei. Ea nu-si mai poate atinge obiectivele si sa-si indeplineasca functiile. Astfel, birocratia este expresia efectelor perverse ale unei reglementari prea rigide. In teorie, birocratia se bazeaza pe o reglementare impersonala si formalizata, pe recursul la experti, pe controlul ierarhiei, pe garantii care reduc arbitrariul si favoritismul, aceste principii permitind functionarului sa fie eficace si obiectiv in conformitate cu normele (regulile) independente fata de indivizii care le aplica. Cu toate acestea, in realitate, eficacitatea organizatiilor moderne (publice sau private) se indeparteaza de modelul idel-tipic weberian si aceasta chiar si atunci cind principiile birocratiei sint aplicate. Birocratia apare mai degraba ca o pervertire a tipului weberia. Desi regasim toate caracteristicile, acestea sint deformate : formalizarea este prea rigida, specializarea este exagerata, ierarhia lipsita de masura, garantiile sint multiple, organizatia are dificultati sa se adapteze schimbarilor exterioare. Explicarea imperfectiunilor birocratiei :

a) factori tehnici In tentativa de a explica acest fenomen, un prim nivel de analiza consta in a atribui aceste imperfectiuni ale birocratiei factorilor pur tehnici. Se presupune ca birocratia este un mod de organizare perfect in teorie dar care, in realitate, ridica probleme de aplicare. In realitate, pe plan tehnic, insasi complexitatea modelului explica imperfectiunile practice. Intr-adevar, modelul birocratic este foarte exigent pe plan tehnic. El presupune o reglementare suficienta, precisa, pentru a rationaliza gestiunea muncii, si pentru a prevedea toate situatiile de munca : afectarea sarcinilor, controlul contabilitatii, ajustarea orarelor, rularea personalului, controlul calitatii si cantitatii, reguli de securitate, reguli ierarhice etc. Combinarea acestor factori conform unei rationalitati perfecte este quasi-imposibila in cadrul marilor organizatii moderne. Distorsiunile pot afecta eficacitatea organizatiei. Astfel, in mod obiectiv, caracteristicile insesi ale birocratiei (ale rationalitatii birocratice) conduc la disfunctiuni.

b) factori sociali si umani Birocratia este nu numai un fenomen tehnic, dar si social, el fiind influentat de comportamentul actorilor care este determinat de sentimente, afectivitate. Organizarea muncii nu este numai o chestiune tehnica. Eficacitatea unei organizatii nu poate fi obtinuta numai prin impersonalitatea regulilor, pei specializare si incadrarea ierarhica.

13

Astfel, modelul birocratic antreneaza disfunctiuni sau efecte perverse, consecinte nedorite, contrare obiectivelor. Acestea sint rezultatul influentei pe care factorul uman o exercita asupra logicii birocratice. Modelul birocratic conduce la disfunctiuni nu numai pentru ca el este rau aplicat. Disfunctiunile sint intrinseci modelului prin insesi caracteristicile lui. Astfel de disfunctiuni sint, de exemplu, cele legate de formalizare si specializare. Am vazut ca organizatia birocratica se bazeaza pe principiul reguliii formale si abstracte care sint necesare actiunii rationale. Pentru ca o birocratie sa fie eficace, trebuie ca comportamentul tuturor actorilor (participanti, membrii) sa fie conforma modurilor de actiune prescrise. Deci, organizatia birocratica exercita o presiune constanta in sensul disciplinei, metodei, prudentei.

B) Agentii functiei publice. Cine sint functionarii ? Se considera in general ca salariatii civili ai Statului care sint remunerati din fondurile votate de parlament fac parte din functia publica. Dar aceasta definitie exclude anumite categorii de agenti publici pentru ca ea elimina persoanele numite intr-un post politic, judecatorii curtilor judiciare, militarii, politistii, angajatii intreprinderilor publice si pe cei ai structurilor descentralizate (municipalitati, comisii scolare). Definitia este deci arbitrara si restrictiva. Se elimina personalul politic deoarece functiile sale si modul de numire sint foarte diferite de cele ale functionarilor. Este vorba de fapt de personal chemat sa-i conduca pe acestia din urma. Judecatorii sint exclusi din functia publica pentru ca ei sint neutri si autonomi in raport cu autoritatile politice. Desi pot fi numiti de guvern (ca in Canada), ei nu se supun guvernului. Militarii si politistii au un regim distinct din cauza naturii particulare a functiilor lor si a statului mai putin auronom care rezulta. In cele din urma, angajatii retelelor descentralizate au angajatori distincti: ei nu lucreaza in mod direct pentru Stat, ei sint angajatii unor societati de Stat, ai municipalitatilor, al spitalelor. Subliniind aceasta, putem nota patru criterii de definire a functionarilor publici. In primul rind, este vorba de angajati civili, deci militarii si politistii sint exclusi. In al doilea rind, este vorba de angajati supusi directiei politice a guvernului sau al unuia din minisitri. Apoi, legislatia muncii care se aplica functionarilor este distincta de codul muncii care se aplica relatiilor de munca dintre angajatii municipalitatilor, a scolilor, a spitalelor si a intreprinderilor publice si a angajatilor lor. Un ultim criteriu este cel al finantarii : in functia publica, veniturile provin direct din fonduri votate de parlament. In cazul municipalitatilor si al intreprinderilor publice, autonomia lor financiara este in mare parte justificarea autonomiei lor politice si administrative. Functia publica este deci compusa din angajati publici civili care lucreaza in ministere si organisme ale guvernului si sint remunerati direct din fonduri votate de parlament. Ei sint mai „politici” decit alte categorii pentru ca ei pregatesc si pun in aplicare deciziile autoritatilor politice in toate domeniile vietii sociale. Chiar in cadrul administratiei centrale a Statului exista anumite diferente in statutul angajatilor. Astfel, exista mai multe categorii : 1.La virful unui minister avem posturi de functionari politici (cu numire politica). In afara postului de ministru este vorba de posturile de sub-ministrii si de membrii ai cabinetului. Sub-ministrul, ca si minsitrul, este numit la recomandarea primului ministru. Membrii cabinetului sint alesi de catre ministrul insusi. Aceste numiri sint politice, fara consurs, si durata postului este legata de cea a titularului cu putere de numire.2.Exista apoi functionarii „permanenti” care executa cea mai mare parte sarcinilor de functie publica. Ei se afla in regimul functiei publice. Acestia sint divizati in mari categorii care la rindul lor sint divizate in corpuri in functie de clasificarea locurilor de munca in vigoare. Categoriile sint definite atit in raport cu functiunile cit si cu tipul si nivelurile de instructie. 3.O alta categorie cuprinde functionarii care nu sint decit partial sau deloc acoperiti de legea functiei publice: personalul ocazional (angajati sezonieri, de inlocuire) si contractual (consultanti sau avocati angajati pentru a pleda o cauza care implica Statul). Aceste ggrupuri sint cel mai mult legate de favoritismul politic (patronaj) cit priveste numirea lor.

14

Nu exista deci profesiunea de „functionar” in sensul strict al termenului, deoarece functia publica cuprinde o varietate de profesiuni si meserii.

C) Rolul functionarilor Ca si alesii, functionarii sint reprezentantii (aparatorii) interesului general al societatii si arbitri intre grupurile de interes. Existenta unei administratii de cariera este considerata ca indispensabila bunei functionari a treburilor publice. Functionarii sint agenti numiti, ei pun in aplicare puterea Statului in conditiile definite de alesi si sub controlul acestora Rolul functionarilor consta in furnizarea de informatii si date tehnice pentru procesul de decizie politica, si de a pune in practica deciziile. Deci, rolul functionarilor este de consiliere, de influenta si executie a obiectivelor definite de politicieni, singurii reprezentanti legitimi ai natiunii. Rolul lor este dpendent de puterea politica. Functia publica nu este decit un instrument de pregatire si de executie a deciziilor care tin de competenta exclusiva a parlamentului si guvernului. Functionarii nu au initiativa, ei actioneaza intr-un cadru juridic dat. Ei exercita competente care le-au fost conferite si recunoscute de lege. Deoarece domeniul administrativ se afla in afara fluctuatiilor politice, functionarii sint susceptibili sa reprezinte cel mai bine interesul general.

D) Legitimitatea birocratiei a) absenta de legitimitatea democratica In modelul clasic bazat pe separatia puterilor, functionarii nu dispun decit de o legitimitatea

mediata. Astfel, in tarile democratice, in virtutea principiului separarii puterilor, functionarii nu sint nici

alesi nici responsabili, ei nu dispun de o legitimitate proprie. Ei sint total subordonati alesilor politici, singurii reprezentanti directi ai societatii, singurii care pot

sa decida. Autoritatea functionarilor se bazeaza pe autoritatea alesilor. In virtutea autonomiei lor in raport cu politicul, ei nu au o legitimitatea directa. b) legitimitatea birocratica

In ciuda faptului ca in teorie administratia nu dispune de legitimitate democratica, in practica ea si-a dezvoltata propria legitimitate – birocratica – contra puterii politice. Altfel spus, ea dispune de alte surse de legitimitate. Dependenta ei fata de puterea politica este cea care a permis functiei publice sa beneficieze de legitimitate democratica dar neasumindu-si nici o responsabilitate directa. Cu toate acestea, profitind de autonomia ei relativa in raport cu alesii, in virtutea garantiilor statutare conferite, functia publica si-a intarit progresiv coeziunea interna. Ea a dezvoltat un spirit de corp care i-a permis sa-si creasca influenta in raport cu mediul politic instabil si diversificat. Astfel, chiar daca aceasta putere nu ii permite sa se substituie alesilor, nici sa exercite o influenta determinanta asupra alegerilor colective si asupra deciziilor politice, puterea birocratiei nu este mai putin reala. Aceasta putere care ii confera autoritate si care este fundamentul legitimitatii birocratice se bazeaza pe :

a) apolitismul (absenta de aliniere politica) functiei publice In virtutea apolitismului lor, functionarii se considera aparatorii interesului general, alesii nereprezentind decit interese partizane, particulare. Autonomia in raport cu politicul le permite sa fie arbitrii intre interesele diverse si interesele generale ale societatii. Identificindu-se Statului, functionarii pot fi considerati adevaratii reprezentanti ai acestuia. Viziunea birocratica a raportului Stat / societate fiind o viziune care valorizeaza Statul si devalorizeaza politicul, aceasta este o viziun „anti-democratica”.

b) permanenta Deoarece statutul lor ii doteaza cu permanenta si stabilitate, functionarii considera ca ei incarneaza continuitatea indispensabila bunei functionari a afacerilor publice. Pentru ca interesele urmarite de catre alesi sint egoiste, imediate, sub presiunea jocului electoral si al cererilor electoratului, guvernantii sint supusi compromisului. Spre deosebire de acestia, functionarii sint adevaratii profesionisti ai treburilor publice.

15

c) competenta Functionarii poseda arta de a administra, de a gestiona. Profesionalismul le intareste pozitia in raport cu alesii. Competenta tehnica, specializata, este baza legitimitatii birocratice care se opune legitimitatii democratice.

d) reprezentativitatea Punind accentul pe apolitism, pe permanenta, pe competenta, functionarii si-au dobindit o legitimitate diferita si chiar antagonica legitimitatii politicienilor. In acelasi timp ei s-au dotat de o dimensiune reprezentativa, deoarece administratia intretine legaturi cu mediul social asupra caruia actioneaza. Administratia nu este un bloc monolitic, omogen, ci un ansamblu structurat si stratificat care dispune, intr-un domeniu particular, de competente particulare. Fiecare segment dezvolta legaturi privilegiate cu mediul social pe care il incadreaza si il controleaza. De asemenea, fiecare segment interiorizeaza valorile grupurilor plasate sub controlul ei. Ea devine purtatoarea lor de cuvint. Astfel, aceste segmente birocratice asigura o functie de reprezentare. Agentii se transforma reprezentind mediul lor social, intarindu-si astfel pozitia in raport cu alesii. Altfel spus, birocratia se doteaza de o legitimitate de ordin politic in ciuda faptului ca viziunea si discursul ei oficial sint bazate pe principiul subordonarii birocratiei fata de politic.

e) apararea valorilor specifice Subordonarea nu exclude existenta valorilor proprii, specifice. Aceste valori sint :

apararea interesului general (al binelui comun) - nu se reduce la suma intereselor particulare – al carui garant este Statul. Functionarii, ca agenti (servitori) ai Statului sint astfel aparatorii (gardieni) ai binelui colectiv.

Neutralitatea sociala (impartialitatea): functia publica se plaseaza deasupra clivajelor sociale, al antagonismelor de clasa. Astfel, administratia are rolul de arbitru, de a echilibra interesele particulare de grup. In acelasi timp, neutralitate conduce la conservatism: functia publica apara ordinea existenta,a sigura stabilitatea sociala, raportul de forte sociale existent. Aceasta ideologie a neutralitatii care este marca mediului administrativ constituie baza puterii administrative.

In concluzie, autoritatea birocratiei, puterea ei, sint legate de autonomia ei in raport cu politicul. Principiul separarii permite functionarilor sa-si dezvolte propriul sistem de legitimare.

E) Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs. politizare Toate problemele legate de functia publica : sistemul si politica de personal, tehnici de gestiune, politici si practici de recrutare, avansare, promovare, cu alte cuvinte conditiile de admisibilitate, de selectie, de tratament, planificarea efectivelor, dar si relatiile de munca – politici salariale, drepturi si oblgatii ale functionarilor, arbitrajul, deci componentele politicii de gestiune a resurselor umane care este, alaturi de resursele materiale si financiare, obiectivele gestiunii functiei publice, toate aceste aspecte reflecta conceptii diferite ale functiei publice. Aceste dimensiuni sint ansambluri de alegeri politice, bazate pe judecati de valoare si cunostinte practice. Cele doua perspective opuse sint conceptia neutralitatii si cea a politizarii functiei publice. A) Neutralitatea reprezinta conceptia conform careia functia publica este recrutata pentru competenta si este independenta de luptele politice. Ea este mai degraba o exceptie. In democratiile liberale, aceasta conceptie isi are originea in dezvoltarea, de-a lungul secolului al XIXlea, a doua elemente cheie : statutul si concursul. Cele doua elemente asigura functionarului o anumita independenta in raport cu omul politic. Concursul, in special, reduce sau elimina jocul de influente politice in momentul numirii. Prima care a inovat in aceste domenii a fost Prusia. In 1794, ea a procedat la adoptarea statutului general al functiei sale publice, care a fost adopata de Germania in momentul crearii sale in 1870. In Franta, practica concursului a fost generalizata intre 1868-1890, unul din momentele importante fiind creare, in 1872, a Scolii libere de stiinte politice, predecesoarea Scolii nationale de administratie creata in 1945. In Marea Britanie, sistemul de recrutare a functionarilor prin examen a fost introdus in doua etape, in 1850 si 1870, iar in SUA, legea din 1883 a fost aplicata gradual in cursul a 50 de ani.

Meritul

16

Ca principiu de selectie a functionarilor, regimul de merit a fost mult timp doctrina pentru a contracara influentele partizane. De mai multi ani, aceasta doctrina este in proces de revizuire pentru motive de eficacitate si de justitie (discriminare pozitiva). In principiu, regimul de merit implica recrutarea prin concurs. Concursul este norma unei recrutari in functie de merit. Aceasta norma cere ca un candidat sa fie clasat intr-o ordine in functie de notele obtinute in timpul evaluarilor. Regimul de merit semnifica un sistem de examene competitive conduse de un organism autonom. In acest sistem, in principiu, toti candidatii pentru un post sint egali, competenta lor fiind singura baza a discriminarii. Cu toate acestea, in realitate, concursul functioneaza in avantajul anumitor grupuri in detrimentul altora. Notiunea de merit este strict individuala, ea nu tine cont de principiul reprezentativitatii.

B) Functia publica politizata Acestei prime viziuni a functionariatului ii se opune o alta conceptie care proclama libera alegere a functionarilor de catre autoritatile politice. Este conceptia care afirma prioritatea politicului in raport cu administratia In aceasta perspectiva se invoca necesitatea, pentru partidele politice, de a putea sa-si numeasca partizanii in posturi ale functiei publice pentru a le recompensa serviciile aduse partidului. Este o conceptie care s-a dezvoltat odata cu sufragiul universal. Ea si-a gasit expresia cea mai clar formulata in 1892 in alegerile din SUA. Acesta este sistemul numit „spoil system” (sau „de dépouilles” in franceza). Aceasta practica de a oferi posturi in functia publica fidelilor partidului la putere se numeste de asemenea, in America de nord, „patronaj”. In aceasta logica, argumentul principal invocat este necesitatea de a avea functionari fideli. Acest sistem a fost practica in state cu partid unuic si in regimurile totalitare caracterizate prin suprematia politicului si controlul administratiei de catre partid in numele maselor. In aceste sisteme se respinge orice principiu de neutralitate al functionarilor. Se refuza functionarilor un statut care nu implica decit competenta si drepturi si obligatii juridice. In democratiile liberale, incompetenta functionarilor numiti prin patronaj a determinat guvernele sa caute solutii tinind cont de exigentele mereu mai ridicate cerute de posturile respective. In acest sistem, obligatia de neutralitate a functionarilor implica trei reguli:

functionarii accepta regimul democratic si vor fi loiali sistemului existent trebuie sa ramina in afara luptelor partizane in caz de dezacord cu directia politica, ei trebuie sa respecte datoria de supunere in limitele

prevazute de statut In concluzie, in tarile democratice, modelul birocratic clasic implica o separare intre administratie si politic, in virtutea principiului democratic al separarii puterilor, dependenta administratiei in raport cu politicul si neutralitatea functiei publice. Acesta este un model, o situatie ideal-tipica. In practica, acest model are configuratii diferite. Un dezechilibru intre cele doua elemente componente ale modelului poate sa conduca la doua situatii:

a) functionarizarea sistemului politic caracterizata printr-o influenta crescuta a tehnocratiei nealese dar foarte puternica. In societatea occidentalea post-industriala, procesul decizional este tot mai mult dominat de responsabilii administrativi si mai putin de catre politicienii alesi in mod democratic. Chiar daca acestia din urma legitimeaza deciziile, aceastea sint formulate de birocrati.

b) O alta situatie consta in politizarea functiei publice. In acest caz, Statul este acaparat de interese partizane. Functia publica nu-si mai poate indeplini functia de garant al realizarii binelui comun.

Activitati individuale de verificare a cunostintelor :

Enumerati citeva din semnificatiile conceptului de « birocratie » Care sint principalele trasaturi ale organizatiei de tip birocratic Care sint criteriile de definire a functionarilor publici In ce consta legitimitatea birocratica si care sint principiile pe care se bazeaza Care sint cele doua conceptii ale functiei publice, din punct de vedere la raportului cu politica

17

Modulul 3: Viziunea functiei publice : Origine, istoric, tendinte actuale

Constructia birocratiei Viziunea functiei publice s-a elaborat progresiv sub influenta unor factori variati si s-a concretizat in a doua jumatate a secolului al XIXlea prin reforme care au marcat un moment de cotitura in conceptia asupra serviciului public al Statului. In aceasta viziune, se considera ca functionarii servesc Statul. Functia publica nu se confunda cu indivizii care sint investiti temporar de catre cetateni cu functia de a guverna. Misiunile de interes general pe care Statul le asigura nu pot fi realizate decit daca personalul administrativ poseda calitatile necesare indeplinirii acestor sarcini. Aceasta inseamna ca : recrutarea functionarilor trebuie operata pe baza meritului (aptitudini) prin aplicarea unor reguli impersonale (sistemul de merit); organizarea carierei profesionale trebuie sa asigure buna functionare a serviciului public datorita permanentei personalului sau. Altfel spus, caracterul permanent al serviciului public implica o adevarata cariera. Se considera ca aplicarea acestor principii majore este necesara pentru ca administratia sa fie eficace. Aplicarea celor doua principii nu s-a realizat nici in acelasi moment nici in acelasi ritm in diferite tari. In general, reformele serviciului public au fost realizate in toate tarile de catre elite. In tari ca Marea Britanie si Franta, de exemplu, reformele au fost opera elitelor legate de Stat, in SUA de elitele exterioare Statului.Vom prezenta citeva din trasaturile principale ale evolutiei istorice a celor doua mari tipuri de functie publica: americana si europeana.

Evolutia functiei publice in SUAA) Constituire si particularitati 1. Viziunea functiei publice si evolutia acesteia sint diferite de conceptia si traiectoria administratiei in tarile europene. Transformarile serviciului public incep odata cu razboiul civil si nu vizau constituirea unei functii publice de tip birocratic, ci urmarea sa puna capat partitocratiei, adica sa stopeze abuzurile si coruptia. Reformele intreprinse sint inspirate in mod esential de considerente morale si etice, in SUA sistemul de merit fiind esentialmente un mijloc care permite indiguirea manipularilor exercitate de partide politice.

2. Influente. La inceput, conceptia asupra administratiei publice americane a fost influentata de diferite elemente proprii administratiei din cinci natiuni europene: influenta britanica, influenta franceza, olandeza, spaniola si portugheza. Dar cea care a contat in mod real a fost experienta britanica (pe plan conceptual libertatea civica si egalitatea drepturilor cetatenilor, iar pe plan institutional existenta diviziunilor administrative speciale – districte (scoli, sanatate publice etc.). Spre deosebire de modelul englez – Stat unitar, absenta unei Constitutii scrise, sistem parlamnetar – statul american este federal, s-a adoptat o Constitutie scrisa si s-a introdus sistemul prezidential. Acestor elemente de influenta care au fost la baza constructiei birocratiei americane li s-a adaugat incepind cu sfirsitul secolului al XIXlea, influenta germana adaptata si ea contextului american. 3. Factori specifici de influenta : a) o experienta istorica particulara : absenta trecutului feudal, absenta de centralitate, de monarhie, absenta traditiei admnistratiei Statului absolut, absenta dreptului roman, absenta Statului unitar ; b) Contextul se caracterizeaza prin alte configuratii economice, sociale, politice : relatiile public / privat se particularizeaza prin dominatia acestuia din urma si mentalitatea de buisness in domeniul gestiunii afacerilor publice ; rolul specific al rolului exercutivului in cadrul regimului prezidential ; influenta federalismului la virf, si auto-guvernarea de tip anglo-saxon la baza ; c) Particulariatea principala este dominatia, in cadrul functiei publice, a sistemului de patronaj (spoil system).

Acest sistem este traditional in istoria administratiei americane atit la nivel federal cit si pe plan etatic (al Statelor membre ale federatiei). El a fost practicat inca din 1829, din timpul administratiei lui Andrew Jonson si a exersat o dominatie puternica intre 1830 si 1890.

18

B) Procesul de reforma din secolul al XIX-lea La sfirsitul secolului al XVIII-lea si inceputul secolului XIX, se elaboreaza filozofia administratiei ca birocratie centralizata si organizata in mod sistematic, care se alfla la baza marii traditii administrative a federalistilor si care va domina viziunea asupra administratiei pina in 1819. Aceasta adordare va resuscita dupa 1900. Urmare transformarii societatii agricole americane in societate industriala, la sfirsitul secolului al XIX-lea, se extinde interventia guvernamentala in viata economica. Pe plan institutional – politic si administrativ – se creeaza primele doua mari comisii guvernamentale (agentii independente) : Comisia functiei publice (1883) si Comisia comertului intrer-etatic (1887). Pe plan teoretic, influenta lui Wilson va marca definitiv evolutia functiei publice, aceasta punind bazele stiintei adminstrative din SUA.

Reforma institutionala a functiei publice Acest proces a fost amorsat in 1870 si a vizat reducerea cheltuielilor si realizarea unei functii publice bazata pe criterii de eficienta. Aceste reforme au fost sustinute de o parte a lumii afacerilor (comercianti si bancheri), principalii critici ai incompetentei unui personal lipsit de profesionalism, dar si de jurnalisti, avocati, universitari, obiectivul acestora fiind incercarea de a moraliza politica si nu de a ameliora functionarea administratiei. Reforma a fost deci rezultatul actiunii elitelor exterioare sferei etatice, iar doctrina care a inspirat miscarea reformatoare isi are sursa in etica puritana, mai precis in viziunea asupra Binelui asa cum este ea conceputa in religia protestanta. Obiectivele vizau : critica sistemului de patronaj care a creat o oligarhie politica si o birocratie de proasta calitate, cu alte reforma urmarea ameliorarea unui sistem pervers; critica spiritului de partid si intereselor partizane inguste care erau singurele obiective urmarite in defavoarea interesesului general ; inlocuirea sistemului de patronaj care, fiind un sistem bazat pe coruptie si generator de coruptie, el paralizeaza si distruge sistemul republican ; deoarece in sistemul de patronaj cei care lucreaza in administratie sint indatorati fata de leaderii partidelor fata de care contracteaza obligatii, administratia nu functioneaza dupa criterii de eficacitate, ea este controlata politic; asigurarea neutralitatii politice a celor ce sint in serviciul Statului este indispensabila pentru buna functionare a afacerilor publice ; dar aceasta neutralitate nu este un scop in sine, ci un mijloc care permite realizarea reformei morale a sistemului; accesul la functia publica trebuie sa aiba la baza cariterii obiective (prin examen). Cu toate acestea, reformele nu prevedeau organizarea carierei in functia publica, adica nu prevedeau garantii. Deoarece numirile nu se mai realizau dupa criteriile partizane, garantiile carierei nu mai erau necesare. Aceste obiective s-au concretizat incepinnd cu 1871 prin punerea in practica a unor proceduri de recrutare si avansare in functie de merit prin crearea Comisiei functiei publice autorizata sa elaboreze regulile de acces la serviciul public. Miscarea de reforma a continuat prin adoptarea in 1883 a Legii serviciului public (Civil Service Act), care a institutit un sistem pragmatic al functiei publice care contrasta puternic cu conceptia „teoretica” britanica. Crearea acestei cominsii corespunde inlocuirii sistemului de patronaj care domina viziunea asupra functiei publice cu sistemul de merit, ceea ce s-a tradus prin crearea carierei administrative, cu un concurs de intrare, cu antrenament si perfectionare organizate si prin cresterea numarului de functionari. In 1887 a fost creata Comisia pentru comertul interetatic (Interstate Commerce Commission) care a condus la intrarea, pe o scara larga, a puterilor publice in domeniul economic in general, si industrial in special. Impreuna cu Comisia functiei publice ea a influentat in mod decisiv evolutia administratiei federale si procedura administrativa. Cele doua comisii simbolizeaza marea transormare intervenita in viata americana. Rezultatele practice ale acestei prime etape a procesului de reforma din 1883 au fost limitate. Patronajul s-a mentinut, functia publica continua sa se gaseasca in miinile magnatilor imbogatiti in timpul razboiului, prin speculatie, sau in mina antreprenorilor implicati in dezvoltarea transportului feroviar, sau in mina noii clase industriale care controla organizatiile politice. Interesele acestora erau astfel impuse instantelor puterii. De aemenea, aceasta transformare nu a vizat organizarea rationala a functiei publice si nici eliminarea elitismului care este contrar principiului egalitarist democratic.

19

Conceptia wilsoniana asupra functiei publice O a doua etapa a procesului de reforma are loc in 1887. Aceasta data este un moment important pentru evolutia fucntiei publice americane. Este anul aparitiei lucrarii „Studiul administratiei”, un articol scris de Woodrow Wilson, in acel moment profesor universitar si care va fi ales presedinetele SUA in 1913. Acest text este considerat prima reflectie teoretica americana asupra stiintei administrative. In aceasta analiza, Wilson a elaborat in mod stiintific trasaturile esentiale si principiile directoare ale viitoarei stiinte administrative. Scopul acestei lucrari a fost sa demonstreze ca reforma in curs a functiei publice este o conditie, sau un mijloc, pentru ameliorarea organizarii adminsitratiei si a metodelor sale. Originalitatea analizei consta in faptul ca a subliniat necesitatea ueni stiinte administrative pragmatica. Al doilea obiectiv viza mijloacele prin care guvernul isi poate realiza scopurile in modul cel mai eficace posibil si cu cel mai mic cost posibil, atit financiar cit si de energie. Aceasta stiinta, considera Wilson, este cu atit mai necesara cu cit functia publica era in expansiune. Aceasta tendinta cerea o noua conceptie asupra rolului Statului, care trebuia sa-si intareasca controlul asupra activitatii firmelor celor mai importante, cum erau de exemplu companiile de comunicatii si feroviare. Viziunea lui Wilson este de fapt o viziune a practicii administrative dupa modelul european pe care el a incercat sa-l adapteze caracterului federal al Statului american si democratiei americane. Wilson a fost influentat in intreprinderea sa de realizarile stiintei europene, dar a fost constient de necesitatea „americanizarii” acestei stiinte, care trebuia sa devina independenta de originile ei franco-germane. Dupa Wilson, pentru ca functiile adminsitratiei sa fie utile si eficace, ea trebuie sa fie structurata in acelasi fel, independent de regimul politic. Se enunta astfel principiul autonomiei adminsitratiei fata de politic, care va deveni dihotomia clasica adminstratie / politica. Teza centrala a reflectiei lui Wilson – administratia trebuie sa ramina in afara politicului – comporta ideea unei colaborari intre cele doua sfere, pentru ca ele sa nu-si prejudicieze mutual actiunile. Aceasta teza comporta in acelasi timp o condamnare a patronajului. Prin principiul autonomiei functiei publice fata de politic, nu sint repuse in cauza institutiile democratice. Autonomia da adminsitratiei o dimensiune instrumentala. O administratie autonoma este cel mai bun mijloc pentru ca aceasta sa-si indeplineasca sarcinile pe care dezvoltarea industriala le impun. Astfel, obiectivul lui Wilson nu s-a limitat la moralizarea politica. In acelasi timp, dupa Wilson, trebuie puse in valoare legaturile de partenariat dintre administratia publica si gestiunea afacerilor, ceea ce va deveni o trasatura particulara a gindirii administrative americane. Dar inainte de toate, analiza diferentierii nete dintre administratie si politica propusa de Wilson va influenta urmatoarele generatii de practicieeni si teoreticieni din domeniul administratiei si politicului. Rezumind importanta lui Wilson in domeniul reformei administrative, retinem ca influenta lui a fost considerabila, dar mai ales indirecta. Studiile sale au marcat etapa autonomizarii administratiei, aceasta conceptie fiind dominanta pina in perioada interbelica. Reforma introdusa de New Deal a marcat o cotitura doctrinala in viziunea functiei publice: ea a diminuat dominatia conceptiei dualiste prin recunoasterea necesitatii unei anumite participari a administratiei in procesul de policy-making.

Evolutia functiei publice in secolul al XX-lea Dupa 1887, dezvoltarea ulterioara a fost mai lenta, iar deosebirile dintre diferentele curente (progresism, reformism, management stiintific) sint vagi. Ceea ce au acestea in comun este mentinerea accentului pe randamentul si tehnicitatea administratiei, egale ca importanta cu credoul democratic . Accentul pus pe planificarea administrativa si pe functionarizarea profesionala fac din functia publica o metoda de organizare a vietii sociale prin experti (inginerie sociala). Recrutarea, pregatirea capacitatilor profesionale si perfectionarea expertilor ocupa un loc central in deprinderea practicilor administrative. Eficacitatea devine cea mai importanta valoare, putind chiar vorbi de o adevarata ideologie a randamentului. O alta trasatura pune accentul pe ideea de colaborare intre functionari si cetateni si ea se va afla la originea sistemului de relatii publice.

20

In perioada interbelica emerge si se dezvolta, in special incepind din 1938, un curent care citica si repune in cauza abordarea managementului stiintific. Chiar daca tendinta manageriala se mentine, sub influenta experientei razboiului, ea este in defensiva in fata noii paradigme care nega utilitatea separarii clasice intre politica si administratie. Pe plan teoretic si practic se produce integrarea stiintelor sociale in administratia publica federala. Accentul se deplaseaza de la nivelul autoritatii catre societate. Aceasta perioada interbelica a avut, prin continut si consecinte, o importanta deosebita: 1) ea a pus in evidenta o combinatie de influente: pe de-o parte viziunea europene, cea britanica in domeniul guvernarii locale, conceptia austro-germana de la sfirsitul secolului al XIX-lea care l-a influentat pe Wilson, dar si viziunea proprie anilor 30 ; 2) a imprimat viziunii asupra administratiei o caracterstica esentiala si durabila : conceptia asupra adminisitratiei, in ciuda caaracteristilor ideologice, etice si democratice, ramine pragmatica si empirica ; 3) pe plan teoretic, in studiile administrative se pune accentul pe stucturile organizationale ale apartului administrativ si tehnica functionarii sale, doua subiecte total ignorate pina atunci de stiinta administrativa. Aceasta noua tendinta va influenta formarea corpului de profesori, si programele de pregatire a cadrelor ; 4)pe planul practicii, participarea administratiei la elaborarea politicilor publice se va accentua, ceea ce semnifica estomparea conceptiei dihotomice administratie / politica.

La sfisitul acestui tur de orizont al principalelor etape si curente care au marcat evolutia functiei publice americane, putem sintetiza principalele caractersitici ale viziunii asupra administratiei in SUA: 1.Este esentialmente moralizanta, fiind bazata pe „profesiunea de credinta”. Aproape toate conceptele administrative sint concepte morale : este impregnata de ideea serviciului social, fiind aproape mereu un amestec de analiza obiectiva a faptelor sociale cu atitutdini subiective (judecati de valoare, dorinte) ; stiintele sociale in SUA sint un substitut de morala sociala facut din civism protestant, utilitarism, de devotament fata de progres, din atasament sincer fata de dogmele democratice; administratia este o stiinta si o practica a democratiei, opusa administratiei „birocratice”; reformele initiate dupa 1880, care au fost opera grupurilor de presiune contra rolului guvernantilor, au intarit rolul societatii si valorilor ei. 2.Stiinta si practica administratiei se bazeaza pe influenta profunda a conceptelor din managementul afacerilor : Natura privata a administratiei publice rezulta din similitudinea esentiala cu gestiunea afacerilor private. Inca din 1887, Wilson a preconizat legatura strinsa dintre administratie si lumea afacerilor, insa incepind cu 1929, participarea administratiei la viata economica devine o trasatura specifica si generalizata. Deci, inainte si dupa 1929, administratia americana va fi profund marcata de influenta intreprinderii private, de aici rezultind inclinatia de a aborda totul sub unghiul elementelor tehnice, si sublinierea factorului expertiza, performanta, randament. 3. Aceste influente de natura dubla, adica viziunea ideologica puritana si ideologia afacerilor implica o contrdictie: prima sursa comporta tendinte de dirijism, a doua tinde sa limiteze influenta administratiei asupra economiei, totul pe fondul filozofiei politice dominante in context american, aceea a mentinerii echilibrului democratic si al libertatilor individuale. Aceste contradictii s-au reflectat pe planul reformelor administrative si au influentat intr-un mod particular evolutia raportului politica / administatie. 4.Distinctia ideologica rigida intre administratie si politica. O caracteristica a functiei publice americane este absenta de legatura intre sistemul administrativ si obiectivele vizate de politica, altfel spus exista o separare neta intre elaborarea politicilor si executarea lor. Aceasta viziune are ca rezultat o tehnicitate exagerata, interesul quasi-exclusiv pentru organizare. Este o abordare apolitica a administratiei care devine adesea anti-politica. Viziunea americana este opusa traditiei europene in care functia publica trebuie sa participe la elaborarea politicilor publice si aceasta in ciuda reformelor din anii 20 si 30 cind s-a considerat ca misiunea administratiei trebuie sa se bazeze pe o anumita legatura intre munca administrativa si policy-making. Pe plan teoretic aceasta conceptie s-a reflectat prin tendinta de crea o stiinta administrativa automa. Stiinta administrativa in SUA Stiinta administrativa a fost putin studiata inainte de 1925, cu aceata data ea devenind parte integranta a domeniului stiintei politice, alaturi de studiile guvernarii, a partidelor politice, a grupurilor de interes si

21

studiul opiniei publice. Ea va fi marcata de influenta tuturor acestor analize facind parte din acelasi domeniu de cercetare. Stiinta administrativa este in SUA mai putin rigida si mai multilaterala decit echivalentul sau european. Daca in Germania, de exemplu, stiinta administrativa si conceptele ei au fost influentate de spiritul realist si stiintific al gindirii germane, iar in Franta viziunea asupra administratiei este marcata de dreptul administrativ, stiinta administrativa fiind o stiinta a dreptului administrativ, in SUA situatia este diferita. Faptul ca stiinta administratiei este studiata in cadrul stiintelor politice a avut o influenta considerabila asupra aparatului conceptual doctrinal al administratiei publice. Or, in SUA insasi stiinta politica este diferita de abordarea traditionala de orientare in general juridica practicata la inceput sub influenta europeana. In SUA, stiinta politica, si in general stiintele sociale, au un pronuntat caracter interdisciplinar. Stiinta administrativa are un caracter pragmatic. Studiul functiei publice este legat de viata politica in ansamblu si de functionarea mecanismului etatic. Incadrata de stiinta politica, stiinta administratiei a cunoscut in acelasi timp si un proces de osmoza cu studiul „gestiunii afacerilor” (buisness management). In abordarea teoretica si in practica universitara cele doua discipline sint legate prin caracterul esentialmente pragmatic. Ele s-au dezvoltat in paralel si simultan. Astfel, in SUA, stiinta administrativa s-a eliberat de dependenta sa originala exclusiva fata de stiintele juridice. Se studiaza in special structurile organizationale ale aparatului administrativ si tehnica functionarii lui, doua subiecte care sint in general neglijate in Europa unde continua sa domine, in ciuda incercarilor de adoptare a teoriilor si conceptelor anglo-saxone, abordarea formal-juridica. Spre deosebire de scoala administrativa europeana, in SUA se studiaza structura si organizatia administratiei, functionarea efectiva, eficacitatea, performanta, personalul etc. In concluzie, stiinta administrativa este pragmatica, deci particularizanta, este centrata pe situatia specifica a SUA, exista putine studii comparate. Este realista, adica se caracterizeaza prin orientarea ei practica. Este o abordare de „inginerie sociala”. Tezele formulate tin de teorie aplicata la nevoile concrete ale vietii sociale. Perspectiva este pozitivista, indreptata catre functionarea efectiva a aparatului administrativ.

Evolutia functiei publice in Europa secolului al XIX-lea.Cazul Marii Britanii si al Frantei In Marea Britanie, principalele reforme au fost realizate intre 1853 si 1870. Insa chiar si inainte, in ciuda faptului ca functionarii continuau sa fie considerati „servitorii regelui”, cu toate acestea, incepind din 1831, remunerarea lor era prevalata din bugetul de Stat care era votat de parlament. Reformele au vizat ruptura legaturii directe fata de Coroana, si in acest sens au marcat o importanta schimbare institutionala. In Franta, aplicarea principiilor functiei publice s-a bazat pe ideea ca agentii publici sint in serviciul Statului. Reglementarile transformarii administratiei au fost adopatate inca din epoca revolutionara, dar numai de la sfirsitul anilor 1830 se dezvolta o viziune coerenta a reformelor care sa urmareasca realizarea unei functii publice mai eficiente si limitarea influentelor politice asupra administratiei. Intre 1837-38 si apoi intre 1845-48, au fost adoptate cele mai importante reforme. In 1848 este creata Scoala Nationala de Administratie Publice, moment important chiar daca aceasta scoala a avut o existenta scurta. Sub a treia Republica, aplicarea principiilor care reglementeaza serviciul Statului se generalizeaza. Chiar daca in Marea Britanie si in Franta recrutarea nu se face pe baza meritului (aceasta practica de recrutare fiind limitata), si chiar daca recrutarea nu asigura continuitatea, principiul neutralitatii politice ca norma ce deschide accesul la functia publica continua sa fie condiderat ca o conditie de eficacitate administrativa.

Reformele care au marcat evolutia sistemelor administrative englez si francez 1. Selectia in functie de aptitudine. Consta in recrutarea persoanelor dotate cu un minimum de calificare care le face apte sa efectueze sarcinilie care le sint repartizate. Competenta functionarilor poate imbraca mai multe forme: posedarea unei diplome, dar mai ales trecerea unui examen care este mijlocul cel mai adecvat de selectie.

22

Acest principiu a fost aplicat in mod diferit in cele doua tari, dar si in altele. Criteriile de selectie variaza de o administratie la alta. Conditiile de organizare a examenelor, calitatile cerute, sint diferite. De asemenea, viziune pregatirii functionarilor a fost diferita. De exemplu, in Marea Britanie viziunea functionarului „generalist” a dominat miscarea reformatoare. S-a considerat ca formatia necesara pentru a indeplini functiile administrative nu trebuie sa fie specializata. Astfel, pentru functia publica se cereau studii universitare din orice domeniu. Sistemul de examen este conceput ca un test al capacitatilor si abilitatilor de spirit si mai putin o verificare a cunostintelor. Reformele au avut deci ca obiectiv principal transformarea modului de recrutare a functiei publice prin ruperea legaturilor acesteia cu aristocratia funciara. Reforma a substituit criteriul nasterii cu cel al educatiei, conferind astfel Universitatii un rol esential in formarea „servitorilor regelui”. In Franta, spre deosebire de sistemul englez, s-a adoptat o viziune a formatiei specializate. Inca de la sfirsitul secolului al XVIII-lea, s-a aplicat principiul concursului ca modalitate de acces in anumite scoli si functii. Incepind cu secolul al XIX-lea, chiar daca functia administrativa nu necesita o expertiza specifica, ea cere o pregatire proprie. Astfel, inca din anul 1820 se considera, sub influenta modelului german, ca administratia publica este o stiinta care trebuie sa inglobeze economia politica, statistica, tehnologia. Mai tirziu, proiectele de reforma s-au orientat catre dezvoltarea invatamintului administrativ in cadrul tuturor facultatilor de drept si dezvoltarea unei scoli speciale de stiinte politice si administrative. In 1848 este creata Scoala nationala de administraie publica unde se preda economia politica, dreptul public, stiintele politice. Se renunta astfel la monopolul fromatiei axata pe drept. Scoala de administratie proceda la recrutarea pe baza de concurs si asigura pregatirea in diferite discipline necesare administratiei. Ea a fost desfiintata in chiar anul crearii sale. In 1871 este insa creata Scoala libera de stiinte politice, stramoasa Scolii nationale de administratie care va functiona din 1945. In Franta, sistemul de recrutare prin concurs s-a generalizat incepind cu sfirsitul secolului al XIX-lea. Dar criteriile vor fi diferite in functie de ministere pina la adoptarea in 1946 a statutului general al functionarilor.

2. Principiul carierei Acest principiu semnifica faptul ca puterea discretionara a responsabililor politici trebuie sa fie strict limitata. Si adoptarea acestui principiu a vizat democratizarea sistemului si protectia contra arbitrariului. Criteriul care dermina cariera functionarului este principiul avansarii. Sistemul nu se aplica insa in mod omogen, fiecare minister avind propriile reguli de organizare si de clasificare a angajatilor. In general, avansarea si promovarea intr-un grad superior sint reglate de principiul vechimii. In Marea Britanie si in Franta, posturile administrative sint organizate in mod ierarhic in grade, fiecare grad fiind subdivizat in esaloane carora le corespunde o scala de remunerare proprie fiecarui minister. Sa notam in final, ca atit in Frata cit si in Marea Britanie nu a existat un sistem institutionalizat de patronaj ca in SUA. Patronajul nu s-a exersat decit pentru numirile in posturile vacante si, in parte, pentru avansari, dar nu pentru intrarea in domeniu.

