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Table des matières

RÉSUMÉ ANALYTIQUE .................................................................................................................... 6

I. MALI CONTEXTE ..................................................................................................................... 8

1. Situation économique et institutionnelle ....................................................................... 8

2. Situation actuelle de la dette publique ........................................................................ 9

II. ASPECTS METHODOLOGIQUES DE LA PERFORMANCE ................................................... 12

Méthodologie de l’évaluation et notation ......................................................................... 12

III. ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE EN MATIÈRE DE GESTION DE LA DETTE ................ 13

Résumé de l’évaluation des indicateurs de performance .............................................. 13

1. Élaboration de la stratégie de gestion de la dette et gouvernance ..................... 16

IPD-1: Le cadre juridique ..................................................................................................... 16

IPD-2 Structure de Gestion .................................................................................................. 18

IPD-3 Stratégie de gestion de la dette .............................................................................. 21

IPD-4 Évaluation des opérations de gestion de la dette ................................................ 23

IPD-5 Audit ............................................................................................................................. 24

2. Coordination avec les politiques macroéconomiques ............................................ 27

IPD 6 Coordination avec la politique budgétaire ........................................................... 27

IPD 7 Coordination avec la politique monétaire ............................................................... 29

3. Emprunt et autres activités de financement connexes............................................ 31

IPD 8 Endettement intérieur ................................................................................................ 31

IPD 9 Endettement extérieur ............................................................................................... 33

IPD 10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés ....................... 35

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4. Prévisions du flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie ............................ 36

IPD - 11: Prévisions des flux de Trésorerie ........................................................................... 36

5. Gestion des risques opérationnels ............................................................................... 37

IPD - 12: Gestion des prêts et Sécurisation des données ................................................ 37

IPD-13 Répartition des tâches, capacité du personnel et continuité .......................... 40

6. Enregistrement et rapport sur les données de la dette ............................................ 43

IPD-14: Comptabilisation des données de la dette ........................................................ 43

IPD-15: Transmission et publication des informations sur la dette .................................. 45

IV. COMPARAISON AVEC LE DeMPA DE 2008 ................................................................. 47

Comparaison DeMPA 2008 avec l’exercice DeMPA de 2011 ...................................... 47

Comparaison des résultats PEFA et DeMPA sur les indicateurs de la dette ................ 48

ANNEXE 1 : LISTE DES INSTITUTIONS ET RESPONSABLES RENCONTRÉS .................................... 50

ANNEXE 2 : INDICATEURS DE PERFORMANCE 2008 vs 2011 ................................................... 53

Tableau 1 : Dette Publique du Mali ........................................................................................ 10

Tableau 2 : Mali: Stock de la dette publique 2000-2010 ....................................................... 11

Tableau 3 : Comparaison des notes des DeMPA 2008 et 2011 ........................................... 47

Figure 1: Organigramme MEF ................................................................................................... 20

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ACRONYMES ET ABREVIATIONS ACCT Agence Comptable Centrale du Trésor Art. Article AT Assistance Technique AVD Analyse de viabilité de la dette BAD Banque Africaine de Développement BCEAO Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest BM Banque Mondiale BNDA Banque Nationale du Développement Agricole BVG Bureau du Vérificateur Général CDI Commissariat au Développement Institutionnel CID Centre Informatique et de la Documentation CG Contrôleur Général CGSP Contrôle Général des Services Publics CMP Comité de Prévision et de Modélisation CNDP Comité National de la Dette Publique CNPE Comité National de Politique Economique CSCRP Cadre Stratégique pour la Croissance et la Réduction de Pauvreté CSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté DeMPA Outil d’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette DGB Direction Générale du Budget DGCE Direction Générale du Contentieux de l’Etat DGTCP Direction Générale du Trésor et des Comptes Publiques DGDP Direction Générale de la Dette Publique DNCT Direction Nationale des Collectivités Territoriales DNPD Direction Nationale de la Planification du Développement DNTCP Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique DRI Debt Relief International F CFA Franc CFA FEC Facilité Elargie de Crédit FMI Fonds Monétaire International GFP Gestion des Finances Publiques IADM Initiative d’Allègement de la Dette Multilatérale INS Institut National de la Statistique IPD Indicateur de Performance et Dimensions MAECI Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération Internationale MEF Ministère de l’Economie et des Finances OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement PAGAM/GFP Plan d’Action Gouvernemental pour la Modernisation et l’Amélioration

de la Gestion des Finances Publique (PAGAM/GFP) PEFA Public Expenditure and Financial Accountability (Dépenses Publiques et

Responsabilité Financière) PIB Produit Intérieur Brut PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement

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PPTE Pays Pauvres Très Endettés SCCS Section des Comptes de la Cour Suprême SGG Secrétaire Général du Gouvernement (SGG) SNCI Stratégie Nationale du Contrôle Interne TOFE Tableau des Opérations Financières de l’Etat UE Union Européenne UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine VGAL Vérificateur Général

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RÉSUMÉ ANALYTIQUE

A la demande des autorités, la Banque mondiale (BM) a procédé à une seconde évaluation de la gestion de la dette publique du Mali, après celle qui fut réalisée en 2008. Cette évaluation, basée sur la méthodologie de l’outil d’évaluation de la performance en matière de gestion de la dette (DeMPA) développé par la BM, a été menée du 30 novembre au 09 décembre 2011.1

Les résultats de l’évaluation de la gestion de la dette publique laissent observer d’importants atouts, notamment sur le cadre juridique et réglementaire qui est relativement exhaustif et sur la coordination de la gestion de la dette avec les politiques macro-économiques. Toutefois, la relance des travaux du Comité nationale de la dette publique, conciliée avec une coordination entre les unités de gestion de la dette, des méthodes soutenues de prévision de trésorerie, et une politique et une stratégie de dette conséquentes entraineraient de considérables améliorations des performances de la gestion de la dette au Mali.

Des réunions ont été tenues avec les autorités chargées de la gestion de la dette publique du Mali (voir annexe 1).

Les conclusions appréciables à l’aune du DeMPA et des réponses adéquates s’y rapportant se déclinent ainsi qu’il suit :

1. Élaboration d'une stratégie et gouvernance

� Il conviendrait d’élaborer : • un but d'endettement et une vision globale de la gestion de la dette

publique. • une stratégie d'endettement qui répond aux questions: quel type de

financement, et pour quel type de besoin, et qui est régulièrement évaluée et rapporté au Parlement;

� Il serait souhaitable d’établir une meilleure coordination entre les entités intervenant dans la gestion de la dette en vue de réaliser une stratégie prenant en compte la totalité de la dette publique (extérieure et intérieure).

1 L’équipe était composée de Wilfried Engelke, Economiste principal (MNSED, chef de mission), Mesdames Cigdem Aslan, Spécialiste principale des finances (BDM), Pascaline Etanda Maseko, Coordinatrice du Partenariat (PRMED), Messieurs Mame Pierre Kamara, Responsable de Programmes (Debt Relief international/Development Finance International–DRI/DFI). L’équipe a également travaillé en étroite collaboration avec Madame Coumba Gueye d’AFRITAC Ouest, et en consultation avec Madame Dorsati Madani, Economiste principal (AFTP3) et Monsieur Cheikh Ahmed Diop, Economiste (AFPT3).

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� Des actions concrètes devraient être prises pour faire suite aux recommandations de la mission de vérification de la performance venant des structures de contrôle.

2. Trésorerie prévisionnelle et gestion du solde de trésorerie

� Les prévisions de trésorerie devraient être améliorées pour appuyer la politique d'endettement.

3. Emprunt et autres activités de financement connexes (Garanties et rétrocession)

� Les conditions d'emprunt les plus avantageuses de la dette extérieure devraient être évaluées et des procédures pour les emprunts devraient être produites.

4. Gestion des risques opérationnels

� Des procédures écrites qui organisent et fixent les procédures d'administration et d'ordonnancement du service de la dette à bonne date, et sur la base de rapprochements systématiques entre les avis de facturation des créanciers et les dossiers et livres détenus, devraient être préparées par la Direction Générale de la Dette Publique (DGDP).

� Des procédures écrites devraient être élaborées pour assurer l'accès et le contrôle au CS-DRMS; de même que l’accès sur le classeur Excel contenant la dette intérieure.

5. Enregistrement et rapport sur les données de la dette

� Les dossiers comptables détenus par la DGDP se font avec un décalage de plus de trois mois et ne sont pas exhaustifs, car ils ne contiennent pas toujours toute la dette intérieure, ni la dette directe des entreprises publiques.

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I. MALI CONTEXTE

1. Situation économique et institutionnelle

Le Mali est un vaste pays enclavé, doté de ressources naturelles et de capacités limitées. La population, de 14.6 million (2010), est plutôt concentrée dans les régions sud et sud-ouest du pays. Le pays est situé au cœur du Sahel, qui est une région subissant périodiquement la sécheresse et l’avancée du désert. La majorité des Maliens est directement dépendante de leur environnement pour leur subsistance (élevage, agriculture ou pêche).

Le Produit Intérieur Brut (PIB) par tête atteint actuellement $691. Ce qui classe le Mali parmi les pays les plus pauvres du monde. Depuis 2003, le principal moteur de la croissance est le secteur primaire (agriculture et mines). Le PIB réel a augmenté d’environ 5 pour cent par an en moyenne depuis 2000. La hausse des cours de l’or depuis 2005 et l’augmentation de la production depuis 2006 ont contribué à cette croissance. Malgré le développement rapide de la production minière, l'économie du Mali est restée dépendante de l'agriculture et des conditions météorologiques, et donc sujette à une croissance en dents de scie.

Malgré un environnement international difficile depuis 2008, la stabilité macroéconomique a été maintenue au Mali jusqu’au fin 2011, le date des dernières informations disponible depuis le coup d’état de mars 2012. La gestion budgétaire a été prudente. Le déficit global de base en 2008 et 2009 se situait en dessous de 4% du PIB et il s’est légèrement accentué à 4,7% en 2011 reflétant l’impact des conditions économiques globales. La pression fiscale a progressé de 1 point de pourcentage du PIB depuis 2008 à 14,3 pourcent en 2011 grâce à la mise en œuvre de diverses mesures administratives dont le suivi plus rapproché des régies de recouvrement. La mobilisation des dons a été volatile suite aux effets de la crise financière internationale.

La politique monétaire du Mali est gérée par la BCEAO, qui maintient un taux de change fixe par rapport à l’euro. Le taux d’inflation qui était de 2,6% en 2009 et -0,6% en 2010, est nettement en deçà de la norme communautaire de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) fixé à 3%. La stabilité relative des prix a été soutenue par une politique macroéconomique prudente, une amélioration des termes de l'échange qui s’est reflétée dans une croissance significative des recettes d’exportations, ayant un impact positif sur la viabilité de la dette publique.

Grace à la croissance économique, la pauvreté a décliné depuis quelques années. Selon les estimations du Gouvernement (ELIM 2010), le taux de pauvreté a baissé de 55,6 pour cent en 2001 à 47,5 pour cent en 2006, puis à 43,6 pour cent en 2010. La population rurale représente 78 pour cent de la population totale, et l'incidence de la pauvreté rurale a chuté de 65 pour cent en 2001 à 51 pour cent en 2010, Malgré tout, les indicateurs sociaux du Mali restent parmi les plus faibles du monde. Le pays est classé 175 sur 185 pays en 2011, selon l'indice de développement humain du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD). En conséquence,

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malgré les progrès réalisés dans l'accès aux services sociaux de base, les perspectives du Mali pour la réalisation de la plupart des Objectifs du Millénaire pour le Développement(OMD) d'ici 2015 restent faibles.

La structure politique du Mali ont été considéré stable jusqu’aux événements du mars 2012 qui ont résulté dans un coup d’état par les militaires maliens, et qui a été causé par des vives tensions politiques au Nord du pays.

Les perspectives économiques du pays pour les quatre prochaines années ont été jugé favorables avant le coup d’état. Les perspectives de croissance ont été fondées sur une politique macroéconomique saine, l’augmentation des investissements publics et la poursuite du développement du secteur primaire (agriculture et mines). Toutefois, des risques importants demeurent. Ces risques tiennent à la vulnérabilité économique du pays par rapport à sa dépendance aux exportations de coton et d'or, à l’évolution des prix du pétrole et la récurrence des catastrophes naturelles (sécheresses). Il n’est pas claire a ce moment si ces perspectives économiques puisse se réaliser perspectives économiques étant donné les tensions politiques en Mali mais aussi les conditions moins favorables venant de l’économie internationale.

2. Situation actuelle de la dette publique

D’après la dernière analyse de viabilité de la dette (AVD/’DSA’) réalisée conjointement par le FMI et la BM, le Mali présente un risque de surendettement faible. En continuant à assainir ses finances publiques et en lançant des réformes structurelles pour réduire sa vulnérabilité aux chocs, le Mali pourrait diminuer encore son risque de surendettement 2

Le Mali a atteint le point d'achèvement de l'Initiative Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) en septembre 2000, et en mars 2003 a obtenu un allégement de dette au titre de l'initiative renforcée PPTE, et un autre en 2006 sous l’Initiative d’Allègement de la Dette Multilatérale (IADM). En conséquence, le service de la dette par rapport aux exportations a diminué, passant de 217 pour cent en 1999 à 60 pour cent en 2011. La dette au PIB a chuté de 54 pour cent en 1999 à 16 pour cent du PIB en 2011, et la dette totale est passée d'environ 1,5 milliard de dollars à 1,1 milliard de dollars. Quelques 2/3 de la dette totale avant le point d'achèvement ont été contractés auprès des institutions multilatérales, dont 55 pour cent vis-à-vis de l'IDA, et quelque 30 pour cent vis-à-vis du FAD et du FMI. Après le bénéfice de l’IPPTE et de l’IADM, la dette multilatérale représente encore environ 2/3 du stock restant partagé avec les partenaires bilatéraux. L’encours nominal de la dette était réduit d'environ 66 pour

2 Pour observer un bon résumé de la situation totale de la dette publique du Mali, y compris les dernières tendances, il est utile de consulter le Bulletin Statistique de la dette publique pour l’année 2011, Bulletin no. 1, [avril] 2012, publié au site web du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF).

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cent. La dette extérieure à moyen et long terme du Mali était estimée en Francs CFA à 1332 milliards en termes nominaux à fin 2010, soit 17,6 pour cent du PIB.

Tableau 1 : Dette Publique du Mali 2008 2009 2010

000’ F CFA 000’ F CFA 000’ F CFA

Total de l'encours 831 966 1 050 516 1 332 009

Dette extérieure 789 678 954 016 1 128 610

Dette intérieure* 42 288 96 500 203 399

Service de la dette 60 002 53 124 122 187

Dette extérieure 26 804 27 395 30 851

Dette intérieure* 33 198 25 729 91 336

Inclut des arriérés estimés à environ 26 milliards de FCFA suite au recensement de la dette intérieure bancaire effectuée en 2011 et portant sur des échéances non payées depuis 1991. Source : Bulletin statistique de dette publique pour l’année 2011.