Concluzii : In a doua jumatate a secolului al XIX-lea se impune ideea conform careia buna functionare a administratiei si capacitatea Statului de a-si indeplini misiunile sint dependente de calitatea personalului si a permanentei sale. Profesionalizarea functiei publice devine astfel un obiectiv general. Reformele trebuie sa vizeze recrutarea in functie de merit si organizarea carierei pe baza unor criterii impersonale. Aceasta implica separarea (ruptura) legaturilor dintre functionari si oamenii politici. Aceasta viziune noua s-a lovit insa, in masura diferita, de rezistenta celor care se temeau sa-si piarda pozitiile politice. In cazurile prezentate, miza a fost diferita: Astfel, in SUA pierderea de catre partidele politice a controlului exersat asupra posturilor din administratiae era perceputa ca o atingere a puterii membrilor din Congres, permitind in acelasi timp Presedintelui sa-si intareasca influenta si sa creasca puterea federala in detrimentul statelor membre. In Franta si Marea Britanie, dimpotriva, autonomizarea administratiei centrale a fost fara consecinte pentru echilibrul institutional al regimului politic.

23

Evolutia administratiei in sceolul al XX-lea In anii 30, o noua miscare de idei emerge in mediile economic, intelectual si administrativ, centrata pe ideea schimbarii ordinii existente bazata pe liberalismul economic si parlamentarismul politic care au intrat in criza. Esta vorba de criza sistemului economic bazat pe capitalismul auto-regulator de piata libera si de emergenta miscarilor totalitare fasciste in Europa. S-a incercat, in aceste conditii, gasirea unei a treia cai de dezvoltare, intre capitalismul liberal si comunism, printr-o reforma profunda a Statului. Pe plan economic s-au adopatat principiile keynesiene iar pe plan politic regimul social.democrat, care presupuneau interventionismul etatic. Dupa razboi, aceasta noua orientare va constitui modelul general al societatii occidentale. Reforma Statului occidental se baza de trei elemente: planismul (palnificarea dezvoltarii economice); realizarea consensului social ; o guvernare puternica, altfel spus o intarire a capacitatilor Statului – capacitatea de a formula si implementa politici. Aceste noi idei si principii vom influenta functia publica si raportul ei cu societatea si politica. O noua orientare prinde contur in domeniul pregatirii functionarilor. In scolile de cadre sint aplicate noi programe. In noul context economic si social de dupa razboi, fenomenul major a fost intrarea administratiei in domeniul economic, tendinta legata de dezvoltatea Statului providenta si a strategiilor sale interventioniste (dezvoltarea intreprinderilor publice, intarirea controlului etatic, reglarea, planificarea). Astfel, o noua conceptie asupra administratiei emerge: administratia are nu numai rolul de instrument pentru mentinerea statu quo-ului, ci de agent, si actor, al transformarii structurale. Asistam la o schimbare a adordarii instrumentale a functiei publice care devine factor de reforma. In aceasta noua paradigma un rol major revine planificarii : aceasta modifica ierarhia valorilor administrative privilegiind termenul lung si inovatia ; administratiile rigide au fost inlocuite cu administratii de „misiune”, flexibile si operationale ; dar mai ales a modificat pozitia functionarilor si alesilor. In acest sens, asistam la cresterea rolului functionarilor care au contacte directe cu „partenerii sociali”. Este o intarire a rolului functionarilor in conditiile in care sistemul reprezentativ nu a evoluat. Sprijinindu-se pe competenta lor tehnica, birocratii isi impun punctele de vedere si interesele. Altfel spus, extensia rolului Statului a avantajat exclusiv functionarii a caror influenta a atins dimensiuni necunoscute pina atunci in raport cu politicul. Aceste tendinte s-au reflectat si in acelasi timp au fost incurajate si dezvoltate prin crearea, in Franta, a Scolii nationale de administratie publica care va contribui la producerea de tehnicieni pentru functia publica. Aceasta a devenit un factor de promovare a functionailor si creuzetul in care este formata quasi-totalitatea liderilor politici, economici si administrativi, crearea acestei institutii ilustrind in acelasi timp fenomenul unificarii elitelor, ceea ce corespunde tendintei de diminuare, in acest context, a specificitatii administratiei.

Viziunea functiei publice dupa 1945 Noua pozitie ocupata de administratie in sistemul politic si in cadrul societatii se traduce prin cautarea unei legitimitati proprii in conditiile atenuarii tot mai accentuate a specificitatii administratiei in raporturile ei cu politicul.

1. O noua legitimare (procesul de auto-legitimare) Discursul functionarilor referitor la raportul administratie / politica este ambiguu. Birocratii recunosc suprematia alesilor si rolul lor instrumental, altfel spus, prioritatea policului care rezulta din principiile democratice. Dar in fapt ei revendica o dubla legitimitate : o legitimitate de ordin tehnic si o alta de ordin democratic, de care am vorbit in sectiunea precedenta.

a. Legitimitatea bazata pe rationalitatea tehnica Expansiunea si complexificarea functiilor Statului are nevoie de competenta tehnica si cunoastintele impersonale si obiective ale functionarilor. Acestia, dotati cu rationalitate tehnica, participa din ce in ce mai mult ca experti la elaborarea deciziilor colective. Astfel, ei patrund in domeniul politic, tatonind un executiv intarit. Asistam din ce in ce mai mult la o situatie opusa modelului clasic : alesii sint cei care utilizeaza tot mai mult legitimitatea tehnica a functionarilor. Autoritatea guvernantilor este tot mai mult legata de capacitatea lor de gestiune si ami putin de originea lor electiva. Este fenomenul de

24

profesionalizare a politicului, altfel spus de accesul functionarilor in posturi de responsabilitate politica. Functionarii care se reclama de la rationalitatea tehnica influenteaza comportamentul oamenilor politici alesi, influenteaza alegerile politice, produc norme, criterii, care actioneaza ca presiuni (constringeri) asupra altor actori sociali.

b. Legitimitatea democratica Planificarea a permis functionarilor sa-si impuna competenta tehnica si prin aceasta sa-si construiasca propria legitimitate democratica. Concertarea pe care planificarea se bazeaza, adica colaborarea functionarilor cu celelalte forte sociale si economice, antreneaza rolul acestora in democratia participativa. Astfel, democratia participativa se manifesta si prin intermediul functiei publice. In acelasi timp, administratia este in contact cu administratii, participa direct la realizarea obiectivelor si intereselor colective. Si in acest fel functia publica joaca un rol important in intarirea unei democratii realmente democratica. Aceasta democratie participativa repune in cauza sistemul reprezentativitatii traditionale, revendicind pentru ea o legitimitate democratica proprie. Asistam la emanciparea functionarilor de sub tutela politicului.

2. Diluarea specificitatii administratiei Functia publica nu mai este separata nici de mediul politic si nici de mediul economic. Exista o osmoza intre aceste domenii, adica ele au valori si interese comune. Acesta este fenomenul de diluare a specificitatii functiei publice, de atenuare a autonomiei birocratiei in raport cu alte sfere de activitate. Este o reevaluare a relatiei dintre interesul general si interesele particulare. Spus si altfel, este abandonul principiului neutralitatii functiei publice.

a. Un nou raport public / privat Dezvoltind relatii multiple cu grupurile sociale, functionarii contribuie la estomparea dihotomiei public / privat. Aceasta evolutie implica si se traduce prin : 1) Legitimitatea intereselor particulare carora li se recunoaste un rol important in crearea interesului general. Se admite in acest sens ca functionarii nu sint singurii reprezentanti ai interesului general, care este rezultatul unei pluralitati de interese particulare, de grup si individuale. In aceasta abordare, functionarii au un rol de arbitraj intre aceste interese pluraliste si cererile sociale, acest rol exercitindu-se prin compromis si conciliere. Decizia este rezultatul unui amplu proces de negociere (de concertare) intre functionari si reprezentantii diferitelor grupuri economice si sociale. Astfel, noile raporturi dintre administratie si administrati nu se mai prezinta in termeni de autoritate ci in termeni de influenta. Functionarii introduc un principiu de ordine, de coerenta, de rationalitate in formularea interesului general; 2) Eficacitatea functiei publice : Daca in mod traditional administratia era axata pe principiul stabilitatii, regularitatii si securitatii, astazi logica economiei capitaliste, bazata pe iddea rentabilitatii si eficacitatii, se transpune in sinul aparatului birocratic, astazi, principiile clasice care defineau birocratia sint incompatibile cu o administratie moderna. In aceste conditii, functia publica isi modifica metodele de gestiune in conformitate cu rolul ei de asigura echilibrul general al societatii. Prin aplicarea principiilor managementului public, adica aplicarea metodelor sectorului privat in domeniul gestiunii afacerilor publice, functionarii au devenit manageri. Importanta acordata eficacitatii are drept corolar devalorizarea dreptului, respectiv a abordarii functiei publice ca factor de stabilitate cu rol in elaborarea normelor, si emergenta unei viziuni in functie de obiective si mijloace, deci o accentuare a dimensiunii ei instrumentale. traditionala. 3) Osmoza dintre sfera administrativa si mediul de afaceri care, desi nu este noua, a devenit o trasatura generala si in crestere. Desi intre aceste doua domenii exista diferente nete, astazi, posturile de conducere din sectorul privat sint detinute de inalti ex-functionari. Acesta fenomen este numit in Franta „pantouflage”. Asistam de asemenea la fenomenul de unificare a elitelor : grupul celor ce apartin marilor corpuri se afla la conducerea administratiei, a intreprinderilor nationale dar si a intreprinderilor private. Aceasta miscare de schimbare a raporturilor dintre functia publica si restul societatii se produce intr-un singur sens, al migrarii functionarilro catre exterior. Pentru inaltii functionari, functia publica este in general o etapa catre alte responsabilitati (pozitii) politice si administrative.

25

b. Angajamentul social Vechiul principiu al neutralitatii sociale a administratiei ca reprezentanta a interesului general si deci garanta a echilibrului in societate, este in curs de transformare. Asistam la o modificare a sensului functiei clasice a administratiei. Rolul ei de arbitru se transforma in rol activ. Valorile dominante in functia publica sint din ce in ce mai mult schimbarea, actiunea, reforma. Functia publica nu ai este in mod exclusiv un instrument de executie a deciziilor luate de oamneii politici. Ea participa la definirea si realizarea proiectelor colective. O noua abordare, voluntarista, a administratiei, o abordare activa si dinamica este tendinta majora in evolutia actuala a functiei publice.

Concluzii Functia publica este si va fi tot mai dominata de ideologia de tip tehnocratic. Promovarea functionarilor in sinul sistemului politic si al societatii se va accentua. Intarirea executivului in defavoarea legislativului va influenta raportul administratie / politica in sensul restaurarii autoritatii guvernantilor asupra birocratiei administrative. Dar aceasta tendinta va conduce la osmoza dintre inalta functie publica su executivul ales. Aceasta osmoza se concretizeaza prin asocierea strinsa a inaltilor functionari la procesele de decizie politica si prin trecerea sistematica de la un domeniu la altul. Astfel, ca final al acestei evolutii, separarea neta dintre administratie si politica dispare. Aceste noi tendinte – o noua redefinire a raporturilor administratie / politica si o noua viziune asupra neutralitatii administratiei – sint in contradictie cu conceptia traditionala a functiei publice ca garant si arbitru al interesului general, a caracterului ei conservator (mentinere a echilibrului social), a neutralitatii ei. Aceasta evolutie este in legatura cu teoriile neo-liberale care au dominat procesele de reforma incepind cu anii 90 ai secolului al XX-lea si care promoveaza dezangajarea Statului din domeniul economic si intoarcerea la logica pietrei auto-regulatoare. Astfel, vizunea asupra functiei publice in diferite contexte nationale se apropie de viziunea americana a functiei publice, caracterizata prin eficacitate, randament, fuziune cu lumea afacerilor, deplasare in favoarea intereselor private, viziunea manageriala.

Activitati individuale de verificare a cunostintelor :

Care este importanta reflectiei lui Wilson asupra stiintei si practicii administrative Care sint particularitatile care au marcat evolutia functiei publice americane Care sint trasaturile specifice ale stiintei administratiei americane in raport cu cea europeana Identificati tendintele de evolutie ale functiei publice dupa 1945

26

Modulul 4 – Modele fundamentale de administratiei si modele teoretice ale raportului Administratie / Politica. Analize comparate ale raportului Administratie / Politica

Exista trei modele fondatoare ale administratiei. Sint modele care au inspirat intreaga gindire administrativa si au contribuit in mod esential la construirea si dezvoltarea administratiei. Ele corespund unor configuratii diferite ale relatiilor dintre administratie si politica, intre administratie si economie si a relatiilor din cadrul administratiei. Este vorba de modelul liberal, de modelul weberian si cel marxist. a) Modelul liberal Este rar prezentat si studiat sub acest nume. Modelul liberal este o perspectiva politico-juridica si institutionala a fenomenului birocratic. El este inspirat de teoria liberala a lui Locke si Montesquieu. In Franta, sub influenta acestuia din urma, administratia a fost mult timp studiata in facultatile de drept ca o stiinta a dreptului administrativ. Conform acestui model, administratia este un corp de organe supuse legii si subordonat puterii politice, adica indeplineste un rol instrumental. Functiile interne si externe ale Statului au ca scop prezervarea libertatii, proprietatii si securitatii indivizilor, iar mijlocul utilizat este violenta (simbolica), adica constringeri reglementare (legea). Administratia este instrumentul puterii publice ale carei interventii se fac pe cale de constringere Acest model este in acelasi timp institutional, acordind o importanta decisiva institutiilor administrative in calitate de prelungiri ale dreptului administrativ. Institutia administrativa are ca scop interesul general si ca mijloc prerogativele puterii publice Relatiile dintre administratie si politica sint in centrul acestui model. Originea acestui raport se afla in textele doctrinei liberale, in principiul separarii puterilor al carei scop este protectia libertatilor cetatenilor si apararea lor fata de puterile discretionare ale autoritatilor, deci pentru a impiedica abuzul de putere. Cu alte cuvinte, viziunea liberala a raportului Administratie / Politica are la baza aceasta idee fundamentala a liberalismului clasic. Interpretarea liberala a acestei relatii se bazeaza pe cele doua principii cunoscute : cel al separarii puterilor (este o independenta functionala ; este distinctia dintre functionarii politici si cei de cariera (permanenti) si cel al subordonarea administratiei fata de politic. Chiar daca exista o separare a puterilor, principiul unitatii Statului (al autoritatii) care traduce necesitatea coeziunii diferitelor puteri, implica ca in orice Stat, chiar in cele ale caror constitutie este bazata pe teoria separarii puterilor, sa gasim inevitabil un organ suprem care domina celelalte si care asigura unitatea Statului. Este deci principiul subordonarii administratiei fata de politic (legislativ si executiv). Relatii in sinul administratiei se refera la problema centralizarii sau de descentralizarii, adica a repartitiei puterilor intre administratiile centrale si teritoriale (locale). Aceste relatii se plaseaza in aceiasi perpectiva, adica ele vizeaza prezervarea regimului politic (democratie) si a libertatii individului. In perspectiva liberala, libertatea este cel mai bine prezervata, asa cum arata Tocqueville, prin asociatiile de cetateni (institutii locale, colectivitati locale). Deci administratia liberala ar trebui sa fie descentralizata. Totusi, in practica, in secolul al XIX lea, administratia s-a dezvoltat in directia centralizarii, liberalismul fiind doctrina libertatii in ordine. Centralizarea a aparut ca un mijloc de a evita dezordinea, absenta de centralizare conducind la anarhie. Astfel, modelul liberal este un model al administratiei centralizate.

b) Modelul marxist Viziunea este marxista, dar modelul de administratie este marxist-leninist, in sensul in care Lenin este cel care a creat un stat si o administratie de tip marxist. Statul si administratia nu sint disociate, sint doua realitati inseparabile : administratia este expresia si instrumentul Statului. Astfel, modelul marxist de administratie este in primul rind un model de Stat. In consecinta, in definitia modelului marxist de administratie sintem trimisi la definitia statului si la relatia sa cu societatea. Exista doua viziuni in analiza marxista a Statului (deci a administratiei).Exista in primul rind viziunea materialista, clasica conform careia Statul este instrumentul clasei dominanate. Este viziunea critica a modelului capitalismului pe care Marx a dezvoltat-o plecind de la conceptia hegeliana a Statului si birocratiei prusiene. Insa, daca Hegel a facut din Stat fundamentul societatii civile, pentru Marx, dimpotriva, societatea este o conditie a existentei Statului. In viziune marxista, Statul este forma de

27

organizare utilizata de burghezie pentru a-i garanta si apara acesteia proprietatea si interesele. Birocratia este un corp parazitar. Reprezentind Statul, ea este in serviciul burgheziei. Ea are caracteristicile institutionale necesare garantarii dominatiei burgheziei. Aceste caracteristici sint ierarhizarea, caracterul ei de corporatie inchisa, faptul ca isi exercita functiile prin autoritate si centralizare. Ierarhizarea, autoritarismul, centralizarea sint mijloace institutionale prin care burghezia isi exercita dominatia. O alta lectura a lui Marx pune in evidenta o teorie a autonomiei relative a Statului in raport cu societatea. Exista situatii istorice cind Statul scapa determinarii economice, mai ales in perioade de tranzitie cind nici o clasa sociala nu este atit de puternica incit sa-si impuna dominatia. Statul este independent, fortele sociale sint echilibrate, clasele sint in lupta pentru a-si impune interesele, actiunea lor se neutralizeaza. Acest conflict intre clase este sursa autonomiei Statului care devine mediator intre clase si interese. In aceasta viziune, administratia scapa de rolul sau subordonat de instrument in serviciul clasei dominante si da impresia ca devine un centru de decizie si de actiune independent de clase. Aceasta tema a autonomiei Statului (a suprastructurii), deci a autonomiei administratiei in raport cu politicul, a fost analizata de Marx in „18 Brumar al lui Louis Bonaparte” ai apoi dezvoltata de neo-marxisti (Gramsci, Althusser).

c) Modelul weberian Este un model liberal, dar nu politico-juridic, ci bazat pe viziunea organizationala a fenomenului administrativ. Max Weber a dezvoltat modelul devenit clasic al birocratiei in « Economie si societate » si in « Savantul si omul politic ». In centrul modelului weberian al administratiei si Statului se afla conceptul de dominatie si raporturile de autoritate. Analiza fenomenului si formelor de dominatie are la baza metoda ideal-tipului, Weber insistind asupra faptului ca tipologia propusa de el are un scop analitic, dominatia fiind in general mixta, in sensul ca orice putere are aspecte atit rationale cit si traditionale si carismatice. Pentru construirea acestei tipoliogii, Weber a facut distinctie intre dominatie si putere. Ambele implica in acelasi timp constringere si supunere. Puterea inseamna capacitatea de a impune intr-o relatie sociala propria vointa. Comandamentul (porunca, ordinul, impunerea) nu este in mod necesar legitime si supunerea in acest caz nu este in mod necesar o datorie. Dimpotriva, dominatia implica recunoasterea (acceptarea) supunerii. Aceasta confera autoritate celui ce domina. In acest caz constringerea este legitima. Weber spune ca dominatii se pot supune pentru trei tipuri de motive (conform celor trei tipuri de rationalitai) : din obisnuinta, conformindu-se unei cutume ; in virtutea unei rationalitati prin finalitate, in functie de interesul material pe care il pot obtine (instrumentala), sau in virtutea unei rationalitati prin valoare, in functie de elemente afective. Exista astfel trei fundamente posibile ale legitimitatii, sau trei tipuri de autoritate (dominatie) in functie de legitimitatea care se afla la baza lor. Dupa cum legitimitatea are la baza regulile, traditia sau calitatile personale ale unui om, exista trei tipuri de dominatie legitima.

1. Dominatia (autoritatea) traditionala Este legitimitatea conferita de traditie. Se bazeaza pe cutumele puternic ancrate in mentalitati. Aceasta legitimitate depinde de conformitatea fata de vechile uzante sau de ideea pe care ne-o facem despre ordinea care prevala altadata. Autoritatea nu se afla in personalitatea lederului, ci in rolul pe care il recunoaste traditia. Este domiantia pe care o exercita altadata patriarhul sau seniorul funciar, sau un rege intr-o monarhie. Autoritatea traditionala permite o functionare stabila a ordinii sociale, dar ea stabileste o norma de conformitate fata de trecut ceea ce impiedica inovatia si schimbarea.

2. Autoritatea carismatica Dominatia carismatica se bazeaza pe gratia personala si extraordinara a unui individ si care se traduce prin supunerea in fata caracterului sacru, sau al virutii eroice sau in fata valorii exemplare a unei persoane dotata cu carisma. Este vorba de supunerea tuturor in fata unui leader providential. Nimeni nu-i contesta superioritatea, calitatile transcendente. La limita, este un profet, un dumnezeu. Este ghidul suprem. Poate fi o personalitate religioasa sau politica dotata cu atribute exceptionale. Poate fi un razboinic, un mare demagog, seful unui partid politic, un sef revolutionar. Acest tip de organizatie este dependenta de

28

preferintele leaderului, de capacitatea acestuia de a intretine credinta si fervoarea militanta. Problema succesiunii este o chestiune intotdeauna critica in cadrul unei societati bazata pe acest tip de autoritate. Riscul de sciziune este mare intru-cit diferitii discipoli pretind ca sint veritabilii mostenitori si continuatori ai leaderului carismatic.

3. Autoritatea (dominatia) rational-legala Acest tip de autoritate este reglat de norme care definesc in mod impersonal drepturile si obligatiile fiecaruia. Acest tip de dominatie este la baza definitiei weberiene a Statului si este esential pentru a putea intelege functionarea administratiilor birocratice. Prin « rational » trebuie sa intelegem adecvarea mijloacelor la scopuri (rationalitate instrumentala). Prin « legal », accentul este pus pe respectarea regulilor ca singura sursa de autoritate. O autoritate legala este opusul unei autoritati arbitrare care nu se supune nici unei reguli. Si prin « impersonala » intelegem ca regulile edictate se aplica tuturor si nu apartin nimanui in nume propriu. Organizatia care corespunde perfect autoritatii rational-legale este birocratia. Ideal-tipul birocratiei este o organizatie in care nici traditia si nici charisma nu intervin si care este reglata exclusiv prin reguli de autoritate rational-legale. Birocratia este o lume in care toti participantii sint legati prin reguli impersonale si nu prin legaturi arbitrare sau influente personale. Dupa Weber, birocratia, fiind rational, este organizatia care permite obtinerea celei mai mari eficacitati prin introducerea unui demers cit mai rational posibil. Acest tip de dominatie caracterizeaza Statul modern. Statul modern consta intr-un raport de dominatie de tip rational-legal. Membrii unui grup supus unei astfel de relatii de dominatie formeaza o grupare politica in cazul in care se intrunesc trei conditii : teritorialitatea (dominatia se exercita asupra unui teritoriu) ; continuitatea exercitarii dominatiei ; existenta unei constringeri fizice. Un astfel de grup care indeplineste cele trei conditii formeaza un Stat. Weber a formulat definitia clasica a Statului ca institutie care presupune un raport de dominatie de tip rational-legal : Statul modern este definit ca fiind o organizatie care prin conducerea ei administrativa revendica cu success monopolul constringerii legitime. Plecind de la aceasta definitia s-a constituit teoria weberiana a Statului, a administratiei, a originilor si structurii sale. Procesul de dezvoltare administrativa este in mod necesar un proces de birocratizare, adica de rationalizare a structurilor administrative. Structurile birocratice, in viziunea lui Weber, sint forma de dominatie cea mai rationala din punct de vedere formal. Birocratia este organizatia rationala ideal-tipica. Structurile birocratice caracterizeaza orice intreprindere economica, politica, privata sau publica, care urmareste obiective materiale sau ideale. Deci, orice intreprindere capitalista, birocratiile de partid, armata, Statul, toate functioneaza dupa aceleasi principii de organizare interna. Ele se carcaterizeaza prin permanenta, rigoare, disciplina. Functia publica, ca organizatie de tip birocratic se bazeaza pe citeva principii esentiale : formalizarea regulilor ; ierarhie ; specializarea functiilor ; neutralitatea politica.

1) formalizarea regulilor Structura birocratica este o structura impersonala distincta de indivizii care o compun. Aceasta structura impersonala asigura continuitatea organizatiei. Impersonalitatea semnifica formalism si previzibilitate si implica necesitatea unor functionari personal dezinteresati si obiectivi.

2) ierarhie Organizatia birocratica este un sistem bine ordonat de dominatie si de subordonare in care se exercita un control al gradelor inferioare de catre gradele superioare. Este deci e un sistem ierarhic. Ierarhia este supusa legalitatii. Pentru a se evita arbitrariul, toate nivelele (titulari de post) superioare si inferioare trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute de lege. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate pre-stabilite de tip legal. Fiecare isi exercita specializarea sa in limitele atributiilor sale.

3) specializarea Este un alt principiu fundamental al organizarii unei structuri birocratice. Dupa Weber, dezvoltarea functiei publice moderne cere un corp de lucratori specializati, inalt calificati, pregatiti pentru sarcinile lor profesionale printr-o formatie specifica. Aceasta formatie este necesara aplicarii regulilor pentru a obtine o completa rationalitate a actiunii administrative si consta intr-o „cunoastere specializata” ceruta de

29

tehnicile economiei moderne. Formatia specializata este o parte constitutiva a puterii birocratiei. Administratia birocratica semnifica dominatia in virtutea cunoasterii detinute de functionari datorita formatiei primite si a cunoasterii dobindite in serviciu. Dupa Weber, omul politic (ministru, sef de stat) se situeaza in afara acestei cunoasteri specializate. Lui nu i se cere o calificare profesionala specializata. Insa functionarii sint recrutati pe baza unui examen si a unei diplome care atesta formarea lor si calificarea profesionala. Ei sint numiti (si nu alesi) intr-un post care constituie unica sau principala lor ocupatie. Specializarea structurilor birocratice este deci garantata de specializarea agentilor care au sarcina functionarii lor. Aceasta specializare permite pe de-o parte o diviziune a muncii in administratie in functie de sarcini si formatie, iar pe de alta parte ea defineste natura relatiei functionarilor cu puterea politica careia ei sint supusi. Aceasta relatie intre Administratie si Politica este, deci, in modelul weberian, de subordonare. Supunerea administratiei fata de puterea politica se explica prin ratiuni care tin in primul rind de legitimitatea puterii si apoi de interesul personal al celor care se supun acestei puteri. Deci, pentru Weber, birocratia este tipul cel mai pur de dominatie legala care este exercitata printr-un singur sef al gruparii si administratia este compusa in acest sistem din functionari care, personal liberi, nu se supun decit datoriei obiective a functiei lor, intr-o ierarhie a functiei solid stabilita. Deci modelul weberian se caracterizeaza prin supunerea administratiei fata de putere, fata de orice putere politica (puterea existenta la un moment dat). Aceasta supunere impune o divizare a functionarilor in doua categorii: functionari de cariera si functionari politici, care pot fi deplasati dupa vointa sau pot sa fie dispinibilizati.4) principiul neutralitatii politice Este neutralitatea de principiu a functiei publice. Acest principiu cere ca, in ciuda principiului subordonarii, administratia sa fie separata cit mai strict posibil de puterea politica, in special de puterea partidelor politice. Este o regula stricta pentru functionarii de cariera. Weber admite ca in masura in care ratiunea de Stat si interesele ordinii stabilite sint in joc, functionarii politici, si numai ei, sint indreptatiti sa intervina in luptele politice, sa ia parte, sa combata ca oamenii politici care au exact aceasta vocatie : sa lupte, sa se pasioneze pentru treburile publice. Neutralitatea trebuie insa strict respectata de catre functionarii de cariera.

5) cariera Functionarii urmeaza o cariera, adica au posibilitatea sa-si petreaca viata profesionala in sinul unei administratii in care avanseaza dupa vechime sau dupa prestatiile de serviciu, sau dupa cele doua. Birocratia este o organizatie in care recrutarea, promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv de merit. Altfel spus, sint dependente de criterii meritocratice si impersonale. Orice mod de gestiune a personalului care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificat de birocratic.

a) recrutarea – Acest criteriu presupune ca un candidat ales sa fie cel ale carui calificari si competente corespund cel mai bine exigentelor postului. Aceasta calificare este determinata de aptitudini public constatate si dupa o procedura impersonala (concurs, examen, diplome)

b) cariera se deruleaza dupa reguli impersonale. In cadrul fiecarei categorii de post, avansarea depinde de vechime sau, pentru a accelera avansarea se trece prin concurs. Aceste reguli de avansare sint garantate fiecaruia inca de la intrarea in organizatie si ele formeaza un plan de cariera. In contrapartida acestor garantii, birocratia cere salariatilor indatoriri legate de posturile ocupate. Daca aceste indatoriri, clar definite, nu sint satisfacute, atunci organizatia procede (aplica) sanctiuni. Acestea sint de asemenea conforme cu reguli pre-stabilite, cu proceduri fixate prin regulamente si legi. In conformitate cu acest prinipiu de cariera, salariatul birocratiei (functionarul) nu este proprietarul postului ocupat nici al mijoacelor de munca (local, furnituri). Postul este o ocupatie profesionala. In acelasi timp, birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiilor sale profesionale. Cariera ofera garantii care au drept consecinta sa asigure (maximizeze) securitatea profesionala: securitatea locului de munca, promovarea, securitatea salariului.

Concluzii pentru cele trei modele :1) administratia este un instrument- model liberal – administratia este instrumentul puterii politice alese

30

- model weberian – este instrumentul puterii politice existente (oricare ar fi)- marxist clasic – instrumentul clasei dominanate2) administratia este unitara adica centralizata, ierarhizata. In toate modelele ea este ierarhizata.3) administratia este un instrument de constringere, de dominatie- in modelul liberal constringerea se exercita prin lege- in model weberian este un principiu de baza. Relatia de dominatie se afla in centrul oricarei

administratii- in modelul marxist, fiind instrumentul domintiei de clasa, Statul este un aparat de constringere

prin excelenta. Statul este un aparat represiv care functioneaza pe baza de violenta. Deci cele trei modele au in comun instrumentalitatea, centralizarea si dominatia. Cele trei modele sint ideal-tipuri si ele sint conforme cu o anumita viziune asupra societatii. In realitate aceste trasaturi ideal-tipice sint alterate. Dar ele sint modele de referinta pentru analizele practicate de stiinta administrativa.Noi modele ale administratiei Acestea sint versiuni reinnoite ale modelelor clasice. In primcipal este vorba despre modelul neo-liberal care este centrat pe limitarea interventiei statului; in aceasta viziune, organizarea centralizata, ierarhizata, birocratizata, este la originea disfunctiunilor sistemului ; promoveaza o conceptie descentralizata a administratiei si propune metode ale intreprinderii private adica aplicarea metodelor managementului privat in gestionarea treburilor publice – noul management public –; Statul trebuie sa renunte la functiile economice, rolul lui esential fiind cel de coordonare. Neo-liberalismul inseamna intoarcerea la semnificatia profunda a liberalismului.

Analize comparate ale raportului administratie / politica. Modelele propuse sint ghiduri, grile, scheme de referinta, pentru studiul relatiilor dintre mediul administrativ si cel politic. Relatia dintre cele doua domenii poate fi analizata din perspective diferite, in functie de criterii diferite.

1) Modelul lui Samuel Eisenstadt. Acest autor a dezvoltat in studiul sau asupra birocratiilor emergente (in regiunile in curs de dezvoltare si in noile state), intr-o lucrare colectiva din 1963, primele elemente importante ale unei reflectii comparative asupra raporturilor administratie / politica. Aplicind conceptele analizei sociologice la studiul societatilor istorice, el a caracterizat in special marile tipuri de orientari politice ale birocratiilor. Eisenstadt a degajat trei mari modele : birocratiile orientate catre serviciu (functie) (« service-oriented ») ; birocratiile supuse guvernantilor (« subservient to the rules ») ; birocratii auto-orientate (« self-oriented bureaucrasies »). a) Birocratiile « service-oriented » se caracterizeaza in primul rind prin gradul de autonomie (neutralitate) al organizatiei sale interne in raport cu puterea politica. Este un model apropiat de modelul weberia. Regulile si practicile de numire, de promovare si de realizare a functiunilor sint aplicate in mod general si continuu. De asemenea, in interiorul acestui tip de birocratie, diferitele organe de control sint insarcinate cu mentinerea unui inalt nivel de disciplina si de calitate in executarea serviciului. Altfel spus, se caracterizeaza printr-o puternica ierarhizare, disciplina si control. Aceste birocratii, desi autonome in raport cu puterea politica, sint totusi supuse controlului si puterii guvernului. Aceast control al puterii politice se exercita in principal prin intermediul anumitor functionari de inal nivel din ierarhia administrativa si prin controlul executat asupra mijloacelor bugetare puse la dispozitia administratiilor. b) Birocratiile supuse guvernantilor se caracterizeaza prin : grad scazut de autonomie interne, ceea ce conduce la o deplasare constanta a functionarilor, fara nicio regula fixa, de la un loc de munca la altul, fara garantia unei cariere, astfel incit spiritul de corp nu se poate dezvolta ; Functionarii sint mai mult servitorii personali ai guvernantilor si ai Statului personificat de acesti guvernanti sau de grupurile sociale pe care ei ii reprezinta.

31

c) Birocratiile de tip « self-oriented » (orientate catre organizatia birocratica insasi) . Acestea sint birocratii caracterizate printr-o puternica autonomie: sint birocratii care si-au cistigat puterea in afara sau contra puterii politice si scapa controlului acesteia. Un astfel de exemplu il constituie birocratiile militare. In cadrul acestor organizatii, functionarii de inalt nivel actioneaza in interesul lor personal. Recrutarea personalului are un caracter puternic clientelar si marcat de nepotism. Posturile sint considerate proprietatea personala a titularului, formalizarea si ritualismul domina practicile administrative. Tipologia lui Eisenstadt, desi utila si importanta, are un defect principal : Clasificarea propusa este realizata atit in functie de elementele externe (orientarea birocratiilor) cit cit si elementele interne ale administratiei (tipul de recrutare si de statut al agentilor), ceea ce introduce o doza de eterogenitate in principiul de clasificare.

B) Modelul lui Riggs (Political and Administrative Development, 1969) Aceasta analiza este mai clara si coerenta din punct de vedere al criteriilor de clasificare. Autorul a stabilit doua tipologii, in functie de elementele interne (tipul de agenti, interni sau externi) ale administratiei. Prima tipologie a birocratiilor este in functie de relatiile cu politicul, iar un al doilea este realizat in functie de natura si nivelul posturilor ocupate de functionari. a) In  functie de relatiile cu politicul, exista doua tipuri de birocratii : 1)Birocratiile partizane, in cadrul carora recrutarea si promovarea functionarilor sint legate de sprijinul partidului care recompenseza astfel participarea acestora la activitati politice. Aceasta influenta a politicului se manifesta de asemenea in exercitarea functiilor, functionarii fiind sensibili la solicitarile partidului. Un anumit favoritism afecteaza astfel deciziile luate de catre birocrati. Caracterul partizan al unei birocratii este legat in special de recrutarea de agenti din exteriorul administratiei si impusi de catre puterea politica. Este specifica sistemului de patronaj. 2) Birocratiile politizate a caror preocupare majora este achizitia de putere si mai putin aplicarea deciziilor guvernamentale. Sint legate de agenti care provin din administratie si care si-au facut cariera in interiorul administratiei. In principiu exista o corelatie pozitiva intre intre cele doua tipuri : birocratiile cele mai partizane sint in acelasi timp si cele mai politizate. Dar exista combinatii diferite intre cele doua modele in functie de gradul de partizanat birocratic (inalt / redus) si de gradul de politizare bircratica (inalt / redus).

a) birocratie inalt partizana si inalt politizata : tari sub-dezvoltateb) birocratii ne-partizane si politizate : Tailandac) partizane si ne-politizate : Israeld) ne-partizane si nepolitizate : Marea Britanie

b) O alta tipologie realizata de Riggs depaseste analiza in functie de un criteriu unic (prea sumara), cel al meritului agentilor din interior sau al sistemului de patronaj (agenti din exterior). In aceasta a doua tipologie autorul propune o distinctie intre diferite tipuri de birocratii in functie de natura si nivelul posturilor ocupate. Exista astfel birocratii in care toate esaloanele sint ocupate de agenti din interior (insiders) care urmeaza principiul de cariera, si birocratii in care posturile sint ocupate de agenti din exterior (outsiders), intre cele doua existind o varietate de combinatii. De exemplu, in Franta, la primul esalon (guvern) regasim outsiders, la al doilea esalon (sub-secretari) avem tot outsiders, la al treilea eaelon (directori de agentii, asistentii presedintelui) posturile sint ocupate de insiders (principiul carierei). Situatia din SUA prezinta o alta configuratie : la toate nivelele se produc schimburi frecvente intre functionarii din interior si cei din exterior, sau prezenta lor este simultana. Un alt tip este ilustrat de cazul Marii Britanii : la toate esaloanele nu exista decit agenti din interior (exclusivitatea principiului de merit si cariera).

32

C) Tipologia realizata de Aberbach, Putnam si Rockman (Bureaucrates et Politiciens dans les democraties occidentals, 1981) Autorii propun patru modele care, in functie de gradul de politizare a birocratiei, cuprind o scala care merge de la separarea neta pina la supresiunea acestei demarcatii.

a) Modelul in care politicienii guverneaza si functionarii administraza. Primii decid, functionarii executa. Este modelul conform doctrinei clasice si care corespunde dihotomiei weberiene. Este un ideal-tip, in realitate, insa, aceasta distinctie este impracticabila. Acest model presupune un inalt nivel de ierarhizare a autoritatii si al procesului de luare a deciziei, un inalt nivel de suprematie a politicului care sint absolut irealiste. El presupune diferentierea cea mai neta a politicului in raport cu administratia si corespunde situatiei din secolul alXIX-lea. b) Un alt model este cel al participarii simultane a politicienilor si functionarilor la procesul de decizie politica, fiecare jucind un rol diferit. In acest caz, politicienii definesc proiectele politice, interesele si valorile puse in joc, articuleaza si realizeaza medierea intereselor. Functionarii contribuie cu cunostintele de specialitate, furnizeaza expertiza. Acest model trebuie totusi nuantat : Profesionalismul politicienilor relativizeaza ideea conform careia functionarii dispun de monopolul expertizei. Pe de alta parte, rolul administratiilor in mobilizarea si medierea intereselor sectoriale este in crestere. Insa, spre deosebire de primul model, acesta admite o anumita participare a functionarilor la procesul de decizie politica. c) Un al treilea model insista asupra repartizarii rolurilor intre politicieni si functionari. Ca si in modelul precedent, atit birocratii cit si politicienii sint angajati in procesul de decizie. Cele doua tipuri de agenti sint egal implicati in politica. In timp ce politicienii sint insarcinati cu articularea intereselor individuale difuze si neorganizate, functionarii sint responsabili cu medierea intereselor inguste si bine definite ale clientelelor organizate. Dar aceste roluri sint limitate, nu exista o diviziune a sarcinilor muncii politice. Este un model care corespunde « corporatismului liberal » in care se actioneaza prin consens. Aceasta tip de raporturi administratie / politica concede functionarilor un rol mult mai « politic » decit in modelele anterioare. In acest model stilul de guvernare este incremental si reactiv. Inovatia in acest sistem apartine politicienilor si influenta functionarilor in procesul de decizie diminueaza in momente de criza. Sintem in prezenta unei logici care implica o anumita politizare a birocratilor si la o anumita birocratizare a politicienilor. d) Un al patrulea model corespunde disparitiei separarii administratiei de politic (model anti-weberian). Aceasta configuratie pune in evidenta un model hibrid in care nu exista nicio diferenta esentiala intre rolurile politicienilor si cele ale functionarilor. Exista o varietate de situatii care ilustreaza acest model. Dupa autori, acest model ar corespunde cazului francez si japonez, cazuri caracterizate prin osmoza dintre administrativ si politic. De asemenea, el ar fi ilustrativ pentru Marea Britanie si Germania prin introducerea in aceste sisteme a unor outsiders in posturile rezervate functionarilor.

D) Tipologia propusa de Gérald Timsit Tipologia se bazeaza pe elementele interne ale birocratiei, concret, modelele sint caracterizate in functie de subordonarea si separarea care definesc raporturile dintre administratie si politic. Reamintim semnificatia celor doua principii. Astfel, principiul de subordonare se refera la faptul ca in tarile democratice administratia nu are legitimitate proprie. Ea este astfel subordonata puterii politice al carei instrument si executant este. Cit priveste principiul separarii, acesta trimite la faptul ca in democratia liberala, unde majoritatile politice alterneaza in mod regulat la putere, administratia nu se confunda cu puterea politica, ea nu se reinnoieste in acelasi timp cu schimbarea puterii politice. Astfel, principiul separarii interzice identificarea politicului cu administrativul garantind stabilitatea si continuitatea aparatului administrativ, in timp ce puterea politica isi schimba orientarea. Acesta este modelul clasic weberian. Cu toate acestea, modelul clasic nu corespunde mereu realitatii. Fiind un model ideal-tip, este o referinta care permite analiza si comparatia unor situatii concrete infinit mai complexe si nuantate.

33

Dupa Timsit, nu atit separarea functiilor este esentiala, cit mai ales echilibrul (sau dezechilibrul) dintre cele doua tipuri de functii. Autorul a realizat astfel o tipologie in functie de gradul de echilibru al acestui raport si a pus in evidenta doua modele : modele de echilibru si modele de dezechilibru.

a) Modelul de echilibru, care corespunde modelului occidental Este un model organizat in jurul echilibrului intre cele doua principii, cel de subordonare a administratiei fata de puterea politica si cel de separare a politicului si administratiei. Acest echilibru este realizat prin mecanisme (institutionale sau nu) care garanteaza acest echilibru si el permite cel mai bine punerea in evidenta a modului dominanat de functionare a relatiei administratie / politica. Situatia de echilibru perfect este, inca o data, ideal-tipica, este modelul original, de referinta, care traduce echilibrul principiilor. In realitate el se manifesta in mod diferit, in functie de variatiile celor doua principii de la situatia ideal-tipica de echilibru perfect (modelul teoretic weberian).

Principiul de subordonare si de separare 1) principiul de subordonare

Subordonarea isi are fundamentul fie in texte, fie in practicile constitutionale. Astfel: In Marea Britanie este principiul responsabilitatii ministeriale. Conceput la origine in csopul de a garanta controlul Parlamentului asupra Guvernului, a Legislativului asupra Executivului, acest principiu a capatat progresiv a semnificatie suplimentara : acea de control al politicului asupra administrativului. Membrii guvernului sint singurii responsabili. In Franta, sub a treia Republica, Constitutia declara ca «  guvernul determina si conduce politica natiunii » si ca « Guvernul dispune de administratie si de forta armata ». Se afirma astfel relatia de subordonare a administratiei (civile si militare) fata de puterea politica prin Guvern. In Germania, de asemenea, ministrul este singurul responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau. Ministrul isi controleaza strins functionarii. Respectarea efectiva a acestor principii constitutionale este garantata prin mecanisme institutionale : In Marea Britanie, existenta a doua ierarhii distincte, riguros delimitate, cea administrativa (compusa exclusiv din functionari de cariera) si cea politica, dar si existenta unor puncte de contact intre cele doua sint strict definite. Nicaieri in alta parte ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica, pentru punerea in practica a unei ierarhii administrative clar subordonata politicului, dar a carei subordonare rezulta din existenta celor doua ierarhii riguros limitate si circumscrise. In Europa continentala, cele doua ierarhii exista, sint distincte, dar la virful ierarhiilor exista o osmoza. Exista relee (organe) care permit circulatia informatiei si transmiterea deciziilor. Aceste organe sint compuse din agenti care au statutul de functionari de cariera, dar care au fost recrutati pe baza unor criterii in care apartenenta, alinierea sau cel putin simpatia politica fata de partidul de la putere au un loc ce nu poate fi neglijat. De exemplu, Secretariatul general al Presedintiei al Republicii in Franta. Mai mult, in aceste tari, posturile inaltei functii publice se afla mai mult sau mai putin explicit in pozitie de dependenta fata de guvern.

2) principiul de separare Separarea instantelor politice si administrative rezulta in tarile europene din jocul combinat a doua mecanisme : mecanismele referitoare la modul de recrutare al functionarilor si mecanismele legate de statutul libertatilor publice ale functionarilor. a) Recrutarea functionarilor este, in ansamblul tarilor europene, bazata pe principiul meritului. Functionarii sint recrutati prin concurs si examene. Modul de recrutare este in principiu independent de autoritatea politica. Exceptii se aplica in general pentru recrutarea functionarilor de la virful si de la baza ierarhiilor (posturi de o mare tehnicitate). Garantia existentei unui sistem de merit consta in aplicarea a doua tipuri de control : Astfel, in Marea Britanie (dar si in SUA), acest control consta in punerea in practica a unei Comisii a Serviciului Civil direct responsabila in fata Reginei. Ea nu dispune de nici o garantie formala de

34

independenta, dar agentii ei dispun de un asemenea statut de prestigiu incit nu pot fi supusi niciunei presiuni. Acestia sint insarcinati cu organizarea recrutarii functionarilor in asa maniera incit sa se impiedice practica patronajului. Celalalt sistem, aplicat in tarile europene continentale, consta in instaurarea unui control permanent, in aceste tari neexistind o comisie speciala ca in Marea Britanie. Acest control sanctioneaza absenta neutralitatii Statului in recrutarea functionarilor.

b) Statutul libertatilor publice acordate functionarilor este un alt factor care influenteaza natura si gradul de separare intre administratie si politic. Exista doua tipuri de sisteme : Statutul britanic, care este cel mai riguros si in care functionarii nu se pot dedica activitatilor politice decit in conditii strict definite. Inaltii functionari si toate categoriile ierarhiilor superioare nu pot in nici un caz sa exercite activitati politice. Prin astfel de reguli se incearca evitarea identificarii actiunilor functionarilor cu cele ale partidelor politice care se succed la guvernare. De asemenea, clasa politica (parlamentari si membrii ai guvernului) nu cuprinde decit putini functionari la origine. Al doilea tip de statut este exemplul statutului libertatilor in Franta care enunta de asemenea principul separarii celor doua domenii, politicul si administratiei. In acest model, libertatea de opinie este totala, dar libertatea de exprimare a acestor opinii este limitata. Opiniile trebuie sa se exprime cu moderatie si prudenta (obligatia de rezerva), cu atit mai mult pentru functionarii din sferele superioare. Cu toare acestea, in Franta, inaltii functionari au, prin statut, posibilitatea sa exercite activitati politice (sa participe la campanii electorale fara sa demisioneze in prealabil). Observatie : in practica, sistemul separarii / subordonarii si al neutralitatii functioneaza prin abatere de la schema weberiana a echilibrului principiilor subordonarii si al separarii. In realitate, cele doua sfere functioneaza prin intrepatrundere, in grade diferite, crescinda. Dar acest principiu este cel care permite sa punem in evidenta diferentele care exista intre tari si permite o analiza comparata. De exemplu, numai in raport cu acest model, sistemul american poate fi considerat o “exceptie” sau sa apreciem diferentele intre Europa continentala si Marea Britanie. Exista deci variatii pe care acest model de echilibru, definit prin cele doua principii, ale subordonarii si separarii, le cunoaste in practica in tarile occidentale. Aceste doua principii cunosc, in functie de tara, variatii care afecteaza functionarea modelului, fara sa afecteze insa in mod fundamental echilibrul principiilor. Exista doua tipuri de variatii (abateri) : variatii produse prin variatia principiului subordinarii si variatii produse prin variatia principiului separarii.

1. Variatia principiului de subordonare produce forme diferite de politizare a administratiei : clientelismul, loialismul si sitemul de patronaj.

a) Clientelismul In acest sistem administratia este subordonata de puterea politica. Administratia este tinuta departe de procesul de decizie politica. Rolul inaltei functii publice este un rol de executie. Intr-adevar, acest sistem se caracterizeaza printr-o functie publica care este structural separata de puterea politica, dar care isi abandoneaza prestigiul si puterea in schimbul unor garantii (si avantaje) de cariera. Aceasta relatie de schimb este o relatie clientelara. In acest model clientelar, birocratia nu este responsabila in fata niciunei autoritati superioare, iar in relatiile cu administratia, partidele politice joaca un rol foarte important. Puterea politica isi utilizeaza rolul politic-constitutional si in special puterea de numire a inaltilor functionari pe care si-a rezervat-o ca moneda de schimb in scopul obtinerii supunerii administratiei. Clientelismul se manifesta la doua nivele : in primul rind in mod direct in relatiile puterii politice cu o inalta administratie numita si recrutata de catre puterea politica care isi asigura astfel fidelitatea si obedienta functionarilor si in al doilea rind, in mod indirect, prin felul in care aceasta inalta functie publica isi concepe rolul in raport cu restul functiei publice. Modelul clientelar este bine ilustrat de sistemul italian.

35

b) Loialismul Este un model caracteristic Germaniei. In acest sistem exista atit subordonare cit si separare. Avem o functie publica profund separata de politic dar vizibil subordonata. Neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale functionarii administratiei. Este vorba de neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si de neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. Dar functionarii pot sa se angajeze in activitati politice, ca si functionarii francezi. Altfel spus, functia publica este non-partizana dar activa (angajata politic). Separarea neta administratie / politica pe care o presupune modelul loialist implica mecanisme de compensare. Sint mecanisme care asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. Ceea ce este caracteristic acestui model este puternica « orientare » politica a functiei publice germane : avind in vedere trecutul recent al acestei tari, se pretinde functionarilor federali un angajament politic activ in serviciul ordinii democratice si liberale. Vorbim de o datorie de loialism politic. Acest principiu are ca efect modificarea conceptiei pe care si-o fac functionarii cit priveste rolul lor. Exista in Germania doua tipuri de functionari : birocratii clasici (functionarii weberieni, neutri si instrumentali) si birocratii politici care domina la nivelele superioare si care participa la procesul de decizie. In concluzie, in Germania asistam la politizarea administratiei, dar aceasta nu inseamna controlul administratiei de catre partidele politice. Este o forma originala de subordonare politica a administratiei. Separarea exista deci, dar combinata cu o forma speciala de subordonare a administrativului fata de politic.

c) Sistemul de patronaj Si acest sistem se bazeaza pe cele doua principii, de separare si subordonare, dar este un caz exceptional : subordonarea administratiei fata de politic este o subordonare organizata in avantajul Presedintelui si al partidului pe care el il reprezinta la putere ; subordonarea si separarea sint consecinta strategiilor informale si mai putin al mecanismelor institutionale. Cit priveste sistemul american, caruia ii este specific acest model de variatie, subordonarea functiei publice americane fata de puterea politica, aceasta este in primul rind consecinta structurii insasi a functiei publice. Este vorba de o structura « duala », constituita in special la cel mai inalt nivel din functionari de cariera politica, acestia fiind recrutati in mod liber de puterea executiva. In al doilea rind, strategiile si mecanismele de separare a politicului si administrativului sint specifice. De exemplu : « guvernul de outsiders » (agenti din exterior) sau « triunghiul de fier » adica tripla alianta intre functionarii de cariera, parlamentari si lobbisti, sint mecanisme care vizeaza rezistenta la presiunea puterii prezidentiale.

2. Variatia principiului de separare Aceasta variatie poate sa fie slaba, stearsa (Franta, Japonia), fie puternica (Marea Britanie). Efectele acestei variatii sint evolutia catre preluarea, prin mijloace diferite, a controlului de catre aparatul de Stat si a administratiei sale. In cazul stergerii frontierelor dintre administratie si puterea politica in avantajul administratiei, situatie specifica de exemplu Japoniei, separearea exista, dar in mod frecvent vechii functionari, dupa trecerea prin functia publica, detinin functii in inaltele sfere ale politicii. Astfel, administratia este forta dominanta a aparatului de Stat japonez. In Franta, de asemenea, inalta administratie constituie una din fortele esentiale ale aparatului de Stat. Retinem deci ca in acest tip de separare slaba, interdependenta politicului si administratiei se face in profitul administratiei. Dimpotriva, in Marea Britanie, exista o dihotomie absoluta intre zona politica si cea administrativa, dar care conduce de asemenea la cresterea puterii administratiei fata de puterea politica. Cu toate acestea, sintem inca departe de un sistem tehnocratic. Din cauza calitatii si permanentei sale, functia publica, care prin definitie supravietuieste schimbarilor politice, isi impune punctele de vedere in fata ministrilor. In concluzie, variatia principiului de subordonare conduce la politizarea administratiei, in timp ce variatia principiului de separare conduce la functionarizarea (birocratizarea) politicului, dar fara a modifica esential echilibrul intre cele doua principii.

36

b) Modele de dezechilibru Echilibrul din modelele de administratie este instabil : relatia de echilibru al principiilor de separare si subordonare care exista in tarile occidentale poate fi total dezechilibrat prin dominatia permanenta a unuia sau altuia din aceste doua principii. Se produc astfel doua fenomene : politizarea totala a administratiei sau functionarizarea totala politicului. 1. Un prim model de dezechilibru corespunde dominatiei principiului de subordonare a administraiei fata de politic. Cel mai bun exemplu este cel al tarilor ex-comuniste. Este modelul unitatii puterii politice si al conducerii societatii de catre partidul comunist. Este modelul de societate administrata de politic, deci un model totalitar. Desi acest model a cunoscut conflicte intre diferitele birocratii si institutii ale Statului, si desi au existat diferente intre tarile care au adoptat acest model marxist-leninist cit priveste functia public, sau criteriile de selectie si cariera, carcateristica sa esentiala a fost puternica integrare a ansamblului sistemului politico-administrativ sub autoritatea unei birocratii politice centrale (o elita a puterii, o elita politico-administrativa, nomenclatura comunista). 2.Un alt model de dezechilibru este caracterizat prin dominatia principiului de separare. Este un model raspindit in tarile in curs de dezvoltare. Notam particuritatile principale ale acestui sistem : administratia se sustrage total autoritatii puterii politice, sintem in situatia de separare fara subordonare ; este un model de ne-integrare, un model constant la limita dezintegrarii si exploziei ; se caracterizeaza prin existenta unor birocratii duale sau pluraliste deoarece societatea este fragmentata in numeroase grupuri, fractiuni, clanuri, partide, iar aceasta diviziune sociala se reflecta pe plan institutional ; vorbim de o sub-dezvoltare administrativa.

Activitati individuale de verificare a cunostintelor :

Care sint particularitatile celor trei modele fundamentale ale birocratiei Care sint cele trei forme de dominatie formulate de Weber Identificati tipurile de birocratii din tipologia lui Riggs Prezentati tipologia lui Timsit in functie de variatiile celor 2 principii, de separare /subordonare

37

Modulul 5 – Politicieni si birocrati. Similitudini si diferente : modele de conact, origini

sociale, modele de cariera si atitudini politice

Conform imaginii traditionale, birocratia intretine relatii orizontale si verticale in sinul organizatiei si ocazional relatii laterale cu lumea politica. Deci contacte directe rare cu politicienii, grupurile de interes si cetateni. Politicienii, dimpotriva, au rolul de a media legaturile care pun in contact guvernul, partidele si societatea. Ei intretin deci in special relatii exterioare, cu societatea. Astazi, complexitatea crescinda a cererilor sociale face ca frontierele traditionale intre politicieni (a caror preocupare principala este cautarea suportului public necesar si asigurarea legitimitaii politicilor) si functionari (care au rolul de a asigura performanta functiei publice) se modifica.

A) Modele de contact 1) Tipurile de contact depind de specificitatea sarcinilor si nivelul de responsabilitatea

Astfel, inaltii functionari pot sa fie in contact constant cu decidentii centrali, ei avind deci mai multa responsabilitate. Functionarii de nivel mai scazut stabilesc relatii de executie cu alti executanti, in timp ce functionarii politici sint actori importanti in procesul de decizie, adica intretin relatii exterioare organizatiei. Politicienii, la rindul lor, intretin realtii diferite : de exemplu, politicienii de rang mai putin important stabilesc contacte la nivel local pentru a asigura suport pentru liderii locali ai partidului sau legaturi cu reprezentantii grupurilor de interese. Politicienii de inalt nivel au contacte in special cu elitele nationale si inaltii functionari.

2) Elemente de referinta Pentru birocrati, elementul de referinta este departamentul lor: legaturile cu egalii sau superiorii functioneaza pe o baza continua, dupa rol si functie. Deci retelele birocratice sint esential interbirocratice (in sinul departamentului). Contactele externe sint ocazionale, cele cu lumea politica sint periferice. Cit priveste politicienii parlamentari, acestia stabilesc contacte cu liderii partidului lor si rar cu cei din alte partide. Daca ne referim la legaturile cu alti actori sociali, contactele cu cetatenii sint mai frecvente decit cele cu birocratii.

3) Legaturile cu actorii sociali Birocratii au, mai mult decit politicienii, contacte cu grupurile de interes organizate. In schimb, politicienii se afla in relatii in special cu publicul (cetatenii). O alta diferenta se refera la nivelul contactelor (national, local). Din acest punct de vedere, birocratii stabilesc mai multe legaturi cu actorii nationali, in timp ce elitele politice intretin mai multe contacte cu actorii locali.

4) Structura contactelor (local, national) Birocratia stabileste contacte in functie de rol: astfel, inaltii functionari - cei mai aproape de procesul de decizie – intretin contacte cu retelele centrate pe executie, adica cu cabinetul, cu alti ministrii, cu ministrul de resort, cu functionarii altor departamente; functionarii de rang intermediar – cei mai apropiati de cererile sociale (cetateni, grupuri de interes, partide) – fac legatura intre lumea administrativa si cea politica ; functionarii de rang mai putin ridicat (functie de executie) nu au legaturi decit in cadrul departamentului cu alti executanti. Politicienii (parlamentarii), ca si birocratii, stabilesc relatii cu structurile centrale si cu cele locale (sensibile). Ei intretin contacte cu retelele politice nationale, cu lideri ai altor partide, cu ministrii si inalti functionari. De asemenea au legaturi cu lumea politica locala (lideri ai altor partide, lideri locali ai propriului partid) si legaturi cu cetatenii si grupuri de interes.

B) Influenta atitudinilor politice asupra tipului si naturii contactelor Birocrati In functie de tipul de birocratie (politica / de craiera) distingem atitudini diferite fata de politica, atitudini care influenteaza interactiunile cu lumea politica. In timp ce birocratia clasica (functionarii de cariera) este traditional neutra, in cazul birocratiei politice optiunile politice sint importante.

38

Birocratii de craiera Functionarii cei mai favorabili fenomenului politic sint cei mai contectati la centrul de putere politica. Invers, contactele cu sistemul executiv si elitele politice contribuie la dezvoltarea unor atitudini pozitive fata de fenomenul politic. Deci, cei care sint in contact cu centrele de decizie au atitudini politice mai afirmate. Birocratii conectati politic au tendinta sa se considere mai putin tehnocrati si mai mult policy-makers. Birocratii politici Acestia nu sint politici in acelasi sens cu politicienii. In timp ce politicienii sint propulsati de valori, doctrine, si cauta suport in arena publica, birocratii „politici” sint legati de centrele de decizie politica (sint catalizatori ai procesului de policy-making) si nu de sistemul reprezentativ. Nivelul de conexiune al birocratilor la politica depinde de serviciu si de rang (localizarea structurala, pozitia in sistem). Astfel, cei care lucreaza in departamentul finante, afaceri interne, sau ocupa posturi de nivel ridicat sint cei mai conectati politic. Politicieni Legislatorii partidelor de guvernamint au cele mai multe relatii cu ministrii. Daca consideram vechimea, politicienii juniori sint specializati in contacte cu cetateni (mai ales la nivel local) in timp ce politicienii seniori, avind mai putin timp pentru acest tip de contacte, sint interesati si intretin contacte cu structurile centrale.

Comparatie intre modelele de contact ale birocratiei Relatiile si contactele in sinul sistemului administrativ variaza putin de la o tara la alta. Relativ similare sint contactele intra-departamentale si relatiile cu grupurile de interes. Diferentele se refera in special la contactele externe, cu alti actori : lideri de partide, membrii ai parlamentului, alti ministrii, cabinet, cetateni. Aceasta diferenta este determinata de structurile institutionale si de traditie (fragmentarea institutionala) si de sistemul politic.

a) Fragmentarea institutionala Fragmentarea disperseaza puterea actorilor, sistemul pluralist de luare a deciziilor creste interdependenta dintre politicieni si birocrati. Chiar daca fragmentarea administrativa exista in grade diferite peste tot, anumite sisteme sint mai fragmentate decit altele. Astfel, sistemul american este ilustrativ pentru tipul fragmentat de structuri institutionale. Sistemul american se caracterizeaza prin : legislativ independent ; absenta de responsabilitate a cabinetului ; puternica tendinta catre autonomie a birourilor ; sistem de personal descentralizat ; partide politice putin organizate ; existenta de comitele legislative specializate. Pe o scara a fragmentarii acest sistem reprezinta polul centrifug (se indeparteaza de centru). Aceste forte centrifuge incurajeaza o dependenta mutuala intre birocrati si politicieni si existenta „triunghiului de fier” (birocrati, congresmani, grupuri de interes). In Marea Britanie, caracteristicile sistemului, si anume : traditia responsabilitatii colective a cabinetului si caracterul impersonal (anonimatul) functiei publice ; disciplina si coeziunea partidelor ; tipul de parlament (centrat pe partid) ; tipul de executiv puternic, toate aceste particularitati traduc tendinta catre concentrarea puterii in miinile cabinetului si reduc tendinta birocratiei de a dezvolta contacte exterioare sistemului birocratic. Birocratia dispune de putina autonomie in a intra in relatii de negociere cu actorii externi.

b) Contacte in functie de sistemul politic In tarile cu sistem de autoritate centripeta (sistem centralizat), birocratia intretine legaturi difuze, slabe, cu actorii exteriori sistemului. De exemplu, in Marea Britanie, in Olanda, unde traditia responsabilitatii cabinetului si neutralitatea birocratica inhiba legaturile functionarilor cu lumea exterioara administratiei. In Canada, de asemenea, guvernarea de catre partidul majoritar limiteaza relatiile cu birocratia, intr-un astfel de sistem, birocratii si membrii parlamentului fiind putin stimulati sa stabileasca relatii directe si sustinute. O situatie diferita exista in Suedia. Aici, functia publica, in virtutea neutralitatii, intretine putine contacte cu membrii partidelor politice, dar fiind implicata in programe de dezvoltare, intretine legaturi cu

39

parlamentarii. In Suedia exista o neta separare institutionala intre dezvoltarea de politici si implementarea lor. Sistemul american pune in evidenta o alta situatie. Aici functionarii de cariera interrelationeaza cu membrii Congresului si executivul politic. Ei sint cel mai bine plasati pentru a construi relatii durabile cu sefii si membrii comitetelor Congresului. De asemenea, birocratia americana este foarte activa in relatiile cu grupurile de interes: independenta Congresului in raport cu executivul face ca birocratia sa aiba posibilitatea sa-si construiasca propriul ei suport pentru interesele ei sprijinindu-se pe grupurile de interes influente. Deci, birocratia americana este formata din functionari civili de cariera si din functionari politici executivi care au legaturi strinse atit cu membrii Congresului cit si cu grupurile de interes. Exista astfel o situatie dependenta mutuala intre acesti actori. Si in Germania exista interactiuni frecvente intre birocrati si politicieni. Functionarii civili au contacte frecvente cu parlamentul si grupurile de interes. Exista deci anumite similaritati cu modelul institutional american. Bundestagul – cea mai puternica camera legislativa in Europa – are o structura foarte elaborata (complicata) de comitete. Functionarii consiliaza frecvent aceste comitete ale Bundestagului in special pentru legislatii care implica informatii si detalii tehnice. Exista astfel o comunitate de interese intre functionari si parlamentari, relatie care este intretinuta de aceste comitete si care este consolidata prin faptul ca un mare numar de ex-functionari se regasesc in parlament. Exista insa si diferente fata de sistemul american : Bundestagul nu este la fel de independent nici la fel de puternic ca Congresul SUA. In Germania politicienii sint mai dependenti de birocrati. Dar exista o fragmentare a puterii, deci o dependenta mutuala intre functionari, birocrati, grupuri de interese. In Germania, unde exista traditia ideologiei birocratice, in mod istoric birocratia a avut un rol superior in raport cu politicul. Birocratia este in Germania identificata Statului. Astfel, legaturile cu liderii partidelor se explica prin configuratia institutionala a sistemului : ministrii federali au rol in formularea si dezvoltarea politicilor, iar Landerele au rol in implementarea acestora. In plus, multi lideri politici federali provin din politicienii Landerelor. Deci practica recrutarii creaza legaturi particulare intre liderii partidelor si functionari, ceea ce are ca efect erodarea progresiva a ideologiei birocratice. In concluzie exista doua modele de contact intre functia publica si sfera politicii : Modelul intilnit in Marea Britanie si Olanda, care pune in evidenta legaturi intre functionari si politicieni, aceste legaturi, care nu sint frecvente, fiind mediate de catre ministri. Aceste contexte se caracterizeaza prin existenta responsabilitatii ministeriala, prin regim de cabinet, prin parlament centrat pe un partid. Sistemul suedez este dual in sensul ca exista legaturi ale administratiei cu parlamentul. Al doilea model, specific SUA si Germaniei, se particularizeaza prin existenta unor legaturi directe intre cele doua sfere, sint sisteme fragmentate in care legaturile functionarilor cu parlamentul sint mai strinse decit cele dintre functionari si ministri. In special in modelul american legaturile functionarilor cu Congresul sint intense, congresmanii si birocratii sint mutual dependenti, dar puterea Congresului face ca birocratia sa fie mai dependenta decit congresmanii. Cele doua sisteme au in comun fragmentarea sistemului care se manifesta printr-o slaba responsabilitate a cabinetului si o institutionalizare avansata a parlamentului.

C) Birocrati si politicieni. Similitudini si diferente : origini sociale, modele de cariera si atitudini politice – Determinanti sociologici

In aceasta sectiune vom analiza elementele comune si de diferentiere intre inaltii functionari si politicieni in calitate de actori sociali. Cit priveste originea si cariera, vom analiza diferentele in raport cu publicul, diferentele intre cele doua grupuri, si cum aceste diferente influenteaza atitudinile si comportamentele politice ale elitei administrative si elitei birocratice.

Determinanti sociologici In marea lor majoritate, birocratii si politicienii sint oameni educati, cu statut ridicat, mai ales la virful atit al ierarhiei politice cit si al celei administrative. Exista o reprezentare disproportionata a acestora, mai ales in cazul elitei administrative, in raport cu societatea. Dupa variabila sex, elitele celor doua domenii sint preponderent barbati. Barbatii domina aproape complet elita administrativa (numai 1% din functionarii superiori erau femei in anii 90 in medie in ansamblul tarilor occidentale).

40

a) Educatia Educatia este criteriul care face diferenta intre elite si non-elite. Toate elitele sint astazi cu studii universitare insa politicienii si birocratii sint elitele cele mai educate. Educatia este un criteriu esential pentru a atinge rangurile superioare in lumea politica si administrativa. Daca ponderea pregatirii universitare la nivelul publicului in general este de 8% in SUA si 8% in Europa, aceasta pondere este foarte ridicata la nivelul elitelor – aproximativ 88%. Elitele politice si administrative sint chiar mai educate decit cei care ocupa posturi similare in sectorul privat. Desi exista diferente intre tari, citeva particularitati sint generale :

1) in toate tarile birocratia are mai multa educatie formala (studii universitare) decit elita politica. Un individ fara studii universitare poate avea virtual sansa sa intre in Parlament, dar nici una sa intre in categoria inaltilor functionari. Cei mai multi parlamentari cu cele mai putine studii universitare sint in Marea Britanie si in Germania (si mai ales in cadrul Partidului laburist si in cadrul Partidului socio-democrat german). Insa in general in tarile industrializate modelul dominanat la virf – trece prin universitate. Aceasta are implicatii nu numai pentru calificarea si pespectivele decidentilor, dar si pentru compozitia sociala a elitei. 2) cit priveste tipul de studii, in Europea continentala, unde experienta in domeniul legal este esentiala pentru formarea administratorilor, birocratii au studii in domeniul dreptului. In toate tarile, birocratii au mai putine studii in domeniul stiintelor sociale si naturale decit politicienii. La nivelul birocratiei, in SUA predomina stiintele fundamentale si tehnologia, in timp ce in Marea Britanie preponderente sint stiintele umane.

b) Origini sociale Cit priveste acest indicator, situatia este inca mai exceptionala decit in cazul educatiei. Considerati impreuna, aproximativ 65% din politicieni si birocrati au tatal cu ocupatii profesionale sau manageriale (la nivelul maselor aceasta pondere este de numai 12%). Elitele politice si birocratice reprezinta crema cremei societatii lor. Ca si pentru educatie, birocratii au, in raport cu politicienii, origini sociale mai privilegiate : aproximativ 74% sint fii de manageri si profesionisti (57% pentru politicieni). Aproximativ 1 politician din 4 provine din familii de muncitori manuali, in timp ce pentru birocrati acest raport este de 1/8. Cea mai mare diferenta exista in Italia, cea mai scazuta in Marea Britanie si SUA. In Tarile de jos elitele au origini mai modeste, comparativ cu Franta unde elitele in general au origini mai inalte. Cu toate aceste diferente in favoarea elitelor birocratice si politice si in ciuda variatiilor de la un context la altul, in nici o tara occidentala nu se aplica masuri care vizeaza sa faca din birocrati si politicieni un grup social exclusiv. In toate tarile insa se remarca importanta educatiei in recrutarea elitelor. Dar accesul la educatie depinde de statutul social. Deci originea sociala nu are decit un impact indirect asupra procesului de recrutare al elitelor. Impactul ei este mediat de sistemul educational : 2/3 din absolventii universitari ai elitei politice provin din clasa de mijloc, aceasta pondere fiind de aproximativ 90% in cazul elitei administrative. Aceiasi observatie se poate face si in cazul recrutarii parlamentarilor europeni. Selectionarea acestora nu este discriminata social, dar accesul la educatie este. In Europa, absolventii care provin din clasa muncitoare au oportunitati pentru avansarea in ierarhia politica la fel ca si cei care provin din clasa mijlocie, situatie explicata prin rolul jucat de partidele socialiste si comuniste. Reprezentantii acestor partide sint tot mai mult aboslventi de universitati si cuprind tot mai putini muncitori manuali. Retinem ca aceste partide ofera oportunitati de avansare copiilor educati ai clasei muncitoare, ceea ce nu este cazul partidului democrat din SUA. In SUA partidele sint mai putin corpuri organizate si mai mult coalitii de indivizi cu resurse financiare. Deci, recrutarea parlamentara este mai democratica in Europa decit in societatea americana.

c) Origini geografice In general, politicienii nationali provin din zonele urbane. Cit priveste birocratii, acestia provin covirsitor din mediul urban, in special din zone cosmopolitane. O alta diferenta se refera la faptul ca recrutarea politicienilor este mai descentralizata decit recrutarea administrativa. Mai mult, recrutarea

41

birocratica dupa criterii educationale favorizeaza zonele cu oportunitati educationale (marile centre urbane).

d) Concluzii In toate tarile, accesul la rangul de elita este mai discriminant din punct de vedere educational decit din punct de vedere social. In toate tarile, accesul la elita politica este mai egalitar decit accesul la elita administrativa. Cauza o constituie exigentele educationale care sint mai mari pentru functionari. Pentru lumea politica, mecanismul electoral produce o elita mai reprezentativa in termeni sociali decit recrutarea prin examen in ciuda nivelului de educatie ridicat si originii sociale mai ridicate. Deci, diferentele provin din modul de recrutare a celor doua elite, din diferentele care exista intre recrutarea politica si cea birocratica. In Europa, educatia universitara este esentiala in recrutarea elitei administrative, dar ea favorizeaza puternic copiii claselor mijlocii si superioare. Cit priveste elitele politice europene, compozitia lor sociala este rezonabil reprezentativa pentru populatie in termeni de origine sociala. Tinind cont ca situatia este diferita in cazul elitei administrative, putem afirma ca birocratia este, in termeni de recrutare si reprezentativitate, mai rezistenta la democratizare. Elitele administrative italiene si franceze sint mai deschise recrutarii in rindul claselor inferioare decit cele din tarile nordice ale Europei. Elitele politice italiene sint cele mai putin inegalitare in termeni sociali. Dar in acelasi timp diparitatile dintre politicieni si birocrati sint cele mai mai mari in Italia. Cit priveste politicenii germani, acestia apar egalitari atit din punct de vedere social cit si educational, acest model derivind din coincidenta dintre un partid majoritar cu radacini socialiste si un partid cu radacini catolice. Prin statutul lor ocupational, politicienii germani sint membrii de baza ai clasei mijlocii. In SUA accesibilitatea la educatia universitara a fost istoric mai ridicata. In acest context efectul direct al originilor de clasa asupra educatiei a fost mai scazut. Sint mai multi copii din clasele mijlocii in elita americana pentru ca in generatiile trecute clasa mijlocie a fost mai dezvoltata decit in Europa. Dar cei cu origini modeste intilnesc mai multe obstacole decit in Europa, societatea americana fiind o societate elitista. Astfel, deschiderea relativa a sistemului educational american compenseaza inchiderea relativa a sistemului de recrutare politica. Relativul egalitarism american este mai marcant in administratie decit in sfera politica pentru ca politica de recrutare in SUA este mai influentata de absenta unui partid al clasei muncitoare. In concluzie, elitele provin din straturile educate, superiare, ale populatiei, dar gradul de reprezentativitate sociologica variaza semnificativ de la o tara la alta si intre politicieni si birocrati.

Patterns (traiectorii) de cariera Daca exminam traiectoria carierei birocratilor si politicienilor putem pune in evidenta doua sisteme ideal-tipice de recrutare diferite ca permeabilitate :

a) Un sistem inchis – este un sistem care cere o practica indelungata intr-o singura institutie ca preconditie pentru accesul la rangul de elita. Altfel spus, este un sistem legat de un proces de socializare in institutii de elita, un sistem care favorizeaza integrarea interna in sinul elitei.

b) Un sistem antreprenorial, caracterizat printr-un grad inalt de intrari in rindul elitei a unor indivizi care vin din cariere exterioare. Este un sistem care favorizeaza legaturile cu alte segmente ale societatii.

Din acest punct de vedere, traiectoriile (modelele de alegere si de cariera) a politicienilor si functionarilor sint diferite si au consecinte pentru expertiza in politicile publice.

Birocratii Mediul administrativ este un sistem inchis, acestia lucrind mai mult timp in aceiasi institutie. Sistemul inchis tinde sa produca elite de inalt nivel cu o experienta ridicata si care sint socializati in normele institutiilor lor. Birocratii sint selectionati prin examen si postul lor cere o formatie universitara, iar vointa de a prezerva sistemul functiei publice izolindu-i de transformarile sociale si politice, dar si accentul pus pe vechime si calificari impersonale, fac dificile schimbarile in filtrul social la virful ierarhiei sistemului.

42

Politicienii Specific mediului politic este sistemul antreprenorial. Sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii decit sistemul functiei publice care este un sistem inchis. In sistemul politic se intra mai tirziu si se ramine mai putin timp. Recrutarea este mai deschisa selectiei publice si controlului public si liderii de partid au mai mare interes sa prezinte candidati cu care electoratul se identifica. In plus, ideologiile anumitor partide favorizeaza pe cei care provin din rindul clasei muncitoare sau clasa medie inferioara. In timp ce partidele conservatoare au ca suport pe cei cu statut inalt, stinga se sprijina pe cei cu statut inferior. Faptul ca partidele cauta suportul in toate regiunile geografice explica de ce parlamentarii provin mai putin decit birocratii din ariile urbane.

D) Atitudini politice si loialitati partizane Origini ale atitudinilor politice

In general, membrii elitei tind sa mosteneasca, daca nu posturile publice, inclinatia pentru afaceri publice ale familiei, in special a tatalui. Altfel spus, originea sociala nu explica in totalitate puterea lor. Pentru 16% din politicienii europeni si 33% din birocratii europeni prima ocupatie a tatalui a fost in serviciul guvernarii. In special in Europa exista o „clasa politica” (Mosca), adica un strat in care traditia participarii la politica si guvernare a trecut de la o generatie la alta. Politicienii si birocratii sint in general copiii cadrelor medii de oficiali (birocrati) si politicieni locali. Acest pattern este mai putin evident in cazul elitelor americane. Deci, elitele au mostenit, mai ales in Europa, interesul pentru politica si guvernare. Cit priveste loialitatea partizana, aceasta este mai moderata pentru birocrati. Transmiterea opiniilor politice este deosebit de slaba : 2,5% in cazul functionarilor, fata de 40% in cazul politicienilor. Se transmite deci interesul pentru treburile publice, dar mai putin opiniile politice.

Orientari politice

Am vazut ca birocratii si politicienii sint elite deosebit de educate si au origini sociale ridicate in raport cu alte categorii similare (profesionisti, manageri). Acestia ar trebui sa aiba pozitii (atitudini si comportamente politice) conservatoare. Or, analizele arata ca : Elitele politice se situeaza la stinga fata de grupurile sociale similare si sint mai apropiati de afilierea partizana a cetatenilor. Daca ne referim la inaltii functionari, acestia se afla de asemenea la stinga fata de grupurile similare cit priveste identificarea partizana. Desi ei provin din familii cu simpatii virtual conservatoare si desi faptul ca ei ocupa pozitii inalte, birocratii se plaseaza mai la stinga decit parintii lor (spre deosebire de avocati care se plaseaza mai la dreapta in raport cu simpatiile familiale), dar mai la dreapta (mai conservatori) decit cetatenii in general. Aceasta situatie se explica prin faptul ca ei nu provin din familii de stinga, deci nu au mostenit ideologii progresiste. Dar prin cariera, birocartii sint mai favorabili implicarii guvernului in treburile economice si sociale, ceea ce este o perspectiva comuna partidelor de stinga.

Concluzii Femeile sint in general excluse din elita politica si administrativa. Birocratii provin in general din medii urbane, cosmopolite, in timp ce parlamentarii nu difera semnificativ ca grup de popultia pe care o reprezinta. Cele doua elite au mostenit, in special in Europa, interesul pentru politica si guvernare. Parlamentarii si birocratii au o buna educatie in raport cu alte straturi sociale. Cei care provin din mediul muncitoresc si din clasele mijlocii inferioare sint excluse din elita prin filtrul educatiei si prin filtrul social. In Europa studiile universitare asigura copiilor claselor populare mai multe oportunitati pentru avansare in ierarhia politica decit copiilor clasei mijlocii, explicatia fiind existenta partidelor socialiste si crestin-democrate. In SUA, unde partidul democrat nu joaca acest rol, totusi accesul la rangul de elite este mai egalitarist decit in Europa, din cauza profilului social si educational al populatiei care este mai ridicat.

43

Birocratii si politicienii sint deci doua grupuri foarte ne-reprezentative in termeni demografici. Inaltii functionari provin dintr-o minoritate barbateasca, urbana, educata, cu studii universitare, cu origini in clasa mijlocie si orientata catre afaceri publice. Elita parlamentara prezinta aceleasi trasaturi, dar este mai reprezentativa din punct de vedere demografic decit birocratia pentru ca ea cuprinde si indivizi fara formatie universitara si pentru ca sistemul de partide favorizeaza mobilitatea (ascensiunea) claselor mijlocii si populare. Diferente intre cele doua elite exista in functie de modalitatea de recrutare si cariera : daca sistemul inchis domina lumea administrativa, sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii. Cele doua elite provin din medii cu un inalt grad de implicare politica sau din parinti cu ocupatii guvernamentale dar care nu determina atasamente (afilieri) partizane. Nici politicienii si nici birocratii nu sint in dezacord cu vederile politice ale electoratului, desi la asta ne-am astepta avind in vedere originile lor sociale. In general, ei isi deplaseaza optiunile politice la stinga optiunilor politice ale mediului lor. Politicienii se apropie de preferintele partizane ale publicului, ceea ce este normal, dar faptul ca aceasta situatie este specifica si functionarilor are o explicatie mai complexa : functionarii lucreaza cu politicienii principalelor partide, asa incit ei isi modereaza atasamentele in vederea succesiunii partidelor (schimbarii politice).

E) Ideologia elitei In general, in secolul al XX-lea, in Occident, in ciuda faptului ca tema nationala a fost importanta, prima dimensiune a controversei ideologice a fost schimbarea sociala (si nu identitatea) si in special modificarea (declinul) rolului Statului in promovarea egalitatii sociale si economice. Adeptii schimbarii sociale aveau ca obiectiv o distribuitie mai egalitara a puterii, a bogatiei si privilegiilor si aceasta prin actiuni ale Statului, deci prin reforme sociale ale Statului. La celalalt pol se situau cei ce aparau, in numele individualismului, ordinea existenta (structuri economice si sociale). Pentru a caracteriza cele doua optiuni diferite si opuse in Europa s-a utilizat diviziunea stinga / dreapta. In Marea Britanie si in SUA termenii „liberal” si „conservator” au aceiasi semnificatie. Desi la origine liberalii britanici au fost campionii economiei fara Stat, catre sfirsitul secolului al XIX-lea, interventia Statului devine instrumentul esential pentru politici redistributive si opozitia fata de interventia Satului devine conservatoare. Astfel, in secolul al XX-lea, sprijinul pentru interventia Statului si pentru reforme sociale sint strins corelate. Desi modernizarea numita conservatoare este bazata pe Stat, si desi noua stinga sau anarhistii libertari sint contra Statului, totusi dihotomia este remarcabil de durabila pentru identificarea ideologica, cu exceptia SUA, unde climatul politic este slab ideologic.

a) Diferentele dintre politicieni si functionari cit priveste rolul Statului si schimbarea sociala In general, la nivel teoretic, exista 4 ipoteze :

1) Birocratii au interes in cresterea rolului Statului. Astfel, ca grup, ei ar putea sa se situeza mai la stinga decit politicienii atunci cind acestia se plaseaza pe pozitii conservatoare. Este o ipoteza adesea avansata de politicienii de dreapta care sint contra interventiei Statului (adica a interventiei birocratice)

2) Prin origine si statut social si prin traditie, birocratii ar fi interesati in mentinerea ordinii existente si ar manifesta aversiune fata de politicile de schimbare. Astfel, ca grup, birocratii ar putea sa se situeze la dreapta politicienilor cind acestia din urma apara reformele sociale (este ipoteza politicienilor de stinga care acuza conservatismul birocratic)

3) Prin temperament, birocratii sint sceptici fata de exigentele celor doua extreme ideologice si, ca grup, birocratii ar putea sa se plaseze la centru

4) Birocratii sint apolitici : diviziunea muncii intre birocrati si politicieni ii incurajeaza pe acestia din urma sa includa opiniile lor politice intr-o schema ideologica relativ simplista, dar lumea birocratica este cea a expertizei si detaliilor operationale ceea ce o predispune sa ignore pozitiile ideologice.

Multe din aceste ipoteze general avansate nu s-au verificat, analizele punind in evidenta urmatoarele diferente intre birocrati si politicieni :

44

A) In tarile europene, elita birocratica se situeaza la centru pe continuumul ideologic (din punct de vedere la interventiei Statului si schimbarii sociale). Elita biorocratica europeana este din punct de vedere ideologic mai omogena si mai conservatoare decit parlamentarii. In Europa, biorocratii au pozitii centriste, moderate, prefera economia mixta, schimbarea sociala moderata, accepta ordinea existenta cu citeva reforme majore. Cit priveste parlamentarii europeni, viziunea lor este mai polarizata din punct de vedere ideologic intre un bloc masiv la stinga (care vor un Stat puternic si reforme majore) si un grup la dreapta (cel putin pina in 1980) care este in favoarea reducerii rolului Statului. B) Modelul american este diferit : Elitele birocratice americane sint mai eterogene si functionarii de cariera mai la stinga decit congresistii. Ei favorizeaza mai multa interventie a Statului si implicarea in problemele sociale. Exista diferente in functie de administratie (republicani / democrati), dar in general in SUA bransa executiva nu este dominata de centristi (centrismul ideologic nu este caracteristic pentru functionarii de cariera, ceea ce este o anomalie)

b) influenta ideologiei asupra politicilor Considerind influenta ideologiei si rolului (politicieni sau functionari) asupra deciziilor si reformismului politic, rezultatele analizelor arata ca : Cele doua variabile, ideologie si rol, au un impact independent semnificativ. Cu alte cuvinte :

efectul ideologiei este la fel de puternic atit asupra politicienilor cit si asupra birocratilor. Atit politicienii cit si birocratii de stinga sint mai inclinati decit ceilalti sa propuna schimbari radicale in politica curenta ;

cit priveste importanta rolului, politicienii sint mai putin satisfacuti decit birocratii de politicile curente, deoarece birocratii, dincolo de predispozitiile ideologice, sint mai realisti. Aceasta inseamna ce atit politicienii cit si birocratii s-au ajustat din punct de vedere intelectual la divizunea muncii : birocratii administraza mai intii politicile existente si apoi vizeaza schimbarea ;

deci politicienii vizeaza schimbari majore de politica (inovatia) si birocratii, in mod tipic, propun schimbari mariginale ;

birocratii de dreapta sint mai confuzi, cei mai multi se multumesc cu statu quo, pun accent pe libertate (inclusiv libertatea pietii – conservatism modern) si securitate (functie de curentul mai liberal sau conservator) ;

Cit priveste diferenta de a concepe viitorul : politicienii vizeaza schimbari de substanta, gindesc in termeni de idealuri (pentru cei de stinga justitia sociala, pentru cei de dreapta libertatea) ; birocratii pun accent pe schimbari mai marginale, pe stabilitatea sociala si progres material (ceea ce se explica prin centrismul lor ideologic). Deci, pentru politicile de viitor, ideologia este importanta, in timp ce pentru politicile imediate (pe termen scurt), rolul este mai important.

c) ideologia si guvernanta Ideologia si rolul influenteaza substanta politicilor (adica a ceea ce guvernul decida sa faca sau sa nu faca). In functie de felul in care ideologia si rolul influenteaza procesul decizional, exista 2 perspective asupra societatii si afacerilor publice : modelul de guvernanta si modelul politic (politics). Cele 2 difera dupa :

1) viziunea asupra interesului public modelul de guvernanata pune accent pe corpul politic, pe interesele reale ale tuturor membrilor

societatii ; conflictul social si politic este marginal si adesea artificial ; problemele publice trebuie sa fie rezolvate in termeni de justitie, de legalitate, si nu in termeni de clivaje si contradictii intre interese particulare.

modelul politic pune accent pe o conceptie pluralista a interesului public si afirma realitatea si legitimitatea conflictului ; diferitele segmente ale societatii au interese diferite si divergente si sarcina leaderilor este sa reflecte aceasta varietate de interese.