Il y a une augmentation perceptible concernant la dette intérieure qui passe de 1,4 pour cent du PIB en 2006 à 4,4 pour cent en 2010. L'augmentation récente de la dette intérieure est en partie due au soutien financier au secteur du coton et minier à travers des crédits auprès des banques commerciales qui cependant pose un risque modéré.

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Tableau 2 : Mali: Stock de la dette publique 2000-20103

(Milliards Francs CFA)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Dette Extérieure -- -- -- -- -- -- -- -- 789.7

954.0

1,128.6

1,222.5

Dette Extérieure en % du PIB -- -- -- -- -- -- -- -- 20.2

22.5

24.2

23.9

Multilatérale -- -- -- -- -- -- -- -- --

753.5

903.0

1,000.3

Bilatérale -- -- -- -- -- -- -- -- --

200.5

225.6

222.2

Dette Intérieure

20.8

58.5

48.7

37.5

36.6

61.6

45.4

80.2

74.1

90.3

203.4

238.1

Dette Intérieure en % du PIB 1.1

2.6

2.2

1.5

14.0

2.1

14.0

2.3

1.9

2.1

4.4

4.7

Dette Banque Centrale

3.0

25.8

25.1

23.1

20.3

17.9

153.0

13.1

10.7

8.3

5.8

-

Avances statutaires

-

23.2

23.2

21.7

19.7

17.5

153.0

13.1

10.7

8.3

5.8

-

Autres dettes

3.0

2.6

1.9

1.4

0.6

0.4

1.0

-

-

-

-

-

Dette secteur bancaire 17.8

32.7

23.6

14.4

15.7

43.6

30.0

67.1

63.4

82.0

197.5

-

Source: Autorités Maliennes; estimation du staff.

Le Mali a bénéficié d’une assistance technique (AT) en matière de gestion de la dette de la part de différents partenaires, notamment Pôle-Dette, Debt Relief International (DRI) et le Secrétariat du Commonwealth. Pôle-Dette, avec l’appui de DRI, a assuré une formation au personnel de la direction de la Dette sur l’AVD, et a aidé le pays à mettre à jour sa DSA et à initier la formulation d’une stratégie d’endettement. Le Secrétariat du Commonwealth a dispensé une formation sur l’utilisation du logiciel de gestion de la dette CS-DRMS. AFRITAC, avec l’aide de la Banque africaine de développement, AFRITAC (la branche d’assistance technique du FMI en Afrique) a également fourni des formations dans le cadre des fonctions de la Direction Générale de la Dette Publique (DGDP). Une stratégie de renforcement de la gestion des finances publiques est en cours, tandis que les résultats des Dépenses Publiques et Responsabilité Financière (PEFA) connaissent un suivi.

3 La dette du secteur banquier inclue les titres d’Etats et des dettes non-négociables au secteur banquier. (Debt to banking sector includes government securities and non-negotiable debt to the banking sector.)

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II. ASPECTS METHODOLOGIQUES DE LA PERFORMANCE

Méthodologie de l’évaluation et notation

L’outil DeMPA comprend un ensemble de 15 indicateurs qui ont pour but de couvrir la gamme complète des opérations de la gestion de la dette ainsi que l'environnement global dans lequel ces opérations sont effectuées. L’outil DeMPA évalue les activités de la gestion de la dette du Gouvernement central et les fonctions qui y sont étroitement liées, telles que l'émission de garanties de prêts, les prêts, la prévision des flux de trésorerie et la gestion du solde de trésorerie. Ainsi, l’outil DeMPA n'évalue pas la capacité du Gouvernement à gérer l'ensemble de la dette publique, y compris les dettes implicites (telles que le système de pension, les pertes des entreprises d'État, etc.), et les dettes des entreprises d'État si elles ne sont pas garanties par le Gouvernement central.

Les indicateurs de performance prévoient un niveau minimum qui devrait être respecté dans toutes les circonstances. En conséquence, les indicateurs pour lesquels les exigences minimales ne sont pas réunies, indiquent les domaines dans lesquels une réforme et/ou le renforcement de capacités seraient nécessaires. Un point important de l’outil est d’identifier les faiblesses et /ou forces de la gestion de la dette. Cependant, l’outil DeMPA ne précise pas les recommandations sur les réformes et/ou les besoins en renforcement de capacités et en renforcement institutionnel.

Chaque indicateur de performance de la dette se décompose en une ou plusieurs dimensions liées. Chacune de ces dimensions est évaluée séparément. Dans la méthodologie de notation, les critères d'évaluation pour chaque dimension sont explicitement présentés, et, sur la base de ces critères, une note A, B, C ou D est affectée. Une note C indique que le minimum requis pour cette dimension a été atteint. Une exigence minimale est la condition nécessaire pour une performance efficace dans le cadre de la dimension qui est mesurée. Si les exigences minimales énoncées dans la note C ne sont pas remplies, alors une note de D est attribuée. Un "N/N" (non noté ou non évalué) est attribué à une dimension qui ne s'applique pas à un pays donné. Par ailleurs, la note A reflète une bonne pratique de cette dimension particulière de l'indicateur. La note B est une note intermédiaire qui se situe entre les exigences minimales et une bonne pratique.

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III. ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE EN MATIÈRE DE GESTION DE LA DETTE

Résumé de l’évaluation des indicateurs de performance

Indicateurs de Performance et Dimensions Note IPD-1: Le cadre juridique

1. Existence, la couverture et la substance du cadre juridique

D

IPD-2 Structure de Gestion

1. La structure administrative établie pour les emprunts et les transactions ayant un rapport avec la dette de l'administration centrale

D

2. La structure administrative de la préparation et de l'émission des garanties de prêts de l'administration centrale

N/N

IPD-3 Stratégie de gestion de la dette

1. La qualité du document de stratégie de gestion de la dette

D

2. Le processus de prise de décision, la mise à jour et la publication de la stratégie de gestion de la dette

C

IPD-4 Évaluation des opérations de gestion de la dette

1. Degré de divulgation de l'information - dans un rapport annuel ou un autre rapport équivalent - sur les activités de gestion de la dette (DeM), la dette de l'administration centrale, l'évaluation des résultats par comparaison aux objectifs établis et sur la conformité des actions à la stratégie DeM de l'administration centrale.

D

IPD-5 Audit 1. Fréquence des audits internes et externes des activités, principes et opérations DeM de l'administration centrale, et publication des rapports des audits externes.

C

2. Degré de détermination à agir sur la base des conclusions des audits internes et externes.

D

IPD-6 Coordination avec la politique budgétaire

1. Coordination avec la politique budgétaire par le biais de la présentation dans des délais satisfaisants de prévisions détaillées sur le service total de la dette de l’administration centrale dans différents scénarios.

C

2. Disponibilité de données sur les variables macroéconomiques essentielles d’analyse de la viabilité de la dette, et fréquence avec laquelle cette analyse est réalisée.

D

IPD-7 Coordination avec la politique monétaire

1. Délimitation claire entre les opérations de la politique monétaire et les transactions DeM.

A

2. Coordination par le biais d'échanges réguliers d'informations sur les transactions en cours et futures relatives la dette et sur les flux de la trésorerie de l’administration centrale avec la banque centrale.

N/N

3. Hauteur du plafond pour l'accès direct aux concours A

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de la banque centrale.

IPD-8 Endettement intérieur

1. Mesure dans laquelle les mécanismes du marché sont utilisés pour émettre des titres de la dette, publication d'un plan de financement pour les bons et les obligations du Trésor et préparation d'un plan annuel pour l’intégralité des emprunts en monnaie nationale sur le marché intérieur, ventilé entre le marché institutionnel et le marché des particuliers.

A

2. Disponibilité et qualité des procédures écrite pour les emprunts en monnaie nationale sur le marché intérieur.

B

IPD-9 Endettement extérieur

1. Mesure dans laquelle il est procédé à une évaluation des conditions d'emprunt les plus avantageuses ou efficaces au plan des coûts (prêteur ou source de financement, monnaie, taux d'intérêt et échéances).

D

2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour les emprunts extérieurs.

D

3. Disponibilité et degré de participation des conseillers juridiques avant la signature du contrat de prêt.

A

IPD-10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés

1. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites établies en vue de l'approbation et de l'émission de garanties de prêts par l'administration centrale.

N/N

2. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites établies pour la rétrocession de fonds empruntés.

N/N

3. Disponibilité d'un système DeM doté de fonctions pour le traitement des produits dérivés, et disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le recours à des produits dérivés.

N/N

IPD-11: Prévisions des flux de Trésorerie

1. Efficacité des prévisions du niveau global des encaisses dans les comptes bancaires de l'État.

D

2. Efficacité de la gestion du montant global des encaisses des comptes bancaires de l'État, y compris son intégration dans le programme d’emprunts intérieurs.

D

IPD - 12: Gestion des prêts et Sécurisation des données

1. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le traitement du service de la dette.

D

2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour l'enregistrement et la validation des données sur la dette, et pour la conservation des accords et des dossiers administratifs de la dette.

D

3. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour contrôler l'accès au système d'enregistrement et de gestion des données de la dette de l'administration centrale.

D

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4. Fréquence des opérations de sauvegarde des données du système d'enregistrement et de gestion de la dette, et conservation des copies de sauvegarde en lieu sûr, hors site.

C

IPD-13 Répartition des tâches, capacité du personnel et continuité

1. Séparation des tâches pour certaines fonctions essentielles et existence d'une fonction de suivi des risques et du respect des procédures.

D

2. Capacités des agents et gestion des ressources humaines.

D

3. Existence d'un plan de gestion des risques opérationnels, intégrant notamment des dispositions pour assurer la continuité des opérations et leur reprise en cas de catastrophe.

D

IPD-14: Comptabilisation des données de la dette

1. Exhaustivité et actualité des documents comptables sur la dette de l'administration centrale.

D

2. Existence de documents comptables exhaustifs et à jour sur tous les détenteurs de titres d'État dans un système de registre sécurisé.

A

IPD-15: Transmission et publication des informations sur la dette

1. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de rapports sur la dette de l’administration centrale à toutes les entités intérieures et extérieures.

A

2. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de rapports sur la dette totale du secteur public non financier et sur les garanties de prêts à toutes les entités intérieures et extérieures.

C

3. Qualité et actualité du bulletin statistique (ou son équivalent) publié sur la dette de l'administration centrale.

D

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1. Élaboration de la stratégie de gestion de la dette et gouvernance

IPD-1: Le cadre juridique

Dimension Score

Existence, la couverture et la substance du cadre juridique D

L’arsenal juridique de la gestion de la dette publique au Mali est relativement étendu et exhaustif. Il tire sa substance de la Constitution, des dispositions réglementaires de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) qui s’appliquent à tout Etat membre, des instructions de la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) en tant qu’agent financier de l’Etat, et d’initiatives nationales en matière législatif, administratif et juridictionnel.

La Constitution a confié au Gouvernement la responsabilité de la gestion des finances publiques qu’il assume en exécutant la loi annuelle de finances, et donne au Parlement la responsabilité du vote de la loi de finances et du droit d’amendement (Art. 77). De plus, la Constitution exige que les accords qui engagent financièrement l’État soient ratifiés et approuvés par le Parlement à travers une Loi.

Les accords qui engagent financièrement l’État ne peuvent être ratifiés par le Parlement qu’en vertu d’une Loi, et ne peuvent prendre effet qu’après avoir été ratifiés et approuvés (Art. 115). De même, les accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication une autorité supérieure à celle des lois sous réserve pour chaque traité et accord, de son application par l’autre partie (Art. 116). Ce qui traduit substantiellement la primauté des accords internationaux sur les lois nationales dès lors qu’ils sont appliqués par toutes les parties contractantes (Art.116). En effet, même si les Règlements 09/2007/CM/UEMOA du 04 juillet 2007 portant cadre de référence de la politique d’endettement public et de gestion de la dette publique (Règlement 09/2007), et 06/2001/CM/UEMOA du 06 juillet 2001 portant sur les bons et obligations du Trésor émis par voie d’adjudication par les Etats membres (Règlement 06/2001) ne sont pas soumis à des ratifications, leurs dispositions s’imposent de fait et de droit au Mali en raison de la vocation exécutoire du statut de règlement dans l’UEMOA.

En termes de répartition des responsabilités, une nette amélioration s’est produite au niveau législatif. En 2008, la distinction des responsabilités de négociation et d’endettement au nom de l’Etat et le rôle du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF) n’étaient pas très claires. Depuis lors, grâce aux décrets N° 10-718 du 31 décembre 2010 relatif à la conclusion des traités (Art. 9), et N° 2011-216 du 28 avril 2011 relatif aux attributions spécifiques du Gouvernement (Art. 16), il est formellement indiqué que le MEF a l’autorisation d'emprunter au nom de l’état, d’entreprendre des transactions concernant la dette et d'émettre des garanties de prêts. Le décret du 28 avril 2011 fait aussi mention que le MEF est chargé de la préparation et l’exécution de

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la loi des finances, de la gestion de la dette publique, de la préparation et de l’exécution des plans de trésorerie et de l’élaboration du cadre macro-économique4. Concernant la dette intérieure en plus du cadre juridique déjà mentionné, le MEF est responsable pour l’émission des bons et des obligations selon le Règlement 06/2001(Titre II, chapitre 1, article 3)5

Pour ce qui est des garanties, des dispositions de gestion comptable relatives à la garantie sont notées dans les articles 36 et 37 du Document « Textes relatifs à la Loi des Finances et à la Comptabilité Publique » de 1997. Ces articles indiquent: « qu’un compte de garantie et d’aval retrace les engagements de l’Etat résultant des garanties financières accordées par lui à une personne physique et morale » qui est approvisionné par « une dotation du budget général égale à 10% des échéances annuelles dues par les bénéficiaires des garanties de l’Etat », fixant ainsi un plafond de dette garantie que l’Etat consent à supporter dans le budget. L’article 37 note que « le montant maximum des garanties et avals susceptibles d’être accordés par l’Etat pendant l’année financière est défini par la Loi de Finances ».

.

Une stratégie de la gestion de la dette dont la qualité sera discutée sous IPD-3 est préparée depuis 2010. Elle contient les objectifs de la politique d’endettement qui sont décrits dans la stratégie de la façon suivante: pourvoir aux besoins de financement de l'Etat au moindre coût possible à long terme, la stratégie d'endettement vise la mise en cohérence et la coordination entre les politiques macroéconomiques et la politique d'endettement tout en veillant au maintien de la ‘soutenabilité’ de la dette publique. De plus, les orientations de la gestion de la dette qui sont définies comme les suivantes : i) le maintien de la viabilité de la dette sera assuré, ii) le service de la dette publique sera régulièrement payé à court, moyen et long terme et iii) les objectifs de couts et de risques de l’état seront réalisés.

Au regard des critères de cet indicateur, le Mali a mis en œuvre le cadre juridique clarifiant l’autorisation d’emprunter au nom de l’état, et le document de stratégie contient de bonnes orientations sur la politique d’endettement, mais cependant, la bonne pratique montre que les objectifs et/ou les buts de la gestion de la dette devraient être inclus dans le cadre juridique. Ni les objectifs, ni les buts d’endettement6

4 Le cadre juridique précise que le Ministère des Affaires étrangères et de la Coopération Internationale (MAECI) est l’institution associé à la préparation et aux travaux de négociation des accords d’emprunts et de garanties publiques et ceux relatifs à la dette extérieure. Le rôle du MAECI est surtout administratif et relie à la filiale du ministère à l’étranger. Les décisions d’endettement sont cependant prises par le MEF.

5 En tant que membre de l’UEMOA, les dispositions des Règlements 09/2007/CM/UEMOA du 4 Juillet 2007 portant cadre de référence de la politique d’endettement public et de gestion de la dette publique, et 06/2001/CM/UEMOA du 06 juillet 2001 portant sur les bons et obligations du Trésor émis par voie d’adjudication par les Etats membres s’imposent au Mali et sont exécutoires.

6 Les objectifs de gestion de la dette généralement énoncés dans la législation moderne sont ceux liés aux besoins de financement de l’administration centrale, à la nécessité de minimiser le coût de l’endettement

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ne sont définis dans le cadre juridique Malien, un point exigée aussi par le Règlement 09/2007 de l’UEMOA. Les exigences minimales ne sont donc pas remplies et la note D est attribuée à cet indicateur.


Dimension Score


D


N/N

Dimension 1

La gestion de la dette est clairement partagée entre le niveau politique (Assemblée Nationale et le Président) et l’exécution de la politique d’endettement. La gestion de la dette publique est une prérogative partagée entre la DGDP et la Direction Générale du Trésor et des Comptes Publiques (DGTCP) du MEF. Toutefois, c’est la DGDP qui constitue l’entité principale chargée de la gestion et du suivi de la plupart des opérations d’emprunt et des transactions sur la gestion de la dette qui en résultent (voir figure*).

Les fonctions de « Front office » sont fragmentées entre ces deux directions générales. La sous-direction des Etudes générales au sein de la DGDP est chargée de la négociation et de la conservation de tous les nouveaux accords d’emprunt extérieur (concessionnels, multilatéraux, bilatéraux) ainsi que des contrats de rétrocession ; tandis que la Division Banque et Finance de la DGTCP est chargée de l’émission des bons et obligations du trésor. Cette sous-direction gère en effet les titres d’Etat, prépare le calendrier des émissions de bons et obligations du Trésor selon le plan annuel de trésorerie convenu. La DGDP intervient uniquement le jour des adjudications à travers le Comité d’adjudication dirigé par le Directeur Général du Trésor et composé des représentants du MEF (DGTCP) et de la BCEAO.

à moyen et à long terme, de maintenir à un niveau acceptable les risques associés au portefeuille des créances et de développer puis de promouvoir le marché intérieur de la dette (Source : Guide d’utilisation de l’outil DeMPA).

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Le rôle de « Middle office » est assuré par la sous-direction des Etudes générales de la DGDP qui procède à l’évaluation de la concessionalité des nouveaux emprunts à contracter par rapport à leur conformité au niveau requis pour le Mali. La sous-direction prépare également la stratégie de la gestion de la dette ainsi que la viabilité de la dette.

Les tâches de « Back office » pour la dette extérieure sont remplies par la DGDP à travers une séquence d’activités qui commence avec l’enregistrement des accords de prêt extérieur qu’effectue le Centre Informatique et de la Documentation (CDI). Dès l’entrée en vigueur de l’accord de prêt, la sous-direction des opérations intervient par des appels de fonds extérieurs qu’elle adresse aux créanciers, puis enregistre par ailleurs tous les décaissements reçus via les avis transmis par les créanciers dans le CS-DRMS. Le suivi des émissions de bons et des obligations du Trésor est aussi effectué par la DGDP sur un fichier Excel. En matière de règlement de la dette, c’est la sous-direction du service de la dette qui initie et conduit le processus de paiement du service de la dette extérieure et des créances rétrocédées. Cette sous-direction prépare les mandats de paiements ou avis de transfert à l’attention de la DNTCP qui donne l’ordre à la BCEAO d’effectuer le paiement de la dette au créancier. La dette intérieure est directement ordonnancée par la DNTCP.

Des réunions sont tenues régulièrement au niveau technique, telle que la réunion interne hebdomadaire à la DGDP à laquelle participent toutes les sous-directions pour discuter des activités et diligences à réaliser sur la semaine, et la réunion hebdomadaire de trésorerie impliquant toutes les structures prenantes dans la gestion de la dette dont la DGDP. Cependant, il n’y a pas d’échange systématique des données entre les membres afin de coordonner étroitement leurs activités pour financer le budget et éviter le recours excessif à des emprunts. Cette absence de coordination est surtout notée par rapport à l’émission des bons et obligations du Trésor qui est exclusivement décidée par la DGTCP et pour le but de gérer le solde de trésorerie sans égard au besoin de financement ou avec une perspective globale du portefeuille de la dette.

En perspective d’un recours aux emprunts non concessionnel auquel le Mali semble souhaiter souscrire, la coordination constituera une exigence de grande portée.

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Figure 1: Gestion de la dette publique

Depuis la mission DeMPA de mai 2008, une importante avancée a été notée par rapport à la mise en place du CNDP comme instance de coordination de la politique d’endettement du Mali par le décret N° 09-522 du 24 septembre 2009. En effet, il est important que la dette publique soit gérée avec une vision globale des marchés extérieur et intérieur ; ce qui permettrait de mieux positionner le Mali et d’utiliser ces marchés d’une façon efficace. Une des tâches importantes dudit Comité est de veiller à la coordination institutionnelle de gestion de la dette publique, et de suivre l’exécution de la stratégie d'endettement public. Une Commission technique, constituée des structures de la chaîne de gestion de la dette publique, est le levier opérationnel dudit Comité. Elle est surtout pourvoyeuse de l’AVD, d’examiner les offres de financement soumis à l'avis du Comité, et les demandes de garanties et de rétrocession exprimées par de potentiels bénéficiaires. Toutefois, il convient d’observer qu'à ce jour, le CNDP ne s’est réuni qu’une seule fois. Un projet d’arrêté portant modalités de fonctionnement et de saisine de la CNDP est en voie d’adoption au niveau du MEF qui a requis, via la DGDP, les observations de la mission DeMPA sur sa première mouture.

Ministère de l’ économie et des finances

DIRECTION GENERALE DE LA DETTE PUBLIQUE

FRONT OFFICE (Dette Extérieure)Sous-direction des études générales

MIDDLE OFFICESous-direction des études générales

BACK OFFICECentre Informatique et de la

DocumentationSous-direction du service de la dette

Sous-direction des opérations

FRONT OFFICE (Dette Interieure)

DIRECTION GENERALE DU TRESOR ET DE LA COMPTABILITE PUBLIQUE

Gestion des flux de tresorerie

DIRECTION GENERALE DU BUDGET

BCEAO

Comite Technique de la CNDP

Ministère des Affaires

Etrangères

COMITE NATIONAL DE LA DETTE PUBLIQUE

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Quelques développements sont notés en ce qui concerne les échanges d’informations, notamment avec le bulletin statistique7

Dimension 2

(l’encours de la dette) et les opérations envisagés sur la situation de la dette publique pendant les réunions de la DGDP. Cependant, l’absence du de fonctionnement effectif, de même que l’étroitesse de la communication entre la DGDP et la DGTCP surtout dans le domaine des émissions des titres d’état, montrent que les exigences minimales pour cet indicateur ne sont pas remplies. Une note D est donc attribuée à cette dimension.

Au Mali, le décret établissant la CNDP ainsi que le décret relatif à l’organisation et les modalités de fonctionnement de la DGDP mentionnent bien l’octroi des garanties et l’étude des garanties et des rétrocessions. Toutefois, en raison de la faible fréquence d’octroi de garanties explicites, aucune structure cible n’existe pour cette activité (Voir IPD-10). Cependant, étant donné que la dernière garantie date de 2003, le gouvernement n’a pas établi une structure d’échange d’informations et de coordination entre les entités impliquées dans l’émission des garanties. De surcroit, cette dimension ne peut être notée.


Dimension Score

1. La qualité du document de stratégie de gestion de la dette D


C

L’Etat prépare et publie un document faisant office de stratégie de gestion de la dette basée sur des objectifs de gestion de la dette à long terme conformément à la politique budgétaire de l’administration centrale. Cette activité est réalisée en respect au règlement 09/2007; et du décret 09/522/P-RM du 24 Septembre 2009 portant création du CNDP, dont l’article 2 stipule le suivi de la mise en œuvre de la stratégie nationale en matière d'endettement et de gestion de la dette publique.

7 Depuis Mars 2012 un « Bulletin statistique sur la situation de dette publique » est disponible et l’engagement pris par la DGDP est de produire annuellement un tel rapport d’activités sur la dette publique.

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Dimension 1

Depuis 2010, le document de stratégie est élaboré annuellement autour des deux principaux points : la situation de la dette publique et la stratégie d’endettement public. La stratégie pour l’année 2011 reprend donc la situation de la dette au 31 décembre 2009 et la stratégie d’endettement public pour l’année 2011. Le document de stratégie est annexé chaque année à la Loi des finances.

Le document de ladite stratégie qui est surtout descriptive couvre une bonne partie de la dette existante et prévue de l’administration centrale. Elle présente les conditions indicatives de nouveaux emprunts en 2011, y compris l’élément don des emprunts extérieurs, et comprend le stock de la dette publique du Mali décomposé en dette extérieure (multilatérale et bilatérale), et en dette intérieure8

Le document présente, sans être spécifique

(Bons et Obligations du Trésor) ainsi que l’évolution du service de la dette de la période 2002 à 2011.

9

Cependant, le document de stratégie ne contient pas de directives concernant l'orientation souhaitée d’indicateurs déterminés des risques de taux d'intérêt, de refinancement et de change. Aussi, le document ne fait pas état d'un objectif minimum pour l'élément de don des emprunts extérieurs. Les exigences minimales pour cet indicateur ne sont pas remplies. Une note « D » est donc attribuée à cette dimension.

, les grandes orientations de la politique d’endettement public en matière d’emprunts publics intérieurs et extérieurs. Il présente aussi les besoins de financement, le plafond d’endettement, les nouveaux emprunts et leurs conditions indicatives selon la distinction entre dette extérieure et dette intérieure, ainsi que le profil de viabilité de la dette du Mali jusqu’en 2028.

Dimension 2

Au moins, une session par an est consacrée à l’analyse de la viabilité de la dette ainsi qu’à l’examen et l’approbation de la stratégie de la dette à moyen terme. La préparation du document de stratégie commence une fois que le cadrage macro-économique est terminé. Le processus de prise de décision est donc effectué dans le cadre du processus budgétaire chaque année à la même période. La période de

8 Le document de stratégie ne présente juste qu’une ligne consolidée sur les obligations et pas d’information sur les bons.

9 Ces orientations visent à ce que : i) le maintien de la viabilité de la dette soit assurée, ii) le service de la dette publique soit régulièrement payé à court, moyen et long terme et iii) les objectifs de coûts et de risques de l’Etat soient réalisés. (Stratégie de 2010)

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cadrage commence aux environs du mois d’août et se termine le premier lundi du mois d’octobre où démarre la session budgétaire de l’Assemblée Nationale.

Le MEF par la DGDP prépare un avant-projet de document de stratégie qui est discuté dans une commission technique composée de représentants de la BCEAO, du MEF et autres. Cette commission technique10

Bien que le processus d’élaboration de la stratégie reste mécanique, et ne donne pas lieu à une révision complète de la ‘stratégie’, et que l’absence du fonctionnement effectif du CNDP, organe de coordination de la politique d’endettement, démontre une faiblesse dans le processus de prise de décision, la dite stratégie est formulée dans le cadre d’un processus collaboratif faisant intervenir la Banque centrale dont l’avis est sollicité à titre officiel. Le document de stratégie est mis à jour annuellement suivant la même procédure, et sert de référentiel pour le recours aux emprunts et à l’appréciation de leur concessionalité. Par conséquent, la note «C » est attribuée pour la seconde dimension de cet indicateur.

est présidée par la DGDP qui examine le document pour s’assurer de sa qualité, tandis que la BCEAO veille sur sa conformité avec la politique monétaire. Le document de stratégie, une fois validé par le MEF, est présenté à l’Assemblée Nationale chaque année depuis 2009, en annexe à la Loi des finances.


Dimension Score


D

10 Selon l’article 9 du décret 09/522/P-RM, la commission technique se compose des représentants de la Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DNTCP), Direction Nationale de la Planification du Développement (DNPD), de l'Institut Nationale de la Statistique (INS), Direction Général du Budget (DGB), Direction de la Coopération Internationale, Direction Générale de la Dette Publique (DGDP); Direction Nationale des Collectivités Territoriales (DNCT), Direction Générale du Contentieux de l'Etat (DGCE), Cellule de Coordination du CSLP, Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO) pour le Mali. La Commission Technique peut faire appel à toutes personnes ou structures compétentes qu'elle juge utiles pour l'accomplissement de ses missions.

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Le rapport DeMPA de 2008 note que la DGDP rédigeait un rapport d’activités annuel pour le MEF. Le rapport contenait des détails sur les activités conduites pendant l’exercice, et évaluait ces activités par rapport à un programme de travail établi en accord avec le ministère des Finances en début de l’année.

La présente mission relève que la DGDP ne prépare plus de rapport sur les activités de gestion de la dette. Toutefois, elle prépare régulièrement des rapports pour les partenaires de développement tels que l’Union Européenne (UE), la Banque Africaine de Développent (BAD) et ce, sur demande. Les rapports comprennent notamment des informations quantitatives sur l’encours de la dette de l’administration centrale et la répartition des nouveaux financements contractés. De plus, le document de stratégie (IPD-3) bien que descriptive, contient des informations sur la dette publique du Mali qui pourraient être reprises dans l’élaboration du rapport d’activités.

Il est important de noter que dans son projet d’arrêté, la DGDP prévoit de produire un rapport d’activités qui devrait rendre compte des activités menées au cours de l’année écoulée; et qui évaluerait la mise en œuvre de la stratégie de la dette à moyen terme. A ce jour, les exigences minimales ne sont pas remplies et une note « D » est donc donnée à cet indicateur.

IPD-5 Audit

Dimension Score

1. Fréquence des audits internes et externes des activités, principes et opérations DeM de l'administration centrale, et publication des rapports des audits externes.

C


D

Les activités d’audit et de contrôle sont relativement complètes au Mali, bien que fragmentées et complexes. Elles s’étendent au niveau parlementaire, juridictionnel et administratif. Elles sont organisées autour de deux institutions de contrôle interne et de deux institutions principales de contrôle externe:

- le Contrôle Général des Services Publiques (CGSP), placé sous l’autorité du Premier Ministre depuis 2001, est l’autorité supérieure en matière de contrôle

P a g e | 25

interne à l’exécutif, chargé11

- L’Inspection des Finances, placée sous l’autorité du MEF, créée par l’ordonnance 00-059/P-RM du 28 Septembre 2000, est chargée

de contrôler et d’inspecter les départements ministériels, les établissements publics et semi-publics et les collectivités publiques. Il a aussi pour mission le contrôle de l’exécution du budget de l’Etat. Il intervient à la demande de l’autorité hiérarchique ou sur initiative propre et effectue toutes enquêtes ou missions particulières.