2) obiective modelul politic – progres, justitie distributiva

45

modelul de guvernanata – stabilitate, eficacittate

3) conceptia binelui public are influente asupra institutiilor modelul de guvernanata in versiunea extrema implica o viziune elitista si chiar autoritara ; in

versiunea moderata pune accent pe bransa executiva a guvernului si functionarii permanenti ai Statului ; functionarii de cariera (experti in politici) sint o conditie a unui Stat bine ordonat ; deci autonomia si neutralitatea acestui Stat trebuie protejate. Functionarii sint deci gardienii interesului national ;

modelul politic vehiculeaza o viziune pluralista a democratiei (partide politice, grupuri de interes, politicieni); acest pluralism asigura functionarea sistemului in care interese multiple trebuie sa se exprime si sa se concilieze ; expertii se ocupa de probleme tehnice, dar nu sint izolati de restul corpului politic ; neutralitatea administratiei este dorita, dar administratia poate sa se angajeze in procesul de decizie politica.

4) legatura lor cu ideologia cei de stinga gindesc in termeni de model politic cei de dreapta in termeni de model de guvernanta Politicienii – model politic Birocratii – model de guvernanta in realitate, politicienii de stinga, odata la putere, actioneaza in termenii modelului de guvernanta5) viziunea asupra conflictului

modelul de guvernanta pune accent pe consens modelul politic pune accent pe conflict, pe diversitatea de interese care este esenta

afacerilor publiceAstfel,

Cei de stinga, fara legatura cu rolul (birocrati, politicieni), pun accent pe ceea ce divide partidele si mai putin pe ceea ce le uneste

La fel, cei de stinga (birocrati si politicieni) au tendinta sa atribuie diferentele dintre partide clivajului socio-economic de clasa

Deci ideologia si rolul pot sa prezica modelul de politici (politic sau de guvernanta) : cea mai mare parte a celor de stinga si cea mai mare parte a politicienilor gindesc in termeni de conflict (model politic) ; cea mai mare parte a celor de dreapta si cea mai mare parte a birocratilor pun accent pe consens, conflictul este secundar (model de guvernanta)

6) stilul de politici (policy-making) conservatorii, politicieni si birocrati, au tendinta sa fie incrementali (programe pe termen scurt,

putin ambitioase, eficienta este mai importanta) birocratii prefera mai mult acest stil decit politicienii este si preferinta politicienilor de centru (prudenta, multumiti cu tendintele prezente) exista deci afinitati intre politicienii de centru si birocrati7) raportul cu grupurile de interes, partide, parlament (deci raportul cu factorii politici, raporturi cu

pluralismul) cei de stinga si politicienii, adepti ai modelului politic, sint favorabili pluralismului, unui control

mai mare al cetatenilor asupra guvernului cei de dreapta si birocratii – model de guvedrnanta - arata scepticism fata de politicile pluraliste,

pun accent pe competenta, pe consens8) atitudinile politicienilor fata de functionarii de cariera, de rolul lor in afacerile publice politicienii de stinga sint pentru mai multa implicare politica, ceea ce este natural, ei resping

normele neutralitatii administrative, sint promotorii unei viziuni angajante ; cu cit se doreste o interventie mai mare a Statului, cu atit se respinge notiunea clasica a neutralitatii administratiei ; cei de stinga sint pentru modelul politic, sint deci mai sensibili la conflictul social, politic ; sint pentru politici pluraliste ; sint mai critici fata de rolul clasic, neutru, al functionarilor ; sint pentru o mai mare implicare a cetatenilor in viata politica si guvernanata, sint mai putin elitisti, vad

46

problemele intr-un mod mai putin managerial ; prioritatile sint : mai multa justitie, redistribuirea bogatiilor si puterii

politicienii de dreapta vad lumea si functia lor in termenii modelului de guvernanta ; sint mai fideli fata de traditia functiei publice, in special fata de neutralitatea birocratica ; sint pentru limitarea implicarii factorilor politici (grupuri de interes, partide, politicieni, cetateni) in afacerile guvernului ; pun accent pe eficacitate, pe aspectul managerial al politicilor publice

politicienii centristi sint adepti ai modelului de guvernanta

d) identificarea partizana

Pentru politicieni si birocrati, pozitia ideologica (stinga / dreapta) este un indicator important cit priveste valorile si credintele. Considerind legatura dintre ideologiile politice si idenificarea partizana, analizele au pus in evidenta urmatoarele diferente intre politicieni si birocrati. Legatura ideologie / partizanat este in mod normal mai puternica la politicieni. Chiar Weber, in „Politica ca vocatie”, arata ca in sistemul democratic se presupune ca politicianul este pasionat, in timp ce birocratul este impartial, ceea ce nu inseamna ca este apolitic, ci ca instinctele lui politice nu au in mod fundamental un caracter partizan. Toti politicienii sint membrii unui partid, in timp ce birocratii sint independenti in proportie de 1/3. In general, in timp ce birocratii refuza identificarea cu un partid, ei sint din punct de vedere ideologic conservatori. Refuzul identificarii partizane reflecta scepticismul lor care se explica prin afinitatile cu modelul de guvernanata. Loialismul birocratic variaza de la tara la tara :

in tarile cu sistem bipartit (Marea Britanie, SUA, Germania), divizarea in sinul birocratiei reflecta divizarea elitei politice

acolo unde exista mici partide de centru (liberalii in Marea Britanie), acestea atrag preferintele birocratiei superioare

in general, voturile functionarilor reflecta orientarea ideologica de centru si de dreapta exista deci legatura intre centrism si non-partizanat

Legatura partid / ideologie se realizeaza diferit la cele 2 grupuri : in cadrul partidelor moderat conservatoare, politicienii si birocratii sint similari din punct de

vedere ideologic in partidele de centru si de stinga, birocratii sint mai conservatori decit politicienii deci birocratii sint tipic mai conservatori decit politicienii, ceea ce se explica prin rolul lor din punct de vedere ideologic, birocratii de stinga sint mai putin de stinga decit politicienii de

stinga (din cauza rolului) ideologia functionarilor este mai influentata de rol, in timp ce cea a politicienilor este mai

influentata de originile social- economice chiar daca cei 2 vin din clasa de mijloc superioara, distributia preferintelor partizane nu arata o

orientare conservatoaree) legatura intre ideologie si origini

birocatii provin din familii in care legatura intre conditiile sociale si afilierea partizana este slaba. Ei provin din familii conservatoare (clase superioare sau muncitoresti) sau din familii de stinga ale clasei superioare. Tatii lor au fost mai „independenti” politic decit cei ai politicienilor, si ei au tendinta sa aleaga un partid non conform cu pozitia lor

dimpotriva, la politicieni exista o legatura mai strinsa intre ideologia lor si pozitia sociala si politica a tatalui (deci importanta originilor sociale si politice)

In concluzie, pentru politicieni, afilierea partizana si ideologica sint strins legate si sint determinate de ideologia tatalui si originile sociale. Pentru birocrati, partizanatul politic si ideologia sint mai putin legate si cele 2 sint mai putin legate de originile sociale si politice.

47

In SUA si in Germania, birocartii sint influentati, din punct de vedere ideologic, mai mult de departamentul unde lucreaza decit de originile sociale : cei din departamentele legate de problemele sociale au tendinta sa fie de stinga. In general, birocratii provin din familii care au legatura cu guvernarea, in timp ce politicienii provin din familii care au legatura cu politica. Distributia intre cele 2 modele (politic si de guvernanta) are origini in aceasta particularitate (antecedente). Deci, centrismul birocratilor are in Europa origini in divizarea institutionala a muncii intre birocrati si politicieni : birocratii sint concentrati pe adoptarea de politici curente, mai putin idealism, politici pe termen scurt, in timp ce politicienii pun accent pe viitor (sau trecut), pe „buna societate”. 63% din birocrati sint centristi din punct de vedere ideologic. Criteriile de recrutare si rolul socializarii contribuie de asemenea la acest centrism (in sensul moderatiei, absenta de pasiune)

f) Implicatii Politicianul tip este condus de ideologie, de marile proiecte de societate Birocratul tip este mai interesat de ajustari marginale, functioneaza dupa rutina

Observatii : Trebuie facuta distinctia intre centrism si rezistenta la schimbarea sociala si interventia Statului care este caracteristica politicienilor conservatori (si birocratilor). Inclinatia centristilor pentru moderatie poate conduce la rezistenta la inovatie proprie conservatorilor. Meritul birocratilor este ca acestia sint un element de stabilitate, reprezinta continuitatea procesului administrativ si dau o linie de evolutie programelor guvernamentale. Centrismul da stabilitate, dar nu inovatie. Directia schimabarii este data de politicieni. Astfel, nu este corect sa spunem ca birocratii nu au ideologie (sint apolitici). Ei sint din punct de vedere ideologic de centru. Mai mult, cei de dreapta, si in special cei de stinga, sint rari in birocratia europeana. In plus, in raport cu politicienii, cei de stinga sint inclinati catre moderatie si consens. In Europa, birocratii sint moderati (prin profesie), mai progresisti (prin ideologie), sint adeptii modelul de guvernanta, dar sint sensibili la politici. Birocratii de stinga au mai multe in comun cu politicienii de stinga decit cu ceilalti birocrati: sint sensibili la conflictele sociale, sint egalitaristi, chiar populisti, sint chiar critici fata de birocratie, resping ideea unei administratii apolitice. In general ei au intrat in administratie in timpul „politizarii administratiei”.

Aceasta ideologie a birocratiei poate afecta raportul Administratie/Politica Cresterea interesului birocratiei pentru politica si ideologie (adica a birocratiei de stinga) poate eroda normele de impartialitate si obiectivitate. Birocratii pot deci influenta in mod pozitiv inovatia, dar aceast interes pentru politica afecteaza stabilitatea proprie functiei publice. Politicienii de stinga si birocratii conservatori pot intilni dificultati in colaborarea lor in procesul de politici publice : politicienii de stinga gindind si actionind in termenii modelului politic, in timp ce birocratii de dreapta sint mai conformi modelului de guvernanta. Din aceasta cauza, pentru a evita si contracara aceste divergente, guvernele de stinga au tendinta sa-si plaseze simpatizantii in inaltele posturi administrative.

Diferente intre Europa / SUA – anomalia americana Ceea ce este particular pentru decidentii americani nu este natura diferentei intre stinga si dreapta (in SUA cei de stinga favorizeaza mai mult reformele sociale si modelul politic), ci frecventa fiecarei pozitii, mai ales in cadrul birocratiei. Birocratia americana este mai polarizata din punct de vedere ideologic decit in Europa. Centristii puri sint mai rari in bransa executiva, cei de stinga sint mai numerosi in special in rindul functionarilor de cariera.

De asemenea, legatura partid/ideologie este mai puternica la birocrati decit la politicieni. Birocrtaii care se declara independenti in practica adopta pozitii de stinga, in timp ce in Europa, dimpotriva, adopta pozitii de dreapta.

48

Aceste diferente au legaturi istorice : in SUA agentiile executive au fost instrumente de schimbare, in timp ce in Europa birocratii au fost istoric priviti ca un suport institutional pentru statu quo. Functionarii joaca in SUA un rol mai imp decit in Europa. Prin traditie si cultura politica, americanii sint mai sceptici fata de ideea ca executivul sa fie neutru. Chiar daca acest sistem de patronaj este mai restrins astazi, structura constitutionala face ca distinctia administratie / politica sa fie mai putin neta. Birocratii americani au devenit politicieni, asa incit profilul lor ideologic reflecta aceasta particularitate.

Activitati individuale de verificare a cunostintelor :

Care sint similitudinile / diferentele dintre politicieni si functionari din punct de vedere al modelelor de contacte (tipuri, principii)

Identificati asemanarile / deosebirile dintre cele doua tipuri de actori din punct de vedere al determinantilor sociologici (origine socila, educatie, traiectorii profesionale)

Ce apropie / desparte politicienii de birocrati din punct de vedere al orientarilor politice si ideologiei ?

Ce intelegem prin model politic, respectiv de guvernanta si care sint particularitatile lor ?

Modulul 6 – Institutii politice

49

Institutiile politice sint cadrul institutional in sinul caruia au loc interactiunile politice si se formuleaza politici. Dar ele nu pot fi intelese fara sa intelegem si sa analizam fortele care le anima si regulile interactiunii lor. Institutiile sint arena sau structurile in interiorul carora ia forma distributia teritoriala a puterii (forme de Stat, raporturi Stat / colectivitati) si distributia functionala a puterii (tipuri de regimuri, raporturi intre puterea legislativa, executiva, juridica), dar si regulile jocului politic (reguli electorale, sistemul de reprezentare), normele formale si informale care incadreaza si definesc contextul institutional.

Statul Statul este cea mai importanta institutie politica care reprezinta punctul de intilnire dintre politica si administratie. Orice analiza a sistemului politic, a procesului politic (de policy-making), a administratiei publice, implica o analiza bazata pe o teoria a Statului. Diferitele modele ale raportului dintre administratie si politic sint modele teoretice, de referinta pentru a analiza si compara tipuri concrete. In practica administrativa si politica, principiile acestor modele clasice se manifesta diferit in functie de logica institutionala, mai precis in functie de tipul de Stat si de regim politic care caracterizeaza fiecare tara. Deci, particularitatile cadrului institutional-politic influenteaza in mod esential forma raporturilor dintre politica si administratie. Pe linga o scurta trecere in revista a diferitelor forme istorice de Stat, vom aprofunda definitiile – juridica si sociologica – ale Statului modern si vom analiza tipurile si formele de Stat.

1. Statul - o constructie istorica Statul este forma de organizare teritoriala dominanta, dar nu a fost mereu asa si astazi nu este singura. Statul este o forma de organizare recenta, care dateaza de cinci secole si care a aparut in Europa, este rezultatul istoriei particulare europene. Obiectivul nostru nu este de a retrasa aceasta istorie. Totusi, pentru a intelege cum s-a impus forma de organizare teritoriala bazata pe Stat si cum s-au format apoi diferite forme de Stat, citeva precizari sint necesare. Din punct de vedere istoric, Statul a fost precedat de mai multe forme de organizare politica care nu meritau calificativul de Stat. Au existat trei tipuri concurente de forme non-etatice : orase-Stat, infra-State, extra-State (la care putem adauga o alta forma actuala, supra-Statul, ca de exemplu Uniunea europeana). Astfel, imperiul este o forma de organizare politica pe care Europa a cunoscut-o din epoca romana pina la caderea imperiului austro-ungar in 1918 si care a durat in anumite arii non-occidentale pina la mijlocul secolului al XX-lea. Daca ne referim strict la aparitia Statului modern, tratatul dela Westfalia, semnat in 1648 dupa razboiul de 30 de ani (1618-1648) care a desirat Europa pe fondul unor rivalitati dinastice si religioase, este un moment cheie. El marcheaza ruptura de sistemul feudal si consacra epoca Statelor suverane institutind frontiere recunoscute si limitind influenta bisericii romane asupra afacerilor Statelor. Inainte de 1648 suveranitatea se raporta la rege si nu la entitatea teritoriala asupra careia ei dominau si care se schimba functie de casatorii si alte aliante matrimoniale intre familiile regale. Dupa 1648, au avut loc alte reamenajari ale hartii Statelor europene stabilita la Westfalia, in special dupa razboaiele napoleoniene si Congresul de la Viena 1815 si cele doua razboaie mondiale. Dar spiritul tratatului de la Westfalia domina inca si astazi. El inspira inca definitia juridica a Statului si forma de organizare bazata pe stat s-a universalizat. Totusi, universalizarea nu inseamna uniformitate a modurilor de amenajare a teritoriului etatic. Statele actuale sint diferite unele de altele, ca natura, sau pe planul amenajarii interne.

2. Definitiile Statul modern Cind vorbim de Statul modern doua definitii sint in general utilizate. O prima definitie este numita juridica si formala, pentru ca ea poarta amprenta dreptului, in timp ce a doua, sociologica, este definitia clasica propusa de Max Weber. Cele doua definitii sint ideal-tipice. Statele realmente existente pot sa difere mai mult sau mai putin sub anumite aspecte de definitie.

a. Definitia juridica a Statului modernAceasta prima definitie se articuleaza in jurul a patru componente, conditii ale existentei statului modern.

50

a. Existenta unui teritoriu clar delimitat este prima conditie. Acest criteriu implica ideea de frontiere stabile. Pentru ca un stat modern sa existe, trebuie ca puterea politica sa se exercite pe un spatiu delimitat pe care il controleaza prin intermediul administratiei si fortei armate. Aceasta conditie nu este indeplinita nici de imperii nici de micro-societati. b. Al doilea criteriu este cel al populatiei. Teritoriul etatic este populat de grupuri umane care partajeaza un sentiment de apartenenta care ii leaga si care ii distinge de alte grupuri care traiesc pe alte teritorii. In acest sens in antichitate grecii faceau diferenta dintre ei si altii, calificati ca barbari. Cind populatia care locuieste pe un teritoriul unui stat partajeaza aceiasi identitate nationala vorbim de Stat-natiune. In alte cazuri (Canada, Belgia, Malaiezia, tari africane contemporane) cind statele sint compuse din mai multe etnii, vorbim de Stat national sau multinational. c. Al treilea criteriu care defineste Statul modern este existenta unei puteri politice diferentiate, un spatiu politic autonom, clar delimitat de alte institutii sociale, religioase sau economice. Acest criteriu introduce o diferentiere calitativa decisiva a Statului de alte forme (entitati) infraetatice, acefale sau dotate de puteri ad hoc (adica instituite de maniera intermitenta). In Statul modern exista o distinctie de principiu intre puterea politica si cea religioasa, intre institutiile guvernamentale si structurile firmelor sau intreprinderilor, intre sectorul public si cel privat. Astfel, revenirea la religios in anumite State – prin adoptarea de institutii politice fondate pe religie – ridica problema indeplinirii acestui criteriu care este un pilon al definitiei Statului modern

In Occident, mult timp, raporturile intre printi si Biserica au fost marcate de o alternanta intre „cezaro-papism” si „teocratie pontificala” – adica raporturi de forta favorabile fie printilor (putere temporala) fie bisericii (putere sacra). Cind domina puterea religioasa, printii erau numai depozitarii unei puteri acordata in numele lui Dumnezeu de catre un papa care avea puteri transfrontaliere. Cind principii si-au afirmat independenta, in special in raporturile cu Roma, a fost posibila instituirea unei puteri politice autonome. Statul modern a aparut in parte ca rezultat al acestei dinamici de ruptura a legaturilor cu papa si teritorializarea autoritatii. Cind aceasta autonomie s-a universalizat, ea a fost legata de secularizare si laicitate. In traditia iacobina franceza, laicitatea este un atribut esential al Statului modern, pentru ca ea da mijloacele juridice si politice pentru a transcende diversitatea apartenentelor religioase, prin care credinta si practicile religioase trec in sfera privata, prin care domeniul public devine neutru din punct de vedere religios, comun tuturor cetatenilor. Invadarea actuala a Statului de catre religios in citeva societati islamice atinge deci unul din fundamentele esentiale ale Statului modern. Aceasta provoaca conflicte profunde intre populatii de confesiuni diferite. Revolutia islamica din Iran din 1979, regimul taliban din Afganistan, tentativele islamistilor din Algeria de a lua puterea in anii 90, miscarile islamiste din India, Pakistan – sint exemple prin care grupurile islamiste incearca sa ia puterea politica pentru a impune Charia (legea islamica). Aceste dinamici (de non-distinctie intre politic si religio) repun in cauza ideea secularizarii religioase care parea universala si sint o alterare a Statului modern. Daca reusesc sa-si puna proiectul in practica vom asista la o recompunere profunda a spatiului etatic.

d. A patra conditie se refera la recunoasterea internationala adica consacrarea de catre dreptul international. Un Stat nu exista decit daca este recunoscut de alte state si acest proces se produce formal prin admiterea la ONU. Astazi 190 de state sint recunoscute si membre ale ONU. Fara acest criteriu, orice grup armat, orice firma multinationala puternica poate sa-si creeze un teritoriu si sa exercite dominatia asupra unei populatii. De exempli, provincia ex-iugoslava Kosovo si-a creat institutiile caracteristice unui Stat modern, dar nu este inca recunoscuta de toate statele si nici de ONU. La fel, chiar daca intr-o entitate toate institutiile s-au descompus (Somalia in 1990), dar ea este in continuare recunoscuta international, are inca statut de membru ONU, deci este un Stat. Aceasta definitie juridica a Statului are un istoric. Ea traduce tutela indelungata exersata de drept asupra stiintelor politice. Ea are limite, atunci cind exista un ecart intre recunoasterea formala si realitatea unor State cu institutii descompuse, golite de esenta.

b. Definitia sociologica a Statului Definitia weberiana nu exclude definitia juridica, dar ea implica o mai mare exigenta in atribuirea etichetei de „Stat”. In plus de definitia juridica, definitia lui Weber comporta doua consecinte. Prima se refera la natura organizatiei : Statul este o intreprindere in sensul ca are o activitate continua ca finalitate si aceasta intreprinde are un caracter institutional pentru ca se bazeaza pe reguli stabilite in mod rational si deci pe un aparat administrativ impersonal. In acest sens, Statul este diferit de alte intreprinderi care pot sa existe pe un teritoriu. A doua consecinta se refera la faptul ca Weber face din monopolul constringerii legitime, adica din utilizarea fortei armate, a politiei, a inchisorii, un element distinctif esential. Prin deposedarea altor grupuri (seniori feudali, sefi traditionali) de utilizarea fortei pentru a face din forta un

51

atribut al detinatorilor puterii politice care actioneaza in numele Statului face ca acesta sa aiba o existenta veritabila. Sa ne amintim definitia lui Weber : „Intelegem prin Stat o intreprindere politica cu caracter institutional atunci cind directia ei administrativa revendica cu succes in aplicarea regulamentelor monopolul violentei fizice legitime. Violenta nu este in mod natural nici unicul mijloc administrativ nici chiar singurul mijloc normal al unui grup politic.... Dar aplicarea violentei este mijlocul specific si peste tot ea este, in cazul absentei altor mijloace, ultima ratiune” Conform acestei definitii, care este mai restrictiva, Somalia sau Liberia de exemplu, nu au calitatea de Stat. Dupa definitia lui Weber exista mai putine state care merita aceasta denumire. O revolutie, o revolta, pot face ca un stat sa-si piarda aceast statut. Chiar mondializarea aduce pe scena o serie de actori (firme multinationale, ONG) care pun sub semnul intrebarii capacitatea de control al Statelor. Alte dinamici, de exemplu fenomenul de fragmentarea a Statelor sau miscarile nationaliste sau secesioniste care mineaza Statele din interior (Bosnia, Ruanda) repun in cauza preponderenta Statului ca actor predominant al scenei internationale. Cu toate acestea, definitia lui Weber este remarcabila, ea se aplica chiar in aceste conditii: un Stat, detinind puterea ultima a constringerii, poate declara starea de urgenta, masuri speciale, pentru a supravietui.

Forme non-etatice – infra-etatice, extra-etatice, orase-Stat, supra-State

Constituirea Statului ca forma de organizare teritoriala dominanta, a fost precedata de trei tipuri concurente de forme non-etatice : orase-Stat, infra-State, extra-State la care putem adauga o alta forma (supra-Statul, ca de exemplu Uniunea europeana). Diferentierea intre Stat si formele non-etatce se poate face dupa natura functiilor sau ale puterii, dupa tipul de organizare teritoriala, dupa criteriul detinerii constringerii. Astfel, in cazul formelor non-etatice, autoritatea si functiile sint difuze sau concentrate in citeva miini; organizarea teritoriala este constituita din unitati cu frontiere nesigure ; constringerea este exercitata de aparate de coercitie privatizate sau sub controlul altor autoritati, legale sau ilegale. Criteriul care ridica cele mai mari probleme este cel al organizarii teritoriale, nu in legatura cu marimea lui, ci cu delimitarea frontierelor. Referitor la criteriul autoritatii, in infra si extra-State, dominatia este de tip traditional, in sensul weberian al conceptului. Exista astfel trei tipuri de astfel de dominatie : dominatia patriarhala care se exercita de catre clanuri familiale sau grupuri care se supun aceluiasi patriarh ; autoritatea tribala si dominatia de tip sultanic caracterizata printr-un arbitrariu total (dincolo de clanul familial). Deci, infra-Statele sint forme de organizare a societatilor traditionale sau forme apropiate de Stat, ca de exemplu formele care au precedat regatul lui Charlemagne (anul 800), care, desi de talie diferita, au cunoscut acelasi tip de dominatie traditionala. Cit priveste organizarea teritoriala, aceasta este constituita din unitati de tip patriarhal, are frontiere putin sigure si organizare slaba. In cazul extra-Statelor, autoritatea si functiilor sint difuze, caracterizate prin legaturi de tip feudal sau colonial. Organizarea teritoriala cuprinde mari ansambluri umane, heterogene, delimiate prin limes. Constringerea se exercita prin aparate de coercitie adesea arbitrare. Imperiile traditionale sint exemple de extra-state. Dominatia traditionala, de tip patrimonial sau sultanic, autoritatea provine din religie sau din relatii familiale. Imperiile sint conduse de dinastii si puterea se transmite prin ordine de succesiune. Nu exista ierarhie a functiilor, nu exista o unitate a regulilor, pentru ca este constituit din popoare de limba si practici diferite. Nu are frontiere ci limes (limita pina unde se intinde dominatia- limita virtuala, variabila – care se extinde sau se retrage in functie de cuceriri sau infringeri ). Monopolul constringrii este mai putin organizat decit la State si el difera la imperiile vechi (care nu aveau armate profesioniste si permanente cu exceptia Imperiului roman care avea armate disciplinate si ierarhizate) de imperiile coloniale (imparatul lasa o anumita autonomie de gestiune seniorilor locali sau functionarilor in schimbul unor tributuri ; exceptiaa constituit-o Imperiul britanic care avea o armata bine organizata). Orasele –Stat se caracterizeaza prin natura colegiala autoritatii, printr-o organizare teritoriala cu frontiere recunoscute. Constringere se exercita prin aparate de coercitie formate sau ad hoc. Au existat doua generatii importante : orasele grecesti – Atena, Sparta, Teba – secolul V-II i.e.n. si Roma pina sa devina imperiul roman ; si a doua generatie a orasele-stat europene de la sfirsitul Evului mediu si din epoca Renasterii – Florenta dar si altele, pe axa Calais-Gdansk si Dubrovnik-Barcelona. Supra-Statele nu sint State, nici organizatii internationale, ci o asociatie de state care se reunesc pentru a actiona in comun in anumite domenii (politica monetara sau politica de aparare). Ele sint diferite de federatii ( nu au un guvern federal ) dar si de confederatii (institutiile comune sint mai dezvoltate si deciziile nu se iau in unanimitate). Sint ansambluri regionale sau continentale de tipul Uniunii africane sau a Uniunii europene care este forma cea mai avansata de supra-Stat.

Retinem urmatoarea definitie a Statului : Statul reprezinta ansamblul institutiilor si regulilor care asigura viata in comun a unui grup uman asupra unui teritoriu. Particularitatea sa cea mai importanta este detinerea capacitatii de a-si impune vointa prin forta, prin constringere. Statul detine monopolul violentei, fizice sau simbolice, legitime. Un Stat este o asociatie juridica si politica investita cu putere si autoritate. Elementele constitutive ale unui Stat sint : o populatie, un teritoriu, o organizatie politica si juridica (aparatul de Stat), suveranitatea (autoritatea de a lua decizii si de a le impune).

3. Tipuri si forme de Stat

52

Tipul de Stat se refera la natura Statului, adica la fundamentele puterii etatice. Trimite la sistemul de valori care sint la baza legitimitatii : State democratice – de drept – si state totalitare (pentru particularitati vezi sisteme si regimuri democratice si totalitare in paginile urmatoare). Formele de Stat se refera la distributia teritoriala a puterii. Din acest punct de vedere exista doua forme de Stat : Stat unitar si Stat federal carora li se adauga o forma hibrida – Statul regional.

a) Statul unitar Exercita monopolul puterii in mod unitar. In aceasta forma de Stat nu exista partajul puterii intre Stat si unitatile subordonate (regiuni, orase). Guvernul central – instalat in capitala - conserva totalitatea atributelor puterii de Stat. Nu exista decit o ordine de guvernare si institutii centrale care detin monopolul puterii etatice. Ele dispun de competente legislative, financiare si politienesti si administreaza direct ansamblul tarii in virtutea acestui monopol. Sub-tipuri de stat centralizat : state centralizate, descentralizate si regionale. 1. Statul unitar centralizat este Statul in care administratia detine intreaga putere de decizie. Monopolul puterii – de decizie si executie – este strict. Deciziile politice sint luate si puse in practica in mod centralizat, ierarhic (de la virf la entitati locale). Pe plan local actioneaza reprezentantii numiti de catre puterea centrala si care actioneaza in numele ei. Atunci cind administratia ia decizii si tot ea le pune in executie vorbim de un Stat concentrat. Este deci Statul care are putere totala de decizie si executie. Cind Statul centralizat admite o repartitie teritoriala a serviciilor administrative vorbim de un Stat centralizat deconcentrat. Agentii locali dispun de o anumita putere de executie a deciziilor administratiei centrale.

2. Statul unitar descentralizat Este Statul in care puterea centrala accepta un anumit partaj al puterii lasind autoritatilor locale gestiunea anumitor probleme. Entitatile locale devin colectivitati teritoriale care dispun de o anumita putere de decizie. Descentralizarea are un caracter politic, ea creaza de contra-puteri locale. Colectivitatile locale (sau unitati publice, cum sint de exemplu universitatile) au bugete si responsabilitati, ele sint alese, deci dispun de legitimitate, dar nu au putere legislativa.

b) Stat regional Se caracterizeaza printr-o descentralizare avansata din punct de vedere al autonomiei entitatilor. Acestea sint mai mari decit entitatile descentralizate si sint omogene. Apar in state unitare cu disparitati regionale (economice, culturale), ca de exemplu Italia sau Spania. Entitatile au parlamente cu adevarata putere legislativa regionala in anumite domenii in concurenta cu parlamentul national. Frontierele intre Statul regional si cel federal nu este foarte clara, asa cum arata cazul Marii Britanii.

b) Statul federal Federalismul este o guvernare la mai multe nivele. Statul federal aliaza unitatea cu identitati distincte in cadrul unei unitati politice mai mari. In versiune moderna, acest tip de Stat provine de la Constitutia SUA, dar astazi exista in forme variate. Adesea este forma propusa pentru Statele multinationale.

In cadrul acestei forme de Stat, repartitia competentelor este stabilita prin constitutie. Este in mod necesar un Stat descentralizat. Exista doua nivele de guvernare autonome care exercita o actiune directa asupra acelorasi cetateni. Trei principii il diferentiaza de Statul unitar :

a) superpozitia a doua ordini juridice, intre carea exiata relatii de autonomie dar si complementaritate. Provinciile (sau Statele federate) au aproape toate caracteristicile unui Stat avind ordine juridica proprie, un teritoriu definit, un guvern, un parlament, o administratie, dar nivelul federal dispune de anumite atribute juridice care sint aplicate provinciilor. Exista deci dubla ordine juridica si politica, institutii comune si autonomie regionala pentru colectivitatile teritoriale care compun aceste State.

53

b) partajul competentelorc) o autoritate care transeaza in caz de conflict intre ordinele de putere

Statele federale prezinta urmatoarele caracteristici comune : un guvern ales direct de catre toti cetatenii federatiei si care isi exercita direct autoritatea prin legi

si impozite ; doua ordini de guvernare fiecare in raport direct cu cetatenii lor Repartitie constitutionala oficiala a puterilor legislativa si executiva si un partaj al surselor de

venituri intre cele doua ordini de guvernare care asigura fiecaruia anumite sectoare de autonomie reala

Reprezentarea opiniilor regionale in sinul institutiilor de decizie federale, in general asigurate prin cea de-a 2 a Camera federala

O constitutie scrisa, suprema, nemodificabila unilateral si care cere consimtamintul unei proportii importante a membrilor federatiei

Un mecanism de arbitraj (tribunale sau referendum) pentru a regla diferendele intre cele doua ordini de guvernari

Procese si institutii destinate sa faciliteze colaborarea interguvernamentala in domeniile de partaj a responsabilitatilor.

Exista actualmente 24 de federatii, din care 5 sint forme hibride sau quasi-federatii (Canada, India, Pakistan, Maliezia, Africa de Sud, Germania). Quasi-federatii sint State care prin constitutie si functionare sint federatii, dar care atribuie anumite puteri derogatorii guvernului federal, ca in regimul unitar. Confederatia este o uniune de State suverane, o forma tranzitorie fie catre disolutie, fie catre un Stat federal (Elvetia). Exista 2 cai de constituire a federatiilor : federatia prin asociere, cind state independente decid sa constituie un stat federal – din motive economice sau militare –in acest caz Statele federate sint anterioare Statului federal si conserva largi puteri, ca de exemplu SUA; federalism prin disociere cind un Stat unitar se transforma in Stat federal: aceasta forma apare in State multinationale, cu diversitate culturala si risc de fragmentare (de exemplu Belgia care a devenit Stat federal prin disociere in 1993).

Tipuri de federalism1. Federalismul unitar

Este specific Statelor federale in care greutatea Statului federal este mult mai importanta decit cea a statelor membre. Aceasta poate fi o particularitate care tine de insasi natura Statului asa cum este descrisa in Constitutie. Vorbim de un quasi-federalism, asa cum este cazul Canadei in 1867. Sau poate fi rezultatul unei evolutii istorice marcata de o tendinta catre centralizare (federalismul american).

2. Federalismul de concurenta Este un tip de federalism in care intre Statul federal si Statele membre exista un echilibru schimbator intre fortele centrifuge si centripete. Guvernul federal detine monopolul decizional in domeniul marilor chestiuni. Statele membre detin si ele puteri, deci exista o concurenta intre cele doua nivele de guvernare. Acest tip de federalism corespunde destul de bine cazului canadian.

Sisteme si regimuri politice Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat si cuprinde, pe linga regimul politic si interactiunile cu alte componente ale comunitatii politice (partide politice, grupuri de interes dar si alte structuri de mediere a intereselor in masura in care aceste structuri influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala). Statul, regimul politic si sistemul de partide sint elementele centrale ale sistemului politic. Regim politic este o parte a sistemului politic si reprezinta amenajarea functionala a aparatului de stat. El este amenajarea constitutionala a puterii si raporturile intre institutii. Cu alte cuvinte reprezinta

54

maniera de a partaja diferitele functii etatice : executiva, legislativa, juridica, de a defini atributiile institutiilor politice (presedinte, prim ministru, parlament) si a raporturilor dintre ele. Asa cum exista State democratice (de drept) si State totalitare, asa exista regimuri democratice, autoritare sau totalitare, in functie de aspectul institutional al accesului la putere si exercitarea ei. Regimurile totalitare sint regimuri care monopolizeaza (confisca) puterea prin intermediul partidului-Stat, reduce opozitia la tacere si exercita un control total asupra societatii. Se caracterizeaza prin : exaltarea Statului si a interesului colectiv, negarea individului si dizolvarea societatii in Stat suprimind orice marja de actiune a societatii; utilizarea violentei in scop ideologic, de propaganda, de coercitie ; aspectul opresiv, pina la eliminarea fizica aopozantilor; prin incadrarea monopolistica a poporului si culturii. Regimurile naziste, fasciste, comuniste (in special de tip stalinist), anumite regimuri din tarile Lumii a treia, sint exemple de regimuri totalitare. Regimul autoritar prezinta, in raport cu regimul totalitar o diferenta de grad, ambele fiind opusul societatii pluraliste, democratice. Ambele recurg la forta, dar regimul autoritar este arbitrar, dar nu totalizant. In cadrul autoritarismului exista o anumita autonomie a societatii. Exista forme diferite de regim autoritar, dupa cum privilegiem forma institutionala sau esenta regimului (analiza substantiva). Dupa natura, exista : regimuri militare (Chili sub Pinochet), dictaturi civile, dictaturi personale (Zair sub Mobutu), regimuri cu partid unic (multe tari africane), oligarhii rasiale (Africa de Sud pina 1994). Alti autori disting intre : regimuri patrimoniale, oligarhii clientelare, regimuri bonapartiste, regimuri populiste si birocratii autoritare. Daca regimurile totalitare sint reziduale astazi, cele autoritare exista inca. In ciuda valului democratizarii, si a faptului ca intre 1985-2002 numarul de tari clasate democratice apropape s-a dublat, ceea ce arata ca regimul democratic este in progresie, astazi 1/5 din State sint in realitate regimuri autoritare.

Sisteme si regimuri democratice Democratia este legata de consacrarea ideii de suveranitate populaara (Statul legat de suveranitatea nationala). Cu alte cuvinte, daca poporul nu se guverneaza el insusi, cel putin accesul la putere este subordonat consimtirii sale. Democratia este astazi referinta universala.

Notiunea de democratie este legata de Grecia antica si Evul mediu european, in special de istoria Angliei si Frantei. Istoria Angliei unde a aparut democratia arata ca sistemul democratic este rezultatul unei dezvoltari istorice indulungate. Astfel, procesul democratic incepe in 1215 odata cu Marea Carta care limiteaza prerogativele regale impunind principiul consimtamintului la impozit prin intermediul unui parlament al nobililor. Democratia apare deci ca rezultat la raportului de forte intre rege si nobilime care se rezolva in favoarea nobilimii prin reducerea puterii regale. Aceasta Carta este inceputul unui proces de eroziune a autoritatii Coroanei, proces care se termina cu transferul puterii catre parlament asa cum este astazi. Aceasta miscare este accelerata in secolul al XVIII-lea, stimulata de scrierile ginditorilor Luminilor, de Constitutia americana si de idealurile Revolutiei franceze. Paralel, puterea s-a secularizat, detasindu-se de religie, in timp ce odata cu revolutia industriala economia a devenit capitalista si marchanda. Sistemul astfel constituit prin diferite situatii ale raportului de forta intre rege si parlament a dus la cristalizarea unor drepturi civile si politice : drepturile persoanei, libertate de asociere, libertatea presei, pluralitate de opinii (reprezentate de partide), competitie pentru cucerirea puterii politice.

Sistemul democratic este extrem de complex, ceea ce explica acceptiunile diferite ale democratiei. Distingem astfel intre democratia procedurala, formala, minimala, liberala, care acorda drepturi politice (drepturi numite negative). Esenta democratiei procedurale il constituie alegerile competitive (democratie electorla) ca metoda de selectionare a reprezentantilor (democratie reprezentativa). Democratia este o metoda de guvernare, de cucerire a puterii prin lupta concurentiala (alegeri), un mecanism prin care cetatenii exercita influenta asupra deciziilor guvernamentale alegindu-si conducatorii. Aceasta este definitia minimalista, limitata la simple alegeri. Mai exista insa democratia de substanta, maximala, care acorda pe linga drepturi politice si civice si drepturi sociale si economice. Potrivit unui Raport PNUD (Programul ONU pentru Dezvoltare) din 2002, din 200 tari, 140 organizeaza alegeri pluraliste. In practica, doar 82 (54% din populatia mondiala) sint deplin democratice (respect al drepturilor omului, inclusiv la viata decenta – deci sanatate si educatie ; presa libera, justitie independenta), in 106 State existind importante restringeri ale liberatatilor civile si politice. Din 81 de tari care au accedat la democratie la sfirsitul secolului al XX-lea, doar 47 sint democratii operationale, multe revenind la regimuri autoritare (regimuri militare ca in Pakistan sau Myanmar) sau pseudo-democratice (Zimbabwe), in timp ce multe alte tari sint blocate intre democratie si autoritarism.

55

Regimuri democratice In tarile democratice, regimurile politice au la baza principiul separarii puterilor (a functiilor etatice), conform teoriei clasice a lui Montersquieu si Locke. Regimul politic corespunde amenajarii institutionale a Statului de drept. Trei criterii permit compararea si distinctia regimurilor :

cine detine puterea executiva si legislativa daca puterea executiva este monocefala sau bicefala daca exista mijloace de interferenta intre puterea executiva si legislativa in materie de numire, de

drept de disolutie si de drept de cenzura Altfel spus, tipul de regim implica aspectul separarii puterilor, colaborarea puterilor si echilibrul puterilor. Aceste criterii sint explicitate in Constitutie, cel mai adesea scrisa. Exista mai multe tipuri de regim democratice in functie de separarea puterilor :

a) separare rigide - sistemul prezidential b) supla – regimul parlamentarc) separare mixta – regimuri cu caracter mixt, cu un dozaj diferit a celor doa mari tipuri –

semi-prezidential sau semi-parlamentar

a) Regimul prezidential Presupune o separare rigida a puterilor si el este ilustrativ pentru SUA. El a fost inventat de americani prin Constitutia din 1786 si crearea federatiei in 1789. Apare ca o adaptare, dupa 100 de ani, a monarhiei dualiste engleze, atunci cind americani nu cunosteau bine evolutia engleza catre regimul parlamentar. Presedintele SUA este in fruntea unui executiv puternic, regimul aparind ca o „republicanizare” a principiul monarhic. Vorbim de SUA ca de o monarhie republicana. Regimul prezidential american traduce viziunea parintilor fondatori pentru care lupta contra absolutismului implica ca puterea sa fie in asa fel repartizata incit nimeni sa nu o concentreze in profitul lui. Echilibrul va fi deci asigurat prin repartitia suveranitatii intre diferite puteri care detin fiecare o parcela de autoritate. Fiecare putere dispune in domeniul ei de competenta de o autoritate absoluta, dar nu va putea sa intervina in parcela de putere detinuta de o alta autoritate. Regimul prezidential prezinta urmatoarele caracteristici :

parlamentul (monocameral sau bicameral) exercita puterea legislativa si bugetara executivul cu caracter monocefal este condus de un sef de Stat care este si seful guvernului ales

prin sufragiu universal ca si membrii parlamentului puterea legislativa si executiva au putina influenta reciproca – parlamentul nu poate cenzura

guvernul si acesta nu poate dizolva parlamentul Este un regim considerat periculos din cauza rigiditatii. A inspirat regimuri in America latina si Africa unde a condus la acordarea unor puteri excesive sefului Statului in detrimentul altor puteri. Acest dezechilibru a facut ca variantele africane sa fie numite „regimuri prezidentialiste”.

b)Regimul parlamentar Este reprezentativ pentru Marea Britanie, prima democratie moderne. Dezvoltarea regimului parlamentar este legata de istoria politica a acestei tari care a traversat 4 etape de la monarhia feudala a Evului mediu pina astazi.

a. Marea Carta din 1215 care a instaurat o monarhie limitata – regele avea nevoie de consimtamintul nobilimii (aristocratiei) pentru a culege impozit

b. 1603-1688 – monarhia dualista – apare principiul responsabilitatii ministeriale si partidele politicec. Din 1688 – odata cu adoptarea Bill of Rights –se trece la parlamentarism dualist – regele e obligat sa accepte principiul unei

guvernari conduse de un prim ministru responsabil in fata lui si a parlamentuluid. 1780 – GB intra in plin regim parlamentar – regele George III pierde mintile si parlmentul guverneaza veritabil

e. Din 1911 acest regim a evoluat catre un regim de cabinet cu slabirea Camerei lorzilor si cu depline puteri a Cabinetului Primului ministru care este seful majoritatii din Camera comunelor.