12

de coordonner, d’harmoniser les travaux de vérification, d’inspection et de contrôle effectués par les services de contrôle interne des structures relevant du ministère des finances.

- le Vérificateur Général (VGAL) : institué par la loi N° 03-030 du 25 aout 2003 comme autorité indépendante, est chargé d’évaluer les politiques publiques, de contrôler la régularité et la sincérité des opérations financières des structures de l’Etat ; et de proposer aux autorités publiques les mesures propices à un meilleur fonctionnement des organismes et structures publiques. Le VGAL est soumis à un contrôle externe tous les trois ans. Le dernier contrôle qu’il a subi a été réalisé par la Section des Comptes et date de 2008.

- la Section des Comptes de la Cour Suprême (SCCS), institution supérieure de contrôle juridictionnelle, exerce ses attributions selon les règles de compétence et de procédure qui lui sont propres. Son contrôle juridictionnel s’exerce sur l’ensemble des comptes des organismes publics et de toute personne morale ou physique qui bénéficient du concours financier de l’Etat (Art. 42). Elle doit assister l’Assemblée Nationale et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des Lois de Finances (Art.43).

Le CGSP n’a pas fait de mission d’inspection spécifique sur la dette. En effet, il est confronté à une incapacité à réaliser des missions conformément aux missions qui lui sont assignées en raison d’un manque d’effectifs, et d’une forte rotation du personnel. Cependant, le CGSP entreprend des missions en coordination avec les Inspecteurs des finances, et publie un bulletin trimestriel dans le site de la présidence et de la primature. Le CGSP a initié un document de Stratégie Nationale du Contrôle Interne13

11 Suivant l’ordonnance 00-051/P-RM du 27 septembre 2000 portant création du contrôle général des services publics.

(SNCI) 2011-

12 Par le décret 01-076/P-RM du 12 février 2001

13 Le document de SNCI a été approuvé le 24 novembre 2011 et devrait être validé en 2012 pour être financé par le Plan d’Action Gouvernemental pour la Modernisation et l’Amélioration de la Gestion des Finances Publique (PAGAM/GFP).

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2013 qui, sur la base d’un plan d’actions triennal, cherche à rendre dynamique le Contrôle Interne.

Au titre de la gestion de la dette, une mission de vérification de la performance du VGAL a eu lieu sur l’exercice 2006-2008 à la DGDP et des recommandations avaient été faites dans le rapport annuel de 2009. La vérification de performance portait sur l’examen de la qualité de la gestion de la dette publique par la DGDP et l’examen de viabilité de l’endettement public du Mali. Les recommandations, précises et à jour, soulignaient notamment la mise en place des modalités de fonctionnement et de saisine du CNDP ainsi que l’élaboration d’un manuel de procédures relatif à la gestion de la dette. Le rapport 2009 est le dernier rapport publié en juillet 2010, et est disponible sur le site du BVG.

En matière de contrôle juridictionnel sur la dette, la Section des Comptes n’en a jamais fait de manière spécifique, car elle se heurte à un certain nombre de difficultés liés notamment aux départs à la retraite insuffisamment comblés, à un besoin de rajeunissement de son effectif qui reste particulièrement faible, aux conditions peu attrayantes de recrutement qu’elle offre, et à l’attentisme inhérent à la mutation institutionnelle qu’elle doit subir en devenant une Cour des Comptes dès modification de la Constitution prévue le 29 avril 2012. Dimension 1 Bien que les structures de contrôle au Mali soient fragmentées et manque généralement de coordination, et en grande partie de capacités, le cadre institutionnel pourraient progresser vers des bonnes pratiques avec la validation de la Cour des Comptes. A ce jour, le BVG a réalisé au cours des cinq dernières années un audit externe des activités et opérations de la gestion de la dette, et prévoit de procéder à des missions d’audit tous les 3 ans. On peut donc considérer que les exigences minimales pour cette dimension sont satisfaites et une note « C » lui est accordée. Une note supérieure serait possible si des audits internes annuels étaient réalisés sur la gestion de la dette. Dimension 2 Bien que les recommandations de l’audit réalisé par le BVG sur la gestion de la dette publique aient été publiées dans le rapport annuel 2009, il n’y a pas eu de suite à celles-ci. La DGDP s’est engagée à faire des réformes de l’ensemble de sa structure mais aucune action concrète n’a donné suite aux recommandations dudit audit, notamment: dans la mise en place des modalités de fonctionnement du CNDP et dans l’élaboration d’un manuel de procédures relatif à la gestion de la dette. Les exigences minimales ne sont donc pas satisfaites et une note « D » est donc accordée à cette dimension.

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2. Coordination avec les politiques macroéconomiques

IPD 6 Coordination avec la politique budgétaire

Dimension Score


C

2. Disponibilité de données, sur les variables macroéconomiques essentielles d’analyse de la viabilité de la dette, et fréquence avec laquelle cette analyse est réalisée.

D

Dimension 1

La coordination de la gestion de la dette et de la politique budgétaire au Mali est réalisée à travers une multitude de structures destinées à faciliter la coordination interinstitutionnelle et à favoriser la fluidité des informations dans la mise en œuvre correcte des politiques budgétaires et d'endettement. Ces structures sont: (i) la cellule technique du CNDP; (ii) le Comité National de Politique Economique (CNPE), chargé du suivi statistique sur la dette au titre de la surveillance multilatérale, à travers les indicateurs de convergence de l’UEMOA; (iii) le Comité de Prévision et de Modélisation (CPM), chargé de l'identification, l'harmonisation, l'adaptation et l'évaluation des méthodes et modèles de prévisions macroéconomiques; (iv) la cellule technique de suivi du Cadre Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (CSLP), chargée de suivre la mise en œuvre du CSLP; (v) le Comité de Trésorerie, qui examine les besoins de trésorerie et les solutions possibles pour les satisfaire, et (vi) le Comité National de Planification Stratégique (CNPS), qui a pour mission de stimuler et coordonner les travaux des commissions de planification et des comités de développement régional et local.

Les entités du MEF que sont la Direction Générale du Budget (DGB), la DGTCP, la DGDP, le CSLP, ainsi que la BCEAO, sont en général représentés dans toutes ces structures mentionnées. La fréquence des rencontres de ces cadres de concertation varie, pouvant être hebdomadaire ou trimestrielle. Il existe, en effet, des échanges d'informations réguliers entre la DGB, la DGTCP, le CSLP, les différents services de la BCEAO, et la DGDP. Dans le cadre du cycle de consultation budgétaire, la DGDP, de même que la DGTCP transmettent des informations sur les prévisions du service de la dette à la DGB en juin de chaque année. Toutefois, ces prévisions sont transmises sans analyse de sensibilité, sans description de scénario de référence, permettant de saisir

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les facteurs d’aggravation de l’endettement dans le cadre budgétaire, et ne tendent pas vers une analyse de la viabilité de la situation de la dette publique. Il est cependant important de noter que selon la DGB14

On peut observer qu’il y a une coordination assez régulière dans la conduite de la politique budgétaire, et que les prévisions du montant du service de la dette de l’administration centrale sont intégrées dans le processus et le calendrier de préparation du budget annuel de l’Etat. Le Mali répond donc aux exigences minimales pour cette dimension qui justifie la note « C ». Une meilleure note serait possible si les prévisions faisaient intervenir des analyses de sensibilité de scénario de référence en cas de choc au niveau des taux d'intérêt et des taux de change.

, les écarts observés entre les prévisions et le service de la dette extérieure réalisé ne sont pas importants. Par ailleurs, le document de la stratégie d’endettement public qui est une constituante de l’annexe à la Loi de Finances, de même que le plan de trésorerie représentent entre autres l’instrument de la coordination budgétaire de la dette.

Dimension 2

Le document sur la stratégie d’endettement public qui est révisé une fois par année inclut entre autres une analyse de la viabilité de la dette (AVD). Celle-ci est appréciée à partir de 4 indicateurs clés dont 3 indicateurs de solvabilité (valeur actualisée de la dette extérieure sur le PIB, sur les exportations, et sur les recettes budgétaires) et un de liquidité (service de la dette extérieure sur les recettes). Les prévisions de ces ratios sur 10 ans sont comparées sur la base des normes établis par les institutions de Bretton Woods, en fonction de I'indice d'évaluation de la qualité des politiques et des institutions des pays concernés (CPIA).

La viabilité de la dette publique est aussi appréciée par l’encours nominal du PIB et du ratio de service de la dette publique par rapport aux recettes. Des chocs éventuels sont inclus dans l’AVD. Selon l’analyse, les perspectives économiques et financières indiquent que la dette publique du Mali serait viable jusqu'en 2028 au regard du critère de convergence de I'UEMOA relatif au taux d'endettement public qui ne doit pas excéder 70 % du PIB en termes de stock de la dette (indicateur de viabilité de la dette publique à long terme); et du ratio du service de sa dette publique qui ne devrait pas dépasser 30 % des recettes budgétaires (indicateur de viabilité de la dette publique à court terme).

Cependant, pour que l’AVD soit considérée de bonne qualité, il faudrait inclure une description des hypothèses retenues du scénario de référence, et une description des résultats obtenus en complément des tableaux. L’AVD actuel contient des incohérences entre la nature des chocs et des résultats du tableau. L’AVD reste donc

14 La mission n’a pas pu obtenir l’information entre les prévisions et le service de la dette extérieure réalisé. L’hypothèse est que la DGB suit de prêt ces écarts.

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très sommaire en termes de facteurs d’analyses et de compréhension du scénario introduit.

L'évaluation de la deuxième dimension montre que les données sur les variables macroéconomiques essentielles de l’AVD sont disponibles et revues avec une fréquence annuelle au minimum, bien que cette analyse reste sommaire, et se limite plutôt à présenter les besoins de financement de l’Etat et à déterminer le plafond d’endettement jugé compatible avec les critères de convergence et de viabilité de la dette en vigueur. Les conditions minimales ne sont donc pas remplies et la note « D » est attribuée à cette dimension.

IPD 7 Coordination avec la politique monétaire

Dimension Score


A


N/N

3. Hauteur du plafond pour l'accès direct aux concours de la banque centrale.

A

La BCEAO est responsable pour la politique monétaire de l’UEMOA dont le Mali est État-membre. Le Mali partage une devise FCFA avec les membres de l’UEMOA. Étant donné que le taux de change entre le FCFA et l’euro est fixe et le compte capital est ouvert, la BCEAO ne mène pas de politique monétaire indépendante.

Dimension 1

Le Mali bénéficie de la stabilité de la politique monétaire élaborée et contrôlée par la BCEAO. En effet, celle-ci joue à la fois le rôle de conseiller financier de l'État Malien dans ses négociations avec le FMI, assure le paiement des engagements de l’Etat malien vis-à-vis du FMI, et est agent financier de l’État pour ses interventions sur le marché financier régional. Les termes des relations entre les Etats membres et la BCEAO sont fixées à travers un ensemble d’engagements et d’instructions qui tirent en

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partie leur substance des Règlements de l’UEMOA et du statut de la BCEAO, qui sont mentionnés sur le site de la BCEAO, et publiquement disponible15

En tant qu'agent des membres-états pour le financement de l'état, la BCEAO met en œuvre les adjudications des titres d'état sur le marché régional

.

16

Dimension 2

. Cependant, la BCEAO assure une délimitation claire entre les opérations de la gestion de la liquidité et des besoins de financement de l'état. A chaque émission la BCEAO informe le marché en ce qui concerne l'emprunteur, les conditions et son objectif est le besoin de financement de l'état ou la gestion de la liquidité. Les pratiques actuelles attestent de la séparation des responsabilités en matière de gestion de la dette publique et de mise en œuvre de la politique monétaire. Les notes d’information sur les émissions et les bulletins sur le marché sont bien diffusés, et le marché sait toujours le moment où la BCEAO agit pour le compte du Gouvernement (en particulier lorsqu’elle n’utilise pas de bons du Trésor maliens aux fins de la politique monétaire). Le Mali est donc noté « A » pour la première dimension.

La BCEAO, la DGTCP et la DGDP se réunissent chaque semaine au sein du Comité de Trésorerie, et échangent des informations sur les transactions liées à la dette, notamment les besoins de trésorerie et les solutions possibles pour les couvrir. L’information échangée est jugée compréhensive et adéquate. Ces trois entités font aussi partie du CNDP et du Comité National de Prévision qui participent à l’élaboration des analyses de viabilité de la dette. Comme les informations sur les transactions concernant la dette et les flux de trésorerie de l’administration centrale ne sont pas jugées pertinentes à l’application de la politique monétaire qui est indépendante, cette dimension n’est pas notée.

Dimension 3

L’accès aux avances de la BCEAO est interdit depuis 2002. Compte tenu de l’accord conclu au niveau régional à ce sujet et de l’application effective de cet accord depuis plus de cinq ans, le Mali est noté « A » pour la troisième dimension.17

15Voir sites:

www.izf.net/pages/traite-de-l-umoa/2068, www.bceao.int/IMG/pdf/StatutsBCEAO2010.pdf.

16 Statuts de la BCEAO, chapitre III, article 37: "A la demande du Gouvernement d'un Etat membre de l'UMOA, la Banque Centrale assure gratuitement [...] l'émission, le placement ou la gestion, pour le compte des Etats membres de l'UMOA, de bons à court terme et de titres à moyen et long terme souscrits par des titulaires de compte dans les livres de la Banque Centrale pour leur propre compte ou pour celui de leur clientèle".

17 Avant 2002, la BCEAO fournissait des avances de trésorerie au Gouvernement d’un montant pouvant atteindre 20 % des recettes du dernier exercice écoulé. Il n’y avait pas de limites au délai de remboursement des avances étant donné qu’elles étaient délivrées sous la forme d’un crédit permanent (le Gouvernement pouvait toujours avoir un encours d’avances à concurrence du plafond de 20 %).

http://www.izf.net/pages/traite-de-l-umoa/2068�

http://www.bceao.int/IMG/pdf/StatutsBCEAO2010.pdf�

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3. Emprunt et autres activités de financement connexes

IPD 8 Endettement intérieur

Dimension Score


A


B

Dimension 1

Comme indiqué dans le DPI-2, la DGTCP procède à des opérations sur le marché intérieur18

Actuellement, les statuts de la BCEAO autorisent toujours ces avances, mais le Conseil régional des ministres a décidé en 2001 d’y renoncer. Toutes les avances utilisées à cette date ont été consolidées sur une période de 10 ans, et depuis, aucune nouvelle avance n’a été consentie.

au moyen d’instruments du marché sous forme de titres d’état (bons et obligations du trésor). Jusqu'à ce jour, le Gouvernement a émis des bons de trésor de trois, six et douze mois, ainsi que des obligations du trésor jusqu'à une échéance de 10 ans. Les émissions se font en monnaie locale et à taux d’intérêt fixe. Toutefois, le Mali a rarement recours aux titres d’Etat, jusque là limités à trois émissions par an, y compris les obligations. Ceci découle entre autres des rigidités institutionnelles qui ne permettent pas de bien exploiter les émissions de bons et obligations du trésor pour combler les déficits du budget. Néanmoins, l’absence d’une stratégie d’endettement propre ‘protège’ le Mali contre des endettements éventuellement couteux. De plus, il arrive que la BCEAO dissuade le pays d’avoir recours au marché lorsqu’elle pense que le moment est mal choisi (par exemple lorsqu’un autre pays a recours au marché régional).