56

Regimul parlamentar se caracterizeaza prin separarea supla a puterilor intre legislativ si executiv. Separarea este supla pentru ca specializarea functiilor nu exclude colaborarea instituionala. Altfel spus, exista posibilitati de interferenta intre puterea legislativa si executiva. Se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi :

Parlamentul (monocameral sau bicameral) ales prin sufragiu universal exercita puterea legislativa si bugetara si desemneaza primul ministru

Executivul (intotdeauna bicefal) este format dintr-un Sef de stat protocolar (monarh sau presedinte neales prin sufragiu universal si care nu este responsabil) si dintr-un sef de guvern responsabil in fata parlamentului

Seful guvernului – primul ministru –prezideaza Consiliul de ministrii care exercita in mod colectiv puterea executiva (este un organ colectiv de decizie)

Guvernul exercita puterea reglementara adica edicteaza normele juridice Existenta unor puteri de interferenta reciproca : parlamentul poate cenzura (sau demite) guvernul

si acesta poate dizolva parlamentul

In ciuda diferentelor, din acest model englez deriva cea mai mare parte a regimurilor parlamentare (din Commonwealth sau nu) dar si cele prezidentiale. Este considerat ca cel mai favorabil stabilitatii politice din cauza supletii sale, dar s-a dovedit ca are dificultati sa functioneze in unele contexte politice si instituionale, ca de exempu in Africa. O varianta a regimului parlamentar este regimul de cabinet. In acest tip de regim, esentialul functiei de decizie apartine guvernului (cabinet). Cazurile Marii Britanii si Canadei ilustreaza acest tip de regim. Caracteristici:

puterea legislativa reala apartine guvernului parlamentul ratifica concentrarea puterii in sinul cabinetului care reuneste un numar limitat de ministrii alesi de catre

primul ministru Parlamentul devine tribuna opozitiei Existenta bipartismului sau a unor coalitii stabile si disciplinate

O varianta a acestui tip de regim este regimul de cabinet cu puternica dominatie a Primului ministru care are urmatoarele particularitati :

Puterile Primului ministru egaleaza sau depasesc pe cele ale unui presedinte intr-un regim prezidential

Exista atunci cind Primul ministru poseda un leadership puternic, un caracter carismatic, o popularitate deosebita in rindul electoratului si care depaseste popularitatea partidului sau

Puterea de decizie se concentreaza in jurul Primului ministru si al cabinetului sau Ministrii devin in acest caz mai mult echivalentul secretarilor de Stat de tip american si sint legati

de functia de executie Consiliul de ministri devine mai ales un organism de coordonare, de ratificare.

c)Regimul mixt Poate fi semi-prezidential sau semi-parlamentar. Este legat de istoria celei de-a 5a Republici franceze – 1958, fiind instituit din vointa lui de Gaulle de a „rationaliza regimul parlamentar” care a fost la originea multora din crizele celei de-a 4a Republici. Regimul semi-prezidential vizeaza cresterea puterilor executivului prin intarirea in cadrul lui a puterilor Presedintelui. In acest tip de regim puterea legislativa a parlamentului este delimitata. Seful Statului dispune de o legitimitate egala cu cea a Parlamentului (monocameral sau bicameral), el este ales prin sufragiu universal. Presedintele este dotat, ca si in regimurile prezidentiale, cu puteri proprii: numirea primului ministru, disolutia parlamentului. Ca si in regimurile parlamentare, se mentine un executiv bicefal. Logica regimului semi-prezidential poate fi rezumata astfel :

alaturi de Presedinte, un Prim ministru si un Consiliu de ministrii care este responsabil in fata parlamentului

57

Presedintele (seful Statului) prezideaza Consiliul de ministrii Parlamentul detine puteri legislative si bugetare, dar mai limitate. Are dreptul de a suspenda

guvernul Presedintele poate dizolva parlamentul si acesta poate cenzura guvernul In caz de coabitare Primul ministru este adevaratul detinator al puterii executive, Presedintele

pastrind puterea in domeniul politicii externe („domeniul rezervat”). Pot exista deci doua situatii : daca presedintele este in convergenta de orientare cu majoritatea parlamentara, el este „cheia de bolta” a regimului si elementul motor al sistemului ; daca exista insa o opozitie de viziune – situatie de coabitare – presedintele ramine titularul unor competente importante – este „garantul institutiilor” – dar puterea reala apartine Primului ministru. In aceasta situatie Presedintele poate destabiliza institutiile mai ales in tinerele democratii inspirate de modelul francez. Exista situatii cind disputele politice pot fi fatale democratiei, ca de exemplu in Niger unde un puch militar a pus capat coabitarii conflictuale in 1996, dupa care a revenit la regimul mixt in 1999.

Recapitulind : Regim parlamentar

- seful statului – monarh sau presedinte protocolar- primul ministru – seful guvernului, seful majoritatii parlamentare- parlamentul – acorda increderea sa primului ministru, alege presedintele (mai putin in cazul

monarhiei)Regim prezidential

- seful statului – ales prin sufragiu universal, fara putere de disolutie- primul ministru – poate sa existe dar nu este decit „creatia” presedintelui- parlamentul – nu poate rasturna guvernul, nu poate fi dizolvat

Regim mixt- seful Statului- ales prin sufragiu universal – poate dizolva parlamentul- primul ministru – responsabil in fata parlamentului care il sustine si il poate rasturna- parlament – poate rasturna guvernul – poate fi dizolvat

Ceea ce ne intereseza in mod particular sint functiile guvernamentale. Cele trei elemente esentiale ale actinuii guvernamentale sint : conceptia, executia, coordonarea.

a) Conceptia reprezinta elaborarea de actiuni (politice) care sint solutii, raspunsuri la cererile sociale. Conceptia are un aspect tehnic, acela de a gasi solutia adaptata la problemele ridicate de societate. Dar are si un aspect politic, intrucit soclutiile iamginate trebuie sa fie cele mai acceptabile (optimale) din punct de vedere politic.

b) Executia consta in gasirea mijloacelor concrete pentru aplicarea politicilor, punerea in practica si controlul unei administratii apte de a realiza aceste politici.

c) Coordonarea consta in armonizarea diverselor politici. Se refera la operarea alegerilor prioritare care se impun (rolul comitetelor interministeriale). Aceasta functie se exercita atit cu ocazia conceptiei cit si a executiei.

x x x Vom examina in modulul urmatoar citeva cazuri empirice, fiecare fiind ilustrativ pentru un anumit model de raporturi politica / admnistratie in functie de diferitele tipuri de Stat si regimuri politice. Este vorba de SUA, stat federal cu regim prezidential ; Marea Britanie, Stat unitar, usor centralizat, puternic concentrat, regim parlamentar de cabinet; Canada, Stat federal, regim de cabinet ; Franta, Stat unitar, puternic descentralizat (apropape de Statul regional), regim semi-prezidential; Germania, Stat federal cu puternica tendinta catre descentralizare, regim parlamentar.

Reprezentarea politica – forte si comportamente politice

58

Institutiile politice nu capata sens decit analizate in raport cu fortele sociale si politice care le anima, adica a actorilor sociali si politici. Institutiile sint structuri in care actorii sociali si politici actioneaza. Natura si configuratia acestor forte determina o functionare diferita a unor institutii formal aceleasi (sau asemanatoare), si invers, institutii diferite pot prezenta similitudini in functionarea lor atunci cind sint animate de forte si comportamente politice asemanatoare. Partidele politice, alaturi de alte structuri de reprezentare, sint actorii centrali ai sistemului politic.

Partidele politice – componenete esentiale ale Statului si democratiei moderne

Partidele politice sint indisociabile de Statul democratic modern. Dezvoltarea partidelor si a Statului de drept ca institutii centrale ale democratiei este concomitenta.

Definitie si tipuri de partide politice Ideea de „partid”, sau ceea ce numim fenomenul partizan a existat la inceput in Europa medievala sub forma organizatiilor dominate de nobili si alti seniori. Apoi, odata cu ascensiunea politica a burgheziei, fenomenul partizan a luat forma unor grupuri episodice, a unor asociatii, cluburi politice locale dominate de notabili. Partidele propiu zise apar in secolul al 19-lea oadata cu sufragiul largit. O definitie clasica a acestor organizatii este cea propusa de Lapalombra si Myron : Partidul politic este o organizatie durabila, adica o organizatie care dureaza mai mult decit conducatorii ; este o organizatie bine stabilita si aparent durabila, intretindind raporturi regulate si variate cu nivelul national; vointa deliberata a conducatorilor nationali si locali ai organizatiei de a cistiga si exersa puterea, singuri sau impreuna cu altii, si nu de a influenta puterea ; cauta sprijin popular prin alegeri sau in alt fel. Astfel, conform acestei defintii, un partid politic include mai mult decit partizanii unui lider si e diferit de lobby (grupuri de interes) care incearca sa influenteze decizia politica. El are nevoie de sprijin popular pentru a exista. De asemenea aceasta difintie subliniaza importanta alegerilor in procesul de legitimare a unui partid politic, ceea ce explica de ce, chiar in regimuri totalitare, conducatorii organizeaza alegeri artificiale pentru a-si legitima puterea. Definitia lui Lapalombra si Myron pune in evidenta criteriile care permit sa identificam un partid politic. Primul este continuitatea organizatiei adica institutionalizarea si caracterul durabil al organizatiei. O organizatie politica de circumstanta sau care depinde de fondator nu este un partid politic. Al doilea criteriu este anvergura organizatiei, aceasta trebuind sa exista atit la nivel national cit si local. Al treilea criteriu este vointa de a cuceri puterea. Este un criteriu crucial care face diferenta intre partide politice si de alte ONG sau grupuri de interes care nu au acest obiectiv. Ultimul criteriu este cautarea sprijinului popular prin alegeri, acest factor distinge partidul de sindicat sau junte militare (care nu fac alegeri) Plecind de la aceste criterii s-au realizat diferite tipologii, insa realitatea politica pune in evidenta o multitudine de situatii dificil de clasat in schema clasica. De exemplu, aparitia in anii 70 a Prtidelor verzi a obligat analistii sa regindeasca categoriile si tipologiile existente. O provocare similara a venit din partea tarilor non occidentale in special din Lumea a treia, unde fenomenul partizan este recent si unde partidele au aparut fie prin mimetism institutional sau ca o mostenire a colonizarii. In 1951 politologul Maurice Duverger a realizat o tipologie devenita clasica care distinge intre partidele de masa si partidele de cadre. Aceasta tipologie care reflecta istoria europeana de atunci este bazata pe originea si mai ales pe structura partidelor. Partide de cadre sint istoric anterioare si sint o creatie din interior. Ele apar in oligarhiile cenzitare, adica in societati in care dreptul de vot nu era acordat intregii populatii. Sint partide caracterizate prin dominatia elitelor si a retelelor lor. Partide de masa sint o creatie externa, adica emerg la nivelul societatii civile. Ele au aparut odata cu sufragiul universal din nevoia de a include si incadra masele marginalizate si pina atunci excluse din arena politica. Sint partide acre cauta suport popular, sint partidele sociaaliste si social-democrate clasice.

59

Deoarece in anii 60 s-a observat ca aceasta tipologie nu corespunde tuturor contextelor, au fost propuse alte clasificari. De exemplu, in SUA nu exista partide de cadre sau de masa. Partidele americane nu sint partide de masa datorita slabei ideologii si slabei ierarhii, organizatiile locale fiind autonome. Din aceasta cauza nu sint nici partide de notabili sau de cadre. O alta ajustare a fost impusa de evolutia mai multor partide socio-democrate sau crestin democrate dupa al doilea razboi mondial. Partidele politice si-au abandonat ambitia ideologica vizind o baza electorala eterogene. Otto Kirchheimer a propus ca aceste partide sa se numeasca partide de rasamblare sau de electori (catch-all parties sau attrape-tout in franceza). Mai recent, Herbert Kitschelt a propus categoria „partidelor de miscare”, dind ca exemplu partidele libertare de stinga a caror versiune sint partidele verzilor si partidele post-industriale de extrema dreapta, ca Frontul national in Franta,. Aceste partide resping interesul traditional pentru problemele economice pentru a se concentra pe probleme de stil de viata in cazul libertarienilor sau pe imigratie (si pe o ideologie xenofoba) in cazul Frontului national.

Functiile partidelor politice O prima functie, in regimul reprezentativ, este cea de reprezentare si mediere a intereselor. Aceasta functie se bazeaza pe principiile democratiei liberale si pluraliste. Partidele nu sint decit unul din aceste mecanisme de agregare si reprezentare a intereselor, alaturi de grupuri de interes, sindicate, si alte structuri ale societatii civile. La alti autori, aceasta functie este asimilata celei de structurare a vietii politice. Partidele structureaza arena politica prezentind programe politice in principiu diferite. Dar aceasta functie a declinat mult in conditiile atenuarii bazelor lor ideologice. Functia de selectionare a personalului politic – se refera la faptul ca partidele selectioneaza si furnizeaza sistemului politic candidatii pentru functii guvernamentale asigurind astfel si reinnoirea politica. Partidele au de asemenea si o functia de integrare sociala, ele garanteaza stabilitatea si ordinea politica rezolvind conflictele prin alegeri. Partidele contribuie la socializarea cetatenilor obisnuiti clarificind mizele, incluzindu-i in sistem prin oferta politica. Functia de integrare opereaza si la nivel colectiv, actionind ca un factor de cimentare indispensabil mentinerii unitatii intr-o tara eterogena pe plan cultural, lingvistic si regional. In cazul partidelor fara vocatie guvernamentala vorbim de o functie tribunitiana. Sint partide anti-sistem, care permit canalizarea nemultumirii anumitor forte sociale si care altfel, fara aceste structuri de exprimare, ar rasturna institutiile prin forta (de exemplu partidele comuniste din Europa dintre anii 1940 si 1970 care nu vizau sa intre la guvernare ci sa rastoarne sistemul, partide nationaliste din diferite tari europene, partidele noii stingi). O analiza recenta a functiilor partidelor in lume a aratat ca partidele au evoluat in ultima perioada a secolului trecut, devenind organizatii usoare, cu structuri organizationale care indeplinesc un numar redus de functii, esential concentarte pe alegeri. Functia de structurare politica, in special bazata ideologii clare s-a diminuat substantial. La fel, modelul centralizat, ierarhizat, capabil sa mobilizeze o baza partizana larga s-aestompat, cu exceptia partidelor religioase funcdamentaliste. Pentru analistii partidelor politice, interesul pentru procesul emergentei partidelor anti-sistem, ca si pentru capacitatea partidelor traditionale de a raspunde noilor probleme si provocari lansate de fenomenul mondializarii, a dat nastere unei bogate literaturi asupra crizei democratiei, in special asupra incapacitatii partidelor politice de a contribui la consolidarea democratiei. Evaluarea tot mai invocatei crize a democratiei arata ca - chiar daca cetatenii sint solid atasati principiilor si valorilor democratice - increderea in partide, leaderi si institutiile reprezentative a declinat peste tot. Chiar daca profunzimea acestei nemultumiri variaza de la tara la tara ea este generala.

Cauzele crizei democratiei O prima cauza o constituie schimbarile sociale structurale : de exemplu mondializarea care limiteaza capacitatea si competenta partidelor ; cresterea rolului mediei care da mai multe informatii si favorizeaza

60

evaluari ; declinul capitalului social care reduce increderea intre oameni ; dezvoltarea clasei mijlocii si a individualismului care e putin compatibil cu angajamnetul colectiv, etc. O alta cauze este legata de modificari in comportamentul partidelor politice, de scaderea capacitatii acestora de a-si indeplini functiile. Aceasta tendinta se traduce prin scaderea fidelitatii fata de angajamente, fata de interesele si asteptarile cetatenilor, prin degradarea leadershipului politic. Partidele sint tot mai incapabile sa exprime interese colective, grupurile nu-si recunosc interesele in programele si proiectele politice. Aceasta scade performanta partidelor si deci increderea in ele, cu efectul absenteismului si scaderii afilierii partizane. Aceste fenomene se manifesta si in tinerele democratii din Europa post-comunista. Institutiile politice si performantele politice slabe, cinismul si coruptia politicienilor si partidelor pot compromite democratia si sint obstacole pentru consolidarea democratica.

Partidele politice si clivajele sociale Partidele pot fi analizate ca expresie a clivajelor sociale. Prin partide, diferentele sociale iau forma reprezentarilor politice. Aceste analize, bazate pe sociologia istorica si politica, procedeaza la sociogeneza partidelor, adica a conditiilor socioistorice a emergentei partidelor. Astfel, partidele au aparut din fenomenul partizan care la rindul sau trimite la conceptii diferite a interesului general. In acest fel, partidele politice mediatizeaza vointa politica a categoriilor si grupurilor sociale care se confrunta. Aceasta ideea a confruntarii introduce notiunea de clivaj social. La baza diferentele dintre partidele politice se afla divergenta de idei, formatiunile politice aparind pe liniile acestor clivaje. Diferentele ideologice si partizane sint rezultatul clivajelor din cadrul fiecarei tari. Diferentele dintre grupurile in competitie se afla la baza conflictelor politice care la rindul lor reflecta interesele divergente pe baza carora partidele se vor mobiliza. In masura in care clivajele exprima diferente sociale importante, partidele nu sint tranzitorii. Astfel, clivajele partizane din anii 60 reflecta structura clivajelor din anii 20 (Rokkan). Partidele occidentale actuale sint rezultatul unor clivaje aparute in urma unor momente speciale din istoria fiecarei tari : Reforma, revolutia nationala sau democratica, revolutia industriala si revolutia sovietica care si-a difuzat efectele in alte tari, dind nastere partidelor comuniste dupa 1921 si conducind la sciziunea partidelor de masa in partide socio-democrate si partide comuniste. Fiecare din aceste momente pune in opozitie conceptii diferite in jurul unor mize diferite. Astfel, Reforma corespunde clivaajului centru / periferie avind ca miza centrala religia nationala sau supranationala. Revolutie nationala sau democratica a corespuns clivajului Stat / biserica vizind separarea Stat / biserica si crearea Statui laic. Revolutie industriala a tradus clivajul nobilime funciara / burghezie avind ca miza controlul agriculturii si industriei. Cit priveste revolutia rusa din 1918, aceasta a reflectat clivajul proprietari / muncitori iar miza a fost conflictul de clasa. In SUA si Canada nu exista partide bazate pe clivaje de clasa. In special in SUA nu a existat niciodata socialism, deoarece sistemul economic american permite mobilitatea sociala si integreaza imigrantii, ceea ce impliedica aparitia de partide mici. Diviziunile ideologice asupra unor chestiuni (rolul Statului sau tipul de economie) reflecta clivajele sociale legate de apartenenta religioasa sau de clasa. Astfel, ideologiile conservatoare privilegiaza economia de piata, initiativa individuala, accepta inegalitatile sociale si economice, in timp ce doctrinele de stinga favorizeaza reglarea pietii pentru a asigura egalitatea economica, aprara anumite valori (laicitatea). Schimbarile sociologice din lumea occidentala din anii 70 (dezvoltarea clasei mijlocii, slabirea legaturilor traditionale) au dus la declinul modelului sociologic care explica votul pe baza clivajelor sociale (apartenenta de clasa), furnizind astfel o explicatie a declinului partidelor traditionale tipice revolutiei industriale. In perioada actuala, a revolutiei postmoderna (postindustriale sau postmaterialiste), apar alte forme de participare politica sub forma miscarilor sociale (feminism, ecologism, miscari ale drepturilor omului, terorism, anarhism) care nu au proiecte politice de tip traditional partizan, ci obiective politice, apar partidele verzilor, apar diferite coalitii putin sau de loc partizane. Dupa unii autori, absenteismul, dezideologizarea, nu sint expresii ale crizei participarii politice, ci ale crizei reprezentarii clasice, partizane. Alti politologi, considera, dimpotriva, ca nu este un declin al fenomenului partizan, ci un proces de adaptare a partidelor la noile transformari prin accentul pus pe

61

dezvoltarea unor strategii pragmatice pentru a face fata noile provocari in defavoarea angajamentului ideologic si militantismului traditional.

Partidele ca actori strategici Partidele sint organizatii care aplica strategii, au obiective, fac calcule, angajeaza resurse (financare, suportul de care dispun) pentru atingerea scopurilor. Partidele sint decidenti, fac alegeri, se inscriu deci in paradigma actorului rational. Acest tip de analize a aparut ca o critica a determinismului sociologic, punind accent nu pe socio-istoria partidelor, ci pe elitele politice (leaderi). Analiza partidelor ca „actori rationali” (strategici) se aplica bine analizei crearii partidelor in Europa post-comunista, studiului aparitiei partidelor radicale din Europa occidentala (de exemplu Liga nordului din Italia), pentru analiza crearii partidelor attrape-tout, adica a partidelor care pentru a cistiga puterea aleg strategii rationale de actiune, in defavoarea ideologiei.

Participare si comportamente politice

In viziune traditionala, participarea politica nu are sens decit in regimuri democratice, singurele care acorda un spatiu de exprimare si de participare cetatenilor. In acest caz, participarea se apreciaza in functie de vot si de activitatile legate de vot in democratiile reprezentative. Votul este obiectul de studiu central al sociologiei electorale. In studiile electorale, interesul pentru participarea politica a fost dominat de doua mari probleme : cea a nivelului si carcateristicilor participarii la alegeri (cine voteaza) si cea a motivatiilor alegerii, in special influenta clivajelor sociale asupra alegerii electorale.

Participarea electorala Sanatatea democratiei se poate masura prin rata de participare la alegeri si la viata politica in general. In mod traditional, rate inalte de participare sint considerate ca indicatori ai unei democratii puternice. Cu toate acestea, situatia este mult mai complexa pentru ca, in functie de tara, chiar legile electorale restring sau largesc posibilitatea ca cetatenii sa-si exprime alegerea. Desi exista numerosi factori care explica votul si variatiile in materie de prticipare electorala, aceste variabile pot fi grupate in trei categorii : resurse, mobilizare si motive instrumentale. Resursele sint cele de care dispun indivizii pentrue a participa: informatie si cunoastere, sanatate, sex si timp. Mobilizarea traduce constiinta pe care o au votantii despre rolul lor ca raspuns la mesajele partidelor si mediei. Motivele instrumentale ale votului reflecta ideea ca a vota poate genera rezultate. In Franta de exemplu, al doilea tur al alegerilor prezidentiale din 2002 a mobilizat mai multi alegatori decit cea mai mare parte a alegerilor din cauza riscului de a vedea candidatul extremei drepte cistigind in fata candidatului dreptei clasice, Jacques Chirac. Anumite analize incearca sa demonstreze ca motivele instrumentale sint cele mai susceptibile sa explice diferentele ratelor de participare. In tarile in care alegerile au putine consecinte pentru ca coalitiile guvernamentale nu depind de rezultate si ca deciziile importante trebuie supuse referendumului, participarea este scazuta (Elvetia este un exemplu). Dimpotriva, in sistemele in care voturile nu se risipesc, ca cele care utilizeaza scrutimul proportional, au rate de participare mai ridicate. Diferentele intre ratele de participare sint puternic legate de contextul institutional in care sint tinute alegerile, mai ales cele care influenteaza maniera in care sistemul politic raspunde alegerii votantilor. Un sistem care ignora alegrile votantilor va motiva putin cetatenii sa mearga la vot. Aceasta explica slaba participare la alegerile deputatilor parlamentului european chiar in tari unde rata participarii este de obicei ridicata. Intr-adevar, parlamentul european este, pina astazi, putin dotat de puteri si are putina influenta.

Caracteristicile votului Concluzia cea mai importanta care reiese din studiile electorale actuale este ca motivele alegerii electorale s-au schimbat semnificativ in ulimele decenii. Istoric, clivajele politice produse de diferentele religioase si de clasa au structurat discursul si tipurile de politici in cadrul democratiilor occidentale. Aceste clivaje s-au transformat, urmare schimbarilor structurii sociale - ele insele cauzate de modificarea lumii industriale, de declinul religiilor traditionale si de schimbarile ideologice. Aceste evolutii si

62

aspiratia catre o mai buna democratie, inclusiv in procesul mondializarii, au largit limitele politicii contemporane. Atentia acordata acestor noi mize a fost insotita de cresterea interesului pentru participarea politica, in legatura de exemplu cu problemele sociale si cheltuielile etatice. In consecinta, o mica parte a electoratului respecta optiunile clasice si identitatile partizane cind isi exprima votul. Astfel, incepind cu anii 60 ai secolului trecut, clivajele electorale au tendinta sa se atenueze. Apar noi clivaje intre munictorii independenti si cei salariati, intre angajatii sectorului public si cel privat. De altfel, analizele bazate pe clivaje electorale au fost inlocuite de studii bazate pe strategii si care pun accentul pe importanta pe care electorii o acorda mizelor si candidatilor. Nu exista insa consens printre cercetatori cit priveste rolul declinului clivajelor de clasa si cresterea votului axat pe mize ca explicatie a volatilitatii voturilor. O analiza istorica care se intinde pe perioada unui secol, Bartolini si Mair au aratat ca din anumite puncte de vedere perioada anilor 50 si 60 au fost „exceptionale”, anii 90 si urmatorii marcind o intoarcere la forme anterioare de comportament politic.

Miscarile sociale ca forma de actiune politica Dupa un deceniu de mobilizare a miscarilor anti si altermondialiste, sintem tot mai constienti de importanta miscarilor sociale si a diversitatii comportamentelor politice, desi aceste actuni au fost mult timp ignorate de stiinta politica. Aceste forme de participare politica, ca de exemplu manifestatiile, ocuparile de sedii profesionale sau administrative, sechestrarea patronilor, refuzul de a plati impozite, ocuparea de universitati, campaniile de nesupunere civila, blocarea circulatiei sau greva, sint numite de politologi „non conventionale” sau „protestatare”. Sint actiuni colective care mobilizeaza grupuri de cetateni in numele apararii unor interese comune. Sint actiuni directe care pun fata in fata cetatenii si detinatorii puterii, fara medierea elitelor si a canalelor clasice ale democratiei reprezentative. Initiativa revine cetatenilor care stabilesc momentul, modalitatile de actiune si obiectivele. Sint actiuni contestatare care repun in cauza ordinea existenta, institutiile, puterea sau politica acesteia. Ele pot eventual dar nu necesar sa conduca la actiuni ilegale (nesupunere civila) sau violente (confruntari cu fortele de ordine, baricade, rapiri, atentate). Incepind cu anii 60, miscarile sociale, miscarile de protest si in general organizatiile politice neafiliate principalelor partide politice sau sindicatelor au devenit componenete permanente ale peisajului politic, in special in democratiile avansate. Nivelul de mobilizare, radicalismul organizatiilor, nivelul lor de acces la decizia politica au variat mult in ultimele decenii. O constanta este permanenta si vivacitatea acestor miscari care incalca rutina politica, asa incit multi politologi estimeaza in prezent ca eticheta de „non conventional” utilizata pentru a caracteriza aceste miscari nu mai este potrivita si ca este preferabil sa vorbim de „societate in miscare”. Inainte de 1970 se considera ca orice comportament colectiv este o dovada a incapacitatii instituiilor si proceselor politice sa absoarba tensiunile rezultate din schimbarile rapide ale societatii. Revoltele, miscarile religioase sau sectare, miscarile utopiste, erau considerate ca simptome de criza. Anul 1968 a fost un moment cheie in repunerea in cauza a acestei perspective de analiza a miscarilor sociale. In acest an s-au produs cele mai mari mobilizari din perioada de dupa razboi, dar spre deosebire de actiunile partidelor fasciste si naziste, mobilizarariel din 1968 erau produse de indivizi si grupuri de stinga (maoisti, trotskisti, anarhisti, feministi. Aceste miscari nu s-au limitat la Europa ci au cuprins si campusurile nord-americane dar si orase din America latina. Miscarile din acea perioada, ca de exemplu militantismul pentru drepturi civice, feminismul, miscarile ecologice, au avut un impact decisiv si durabil asupra politicii. Astfel, institutiile reprezentative sint apreciate si pe baza capacitatii lor de a reprezenta diferitele componente ale populatiei. Problematica raporturilor sociale ale sexelor (raporturi de genre) este deosebit de interesanta din acest punct de vedere. Aceasta problematica s-a impus ca urmare a mobilizarilor miscarilor de femei, ca de exemplu miscarea pentru paritate in Franta, in Belgia, in Italia. Aceste miscari s-au mobilizat si pentru alte mize politice, ca de exemplu sanatatea, bunastarea sau autonomia economica. Miscarile feministe si-au adus contributia si in domeniul dezvoltarii, constituind piliere ale miscarilor antimondialiste (de exemplu Marsul mondial al femeilor din 2000).

63

Tinind cont de importanta miscarilor sociale asupra politicii si pentru dezbaterea universitara, analistii sint tot mai interesati de acest tip de actiune politica, de rolul lor de mecanisme de reprezentare in materie de participare politica.

Moduri populare de actiune politica si „politica de jos” Diferite forme de participare politica din sistemele autoritare (societati non-occidentale si non-democratice, in fostele tari comuniste) sint comportamente care nu se inscriu in schema clasica a votului si nu se exprima prin canalele traditionale, dar sint tot forme de participare politica. Sint moduri populare de actiune politica, expresie a frustrarii sociale dar si a autonomiei societatii civile : luarea in derzoriu a leaderilor politici, rezistenta prin arta. Sint diferite strategii ale societatii in vederea cistigarii unui spatiu de participare, inclusiv prin participarea la o economie informala care sustrage politicii guvernamentale o parte din continutul sau.

Sisteme de partid si moduri de scrutin

O definitie generala a sistemelor de partide competitive, adica a celor specifice democratiei, considera aceste sisteme ca fiind un ansamblu structurat constituit din relatii de opozitie si de cooperare care exista intre partidele care actioneaza pe scena politica ale unei societati politice. Din aceasta definitie decurg doua consecinte : pluralitatea necesara a partidelor care compun sistemul si posibilitatea, in absenta unui partid majoritar, a unor coalitii intre partidele politice in scopul exersarii puterii. Sistemele de partide pot fi bipartide sau multipartide. Bipartidismul nu inseamna ca scena politica e ocupata numai de doua partide, ci desemneza un sistem de partide fondat pe alternanata, mai mult sau mai putin regulata, la guvernare a doua partide cu vocatie majoritara. Este cazul Marii Britanii si a SUA, tari unde, in ciuda existentei si altor formatiuni, numai doua partide cistiga puterea (Partidul laburist si Partidul conservator in Marea Britanie, respectiv Partidul democrat si Partidul republican). Multipartidismul se refera la situatia in care mai multe partide sint reprezentate in parlament ceea ce diminuaeza probabilitatea ca numai unul din ele sa formeze un guvern majoritar. Formele multipartidismului pot fi variate. Exista, dupa unii autori, un multipartidism simplu sau complex, alti autori identifica alte forme : multipartidism de asimetrie multipolarizata, de simetrie bipolarizata, sau de simetrie multipolarizata. Idee de baza este ca putem avea partide multiple dominate de un singur partid (in Canada Partidul liberal dupa 1993) sau partide multiple cu doua partide principale (Israel), sau partide multiple cu importanta relativ egala. Sistemul de partide este influentat de istoria fiecarei tari, de mutatiile sociale si culturale ca si de sistemul institutional. In special modul de scrutin influenteaza cel mai mult sistemul de partide : scrutinul majoritar intr-un tur favorizeaza sistemul bipartit, cel cu 2 tururi tinde catre un sistem multipartit, in timp ce reprezentarea proporitionala incurajeaza diversitatea, chiar sciziunea partidelor. In functie de modul de scrutin adoptat bipartidismul sau multipartidismul pot fi perpetuate sau transformate, se poate favoriza o guvernare majoritara sau o guvern de coalitie. Modurile de scrutin au consecinte variabile asupra sistemului de partide si asupra stabilitatii guvernamentale.

Moduri de scrutin si sisteme de partid Modurile de scrutin sint determinate de legea electorala din fiecare tara. Din aceasta cauza exista nuante de la un context la altul chiar daca modul de scrutin este acelasi. Obiectul lor este de a institui regului prin care se repartizeaza, cu ocazia alegerilor, sufragiile votantilor intre partide sau candidati. Ele influenteaza deci atit sistemul de partide (multi sau bi partidism) cit si natura guvernului (majoritar sau de coalitie). O reforma electorala poate determina influenta politica a unui partid sau chiar existenta lui. Exista trei moduri de scrutin – majoritar, proportional si mixt. Scrutinul majoritar este modul de scrutin in care este ales candidatul care obtine cele mai multe voturi. Este in general uninominal adica in fiecare circumscriptie electorala alegatorii desemneaza un ales. Dar poate fi si plurinominal atunci cind se voteaza o lista de condidati. In acest caz se poate opta fie pentru o lista blocata impunind alegatorilor sa voteze in bloc lista asa cum este ea constituita de partid, fie alegatorii pot modifica listele care li se propun.

64

Scrutinul majoritar variaza dupa cum este cu majoritate relativa sau absoluta. In scrutinul cu majoritate relativa este declarat ales candidatul care a obtinut cele mai multe voturi in primul tur. In scrutinul cu majoritate absoluta candidatul trebuie sa obtina mai mult de 50% din voturi pentru a fi ales. Daca nici un candidat nu a obtinut majoritatea absoluta in primul tur, se organizeaza al doilea tur. In al doilea tur, scrutinul poate fi cu majoritate absoluta (cind nu sint decit doi candidati ca de exemplu in cazul alegerilor prezidentiale) sau relativa (cind se prezinta mai multi candidati, ca de exemplu in cazul alegerilor municipale sau legislative). Scrutin proportional urmaresta sa dea fiecarui partid un numar de locuri proportional cu voturile pe care le obtine. Prin acest scrutin compozitia parlamentului reflecta sensibilitatile politice ale populatiei. Reprezentarea proportionala este in mod necesar un scrutin de liste. Ea nu se aplica alegerilor prezidentiale, dar se potriveste perfect alegerilor legislative care pun in joc un numar mare de locuri. Exista mai multe modalitati de reprezentare proportionala in functie de modul de repartitie a locurilor si amploarea circumscriptiei. Daca consideram amploarea circumscriptiei, distingem intre reprezentarea proportionala integrala si apropiata. Reprezentare integrala se aplica atunci cind ansamblul tarii constituie o singura circumscriptie si cind partidele prezinta liste nationale. Pentru repartizarea locurilor se procedeaza in doua etape. In primul rind, anasamblul voturilor valabile pe plan national se divide la numarul total de mandate pe plan national ; se obtine o cifra numita coeficient electoral. Apoi, fiecare partid obtine numarul de locuri care corespunde raportului dintre numarul de voturi obtinute de el si coeficientul electoral. Reprezentarea apropiata (la nivel de circumscriptie). In acest caz teritoriul este decupat in mai multe circumscriptii in care partidele isi prezinta liste. Fiecarei circumscriptii ii corespunde un numar de locuri, suma locurilor din circumscriptii corespunde nr. national de locuri in parlament. Ca si la reprezentarea integrala, se calculeaza un coeficient electoral pentru fierare circumscriptie si se procedeaza la repartitia locurilor. Al doilea criteriu - modul de repartitie a locurilor - nu este numai o metoda de repartitie a locurilor, dar el da nastere la alte moduri de scrutin. In practica este o metoda de repartitie a locurilor in reprezentarea apropiata. Functioneaza dupa urmatorul principiul : in fiecare circumscriptie calculul pentru repartitia locurilor nu este exact si ramin locuri neatribuite si voturi neutilizate de catre partide. Trebuie deci gasita o metoda pentru repartizarea mandatelor ramase pe baza voturilor care ramin si pot fi utilizate de fiecare partid. Pentru aceasta exista mai multe metode. Prima metoda este repartitia dupa metoda restului cel mai mare care este cea mai simpla. Aceasta se deruleaza in 2 etape. In prima etapa se calculeaza coeficientul (citul) si se impart voturile obtinute de fiecare partid la acest coeficient electoral. Locurile ramase sint atribuite partidelor care au numarul cel mai important de voturi neutilizate pina la epuizarea locurilor. A doua formula este cea a repartitiei dupa metoda celei mai mari medii. Prima etapa este identica celei de la metoda precedenta : se calculeaza coeficientul (citul) electoral si prima repartitie a locurilor. Pentru repartitia locurilor ramase se atribuie un loc fictiv fiecarei liste si se imparte numarul de voturi ale listei la acest numar majorat. Partidul care obtine media cea mai importanta obtine locul adaugat care nu mai este fictiv. Cele doua metode de repartitie proportionala sint cele mai cunoscute, dar mai exista si alte metode, ca de exmeplu metoda Hondt care da aceleasi rezultate cu reprezentarea proportionala cu atribuirea de locuri celei mai mari medii, dar nu foloseste un coeficient electoral ci un repartitor. Pentru a oobtine repartitorul, se imparte rezultatul obtinut de fiecare partid la 1,2, 3, n (n este numarul de locuri). Se claseaza rezultatele obtinute de diferitele liste in ordine descrescatoare pina la concurenta numarului de locuri. Rezultatul care corespunde cifrerei n este repartitorul. Se obtine apoi numarul de locuri care se atribuie fiecarei liste divizind numarul de voturi obtinute la repartitor. Sisteme electorale mixte Constituie o a treia categorie de moduri de scrutin. Asa cum numele lor o arata, ele au o componenta majoritara si una proportionala iar posibilitatile de combinatie sint considerabile. Se pot degaja totusi trei tendinte : sistemul mixt cu dominanta majoritara, mixt cu dominanta proportionala si sistemul echilibrat. In scrutinul mixt cu dominanta majoritara exista mai multe posibilitati. Retinem ca votul este majoritar la un tur dar se face in circumscriptii care au mai multe locuri. Electorul voteaza de fiecare data

65

mai multi candidati dar locul este ocupat de cei care ajung in frunte. In scrutinul mixt cu dominanta proportionala repartizarea locurilor se face proportional cu voturile obtinute de fiecare lista (aspect proportional) dar cu „o prima ptr majoritatea absoluta”, adica daca un partid sau o coalitie obtin majoritatea absoluta, el ia totalitatea locurilor din circumscriptie. In scrutinul mixt echilibrat, in cazul cel mai simplu se procedeaza astfel : se imparte numarul de locuri in doua. Apoi, o parte din locuri este atribuita scrutinului uninominal majoritar cu un tur in circumscriptiile prevazute pentru asta si o alta parte a locurilor este atribuita reprezentarii proportionala la scutinul pe lista.

Impactul modurilor de scrutin asupra sistemului de partide Modul de scrutin influenteaza sistemul de partide si tipul de guvern care rezulta din alegeri. Situatiile de bipartidism sau de multipartidism, ca si cea a guvernelor majoritare sau de coalitie nu pot fi intelese daca nu cunoastem modul de scrutin care le impune sau le impiedica. In consecinta, natura insasi a sistemului politic este afectata de modul de scrutin adoptat. Din acest punct de vedere, contributia lui Duverger, desi criticata, este inca de referinta. Astfel, scrutin majoritar duce la distorsiuni importante intre numarul de locuri si numarul de voturi obtinute. Acest sistem implica sistemul „cistigatorul ia tot”. Dar rezultatul depinde de faptul daca scrutinul este cu un tur dau doua tururi. Astfel, scrutinul cu un tur favorizeaza crearea unui sistem biratizan ca in Marea Britanie. Scrutinul cu un tur (majoritate relativa) este adesea necrutator cu partidele mici, pentru ca pe de-o parte le impiedica sa joace pe aliante electorale pentru a-si negocia sprijinul pentru marile partide si pe alta parte alegatorii tind sa voteze util si sa nu-si risipeasca voturile. Alegatorii se indreapta catre marile partide pentru ca nu exista decit un tur pentru a se exprima si daca voteaza pentru candidatul preferat, dar care nu are sanse, risca sa-si disperseze votul si sa favorizeza candidatul pe care ei nu vor sa-l aleaga. Consecinta este ca acest scrutin favorizeaza de semenea guvernarea majoritara, unul din marile partide formeaza in general singur guvernul. Scrutinul majoritar cu doua tururi favorizeaza multipartidismul si aliantele electorale, ca in cazul Frantei. In primul tur alegatorii tind sa voteze pentru partidul agreat, chiar daca este mic, chiar daca in turul doi, acest partid poate face alianta electorala cu unul din partidele ramase in cursa. Aceste aliante asigura supravietuirea micilor partide care-si pot negocia sprijinul contra unei partcipari la guvernare. Scrutinul proportional este si mai favorabil multipartidismului. Doua cauze explica aceasta situatie. Un prim motiv este de natura cantitativa pentru ca asigura multiplicarea partidelor din cauza principiului de repartitie a locurilor intre partide, chiar si cele mici, proportional cu voturile pe care le-au obtinut. Sintem deci ddeparte de scrutinul majoritar. A doua cauza structurala in sensul ca acest mod de scrutin nu implica formarea de aliante electorale. Alegatorii pot vota cu candidatii preferati. Daca nu se fixeaza nici un prag (de exemplu 5%) care sa fie luat in calcul pentru repartitie, multe partide mici se pot constitui sau pot subzista, ceea ce e greu cu scrutinul majoritar. De altfel, scrutinul proportional impune adesea guverne de coalitie. In masura in care conduce adesea la o fragmentare a reprezentarii intre multe partide, se intimpla ca nici un partid sa nu fie destul de puternic pentru a forma singur un guvern majoritar. O analiza a sistemelor electorale si a efectelor lor asupra numarului de partide pe cazul tarilor post-comuniste a pus in evidenta rezulate interesante. Desi cercetatorii care lucraza in domeniul studiilor electorale cred ca in general scrutinul uninominal majoritar tinde sa reduca mai mult numarul de partide politice decit cel proportional, analiza contextului ex-comunist arata ca intr-o situatie de slaba dezvoltare a partidelor, scrutinul proportional conduce la o mai mare limitare a numarului de partide decit scrutinul uninominal, ceea ce contrazice ipotezele initiale.