18 Une bonne partie de la dette intérieure de Mali est constituée d’arriérés que les autorités sont en train de consolider en accord avec les créanciers concernés, de prêts de solidarité et des crédits accordés aux Maliens tels que les crédits intra-agricole. Ceux-ci sont suivis par la sous-direction de service de la dette et le département respectif de la DGTCP. En outre, il n’y a pas de marché de particuliers au Mali.

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En outre, les bons du trésor sont utilisés comme des instruments qui comblent le déficit du trésor, traduisant donc une vision à court terme au lieu de répondre au besoin annuel de financement public. Quant aux obligations, elles sont utilisées pour financer des projets d’investissement avec les termes et conditions en phase avec ceux des projets en question.

En termes de procédures, environ 10 à 30 jours avant l’annonce d’une émission, le MEF réunit toutes les banques pour discuter des conditions de liquidité, de leur préférence pour les titres d’état et du niveau probable des taux d’intérêt. Le jour de l’adjudication, le comité composé de membres de la DGTCP, de la DGDP et de la BCEAO présidé par le Directeur général de la DGTCP se réunit. Grâce à l’échange d’informations avec les banques comme préalable à l’émission, la baisse fréquence des émissions et aussi l’excès de liquidité dans le marché (qui est caractérisé par un choix limité des investissements), la demande dépasse significativement l’offre et il arrive souvent qu’un plus grand montant soit accepté si les taux d’intérêt proposés sont convenables.

La DGTCP élabore un plan de financement couvrant toute l’année, basé sur les besoins de trésorerie. Ce plan qui présente des chiffres indicatifs pour les emprunts, est partagé avec la BCEAO en début de l’année, qui le consolide avec les calendriers des autres membres de l’UEMOA, et le diffuse auprès de toutes les banques de la région. Ce plan est révisé chaque trimestre, et fait l’objet de publication régulière. Tandis que la mise en œuvre du calendrier de l’émission des bons et obligations du trésor fût souvent retardée dans les années antérieures, le Mali a bien suivi, en 2011, les dates d’émission du plan initialement défini entre la BCEAO et le MEF. Bien que ceci puisse être considéré comme un signe positif, le fonctionnement du marché primaire reste à améliorer. En effet, la présence de l’Etat est relativement modeste sur le marché financier intérieur ; il y a un manque de plan formel et cohérent pour l’émission des titres d’Etat qui devrait s’aligner sur la stratégie de la gestion de la dette. Les procédures et mécanismes de régulations de la BCEAO concernant l’endettement intérieur compensent les faiblesses institutionnelles du Mali sur ces domaines. Donc, étant donné que les critères de cette dimension comprennent (i) l’utilisation presque intégrale des instruments de marché intérieur libellé en FCFA, (ii) avec un plan d’émission portant sur au moins trois mois et contenant les dates et montants indicatifs d’émissions et (iii) partagé avec les banques à travers la BCEAO, les exigences pour la note « A » peuvent être considérées comme remplies.

Dimension 2

En ce qui concerne l’opération des émissions, comme dans tous les pays de l’UEMOA, les procédures et règles des adjudications sont bien établies grâce à la BCEAO, et les transactions sont transparentes. L’information des investisseurs est effectuée par le biais de notes d’information largement diffusées auprès du public au moins sept (7) jours avant les émissions, et publié sur le site de la BCEAO. L’émission des bons et obligations du trésor suit un système d’enchères à prix multiples où les bons sont « discountés » tandis que les obligations sont émises à coupon fixe. Les critères d’accès au marché des bons et obligation du Trésor sont disponibles sur le site web de la BCEAO. Cette

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dimension est donc notée « B ». La note « A » ne peut pas être attribuée, car le plan d’emprunt annuel n’est accessible ni sur le site web de la BCEAO, ni sur le site du MEF.

IPD 9 Endettement extérieur

Dimension Score


D


D


A

Dimension 1

En matière d’endettement extérieur, le Mali a surtout recours aux appuis budgétaires et aux prêts destinés à financer les projets d’investissement public. Ces prêts sont exclusivement contractés dans des termes concessionnels, conformément aux engagements souscrits dans le cadre de la Facilité Elargie de Crédit (FEC) conclue avec le FMI. A ce jour, le Gouvernement respecte ce principe, et ne mobilise pas de prêts semi-concessionnels ou non concessionnels.

Les règles et procédures pour la signature des accords de prêts extérieurs sont assez claires et bien définies, conformément aux responsabilités dans le décret sur les traités1 mentionnés sous l’indicateur DPI-1. L'initiative des projets émanent des ministères sectoriels qui, parfois, identifient les sources de financement via les bailleurs de fonds qu’ils ont contactés ou qui se sont manifestés. La sélection des projets s’opère essentiellement suivant les stratégies des bailleurs de fonds qui indiquent leurs préférences sectorielles. Dans les cas ou la source de financement n’est pas identifiée, les ministères sectoriels soumettent leurs propositions au MEF qui impute à la DGDP la responsabilité d’identifier des créanciers potentiels et de rechercher la source de financement appropriée selon les enveloppes dédiées des bailleurs de fonds. Une fois que la DGDP a identifié les potentiels créanciers, elle leur transmet une requête de financement et prépare la négociation avec une équipe constituée des représentants de la DGDP, de la Direction des Affaires Juridiques du MAECI et du ministère de tutelle. Lors de la finalisation de la négociation, l’accord de prêt est signé par le MEF qui le présente en Conseil des Ministres pour adoption. Le Secrétaire général du Gouvernement (SGG) initie une note par laquelle le premier Ministre présente à

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l’Assemblée nationale pour approbation. Une fois approuvé, le SGG fait signer un décret portant ratification et, en relation avec la DGDP, veille à ce que les procédures légales appropriées soient suivies pour permettre l’entrée en vigueur de l’emprunt une fois saisine de la Cour suprême qui émet un avis de consultation juridique.

L’opportunité d’emprunter est appréciée par la DGDP à travers une simple évaluation de l’élément don du prêt. Il faut dire que le choix reste assez limité au regard du fait que les prêts consentis sont essentiellement concessionnels, donnant ainsi peu d’incitation d’explorer les bailleurs de fonds les plus avantageux. Cette approche proactive qui n’est pas mise en avant dans l’évaluation des coûts et risques des prêts à contracter sera davantage exigée quand le Mali aura recourt à des emprunts extérieurs à condition commerciale. Partant de ce qui précède, les critères minimums de la première dimension ne sont pas satisfaits (D).

Dimension 2

Bien qu’il n’existe pas de procédures internes écrites pour tous les emprunts extérieurs, l’approche actuelle est assez solide. La saisie de la dette extérieure est réalisée par le CID à partir de l’accord de prêt. Quand certaines conditions financières figurant dans l'accord de prêt ne sont pas bien comprises, la CID et la sous-direction des études générales se consultent mutuellement et font enregistrer l’information correcte dans le logiciel. Ainsi, à l'heure actuelle, cette modalité satisfait seulement dans l'esprit les exigences de fiche récapitulative.

À l'avenir, quand le Gouvernement commencera à emprunter à des conditions non concessionnelles, et avec un choix plus diversifié de prêteurs, la DGDP devra formaliser l'analyse et la présentation des termes et conditions des prêts. L’équipe de la BM a suggéré qu’une fiche récapitulative de toutes les conditions de financement soit préparée par les agents de la sous-direction des études générales qui ont participé aux négociations de prêt. Pour le moment, cette dimension ne répond pas aux exigences minimales, et une note « D » est donc attribuée.

Dimension 3

La Direction des affaires juridiques du MAECI participe au processus des accords juridiques concernant les emprunts extérieurs, depuis le début des négociations jusqu'à la conclusion conformément aux dispositions légales qui y font obligation (IPD 1). La DGDP comprend un juriste qui suit également le processus de ratification des accords de prêts et de leur entrée en vigueur, une fois que les accords sont signés. Les représentants du MEF ont assuré à l’équipe de la BM que les conseillers juridiques participaient à l’entièreté de toute négociation d’emprunt extérieure. Cette dimension est donc notée « A ».

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IPD 10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés

Dimension Score


N/N


N/N


N/N

Dimensions 1 et 2

Au Mali, selon le cadre juridique mentionné dans l’IPD-1, l'émission des garanties publiques est décidée par le MEF au nom du Gouvernement central sur la base d'un avis technique préalable de la DGDP. De plus, le règlement 09/2007 supranationale de l’UEMOA stipule que: (i) la stratégie annuelle d'endettement public, à annexer à la loi de finances, doit indiquer un plafond pour les garanties; ii) la structure chargée de coordonner la politique d'endettement et la politique macroéconomique doit émettre un avis motivé sur tout projet de garantie octroyée par l'État; (iii) la saisine de cette structure pour avis est obligatoire pour toute demande de garantie; et (iv) l’État s'interdit de fournir sa garantie pour des prêts dont les conditions sont plus onéreuses que celles de ses propres emprunts, sauf cas exceptionnel après avis spécifique de la structure de coordination.

A ce jour, il n'existe pas de réglementation nationale sur les conditions, procédures et modalités d'octroi des garanties de l'État ainsi que des rétrocessions de fonds empruntés. En fait, dans le passé, les opérations de l’octroi de garanti étaient décidées au cas par cas, en fonction des besoins et du caractère stratégique des projets ou des entreprises publiques en cause. Cependant, le Mali n’octroie plus de garantie en pratique. L’opération la plus récente, et qui n’est plus active, a été fournie à EMATEL (télécoms) en décembre 2003 dans le cadre d'un prêt de la Rabo Bank. Quant aux rétrocessions de fonds empruntés, elles ont principalement bénéficié à la Banque Nationale du Développement Agricole (BNDA) pour le financement de projets agricoles. La rétrocession n’est actuellement plus pratiquée.

Etant donné que le gouvernement n’émet pas de garantie et de rétrocession, les dimensions 1 et 2 ne peuvent être notées. Cependant, il serait souhaitable que Mali soit annonce clairement l’intention de ne plus avoir recours aux garanties et rétrocessions, ou développe les politiques et procédures pour l’approbation de ces instruments.

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Dimension 3

Compte tenu du caractère encore embryonnaire du marché des capitaux, le Gouvernement malien n'a jamais eu recours aux produits dérivés. La troisième dimension de cet indicateur n’est également pas notée.

4. Prévisions du flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie

IPD - 11: Prévisions des flux de Trésorerie

Dimension Score

1. Efficacité des prévisions du niveau global des encaisses dans les comptes bancaires de l'État

D

2. Efficacité de la gestion du montant global des encaisses des comptes bancaires de l'État, y compris son intégration dans le programme d’emprunts intérieurs

D

Dimension 1

La DGTCP se charge de prévoir le niveau mensuel global des encaisses comptes bancaires de l’administration centrale et partage ces prévisions lors de la réunion hebdomadaire du Comité de Trésorerie qui réunit toutes les administrations concernées, y compris la sous-direction des études générales de la DGDP et la BCEAO. Cependant, les prévisions mensuelles sont loin d’être fiables19

19 Malgré les requêtes de la mission, l’équipe de la BM n’a pas pu obtenir un tableau sur les prévisions de flux de trésorerie et n’a donc pas pu vérifier le décalage entre les prévisions et les réalisations.

. Effectivement, en cas de difficultés de trésorerie, l’État ajuste généralement le calendrier d’exécution des dépenses publiques pour éviter d’accumuler des arriérés ou bien simplement d’en créer. Le choix des dépenses se fait selon une liste des priorités définies préalablement. Cette liste contient le paiement des salaires et le service de la dette extérieure entre autres. Les dépenses qui ne sont pas sur la liste des priorités sont soit décalées, soit transformée en arrières. Les autorités sont en train de consolider les arrières en accord avec les créanciers concernés, de prêts de solidarité et des crédits accordés aux Maliens tels que les crédits intra-agricole. Comme mentionné dans le rapport de DeMPA 2008, l’absence continue (i) d’un mécanisme de prévision cohérent donnant l’évolution des agrégats budgétaires et permettant un profil des flux et soldes de trésorerie publique, (ii) d’un cadre juridique approprié pour la gestion de la trésorerie, et

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(iii) d'une infrastructure adaptée à une gestion dynamique de la trésorerie publique créent des insuffisances et ne répond pas aux exigences minimales de cette dimension qui reçoit une note « D ».

Dimension 2

La DGTCP maintient la plupart des flux de trésorerie dans le compte courant du Trésor à la BCEAO qui est rémunéré au taux du marché sur une base mensuelle comme indiqué dans les règlements de l’UEMOA. Bien que ce compte puisse être considéré comme un compte unique du trésor, d’autres comptes pour les projets financés sur des ressources extérieures sont maintenus auprès de banques commerciales. D’après les banques que la mission a rencontrées, ces encaisses que détient la DGTCP auprès des banques commerciales ne sont pas suivies régulièrement par les autorités et il n’y a pas de certitude sur le taux de rémunération20

. Etant donné la rémunération de tous les comptes du gouvernement au taux de marché ne peut être vérifiée, il est considéré que les exigences minimales pour cette dimension ne sont pas satisfaites. Une note « D » lui est donc attribuée.

5. Gestion des risques opérationnels

IPD - 12: Gestion des prêts et Sécurisation des données

Dimension Score

1. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le traitement du service de la dette. D


D


D


C

20 Ceci n’a pas put être vérifié par l’équipe auprès de la DGTCP.

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Dimension 1

Comme déjà indiqué précédemment, le paiement de la dette extérieure fait intervenir deux institutions : Le MEF (DGDP et DGTCP) et la BCEAO selon la procédure avant ordonnancement :

• A la réception d’un avis d’échéance du créancier, la sous-direction du service de la dette établit un ordre de transfert visé par le chef de division, puis par le sous-directeur et signé par le Directeur général pour une transmission à la DGTCP qui, sur la base d’un ordre de virement, ordonne à la BCEAO de procéder au paiement de la dette.

• La BCEAO informe la DGTCP. La sous-direction du service de la dette récupère ledit titre de transfert auprès du service des opérations de la BCEAO, et fait procéder à la mise à jour dans la base de données CS-DRMS, tandis qu’une copie est envoyée par lettre à la Direction Générale du Budget (DGB) pour la régularisation du paiement dans la chaîne-dépenses.

• Après régularisation, la DGB renvoie à la DGDP une Décision sous signature du MEF qui confirme la mise à jour dans la chaîne-dépenses à l’aune du service de la dette payé à bonne date de valeur.