Activitati individuale de verificare a cunostintelor :

66

Definiti Statul modern, formele si tipurile de Stat Ce este regimul politic, care sint tipurile de regim democratic si particularitatile lor esentiale Definiti si caracterizati principalele tipuri de partide politice Discutati fenomenul de criza a democratiei Care sint tipurile de sisteme partizane Care sint modurile de scrutin si care este impactul lor asupra sistemului de partide

67

Modulul 7 – Modele empirice de organizare a raportului politica / administrtaie

Modelul american

In engleza, termenul administratie semnifica guvernare : vorbim de exemplu de administratia Obama sau Clinton. Traducem in general termenul „administratie”, in sensul francez al cuvintului, prin „bureaucracy” sau „civil service”. Constitutia americana (scrisa in 1787 si ratificata in 1791) are la baza citeva principii care au influentat dezvoltarea institutionala a acestei tari. Acest text fundamenteaza relatiile dintre Stat si societate, relatiile dintre diferite puteri, intre guvernanti si guvernati. Ea este carta fundamentala. Principiile constitutionale sint : a) separarea puterilor si relatiile lor reciproce. Separarea si echilibrul puterilor sint conditiile libertatii indivizilor, impiedicind exercitarea arbitrariului puterii ; b) un Stat national si un Stat federal. Este deci vorba de o centralizare sub aparenta federalismului. Se refera la repartizarea puterilor intre sistemul federal si sistemul de state federate ; c) protejarea libertatii si lupta contra arbitrariuluiTrasaturile generale ale administratiei :

1) Centralizarea administrativa, care exista in ciuda faptului ca Statul este mai putin puternic si mai putin omniprezent decit in alte democratii occidentale

2) Statul este fragmentat. Exista o mulitudine de fragmente de putere, puterea este difuza, pluralista. Exista o diviziune a puterilor: diviziunea orizontala (executiv, legislativ, judiciar) si cea verticala (Stat federal, State federate, comunitati locale). Cauza acestei fragmentari este vointa de a evita monopolizarea autoritatii. Ne referim deci la Statul american ca la un Stat slab pentru ca puterea politica este fragmentata. Dar aditia acestor fragmente formeaza un tot foarte puternic care este Statul federal.

3) Un statut al functiei publice foarte diferit de echivalentele sale europene.4) Dezvoltarea Statului providenta nu a atins niciodata in Statele Unite amploarea pe care a

cunoscut-o in Europa. In ciuda acestui fapt se remarca dezvoltarea adminstratiei federale si a misiunilor ei, importanta reglementarii si a controalelor birocratice.

5) Alte particularitati ale contextului american au influentat caracteristicile administratiei : raportul Stat / piata (care face parte din societatea civila), rolul grupurilor de interes, deci in general modelul raporturilor Stat / societate care ilustreaza modelul tocquevillian al unui Stat slab si o societate puternica, pluralista.

Constitutia americana nu face decit putine referiri si numai in mod indirect la administratie (organizatie si rol). Astfel :

Puterea de a crea o administratie nu este atribuita Congresului administratia americana are puteri mai intinse, mai vizibile si mai reale decit in Europa; ea

participa in mod mai direct la elaborarea politicilor publice mai mult, aceasta administratie federala este dublata in fiecare Stat de o administratie locala

complet autonoma in raport cu administratia centrala, ea nu depinde decit de autoritatile Statelor federate

pentru probleme particulare exista o multitudine de organisme (birouri, oficii, agentii, comisii) exista in plus mari comisii independente cu putere reglementara (executiva sau judiciara), aceste

comisii fiind o negatie a principiului separarii puterilor. Aceste comisii executa un anumit control asupra deciziilor puterii executive.

Caracteristicile particulare ale administratiei americane :

Trei aspecte caracterizeaza in mod special administratia americana: In primul rind, chiar daca un sistem al functiei publice a fost pus in practica, si care ia tot mai mare importanta (in special pe paln local), patronajul ramine un element constitutiv al sistemului. In al doilea rind, administratia, in special la nivel federal, nu depinde de o singura autoritate, ci cel putin de doua : de executiv si legislativ. In sfirsit,

68

adminsitratia federala este organizata in mai multe nivele care tin de responsabili diferiti. Ea este pe cale de a se centraliza dar administratia nationala functioneaza totusi in simbioza cu nivelele inferioare cu care ea nu este in relatie ierarhica. Cu toate acestea, nivelele inferioare urmeaza orientarile si regulile definite de administratia centrala.

1. Modelul de recrutare si statutul functionarilor

A. Sistemul de recrutare Se realizeaza conform cu doua sisteme care coexista fara sa se echilibreze: meritocratia si sistemul de patronaj. Acesta din urma este o caracteristica originala a serviciului public american. Ideea principala care este sta la baza sistemului de recrutare este urmatoarea : functionarul nu este titularul postului sau, rotatia personalului este regula, in special cu ocazia schimbarilor de majoritate politica. Administratia locala este supusa principiului tipic americam: controlul direct al functionarilor. Americaii au, prin experienta istorica, o mare neincredere fata de administratie, temindu-se ca aceasta sa nu se constituie intr-o birocratie autonoma si in consecinta incontrolabila, ceea ce ar fi opusul unei democratii eficiente, pilier ideologic al sistemului.

B. Interpenetrarea public / privat, civil / militar Este o alta caracteristica a administratiei americane in domeniul recrutarii inaltilor responsabili. Aceasta interdependenta originala se explica prin : mobilitatea carierelor (du-te vino intre administratie si afaceri private, care este foarte raspindit in SUA) ; ideea ca un bun gestionar este eficace, astfel ca cei care au lucrat in sistemul privat sint recrutati ca inalti functionari ; conceptia despre interesul general si cel privat, cele doua fiind putin diferentiate. Aceasta conceptie este simbolizata prin formula : ceea ce este bun pentru General Motors este bun pentru US si invers. Aceasta fuziune strinsa intre aparatele Statului si afacerile private nu se reduce la schimburi de persoane. Promovarea intereselor anumitor sectoare economice este adesea atit de directa incit structurile administrative pot sa para din multe pun cte de vedere ca o prelungire directa a aparatelor marilor intreprinderi private. Atunci cind administratiile se afla in fata unor interese contradictorii, interventiile lor se reduc adesea la a alege intre mai multe „lobbies” in functie de greutatea lor respectiva.

2. Organizarea administratiei

Functionarii civilia) Numarul functionarilor este de aproximativ 20 milioane in anii 90 (unul pentru 15 locuitori). La

nivel federal, proportia lor in raport cu populatia este in constanta diminuare. Ministerul apararii angajeaza cel mai mare numar de functionari civili (aproximativ 35% din totalul functionarilor federali, la sfirsitul anilor 90). La nivel subnational (al statelor federate si la nivel local), cresterea a fost spectaculoasa (s-a triplat intre 1952 si 1984). In timp ce functionarii de la acest nivel reprezentau 62% din totalul functionarilor americani in 1952, acest procentaj a atins 82% in 1984. La nivel etatic (al statelor federate), functionarii rerezinta 44% din total in domeniul educatiei si 18% in serviciile de sanatate. La nivelul colectivitatilor locale, functionarii reprezinta 59% din total.

b) recrutarea functionarilor Presedintele are atributia de a propune, si apoi, dupa avizul si aprobarea Senatului, de a numi ambasadorii, minsitrii, consulii, judecatorii Curtii supreme si alti inalti functionari ai SUA. Numirea

1) „spoil system” – se aplica din 1801, cind, odata cu intrarea sa in functiune, Jefferson a inlocuit functionarii prin prietenii politici. A fost debutul „patronajului”. Acest sistem va fi modul de recrutare unic in sistemul american. Acest sistem are avantajul ca a democratizat o administratie care era pina atunci aristocratica. In schmb, consecinta va fi o functie publica care va deveni din ce in ce mai corupta si, rotatiile fiind prea frecvente, ineficace.

69

2) sistemul de merit - Adoptarea acestui sistem a constituit miza dezbaterilor care au avut loc la sfirsitul secolului al XIX-lea intre reformatori, admiratori ai calitatilor administratiei germane si care vroiau o functie publica recrutata si promovata prin concurs si beneficiind de securitatea locului de munca, si politicienii atasati vechiului sistem bazat pe numirea amicilor politici in administratie. Incepind cu 1883, reforma administratiei a impus modelul meritului. La inceput, reforma a avut consecinte numai asupra a 10% din functionarii federali. Presedintele este autorizat sa creasca numerul lor prin decret. Actualmente, 90% din functionarii federali sint administrati prin sistemul de merit. Ca urmare, si cu intirziere, nivelele subnatioanle au urmat modelul federal, asa incit majoritatea functionarilor etatici si locali sint recrutai si promovati in functie de competenta si nu dupa criterii de cativism politic.

Revocarea Catre sfirsitul secolului al XVIIIlea, functionarii numiti dupa procedura constitutionala (deci de catre Congres), puteau fi revocati de catre Presedinte, care putea astfel sa controleze cariera functionarilor. Aceasta practica a provocat o lunga dezbatere in sinul Congresului. Aceasta putere de revocare de catre Presedinte, chiar daca a fost adoptata, a ramas mereu un punct de discordie in raporturile dintre Presedinte si Congres. Revocarea de catre Presedinte se aplica functionarilor superiori (agenti sau angajati ai guvernului care sint numiti dupa procedura constitutionala). Angajatii ordinari beneficiaza de a ampla garantie a locului de munca. Aceaste garantii se aplica din 1883 cind a avut loc reforma sistemului administrativ. Cu toate acestea, functionarii numiti conform principiilor de „spoil system”, adica dupa criterii politice, nu sint in mod necesar revocabili dupa dorinta Presedintelui. De exemplu, comisiile independente cu putere reglementara, numiti pentru un mandat, sint ianmovibili pe durata mandatului.

c) Functia publica La nivel federal

1. functia publica (civil service system) se mai numeste „competitive service”. Ea cuprinde aproximativ 60% din functionarii federali. Acest sistem este direct gestionat de Biroul de management al Personalului. Recrutarea este prin consurs sau urmind criterii de recrutare prestabilite. Se refera la posturi de functionari medii sau inalti.2.functia publica speciala (sau prin exceptie) Functioneaza dupa sistemul de merit si priveste aproximativ 30% din functionarii federali (functionari ai postei, ai FBI, medicii din sistemul de sanatate publica, functionarii departamentului de Stat).

3. functia publica in afara regulilor Este vorba de agentii administrativi numiti in afara concursului in functie de criterii politice, urmind traditia patronajului si priveste aproximativ 10% sau mai putin din functionarii federali. Se refera la posturi importante: ministrii, ambasadori, inalti functionari din posturi de directie si consilierii Presedintelui. De asemenea se refera la posturi onorifice sau temporare care formeaza anturajul Presedintelui. Acestia sint numiti de Presedinte, cu avizul si consimtamintul Senatului. Astfel, Presedintele exercita o putere reala asupra orientarilor administratiei. Acest sistem de patronaj prezidential este diferit de sistemul european : in Franta, de asemenea, Presedintele isi alege adjunctii si ministrii si poate deplasa inaltii functionari. Acest fenomen care consta in plasarea in toate posturile cheie ale Statului a unui personal „conform” din punct de vedere politic este relativ recent in sistemul francez. Totusi, vorbim de sistem de patronaj atunci cind acest fenomen se manifesta in mod continuu in timp, ceea ce este cazul SUA. Acest sistem este aici inradacinat de decenii. Diferentele ideologice intre republicani si democrati fiind relativ mai putin importante, nu este rara situatia sa vedem un acelasi om raminind in sinul guvernului sub presedinti apartinind celor doua partide concurente. In SUA, clientelismul este utilizat atit intr-un mod personal (fiecare detinator de autoritate ar vrea sa se mentina la putere) cit si colectiv, si in acest caz este vorba de o intreaga categorie de conducatori care

70

doresc sa-si conserve puterea. Aceasta dubla calificare este caracteristica sistemuluia merican si constituie una din originalitatile sale.

4. Corpul de inalti functionari (Senior Executive Service) a fost creat in 1978 prin reforma administratiei Regrupeaza in general functionari de cariera a caror numire nu cere consimtamintul Senatului. Acestea sint posturi sensibile, in principal posturi legate de aplicarea legilor fiscale, adica posturi care daca ar fi fost politizate ar putea sa aduca avantaje financiare detinatorilor lor. Aceste posturi sint rezervate agentilor de cariera si depolitizarea este asigurata din punct de vedere institutional. Aproximativ 40% din aceste posturi sint de cariera. Semnificatia acestor posturi : sint detinute in mod ne-partizan ; reprezinta un compromis intre respectul neutralitatii politice si patronaj ; se situeaza intre conducerea politica a administratiei si functionarii obisnuiti ; se caracterizeaza printr-o anumita flexibilitate, mobilitate a ministrilor, in schimbul unor avantaje financiare specifice.

Nivele subnationale Regimul de merit a progresat in sistemele sub-nationale dar cu decenii intirziere in raport cu sistemul federal. Astazi se estimeaza ca in 35 de state se aplica sistemul meritocratic. Dar, chiar in Statele care au abandonat total paronajul (California) s-au creat, ca in statul federal, posturi onorifice. Insa la nivelul colectivitatilor locale sistemul de patronaj domina larg, chiar daca a diminuat. Se estimeaza ca peste jumatate din functionarii locali au obtinut garantii ale functiei publice.

d) Personal Functionarii federali sint femei in proportie de 65% si peste 90% barbati pentru inaltii functionari. 84% sint cols blancs. Membrii minoritatilor reprezinta aproximativ 20% din efectivele totale, dar ocupa posturi in de nivel inferioar. In stabilimentele care primesc subventii federale se aplica programe in favoarea minoritatilor, conform principiului discriminarii pozitive.Formatie In SUA nu exista scoli nationale nici institutii regionale de administratie organizate de puterea publica. Totusi, cea mai mare parte a universitatilor au sectii administrative specializate (scoli de administratie publica) care joaca acelasi rol ca al unui institut de formatie permanenta pentru inaltii functionari. Administratia americana mentine contacte cu universitatile si se intereseaza de organizarea studiilor iar marile agentii federale (CIA) recruteaza in mod oficial candidati in timpul congreselor Asociatiilor de stiinte politice. Titularii posturilor de inalt nivel sint absolventi ai celor mai prestigioase universitati (Yale, Harvard, Stanford) intr-o proportie comparabila cu recrutarea in marile scoli din Franta.

Garantii1. Locuri de munca In acest domeniu exista garantii minimale. Din 1912 exista o lege care da functionarilor federali garantii contra unei revocari arbitrare. Chiar la nivel local practica concedierii intr-un sistem de patronaj este considerata anti-constitutionala. Cu toate acestea exista restrictii: daca convingerile politice private ale unui functionar afecteaza felul in care isi indeplineste indatoririle publice, drepturile sale de a-si exprima opiniile trebuie sa cedeze in fata interesului general. Deci, pentru functionari, cu deosebire la nivel local, se impune prudenta in exprimarea publica a opiniilor politice, in special in invatamint. Ne amintim in acest sens “Procesul maimutelor” cind a fost acuzata teoria evolutionista, insa chiar si astazi exista numeroase districte scolare in care este interzisa predarea evolutionismului sau a altor discipline de “umanism secular” (evolutionism, marxism).

2. Drepturi sindicale Sindicalismul (introdus in 1912) progreseaza in rindurile functiei publice, in timp ce sindicalismul este, in ansamblu, in declin incepind cu anii 70. Profesorii si functionarii colectivitatilor locale sint cei mai sindicalizati. Chiar categoriile care nu au dreptul sa se sindicalizeze (politia) adera la asociatii profesionale. In prezent, aproape jumatate din functionarii etatici si locali sint sindicalizati. Dreptul la

71

greva este rar autorizat (si penalizat) dar sindicatele au dreptul sa intre in negocieri colective in domeniul salariilor, al programului de lucru si conditiilor de munca. 3. Constringeri Functionarii au constringeri in special pe plan politic care nu exista in Europa.

a) drepturi politiceNeutralitatea politica pentru functionarii federali a fost impusa inca din 1883. Din 1939 s-a interzis functionarilor federali (mai putin cei considerati “politici”, numiti in posturi de conducere de catre Presedinte) sa paricipe activ la organizatii politice sau in campanii electorale. Mai mult, agentii Statului federal nu pot sa solicite sau sa primeasca cotizatii politice. In schimb, exista state (Indiana) unde functionarii trebuie sa verse « voluntar » 2% dinsalariul lor partidului care i-a numit.

b) LoialitateIn 1947, presedintele Truman a stabilit un program de verificare a loialitatii functionarilor fata de SUA printr-un decret presidential. Functionarii trebuie sa declare ca nu sint comunisti nici fascisti si ca nu doresc sa rastoarne guvernul US prin forta si violenta. Aceste dispozitii au fost inasprite sub administratia Eisenhower. S-a adaugat comportamentul imoral, perversiunile sexuale, abuzul de alcool, toxicomania, tulburarile mentale. Cel putin 10.000 de functionari au fost revocati in timpul « Vinatoarei de vrajitoare ». Din 1976 s-a renuntat la verificarea loialitaii politice a functionarilor federali. Totusi, la nivelul anumitor State se mentin aceste juraminte de loialitate (in special pentru functionarii executive si judiciari).

c) transparenta financiaraPeste 2/3 din State cer functionarilor lor sa-si declare situatia financiara. Din 1978 chiar la nivel federal s-a impus o astfel de procedura.

Structura administratieiOrganizare generala Organizarea administrative este foarte complicate. Masina guvernamentala este foarte fragmentata, domeniile de competenta se intrepatrund, ele sint din ce in ce mai putin autonome in raport cu autoritatile multiple de tutela (federale sau locale, executive sau legislative).

1. Ministere (departamente) Sint elementul cel mai vechi si cel mai traditional al administratiei americane. In sistemul federal exista 13 ministere. La nivelul Statelor exista o structura ministeriala comparabila (dar nu pentru Ministerul apararii sau al Afacerilor externe ; dar exista in fiecare Stat federat un minister al inchisorilor (de corectie). Ministerele sint organizate dupa o ierarhie piramidala : birouri (au cea mai mare autonomie), branse, divizii, sectii.

2. Agentii federale si etatice Exemple de agentii : pentru comunicatii, comert si industrie, finante, etc. Printre aceste agentii cele mai importante sint comisiile independente cu caracter de reglementare, agentiile propriu zise, intreprinderile (stabilimente) publice si comisiile consultative.

Comisiile independente cu caracter reglementar Sint elementul cel mai puternic si cel mai autonom al administratiei federale. Nu au echivalent la nivelul Statelor. Cea mai mare parte au fost create intre 1887 si 1920. Astazi sint in numar de 8 si ele controleaza pietele bursiere, relatiile de munca, sectorul aeronautic etc. Exemple de astfel de comisii : Comisia maritima federala care reglementeaza transportul maritim, Comisia pentru Comert federal, Comisia nationala pentru relatii de munca, Comisia federala pentru energie (controleaza pretul electricitatii si gazului). Comisarii sint numiti pentru mandate fixe, dar variate de la o comisie la alta si care pot atinge 14 ani in cazul Comisiei Rezervei Federale. Ei sint alesi cu avizul si consimtamintul Senatului de catre Presedinte care trebuie sa respecte un anumit echilibru partizan. Puterea comisarilor este considerabila : ei pot sa controleze domenii intregi ale economiei ai dispun de puteri reglementare.

72

In principiu ei trebuie sa dispuna de o totala independenta fata de decidentii politici si economici. Dar in realitate presiunile legislativului si executivului sint frecvente. De exemplu, prin controlul bugetar exercitat asupra comisarilor se diminueaza autoritatea si autonomia acestora, ceea ce-i face dependenti fata de cei care iau deciziile (Presedintie si Congres). De asemenea, procedura de numire a responsabililor este un alt mijloc de a-i verifica. Se constata ca acesti responsabili sint strins asociati industriilor pe care trebuie sa le supervizeze. Astfel, legaturile cu lumea afacerilor diminueaza sensibilitatea lor fata de interesul general. In acelasi timp, puterea lor este afectata de faptul ca aceste comisii nu dispun de mijloace de constringere: in ultima instanta, tribunalele judiciare sint cele care decid validitatea deciziilor lor.

Agentiile Agentia este un termen generic care desemneaza atit agentiile sau consiliile (boards), birouri, comisii, oficii. Ele sint numeroase la nivel federal (agentii federale care sint aproximativ 40) si mai numeroase inca la nivelul Statelor. Sint putin diferite, cit priveste misiunea, de ministere care sint pilierele administratiei, dar sint mai autonome decit serviciile ministeriale. Nu sint independente de executiv care numeste responsabilii lor si care poate sa-i revoce, spre deosebire de membrii comisiilor independente cu puteri reglementare (a caror responsabili sint numiti de executiv, dar fara a putea fi revocati de acesta).

Stabilimente (intreprinderi) publice Genereaza activitati care tin de sectorul privat, ofera servicii financiare (imprumuturi si asigurari) sectorului privat (industrie, agricultura, comert). Este vorba deci de o interventie publica in domeniul privat. Intreprinderile publice construiesc si gestioneaza opere de arta, porturi si aeroporturi, cai ferate, transport in comun, gradini publice etc. Ele poduc electricitate, apa si gaz, emisiuni de radio si televiziune. Astfel, autoritatile federale si etatice care sint propietarii acestor intreprinderi sint antreprenori puternici, au utilizatori care platesc serviciile si nu administrati. Sint in numar de aproximativ 80 cu o mare varietate de statut. Sint entitati publice dependente de Stat dar care au personalitate morala, existenta lor legala fiind diferita de cea a Statului. La nivel federal sint sub autoritatea unui ministru (exceptie face Export – Impoert Bank care depinde de Presedinte). Sint controlate financiar de puterea publica. Deci se bucura de autonomie relativa. Personalul lor face parte din functia publica. Sint conduse de un consiliu de administratie numit de Presedinte (sau guvern) sau de un ministru, conform principiului de patronaj cel mai clasic.

Comisii consultative Sint puse in practica de catre executiv pentru a obtine sprijinul lor in favoarea deciziilor administratiei. Sint in numar de 1400 la nivel federal. In principiu sint structuri temporare, create pentru depasirea conflictelor politice si prea partizane. Sint organisme intermediare privilegiate intre administratie si grupurile de interes cel mai bine organizate. Membrii lor sint numiti de Presedinte sau ministri.

3. Administratia centrala si servicii externe

Sint antene federale in teritoriu si legate direct de Washington. Sint servicii exerioare administratiei federale care au rol de relee teritoriale (regionale) pentru toate agentiile federale. Aproximativ 87% din functionarii federali apartin acestor servicii. Rolul lor nu este numai de control al exercutarii programelor federale, ci si de elaborare a programelor din zonele lor. Aceasta arata tendinta de intarire a centralizarii deciziilor in favoarea Washington-ului si a executivului.

Relatiile administratiei cu politica in sistemul american

Modelul SUA nu poate fi usor identificat cu modelul occidental fondat pe principiile separarii si subordonarii.

73

Nu exista subordonare nici separare (sistemul de patronaj este parte integranta din imaginea traditionala a administratiei SUA). Sau, putem spune ca este un model de fuziune a administratiei cu politicul Principiul separarii Separarea (adica non-confuzia instantelor politice si administrative) implica existenta de relatii de dominatie slabe intre politic si administratie. Altfel spus, cu cit exista relatii de dominare marcate, cu atit separarea este slaba. Trebuie sa spunem de asemenea ca o separare absoluta nu este de conceput decit cu riscul paraliziei aparatului de stat. Aceste relatii de dominatie a unei instante de catre alta este cu atit mai mare atunci cind dominatiei puterii guvernamentale asupra administratiei se adauga dominatia politica a partidelor asupra administratiei. In SUA, mai exact din 1933, istoria raporturilor intre administratie si politica se explica in mare masura prin oscilatia intre doi poli : pe de-o parte reducerea dominatiei (deci intarirea separarii) administratiei in raport cu politicul si pe de alta parte consolidarea separarii in cadrul administratiei (intre nivele ierarhice). Am vazut ca Presedintele (seful executivului) isi subordoneaza administratia prin intermediul posturilor politice. Insa pe masura ce acelasi partid ramine mai mult timp la putere, recursul la aceste pozitii este mai putin necesar. Un exemplu de astfel de situatie este intervalul cuprins intre 1933 si 1952 (prima prezidenta a lui Roosevelt si al 2-lea mandat al lui Truman). In timpul perioadei New Deal functionarii de cariera au intrat in administratie, acestia ocupind la inceputul anilor 50 cele mai inalte posturi ale ierarhiei administrative. Formatia lor indelungata, experienta, expertiza, au permis construirea unei administratii compusa in mare parte din functionari de cariera, chiar in posturile « politice » la care au acces totusi cu acordul presedintelui. Deci timp de doua decenii Partidul democrat a fost la putere, in aceasta perioada administratia apartinind, la toate nivelele, acestui partid. A existat astfel o puternica subordonare a administratiei fata de politic (mai exact fata de un partid). In acelasi timp, paradoxal, subordonarea administratiei fata de puterea politica in general a diminuat pentru ca ea era asigurata (exercitata) de o functie publica de cariera. Din 1953 situatia s-a schimbat : alternanta regulata si relativ rapida a partidelor la putere a crescut neincrederea fata de functia publica a precedentei legislaturi, banuita de supunere, de subordonare, fata de partidul advers. S-a procedat astfel la inlocuirea functionarilor de cariera prin functionari politici alesi din afara administratiei si a caror experienta anterioara in administratia federala era in general scazuta. In medie, inaltii functionari ai administratiei americane nu sint in post mai mult de 22 luni. Aceasta mare instabilitate este agravata de ruptura frecventa a legaturilor de colaborare existente intre superiorii si subordonatii ierarhici din cauza frecventei plecarilor sau demisiilor inaltilor functionari. Specialistii au calificat aceasta forma de administratie ca fiind o « Guvernarea de catre cei straini (outsiders, agenti din exterior) fata de propria administratie », adica de catre functionarii politici. Este o forma de guvernare caracterizata printr-o mare mobilitate si care, din aceasta cauza, este in imposibilitatea de a-si impune autoritatea asupra administratiei pe care trebuie s-o controleze. Este deci o situatie de dominatie institutionala a administratiei de catre politic, dominatie care este intarita prin legaturi de dominatie politica care permite multiplicarea numirilor de agenti politici in posturi politice. In felul acesta, puterea prezidentiala se vede constrinsa sa multiplice acest tip de numiri (politice) chiar si pentru posturi situate relativ jos in ierarhia administrativa. Impotriva acestor tendinte se aplica strategii care vizeaza asigurarea unui mai bun respect al principiului separarii.

1) Strategii ale administratiei Aceste strategii au ca obiectiv sa revendice contra Presedintelui neutralitatea administratiei fata de puterea politica. Sint in mod esential puse in practica de functionarii insisi. Aceste strategii birocratice sint organizate in mod autonom de catre birouri si adesea cu ajutorul Congresului. Astfel, birourile apar ca structuri de rezistenta fata de autoritatea prezidentiala, incercind in primul rind sa sa impuna sistemul de merit. Secretarii de Stat, sefii departamentelor ministeriale sint tentati astfel sa-si sprijine influenta si

74

autoritatea pe birouri. In strategia lor, birourile incearca sa cistige sprijinul Congresului sau al grupurilor de interes pentru a-si apara mai bine revendicarile in fata Presedintelui. Aceasta « tripla alianta » intre functionarii de cariera, legislatori si lobbisti se explica astfel prin convergenta intereselor lor :

a) functionarii de cariera (pina la al 13-lea rang) sint in conflict cu functionarii politici care blocheaza posturile la virf ;

b) membrii influenti al Comitetelor Congresului au adesea aceleasi origini sociale si universitare ca functionarii, aceleasi legaturi cu grupurile de interes ca si functionarii de cariera si, ca si acestia, apartin unui sistem care leaga puterea lor de vechimea in functie ;

c) cit priveste grupurile de interes, acestea gasesc in alianta lor cu administratia (care ia forma comitetelor consultative in cadrul carora ei sint asociati) posibilitatea de a-si institutionaliza accesul la centrele de decizie

Se formeaza deci aliante Birouri – grupuri de interes – comitetele Congresului – care, jucind pe cartea dublei dependente a administratiei fata de Congres si Presedinte si punindu-i pe acestia unul contra altuia, poate sa amorseze o miscare de separare a administratiei fata de politic

1) Strategii prezidentiale care asigura Presedintelui subordonarea administratiei fata de autoritatea lui – nu se limiteaza la strategii de comandament

Ele pot sa fie si strategii de tranzactie adica politici de sanctiune sau de recompensa a birourilor. Un exemplu a fost chiar crearea Serviciului Executivului Superior, corp de inalti functionari, ca unul din mijloacele de a asigura si chiar de a intari subordonarea administratiei fata de puterea politica prezidentiala. Legea din 1978 care a creat SES (pozitii de cariera) stabileste pentru aceste posturi principiul non-confuziei intre instantele administrative si politice, limitind dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite pozitii din spoil system. A fost mai exact o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA.

Principiul de subordonare Sistemul american este un sistem de recrutare a functionarilor bazat pe ideea ca resturile merg la partidul invingator. Posturile in administratie ar trebuie sa fie ocupate pe baza unor consideratii politice si nu in functie de meritele personale si obiectivele candidatilor. Am vazut ca totusi sistemul de merit este larg raspindit : actualmente, quasi-totalitatea agentilor federali tin de o administratie de cariera. Cu toate acestea, administratia SUA este in intregime fondata pe o dubla distinctie care nu coincide de loc.

1) prima se refera la statutul posturilor si face distinctie intre pozitiile de cariera (in principiu nu pot fi ocupate decit de functionari de cariera) si pozitii de « non-cariera » (pozitii politice sau de exceptie) ;

2) a doua se refera la statutul agentilor insisi – agenti de cariera recrutati pe baza sistemului de merit, care au vocatia sa ocupe « pozitii de cariera » in timp ce agentii care ocupa posturi de « non-cariera » sint recrutati liber de catre Presedinte sau de catre Sefii departamentelor ministeriale, cu sau fara consimtamintul necesar al Senatului.

Exista o scara de 18 nivele : agentii de la gradul 1 la 12 - tin aproape exclusiv de administratia de cariera ; inaltii functionari care se afla in virful ierarhiei (sefi de agentii si principalii lor subordonati) care ocupa posturi exclusiv politice (deci pozitii de non-cariera) ; intre cei doi exista un numar important de agenti (de la 7 la 10.000) care formeaza un corp inextricabil de politica si administratie. Deci, o caracteristica a sistemului american consta in situatie de intrepatrundere strinsa a personalului politic si administrativ si de ne-subordonare. Este o diferenta importanta in raport cu modelul occidental, dar regasim trasaturi care o apropie de acest model. Putem spune ca sintem in prezenta unui principiu de subordonare in gestatie. Una din caracteristicile fundamentale ale administratiei americane este absenta unei ierarhii unice care sa supuna administratia fata de puterea exectiva (adica Presedinte, el insusi supus Camerelor). Separarea puterilor este o

75

caracteristica esentiala si reala a sistemului American. In consecinta exista o dubla dependenta institutionala a administratiei fata de politic reprezentata de Presedinte si Congres. Intr-adevar, Consitutia prevede ca puterea executiva va fi incredintata Presedintelui si de asemenea ca acesta trebuie sa vegheze la executia fidela a legilor. Se constata totusi ca nici un text nu atribuie Presedintelui nici titlul nici autoritatea de sef al executivului. Dintr-o astfel de formulare rezulta doua interpretari  : o prima interpretare acorda Presedintelui controlul exclusiv si complet al actiunii departamentelor ministeriale si a administratiilor lor  ; ai o alta care, dimpotriva, recunoaste (acorda) acest control Congresului. Conflictul intre cele doua interpretari nu a fost niciodata transat. Exista astfel o dubla dependenta institutionala a administratiei, care in realitate se poate traduce prin absenta de dependenta. Acesta este motivul pentru care Presedintele dezvolta strategii in scopul subordonarii administratiei si pentru a-si afirma autoritatea asupra administratiei pentru ca aceasta sa aplice politicile decise de Presedentie. Aceste strategii se traduc prin punerea in posturi cheie ale administratiei a oamenilor fideli Presedintelui. Acesti « oameni ai presedintelui » formeaza aparatul administrativ constituit din « Biroul executiv al Presedintelui » - care este bransa executiva a Presedentiei si care este insarcinat sa asigure controlul Departamentelor ministeriale si a Agentiilor guvernamentale. « Oamenii Presedintelui » constituie anturajul imediat al Presedintelui, o garda pretoriana, dar care nu este suficienta. Presedintele dispune de asemenea de alte relee in sinul departamentelor ministeriale si ale agentiilor guvernamentale si aceste structuri sint inaltii functionari pe care fiecare Presedinte si-i recruteaza cu ajutorul anturajului sau. Presedintele, cu ajutorul asistentilor sai si al sefilor de departamente ministeriale, procedeaza la toate numirile pentru posturi « politice » sau « exeptionale », adica toate posturile care nu tin de sistemul de cariera sau de merit. Rezulta astfel o politizare a administratiei care are aspectul unui ansamblu de relatii de aservire personala a functionarului fata de Presedinte (responsabilul puterii executive). Presedintele se asigura ca administratia pune in practica politica pe care el o apara. Aceasta practica conduce la diferite tehnici de manipulare a functiei publice. Un exemplu este modificarea descrierii diferitelor posturi pentru ca Presedintele sa poata sa-si aleaga colaboratorii. Strategiile prezidentiale care asigura subordonarea administratiei fata de autoritatea Presedintelui nu se limiteaza la strategii de comandament. Ele pot sa fie, asa cum am spus deja, strategii de tranzactie, adica politici de sanctiune sau recompensa, adica proceduri informale de numire sau eliminare a candidatilor. Din 1978, reforma administratiei a insemnat crearea Senior Executive Service (corpul inaltilor functionari) care regrupeaza in proportie importanta functionari de cariera. Pentru aceste posturi depolitizarea este asigurata institutional, dar paradoxal pot fi considerate unul din mijloacele care asigura si chiar intaresc subordonarea administratiei fata de autoritatea Presedintelui. In afara acestor posturi de cariera exista « pozitii generale » care pot fi ocupate atit de agenti de cariera cit si de politicieni. Prin legea din 1978 s-a limitat dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite posturi din spoil system. Mai precis, ea a fost o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA. Deci, legea din 1978 conduce la un paradox : 1) intareste autoritatea prezidentiala 2) dar in acelasi timp incearca sa puna bazele unei mai bune separari. Astfel, pentru moment, in ciuda reformei din 1978, nu putem vorbi in cazul SUA de un adevarat model occidental de administratie. Sau putem vorbi mai degraba de o exceptie a acestui model. Modelul occidental de administratie se caracterizeaza de asemenea printr-o alta relatiesemnificativa : intre administratie si economie.

1) principiul de subordonare : functia administratiei de reglare economica este asigurata in SUA. Exista agentii « regulatoare » - sint administratii autonome, au putere de control a accesului intreprinderilor la o anumita activitatea economica, au putere de fixare a tarifelor prestatiilor oferite de aceste intreprinderi. Aceste agentii constituie elemente cheie ale administratiei economice americane.

2) principiul separarii – exista, dar situatia este mai putin evidenta. Relatiile dintre administratie si grupurile de interes sint foarte importante : existenta unei duble subordonari a numerosilor ageni

76

ai administratiei federale care au functionat anterior in industriile sectorului care se afla sub controlul administratiei de care apartin. Ei conserva astfel legaturi sub forma de venituri sau pensii care sint varsate de catre aceste intreprinderi. Deci separarea intre sectorul administrativ si sectorul economic nu este neta.

Modelul Whitehall Sistemul englez al raporturilor politica/administratie

Acest model este o variatie a modelului de Westminster, sintagma utilizata pentru descrierea caracteristicilor de baza ale sistemului parlamentar practicat in Marea Britanie. In Marea Britanie, prin modelul de Westminster se desemneaza parlamentul iar prin Whitehall departamentul executiv. Modelul de Whitehall se numeste astfel dupa numele sediului executivului britanic, adica dupa numele strazii unde isi tine guvernul lucrarile, in timp ce modelul Westminster este numit astfel dupa partea din Londra unde se afla Parlamentul. In cladirile din Whitehall se afla birourile guvernului, aici concentrindu-se instantele superioare ale politicii britanice. Aici sint luate marile decizii politice si se adopta politicile publice. Principiile de baza ale modelului sint : partidul de guvernamint este capabil sa conduca o majoritate in Camera comunelor ; membrii guvernului sint colectiv responsabili pentru politicile guvernului ; acest model presupune disciplina de partid. In modelul de Whitehall accentul este deci pus pe relatiile dintre executiv si birocratie, in timp ce in modelul de Westminster accentul este pus pe legislativ si partide politice, si acest model este specific cazului canadian. Sinonim cu modelul de Whitehall, modelul englez este centrat pe capacitatea guvernului de a formula si implementa politici. Spre deosebire de SUA, unde politica este facuta de puterea legislativa si judiciara, in Marea Britanie politica este domeniul sferei executive. Guvernul este compus din doua tipuri de personal, care sint legate de doua tipuri de cariere:

1) Elementul dominant este compus din ministrii selectionati din rindurile partidului majoritar in Parlament, sau, daca este vorba de coalitii, din rindurile partidelor care compun coalitia. Ministrii sint politicieni de cariera. Cind ajung in posturi superioare, in cabinete, ei au deja o experienta in Parlament.

2) Al doilea element al executivului este constituit din birocratii de cariera care au rol in formularea si implementarea politicilor. Birocratii de cariera care lucreaza cu ministrii sint in general absolventi ai marilor universitati (Oxford sau Cambridge). Ei ocupa posturi de prestigiu, bine remunerate si sigure.

Pentru a putea intelege actiunea si politicile guvernului britanic trebuie sa intelegem atit universul acestor agenti, birocrati si politicieni, care apartin unor domenii de activitate diferite, care evolueaza dupa logici si principii diferite, care au traiectorii diferite, dar si relatiile lor reciproce.

A) Politicienii in modelul de Whaitehall

Exista doua principii de baza care rezuma rolul ministrilor: responsabilitatea individuala si responsabilitatea colectiva. Din aceste doua principii rezulta o a treia caracteristica: centralitatea stilului parlamentar.

1) Responsabilitatea individuala Conform modelului de Whitehall, ministrii (si secretarii) sint responsabili pentru politicile si actiunile departamentului lor. Este doctrina responsabilitatii ministeriale. Ministrul aproba si andoseaza toate actiunile ministerului sau. Departamentele sint reprezentate de ministrii in cele mai importante negocieri de politici publice.

2) Responsabilitatea colectiva (adica centralizarea deciziei colective) Este cel mai important principiu de organizare a rolului politicului. Procesul decizional este colectiv. Politicile sint colective. Acest principiu face parte din gindirea constitutionala britanica.

77

Principiul responsabilitatii colective este o doctrina care regleaza organizarea, functionarea si practicile guvernului britanic. Aceasta doctrina contrasteaza cu practica americana si modelul european continental si el reflecta exigenta conform careia guvernul trebuie sa fie unit in sinul parlamentului ca o conditie pentru supravietuirea sa. De asemenea, acest principiu reflecta ideea conform careia, pentru ca guvernul sa lucreze efectiv si sa fie eficient, departamentele trebuie sa colaboreze si sa lucreze impreuna. Politicile trebuie sa fie rezultatul efortului colectiv, ceea ce impune necesitatea coordonarii. Pe scurt, aceasta doctrina are la baza credinta ca o buna decizie este o decizie colectiva.

Relatiile dintre Primul ministru si membrii guvernului Conform modelului de Whitehall si principiului responsabilitatii colective, ideea de baza care regleaza aceste relatiile dintre Primul ministru si membrii guvernului este ca guvernul este condus in mod colectiv de ministrii si nu de Primul ministru. Astfel, in sistemul britanic, exista limitari importante ale puterii Primului ministru in conducerea guvernului. In ciuda faptului ca acesta este mai mult decit primul intre egali (primus inter pares), constringerile si limitele puterii sale sint importante si suficiente pentru a asigura un leadership colectiv.

3) Centralitatea stilului parlamentar In acest model, leaderii politici implicati in procesul de decizie colectiva sint cei care au servit mult timp in Parlament, sau in guvern, si care au fost activi in viata publica devenind apoi nume de referinta. Ei nu sint selectionati ca in SUA de catre Presedinte sau staff-ul de la Casa Alba. Experienta ministrilor este acumulata in Camera comunelor. Ministrii au deja o experienta parlamentara. Cu toate acestea, chiar daca ei au o astfel de experienta parlamentara, experienta lor executiva este redusa. Pentru a-si realiza misiunea, ei se sprijina pe birocratia permanenta.

B) Birocratii Sistemul birocratic britanic difera atit de modelul american cit si de modelul eurpean continental. In Marea Britanie, birocratia de inalt nivel prezinta caracteristicile urmatoare : In primul rind este o profesie de mare prestigiu. In al doilea rind, are caracter generalist. In acest sens, multi specialisti critica amatorismul profesiei. Cea mai mare parte a functionarilor vin din domenii umaniste. Formatia lor este foarte diferita de cea a functionarilor americani care au un inalt grad de specializare. In acelasi timp, sistemul britanic contrasteaza si cu sistemul francez in care inalta birocratie provine din marile scoli. Functionarii englezi au urmat studii in marile universitati in domeniul filozofiei, politicii, economiei, istoriei. Au deci o expertiza tehnica redusa. Practica consta in invatarea continua, prin experienta la locul de munca. In al treilea rind, clasa inaltilor functionari se caracterizeaza printr-un ethos profesional, adica membrii se revendica si impartasesc o cultura si valori comune. Spiritul de corp si de apartenenta provine din stilul de viata comun, din traiectoria profesionala comuna si din originea sociala comuna.

Rezumarea caracteristicilor functiei publice britanice (a modelului de Whitehall)- este un model profesionist, adica de cariera- este competenta, adica este promovata si remunerata dupa merit- este neutra, adica non-partizana - este loiala, adica ofera consultanta dezinteresata ministrilor- este anonima, adica ministrul este portdrapelul ministerului

In concluzie, functionarii sint putin politizati si vin din domeniul carierei. Garantia existentei acestui sistem de merit sint asigurate de existenta Comisiei serviciului civil si de controlul exercitat de aceasta. Aceasta Comisie este direct responsabila in fata Reginei, dar nu dispune de nicio garantie formala de independenta. Cu toate acestea, agentii ei dispun de un statut de prestigiu in asa fel incit ei nu pot fi supusi niciunei preiuni. Agentii Comisiei sint insarcinati sa organizeze recrutarea functionarilor in asa fel incit sa se impiedice practica patronajului.

78

C) Relatiile dintre cele doua componente ale executivului (birocrati si politicieni) Caracteristica neutralitatii functionarilor fata de guvern (si de partide) inseamna ca functionarii nu se schimba odata cu schimbarea politica, aceasta conducind la o situatie paradoxala : de exemplu, cei care au lucrat pentru planurile de nationalizare sub Partidul Laburist in anii 70 ai secolului trecut, au lucrat si pentru privatizarile operate de conservatori in regimul Thatcher la inceputul anilor 80. Astfel, raporturile dintre politic si administrativ sint de strinsa dependenta : functionarii asista personalul politic in dezvoltarea politicilor, ei ajuta politicienii sa apere aceste politici in Parlament. Ei sint cei care redacteaza discursurile care justifica aceste politici. Un alt element se refera la faptul ca in acest model functionarii superiori dispun (alaturi de media, de grupurile de interes si de alte elite) de un monopol virtual de a consilia ministrii, adica de a face recomandari. Functionarii sint cei care au cuvintul final. Retinem deci ca modelul se caracterizeaza printr-un partenariat strins intre politicieni si birocrati, dar exista o distinctie clara intre cele doua tipuri de cariera. In modelul de Whitehall, ministrii si inaltii functionari sint complici, fiecare indeplinind roluri diferite. In niciun sistem occidental (continental) nu exista o astfel de dependenta a policului fata de administratie si o astfel de fuziune (coordonare a functiilor.