La sous-direction du service de la dette détient ainsi un tableau de suivi des régularisations qui est particulièrement utilisé pour le suivi des opérations du TOFE et lors de la réunion hebdomadaire qui se tient chaque vendredi sur le plan de trésorerie. Par ailleurs, la sous-direction des opérations procède à des rapprochements réguliers des données avec les créanciers par le biais de collecte et de réconciliations ainsi que des avis d’échéance qu’elle reçoit des créanciers.

En matière de dette rétrocédée, la sous-direction du service de la dette de la DGDP envoie un échéancier de remboursement à la structure bénéficiaire de la rétrocession, et un appel d’échéance est adressé au bénéficiaire qui fait un chèque à l’ordre de la DGTCP, mais dont la DGDP accuse la réception, le fait enregistrer comme recettes par la DGB et le transmet à la DGTCP. Des pointages et conciliations sont faits de manière épisodique avec le Service de recouvrement de la DGTCP.

La qualité des procédures de travail sur le traitement du service de la dette est amoindrie par le fait que, de temps à autre, des retards sont observés sur l’exécution du service de la dette en raison des procédures internes telles que la transmission de l’ordonnancement à la DGTCP et ensuite à la BCEAO.

La DGDP ne dispose pas de procédures écrites pour organiser et fixer les procédures d'administration et d'ordonnancement du service de la dette extérieure à bonne date et sur la base de rapprochements systématiques entre les avis de facturation des créanciers et les dossiers et livres détenus par la DGDP. Une note technique, spécifique à la sous-direction du service de la dette, et décrivant le circuit de traitement de la

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dette a été rédigée pour les nouveaux cadres. Cette note ne donne lieu qu’à une orientation de l’organisation et ne couvre pas la dette intérieure. En effet, elle n’engage pas les autres cadres et services de la DGDP à l’utiliser dans l’exécution du service de la dette. Elle n’a pas fait l’objet de diffusion et ne représente qu’une note didactique de formation de nouveaux arrivants dans les sous-directions. Par ailleurs, le Commissariat au Développement Institutionnel (CDI) a recruté un consultant pour l’élaboration du manuel de procédures. Etant donné l’absence de manuel de procédures pour le traitement des données du service de la dette intérieure, la note D est attribuée à cette dimension.

Dimension 2

Il n'existe pas de manuel de procédures organisant l'enregistrement et la validation des données de la dette, l'organisation du système d'archivage et de classement de la dette, ni l'organisation des procédures de contrôle et de vérification des données avant saisie effective dans le système.

Les chiffres de la dette entrés dans le système d’enregistrement ne suivent pas de procédures de contrôle et de validation à temps réel. Ainsi, un rapport « 300 » du CS-DRMS est imprimé et permet d’opérer la procédure de traitement en fin de période permettant de détecter les erreurs et les incohérences à chaque fin de mois. Seul, le CID est habilité à produire ce genre d’états de sortie qui permettent également de présenter l’encours de la dette à une date donnée. Au niveau de la sous-direction des opérations, les décaissements ne sont pas validés selon une procédure écrite ou une pratique adoptée avant saisie dans le CS-DRMS, et un seul cadre, ayant bénéficié de la formation sur le logiciel, est autorisé par le CID à entrer les décaissements.

La DGDP ne dispose pas de procédures écrites, ni de répertoire faisant office de manuel pour la gestion et le suivi des archives de la dette. , .

Toutefois, les copies des accords de prêt signés sont détenues par la DGDP et sont conservés dans des armoires en bois ce qui peut être considéré lieu sûr, accessible au sein du MEF, et chaque accord fait l'objet d'une codification. Une partie des archives sont détenus dans des chronos tandis qu’une partie des documents historiques sont rangées pêle-mêle en raison des problèmes d'espace évoqué. La DGDP se fixe comme perspective de procéder à un archivage numérique en disposant de scanners. Des procédures écrites pour l'enregistrement et la validation des données sur la dette, ainsi que pour la conservation des accords et des dossiers administratifs de la dette auraient suffi pour atteindre les exigences minimales de cette dimension. La note D est attribuée à cette dimension.

Dimension 3

Il n’existe pas de procédures écrites d’accès au système d’enregistrement et de gestion des données. Des autorisations d'accès sont fournies par l'administrateur de la base de données qui est également l’administrateur du réseau. Il assure le suivi et le

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contrôle de toutes les opérations et répertorie, ainsi que toutes les interventions sur le réseau de la DGDP et dans le CS-DRMS. Seules huit(8) personnes, avec des profils de travail différents, disposent d’une autorisation pour intervenir dans la base de données. Le CID qui n’offre pas la possibilité à d’autres agents de la DGDP de suivre par visualisation (‘read-only’) les transactions de la dette. Ce choix d’administration du système d’information est conforme à des mesures de sécurité internes. Malgré la sécurisation à laquelle est soumise la base de données, l’absence de procédures écrites ne permet pas de donner une meilleure note à cette dimension. La note « D » est donc attribuée.

Dimension 4

Des copies de sauvegarde de l'ensemble des transactions du CS-DRMS sont faites sur quatre (4) bandes HP de capacités suffisantes (72 GB) deux fois par mois. Deux (2) bandes de sauvegarde sont gardées au sein de la DGDP et deux (2) autres sont détenues par devers l'administrateur qui les garde à domicile, hors site. D’autres sauvegardes sur des clefs USB sont faites à titre individuel, et des fichiers sont sauvegardés dans le réseau. Pour qu’une note B soit considérée, il faudrait que les copies de sauvegarde des données soient faites au moins une fois par semaine. La note « C » est donc attribuée à cette dimension.


Dimension Score


D

2. Capacités des agents et gestion des ressources humaines. D


D

Dimension 1

L’effectif de la DGDP est de 33 agents, avec des tâches relativement bien séparées et bien définies entre les différents agents, et des processus de travail relativement bien maîtrisés sur l’ensemble de la chaîne d’activités de la DGDP.

L’organisation des activités de gestion de la dette au niveau de la DGDP repose sur quatre sous-directions : Etudes générales chargée de la négociation et du suivi des accords de prêt jusqu’à leur entrée en vigueur et qui comprend quatre (4) cadres de

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niveau universitaire dont l’un fait office de juriste sans en avoir la formation qualifiante; le Centre informatique et de documentation chargée de l’administration de la base de données et du réseau ainsi que de la saisie des conventions de prêt et qu’occupent trois (3) agents dont le chef de centre, le seul informaticien diplômé de la DGDP, recruté depuis août 2010; le Service de la dette composé de quatre (4) personnes chargées de la programmation et de l’initiative du paiement de la dette, ainsi que de la division de la dette rétrocédée et intérieure; les Opérations qui est la sous-direction chargée du suivi de l’exécution physique et financière des projets et particulièrement de la saisie des décaissements dans la base de données CS-DRMS et que composent cinq (5) agents dont le sous-directeur qui a plus de vingt (20) ans d’expériences à la DGDP. La DGDP est assurée par un Directeur général nommé il y a quatre (4) mois, soutenu par une Directrice adjointe, seule juriste de formation. Une partie du personnel opérationnel apparaît relativement nouveau avec un temps moyen de présence à la DGDP équivalent à 2 ans.

Les fonctions de négociation et de conclusion des accords sont clairement dévolues à la sous-direction Etudes générales dont les responsabilités sont définies entre les cadres, même si pour des raisons qui tiennent à des urgences professionnelles et à l’insuffisance de personnel, des cadres peuvent être amenés à exécuter des tâches qui ne sont pas dans leurs « attributions ». En matière de paiement du service de la dette, le processus est divisé en un ensemble de tâches, avec des procédures écrites pour les nouveaux arrivants à la sous-direction. Le sous-directeur du Service de la dette, ainsi que le chef de division apposent leur visa respectif sur chaque ordre de transfert adressé au Trésor sous signature du Directeur général, tandis que le processus de régularisation est assuré uniquement par la Division de la dette extérieure. En matière d’enregistrement et de comptabilisation des transactions, la répartition des responsabilités est très claire avec une fonction de contrôle dévolue au CID, administrateur de la base de données, tandis qu’une personne au sein de la sous-direction des opérations effectue des saisies des tirages. Le suivi de l’exécution des projets représente un volume de travail que cette sous-direction a souvent des difficultés à assumer tout en n’étant pas toujours capable de répondre aux demandes d’informations émanant de sa hiérarchie.

En ce qui concerne la dette intérieure, l'émission, le suivi des offres, l'adjudication sont surtout pris en charge par la DGTCP (et la BCEAO) tandis que l'enregistrement est la tâche de la DGDP qui est membre du Comité d’adjudication. Il n’y a pas de procédure précise pour la validation de l’enregistrement de la dette intérieure. Compte tenu du fait que le marché de la dette intérieure est certes relativement modeste, un code de conduite devrait permettre de prévenir un certain nombre de délits et fixer une déontologie en perspective des opportunités de développement.

Le CID s’organise pour prévenir autant que possible les risques sur le réseau informatique et au niveau de la base de données avec une veille sur la stabilité du système d’information et un contrôle suivi des interventions des utilisateurs. Mais en l’absence de directives et surtout de procédures écrites, il n’est pas en mesure d’assurer un suivi des risques potentiels au niveau de la DGDP qui peuvent ne pas être uniquement informatiques, mais liés par exemple à une instabilité provenant d’une

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mobilité du personnel. Malgré la répartition convenable des tâches et une séparation des fonctions au sein de la DGDP, l’absence d’une personne désignée pour le respect de directives qui sont inexistantes oblige à noter D cette dimension.

Dimension 2

La DGDP dispose d’une technostructure qualifiée, avec des diplômes de niveau universitaire pour la plupart d’entre eux. En outre, l’expérience de la plupart des sous-directeurs reste importante pour conduire efficacement la gestion des activités. Il faut souligner que la nomination aux postes répond à une nomenclature qui transparait très clairement dans le cadre organique 93-486 du 29 décembre 1993 qui indique le grade, le corps et la hiérarchie auxquels doit prétendre un préposé aux responsabilités au sein de la DGDP.

La DGDP élabore et met à jour un plan de formation soumis à la Direction des ressources humaines chargé en principe de son exécution. Mais le plan de formation n’est pas activement utilisé, et il n’y a pas d’évaluation de ses retombées, ni de son impact sur la marche des activités de la DGDP. Par ailleurs, le personnel a eu à bénéficier de formations sous forme d’ateliers financés par le CARFIP (Cellule d’Appui à la réforme des Finances Publiques) à l’IDEP (Institut de Développement Economique et de Planification-Nations Unies) sur le suivi-évaluation des projets, sur les concepts de base de la dette à Dakar; la gestion des politiques économiques à Abidjan (Côte d’Ivoire). Les nouveaux arrivants ont également été formés à l’utilisation du CS-DRMS. Mais il manque une approche plus dynamique de la mise en œuvre des plans de formation, et surtout répondant à une adéquation entre les besoins de la DGDP et ses objectifs de fonctionnement et de performance.

Malgré le fait que les capacités minimales soient disponibles et utilisées pour les tâches courantes de gestion de la dette, les besoins de formation sont importants aussi bien dans la maîtrise par certains cadres des fonctionnalités du CS-DRMS et des outils Ms Office, mais particulièrement dans les domaines des analyses sur la dette, et dans la préparation de la stratégie de gestion de la dette à moyen terme. Des formations dans les domaines tels que les transactions sur les marchés financiers et les différentes formes de garantie et des risques associés seraient tout aussi nécessaires en raison du statut de pays minier qu’est le Mali qui marque souvent l’option de recourir à des emprunts non concessionnels.

Il n'existe pas de descriptions de poste, et le cadre organique qui est considéré comme un descriptif de poste n'est pas revu et mis à jour depuis 1993. Le cadre organique fixe de manière très sommaire l'attribution principale du personnel, mais ne décline pas suffisamment les tâches selon les responsabilités indiquées. Par ailleurs, le rapport Profil/Poste n'est pas très adéquat à la DGDP où des besoins de formations restent importants (par exemple : celui qui occupe le poste de juriste n'est pas juriste de formation et il n’existe pas de poste d’archiviste et de profil qualifié pour cette activité à la DGDP). Le cadre fonctionnel de la DGDP est organisé en activités et tâches

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précises, mais l’inexistence de descriptifs de postes implique une note D pour cette dimension.

Dimension 3

Il existe une organisation et des procédures de gestion de la sécurité et de préservation des données au niveau de la BCEAO. Mais il n’y a pas de guide, de cartographie de risques, ni de plan écrit permettant d'assurer une continuité des opérations en cas de catastrophe à la DGDP et à la DGTCP. En conséquence, la note D est attribuée à cette dimension.

6. Enregistrement et rapport sur les données de la dette


Dimension Score

1. Exhaustivité et actualité des documents comptables sur la dette de l'administration centrale D

2. Existence de documents comptables exhaustifs et à jour sur tous les détenteurs de titres d'État dans un système de registre sécurisé A

Dimension 1

La DGDP dispose d'une base de données CS-DRMS qui lui permet de comptabiliser les données sur la dette extérieure à partir des opérations d'enregistrement systématique provenant des avis qu'elle reçoit et des réconciliations qu'elle fait annuellement avec les créanciers. L’exhaustivité de la base de données n’est pas entièrement assurée parce que certains créanciers ne répondent que partiellement à la demande de réconciliation.

Par ailleurs, la base de données contient les allégements/rééchelonnements sur la dette extérieure dont le Mali a bénéficiés, ainsi qu’une comptabilisation exhaustive de la dette rétrocédée à travers le module dédié dans le CS-DRMS dont la mise à jour se fait cependant avec un décalage de plus de trois mois. Il y a eu une tentative de recensement de la dette extérieure du secteur privé par la DGDP qui n’a pas été poursuivie, tandis que la BCEAO en dispose en termes statistique et moins de traitement.

L’émission des titres d’Etat (bons et obligations du Trésor) est une activité conjointe menée par la DGTCP qui est l’entité émettrice et la BCEAO qui détient le compte du trésorier à partir duquel sont payés les détenteurs de titres d’Etat. La BCEAO et la

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DGTCP enregistrent et suivent chacune à son niveau toutes les opérations de titres d’Etat (bons et obligations du Trésor). L’enregistrement comptable des opérations se fait systématiquement dans le registre comptable de la BCEAO comme de la DGTCP dès la phase d’adjudication jusqu’au paiement effectif.

La comptabilisation des arriérés intérieurs vis-à-vis des fournisseurs publics et/ou privés qui est de la prérogative de la DGDP et de la DGTCP est incomplète et sera pertinente (pour l’évaluation de cette dimension) seulement après la titrisation des arriérés.21

La sous-direction du service de la dette envisage, dès que la collecte d’informations est achevée et la validation par les banques locales créancières assurée, d’utiliser le module dette intérieure du CS-DRMS pour enregistrer les titres d’Etat (bons et obligations du Trésor).

.

Les dossiers comptables ne sont pas toujours exhaustifs et les délais d’enregistrement pour toutes les transactions concernant la dette traduisent des failles dans la comptabilisation et l’actualisation des données. Les conditions minimales ne sont donc pas remplies et une note D est attribuée à cette dimension.