Configuratia articularii principiilor de separare si subordonare in modelul de Whitehall Sa vedem la nivel teoretic, adica in raport cu principiile care definesc modelul occidental al relatiilor administratie / politica, caracteristicile sistemului britanic.

1. Principiul separarii Separatia se traduce in principiu prin imposibilitatea pentru functionari sa intre in lumea politica si pentru oamenii politici sa intre in administratie. Separatie nu este numai de principiu. In Marea Britanie acest principiu este net. Sa vedem fiecare din aceste situatii.

a) Imposibilitatea pentru un functionar de a intra lumea politica Accesul unui functionar la o activitate politica, ministeriala sau parlamentara, este extrem de dificila. Cauza acestei situatii o constituie conditiile juridice in care se exercita libertatea politica a functionarilor (deci statutul politic al functionarilor) care sint cele mai riguroase in raport cu celelalte tari europene. Din acest punct de vedere, functionarii se divid in doua categorii:

agentii „liberi din punct de vedere politic” care au toata libertatea de a intreprinde o activitate politica locala sau nationala. Acestia sint ansamblul personalului de intretinere sau subaltern.

Agentii carora li se interzice orice activitate politica nationala si care au nevoie de o autorizatie pentru activitatile la nivel local

Intre aceste doua categorii exista un grup intermediar – dactilografe, agenti de nivel administrativ inferior, sau agenti ai corpurilor tehnice si stiintifice – care trebuie sa obtina o autorizatie de la departamentul ministerial de care apartin pentru a desfasura o activitate politica. Deci, dispozitiile referitoare la libertatile publice au un efect disuaziv : un functionar care vrea sa se prezinta intr-o alegere trebuie sa demisioneze in prealabil; la aceasta se adauga traditia politica britanica conform careia se poate accede la un post ministerial abia dupa o lunga ucenicie in viata politica, mai intii ca membru al parlamentului (o durata medie de aproximativ 15 ani) si apoi ca „ministru incepator” (junior minister) . Astfel, accesul unui functionar in ierarhia politica, ca deputat sau ca membru al guvernului, nu este nici usoara nici frecventa.

b) Imposibilitatea de patrundere a politicienilor in lumea administrativa Este la fel de neta, dar mai putin dificila. Trecerile sint mai usor de facut chiar daca sint mai rare. In Marea Britanie numirile oamenilor politici in posturi administrative sint exceptionale : cel mai adesea ele se fac pentru posturi de ambasadori, de inalti comisari sau pentru posturi de virf din industria nationala. Existenta consilierilor politici pe linga ministrii, care au un statut de functionari temporari, nu reprezinta o adevarata exceptie la regula separarii politicului si administratiei. Este vorba de agenti politici care sint in acelasi timp si administratori, dar faptul ca postul lor este cu durata limitata face ca acestia sa nu fie integrati difinitiv in administratie.

79

2. Principiul subordonarii Acest principiu se traduce din punct de vedere constitutional prin principiul responsabilitatii ministeriale. Orice decizie luata de un functionar trebuie sa fie in numele ministrului sau. Aceasta inseamna ca ministrul controleaza administratia de care el raspunde. Ministrul este singurul responsabil pentru actiunile serviciilor in raport cu exteriorul. Deci, in virtutea acestui principiu al responsabilitatii ministeriale administratia este subordonata politicului. Membrii guvernului sint singurii responsabili. Acest principiu al responsabilitatii ministeriale mentine functionarii intr-o stare de anonimat care intareste caracterul ierarhic al relatiei dintre acestia si ministrul lor. La limita, intr-o astfel de structura, functionarii sint redusi la statutul de non-persoane. Deci, relatia ierarhica intre functionari si intre acestia si ministrul lor este neta. Aceasta practica a separarii este in Marea Britanie un principiu constitutional, si, mai mult, el este reflectat de organizarea institutionala a raporturilor dintre puterea politica si administratie. Aceasta organizare a raporturilor administratie / politica asigura si garanteaza subordonarea administratiei fata de puterea politica. Exista doua tipuri de organizatii care asigura aceasta subordonare. Acestea functioneaza in cadrul administratiei ca organe juxtapuse a caror recrutare este fie exclusiv politica fie strict administrativa.

a) organele „administrative”. Acestea sint : 1) Secretariatul privat al Primului ministru care este compus numai din functionari de cariera care indeplinesc rolul de legatura intre Primul ministru si ansamblul administratiei. Un secretar privat asista la toate intilnirile cu Primul ministru inclusiv la reuniunile cabinetului, dar fara sa intervina ; 2) „Cabinet office” care este in serviciul oricarui guvern si care asigura Secretariatul Cabinetului avind si rolul de coordonare interministeriala. El nu are oameni politici.

b) organele „politice”. De exemplu: Consilierul politic personal al Primului ministru care examineaza, din punct de vedere al politicii de partid, toate problemele de care se ocupa Primul ministru. El participa in numele acestuia la comitetele si intilnirile interministeriale asigurind astfel o prezenta „politica” in cadrul sedintelor administrative. De asemenea, pe linga Primul ministru exista o „celula politica” care nu cuprinde niciun functionar. Rolul ei esta sa se asigure ca obiectivele politice ale partidului se regasesc in proictele ministeriale.

Exista astfel doua ierarhii distincte : una administrativa, compusa exclusiv din functionari de cariera si una exclusiv politica, iar punctele de contact dintre ele sint strict definite. Rolurile sint clar atribuite si subordonarea administratiei in raport cu politicul rezulta din existenta acestor puncte de contact, putin numeroase dar obligatorii si prin care trece informatia si comunicarea intre instantele politice si administrative. In concluzie, modelul de Whitehall functioneaza pe baza a trei argumente:

1) Este o formula democratica de guvernare bazata pe relatiile dintre politicieni si birocrati pentru ca permite controlul democratic al exercutivului. Ministrii sint dependenti de recomandarile functionarilor de cariera care sint selectionati printr-un proces competitiv. Acest model este distinct de modelele american si german in care birocratii sint numiti in posturi sensibile dupa schimbarea politica. Este diferit si de modelul francez in care administratia participa la politica.

2) Acest model este un exemplu democratic al relatiilor dintre birocrati si oamenii politici pentru ca politicienii britanici depind in mare masura de birocratii de cariera (permanenti) nu numai cit priveste recomandarile de politici publice si pentru suportul administrativ dar si pentru asistenta politica.

Nicaieri ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica prin punera in practica a unei ierarhii subordonata clar puterii si aceasta subordonare rezulta din existenta a doua ierarhii riguros delimitate.

80

Modelul Westminster : Fuziunea administratiei cu politicul Acest model este specific Canadei, stat federal cu regim de cabinet. Sistemul canadian este un model de fuziune a administratiei cu politicul. Sistemul este compus din : Cabinet – cu rolul de consilier al Coroanei in domeniul afacerilor curente ; Camerele Comunelor si comitele lor ; Senatul si comitetele lui In acest sistem, administratia reprezinta puterea executiva in sens larg, cuprinzind executivul ales (ministrii) si executivul numit (inaltii functionari). In acest model controlul birocratiei se realizeaza prin fuziunea dintre administratie si politic. Principiile guvernarii in modelul de Westminster Modelul de Westminster este un instrument de centralizare a elementelor politice. Accentul fiind pus pe legislativ si partide, raporturile politice se afla sub controlul oamenilor politici. Relatiile de putere si de responsabilitate dintre guvern, legislativ si birocartie sint reglate de principiile urmatoare :

1. Unitatea de baza intr-un guvern de tip Westminster este ministrul. Acest rol central provine de la puterile conferite ministrului prin lege. Ministrul se sprijina pe ierarhia functionarilor care, pe plan constitutional, „incarneaza” ministrul. Relatiile dintre ministrii si functionarii lor sint relatii de simbioza (fuziune).

2. Ministrii sint in acelasi timp parlamentari si mandatarii parlamentului (adica actioneaza in numele, au mandat) : ei sint responsabili in fata Camerei comunelor.

3. Guvernul trebuie sa asigure responsabilitatea fiecarui ministru in fata Camerei comunelor, dar in acelasi timp acesta controleaza Camera.

4. Ansamblul ministrilor formeaza un comitet informal, politic, care este Cabinetul, componenta cea mai activa a Parlamentului.

5. Solidaritatea ministeriala care este o strategie de baza pentru a asigura majoritatea in Camera. Este vorba de conceptul de responsabilitate a guvernului in ansamblul sau in fata Camerei pentru politica, programul si actiunile sale. Responsabilitatea „colectiva” a ministrilor pentru politica si programele Guvernului in ansamblul sau este la baza si presupune principiul responsabilitatii individuale a ministrilor pentru activitatile din domeniul lor. Astfel, demisia Primului ministru implica demisia tuturor ministrilor. Deci, in sistemul canadian, succesul unui guvern depinde de capacitatea sa de a echilibra cele doua forme de responsabilitate, colectiva si individuala.

6. Birocratia este si trebuie sa ramina in afara vietii politice. Functionarii de cariera sint numiti si promovati pe criterii de merit si in functie de calitatea muncii lor. Cariera lor este protejata de o agentie independenta – Comisia functiei publice – care este o organizatie compusa ea insasi din functionari de cariera.

Comisia functiei publice a fost creata prin legea serviciului civil in 1918. De atunci, numirea in posturile functiei publice canadiene tine de aceasta Comisie. Din anii 70, atit la nivel federal cit si la nivelul unor provincii (de exemplu in Quebec), s-a procedat la delegarea puterilor de numire si de promovare a majoritatii functionarilor in favoarea ministerelor si organismelor care sint responsabile pentru recrutarea si selectia celei mai mari parti a angajatilor lor, dar sub supravegherea Comisiei care devine astfel un fel de tribunal administrativ. Comisia poate ancheta in domeniul respectarii legii si poate primi reclamatiile functionarilor care se considera lezati de nerespectarea regimului de merit.

7. Ministrii detin autoritatea ultima asupra actelor functionarilor din ministerul lor. Chiar daca functionarii nu depind oficial de ministru, ei se afla totusi sub responsabilitatea acestuia prin intermediul sub-ministrului.

8. Ierarhia responsabilitatii merge de la functionar la ministru, apoi la Cabinet (aflat sub conducerea Primului ministru) si apoi la parlament si electorat.

Logica guvernarii in modelul de Westminster Relatia dintre Parlament si birocratie depinde de faza politicilor:

81

1. faza de elaborare a politicilor guvernamentale se deruleaza in cadrul sistemului de retele de informare si influenta. Functia publica este una din sursele de expertiza si consiliere pentru ministrii, alaturi de militanti, grupuri de interes, lumea afacerilor.

2. faza legislativa are loc in sinul institutiilor de reprezentare, implica deci responsabilitatea guvernului.

3. faza retrospectiva se deruleaza in cadrul Camerei comunelor. Este faza de evaluare in care executivul politic (Cabinetul) cere socoteala executivului permanent (adica functiei publice).

Deci, responsabilitatea guvernului actioneaza in faza a doua si a treia. In ultimii 20, 25 de ani, executivul politic se indeparteaza din ce in ce mai mult de responsabilitatile sale cit priveste utilizarea sau non-utilizarea puterii Statului. Altfel spus, asistam la o abandonare a responsabilitatii guvernului in realizarea politicilor publice, ceea ce reduce puterea modelului de Westminster. Aceasta semnifica o atenuare a sistemului clasic al raporturilor administratie / politica, in sensul evolutiei responsabilitatii ministeriale catre o responsabilitate administrativa ceea inseamna o responsabilizarea politica a birocratiei.

Cauzele acestei evolutii si a schimbarii modelului : 1. Incepind cu anii 80 ai secolului trecut, se afirma ideologia noii gestiuni publice. Aceasta se

bazeaza pe urmatoarele idei esentiale: sistemul privat este cel mai bun, este mai eficient decit cel public; societatea este formata din mai multe categorii de clienti cu interese diferite ; cea mai buna guvernare este cea care guverneaza cel mai putin si furnizeaza servicii publice prin producatori privati. Aceasta noua orientare antreneaza retragerea politicienilor de la guvernare, rezultind transferul anumitor sarcini catre profesionisti, birocratii si consultantii arogindu-si astfel functiile politice.

2. O alta cauza se refera la erorile constitutionale (confuzia constitutionala) din legislatia canadiana. Concret, este vorba de legislatia care incadreaza rolul Biroului verificatorului general (legea din 1977). Verificatorul general este un evaluator de programe. Birocratii exercita deci un control si intervin ca o terta parte, ceea ce inseamna incalcarea teoriei responsabilitatii ministeriale si deci o reducere a rolului de conducere politica in democratie. In acest fel, birocratia dispune de noi puteri de verificare, in afara celor de verificare a conturilor si registrelor. Ea verifica rezultatatele programelor guvernamentale, adica verifica randamentul si performanta guvernului. Cu alte cuvinte, exercita nu numai control administrativ si tehnic ci si control politic. Paralel cu aceasta extindere a rolului birocratiei, nu exista mecanisme de supraveghere politica a Verificatorului general, in Canada birocratia de verificare netinind de Parlament si nefiind suficient de responsabila in fata lui. Biroul Verificatorului general functioneaza mai degraba in mod independent, dar sub protectia Camerei comunelor.

Responsabilitatea administrativa directa In 1984, Partidul conservator condus de Brian Mulroney a adoptat reforma sistemului comitetelor permanente si a normelor de serviciu, a refacut regulamentul Camerei comunelor (amendat in 1986). Aceasta reforma a avut consecinte negative, conducind la frictiuni intre membrii Camerei comunelor si functionarii publici, prin masurile adopate. Astfel, comitetele permanente sau specializate care supravegheaza ministrii au fost mentinute intr-un numar ridicat (aproximativ 30). Secretarii parlamentari au fost exclusi din comitete pentru a intari puterea legislativului. S-a acordat acestor comitete mandatul permanent sa studieze toate aspectele performantei administrative a ministrilor. Daca adaugam acestor masuri si fapul ca birocratii implicati in control si verificare impun „norme de serviciu” altor functionari – practica impusa de noua scoala de gestiune – ceea ce intareste puterea acestora, asistam la o tendinta de evolutie catre un regim tehnocratic.

82

Modelul Europei continentale : Franta si Germania

Sistemul francez In ansamblu, administratia franceza este, cit priveste conceptia, conforma modelului weberian (principiul de separare si de subordonare a adminstratiei fata de politic), dar cunoaste transformari in special in ceea ce priveste principiul de separare, aceasta transformare modificind echilibrul aparatului politico-administrativ. Principiul de subordonare Are un fundament constitutional. Insasi Constitutia din 1791 stipula ca administratorii nu au nici un caracter de reprezentare, principiul suveranitatii apartinind in mod esential natiunii. Se afirma astfel existenta unei distinctii fundamentale intre reprezentanti (puterea politica), singurii depozitari ai suveranitatii, si administratori (agenti, functionari) insarcinati cu executarea vointei puterii politice. Constitutia din 1958 nu stipuleaza o alta repartitie a functiilor: guvernul determina si conduce politica natiunii. Guvernul dispune de administratie si de forta armata. Cu alte cuvinte, administratia este la dispozitia puterii politice, ea este instrumentul autoritatii. Organizarea institutionala este destinata sa garanteze aceasta subordonare, structurile institutionale asigurind transferul deciziei puterii politice in directia administratiei si difuzarea vointei puterii politice in interiorul corpului administrativ.

a) Structurile de transfer Sint fie structuri colegiale, fie organe individuale. Aceste structuri se caracterizeaza prin caracterul lor dublu : politic si administrativ. Aceste organe nu fac distinctia intre cele doua functiuni. Ele sint compuse, in principal, din functionari politici, cei despre care vorbeste Weber, adica functionari care asigura legatura, dar si disjunctia, dintre puterea politica si administratie. Cea mai importanta din aceste structuri colegiale este constituita din ansamblul serviciilor Presedintiei Republicii. Aceasta structura reuneste colaboratorii personali ai Presedintelui, serviciile Presedintiei (Secretariat general, Cabinet), toate aceste organe formind o structura care asigura legatura dintre Presedinte, guvern, si aparatele administrative ale Statului. O caracteristica a acestor structuri este proportia functionarilor, in special a inaltilor functionari memebrii ai Marilor Corpuri (Consiliul de Stat, Curtea de conturi, Corpul diplomatic) care este extrem de mare. Cabinetele ministeriale si in primul rind cel al Primului ministru prezinta aceleasi caracteristici. Cabinetele asigura o functie generala de coordonare a serviciilor ministerului. In ciuda fapturlui ca numirile sint in principiu politice, membrii Cabinetelor au un statut de functionari. O alta structura de stransfer este constituita din Secretariatul general al Guvernului. Aceasta este o institutie foarte stabila care este plasata pe linga Primul ministru. Acest post este ocupat de un functionar membru al unuia din Marile Corpuri. Secretariatul general constituie un adevarat stat major administrativ al Guvernului. Posturile superioare constituie o alta structura de transfer si sint detinute de functionari politici. Exemple de astfel de agenti : prefecti, ambasadori, rectori ai marilor scoli. Sint posturile cele mai inalte din ierarhia administrativa a caror numire si revocare se fac prin deciziile Guvernului. Aceste posturi implica o anumita aliniere politica, daca nu fata de Guvern sau partidele politice, cel putin fata de ideile politice dominante. Cit priveste procesul de politizare, se observa ca progresul acestuia prin intermediul numirilor in posturi superioare este real incepind cu 1981, sub Mitterand, desi dupa anumiti autori este vorba mai mult de o rotatie si mai putin de o politizare reala. De retinut ca politizarea, reala sau mascata, se opereaza in primul rind prin sistemul de numire a functionarilor politici in sensul weberian al termenului.

b) Structuri de difuzare a vointei autoritatii politiceSint un alt tip de structura care asigura subordonarea administratie fata de puterea politica. Acestea sint structuri orizontale, formale sau nu. Ele asigura circulatia informatiei in mod coerent. Cuprind doua structuri esentiale: Marile Corpuri si Administratiile de misiune

83

Marile Corpuri Functia publica franceza este divizata in corpuri de functionari, adica ansambluri de agenti supusi aceluiasi statut special (aceleasi regului de recrutare, de cariera) si care indeplinesc aceleasi functiuni. Unele din aceste corpuri sint calificate ca Mari Corpuri : Inspectoratul finantelor, Consiliul de Stat, Curtea de conturi si anumite Corpuri tehnice (poduri si sosele sau mine), Corpul diplomatic si Corpul prefectoral. Sint corpuri de agenti situati in virful ierarhiei administrative care executa functii de control si de autoritate. Formarea membrilor lor este asigurata de Marile Scoli (ENA, Politehnica). Ei se bucura de un mare prestigiu reflectat prin prezenta in punctele strategice ale aparatului administrativ si o mare importanta in serviciile Presedintiei. Unul din membrii acestor corpuri se afla in fruntea Secretariatului general al Guvernului. De asemenea, membrii acestor corpuri ocupa posturi in directia ministerelor. Acesti agenti intretin relatii personale, au aceiasi origine si traseu social, aceiasi pregatire. Formeaza deci o comunitate de apartenenta, au aceleasi simpatii politice. In felul acesta, se asigura o anumita omogenitate a corpului administrativ. Ei faciliteaza circulatia informatiei dincolo de ingradirile birocratice, asigurind astfel coordonarea administrativa. De retinut deci rolul informal al structurilor de difuzare.

Administratiile de misiune Sint structuri de difuzare mai formale, sint administratii specializate autonome, temporare, dinamice, animate de spirit intreprinzator, au competente orizontale, actioneaza in zonele de intersectie a activitatii diferitelor ministere traditionale (amenajarea teritoriului, dezvoltarea turistica). Exemple de astfel de structuri: Comisariatul Planului, Delegatia pentru amenajarea teritoriului. Sint structuri usoare, functionarii lor sint agenti de categorie ierarhica superioara care exercita functii de conceptie, de elaborare de proiecte. Acest tip de administratii au proliferat dupa 1970 si sint legate de o anumita forma de politizare a administratiei, aceste posturi fiind o trambulina pentru o cariera politica.

Principiul de separare Se aplica diferit de teoria weberiana. Asistam astfel la transformarea modelului weberian clasic al relatiilor dintre administratie si politica in sensul indepartarii aparatului administrativ de principiul de baza. Este un model care pune in evidenta o mai mica separare a puterii politice de administratie, ceea ce conduce la o confuzie sporita a instantelor politice si birocratice. Vorbim de o politizare a administratiei. Putem nota citeva din cauzele acestei evolutii : In primul rind, statutul libertatilor publice recunoscute functionarilor care se caracterizeaza prin liberalismul accentuat al statutului politic al functionarilor francezi. In dreptul francez exista distinctia intre libertatea de opinie care este totala pentru functionari si libertatea de exprimare a opiniilor. Aceasta libertate, care poate lua forma declaratiilor, atitudinilor, a anumitor comportamente politice, adeziune la un partid, este limitata. Exista o distinctie neta intre exprimarea opiniilor in afara serviciului, care este permisa, insa cu moderatie, si prudenta si libertatea de exprimare in cadrul serviciului care este interzisa. Deci, in Franta, statutul libertatilor este deosebit de favorabil pentru functionari. Un alt factor care explica aceasta tendinta catre politizarea administratiei este stabilitatea politica (dupa 1958) a regimului pus in practica de De Gaulle. Inainte, in timpul celei de-a patra Republici, Statul si puterea politica erau mai slabe, instabilitatea era mai mare. In aceste conditii, administratia era garantul continuitatii actiunii Statului. Sub cea de-a 5a Republica, stabilitatea unui regim quasi-prezidential a modificat aceasta situatie. Dupa 1958, Statul si puterea politica s-au consolidat si si-au intarit influenta reciproca. Un astfel de regim asigura continuitatea necesara politizarii progresive a administratiei. De fapt, natura insasi a acestui regim cere o astfel de politizare a administratiei in sensul abandonarii principiului separarii celor doua forme de putere, politica si birocratica. Aceasta tendinta este in acelasi timp influentata de exigenta eficacitatii sectorului public. Se invoca astfel necesitatea politizarii numirilor pentru a facilita aplicarea politicilor adoptate (in special dupa 1981). Transformarea modelului francez este astfel dubla: pe de-o parte se produce politizarea administratiei, adica se intareste controlul politicului asupra administratiei in special asupra inaltei administratii, simultan producindu-se functionarizarea politicului.

84

Astazi, miscarea (tendinta) este circulara si in spirala si include de asemenea lumea afacerilor. Vorbim de „triunghiul puterii”, format din trei sfere, politica, administratie si afaceri, unde se iau deciziile capitale. Asistam la o imbricare a intereselor si institutiilor politice, economice, administrative. Politica este un accelerator de cariera, ea deschide usa posturilor importante in lumea afacerilor. In aceste conditii se pot depista semnele unui sistem de patronaj à la française (conceptul de Stat confiscat). Functionarizarea politicului este fenomenul de intrare masiva a functionarilor in politica. Asocierea, participarea, integrarea functionarilor, in special al inaltilor functionari, in clasa politica, este unul din fenomenele cele mai importante ale evolutiei aparatului politico-administrativ francez de dupa 1958. Din 1981, aproximativ 50% din ministrii au fost la origine functionari.

Concluzii La finalul acestei prezentari sumare a modelului francez putem desprinde citeva concluzii: In primul rind, asistam la o transformare a principiului de separare a administratiei si politicului pe care este construit aparatul administrativ francez. Pe de alta parte, separarea politicului de administrativ, chiar daca este de esenta weberiana, nu a fost niciodata conceputa in mod absolut, nu numai in Franta, dar nici in Europa, cu exceptia Marii Britanii. In Franta, modelul separatiei nu este ignorat sau abolit (existenta si proliferarea structurilor de misiune fiind o dovada), dar vechiul model weberian bazat pe subordonare / separarea cedeaza locul unui nou tip de relatii in care subordonarea administratiei fata de putere este asigurata de controlul politic asupra administratiei prin intermediul numirilor.

Modelul german

Citeva particularitati ale functiei publice In Germania, functia publica este total supusa (subordonata) Constitutiei si trebuie sa se conformeze regulilor de fond si de procedura. Organizarea federala, descentralizarea, transparenta si dreptul cetatenilor la informare sint elemente esentiale ale functionarii democratice a administratiei. Functia publica este, in viziunea Constitutiei, o institutie insarcinata sa asigure stabilitatea administratiei si care sa constituie astfel un factor de echilibru in raport cu fortele politice. Functia publica este deci profund separata si vizibil subordonata : neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale administratiei. Se manifesta prin neutralitatea Statului in recrutarea functionarilor si prin neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor.

Principiile subordonarii si separarii

Principiul de subordonareSe manifesta prin :a) Subordonarea instantelor administrative fata de instantele politice : subordonarea este stipulata prin principiile constitutionale ; este principiul autonomiei ministeriale ; ministerul este structura esentiala de cooperare intre oamenii politici si functionari ; acest principiu afirma autoritatea ministerului asupra functionarilor ; altfel spus, ministrul este singurul responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau ; ministrul exercita un control strins asupra functionarilor. b) Organele subordonarii. Organele care asigura subordonarea sint mai putin numeroase decit in Marea Britanie, unde exista o preocupare clara pentru dihotomia administratie / politica. Cancelaria federala este un organ mixt care asociaza inalti politicieni si functionari. Ea este compusa din functionari, dar condusa de oameni politici. Exista deci functionari politici, ca de exemplu secretarii de Stat plasati in fruntea ministerelor, dar exista, la fel ca in Franta, si organe politico-administrative (cabinetele ministeriale) care sint compuse din inalti functionari, dar a caror recrutare este legata de personalitatea politica a ministrului in functiune. Aceste organe sint expresia asocierii politicului cu functia publica.

85

Principiul separarii

Principiul autonomiei ministeriale afirma autonomia functionala a administratiei care se bazeaza pe distributia intre interesele Statului si cele ale executivului. In calitatea de garanti ai interesului public, functionarii sint considerati, conform ideologiei birocratice, traditionala in Germania, prin care birocratii de identifica Statului, o contra-putere in raport cu puterea politica. Separarea se realizeaza prin modul de recrutare care se opereaza dupa sistemul de merit. Controlul aplicarii acestui sistem este permanent, si nu prin comisie, ca in Marea Britanie si in SUA. Dar separarea nu este transanta ca in Marea Britanie. Astfel, penetrarea zonei politice de catre functionari este mai facila. Dar, ca si in Marea Britanie, accesul functionarilor in posturi ministeriale este realtiv rara. Diferenta in raport cu modelul englez se explica prin diferentele de statut politic al functionarilor germani fata de cei britanici. In Germania, functionarii au posibilitatea statuara de a intreprinde activitati politice, cu conditia ca acestea sa nu fie contrare ordinii democratice si liberale. Functia publica este activa, angajata, cu un nivel de participare politica ridicat. Puternica « orientare » politica a functionarilor federali, carora le se pretinde datoria loialismului politic este o caracteristica a sistemului german. De asemenea, functionarii germani au posibilitatea sa se prezinte la alegeri fara sa fie obligati sa deminisioneze in prealabil. Separarea de principiu se manifeste de asemenea prin imposibilitatea de penetrare a sferei administratiei de catre politicieni. Din acest punct de vedere, in Germania aceasta imposibilitate este mai putin neta decit in Marea Britanie dar mai neta decit in Franta. In Germania nu exista o clasa politico-administrativa integrata ca in Franta. Indivizii nu trec in mod alternativ din zona administratiei in lumea politica si invers. Exista deci o anumita doza de autonomie, functionarii germani se bucura de o oarecare independenta in raport cu puterea politica. Dar in realitate, in sinul administratiei federale nu exista limite etanse intre rolurile unora si altora. Totusi, potentialul de actiune al functionarilor este limitat, in general politizarea fiind considerata mai degraba ca o forma de clientelism politic (politizare partizana, legaturi cu partide politice) si mai putin o strategie de control politic.

Devierea principiilorPolitizarea partizana : patronaj si profesionalism politic Consideratiile politice joaca un rol important in gestiunea personalului in cadrul administratiei federale si chiar la nivel local. Aceasta politizare a administratiei este una din manifestarile Statului-partid. Aceasta notiune de Stat-partid traduce ideea de exploatare a resurselor Statului de catre partidele politice (clasa politica). Politizarea este favorizata in primul rind de  natura sistemului de gestiune a personalului. Politica influenteaza in mod deschis numirile inaltilor functionari si acestia pot sa cumuleze functii administrative si politice. Cu cit posturile sint mai inalte, cu atit puterea ministrilor este mai incadrata in materie de numiri si promovare. Astfel, regulile de recrutare in anumite unitati care depind direct de puterea politica si care functioneaza in afara inaltei ierarhii ministeriale sint putin constringatoare. Politizarea partizana se explica nu numai prin patronaj. Ea este favorizata de exigenta competentei politice. Pentru inaltii functionari (secretari de Stat, sefi de servicii, functii din afaceri externe etc.) competenta politica este o conditie de succes. In Germania, aceste competente sint esentiale din cauza fragmentarii institutionale a sistemului de luare a deciziei. Procesul decizional federal fiind caracterizat printr-o puternica influenta exercitata de partidele politice, este necesar ca inaltii functionari sa se sprijine pe largi retele personale de informare si comunicare si sa fie in relatie cu partidele politice, cu Lander-ul si cu reprezentantii diferitelor grupuri de interes. In consecinta, competenta politica este sensibila la variatiile situatiei politice.

Functionarii ca forta politica sau puterea politica a functionarilor Functionarii sint prezenti in sinul instantelor representative, in special in Bundestag (parlamentul federal) si in parlamentele Landerelor (parlamente federate). Nu exiata o elita birocratica omogena (ca

86

origine sociala si din punct de vedere al profesiunii), cu o identitate comuna sau un spirit de corp, ca in Marea Britanie. Componenta inaltei functii publice nu ii permite acesteia sa-si dezvolte capacitatea de actiune ca forta politica coerenta. Mai mult, recrutarea si promovarea sint descentralizate si normele variaza de la un minister la altul, de la un Lander la altul. Nu exista nicio institutie destinata formarii unei elite de inalti functionari, cu exceptia diplomatiei. Astfel, birocratia de inalt nivel nu este un grup omogen, ea are interese diverse, si nu poate actiona ca o forta politica. Ea nu poseda nici identitatea nici vointa comuna care ar putea fi traduse prin actiune colectiva. Aceasta nu inseamna ca functionarii nu exercita nicio influenta politica. Exista chiar o glisare a administratiei catre scena politica in sensul ca alegerile in domeniul politicilor publice sint astazi mai politizate decit in anii 70 si 80. In plus, functia publica are capacitatea sa-si apere interesele profesionale, gradul de sindicalizare in sectorul public fiind destul de ridicat. Exista deci structuri pentru apararea intereselor corporatiste ale birocratiei, astfel ca functia publica germana nu a fost prea afectata de ideile promovate de scoala noii gestiuni publice, axata pe reducerea dimensiunilor Statului. Functia publica a rezistat mai bine tentativelor de reforma neo-liberala, ea isi protejeaza bine statutul, in ciuda faptului ca ea nu are lobby. In Germania exista astfel o stabilitate si o continuitate a relatiilor intre functionari si politica, longevitatea guvernelor si experienta coalitiilor avind puternice influente stabilizatoare.

Tendinte de evolutie Chiar daca Noua gestiune publica nu a transformat inca administratia publica germana, semne care anunta transformari de esenta sint vizibile. Astfel : Presiunea principiilor economiei private asupra autoritatilor administrative pentru ca acestea sa-si redefineasca structurile, procedurile si sistemul de gestiune a personalului sint din ce in ce mai puternice. Exista presiuni in directia atenuarii diferentelor institutionale si functionale dintre sectorul public si privat. Presiunile vizeaza restructurarea serviciilor, in sensul adoptarii de catre gestiunea administrativa a principiilor gestiunii intreprinderii. Aceste evolutii pot sa creeze un conflict intre cultura adminsitrativa birocratica germana, mai exact intre traditiile functiei publice care s-a construit pe o conceptie a Statului bine definit din punct de vedere al functiilor si institutiilor sale, si cultura intreprinderii.

Concluzii Ceea ce retinem din experienta germana este caracterul profesionist al functiei publice, loialitatea functionarilor fata de Stat si faptul ca aceste caracteristici sint in profunda transformare. Care ar putea fi consecintele acestor noi tendinte asupra raportului administratie / politica ? In primul rind, ar putea conduce la intarirea controlului direct al functiei publice asupra sferei politice, deci la atenuarea autonomiei functiei publice. De asemenea, in conditiile retragerii Statului, privatizarea organizationala va conduce la subordonarea directa a administratiei publice fata de vointa politica. Aceasta restructurare a administratiei publice traditionale dupa imaginea sectorului privat face ca rationalitatea birocratica sa fie din ce in ce mai supusa legilor pietii si spiritului de intreprindere. Astfel, miscarea de retragere a Statului va afecta rationalitatea birocratica traditionala si politizarea sa. Administratia publica va fi inevitabil afectata de transformarile Statului, functia publica fiind coloana vertebrala a Statului modern. In conditiile procesului de integrare europeana care influenteaza in toate tarile institutiile etatice, acest process va influenta principiile fundamentale tarditionale ale legitimitatii administratiei publice, si aceasta cu atit mai mult intr-un Stat ca Statul german, care este puternic diferentiat, structurat si birocratizat.

87

CONCLUZII FINALE Modelul weberian a definit principalele realtii dintre politic si administratie in Statul moden. Cele doua principii esentiale care au fost adoptate de democratiile europene sint cele ale subordonarii si separarii administratiei publice fata de puterea politica. Conform principiului subordonarii, administratia nu are legitimitate proprie. Intr-o democratie, ea este instrumentul puterii politice careia ii se supune. Conform principiului separarii, cele doua domenii de activitate nu se confunda. Alternanta sau schimbarea politica constituind regula intr-o democratie, administratia nu este legata de putere politica. Daca puterea politica se schimba periodic, administratia reprezinta stabilitatea si continuitatea. Evolutia regimurilor politice occidentale, in functie de principiul succesiunii partidelor la putere, a condus la o divizare a functionarilor in doua categorii : functionarii de cariera care au vocatia de a administra in mod nepartizan, si functionarii politici care asigura legatura, dar si disjunctia, intre puterea politica si administratie. Astfel, Weber a facut o distinctie intre cele doua puteri si functiile lor respective : pe de-o parte activitatea omului politic, si in special leaderului politic, este subordonata altor principii si are alte responsabilitati, si pe de alta parte sfera birocratiei care executa ordinele sub responsabilitatea autoritatii superioare. Modelul weberian este teoretic. In practica el este relativ, nuantat. Configuratiile nationale ale contextului socio-politic, aranjamentele institutionale (tipuri, forme de Stat, regim politic, sistem de partide), modelul istoric al raporturilor Stat / societate, toate aceastea fac ca relatiile dintre zona administratiei si cea politica sa prezinta o varietate de forme. In practica, sistemul separarii si subordonarii, deci al neutralitatii, functioneaza prin abatere de la schema clasica weberiana. In realitate cele doua sfere, politica si administratia, functioneaza prin intrepatrundere, in grade diferite, in functie de context, dar peste tot aceasta imbricare intre cele doua domenii este in crestere. Ceea ce este important este echilibrul intre principii. Modelul occidental al raporturilor administratie / politica este un model de echilibru realizat prin mecanisme institutionale sau nu, care determina modul dominant de existenta si functionare a acestor raporturi.

Activitati individuale de verificare a cunostintelor :

Care este specificul raporturilor administratie / politica in sistemul american ? Dar in sistemul de Whitehall ? Care sint structurile care garanteaza principiul de subordonare in sistemul francez ? In ce sens principiul de separare se manifesta diferit in sistemul francez fata de modelul weberian? Cum se manifesta politizarea partizana in sistemul german ?

88

MODULUL 8 : POLITICA SI ADMINISTRATIE IN PROCESUL DE POLICY-MAKING

Interactiunea dintre executivul politic (ministru) si functionarii de cariera este importanta pentru capacitatea guvernului de a realiza sarcinile de rutina, pentru implementarea deciziilor, pentru functionarea democratiei. Relatiile dintre sfera politica si administratie in actiunea de guvernare sint complexe si nu intotdeauna armonioase. Executivul politic are mandatul de a formula si pune in practica politicile propuse in timpul campaniei electorale. In mod constant, si general, acesta denunta rutina birocratica care il impiedica sa-si realizeze obiectivele si mandatul. In acelasi timp, birocratia revendica monopolul competentei si expertizei tehnice in domeniul problemelor publice, datorita particularitatilor ei – permanenta si impartialitatea. Pentru a analiza raportul dintre administratie si lumea politica in procesul de policy-making, plecam de la doua consideratii:

1. Atit politicienii cit si functionarii sint implicati in procesul de decizie, dar au roluri diferite: birocratii furnizeaza expertiza si adopta perspectiva pe termen lung ; politicienii detin puterea pe termen scurt, in timp ce politicile sint pe termen lung ; functionarii se identifica unui departament, au deci o viziune restrinsa ; politicile functionarilor au baze organizationale si nu partizane, altfel spus, ei sint angajati in politici care protejeaza organizatia si valorile ei si nu in politicile partidelor politice.

2. Exista putine dezvoltari teoretice (nationale si comparate) a relatiilor dintre executivul politic si functionarii de cariera.

Vom prezenta doua analize teoretice ale raportului politica / administratie in procesul de politici guvernamentale, realizate de B.G. Peters si R.Rose.

Studiul lui B.G. Peters In analiza sa „Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making”, Peters elaboreaza, sub forma unor constructii ideal-tipice, cinci modele de interactiuni intre birocratie si politica.

1. Modelul formal-legal Aceasta schema corespunde abordarii wilsoniene a administratiei publice, accentul fiind pus pe rolul birocratiei. Este in fapt o caricatura a rolului functionarilor si ministrilor in procesul de policy, asa cum era in timpul lui Wilson si Weber. Dar reprezinta un model de referinta pentru a compara modele empirice de interactiuni intre cele doua sfere de activitate. Model clasic, aceasta schema acorda birocratilor responsabilitatea functionala si politicienilor responsabilitatea politica. Politicienii decid, functionarii executa.

2. Modelul convergent („village life”) Este bazat pe ideea integrarii valorilor prin socializare si recrutare. Inaltii functionari si executivul politic au aceleasi valori si interese. Are loc o interactiune la virf in virtutea intereselor similare. Birocratii si politicienii formeaza un grup, o comunitate. Astfel, prinde contur o colaborare intre cele doua zone contra lumii exerioare. Cele doua elite au acelasi interes in managementul Statului, cariera lor este legata de gestionare si de procesul de decizie, cu diferente in functie de sistemul politic. Politicile adoptate sint „executiv-birocratice”. Este o viziune elitista a raporturilor birocratie / politic, favorizind integrarea orizontala a elitelor.

3. Modelul functional Este o versiune a modelului precedent. Diferenta consta in faptul ca integrarea elitelor se face dupa criterii functionale. Legaturile dintre functionari si politicieni pot fi strinse in aceiasi arie functionala (de exemplu in domeniul sanatatii, educatiei etc). Prezinta multe asemanari cu corporatismul din tarile europene sau cu „triunighiul de fier” din SUA. Presupune o integrare verticala si contacte mai extinse cu societatea.

89

Interactiunile dintre cele doua elite intr-un sector de policy pot sa actioneze contra aliantelor dintr-un alt sector, aparind astfel conflicte intre domenii de politici. Politicile si organizarea sint mai importante decit statutul elitelor sau reducerea conflictului. Modelele 2 si 3 nu sint mutual exclusive, in realitate ele sint interlegate. In ciuda faptului ca conflictele se produc intre elitele executive, acestea se prezinta ca un front in fata outsiderilor.

4. Modelul conflictual (adversial) Cele doua elite sint in competitie pentru putere si controlul asupra politicilor. Conflictul poate fi pasiv, inertia facind schimburile dificile. Dar el poate fi mai activ si intentionat si vizeaza continutul politicilor specifice. Organizatia (birocratia) poate avea alte idei decit executivul politic, in functie de politici. O alta sursa de conflict poate fi obiectivul supravieturii organizatiei (buget si personal). Conflictul dintre functionari si politicieni poate fi partizan, in ciuda faptului ca functionarii sint neutri, ei se politizeaza, atunci cind un partid este la putere de mult timp (de exemplu Partidul social-democrat in Suedia care a fost la putere trei decenii), sau atunci cind functionarii accepta posturi (functii) politice, sau din cauza actiunilor guvernului care provoaca reactii in rindul functionarilor (de exemplu reactiile la atacurile administratiei Reagan contra functiei publice).

5. Modelul administrativ-etatic Decizia este dominata de birocrati. Parlamentarii, si chiar executivul politic, nu au capacitatea ceruta unei guvernari moderne. Astfel, birocratii exercita controlul in virtutea detinerii expertizei si informatiei necesare luarii decizilor. Acest model se opune modelului formal si este diferit de modelul conflictual in care executivul politic este motorul deciziei. In modelul administrativ, birocratia are rolul principal iar executivul rolul secundar.

A. Variabilele care determina patternele de interactiune Factorii care pot explica dezvoltarea unui model de interactiune in diferite sisteme politice si care pot fi luati in consideratie in diferite cercetari empirice pot fi :1. Sistemul executiv

1.1. Problemele specifice de policy se refera la : Gradul de politizare al problemei de rezolvat. De exemplu, problemelor puternic politizate (care

implica sindicate) corespund modelul administrativ sau conflictual. Continutul tehnic : o problema tehnica da putere birocratiei Caracterul (si gradul) public al unei probleme

Daca problema este considerata importanta de catre grupurile organizate ale societatii, se aplica modelul functional. El poate evolua catre un model conflictual atunci cind functionarii si grupurile de interes formeaza aliante contra unui executiv putin experimentat. 1.2 Executivul politic

a) natura executivelor politice influenteaza eficacitatea si modul de interactiune cu birocratia. De exemplu, minsitrii care au un cabinet se angajeaza mai usor in relatii conflictuale cu functionarii permanenti decit cei care au un personal restrins.

b) Tipul de pregatire si pattern-ul de cariera al executivului politic O formatie generalista, ca in Marea Britanie, face ca politicienii sa aiba o capacitate mai redusa de contestare a solutiilor propuse de birocrati, deci modelul administrativ primeaza.

c) forma de guvernare Responsabilitatea colectiva corespunde modeluluconflictual, in timp ce regimul de cabinet modelul formal-legal.d) conceptia executivului si policienilor cit priveste rolul lor respectiv

Se refera la faptul daca acestia se considera politicieni sau decidenti politici sau respectiv manageri. Aceasta viziune simplista corespunde modelului formal. Daca ei se concep anntreprenori politici sau manageri, aceasta perspectiva corespunde modelului conflictual.

e) deschiderea guvernului fata de grupurile de interes

90

O mare deschidere in raporturile intre guvern si grupurile de interes este specifica modelului functional. Daca sistemul politic este inchis grupurilor de interes, aceasta situatie corespunde modelului elitist (village).

2. Serviciul public Este a doua variabila care influenteaza modelul interactiunilor administratie / politica

2.1 Experienta a) modelul englez : Oxbridge – cele doua universitati engleze – furnizeaza cea mai mare parte a

inaltilor functionari (dar si politicieni) pentru guvernul britanic. Acest sistem produce generalisti putin specializati intr-un domeniu anume. Modelul creaza elite integrate, este deci un model „village”.

b) Modelul european – german, suedez, austriac Predomina studiul dreptului. Prevalenta formatiei legaliste trimite la modelul formal-legal. Interactiunile intre birocrati si politicieni se fac dupa schema clasica : politicienii decid, functionarii executa. c) Modelul francez

Inaltii functionari primesc o formatie specializata in cadrul ENA (Ecole natioanle de l’administration). Ei tind sa creeze o clasa a inaltilor functionari separata de clasa politica si de alti membrii ai functiei publice, caz ce poate conduce la modelul conflictual. Dar in Franta elita provine din rindurile birocratiei si tinde sa influenteze nu numai executivul politic dar si sectorul privat (model administrativ).

d) Modelul functional – SUA Criteruil principal de apreciere fiind expertiza, in SUA avem un pattern de interactiuni de tip functional. Prezenta grupurilor de interes in procesul de politici publice confirma modelul functional. Dar el poate evolua catre modelul conflictual odata cu dezvoltarea „retelelor de probleme”.

2.2. Cariera Este legata de modelul formatiei dar poate exercita o influenta independenta asupra modelului de interactiune. Exista diferite tipuri de formatie, carora le corespund tipuri diferite de cariere : formatia generalista (in Marea Britanie) si cea axata pe formarea de specialisti (Suedia, Olanda). Cariera generalista corespunde modelului elitist, in modelul centrat pe specialisti functionarii isi urmeaza cariera intr-o institutie. In SUA cariera fiind centralizata, cazul corespunde modelului functional sau conflictual.

2.3. Structurile specializate In Franta, in Italia, exista structuri de corp care produc integrarea puternica : prin contacte personale, prin prestigiul comun de care se bucura, acest sistem produce elite integrate. Un alt tip de structura specializata – superbirocratia – este formata din functionari care lucreaza pentru organizatii coordonate in sinul guvernului (Trezoreria in Marea Britanie). Aceasta structura coordoneaza actiunile fiscale sau legale in cadrul organizatiilor guvernului, avind rolul de implementare a politicilor guvrernului. Corespunde modelului elitist (village).

2.4. Perceptia rolului Este viziunea personala a rolului indeplinit. Elementele psihologice intaresc factorii structurali, determinind de exemplu felul in care birocratii accepta autoritatea ierarhica, sau raportul cu politicienii.

In concluzie,

exista conflicte intre alegerea populara (politici si politicieni) si stabilitate (birocratie) anumite institutii sint dominate de politiceni, altele de birocrati si experti – deci valori diferite balanta puterii intre cei 2 poate fi modificata prin : calitatea recrutarii personalului politic (cu

cunostinte de specialitate intr-un domeniu de politica), acelsi lucru pentru birocrati

91

deci rolurile lor respective sint contradictorii si confuze : vrem politicieni cu leadership si talent managerial, dar mai putin platiti decit in sectorul privat

vrem birocrati dinamici dar docili in raport cu autoritatile

Analiza lui R.Rose In studiul intitulat „Steering the Ship of the State : One Tiller but Two Pairs of Hands”, Rose propune mai multe modele ale raporturilor administratie / politic in procesul de policy-making plecind de la functiile indeplinite de cele doua tipuri de actori, politicieni si birocrati. Atit politicienii (autoritatea legitima) cit si birocratii (expertiza tehnica) sint implicati in actul de guvernare. Rolurile lor respective sint diferite si ele sint la baza relatiilor dintre ei in scopul obtinerii de avantage mutuale. Dar termenii acestor schimburi (relatii) pot fi conceputi diferit. Exista astfel mai multe configuratii ale interactiunilor administratie / politic in procesul de policy-making. Conform modelului clasic, administratia este necesara dar secundara, alegerea (decizia) apartine politicienilor (model aditiv). In realitate, aceste relatii sint multiplicative, in sensul ca politicile sint determinate de interactiunea dintre cele doua domenii care constituie o comunitate (village community). Ele actioneaza prin intermediul consensului cit priveste normele informale si prin excluderea outsiderilor, cu conditia ca fiecare sa fie competent in domeniul sau de actiune.

Modele alternative ale capacitatii (incapacitatii) politicienilor de a asigura guvernarea Politicile publice reflecta nu numai vointa politicienilor dar si expertiza functionarilor. Pentru a evalua activitatea politicienilor si functionarilor in procesul de policy-making trebuie sa consideram contextul procesului de policy, adica toate fortele exterioare guvernului si care afecteaza reusita (succesul) unei politici. Daca vointa politica este singurul factor care determina succesul unei politici, atunci tot ceea ce doreste partidul aflat la guvernare (si deci electoratul) poate fi realizat. Daca contextul este important, atunci oficialii alesi nu au putere asupra procesului de policy. Altfel spus, reusita politica este incerta. In mod asemenator, functionarii trebuie sa realizeze ceea ce dicteaza puterea politica, dar este posibila ca ei sa nu vrea sau sa nu poata realiza executia. Ei trebuie sa calculeze probabilitatea succesului unei politici. Insa aceasta probabilitatea de a realiza obiectivele politice depinde de obiectivele, de instrumentele utilizate de guvernanti. Astfel, politicienii trebuie sa fie capabili sa distinga intre obiectivele politice, in timp ce functionarii analizeaza probabilitatea realizarii cu succes a politicilor publice. In functie de cele doua variabile, adica vointa politica si probabilitatea realizarii cu succes a politicilor exista trei mari modele, fiecare in doua versiuni, ale interactiunii dintre politica si administratie in procesul de policy-making.

1. modelul conducerii exclusive de catre puterea politica – sau al alegerii in conditii de informare perfecta ;

2. modelul in care rezultatele deciziei politice sint complet nesigure sau complet determinate de factorii externi ;

3. modele adversative – functionarii capteaza (domina) politicienii sau invers. Mentionind ca alegerile in politica sint o problema de grad si nu de natura situatiilor in care exista raporturi inverse intre cele doua dimensiuni, adica mare vointa politica / probabilitate redusa de realizare si putina vointa / probabilitate mare, iata aceste modele :

a. Model dominat de vointa politica In aceasta schema, conducerea apartine exclusiv puterii politice. Politicienii sint forta activa a guvernarii. Ei definesc agenda politica. In varaianta cea mai simpla a modelului, in care se considera ca vointa politica este necesara si suficienta, se considera ca cu cit vointa este mai mare, cu atit probabilitatea reusitei este mare. Este o viziune pur normativa si irealista care nu ia in calcul probabilitatea reusitei, adica a expertizei tehnice, administrative. Increderea in eficacitatea vointei politice pure si ignorarea conditiilor in care se realizeaza obiectivele urmarite reflecta in fapt inexperienta politica. Este cazul partidelor revolutionare, sau a celor cu ideologie nationalista sau religioasa.

92

In cadrul acestui model, inaltii functionari se centreaza mai mult pe proces si mai putin pe obiective. Pentru ei, o buna politica publica este apreciata in functie de gradul in care probabilitatea ca ea sa fie realizata este mare (fezabilitate). Astfel, ei identifica in primul politicile fezabile si apoi obiectivele. Cu alte cuvinte exista o preferinta pentru ceea ce se stie deja, deci o preferinta pentru statu quo. Aceasta aversiune pentru schimbare sta la baza viziunii conservatoare de centru dreapta, proprie, in general vorbind, functionarilor.

b. Modelul alegerii in conditii de informare perfecta Cind actiunea guvernului este rezultatul celor doua dimensiuni (vointa si fezabilitate), interactiunea dintre politicieni si functionari implica schimburi multuale. Odata obiectivele identificate de catre politicieni, expertii pot identifica optiunile in functie de probabilitatea realizarii lor. Dupa identificarea alternativelor, functionarii isi dau opinia asupra probabilitatii de succes in realizarea obiectivelor. Ministrii analizeaza aceste opinii in functie de obiective. Deoarece functionarii formuleaza si opinii intermediare, ministrul are oportunitatea sa aleaga varianta cu un anumit grad de probabilitate de succes pentru obiectivele prioritare. Deci, destinatia este clara, functionarii aleg alternativele, obstacolele sint identificate, politicienii aleg varianta optima. Acest model presupune conditii de informare perfecta. In realitate si in practica, decizia nu se ia in conditii de informare perfecta: in primul rind, nu este realist sa presupunem ca functionarii sint capabili sa precizeze probabilitatea pentru un succes total. Marja de eroare este prea mica pentru a putea prevedea succesul / esecul. Multe actiuni in care guvernul este implicat sint impracticabile, iar daca problema este noua, dificultatea de a previziona este sporita. De asemenea, functionarii tind sa reduca alternativele in functie de mijloacele de care dispun si in functie de scopuri (obiective). In sfirsit, politicienii nu sint interesati sa cunoasca riscurile, ei doresc realizarea obiectivelor. La o alta extrema, politicienii prudenti sint mai degraba interesati de riscurile de esec. Cele doua modele, cel dominat de vointa politica si al alegerii perfect informate asuma ca politicienii tin frinele puterii.

c. Modelul incertitudinii totale - in care rezultatele deciziilor sint complet nesigure Decizia poate fi calculata de politicieni atunci cind functionarii pot sa faca o estimare rezonabila a consecintelor opitiunilor politice (de politici publice). Dar daca functionarii iau in calcul numai extremele, orice optiune apare egal nesigura. Cu cit o politica implica mai multe etape si mai multe organizatii, cu atit incertitudinea este mai mare. Cu cit obiectivele sint mai putine, cu atit incertitudinea creste, in timp ce obiectivele multiple cresc optiunile si suportul politic. De asemenea, atunci cind directia politica nu este clara, birocratii isi impun prioritatile.

d. Modelul de guvernare prin pilot automat Daca efectele sint predeterminate, functionarii pot sa prezica succesul. Consecintele sint in accord cu vointa politica. Acest model corespunde urmatoarelor situatii : cind activitatile guvernului sint pre-programate ; cind politicienii mostenesc programele ; cind exista un repertoriu de programe continue. Se aplica deci uni sistem puternic, care functioneaza dupa rutine. Politicienii pot abandona programele care nu sint pre-programate. Conform terminologiei studiului, politicienii sint pasageri. Pozitia functionarilor : ei sint stwarzi, adica servesc vointa politicienilor. Dar ca experti prezic directia politicilor publice si ceea ce trebuie sa faca politicienii care se confrunta cu contextul. Acest model al pre-determinarii procesului de policy este cel al dominatiei birocratiei. Politicienii pot sa-si exercite vointa daca au o mare influenta asupra functionarilor.

e) Modelul capturii politice Este un model cu suma zero al relatiilor politicieni / functionari, construit in functie de doua dimensiuni : vointa politicienilor si vointa functionarilor. Competitorii nu sint egali. Directia este rezultatul luptei pentru putere (raport de forte) intre cele doua vointe, cea politica si cea a birocratiei. Este un model care pune accent pe dominatia birocratilor, al expertizei. Chiar daca in mod aparent politicienii

93

deci, ei guverneaza (tin cirma) cu miinile functionarilor. In acest model, factorul de influenta este vointa functionarilor si nu probabilitatea succesului. Corespunde situatiei de slaba vointa politica sau mare forta a birocratiei. In cadrul acestui model, in functie de rolul indeplinit de politicieni si de birocrati, Rose a identificat urmatoarele situatii si strategii de interactiune :

1) „turning” civil servants – corespunde situatiei in care functionarii nu pot fi ignorati, cind politicienii incearca sa ii cistige de partea lor, sa-i subordoneze. Este conforma cu teoria constitutionala. Este specifica sistemului continental. In acest model nu este necesar sa se faca din functionari partizani, acestia pot fi membrii guvernului. Cu alte cuvinte, functia publica poate fi partizana, functionarii pot deveni parlamentari si chiar ministrii. Este diferita de sistemul anglo-saxon care nu permite ca functionarii sa fie membrii activisti de partid.

2) „swamping” sau „layering” – modelul de „submersie” a birocratiei este specific sistemului american caracterizat prin numiri partizane care reduc autonomia functionarilor. Modelul izoleaza functionarii de politicieni si invers. Cu cit straturile dintre cele doua tipuri de agenti sint mai multe, cu atit politicienii primesc mai putine informatii avizate asupra programelor de care sint responsabili.

3) „infiltrating” sau „interpenetreting” – corespunde situatie in care politicienii lucreaza strins cu functionarii pentru a-si intari puterea ; ei se infiltreaza in rindurile birocratiei. Acest model a fost specific sistemului sovietic, infiltrarea producindu-se prin indoctrinarea functionarilor. Si in Franta, sistemul prefectoral in care prefectii supervizeaza functionarii locali, este un model de infiltrare. In SUA, de asemenea, administratia Reagan si-a infiltrat partizanii in posturi strategice in sinul guvernului. Interpenetrarea politicienilor si functionarilor este punctul culminant al infiltrarii, corespunzind simbiozei dintre politic si administratie. Este sfirsitul relatiilor conflictuale. Este o schema contrara modelului de suma nula. Este un model cooperativ de interactiune (functional village community), dar cooperarea nu se realizeaza pe baza schimbului perfect informat, pentru ca cei doi actori (politician / birocrat) admit riscul si dificultatile. Nu este un model de dominatie a vointei politice, dar nici directia nu este determinata de preferintele functionarilor.

e) Modelul bazat pe identificarea obiectivelor care sint sau nu realizabile Modelul este construit pe baza a doua dimensiuni: vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele (capacitatea de a identifica si evalua probabilitatea de realizare). In acest model problemele sint clasificate dupa gradul de incertitudine. Optiunile sint comparate in functie de obiectivele urmarite. Comparatia intre obiective se face in termeni de fezabilitate. Se identifica obiectivele cu cea mai mare probabilitate de realizare. Se estimeaza o probabilitate rezonabila de succes, ceea ce faciliteaza sarcina functionarilor. Se identifica obstacolele si mijloacele care pot sa invinga sau nu aceste obstacole. Daca obiectivul este imposibil de atins, atunci studiile trebuie sa semnaleze dificultatile. In functie de cele doua dimesiuni (vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele), Rose stabileste patru categorii de politicieni :

Vointa mare / capacitate mare = antreprenori politici Vointa mare / capacitate redusa = politicieni zelatori Vointa redusa / capacitate mare = management tehnicians Vointa redusa / capacitata redusa = politicieni calatori (pasageri)

Antreprenori politici – sint cei mai capabili sa conduca guvernul, dar sint cei mai rari. Zelatorii – au vointa politica, pot cistiga voturi prin identificarea obiectivelor, dar acestea nu se transforma si nu constituie un program politic. Politicienii pasageri - daca vointa lipseste, functionarii sint cei care conduc. Mangerii - sint politicienii care abandoneaza interesul pentru obiectivele politice si devin experti in mecanismele guvernarii.

a. dar daca functionarii au legitimitatea de a-i inlocui pe alesi (in sistemele in care sint autorizati sa actioneze ca policy advocates sau sint membrii ai retelelor care cuprind politicieni si grupuri de interes – SUA, Japonia) – programele sint realizate

94

b. in Marea Britanie functionarii nu au mandat sa actioneze ca antreprenori politici – ei nu pot sa participe la partide politice sau sa intre in Parlament

Activitati individuale de verificare a cunostintelor :

Care sint modelele de interactiune dintre politicieni si functionari elaborate de Peters Care sint modelele raporturilor administratie / politica in procesul de policy-making in functie de

rolul indeplinit de cele doua categorii de actori

95

Modulul 9 : Inalta directie Guvernul imparte puterea in cadrul inaltei conduceri intre doua categorii de personal : personalul politic constituit din ministrii si membrii cabinetelor ministeriale si inaltii functionari adica sub-ministrii, asociati si adjuncti. In cadrul unor organisme (societati de stat; consilii, agentii, tribunale administrative) exista o categorie hibrida de personal care actioneaza sub conducerea consiliului de administratie, cea mai inalta autoritate a acestor organisme.

Personalul politic – puteri si functii Directia ministeriala este constituita din Consiliul de ministrii si din ministrii. Ministri Ministrul conduce ministerul si este membru al Consiliului de ministri. El este responsabil de misiunea specifica pe care legea o stabileste ministerului. El elaboreaza si propune politici guvernului, ia decizii si este dotat cu puteri specifice. Ministrul poate delega o parte din functii sub-ministrului sau altor functionari si aplica legile conexe misiunii ministerului sau.

a) Tipuri de ministri Exista trei tipuri de ministrii : a) ministrii dintr-o prima categorie ajung in aceasta pozitie ca urmare a unei lungi cariere. Postul de ministru este o recompensa, realizarea unui traseu profesional. Esentialul sarcinilor consta in stabilirea si intretinerea de relatii publice. Functionarii sint cei care dezvolta si gestioneaza politicile; b) o alta categorie de minsitrii sint cei axati pe realizarea unei misiuni sectoriale care ii mobilizeaza de mult timp. Minsitrul este motorul ministerului; c) un al treilea tip indeplineste in special, sau isi dedica cea mai mare parte a timpului, rolului de mediere intre Consiliul de ministri si aparatul administrativ al ministerului.b)Constringeri In aproape toate sistemele, nu exista constringerea formatiei, ministrul netrebuind sa fie in mod necesar un specialist al domeniului de care raspunde. Dar pot exista in diferite contexte diferite alte conditii. De exemplu, in unele sisteme (ca de exemplu in Canada) ministrul trebuie sa fie parlamentar. Daca nu, el trebuie sa demisioneze. In astfel de situatii, functia de parlamentar obliga ministrul sa consacre o parte din timp sesiunilor Camerei, reuniunilor grupului parlamentar sau ale partidului, treburilor din circumscriptie. In plus, in aceste sisteme, posibilitatile de alegere a ministrilor sint reduse. c) Delegarea Ministrul deleaga esentialul gestiunii ministerului sub-ministrului sau care are puterea de a sub-delega in cascada cea mai mare parte a puterilor lui. Prin aceasta delegare, inaltii functionari cistiga esentialul puterilor lor care sint cu atit mai mari cu cit ministrul nu cunoaste domeniul de care raspunde. d) Controalele exersate asupra ministrului – control politic, administrativ, juridic Cit priveste controlul politic, acesta este exercitat in baza responsabilitatii ministeriale. Ministrul, cu titulu individual este responsabil in fata Parlamentului. In baza solidaritatii ministeriale, Consiliul de ministri este responsabil in mod colectiv. Exista de asemenea controale exersate asupra ministrului de catre anumiti functionari ai parlamentului. Controlul administrativ este exercitata de alte ministere si agentii ale puterii executive avind in vedere ca proiectele ministerului (care sint ai ale ministrului) trebuie sa fie conforme cu programele guvernamentale. Fac parte controalele financiare, controalele sectoriale (Justitie, Afaceri externe). Controlul juridic este exercitat de catre aparatul judiciar (Curti supreme, Curte de apel, Curte de conturi) si organisme judiciare (de exemplu Comisia statutului refugiatilor). e) Controale exercitate de ministri Ministrii exercita toate controalele asupra ministerului si nu exercita niciunul. Legea ii da toate puterile dar in realitate nu poate exersa un control asupra tuturor angajatilor. Pe baza autoritatii ierarhice

96

ministrul controleaza sub-ministrul care conduce ministerul si controleaza cabinetul sau de consilieri politici.

Cabinetele ministeriale Rolul cabinetelor ministeriale este gestiunea optimala a ordinii de zi a ministerului. Cabinetul pregateste intilnirile, discutiile, si realizeaza consiliere in domeniul politicilor. Importanta lor depinde de viziunea pe care ministrul o are despre functia sa. Cabinetul este constituit din aproximativ 40 persoane, cel mai numeros fiind cabinetul Primului minsitru. Un cabinet este condus de un sef de cabinet ajutat de un adjunct. Seful de cabinet are de obicei o duzina de atasati politici. Cele mai importante activitati desfasurate : pregatirea saptaminii ministeriale, reuniuni preparatorii ale Consiliului de ministri. Sefii de cabinet au in regula generala 10-15 ani experienta. In cea mai mare parte sint detinatorii unui master si se demarca prin caracter : descurcareti, indrazneti, intretin bune relatii cu oamenii cu care nu au aceleasi interese.

Tipuri de cabinete Exista patru tipuri de cabinete : cabinetul ecran, cabinatul de brain trust, cabinetul de consiliere specializata si cabinetul tip „cutie postala”. Cabinetul ecran este axat pe gestiunea ministerului. El protejeaza ministrul contra birocratiei si inlocuiesc ministrul pe linga minister intr-un context de rivalitate intre administratie si politic.

Cabinetul de brain trust este un rezervor de idei. Ministrul conteaza pe el cit priveste esentialul dezvoltarii de politici. Acest cabinet nu se implica in gestiunea ministerului.

Cabinetul de consiliere specializata este cabinetul centrat pe viata politica. Este specific Canadei. Interesul pentru problemele administrative este numai din punct de vedere politic.Cabinetul tip „cutie postala” este cel in care ministrul are mare incredere in functionarii sai. Il ajuta pe ministru in activitatile sale parlamentare si in activitatile exterioare.

Directia non-ministeriala Actiunea guvernamentala se desfasoara si in cadrul unor organisme care nu sint minsitere. Exista 4 categorii de astfel de organisme : societati de stat, consilii consultative, quasi-ministere, organisme quasi-judiciare. Deci pentru a impiedica optunismul politic, anumite functii sint executate cu o anumita distanta in raport cu Consiliul de ministrii si viata politica partizana. Fiecare din aceste organisme este condus de un palier superior de autoritate care este Consiliul de administratie (societati de stat, quasi-ministere, agentii) sau judecatori (organisme judiciare) sau presedinti ( organisme quasi-judiciare).

Caracteristici Ministrul actioneza ca veriga cu Parlamentul in timp ce seful de directie (presedinte) asigura directia generala. Consiliul de administratie este veritabila instanta politica a organismului. In realitate exista abateri de la aceasta schema generala. Astfel : comisiile parlamentare cer conturi acestor organisme ; politicile fiind astazi mai interdependente, ministerul da mai multe mandate precise societatilor de Stat, directia acestor organisme fiind tot mai mult formata din „persoane de incredere”; presedintii acestor organisme sint considerati de guvern ca fiind inalti functionari a caror cariera este supravecheata (ca pentru sub-ministrii), asistam deci la politizarea numirilor ; dosarul profesional al acestor conducatori din organismele ne-ministeriale este gestionat de un secretariat special; legea prevede mecanismul numirii lor, salariile si alte conditii de functionare.

2) Inaltii functionari Inalta birocratie se caracterizeaza prin doua particularitati : in primul rind aceste posturi (de inalt functionar) au o anumita autonomie decizionala in virful piramidei ierarhice a organizatiei; si in al doilea rind sint dotate in mod discretionar de Consiliul de ministri.

97

Fac parte din inalta birocratie : sub-ministri, sub-ministri adjuncti si asociati, ambasadori, conducatori de organisme. Sub-ministrii actioneaza sub autoritatea ministrului. Ei pot avea denumiri diferite si este dificil sa-i recunoastem, denumirea putind sa nu apara in titlul lor de functionari: in unele sisteme pot fi „administratori generali” sau in organigrama pot avea pozitia de „consiliere si suport” daca supervizeaza un serviciu sau o directie majora (planificare), sau o pozitie de suport (gestiune) sau o pozitie operationala (daca conduce o unitate executiva). Sub-ministri adjuncti tin de sub-ministrul asociat sau delegat, dupa tara. Exista actualmente doua tendinte : pe de-o parte se regrupeaza ministere si se reduc astfel posturile de sub-ministri (adjuncti si directori generali) si cresc cei asociati sau delegati, iar pe de alta parte se creaza organisme autonome sau speciale pentru executarea politicilor si gestiunea de programe care sint concepute de ministere.

Categorii de post In diferite tari exista diferite categorii de post in clasamentul administrativ, in functie de vechime, importanta, dificultatea postului.

Reguli si procesul de selectie si numire Sub-ministrii pot fi numiti de Consiliul de ministri, si (in unele tari) „la propunerea Primului ministru”, dar nimeni nu-si poate impune propirul sub-ministru, nici Primul ministru, nici un alt ministru. In unele tari Primul ministru poate avea drept de veto. Pentru sub- ministri asociati si adjuncti, numirea poate fi facuta de o Comisie a functiei publice, sau la recomnadarea unui comitet al sub-ministrilor. In ciuda caracterului discretionar al numirilor de catre Consiliul de ministri, putini sub-ministrii provin din exteriorul functiei publice si politizarea numirilor sub-ministrilor este destul de rara. Procesul de selectie nu se aplica decit rar.

Reguli, proceduri de plecare In unele sisteme (Quebec), sub-ministrii sint permanenti, dar titlul si afectarea nu sint permanente. In cele mai multe tari legea nu da permanenta sub-ministrilor, dar in general legea da in principiu securitatea postului de sub-ministru. Plecarile se fac prin vointa titularului sau este provocata de conducatorii politici. In unele tari plecarea se negociaza, in altele procesul este mai expeditiv.

Cariera si gestiunea inaltei functii publice Profilul inaltilor functionari: acestia provin din medii favorizate in special in Europa continentala (80%); in Marea Britanie in proportie de 45%, si mai putin in tari cu slaba traditie elitista unde promovarea sociala se face de la o generatie la alta (exemplu Canada – 10%).

Formatie Daca inainte inaltii birocrati aveau o formatie in special juridica sau de inginerie, astazi ei provin din domeniul stiintelor umane, administrative sau economice. Numai ministrii justitiei sint avocati. Dupa 1980 se observa nivelul ridicat al diplomelor, aproximativ 1/3 detin un doctorat, si unul din doi detine un master. Unii ministrii au avut o cariera in privat (sint deci cunostinte personale ale conducatorilor politici), iar multi din sub-ministrii si-au petrecut peste 2/3 din cariera in functia publica.

Rolul inaltilor functionari

1) rolul de administrator Sub-ministrul aplica sau face sa se aplice politicile administrative ale ministerului, dar acest rol este din ce in ce mai putin important. Prin delegatie, acest rol este atribuit adjunctilor si directorilor generali.2) rol de gestionar Consta in optimizarea randamentului resurselor de care dispune (buget, personal) in scopul atingerii obiectivelor impuse in conditii de constringere (politice, bugetare, legale). Sub-ministrul decide afectarea

98

personalului si a dosarelor, tactica de interventie, trebuie sa motiveze angajatii. Pentru indeplinirea acestor sarcini sint necesare urmatoarele calitati : expertiza tehnica, capacitate sa ia decizii, loialitate, stapinire a situatiilor de criza.3) rol de conceptor de politici Pe linga calitatile de mai sus, sub-ministrul trebuie sa dea dovada de creativitate, inovatie, vigilenta, rigoare, sens critic.4) rol de manager al corporatiei guvernamentale Avind in vedere ca ministrii sint in general putin pregatiti pe plan tehnic, sub-ministrii sint cei care realizeaza analizele, indeplinesc rolul de consiliere a ministrului in relatiile acestuia cu media, grupuri de interes.

Politizarea functionala si partizana1) Politizare functionala

Este inevitabila pentru toti sub-ministri care il consiliaza pe ministru. Ajutindu-l pe acesta, ajuta guvernul si partidul la putere care il sustine pe ministru. Aceasta face parte din roul de sub-ministru.

2) Politizare partizana Este situatia in care un sub-ministru ia decizii in functie de interesele unui partid, in interesul mentinerii acestui partid la putere, care se asociaza public unei politici ale partidului la putere, care da contracte prietenilor partidului.

Relatiile politice cu ministri

A) Modele institutionale

1) Modelul de Westminster Functia publica este profesionala (de cariera), caracterizata prin competenta, merit. Este neutra, non-partizana, loiala (da sfaturi dezinteresate ministrului), este anonima. Functionarii sint recrutati in mod discretionar, dar sint putin politizati si vin din cariera in functia publica. Ministrii si inaltii functionari sint complici cu roluri foarte distincte.2) Modelul Casei albe

Presedintele american (sef al executivului) alege ministrii (secretari) si cea mai mare parte a inaltilor functionari. Acestia, daca nu sint in posturi politice nu au securitatea postului. Daca vin din Senior Executive Service (25% din posturile din primele 5 cele mai inalte nivele ierarhice) nu au decit securitatea legaturii locului de munca. Acest model de administratie politizata a fost dorit de Parintii fondatori pentru a favoriza democratia si participarea la decizia politica. Ministrii si inaltii functionari au roluri la fel de asemantoare ca si afilierea lor partizana.

3) Modelul francez Marile corpuri sint unitati organizationale autonome in raport cu ministerele. Se accede la ele prin examen la absolvirea marilor scoli (ENA, Scoala Normala). Ministerele sint conduse de ministri ajutati de un cabinet larg constituit din inalti functionari care sint angajati politic. Directorii administratiei centrale (palierul urmator) sint numiti in mod discretionar, ei provin din interiorul functiei publice. Exista doua categorii de inalti functionari : consilieri tehnici – recrutati pentru competenta, cunostinte si consilieri politici – cei mai angajati devin directori de cabinet, ministri.

4) Modelul socialist Se caracterizeza prin inalta politizare a instantelor administrative, apartenenta la partid si activismul partizan sint cele care favoriza dezvoltarea carierei.

B)Modele functionale ale relatiilor politice cu ministri Se refera la forma de colaborare dintre ministri si inaltii functionari. Aberbach a definit 4 modele :

1) Modelul de perfecta separare a rolurilor – model weberian.. Este modelul clasic in care politicienii decid, functionarii executa.

99

2) Modelul bazat pe legitimitate (politica vs cunoastere). Ministrii sint investiti cu legitimitate politica, functionari furnizeaza cunoasterea, expertiza. 3)Modele in functie de rol (activ / reactiv) si viziune (termen scurt / lung). Ministrii inoveaza, iau decizii pe termen scurt, in timp ce functionari au un rol reactiv, iau in calcul perspectiva pe termen lung, vizeaza echilibrul. 4)Modele de confuzie a rolurilor. Atit ministrul cit si sub-ministrul contribuie la decizie. Intre cei doi exista legaturi mai strinse decit cele functionale, provin in general din acelasi mediu, colaboreaza pe baza de incredere. Este specific cazului american.

Practica relatiilor cu ministrii si cabinetul Localizarea biroului ministerial este importanta pentru relatiile ministrului cu sub-ministrul. Frecventa si tipul de relatii (operationale sau cu vocatie orizontala) depind de : minister, ordinea de zi, personalitatea indivizilor. In relatiile cu cabinetul, inaltii functionari (sub-ministrul) are rol de consiliere, sa ajute si sa protejeze ministrul in raporturile lui cu cabinetul, sa conceapa si sa aplice politicile si programele.

Inaltii functionari si tranzitiile politice In urma alegerilor generale are loc formarea unei noi majoritati politice cind un guvern al unei formatii politice diferite ajunge la putere. Parlamentul retrage increderea guvernului si are loc retragerea Primului ministru. In aceasta situatie, de schimbare politica, trei evenimente influenteaza activitatea inaltii functionari : o noua ordine de zi si noi prioritati ; un nou guvern care lucraza in structuri si procese diferite ; numirea unor noi persoane la conducerea ministerelor. Tranzitia Perioada de tranzitie este o perioada de instabilitate si adaptare care poate antrena conflicte a caror miza este controlul ordinii de zi si modul de decizie. Acolo unde personalul politic joaca un rol mai directiv, tranzitia este mai scurta si radicala.

Inaltii functionari – o putere tehnocratica ? Tehnocratie este sistemul caracterizat prin dominanta absoluta a consideratiilor tehnice in luarea deciziei. Puterea tehnocratica a sub-ministrilor se bazeaza pe criteriile urmatoarele :

a) Detin cunostinte tehnice. Prin aceasta expertiza, sub-ministrii sint in centrul procesului decizional. Insa decizia politica-administrativa fiind tot mai complexa, cerind cunostinte interdisciplinare si fiind interministeriala, rolul sub-ministrilor este din ce in ce mai redus.

b) exclusivitate a acestei competente – care insa nu mai este posibila astazic) pozitionarea in raport cu decidentul ultim, adica locul pe care ministrul este dispus sa i-l acorde.

In concluzie, sub-ministrul este specializat in „decizii guvernamentale” si administrative si in procesul politic si administrativ, are o putere tehnica pe care o exercita cu consimtamintul ministrului care ia deciziile importante. Dar, in virtutea „puterii de casta”, acesti inalti functionari se auto-recruteaza, se auto-evalueaza, schimba informatii, dezvolta retele informale de influenta. Altfel spus isi dezvolta strategii de putere tehnocratica.

Activitati individuale de verificare a cunostintelor :

Caracterizati personalul politic dupa functii Care este rolul si care sint tipurile de cabinete ministeriale Care sint modelele de raporturi politice intre ministri si inaltii functionari

100

Modulul 10 : Birocratie, Grupuri de interes, Partide politice

Grupuri de interes Grupurile de interes sint organizatii compuse din indivizi care s-au aliat pentru a-si promova interesele comune prin influenta exercitata asupra procesului politic. Ele nu au autoritate legala sau ierarhica asupra optiunilor guvernului. Actiunea lor consta in a influenta procesulu de formulare si implementare a politicilor. Activitatea lor se numeste lobbing. Originea lor se afla in SUA, in secolul al XIX-lea cind lobbistii frecventau holurile cladirilor parlamentelor pentru a influenta legislatorii, cel mai adesea prin mita. Astazi lobbingul este un mijloc, legalizat in unele tari, de a influenta deciziile prin actiuni individuale sau colective. Fiecare politica publica, sau anumite aspecte ale ei, atrage atentia unuia sau mai multor grupuri de interes, acestea fiind astfel numeroase in sistemul politic (patronate, sindicate, fermieri, organizatii de interes public). Lobbingul poate fi facut atit de lobbisti profesionisti, avocati, parlamentari, dar si cetateni individuali. Cind lobbingul este o activitate legala, el este reglementat confom exigentelor transparentei. O situatie deosebita este aceea cind ex-politicieni desfasoara activitati de lobby profesionist si utilizeaza contactele si relatiile de prietenie pe care le au in sinul guvernului pentru a influenta deciziile majore in avantajul clientilor lor. Exista numeroase tipologii ale grupurilor de interes, realizate in functie de criterii diferite. Fara a insista asupra acestor clasificari, vom enumera citeva dintre ele. Astfel, o distinctie generala claseaza grupurile de interes in grupuri institutionale (continuitate organizationala si coeziune ; staff profesionist ; obiective concrete si imediate ; experienta in a stabili contacte cu oficialii publici ; dispun de mijolace de negociere cu guvernul ; atuul lor este credibilitatea pe termen lung pe linga guvern ; exemple : camere de comert, asociatii de medici, etc) si grupurile orientate pe anumite probleme - « issue-oriented » - (mai putin organizate ; mai putina experienta de contact cu guvernul ; centrate pe 2-3 probleme sau mize ; nu sint interesate de credibilitatea pe termen lung ; exemplu : grupurile interesate de problemele de mediu). O alta tipologie distinge intre grupuri de interes speciale (cele mai numeroase) sau de interes public (exemplu : asociatii de consumatori). Alte grupuri de interes sint cele specializate in lobby pe linga guvern, dar cele mai multe au functia de a schimba informatii intre membrii si de a le prezenta publicului. O categorie speciala sint « grupurile de reflectie » (think tank) si cele de consiliere (advisory councils), care nu sint grupuri de interes propriu-zise, dar care au rol de a influenta si consilia. Advisory councils sint organizatii private create de guvern, sint o sursa independenta de consiliere pentru ministere, cea mai mare parte a fondurilor lor provin de la guverne. Grupurile de reflectie sint organizatii non-guvernamentale exterioare guvernului si care sint implicate in productia de studii, analize, organizarea de conferinte pentru a informa sau influenta politicile publice. Exemplu : Societatea academica romana, Pro-democratia. Functiile grupurilor de interes : 1) functia de comunicare este functia principala. Continutul comunicarii : date tehnice asupra politicilor existente sau propuse, date despre programe, sau asupra unor chestiuni speciale. Forma de comunicare este diferita, in functie de tipul de grup. De exemplu, grupurile institutionale au acces la oficiali (in special la cabinetele ministrilor si inaltii functionari) datorita informatiilor si expertizei pe care le detin, altele prefera dezbaterea publica ; 2) functia de legitimare. Prin consultare cu grupurile de interes, politicile guvernamentale isi consolideaza legitimitatea. O analiza comparata la nivel international arata ca in tarile occidentale aproximativ 50% -60% din functionari admit ca relatiile departamentelor lor cu lobbistii fac parte din activitatile lor uzuale. Aceste relatii asigura functionarilor o sursa complementara de expertiza externa. Functia de legitimare permite de asemenea (si impune) reprezentarea grupurilor de interes dezavantajate de masurile sau politicile respective ; 3) functia de reglare si administrare : grupurile de interes asista guvernul prin reglementarea statutului membrilor sai si administrarea programelor. De exemplu, corporatiile profesionale regleaza profesiile legale, medicale, si altele prin masuri care limiteaza accesul la profesie si impun penalitati pentru

101

comportamnet neetic. De asemenea, grupurile de interes realizeaza cercetari si colecteaza informatii care ajuta activitatea de reglementare si legitimitatea guvernului. Tintele activitatilor grupurilor de interes. In primul rind se decide nivelul la care se actioneaza, in functie de care se stabilesc organizarea lobbingului si operatiile. Grupurile de interes vizeaza factorii esentiali ai procesului de decizie : cabinete de ministri, functionari, legislatori. Actiunea grupurilor de interes este diferita in functie de stadiile procesului de policy : pre-legislativ, legislativ, post-legislativ (in aceasta faza de implementare rolul important este cel al functionarilor). Functionarii sint in general cei mai frecventati de grupurile de interes. Functionarii au rolul cel mai important in interrelatiile dintre guvern si grupurile de interes. Deoarece multe din initiativele de politici au originea in serviciul public, este important pentru grupurile de interes sa influenteze politicile inainte ca ele sa fie analizate de cabinete. Lobbing se face mai ales pe linga personalul tehnic si profesionist si mai putin pe linga inaltii functionari si manageri. Contactele sint alese cu grija : desi functionarii sint importanti, cabinetele detin autoritatea. Deci, grupurile de interes sint interesate sa faca lobby pe linga ministri pentru a influenta decizia departamentelor si cabinetului in ansamblu. Cabinetele au puteri in toate cele trei stadii. In practica, ele nu au timpul nici interesul sa participe in faza pre-legislativa, rolul important revenind functionarilor. In plus, accesul la ministru este mai dificil si numai grupurile institutionalizate au acces. Dar nu numai grupurile au nevoie de minisitri, ci si acestia de grupuri, pentru informatii, pentru expertiza in evaluarea costurilor sau impactului politicilor, si pentru a legitima politicile respective (pentru a asigura suportul necesar). Parlamentarii si comitetele legislative sint tinte secundare, dar suportul lor este important. Dupa identificarea tintelor (ministri, functionari, parlamentari), grupurile identifica tintele specifice (organisme si indivizi : un anumit ministru, un anumit deputat), cele a caror decizie le afecteaza interesele si apoi adopta o tactica specifica. Tacticile grupurilor de interes sint influentate de gradul lor de recunoastere de catre autoritati. Aceasta recunoastere oficiala depinde de statutul lor, de credibilitate, de legitimitatea lor. Recunoasterea oficiala se confirma cind aceste grupuri sint consultate in materie legislativa sau administrativa. Fundamentele recunoasterii sint experienta si expertiza. Cu timpul, anumite grupuri devin singurele interlocutoare ale unui departament. In afara de expertiza, oficialii iau in consideratie in recunoasterea unui grup impactul activitatilor lui asupra alegerilor urmatoare. De asemenea, tacticile utilizate de un grup trebuie sa fie acceptate si aprobate de autoritati. Grupurile institutionalizate, care nu agreaza publicitatea (campanii de presa, demonstratii publice) prefera demersurile discrete si confidentialitatea. Grupurile axate pe problema (issue-oriented), care au oportunitati mai mici pentru a-si prezenta cazul in fata oficialilor, exercita o influenta indirecta prin mobilizare publica (internet, demonstratii). Recunoasterea determina tactica : grupurile cele mai agreate adera la « regulile jocului » stabilite pentru relatiile cu guvernul. Grupurile fiind informale, este vorba in principal de reguli de comportament. In plus, natura procesului de policy cere ca exigentele grupurilor de interes sa fie prezente in termeni de interes public, astfel incit grupurile trebuie sa-si prezinte interesele de grup ca un complement al interesului general. Pentru a demonstra interesul public al cererilor lor – lobby corporatist -, grupul isi creaza aliante formale sau informale cu alte grupuri interesate de aceleasi aspecte ale unei politici particulare. Astfel grupurile de interes pot fi jucatori impotanti atit in « polity community » (sint parti intr-o politica particulara alaturi de guvern, media, cetateni) dar si in « policy network ».

Partide politice si grupuri de interes Partidele sint structuri de agregare si articulare a intereselor, de recrutare a leaderilor politici, de educare si socializare a publicului in materie de politici publice, care cauta sa cistige puterea. In timp ce rolul partidelor scade, grupurile de interes sint in continua crestere, ca numar si influenta. Se pare ca tind sa inlocuiasca partidele ca veriga principala de comunicare intre cetateni si guvern. Dar ele, spre deosebire de partide, nu vizeaza cucerirea puterii si exercitarea ei, nu urmaresc sa controleze total procesul politic, ci numai sa influenteze anumite decizii ale guvernului. In timp ce partidele au rol de a agrega interese largi ale societatii, grupurile reprezinta interese specifice ale unor segmente particulare, intersul public cerind ca anumite grupuri (grupuri de femei, consumatori, etc) sa nu fie excluse din procesul politic. Global, grupurile de interes au diminuat rolul partidelor ca structuri intermediare intre

102

cetateni si Stat. Aceasta tendinta este o reactie la declinul rolului partidelor in sistemul politic si exprima criza participarii si reprezentarii politice. Cauza crizei partidelor este alta decit proliferarea si cresterea influentei grupurilor de interese. Membrii partidelor (deci parlamentarii) exercita o mai mica putere in sistemul politic in raport cu cabinetele si functionarii superiori. La aceasta se adauga (sau contribuie) si faptul ca lobbistii sint mai competenti decit parlamentarii in domeniul tehnic. Este firesc astfel ca cetatenii sa utilizeze canalele de comunicare cele mai capabile sa influenteze politicile publice pentru a-si realiza interesele.

Activitati individuale de verificare a cunostintelor :

Ce sint grupurile de interese si prin ce se diferentiaza de partidele politice Exista o cauza intre proliferarea grupurilor de interese si criza participarii politice ? Care sint functiile grupurilor de interese? Care sint tintele activitatii grupurilor de interese in functie de faza procesului de policy-making ?

103