Dimension 2

Les fichiers contenant les détenteurs de titres d’Etat sont disponibles sur des classeurs Excel, aussi bien à la DGTCP, à la DGDP qu’au niveau de la BCEAO. Ces fichiers sont sécurisés au niveau de la BCEAO qui est l’agent-conseil du Gouvernement malien dans les opérations d’émission d’emprunt intérieur, de même qu’à la DGTCP et à la DGDP.

Des procédures de rapprochement sur les données de la dette sont périodiques, souvent après la tenue hebdomadaire du Comité de trésorerie, particulièrement entre l’Agence Comptable Centrale du Trésor (ACCT) et la DGDP. Ces fichiers contiennent tous les détenteurs de titres d’Etat au niveau de la BCEAO, et à la DGTCP. Le registre des titres d’Etat est transmis au siège de la BCEAO et les comptes de la BCEAO, dont le registre des titres, font l’objet d’un audit externe annuel. Pour ce qui est de la DGDP, un programme avancé de mise à jour sur tous les détenteurs de titres d’Etat est en train d’être réalisé. La note ‘A’ est attribuée à cette dimension en raison du fait que tous les détenteurs de titres d’Etat (dette titrisée) sont disponibles dans un registre sécurisé de la BCEAO qui est audité.

21 La comptabilisation des arriérés intérieurs vis-à-vis des fournisseurs publics et/ou privés qui est de la prérogative de la DGDP et de la DGTCP est incomplète. Depuis un an, la DGDP fait un travail de recensement et de collecte des données de ces arriérés intérieurs dus au secteur bancaire et provenant du financement des intrants de l’opération Initiative RIZ en 2008-2009, et du sauvetage par un pool bancaire (avec en tête de file ‘Ecobank’) de la Banque de l’habitat du Mali. Après chaque collecte d’information, un procès-verbal est signé par le créancier et vaut validation du stock de la dette par rapport à l’Etat.

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Dimension Score

1. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de rapports sur la dette de l’administration centrale à toutes les entités intérieures et extérieures

A

2. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de rapports sur la dette totale du secteur public non financier et sur les garanties de prêts à toutes les entités intérieures et extérieures

C

3. Qualité et actualité du bulletin statistique (ou son équivalent) publié sur la dette de l'administration centrale D

Dimension 1

La DGDP a des obligations contractuelles pour la divulgation des données sur la dette vis-à-vis de la BM, du FMI, de la BCEAO, de la DGTCP, et d’autres institutions au titre du décret 93-485 fixant l’organisation et les modalités de son fonctionnement.

La DGDP fournit des données trimestrielles et annuelles à partir des formulaires 1, 1A et 2 à la BM dans le cadre du Debt Reporting System (DRS), système de notification de la dette extérieure. Cette transmission annuelle est faite à la fin du mois d’avril de chaque année. Pour préparer la Notification de la dette, la DGDP doit introduire manuellement certaines données notamment sur le formulaire 1 et 1A et faire l’effort de procéder à un certain nettoyage de la base de données CS-DRMS. Toutefois, le dernier rapport 2010 est conforme aux obligations contractuelles du Mali vis-à-vis du Système de notification de la dette. En fait, la BM donne la note ‘1’, la meilleure note, et rapporte une amélioration pour le Mali.

Dans le cadre du programme FEC avec la FMI, des informations sur la dette sont systématiquement transmises mensuellement au FMI, de même que celles relatives au suivi du TOFE qui n’est pas publié sur le site web du Ministère de l’économie et des finances. De plus, chaque année, la DGDP fournit à la BCEAO des données sur le stock et les flux de la dette extérieure décomposée par créanciers, par devises, par taux d’intérêt et par échéances qui sont prises en compte dans le rapport sur la dette extérieure des pays de l’UEMOA. Elle fournit des données sur la dette (encours, service, décaissements effectifs, et allégements obtenus) à l’NS pour les besoins de publication d’une Note de conjoncture trimestrielle et à la Direction nationale de la planification pour les besoins de son rapport annuel sur la situation économique et sociale du Mali.

En raison du fait que le Mali a reçu la meilleure note dans le dernier rapport DRS, conformément à ses obligations contractuelles vis-à-vis du Système de notification de

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la dette, et que le Mali a pu satisfaire aux obligations statutaires et contractuelles pour la divulgation des données sur la dette vis-à-vis d’autres institutions, la note « A » est attribuée à cette dimension.

Dimension 2

Les obligations statutaires et contractuelles de présentation de l’information sur la dette totale du secteur public non financier ne sont pas reprises dans le cadre du DRS de la BM, cependant elles sont remplies vis-à-vis du FMI. Le FMI note en effet que les rapports sur l’intégralité de la dette du secteur public non financier sont suivis régulièrement dans le cadre du programme FEC. Il est à noter que la DGDP transmet des données sur la dette de l’administration centrale, rétrocédée et intérieure dans le cadre du suivi de l’exécution du programme triennal FEC. Les données de la dette du secteur public non financier sont communiquées annuellement avant le mois de juin et ne sont pas antérieurs à plus de neuf mois. La note « C » est donc attribuée à cette dimension.

Dimension 3

Depuis 2008, il n'y a pas eu de publication d'un bulletin statistique sur la dette qui couvre la dette de l'administration centrale. Un bulletin statistique sur la dette a été élaboré avec l’assistance de la CNUCED et Afritac Ouest au cours d’un atelier qui s’est tenu du mardi 13 au lundi 19 décembre 2011 à la DGDP. A la suite de cet atelier, le bulletin statistique qui porte sur la dette à fin décembre 2011 a été publié en janvier 2012, en utilisant des données antérieures de moins de trois (3) mois de la date de publication, et devrait dorénavant connaître une publication régulière. En effet, la publication du bulletin est prévue d’être réaliser annuellement.

Par ailleurs, l’Institut National de la Statistique (INS) publie un bulletin mensuel statistique avec des données sommaires sur la dette qui portent essentiellement sur les intérêts de la dette et les dépenses PPTE. Le bulletin mensuel est publié 45 jours après chaque mois.

L’initiative et la préparation-programmation du processus d’élaboration publication d'un bulletin statistique sur la dette a été en cours au moment de la mission DeMPA. Cependant, aucun document équivalent à ce bulletin statistique n’était disponible durant la mission. Les conditions minimales nécessaires à l’obtention de la note C ne sont donc pas remplies et une note D est donc attribuée à cette dimension.

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IV. COMPARAISON AVEC LE DeMPA DE 2008

Comparaison DeMPA 2008 avec l’exercice DeMPA de 2011

Le tableau présenté ci-dessous reprend les évaluations DeMPA effectuées en 2008 et 2011. Dans l’ensemble, les résultats restent relativement les mêmes avec quelques progrès réalisés par le Gouvernement Malien. En effet, sept (7) dimensions connaissent une amélioration par rapport à l’évaluation précédente et quatre (4) dimensions connaissent une baisse de performance. Aussi, cinq (5) dimensions sont ‘non notées’ dans le cadre de la présente analyse.

Tableau 3 : Comparaison des notes des DeMPA 2008 et 2011

Note 2008 (No.) 2011 (No.)

A 2 6

B 3 1

C 7 4

D 18 19

Non Evaluée/Non Notée 4 5

Amélioration des notes - 7

Baisse des notes - 4

Le Mali a réalisé quelques progrès dans les domaines traitant de :

• Gouvernance et d’élaboration d’une stratégie de gestion de la dette – une nette amélioration au niveau législatif où la distinction des responsabilités de négociation et d’endettement est mieux définie; le processus de prise de décision et de mise à jour dans l’élaboration du document de stratégie est actuellement effectué chaque année dans le cadre du processus budgétaire (IPD-1 et IPD-3 D2);

• Audit - la réalisation d’un audit externe des activités et opérations de la gestion de la dette par le BVG (IPD-5 D1);

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• Emprunts et activités financières liées au plan d’émission des emprunts obligataires dont les montants et les dates sont établis au début de l’année (IPD-8 D1);

• Gestion des risques opérationnels - des améliorations en matière de sécurisation de l´accès à la base de données et de validation de la saisie de certaines données (IPD-12 D4).

Cependant, l’ensemble des résultats restent modestes et quelques peu faibles en matières de :

• Gouvernance et élaboration d’une stratégie de gestion de la dette – le cadre juridique et institutionnel de la gestion de la dette où les objectifs d’emprunts ne sont pas clairement définis ; et l’absence d’évaluation des coûts et risques du portefeuille dans le document de stratégie qui devrait constituer une partie intégrante de la stratégie de gestion de la dette (IPD-1 et IPD-3 D1);

• Enregistrement et divulgation des informations sur la dette dans un rapport ou dans un bulletin statistique périodique et des lacunes dans la comptabilisation des données de la dette (IPD 4, IPD-15 D3 et IPD-14 D1);

• Gestion des risques opérationnels avec l’absence d’un manuel de procédures pour toutes les activités sur la gestion de la dette et des procédures écrites pour contrôler l’accès au système d’enregistrement et de gestion des données (IPD-12 D1 et D3).

Cette évaluation porte sur l’ensemble des entités de l’État impliquées dans les activités de gestion de la dette ainsi que sur le portefeuille complet des emprunts souverains. Ces entités comprennent plusieurs services au sein du MEF et d’autres institutions publiques dont la Banque centrale (BCEAO).

Comparaison des résultats PEFA et DeMPA sur les indicateurs de la dette

Le Rapport sur la performance de la gestion des finances publiques pour le Mali date de décembre 2010. Le rapport PEFA évalue la performance des systèmes et processus de gestion des finances publiques sur 31 indicateurs. Le PEFA évalue un ensemble plus large que le DeMPA qui se limite à une analyse très détaillée de la gestion de la dette.

• Sur la perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et la politique des dépenses publiques (IP-12), le PEFA donne au Mali la note A. L’évaluation a trouvé que les prévisions budgétaires et les allocations fonctionnelles sont claires et bien expliquées, et confirme qu’une analyse de référence de soutenabilité a lieu chaque année. Le DeMPA (IPD-6) donne une note C étant donné que l’analyse de viabilité reste sommaire et ne contient pas une analyse de

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scenarios, ni de risques. L’obtention d’une note « A » dans le DeMPA est donc plus difficile.

• En ce qui concerne la prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l’engagement des dépenses (IP-16), le PEFA donne la note A sur le degré de prévisibilité et de suivi des flux de trésorerie et la note B pour la fiabilité et la fréquence des informations. Aussi, le PEFA donne une note A pour la régularité du rapprochement bancaire des comptes qui se fait chaque mois, mais une note D pour les états financiers qui connaissent des retards. Le DeMPA (IPD-11 D1 et D2) donne une note D pour les prévisions des flux de trésorerie et la gestion des comptes bancaires considérant que l’absence d’un mécanisme de prévision cohérent et d'une infrastructure adaptée, créent des insuffisances dans une gestion dynamique de la trésorerie. Cette différence entre les notes pourrait être reliée aux différents critères entre les deux outils. Par exemple, le DeMPA questionne la fiabilité des prévisions mensuelles du niveau hebdomadaire global des encaisses comptes bancaires tandis que le rapport du PEFA ne fait pas de référence a la fiabilité des flux de trésorerie.

• Pour le suivi et la gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties (IP-17), le PEFA donne une note B pour la qualité de l’enregistrement des données sur la dette et des rapports y afférents, et une note C par rapport au degré de consolidation des soldes de trésorerie de l’administration centrale. Le DeMPA (IPD-14 D1, IPD-15 D3) donne une note D pour la qualité d’enregistrement des données de la dette. La négociation de prêts et l’émission de garanties reçoit la note A sous le PEFA tandis que le DeMPA (IPD -12) octroie la note D pour la gestion de ces prêts – une considération différente de ces deux outils en raison du fait que le DeMPA relève l’absence de procédures d’évaluation analytique des risques attachés aux garanties par les structures de gestion de la dette.

• Finalement, l’indicateur IP-26 du PEFA examine l’étendue, la nature et le suivi de la vérification externe et trouve des faiblesses dans la structure des contrôles avec la Section des Comptes de la Cour Suprême (SCCS) qui n’est pas totalement fonctionnelle dans le contrôle de gestion et de l’utilisation des fonds publics; et le Bureau du Vérificateur Général (BVG) qui dispose de plus de moyens et effectue des missions de contrôle externes, mais dont les rapports publiés ne font pas encore l’objet d’étude au niveau de la Commission des Finances du Parlement. Le PEFA donne la note D, tandis le DeMPA octroie une note C puisqu’il rapporte l’audit effectué par le BVG (l’IPD-5 D1).

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ANNEXE 1 : LISTE DES INSTITUTIONS ET RESPONSABLES RENCONTRÉS DeMPA Mali du 30 novembre 30 au 9 décembre 2011

Nom Prénom Fonction Ministère des Finances (MEF) Direction Générale de la Dette publique (DGDP) DGPD 30/11/2011 Berthe Jean-Paul DGDP / MEF Etudes Coulibaly Mohamed DGDP / CID Coumare Adama DGDP / SDSD Daou Abdoulaye DGDP Diarra Sory Ibrahim DGDP Doumbia Fadeby Kane yaba DGDP Maiga Aicha Soumana DGDP Sagara Isaac A DGDP Sangare Marcel Ibrahim DGDP / CID Sidibe Seydou DGDP / SDSD Toure Massamou DGDP Réunion de Briefing (MEF) 30/11/2011 Berthe Jean Paul Direction Générale de la Dette Publique Cisse Issa Hamada Direction Nationale du Plan Diarra Sekouba Coordinateur CSLP Drame Abdou Saloum BCEAO Kamara Mame Pierre DRI (Debt Relief International) Kamissoko Cheickne CGSP Maiga Adama Conseiller Technique CSLP Maiga Zaliha CT / Ministère de l'Economie et des Finances Tigana Bambo MAECICI Togola Amadou CT / Ministère de l'Economie et des Finances Traore Bouya Chef de la Division ACCT /Trésor Traore Maimouna K Conseiller Technique CSLP Traore Ibrahima CT / Ministère de l'Economie et des Finances Traore Sidiki Charge de Mission Ministère Délégué MEF Traore Bangaly Direction Générale de la Dette Publique Banque Centrale (BCEAO) 01/12/2011 Bocoum Barema Chef du Service des Etudes et des Statistiques Camara Karounga Drome Abdou Salan N'Doure Sekou

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Direction Générale du Budget (DGB) 01/12/2011 Diarra Robert DGB Sacko Lassana DGB Direction Nationale du Trésor (DNTCP) 02/12/2011 Coulibaly Fily C Chef DBF-DNTCP Ongomba Souleymane DGA-DNTCP Thera Kalilou Comptabilité Traore Bouya Comptabilité Traore Mamadou DBF-DNTCP Vérificateur Général (VGAL) 02/12/2011 Diarra Aboubacar VG Adjoint Diawara IsMAECIl Responsable de Communication Guindo Moumouni Vérificateur Sidibe Mamadou Comptable Public Toure Amadou Ousmane VG Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) 05/12/2011 Alwata Cherif ben Conseiller Technique CSLP Berthe Jean Paul Direction Générale de la Dette Publique Magassa Mamadou Conseiller Technique CSLP Magassouba Adama Analyste Assistant CT / CSLP Traore Maimouna K Analyste Assistante Cour Suprême, Section des Comptes Publiques 05/12/2011 Doumbia Adama Président de chambre section des comptes Haidara Labasse Président de chambre de jugement des comptes Niare Ouena Président de la section des comptes Cour Suprême Banque Malien de Solidarité-Sahélien 05/12/2011 Bouare Harouna CGSP Daffe Mamadou Directeur des Operations Diallo Mohamed Yehia Directeur financier et Comptable Gadiaga Amadou CGSP Keita Mamou N'Diaye Directrice des Engagements Koita Lanfia DGA BMS Konate Salimata Diakite CGSP Maiga Harouna Boubacar chef Service Contrôle et de Gestion Tembely Oumar Directeur Adjoint aux Operations Yena Moussa Directeur Informatique Banque Nationale du Développement Agricole (BNDA) 05/12/2011 Diop Sidy Modibo BNDA Sanou Alousseni BNDA

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Contrôle General des Services Publics (CGSP) 06/12/2011 Konate Salimata Diakite CGSP Gadiaga Amadou CGSP Bouare Harouna CGSP

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ANNEXE 2 : INDICATEURS DE PERFORMANCE 2008 vs 2011

Indicateurs de Performance et Dimensions Note 2008

Note 2011

GOUVERNANCE ET ELABORATION D’UNE STRATEGIE IPD-1: Le cadre juridique

1. Existence, couverture et substance du cadre juridique

D D



D D


D N/N


1. La qualité du document de stratégie de gestion de la dette

D D


D C



C D

IPD-5 Audit 1. Fréquence des audits internes et externes des activités, principes et opérations DeM de l'administration centrale, et publication des rapports des audits externes.

D C


NR D

COORDINATION AVEC LA POLITIQUE MACRO-ECONOMIQUE IPD-6 Coordination avec la politique budgétaire


C C

2. Disponibilité de données sur les variables macroéconomiques essentielles d’analyse de la viabilité de la dette, et fréquence avec laquelle cette analyse est réalisée.

C D

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Note 2011

IPD-7 Coordination avec la politique monétaire


A A


A N/N

3. Hauteur du plafond pour l'accès direct aux concours de la banque centrale.

- A

EMPRUNT ET ACTIVITES FINANCIERES LIEES IPD-8 Endettement intérieur


C A


B B

IPD-9 Endettement extérieur


D D


D D


B A

IPD-10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés


D N/N


D N/N

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Note 2011


NR N/N

PREVISIONS DES FLUX DE TRESORERIE ET GESTION DU SOLDE DE TRESORERIE IPD - 11: Prévisions des flux de Trésorerie

1. Efficacité des prévisions du niveau global des encaisses dans les comptes bancaires de l'État

D D

2. Efficacité de la gestion du montant global des encaisses des comptes bancaires de l'État, y compris son intégration dans le programme d’emprunts intérieurs

C D

GESTION DES RISQUES OPERATIONNELS IPD - 12: Gestion des prêts et Sécurisation des données

1. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le traitement du service de la dette.

D D


D D


C D


D C



D D

2. Capacités des agents et gestion des ressources humaines.

D D


- D

ENREGISTREMENT ET DIVULGATION DES INFORMATIONS SUR LA DETTE

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Note 2011


1. Exhaustivité et actualité des documents comptables sur la dette de l'administration centrale

D D

2. Existence de documents comptables exhaustifs et à jour sur tous les détenteurs de titres d'État dans un système de registre sécurisé

C A


1. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de rapports sur la dette de l’administration centrale à toutes les entités intérieures et extérieures

B A

2. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de rapports sur la dette totale du secteur public non financier et sur les garanties de prêts à toutes les entités intérieures et extérieures

NR C

3. Qualité et actualité du bulletin statistique (ou son équivalent) publié sur la dette de l'administration centrale

D D

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REFERENCES

Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest : Séminaire du Centre Régional d’Assistance Technique du Fonds Monétaire International pour l’Afrique de l’Ouest (AFRITAC de l’Ouest), “Thème : Planification et Couverture des Besoins de Trésorerie sur le Marché des Titres Publics : Procédures d’Emission et de Circulation des Bons et Obligations du Trésor émis par voie d’Adjonction sur le Marché des Titres Publics de l’UEMOA,” Lomé, du 7 au 11 février 2011.

Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest : Séminaire du Centre Régional d’Assistance Technique du Fonds Monétaire International pour l’Afrique de l’Ouest (AFRITAC de l’Ouest), “Thème : La Mobilisation de l’Epargne Nationale et Régionale – Le Rôle de la BCEAO dans l’Emission de Titres Publics dans l’Union Economique Monétaire Ouest Africaine,” Bamako, du 20 au 22 octobre 2008.

Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest : Séminaire du Centre Régional d’Assistance Technique du Fonds Monétaire International pour l’Afrique de l’Ouest (AFRITAC de l’Ouest), “Thème : La Mobilisation de l’Epargne Nationale et Régionale – Les instruments d’Epargne disponibles sur le Marché des capitaux de l’UEMOA : Modalités d’émission, bilan et perspectives; Bamako, du 20 au 22 octobre 2008.

Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest : Procédures d’émission et de circulation des bons et obligations du trésor; Atelier nationaux de formation sur les techniques du marché régional des titres publics de l’UEMOA. Dakar, 6 février 2006.

Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest : Instruction No. 01/2001/TIT relative aux procédures de vente aux enchères des bons et obligations du Trésor avec le concours de la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) dans les Etats membres de l’Union Economique et Monétaires Ouest Africaine (UEMOA).

Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest : Instruction No. 02/2001/TIT aux intermédiaires teneurs de comptes, relative à l’enregistrement et à la circulation des bons et obligations du trésor émis par voie d’adjudication avec le concours de la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO).

Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest : Instruction No. 03/2001/TIT relative à la numérotation des émissions par voie d’adjudication des obligations du Trésor et des Emissions de titres sur le marché monétaire de l’Union Monétaire Ouest Africaine (UMOA).

ECORYS Research and Consulting : Evaluation de la Gestion des Finances Publiques au Mali selon la Méthodologie PEFA, “Rapport sur la performance de la gestion des finances publiques,” version finale du 09 décembre 2010.

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International Monetary Fund : Joint IDA/IMF Debt Sustainability Analysis under the Debt Sustainability Framework for Low-Income Countries, Prepared by staffs of the World Bank and the International Monetary Fund, November 16, 2011.

International Monetary Fund : Mali Seventh Review under the Extended Credit Facility and Request for a Three-Year Arrangement Under the Extended Credit Facility, Prepared by the African Department, December 2011.

Ministère de l’Economie et des Finances : Direction Générale du Budget, Sous-Direction Préparation et Suivi du Budget, Autres Annexes Budgétaires, Exercice 2011.

République du Mali : Constitution, 25 février 1992.

République du Mali, Assemblée Nationale, Loi organique 09-025 / AN-RM, Portant modification de la Loi organique No. 96-071 du 16 Décembre 1996 fixant l’organisation, les règles de fonctionnement de la Cour Suprême et la procédure suivie devant elle.

République du Mali, Secrétariat Général du Gouvernement : textes relatifs à la Loi de Finances et à la Comptabilité Publique, 1997.

République du Mali : Bureau du Vérificateur Général du Mali : “Rapport Annuel 2009.”

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République du Mali : CSLP 2ème Génération 2007-2011, “Cadre Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté, 7 novembre 2006.

République du Mali : Propositions de la Section des Comptes pour la reprise de la loi No. 09-025 / AN-RM suite à son invalidation par la Cour Constitutionnelle suivant arrêt No. 09-07/CC du 21 août 2009.

République du Mali : Proposition d’amendements.

République du Mali : Cour Suprême, Section des Comptes. « Remarque et Observations de la Section des Comptes sur le projet de loi portant révision de la Constitution de 1992 en ce qui concerne la Cour des Comptes. »

République du Mali, Secrétariat Général du Gouvernement : Journal Officiel, Cinquantième Année, Numéro 38, 18 Septembre 2009.

République du Mali : Secrétariat Général du Gouvernement : Journal Officiel, « Décret No. 2011-412/R-RM du 30 Juin 2011 « Relatif a la révision de la constitution du 25 février 1992. » Cinquantième Année, Spécial No. 05, Juillet 2011.

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République du Mali : Primature - Secrétariat Général du Gouvernement : Décret No-2-237/P-RM du 10 mai 2002, déterminant le cadre organique de l’Agence Comptable Centrale du Trésor. »

République du Mali : Primature - Secrétariat Général du Gouvernement : Décret No 366 /P-RM du 29 Août 2003 portant création et fonctionnement du Comité de Prévision et de Modélisation. »

République du Mali : Primature - Secrétariat Général du Gouvernement : Ordonnance No.02-031 /P-RM du 04 mars 2002, portant création de l’Agence Comptable Centrale du Trésor. »

République du Mali, Primature - Secrétariat Général du Gouvernement : Décret No-2-238/P-RM du 10 mai 2002 déterminant le cadre organique de la Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique.

République du Mali : Ministère de l’Economie et des Finances, Direction Générale de la Dette Publique, Bordereau d’Envoi, No. 677/MEF-DGDP, 21 novembre 2011.

République du Mali : Ministère de l’Economie et des Finances, Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique, Bordereau d’Envoi, No. 0999/DNTCP-DBF, 18 novembre 2011.

République du Mali : Ministère de l’Economie et des Finances, Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique, Programme Indicatif des Emissions de Bons et d’Obligations du Trésor pour l’Année 2011, 22 février 2011.

République du Mali : Ministère de l’Economie et des Finances, Secrétariat Général – Arrête No. 2011/________/MEF-SG du ___________ portant Modalités de Fonctionnement et de Saisine du Comité National de la Dette Publique.

République du Mali : Ministère de l’Economie et des Finances, Secrétariat Général –Décision No. 00048/MEF-SG, portant création et fonctionnement du Comité Technique de Promotion et de Validation des Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) Sectoriels.

République du Mali : Ministère de l’Economie et des Finances, Secrétariat Général –Arrêté No. 2011/____/MEF-SG du ________, Portant modalités de fonctionnement et de saisine du Comité National de la Dette Publique.

République du Mali : Mme Diarra, Présidence de la République – Loi No. 94-030/ Portant Création et Autorisant l’Emission des Titres d’Emprunt d’Etat.

République du Mali : Présidence de la République – Loi No. 03-030/ du 25 Août 2003; instituant le Vérificateur général.

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République du Mali : Présidence de la République – Loi No. 93-077/ portant création d’une Direction Générale de la Dette Publique.

République du Mali : Mme Diarra, Présidence de la République – Secrétariat Général. Loi No. 23/ du 17 juin 2010, Portant modification de la loi organique No. 96-071 du 16 décembre 1996, fixant l’organisation, les règles de fonctionnement de la Cour Suprême et de la procédure suivie devant elle.

République du Mali : Mme Sissoko Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 08-317/P-RM du 5 juin 2008 portant "Emission d’Obligations du Trésor par Voie d’Adjudication.

République du Mali. Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 127/P-RM du 15 mars 2002, Fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement de la Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique.

République du Mali. Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 2011-216/P-RM du 28 avril 2011, fixant les attributions spécifiques des membres du Gouvernement.

République du Mali. Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 93-485/P-RM, fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement de la Direction Générale de la Dette Publique.

République du Mali: Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 129/P-RM du 15 mars 2002, fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement de la Recette Générale du District de Bamako.

République du Mali: Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 130/P-RM du 15 mars 2002, fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement de la Paierie Générale du Trésor.

République du Mali: Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 01-076/P-RM du 12 février mars 2002, fixant l’organisation et les modalités de l’Inspection Générale des Finances.

République du Mali: Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 102-235/P-RM du 10 mai 2002, déterminant le Cadre Organique de la Recette Générale du District de Bamako.

République du Mali: Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Ordonnance No.00-059/P-RM du 28 septembre 2000, portant création de l’Inspection Générale des Finances.

République du Mali: Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 10-718/P-RM du 31 décembre 2010 relatif à la conclusion des traités.

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République du Mali: Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Ordonnance No.00-051/P-RM du 27 septembre 2000, portant création de l’Inspection du Contrôle Général des Services Publics.

République du Mali: Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 09-522/P-RM du 24 septembre 2009, portant création du Comité National de la Dette Publique.

République du Mali: Primature, Contrôle Général des Services Publics – Décision No. 323/2008/CGSP, portant création d’une Cellule de Contrôle de Qualité des Rapports du CGSP.

République du Mali: Primature, Contrôle Général des Services Publics – Décision No. 001/2003/CGSP, portant création de l’analyse, de l’exploitation et du suivi des Rapports de Contrôle et d’Inspection.

République du Mali: Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Ordonnance No. 00-051/P-RM du 27 Sep 2000 Portant Création du Contrôle Général des Services Publics.

République du Mali: Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 01-067/P-RM du 12 Fév. 2001, fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement du Contrôle Général des Services Publics.

République du Mali: Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 93-486/P-RM du 12 Fév. 2001, déterminant le cadre organique de la Direction Générale de la Dette publique.

République du Mali: Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 03-580/P-RM du 30 décembre 2003, fixant les modalités d’application de la loi régissant les relations entre l’administration et les usagers des services publics.

République du Mali: Présidence de la République, Loi No 98-012/du 19 janvier 1998, régissant les relations entre l’administration et les usagers des services publics.

République du Mali: Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 07-152/P-RM du 10 mai 2007 déterminant le Cadre Organique du Contrôle Général des Services Publics.

République du Mali: Primature, Secrétariat Général du Gouvernement – Décret No. 236/P-RM du 10 mai 2007 déterminant le Cadre Organique de la Paierie Générale du Trésor.

Union Economique et Monétaire Ouest Africaine: Règlement No. 09/2007/CM/UEMOA portant Cadre de Référence de la Politique d’Endettement Public et de Gestion de la Dette Publique dans les Etats membres de l’UEMOA.

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Union Economique et Monétaire Ouest Africaine : Règlement No. 06/2001/CM/UMEOA Portant sur les Bons et Obligations du Trésor Emis par voie d’adjudication par les Etats membres de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA).

World Bank: Development Data Group, Development Economics, “Status of External Public and Publicly Guaranteed and Private Nonguaranteed Debt Information and Tables,” Reports by Member Countries to the Debtor Report System (DRS), December 15, 2011.

World Bank: Government Debt Management Performance Report – Mali (Draft).

World Bank : International Development Association Program Document for a Proposed (Loan/Credit/Grant) in the Amount of Equivalent to (US$70) (SDRXX) Million to the Republic of Mali for a Mali Sixth Poverty Reduction Support Credit, October 20, 2011.

Union Economique et Monétaire Ouest Africaine : Conseil des Ministres. Règlement No 06/2001/CM/UEMOA portant sur les bons et obligations du Trésor émis par voie d’adjudication par les états membres de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA).

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